bet · H401SkU17 · 2016-12-08 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas Utskottet anser att kommissionens förslag inte kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar inledningsvis att det faktum att de mål som anges av kommissionen avser hela företagspaketet, dvs. båda de presenterade direktivförslagen, försvårar möjligheten för utskottet att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaten eller bättre kan uppnås på unionsnivå. Utskottet delar också regeringens bedömning att medlemsstaten initialt är mer lämpad att avgöra hur företagsbeskattningen bör utformas. Vad gäller utformningen av den föreslagna allokeringsnyckeln konstaterar utskottet att utfallet vid fördelningen av vinster är avhängigt de nationella förutsättningarna i respektive medlemsstat och därför kommer att bli väldigt olika bland medlemsstaterna. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att förslaget i många delar är vagt och oprecist utformat, svåröverskådligt och också behäftat med oklarheter, t.ex. hur förslaget förhåller sig till redan ingångna skatteavtal eller effekterna av att redovisningen är frikopplad från skattesystemet. Utskottet föreslår därför att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas ((2016) 683). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (SD), (L), (KD), (S) och (S). Ärendet och dess beredning presenterade kommissionen en nylansering av förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB). Kommissionen föreslår ett stegvis införande med ett första steg med inriktning mot en harmonisering av skattebasen, en s.k. gemensam bolagsskattebas (, CCTB) och därefter ett andra steg innefattande ett förslag till konsolidering samt det administrativa ramverket, CCCTB. Detta utlåtande avser subsidiaritetsprövning av det andra steget, dvs. av rådets direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas ((2016) 683). ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt inom Europeiska unionen strider mot subsidiaritets-principen. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden, vare sig på central, regional eller lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Inom ramen för prövningen är det möjligt att använda ett proportionalitetstest. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Kammaren ska enligt 10 kap. 2 § riksdagsordningen hänvisa ett utkast till lagstiftningsakt till det berörda utskottet för prövning. Om ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet lämna ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Kammaren hänvisade det aktuella ärendet till skatteutskottet . Tidsfristen för att avge ett motiverat yttrande löper ut . gav rådet kommissionen i uppdrag att genomföra en studie om bolagsbeskattningen och undersöka effekterna av sådana skatteregler som utgör hinder för och verkar avhållande på gränsöverskridande ekonomisk verksamhet på den inre marknaden. beslutade kommissionen om ett meddelande om en strategi för bolagsbeskattningen (KOM(2001) 582 slutlig), i vilket slutsatsen drogs att väsentliga hinder på bolagsbeskattningens område fortfarande försvårade gränsöverskridande ekonomisk verksamhet inom den inre marknaden. enades finansministrarna om att gå vidare med att undersöka förutsättningarna för en gemensam konsoliderad bolagsskattebas. Alla medlemsstater deltog i arbetsgruppen som bistod kommissionen i det förberedande arbetet med direktivet. Kommissionen överlämnade direktivförslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (, CCCTB) till rådet , se faktapromemoria 2010/11:FPM96. Förslaget har diskuterats i rådsarbetsgruppen för direkt skatt vid drygt tjugo tillfällen samt i rådets högnivågrupp för skattefrågor utan att medlemsstaterna har kunnat enas om direktivet. nylanserade därför kommissionen ett förslag om CCCTB. Kommissionen föreslår ett stegvis införande med ett första steg inriktat på en harmonisering av skattebasen (, CCTB) och därefter konsolideringen samt det administrativa ramverket (CCCTB). I samband med att de två nya direktiven presenterades drogs direktivförslag tillbaka. Till skillnad års förslag, som innebar ett frivilligt system, kommer detta förslag att bli obligatoriskt för företag som ingår i företagsgrupper över en viss storlek. Gränsvärdet kommer att avse de samlade konsoliderade intäkterna för en företagsgrupp som lämnar en konsoliderad årsredovisning. För att nå överensstämmelse mellan de två stegen (den gemensamma bolagsskattebasen och den gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen) måste företagen uppfylla villkoren för konsolidering för att omfattas av den gemensamma bolagsskattebasens obligatoriska tillämpningsområde. De gemensamma bestämmelserna kommer också att vara tillgängliga som ett frivilligt alternativ för de företag som inte uppfyller dessa villkor. För att stödja innovation i ekonomin föreslås ett avdrag för kostnader för forskning och utveckling (FoU). De skattskyldiga kommer att ha möjlighet att göra ett extra avdrag på för kostnader för FoU . Om kostnaderna överstiger medges ett avdrag om av det överskjutande beloppet. För att stödja företagandet i små och innovativa företag föreslås vidare ett ökat avdrag för små nystartade företag utan närstående företag. Skattskyldiga som uppfyller kraven i direktivet på att vara nystartade kommer därför att medges avdrag för av kostnaderna för FoU . Direktivet innehåller vidare en bestämmelse om en ränteavdragsbegränsning, enligt vilken räntekostnader alltid får kvittas mot ränteintäkter eller andra inkomster från finansiella tillgångar. Räntekostnader som överstiger ränteinkomster får dras av av EBITDA, dvs. vinst före räntor, skatt, av- och nedskrivningar (Earnings Before Interest, Tax, Depreciation and Amortisation) eller maximalt , beroende på vilket som är högre. Direktivförslaget innehåller också ett förslag om ett avdrag för tillväxt och investeringar (Allowance for Investment and Growth, ) beräknat som ett schablonavdrag på eget kapital insatt i företaget. Syftet är att det ska bli lika förmånligt att finansiera sitt företag med nytt eget kapital genom t.ex. en aktieemission eller kvarhållna vinstmedel som genom att ta upp ett nytt lån. Företaget får enligt förslaget göra avdrag för ett belopp framräknat på nytt insatt eget kapital. Enligt kommissionen skulle därmed incitamenten att ta upp ett lån och göra avdrag för räntekostnaderna minska när ett avdrag även kan göras för insatt kapital. Direktivförslaget innehåller därutöver en rad bestämmelser mot skatteflykt i huvudsak utformade i enlighet med bestämmelserna i direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknadens funktion. Vad gäller de gemensamma administrativa reglerna begränsas dessa till den konsoliderade företagsgruppen. I princip fortsätter en enskild skattskyldig, som väljer att tillämpa reglerna enligt det första steget, att omfattas av sina nationella administrativa bestämmelser. Företagsgrupperna kommer enligt förslaget att ha kontakt med en enda skatteförvaltning (huvudskattemyndigheten) i EU, s.k. one-stop-shop. Den kommer enligt förslaget att ha sitt säte i den medlemsstat där företagsgruppens moderbolag har sin skatterättsliga hemvist. Revisioner kommer att inledas och samordnas av huvudskattemyndigheten. För att fördela beskattningsbar vinst bland medlemsstaterna ska enligt förslaget en fördelningsnyckel tillämpas. Fördelningsnyckeln ska innefatta tre likvärdiga faktorer: arbetskraft, tillgångar och försäljning. Arbetskraftsfaktorn föreslås delas upp i lönekostnader och antalet anställda (dvs. varje post svarar för hälften) för att ta hänsyn till skillnader i lönenivåer i hela unionen och därigenom möjliggöra en rättvisare fördelning. Tillgångsfaktorn kommer att bestå av samtliga materiella anläggningstillgångar. Immateriella och finansiella tillgångar ska enligt förslaget inte omfattas av formeln till följd av deras flyttbara karaktär och riskerna för att systemet kringgås. Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas Utskottets förslag i korthet lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (). Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlems-staterna, vare sig på central, regional eller lokal nivå, och därför på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Inom ramen för prövningen är det möjligt att använda ett proportionalitets-test. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Kommissionen anser att initiativet att nylansera CCCTB är förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom problemets karaktär kräver en gemensam lösning som innebär en harmonisering av företagsskattesystemen inom EU. Det motverkar snedvridningar på den inre marknaden genom att en mer rättvis och sammanhängande skattemiljö skapas för företag att verka inom. Enligt kommissionen skulle enskilda initiativ av varje medlemsstat inte medföra någon förändring av den nuvarande situationen utan skulle till och med kunna förvärra situationen, eftersom företagen fortfarande skulle behöva hantera 28 olika och ibland motstridiga skattesystem. För att åtgärderna ska ge resultat måste de tillämpas på samma sätt på hela den inre marknaden. Möjligheten att utnyttja missmatchningar uppkommer främst i gränsöverskridande situationer och det är samverkan mellan olika skattesystem som ger upphov till sådana möjligheter. Som exempel anger kommissionen att olika kvalificering av enheter eller betalningar som leder till dubbelbeskattning eller dubbel icke-beskattning skulle upphöra vad gäller bolag som tillämpar gemensamma företagsskatteregler. Enligt kommissionen skulle enskilda åtgärder av medlemsstaterna endast lösa dessa problem bilateralt, i ett bästa scenario. Per definition skulle gränsöverskridande förlustutjämning fungera mest effektivt om alla medlemsstater medger det, även om bilaterala åtgärder inte bör uteslutas som ett andrahandsalternativ. Vidare menar kommissionen att skattefria omstruktureringar inom en företagsgrupp, borttagandet av komplex internprissättning och fördelning av vinster genom en fördelningsnyckel på gruppnivå endast kan hanteras inom ramen för en gemensam reglering med hänsyn till dess gränsöverskridande karaktär. Enligt kommissionen är förslaget också i linje med proportionalitetsprincipen. Kommissionen anför att åtgärderna är lämpliga och nödvändiga för att uppnå önskvärt resultat. Förslagen går inte längre än att harmonisera företagsskattebasen, vilket är en förutsättning för att motverka de identifierade hinder som snedvrider den inre marknaden. Kommissionen menar att det nylanserade CCCTB-systemet inte begränsar medlemsstaternas behörighet att fastställa önskvärd nivå på skatteintäkter för att nå finanspolitiska mål. I det avseendet påverkar förslagen inte medlemsstaternas möjligheter att bestämma bolagsskattesatsen. Det skulle inte vara tillräckligt med samordning på området för att undanröja skatterelaterade snedvridningar på den inre marknaden. Enligt kommissionen riktar samordning typiskt sett endast in sig på vissa specifika frågor och är inte anpassad för den breda mångfald av problem som företag på den inre marknaden möter, vilka kräver en övergripande lösning. Vidare förutser kommissionen att den omständigheten att det nylanserade förslaget är tvingande gör att det kan utformas på ett sådant sätt att det bara träffar nödvändiga kategorier av skattebetalare, dvs. företagsgrupper av en viss storlek. Detta beror på att företagsgrupper som måste tillämpa förslagen har hög omsättning och tenderar att ha tillräckligt med resurser som möjliggör aggressiva skatteplaneringsstrategier. Slutligen är kommissionen av uppfattningen att de förutsedda reglerna följaktligen inte går längre än vad som är nödvändigt för att nå målen med fördraget för att uppnå en bättre funktion av den inre marknaden. Det är generellt sett positivt med åtgärder som förbättrar den inre marknadens funktionssätt och minskar företagens administrativa kostnader som bolagsskatten är ett viktigt nationellt instrument för att främja en god ekonomisk utveckling och en varaktigt hög sysselsättning. Det är också viktigt att små, öppna och exportberoende ekonomiers legitima intressen beaktas. Vidare är en viktig princip att nyttan av att ha harmoniserade skatteregler på det här området måste vägas mot den inskränkning av medlemsstaternas möjligheter att införa och behålla egna nationella skatteregler som en harmonisering medför. Förslagen innebär en stor inskränkning av medlemsstaternas befogenhet på den direkta skattens område. Enligt förslagen ska bolagsbeskattningen för vissa företag i sin helhet harmoniseras. Dessutom ska kommissionen ges stora möjligheter att genom delegerade akter utforma beskattningen av berörda företag. Regeringen är tveksam till om nyttan med förslagen överväger den nackdel för medlemsstaterna som inskränkningen av befogenheten innebär. Förslagen, som i vissa delar är omfattande och komplexa, måste dock analyseras noga. Utifrån kommissionens analys bör därför förslagens påverkan på svensk ekonomi och svenska företags konkurrenskraft och de offentliga finanserna undersökas. Det behöver även noggrant övervägas om den gemensamma bolagsskattebasen bör vara obligatorisk, om den bör innehålla konsolidering och om beslut bör fattas i ett eller två steg. Därför är det för tidigt att säga hur regeringen slutligen kommer att ställa sig till förslagen. Regeringen vill inledningsvis framhålla att medlemsstaternas befogenhet på skatteområdet måste värnas när det gäller direkta skatter. Det gäller bl.a. möjligheten att införa och behålla egna nationella regler. Det faller inom ramen för varje medlemsstats nationella befogenhet att säkra välfärden genom att ta ut och använda skatteintäkter på lämpligt sätt. Företagsbeskattningen är nära integrerad både med andra delar av skatteområdet och med medlemsstaternas ekonomiska och politiska förhållanden. från det perspektivet är medlemsstaten bättre lämpad än EU att bedöma och överblicka hur företagsbeskattningen bör utformas för att nå politiska och ekonomiska mål både nationellt och inom EU. Nationella företagsskattesystem är generellt sett utformade på ett sätt som passar näringslivsstrukturen i varje enskild medlemsstat (bank och finans, industri, jordbruk etc.). Det kan därför hävdas att det finns en risk för att en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (, CCCTB) skulle kunna minska konkurrensen och därmed negativt påverka produktiviteten inom EU. Regeringen anser att det är positivt med åtgärder som förbättrar den inre marknadens funktionssätt och ställer sig bakom syftet med en rättvis och effektiv företagsbeskattning. En förändrad skattefördelning mellan medlemsstaterna är dock inte nödvändig för att den inre marknaden ska fungera bättre. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar bättre kan uppnås på unionsnivå. Regeringen håller med kommissionen om att flera av de fördelar med CCCTB som lyfts fram för företagen bäst skulle uppnås genom lagstiftning på EU-nivå. Detta gäller bl.a. vissa av de administrativa förenklingar som kan förutses och minskade dokumentationskrav inom EU. Det gäller också risken för dubbelbeskattning och möjligheten till gränsöverskridande kvittning av förluster. I fråga om risken för dubbelbeskattning bör det dock beaktas att kommissionen också beslutade om ett förslag till direktiv om en tvistlösningsmekanism inom EU i fall av dubbelbeskattning, vilket innehåller bestämmelser om en tvistlösningsmekanism inom EU i situationer där ett företag har blivit dubbelbeskattat. Vidare är den ökade rättsliga säkerhet för medlemsstater som bl.a. följer av att direktivet utformas så att det är förenligt med en sådan fördel som nämns ovan. tyder dock erfarenheter från mervärdesskatteområdet på att problem med rättssäkerheten inte försvinner vid en harmonisering, utan blir av en annan art och främst handlar om genomförandet av direktivet. En viktig aspekt är även att beslut fattas med enhällighet på skatteområdet. Det innebär att möjligheten att vid behov ändra de aktuella reglerna kan vara förenad med större svårigheter än om de aktuella skattereglerna inte skulle harmoniseras. Även om invändningar kan riktas mot delar av förslaget i subsidiaritets-hänseende, anser regeringen sammantaget att det inte finns skäl att ifrågasätta kommissionens bedömning att förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Regeringens uppfattning är att det är tveksamt om ett CCCTB-system skulle fungera bättre i praktiken än den nuvarande situationen med olika skattesystem och vilka fördelar ett sådant system eventuellt skulle kunna ha. Även med det föreslagna systemet skulle komplikationer uppkomma. Som exempel kan nämnas den schablonmässiga fördelningen av resultat till de olika bolagen. Det bör observeras att en sådan fördelning av vinsten mellan närstående företag i olika länder innebär ett avsteg från de internationellt vedertagna principer som överenskommits inom avseende internprissättning, vilka ska säkerställa att beskattning sker där värde skapas. Fördelningen strider således mot armlängdsprincipen och ger i stället uttryck för en fördelningsmetod som uttryckligen har avvisat. Det är också svårt att bedöma förslagets förenlighet med, och effekter för, övriga internationella åtaganden (såsom skatteavtal). Det föreslagna systemet är vidare oprecist, vilket skulle kunna leda till osäkerhet eller till att olika medlemsstater implementerar direktivet på olika sätt. Det är även oklart hur företagens administrativa börda skulle påverkas av ett system som inte har något samband med dess affärsredovisning. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns tveksamheter kring om förslaget på en gemensam konsoliderad bolagsskattebas () är förenligt med proportionalitetsprincipen. Utskottet vill betona att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. Det faller inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden genom att ta ut och använda skatteintäkter på lämpligt sätt. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och bibehålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Kommissionen har gjort gällande att det inte är sannolikt att förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas kommer att antas i sin helhet och att förslaget därför måste införas genom en tvåstegsprocess. I enlighet därmed har kommissionen föreslagit att förslaget om konsolidering i andra steget får anstå till dess att en politisk överenskommelse har nåtts om en tvingande uppsättning av bestämmelser om en gemensam bolagsskattebas i första steget. Kommissionen har följaktligen presenterat två direktivförslag: ett förslag om en gemensam bolagsskattebas och ett förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas. Förslaget i denna del innehåller i huvudsak bestämmelser om en definitiv vinst- och förlustutjämning och om allokering av vinster. Kommissionen, som har gjort en gemensam subsidiaritetsbedömning av de båda förslagen om en gemensam bolagsskattebas respektive om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, har anfört att förslagen bl.a. syftar till att befrämja tillväxt och investeringar, att underlätta gränsöverskridande handel, att åstadkomma administrativa förenklingar och att motverka skatteflykt. Utskottet konstaterar inledningsvis att det faktum att de mål som anges av kommissionen avser hela företagspaketet, dvs. båda de presenterade direktivförslagen, försvårar möjligheten för utskottet att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaten eller bättre kan uppnås på unionsnivå. Företagsbeskattningen är nära integrerad med andra delar av skatteområdet och med medlemsstaternas politiska och ekonomiska förhållanden. Utskottet anser att utformningen av företagsbeskattningen måste ske på ett sådant sätt att det finns ett utrymme för varje enskild medlemsstat att beakta särskilda förutsättningar vad avser näringslivsstruktur. Utskottet delar därför regeringens bedömning att medlemsstaten initialt är mer lämpad att avgöra hur företagsbeskattningen bör utformas. Vad gäller utformningen av den föreslagna allokeringsnyckeln konstaterar utskottet att utfallet vid fördelningen av vinster är avhängigt de nationella förutsättningarna i respektive medlemsstat och därför kommer att bli väldigt olika bland medlemsstaterna. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att förslaget i många delar är vagt och oprecist utformat, svåröverskådligt och också behäftat med oklarheter, såsom t.ex. hur förslaget förhåller sig till redan ingångna skatteavtal och effekterna av att redovisningen är frikopplad från skattesystemet. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att kommissionens förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas inte kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Förteckning över prövade förslag Kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, (KOM(2016) 683. Motiverat yttrande från riksdag vill betona att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. Det faller inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden genom att ta ut och använda skatteintäkter på lämpligt sätt. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och bibehålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Kommissionen har gjort gällande att det inte är sannolikt att förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas kommer att antas i sin helhet och att förslaget därför måste införas genom en tvåstegsprocess.