bet · H301KU16 · 2016-04-14 00:00:00 — Statschefens immunitet bör motsvara den begränsade immunitet som gäller för ledamöter. Enligt 5 kap. 8 § RF kan kungen eller drottningen som är statschef inte åtalas för sina gärningar. Statschefen har alltså straffrättslig immunitet. Skyddet gäller oberoende av om statschefen kan anses ha begått gärningen under utövandet av uppdraget som statschef eller som privatperson. Bestämmelsen om skydd mot åtal utesluter även att statschefen ställs till ansvar för brott på annat sätt än genom åtal, t.ex. genom strafföreläggande. Det anses inte att statschefen i och för sig står över lagen, men han eller hon kan inte ställas till ansvar för brott. Den rättsliga immuniteten gäller dock enligt förarbetsuttalanden inte civilrättsliga frågor (prop. 1973:90 s. 175). Sådana anspråk mot statschefen, t.ex. avseende skadestånd, kan alltså framställas i domstol. Av 4 kap. 12 § RF följer att talan inte får väckas mot den som utövar eller har utövat ett uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, om inte har medgett det genom ett beslut som minst fem sjättedelar av de röstande har enats om. Utan ett sådant medgivande får en person inte heller berövas friheten eller hindras från att resa inom riket på grund av yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget. Om en riksdagsledamot misstänks för brott i annat fall, ska bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . I förarbetena till regeringsform anförde det föredragande statsrådet i fråga om statschefens immunitet att en sådan ordning är mycket nära förbunden med monarkins begrepp och att den har sin motsvarighet i andra monarkier, bl.a. i och (prop. 1973:90 s. 175). Det anfördes vidare att det knappast kunde vara förenat med några praktiska och betydelsefulla olägenheter att behålla en ordning som innebär att statschefen inte kan ställas till ansvar för brott och att man borde kunna tillmötesgå önskemålen om att behålla den gällande ordningen genom att även i den nya författningen föreskriva att statschefen inte kan åtalas för brott. Grunderna för statsskick liksom det förhållandet att är en monarki ingick inte i uppdrag. Bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen behandlades dock av i anslutning till Romstadgan för (Romstadgan). I betänkandet konstaterade kommittén att Romstadgan har varit bindande för och att regeringsformen borde anpassas till de krav som följer av åtaganden enligt Romstadgan (SOU 2008:125 s. 610 f.). Enligt kommittén borde en ny bestämmelse införas i regeringsformen som markerar att grundlagens regler om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i eller inte utgör hinder mot att åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen borde också ta sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. förslag i denna del delades av regeringen och (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om att statschefen inte längre borde åtnjuta immunitet (bet. 2003/04:KU9 s. 26). Utskottet såg inget skäl att förorda en ändring av den gällande ordningen. Motioner om att upphäva åtalsimmunitet för statschefen avstyrktes av utskottet i förenklad ordning och (bet. 2004/05:KU13 s. 5 och 2005/06:KU15 s. 16 f.). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2003/04:KU9. Även avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om att statschefen inte längre borde åtnjuta immunitet (bet. 2011/12:KU15 s. 15). Utskottet såg inte någon anledning att avvika från de bedömningar som utskottet tidigare gjort. I denna del noterade utskottet även att i anslutning till Romstadgan behandlade bl.a. bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen och att utredningens arbete i denna del resulterade i en ny bestämmelse i regeringsformen som innebär att regeln om immunitet för statschefen inte hindrar att uppfyller sina åtaganden i förhållande till i eller andra mellanfolkliga domstolar. I denna del finns i betänkandet en reservation (V). Ett motionsyrkande om att upphäva åtalsimmunitet för statschefen avstyrktes av utskottet i förenklad ordning (bet. 2013/14:KU18 s. 57). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2011/12:KU15. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden om statschefens immunitet och avstyrker motion 2014/15:61 yrkande 3. Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden om parlamentarism, med hänvisning till att frågan i huvudsak relativt utretts och pågående beredningsarbete. I motion 2015/16:2302 yrkar Finn m.fl. (M) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att en utredning om budgetprocessen så som den beskrivs i den s.k. decemberöverenskommelsen måste komma till stånd omgående, och tillkännager detta för regeringen. Enligt motionärerna utgör decemberöverenskommelsen ett allvarligt ingrepp i de enskilda riksdagsledamöternas oberoende, och det är angeläget att inleda den översyn av budgetprocessen som framhålls i decemberöverenskommelsen. (MP) begär i motion 2015/16:2487 delyrkande 1 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det finns all anledning att undersöka olika varianter av positiv parlamentarism för att på så vis skapa bättre förutsättningar för starka regeringar att på ett effektivt sätt styra landet, och tillkännager detta för regeringen. Motionären anför bl.a. att decemberöverenskommelsen till viss del löste olika problem kopplade till det rådande parlamentariska läget men att det finns behov av en mer långsiktig lösning. Om regeringen har ett tydligt mandat blir enligt motionären också ansvarsutkrävandet enklare eftersom medborgarna då får en tydlig uppfattning om vilka partier som bär ansvaret för de politiska besluten. överlämnade regeringen budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) till . I finansutskottets s.k. rambetänkande (bet. 2014/15:FiU1) tillstyrktes regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt förslaget till utgiftsramar och, i huvudsak, förslaget till inkomstberäkning . I betänkandet fanns två gemensamma reservationer från allianspartierna (M, C, FP och KD) och två reservationer från SD med alternativa budgetförslag i motsvarande delar. Vid behandlingen av ärendet i kammaren biföll allianspartiernas reservationer (rskr. 2014/15:29). höll statsminister och utbildningsminister en presskonferens. Vid konferensen meddelade att regeringen vid ett regeringssammanträde skulle fatta beslut om att utlysa ett extra val och att valet skulle hållas . Vid en pressträff meddelade partiföreträdarna (S), (M), (MP), (MP), (C), (FP) och (KD) att partierna hade träffat en blocköverskridande överenskommelse (decemberöverenskommelsen). Bakom överenskommelsen stod Socialdemokraterna, samlingspartiet, de gröna, , liberalerna (numera Liberalerna) och . Överenskommelsen innebar att den statsministerkandidat som samlade stöd från den partikonstellation som var större än alla andra tänkbara regeringskonstellationer skulle släppas fram, att en minoritetsregering skulle kunna få igenom sin budget och att utbrytningar ur budgeten inte skulle vara möjliga. Vidare pekade överenskommelsen ut tre politiska områden (försvar och säkerhet, pensioner och energi) för samarbete och samtal. Överenskommelsen skulle tillämpas första gången i samband med att regeringen lade fram vårpropositionen och den skulle gälla t.o.m. valdagen 2022. Vidare var partierna överens om att inleda en översyn av gällande regelverk med uppgift att se över budgetprocessen, på basis av det arbete som genomfördes i och i förra mandatperiodens översyn av riksdagsordningen. Vid pressträffen uppgav även att regeringen med anledning av decemberöverenskommelsen inte skulle fatta något beslut om att utlysa ett extra val. Decemberöverenskommelsen tillämpades i samband med att behandlade regeringens proposition ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Vid riksting beslutades att partiet med omedelbar verkan skulle lämna decemberöverenskommelsen. Partiföreträdarna (M), (C), (FP) och (KD) uttalade att i och med nämnda beslut hade decemberöverenskommelsen upphört att gälla. Att har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck i l kap. l § RF. Enligt bestämmelsen utgår all offentlig makt i från folket. Det slås vidare fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl. a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av l kap. 6 § RF följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför . Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. RF om kontrollmakt. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Beroende på vilken omröstningsregel som används när ett parlament ska ta ställning till vilket stöd en regering har görs en skillnad mellan negativ och positiv parlamentarism (SOU 2008:125 s. 257). Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. Det innebär att vid en regeringsbildningsomröstning utses en föreslagen kandidat till statsminister endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Negativ parlamentarism kan sägas innebära att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en majoritet i parlamentet mot sig. Parlamentarismen i regeringsformen kommer bl.a. till uttryck i bestämmelserna om regeringsbildning, misstroendeförklaring och statsministeromröstning efter val. står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 53). En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen, särskilt om den behärskar riksdagsmajoriteten. underströk i samband med beredningen av regeringens proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning att utgångspunkten var bl.a. att regeringen skulle, så länge den tolereras av och inom den ram beslut bildar, kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt (bet. KU 1973:26 s. 17). I 6 kap. 4–6 §§ RF finns bestämmelser om regeringsbildning. När en statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd (6 kap. 4 § RF). Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till . Därefter ska , utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Talmannens förslag till statsminister i samband med regeringsbildning är alltså godkänt om inte fler än hälften av ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter röstar mot det. En nedlagd röst får med detta samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. Genom att avstå från att rösta kan riksdagsledamöter som visserligen inte aktivt stödjer den föreslagna statsministern men som på grund av det rådande parlamentariska läget inte vill fälla den tilltänkta regeringen markera ett missnöje utan att framtvinga regeringens avgång (SOU 2008:125 s. 258). Enligt 13 kap. 4 § RF kan förklara att ett statsråd inte har förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av ledamöter för att tas upp till prövning. För att ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av ledamöter röstar för det. Om statsministern entledigas ska talmannen entlediga de övriga statsråden (6 kap. 9 § RF). Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering måste avgå efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av misstroendeförklaring eller av att statsministern avlidit. Den l infördes dock en bestämmelse om prövning av regeringsfrågan efter val. Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag senast efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i . Om mer än hälften av ledamöter röstar nej, ska statsministern entledigas. Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats. Som skäl för den nya bestämmelsen anförde regeringen bl.a. att en ordning med en prövning av regeringsfrågan efter val har den fördelen att det genom omröstningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar (prop. 2009/10:80 s. 110). En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta enligt regeringen av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet. Av 3 kap. 11 § RF följer att regeringen får besluta om extra val till mellan ordinarie val. Extra val ska hållas efter beslutet. Efter val till får regeringen dock inte besluta om extra val förrän efter den nyvalda första sammanträde. En övergångsregering får inte heller besluta om extra val. Institutet extra val betecknas i sin svenska utformning ibland som en ”säkerhetsventil” som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 244). Enligt 6 kap. 4–6 §§ RF kan extra val aktualiseras om talmannens förslag till ny statsminister har förkastats fyra gånger av . Förfarandet ska då avbrytas och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas (6 kap. 5 § RF). Av motiven till bestämmelsen framgår att det ansågs rimligt att räkna med att hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av regeringsfrågan och tvinga partierna att göra upp i varje fall före den fjärde omröstningen (prop. 1973:90 s. 179). Bestämmelserna om extra val diskuterades i arbete, framför allt i förhållande till frågan om mandatperiodens längd. I kommitténs betänkande redovisas såväl principiella som praktiska politiska argument för och emot möjligheten för en regering att utlysa extra val (SOU 1981:15 s. 36 f.). Ett principiellt skäl som har framförts för att avskaffa regeringens rätt att utlysa extra val är att det kan anses felaktigt att regeringen – t.o.m. en minoritetsregering – ska kunna utsläcka den sittande mandat. Mot detta har det bl.a. framhållits att det vid en allvarlig konflikt mellan regeringen och eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från kan vara viktigt att extra val kan anordnas, så att tvisten därmed får slitas av de gemensamma uppdragsgivarna – väljarna. Enligt kommittén kan extra val i vissa lägen innebära att en besvärlig och långdragen regeringskris kan undvikas, och att hotet om extra val dessutom ur beslutssynpunkt ibland kan tänkas ha positiv verkan. Partier som vet med sig att de ligger illa till i den allmänna opinionen kan inför hotet om val bli mera benägna till kompromisser och uppgörelser. Även behandlade frågan om extra val. I kommitténs betänkande anfördes att möjligheten att upplösa och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva representativitet under pågående mandatperiod (SOU 1987:6 s. 131 f.). Kommittén framhöll att de gällande bestämmelserna om möjligheten att utlysa extra val i förlängningen också innefattar en möjlighet för att upplösa sig själv. Om en regering avsätts genom misstroendeförklaring och inte använder sig av sin rätt att i det läget utlysa extra val kan detta framkallas genom att röstar emot talmannens förslag till statsminister fyra gånger. Slutsatsen av detta, anförde kommittén, är att en regering som vet att det finns en riksdagsmajoritet för extra val kommer att upplösa eftersom majoriteten ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. , professor i konstitutionell rätt och f.d. justitieråd, har pekat på att det centrala i reglerna om extra val är att de utgör ett maktmedel i en minoritetsregerings händer gentemot riksdagsmajoriteten (Sterzel, Parlamentarismen i författningen, andra uppl., 1999, s. 181). Sterzel menar att det normalt inte är rättvisande att tala om en konflikt som orsaken till att det blir extra val, utan att anledningen är att regeringen i ett läge av minoritetsparlamentarism har funnit det politiskt ändamålsenligt att ta ett extra val hellre än att ”ligga lågt” i förhållande till riksdagsmajoriteten eller ställa kabinettsfråga och avgå. har riksdagsmajoriteten kommit fram till motsvarande ståndpunkt och båda parter har således beslutat att utlösa en konflikt. Kärnan i debatten kring extra val är därmed enligt Sterzel inte i vilka typsituationer befogenheten bör användas utan i vilken utsträckning regeringen bör förfoga över ett sådant makt- och påtryckningsmedel i det parlamentariska arbetet. Ställande av s.k. kabinettsfråga I betänkande framhölls att omröstningen om talmannens statsministerförslag och misstroendeförklaring är främsta instrument i det parlamentariska systemet för att kontrollera regeringens stöd i och utkräva ansvar, men att även regeringen kan sägas ha två parlamentariska instrument till sitt förfogande (SOU 2008:125 s. 258 f.). Det ena är att upplösa och förordna om extra val, det andra att ställa en s.k. kabinettsfråga. Med en kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att leda till regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga att acceptera ett förslag även om en majoritet av dess ledamöter inte aktivt stöder förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. Riksdagsärendenas avgörande och budgetprocessen i I 4 kap. RF finns bestämmelser om riksdagsarbetet. Vid omröstning i kammaren gäller enligt huvudregeln som beslut den mening som mer än hälften av de röstade enas om (4 kap. 7 § RF). Till de röstande räknas inte de som avstår från att rösta (prop. 1973:90 s. 260). I 11 kap. RO finns närmare bestämmelser om ärendens avgörande i kammaren. Ett ärende i kammaren avgörs med acklamation eller, om en ledamot begär det, genom omröstning (11 kap. 8 § RO). Om en särskild beslutsregel är tillämplig ska ärendet avgöras genom omröstning. När ett ärende ska avgöras genom omröstning ska de yrkanden som har lagts fram under överläggningen ställas mot varandra (11 kap. 10 § RO). Det yrkande som enligt talmannens uppfattning har bifallits med acklamation, eller det yrkande som talmannen bestämmer, utgör huvudförslag vid omröstningen. Mot huvudförslaget ställs ett annat yrkande som motförslag. Om det finns fler än ett yrkande som kan ställas mot huvudförslaget, ska kammaren först i ett eller flera förberedande beslut avgöra vilket yrkande som ska vara motförslag i huvudomröstningen. Vid omröstningen i kammaren tillämpas alltså den s.k. elimineringsmetoden där yrkandena elimineras undan för undan på så sätt att två yrkanden alltid ställs mot varandra (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 803). Det yrkande som vinner omröstningen går vidare till nästa omröstning osv. tills det endast återstår två yrkanden för huvudomröstning. Grundlagsberedningen anförde följande om val av voteringsmetod (SOU 1972:15 s. 280, prop. 1973:90 s. 555 f.): Det förefaller beredningen klart att ingen voteringsmetod kan tillgodose alla de krav man önskar ställa: att metoden ska vara enkel och lättillämpad, att den ska hindra ”taktisk” röstning och förekomma beslut, bakom vilka står endast en minoritet, att varje grupp i kan dels markera sin egen ståndpunkt, dels ge uttryck för subsidiära preferenser osv. Inte heller elimineringsmetoden, så som den nu tillämpas, går fri från kritik. Men denna metod har ett särskilt försteg framför andra däri att den tillämpas inte blott i utan även inom kommunerna och organisationslivet En bred majoritet inom är till freds med metoden. har taktiska manövrer vid voteringarna varit sällsynta. Som regel har de som avser att stödja ja-förslaget i huvudvoteringen avstått från att delta i förberedande votering. Beredningen har för sin del kommit till slutsatsen att andra voteringsmetoder i vart fall inte har sådana förtjänster att de uppväger de nackdelar som skulle vara förenade med att bryta bestående ordning. I doktrinen har framhållits att diskussionen kring decemberöverenskommelsen gör det angeläget att stryka under att det inte är möjligt att formellt begränsa en ledamots rätt att fritt rösta i kammaren (och , Regeringsformen – en kommentar, tredje uppl., 2015, s. 136). Den rätten hör till demokratins förutsättningar och kan inte påverkas genom regler i lägre författningar än regeringsformen. Det har vidare framhållits att överenskommelser om frivilliga begränsningar är möjliga men alltid känsliga och möjliga att ifrågasätta. Av 11 kap. 18 § RO följer att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret som huvudregel fattas i två steg (rambeslutsprocessen). I första steget i denna budgetprocess fastställer genom ett enda beslut bl.a. en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till. I andra steget i budgetprocessen fastställer genom ett enda beslut för varje utgiftsområde hur anslagen ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. utredningar samt behandling i utskottet såg bl.a. över frågan om förhållandet mellan regeringen och (SOU 2008:125 s. 257 f.). Enligt fungerade tillämpningen av bestämmelserna om parlamentarism i regeringsformen väl och det fanns därför inte skäl att ändra omröstningsreglerna vid regeringsbildning och misstroendeförklaring. framhöll att en regering även fortsättningsvis ska kunna utses och sitta kvar så länge som den tolereras av en riksdagsmajoritet. Däremot föreslog att det skulle införas en bestämmelse som innebär att efter val genom omröstning ska pröva frågan om statsministerns stöd. Regeringen ställde sig bakom förslag som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I sitt ställningstagande anförde att utskottet delade regeringens bedömning att det inte kunde uteslutas att den dåvarande ordningen kunde ge den sittande statsministern en viss fördel i en situation där det parlamentariska läget efter ett val inte framstod som självklart och att det var angeläget att det parlamentariska systemet utformades så att risken för en sådan obalans i möjligaste mån motverkades (bet. 2009/10:KU19 s. 30). Utskottet anförde vidare att den föreslagna ordningen kunde ses som en yttersta kontroll av att det parlamentariska systemet fungerar och att omröstningen signalerar att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt utredning med uppdrag att göra en översyn av den statliga budgetprocessen (dir. 2012:124). I uppdraget ingick bl.a. att överväga hur dagens praxis för budgetbehandlingen borde regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, om det fanns skäl att behandla inkomst- respektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt och behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargjorde ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv, enligt vilka utredningen även fick i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn och statlig verksamhet, orsakade av statliga myndigheters föreskrifter, borde hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen (dir. 2013:48). Utredningen, som antog namnet , överlämnade sitt slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73).