bet · H301FöU14 · 2016-05-27 00:00:00 — Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Förslaget innebär att bemyndigandet för regeringen att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning ska omfatta all slags övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Förslaget innebär alltså att den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet tas bort. Vidare ställer sig utskottet bakom vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, C, V, L, KD). Regeringens proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. Fem yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (V) 2.Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands, punkt 2 (SD) 3.Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands, punkt 3 (M, C, L, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt Bilaga 3 Reservanternas lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2015/16:3350 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, 2. lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden, 3. lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Därmed bifaller proposition 2015/16:122 punkterna 1–3 och avslår motion 2015/16:3351 av och (båda SD) yrkandena 1–3. Reservation 2 (SD) Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands 2015/16:3343 av m.fl. (L, M, C, KD). Reservation 3 (M, C, L, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (S), (M), (M), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (S) och (S). Ärendet och dess beredning Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen (RF) krävs medgivande för att en svensk väpnad styrka ska få sändas utomlands, om inte detta följer av en internationell förpliktelse som har godkänt eller som medges i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden. I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet finns bestämmelser som ger regeringen befogenhet att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Med utbildning avses även övningar. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Utredaren skulle bl.a. bedöma behovet av förändringar i lagen med anledning av förändrade säkerhets- och försvarspolitik samt utarbeta nödvändiga författningsförslag (dir. 2014:96). Utredningen, som tog namnet , överlämnade betänkandet Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands – En utökad beslutsbefogenhet för regeringen (SOU 2015:1). bjöd utskottet in utrikesutskottet att yttra sig över prop. 2015/16:122 jämte följdmotioner. fattade utrikesutskottet beslut om att inte yttra sig. Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen och regeringen har följt Lagrådets synpunkt. Regeringsformen (RF) innehåller bestämmelser om kompetensfördelningen mellan och regeringen när det gäller att sända svenska väpnade styrkor till andra länder och i övrigt sätta in sådana styrkor. Av 15 kap. 13 § första stycket RF följer att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. I 15 kap. 13 § andra stycket RF anges vidare att regeringen får uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Förutsättningarna för regeringen att i övrigt sända väpnade styrkor till andra länder följer av 15 kap. 16 § RF som har följande lydelse: Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om 1. det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller 2. medger det i ett särskilt fall. Någon internationell förpliktelse som kräver att en svensk väpnad styrka sänds utomlands och som har godkänts av finns inte. Bestämmelsen infördes framför allt för att göra det möjligt för regeringen att sända väpnade styrkor utomlands i de fall som avses i artikel 43 i . Enligt den artikeln är FN:s medlemsstater skyldiga att, på säkerhetsrådets begäran och enligt särskilt tecknade avtal, ställa väpnade styrkor som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådets förfogande. Varken eller någon annan stat har dock ingått avtal med FN enligt artikel 43 i . Bestämmelsen har därmed inte tillämpats i praktiken. Det finns två lagar som i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF medger att regeringen sänder svenska väpnade styrkor till andra länder. Den ena är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt den lagen får regeringen, på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av (), ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Den andra är lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Enligt 1 § i den lagen får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. I propositionen föreslås att lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska ändras. Förslaget innebär att bemyndigandet för regeringen att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning ska omfatta allt slags övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Förslaget innebär alltså att den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet tas bort. Vidare föreslås vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att avslå förslagen i regeringens proposition Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. Jämför reservation 1 (V). I propositionen föreslås att regeringen ska ha befogenhet att besluta om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för deltagande i utbildning, inklusive övningar, inom ramen för internationellt samarbete är begränsad till utbildning för fredsfrämjande verksamhet. För att i utlandet ska kunna delta med en väpnad styrka i utbildning för annat än fredsfrämjande verksamhet krävs ett särskilt riksdagsbeslut enligt 15 kap. 16 § andra stycket 2 RF. Enligt regeringens bedömning bör regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning omfatta allt slags övnings- och annan utbildningsverksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete. Den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska enligt regeringens förslag tas bort. Nedan redogörs närmare för skälen till detta. Försvarsmaktens behov av att delta i övningar och utbildningar utomlands har förändrats sedan lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet infördes. Sammanfattningsvis har Försvarsmaktens behov av att delta i internationell övnings- och utbildningsverksamhet förändrats till att omfatta även annat än fredsfrämjande insatser, inklusive övning och annan utbildning som rör utövandet av rätten till individuellt och kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp i enlighet med artikel 51 i . Även den övningsverksamhet som bedrivs av de länder i vårt närområde som samarbetar med och inom Nato förändras i denna riktning. I propositionen konstateras därför att övningsverksamheten i de länder i vårt närområde som brukar öva med och inom Nato kommit att utvecklas från krishanteringsoperationer mot en underlägsen och mindre kvalificerad motståndare till att fokusera mer på kollektivt självförsvar mot kvalificerade motståndare. Regeringen bedömer att det är avgörande att Försvarsmakten deltar i sådana övningar för att de försvarspolitiska målen ska kunna uppnås. Regeringen anser att Försvarsmaktens förändrade övningsbehov är en följd av den förändrade försvarspolitiska inriktningen. Det råder bred politisk enighet om den försvarspolitiska inriktningen. Grunden för denna är den solidariska säkerhetspolitiken och solidaritetsförklaringen, vilka utvecklats i de två senaste inriktningspropositionerna. I motion 2015/16:3350 av m.fl. (V) yrkar motionärerna på att avslår regeringens proposition. Som huvudsakliga skäl för förslagen anför regeringen det förändrade säkerhetsläget och att har förändrat sin politik i och med den försvarspolitiska inriktningen. I regeringens proposition beskrivs bl.a. hur förändringen skulle ge ökade möjligheter för svensk trupp att delta i multinationella operationer. Särskilt nämns övningar tillsammans med de nordiska och baltiska staterna samt Nato och med syfte att utveckla interoperabiliteten och övningsverksamheten i närområdet. Det är med andra ord tydligt att lagändringen kommer att innebära mer än enbart lagtekniska förändringar. Motionärerna menar att den militära alliansfriheten har urholkats genom vårt EU-medlemskap och den s.k. solidaritetsklausulen. Samarbetet med Nato och vårt aktiva deltagande i både Natoövningar och Natoinsatser gör att vi dessutom är med och bidrar till militarisering och upprustning i vår omvärld. Den föreslagna lagändringen går i linje med den förda politiken som innebär att i praktiken närmar sig ett medlemskap i – men utan det demokratiskt förankrade och politiska beslut som skulle krävas för att ingå en sådan militärallians. För att bygga förtroende för som internationell aktör krävs enligt motionen ett brett engagemang för nedrustning, konfliktförebyggande insatser, återupprättad respekt för folkrätten och inte minst en trovärdig militär alliansfrihet. Att släppa på kravet om att utbildning för väpnad trupp utomlands ska syfta till fredsfrämjande verksamhet vore enligt motionen ett steg i motsatt riktning. Internationell säkerhet ska enligt motionärerna vila på samarbete och ett starkt globalt regelverk under FN:s ledning. I motionen understryks att fredsskapande, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser alltid ska vila på en tydlig folkrättslig grund. har deltagande i FN-ledda insatser kraftigt minskat, och i stället märks ett ökat deltagande i insatser ledda av Nato eller EU. Motionärerna är starkt kritiska till denna utveckling och menar att FN-systemet i stället bör värnas och att tydligt bör prioritera deltagande i FN-ledda internationella insatser. Att sänder väpnad trupp utomlands för utbildning innebär naturligtvis att man också är beredd att omsätta kunskaperna i praktik. Att därför öppna för att utbildning och övningar även ska kunna gälla annat än fredsfrämjande verksamhet är anmärkningsvärt. Motionärerna ser detta som ett avsteg från vad säger sig värna i utrikespolitiken. har möjlighet att sända väpnad trupp utomlands för att delta i utbildning som inte direkt syftar till fredsfrämjande arbete. Men då krävs ett särskilt riksdagsbeslut. Att förändra kompetensfördelningen mellan och regeringen möjliggör ett ökat antal utbildningar och övningar utan fredsfrämjande verksamhet som mål. Att, som regeringen föreslår, helt slopa begreppet ”fredsfrämjande verksamhet” i lagtexten innebär att begränsningarna av regeringens rätt att besluta om svenskt deltagande vid militära övningar utomlands försvinner. Därmed frångås enligt motionärerna tydligt ambitionen om att deltagande i internationella insatser ska syfta till att skapa fred. Bakgrund och tidigare behandling I regeringens proposition försvar 2016–2020 (2014/15:109) anförde regeringen att övningsverksamhet och annan militär verksamhet är en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet redan i fredstid. Genom val av exempelvis övningsplats, scenarier och samarbeten med andra länder kan beslutsamhet och förmåga att försvara hela territoriet visas i fredstid, vilket bidrar till att höja tröskeln mot angrepp, hot och påtryckningar. Detta gäller enligt regeringen inte minst för försvaret av . Regeringen framhöll att det militära försvaret utgör en tröskel mot angrepp, hot och påtryckningar. Om trots detta utsätts för angrepp, hot eller påtryckningar ska det militära försvaret försvara riket med alla till buds stående medel. Det förutsätter som regeringen framhöll i inriktningspropositionen att det finns bemannade, utrustade och samövade krigsförband, att det finns kunskaper om hur de kan användas på ett effektivt sätt samt att det finns planering och förutsättningar för att fatta politiska beslut för att använda dessa stridskrafter (s. 55). När det gäller den säkerhetspolitiska situationen både i vårt närområde och i som helhet anförde regeringen i inriktningspropositionen att ryska förband har ökat sin övningsverksamhet. genomför övningar över hela territoriet och inom alla försvarsgrenar och fristående truppslag. Luftlandsättningstrupperna och andra specialenheter är prioriterade och samövning genomförs ofta med andra truppslag. I övningsverksamheten har enligt regeringens bedömning visat både förmåga och vilja till offensiv insats, exempelvis genom att under övning tillfälligt framgruppera markrobotsystem av typen till samt genomföra anfallsövningar med strategiskt bombflyg över (s. 29). Regeringen konstaterar vidare att de baltiska ländernas oro har ökat i och med den ryska aggressionen i , den ökade ryska militära förmågan, den ökade övningsfrekvensen och ett mer utmanande militärt agerande från rysk sida (s. 25). Den ökande och alltmer framskjutna ryska militära verksamheten i norra och visar enligt regeringen också att ser militära medel som ett verktyg för att påverka den politiska situationen i sin närmiljö även i fredstid (s. 28). När det gäller svensk övningsverksamhet anför regeringen i inriktningspropositionen att utvecklingen av övningar tillsammans med andra länder i första hand bör ha sin grund i samarbetet med de nordiska och baltiska staterna samt Nato och för att utveckla interoperabiliteten och övningsverksamheten i närområdet (s. 70). I inriktningspropositionen anför regeringen ambitionen att fortsätta fördjupa säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten med våra Nato-allierade grannländer, vilket också understöds av ett utvecklat partnerskap med Nato. Regeringen framhåller sin avsikt att öka det svenska deltagandet i Natos mest avancerade och komplexa övningar, framför allt inom ramen för Natos snabbinsatsstyrka (NRF) och i Natos återkommande storskaliga övningar. bör enligt regeringen i detta sammanhang följa och i relevanta delar delta i Natos översyn av NRF och utvecklingen av NRF som instrument. Det är enligt regeringens bedömning av särskild vikt att delta i Natos övningsprogram i närområde. Regeringen vill verka för att , i andan av det fördjupade partnerskapet och i syfte att skapa en långsiktig förutsägbarhet, får tillfälle att delta i planerings- och beslutsfattande processer för övnings- och utbildningsverksamhet där vi deltar, i synnerhet verksamhet som planeras genomföras i vårt närområde. Detta gör det möjligt att ur ett nationellt perspektiv koordinera med vår egen långsiktiga övnings- och utbildningsplanering. Regeringen anför vidare att samarbete med Nato ytterst begränsas av att vi inte åtar oss försvarsförpliktelser (s. 38). Försvarsmaktens behov av att delta i internationell övnings- och utbildningsverksamhet har förändrats till att omfatta även annat än fredsfrämjande insatser, inklusive övning och annan utbildning som rör utövandet av rätten till individuellt och kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp i enlighet med artikel 51 i . har den övningsverksamhet som bedrivs i vårt närområde med länder som samarbetar med förändrats i denna riktning. I likhet med regeringen bedömer utskottet att det är avgörande att Försvarsmakten deltar i sådana övningar för att de försvarspolitiska målen ska kunna uppnås. Utskottet delar följaktligen bedömningen att regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning bör omfatta allt slags övnings- och annan utbildningsverksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete. Utskottet anser således i likhet med regeringen att den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska tas bort. Övningsverksamhet och annan militär verksamhet är enligt regeringen en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet redan i fredstid. Utskottet kan konstatera att de övningar och utbildningar Försvarsmakten har behov av att delta i är något som följer av inriktningen av den svenska försvars- och säkerhetspolitiken, vilken det råder bred politisk enighet om (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251, bet. 2014/15:UFöU5, rskr. 2014/15:250). samarbete med Nato begränsas enligt regeringen ytterst av att vi inte åtar oss försvarsförpliktelser. Utskottet instämmer i vad regeringen anför om att Försvarsmaktens övningsverksamhet utgör en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet för och bedömer, till skillnad från motionärerna, inte att regeringens ökade befogenheter att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning behöver minska trovärdigheten för alliansfrihet. Mot denna bakgrund menar utskottet att det är naturligt att regeringen ges rätt att besluta om vilka enskilda övningar och annan utbildning som Försvarsmakten ska delta i, inom ramen för den försvars- och säkerhetspolitiska inriktningen. Utskottet ser det även som naturligt att regeringen också i fortsättningen redovisar sin bedömning av hur den svenska försvarsmaktens övningsverksamhet och annan fredstida militär verksamhet utvecklas i relation till de krav och begränsningar som följer av inriktningen av den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Därmed anser utskottet att motion 2015/16:3350 bör avslås. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet samt vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Jämför reservation 2 (SD). I propositionen föreslås att regeringen ska ha befogenhet att besluta om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Med anledning av att 1 § lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ändras föreslår regeringen vidare att vissa följdändringar ska göras i den lagen och i annan lagstiftning. I motion 2015/16:3351 av och (båda SD) framhålls att den svenska alliansfriheten har tjänat oss väl. Motionärerna anser att det är viktigt att den svenska alliansfriheten i relation till stormakter fortsätter att vara trovärdig i ett läge när vi kan vara på väg in i ett nytt kallt krig mellan Natoländerna på ena sidan och och på den andra. De menar vidare att inte okritiskt kan ingå i alla avtal med Nato. Motionärerna anser att inte bör förändra sitt handlingssätt med risk att det svenska långsiktiga säkerhetspolitiska spåret går förlorat. Motionärerna menar att det vore oförsiktigt av att i det säkerhetspolitiska läge vi befinner oss i börja öva territoriell krigföring i form av militära samarbeten med olika länder. Det finns enligt motionen ett skäl till att lagstiftningen varit som den varit på området. Den svenska försvarsmakten har bara fått öva för internationella fredsoperationer tillsammans med andra länders försvarsmakter. Motionärerna anser att den begränsningen bör kvarstå, med undantag för . När det gäller anser motionärerna att vi i stället bör sätta en tidsplan för när och kan ingå en försvarsallians. Mot den bakgrunden finns det enligt motionärerna all anledning att öppna för gemensamma övningar med av karaktären territoriellt försvar. Motionärerna föreslår därför att det i lagtexten ska framgå att det gäller utbildning inom ramen för samarbete med försvarsmakt. Bakgrund och tidigare behandling Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlade följdmotioner om säkerhetspolitiska frågor med anledning av regeringens proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 och såg liksom regeringen stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt försvarssamarbete, med den principiella begränsningen att samarbetet inte bör innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. När det gäller samarbetet med instämde utskottet i regeringens bedömning att ytterligare fördjupat bilateralt samarbete var av särskild vikt och hade blivit än viktigare mot bakgrund av händelseutvecklingen i vårt närområde. Samarbetet, som ytterst syftar till att upprätthålla säkerheten i , ska vara en möjlighet till gemensamt agerande men inte innebära några utfästelser. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet välkomnade mot denna bakgrund att regeringen hade aviserat en avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet. Regeringen fattade beslut vid regeringssammanträde om kommittédirektivet Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete (dir. 2015:111). Med hänvisning till vad utskottet anfört ovan om att regeringen bör ha befogenhet att besluta om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete anser utskottet att regeringens förslag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet och de föreslagna följdändringarna är ändamålsenliga och bör antas. Utskottet tillstyrker därför regeringens lagförslag. Härutöver vill utskottet tillägga att det är positivt att regeringen har tillsatt en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet. Liksom regeringen ser utskottet stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt försvarssamarbete, med den principiella begränsningen att samarbetet inte bör innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. Därmed anser utskottet att motion 2015/16:3351 av och (båda SD) bör avslås. Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om resultatredovisning av övning och utbildning utomlands. Jämför reservation 3 (M, C, L, KD). I motion 2015/16:3343 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkar motionärerna på att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen i budgetpropositionen bör återkomma till med en redogörelse för den övning och utbildning som genomförts och vilka förmågehöjande effekter som uppnåtts och tillkännager detta för regeringen.