bet · H301FiU37 · 2016-01-14 00:00:00 — har sedan finanskrisen möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. följande riktlinjer för sådana lån. • Möjligheten att ta upp sådana lån får bara utnyttjas om det är motiverat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. • får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. • Placering av de medel som tagits upp för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som anges i lagen (2008:814) om statligt stöd och regeringens bedömning av densamma Regeringen konstaterar att efterfrågan på statslån har täckts med det ordinarie utbudet. Det har därför inte funnits något behov av att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån. strategiska och operativa beslut Regeringen har valt att titta närmare på förvaltningsstrategier, upplåning och prognosverksamhet m.fl. områden i syfte att bedöma om dessa bidragit till att uppnå det övergripande statskuldspolitiska målet, som är kostnadsminimering med beaktande av risk. regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet har Riksgälds- kontorets styrelse i uppgift att fatta strategiska beslut. fattas inom myndigheten. Regeringen bedömer utifrån den gjorda granskningen att strategiska och operativa beslut har understött det övergripande statsskuldspolitiska målet och att verksamheten har bedrivits inom ramen för regeringens riktlinjer. ESV har i sin rapport särskilt granskat hur kostnadsmålet, dvs. minimering med beaktande av risk, följs upp eftersom det i avsaknad av tydlig mätning och utvärdering av lånekostnaderna finns en risk att väljer lösningar som är administrativt billiga men som leder till onödigt höga lånekostnader. För att det övergripande målet ska kunna utvärderas måste den långsiktiga upplåningskostnaden och risken mätas. Mätningen bör vidare så långt möjligt utformas så att resultaten är lätta att förstå och kan jämföras mot exempelvis marknadsdata, kvantitativa mål och konkurrenter. ESV anser att bör överväga att i större utsträckning använda vedertagna metoder och om möjligt färdiga system för kostnadsberäkning i stället för de kostnadsmått som myndigheten använder, främst periodiserad kostnad. bör överväga att använda en förenklad metod som bygger på värdering med emissionsräntor. Som ett komplement bör också löpande marknadsvärdera skulder och finansiella instrument samt beräkna upplåningskostnader baserade på dessa marknadsvärden för att kontrollera resultat och som underlag för att hantera risker. Riksgälden bör även redovisa hur upplåningskostnadernas risk ska mätas. Hur resultatet av mätningen förhåller sig till målet måste sedan utvärderas. Enligt är det svårt att värdera i vad mån det övergripande målet uppfylls. Det finns inte något kvantitativt mål för kostnaderna och inte något naturligt riktmärke för jämförelser. Riksgälden har därför valt att fokusera på ett antal mellanliggande mål som understöder det övergripande målet men är lättare att påverka och mäta, t.ex. transparens och förutsebarhet, en likvid statspappersmarknad med en väl fungerande infrastruktur samt en bred investerarbas. De mellanliggande målen utvärderas främst genom att TNS Prospera mäter förtroendet för hos återförsäljare och investerare samt genom egna bedömningar. ESV:s bedömning är att utvärderingen av mellanliggande mål inte är tillräcklig. bör komplettera utvärderingen med jämförelser av upplåningskostnaderna mot en riktmärkesportfölj och förklara avvikelser som beror på skillnader i förutsättningar, mätproblem eller liknande. Det finns andra länder som konstruerat strategiska portföljer som riktmärke för statsupplåningen, t.ex. , och . ESV anser mot den bakgrunden att regeringen bör överväga att ge i uppdrag att med utgångspunkt i utländska skuldkontors erfarenheter och forskning inom området utarbeta förslag till riktmärkesportföljer som kan användas för att utvärdera upplåningskostnader. I en tidigare utvärdering har granskaren föreslagit att regeringen och ska se över hur olika jämförelser mellan upplåningsformer bör göras. Regeringen ansåg då att det inte var motiverat att ge i uppdrag att analysera dessa kostnadsjämförelser (skr. 2011/12:104). Regeringens kommentar till ESV:s rapport Regeringen delar ESV:s uppfattning att det, av flera skäl, är svårt att utvärdera i vad mån det övergripande målet om att minimera statsskuldens kostnader med beaktande av risk är uppfyllt. Regeringen anser att bör utreda om utvärderingen av det övergripande målet kan underlättas. bör undersöka om måttet periodiserad kostnad kan förenklas. bör också rapportera hur mycket kostnaden varierar genom att redovisa ett riskmått. Regeringen delar även ESV:s uppfattning att skuldförvaltning har många likheter med tillgångsförvaltning och därför borde kunna utvärderas på liknande sätt, t.ex. genom riktmärkesportföljer, s.k. benchmarks. erfarenheter inom talar för att nyttan av denna form av utvärdering är begränsad, som den kräver betydande resurser. De avvecklades dock i samband med att regeringen införde den nuvarande ordningen med årliga riktlinjer för att styra statsskuldens förvaltning. Därigenom fick större utrymme att anpassa upplåningen till rådande marknadsutveckling och lånebehov. Av regeringens skrivelse framgår att regeringen gjort styrningen av statsskuldsförvaltningen mer flexibel . Det har syftat till att ge bättre förutsättningar att nå det övergripande målet för statsskuldspolitiken. I det fall en riktmärkesbaserad utvärdering av statsskuldsförvaltningen motverkar denna flexibilitet riskerar utvärderingen att bli kontraproduktiv. Regeringen avser att ge i uppdrag att utreda om det kan anses vara ändamålsenligt att införa någon form av riktmärkesbaserad utvärdering av upplåningskostnaderna. Regeringen noterar att vissa utländska skuldkontor, bl.a. i , och , har konstruerat riktmärkesportföljer som används för att utvärdera deras statsskuldsförvaltning. Regeringen beslutade att ge i uppdrag att •analysera om positionsverksamheten kan väntas bidra till sänkta kostnader och risker för statsskulden som helhet. Analysen bör även omfatta en beskrivning av eventuella förändringar i den interna löpande positionsverksamheten som syftar till förbättrade resultat. •analysera om upplåning i premieobligationer bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet. •utreda om utvärderingen av det övergripande målet kan underlättas. De två första uppdragen ska redovisas i förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2017, vilket ska lämnas till regeringen . Det tredje uppdraget ska rapporteras i en särskild rapport . Utskottet konstaterade i samband med föregående utvärdering (bet. 2013/14:FiU32) att förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen skiftat . Detta kan i viss mån även sägas om den nu aktuella utvärderingsperioden. Statens lånebehov har gått från att vara negativt i början av perioden till att stiga kraftigt för att mot slutet av utvärderingsperioden fortfarande vara positivt men lägre än 2013. Dessutom har ränteläget under slutet av utvärderingsperioden varit historiskt lågt. Det har också fått genomslag på ränteutgifterna för statsskulden som har halverats . Räntorna kommer dock inte alltid att vara så låga. Det är därför viktigt att styrningen och förvaltningen av statsskulden sköts på ett sådant sätt att staten förmår möta mer normala räntenivåer . De viktigaste faktorerna för att hålla nere kostnaderna för statsskulden är en låg statsskuld och ordning i statens finanser. Dessa faktorer ligger utanför ramarna för statsskuldsförvaltningen. Styrningen och förvaltningen av statsskulden kan dock bidra till att hålla nere kostnaderna, vilket också kommer till uttryck i det statsskuldspolitiska målet som stipulerar kostnadsminimering med beaktande av risk. Regeringen har arbetat med att skapa bättre förutsättningar för en mer flexibel styrning i förhållande till . Genom den ökade flexibiliteten ska ges en större möjlighet att anpassa förvaltningen efter rådande förutsättningar. Frågan om långsiktighet i styrningen är också aktuell genom förslag i betänkandet Översyn av statsskuldspolitiken (SOU 2014:8) om en mer långsiktig politisk beslutsprocess i form av treåriga riktlinjer i stället för som i dag årliga riktlinjebeslut. I samband med den förra utvärderingen uttalade utskottet att det fanns både för- och nackdelar med en sådan ordning. Utskottet ville dock avvakta regeringens förslag innan det tog ställning i frågan. Förslaget bereds fortfarande inom . De förändringar som regeringen har gjort i riktlinjerna har inte endast syftat till större flexibilitet, utan även ökad transparens och riskeliminering har genomsyrat regeringens styrning . Exempel på detta är införandet av nya beräkningsmetoder för statsskuldens löptider och andelar, en ändrad styrning av valutaskulden och en begränsning av mandat att ta positioner. Den externa granskaren, ESV, bedömer att regeringen tagit flera steg för att göra riktlinjerna mer flexibla utan att för den skull ha gjort avkall på den övergripande styrningen av statsskuldens inriktning och risknivå. ESV bedömer också, i likhet med regeringen, att överlag har följt regeringens riktlinjer. Utvärderingen visar att i sin tillämpning avvikit från regeringens riktlinjer på tre punkter. Samtliga avvikelser har dock av såväl regeringen som ESV bedömts vara rimliga. Utskottet noterar också att regeringen har gett i uppdrag att utreda relevanta åtgärder med anledning av avvikelserna. ESV har i sin granskningsrapport därtill efterlyst nya och utvecklade metoder för att mäta och utvärdera upplåningskostnaden för att säkerställa att de val som gör är de mest kostnadseffektiva för staten. anser att ett nytt kostnadsmått bör tas fram och att utvärdering bör göras med Regeringen har med anledning av ESV:s påpekande gett i uppdrag att dels undersöka om måttet periodiserad kostnad kan förenklas, dels rapportera hur mycket kostnaden varierar över tiden genom att redovisa ett riskmått, dels utreda om det kan anses vara ändamålsenligt att införa någon form av riktmärkesbaserad utvärdering av upplåningskostnaderna. skrivelsen framgår dock att regeringen hyser vissa farhågor om att en utvärdering av statsskuldsförvaltningen utifrån en riktmärkesportfölj kan motverka den flexibilitet som eftersträvats i styrningen och att en sådan utvärdering därmed riskerar att bli kontraproduktiv. Transparenta och jämförbara kostnadsmått och utvärderingsmetoder är, som ESV påpekat i sin granskningsrapport, nödvändiga för att effektiviteten och måluppfyllelsen i statsskuldsförvaltningen ska kunna följas upp. därför positivt att får i uppdrag att utvärdera och ta fram mått och metoder som säkerställer detta. Resultatet av detta uppdrag bör följas upp i samband med nästa utvärdering. Sammanfattningsvis synes regeringens riktlinjer under utvärderings- perioden ha stött det statsskuldspolitiska målet och förvaltning ha bedrivits inom de ramar som målet och De uppdrag som regeringen har gett med anledning av iakttagelser i samband med utvärderingen bedöms understödja det fortsatta arbetet med statsskuldsförvaltningen. Med det anförda anser utskottet att regeringens skrivelse kan läggas till handlingarna. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2015/16:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015. Tryck: , 2016