bet · H301FiU37 · 2016-01-14 00:00:00 — betänkande 2015/16:FiU37 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015 Utskottet föreslår att lägger skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015 till handlingarna. I betänkandet konstaterar utskottet att regeringens riktlinjer har understött det statsskuldspolitiska målet och att har bedrivits inom de ramar som målet och riktlinjerna sätter. framhåller utskottet att transparenta och jämförbara kostnadsmått och utvärderingsmetoder är nödvändiga för att effektiviteten och måluppfyllelsen i statsskuldsförvaltningen ska kunna följas upp. Utskottet avser därför att följa upp det arbete med dessa frågor som regeringen initierat hos . Inga motioner har lämnats med anledning av skrivelsen. Skrivelse 2015/16:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Lånebehovets och statsskuldens utveckling –2015............................... Utvärdering av statsskuldsförvaltningen 2011–2015.................................... Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Diagram 1 Statens lånebehov.......................................................................... Diagram 2 Okonsoliderad statsskuld .............................................................. Diagram 3 Statsskuldsräntor som påverkar den offentliga sektorns Diagram 4 Periodiserad kostnad för samtliga skuldslag ................................. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av statsskuldsförvaltningen 2011-2015 lägger skrivelse 2015/16:104 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S) och (M). Ärendet och dess beredning lämnar regeringen en skrivelse till om statens upplåning och förvaltningen av statsskulden. lämnades sådana skrivelser . Skrivelsen innehåller en genomgång av lån- och skuldutvecklingen, regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen och verksamhet –2015. Skrivelsen innehåller också en extern utvärdering som () har utfört på regeringens uppdrag. Det finns en fastställd och årligt återkommande process för beslut om riktlinjerna för statens skuldförvaltning och för uppföljningen av desamma. Processen framgår delvis av budgetlagen och kan sammanfattas i punkterna nedan. •Senast lämnar förslag till riktlinjer statsskuldsförvaltning till regeringen. Förslaget remitteras till för yttrande. •Senast beslutar regeringen om nästa års riktlinjer. •Senast lämnar en redovisning till regeringen av det senaste verksamhetsåret. •Senast lämnar regeringen en skrivelse med en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Åren däremellan redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. •Skrivelsen behandlas av i sådan tid att eventuella uttalanden som gör kan beaktas vid utformningen av regeringens riktlinjer till . Lånebehovets och statsskuldens utveckling – 2015 Statens lånebehov delas in i primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Lånebehovet har varierat även om svängningarna har varit mindre än under den föregående utvärderingsperioden. återhämtade sig den svenska ekonomin efter nedgången i samband med den ekonomiska krisen som bröt ut . fortsatte ekonomin att växa, statsfinanserna förstärktes och lånebehovet minskade. Lånebehovet steg kraftigt , vilket till stor del berodde på att tog upp i lån i utländsk valuta för att förstärka valutareserven. Lånebehovet var positivt också men lägre än föregående år. Diagram 1 Statens lånebehov När det gäller statsskulden brukar man skilja mellan okonsoliderad och konsoliderad statsskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Den okonsoliderade statsskulden är statens skuld och det är den skulden som förvaltar. Maastrichtskulden är den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld. Maastrichtskulden bestäms av EU-regler och används för att jämföra EU-ländernas offentliga skuldsättning. Skillnaden mellan konsoliderad och okonsoliderad statsskuld utgörs av myndigheternas innehav av statspapper. –2015 har den okonsoliderade statsskulden ökat med , . Engångsvisa effekter på lånebehovet har bidragit till av skuldökningen. Den utestående vidareutlåningen till utgjorde av den okonsoliderade statsskulden vid slut. Som andel av BNP var statsskulden både vid periodens början och slut. Andelen har varierat mellan . Diagram 2 Okonsoliderad statsskuld Ränteutgifterna för statsskulden har varierat mellan åren till följd av tillfälliga effekter, som över- och underkurser och valuta- och kursvinster och förluster. Ränteutgifterna har som mest uppgått till 2011 och som lägst till 2014, för att åter öka till . De statsskuldsräntor som påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande redovisas i nationalräkenskapstermer och definieras av EU-regler. Måttet påverkas inte av tillfälliga effekter eftersom det är kostnadsmässigt. Räntekostnaderna har halverats från (2011) till (2015) . I förhållande till BNP har andelen minskat från . Diagram 3 Statsskuldsräntor som påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande redovisar även kostnaderna för statsskulden som periodiserad kostnad per skuldslag uttryckt i procent. Också den periodiserade kostnaden har fallit för samtliga skuldslag . Diagram 4 Periodiserad kostnad för samtliga skuldslag Utvärdering av statsskuldsförvaltningen 2011–2015 Utskottets förslag i korthet Utskottet anser att regeringens riktlinjer stöder det statsskuldspolitiska målet och att har bedrivits inom de ramar som målet och riktlinjerna sätter. framhåller utskottet att transparenta och jämförbara kostnadsmått och utvärderingsmetoder är nödvändiga för att effektiviteten och måluppfyllelsen i statsskuldsförvaltningen ska kunna följas upp. Utskottet avser därför att följa upp det arbete med dessa frågor som regeringen initierat hos . Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Regeringens styrning av statsskulden har gjorts mer flexibel. Syftet med den ökade flexibiliteten är att ge bättre förutsättningar att nå det övergripande målet för statsskuldspolitiken, nämligen kostnadsminimering med beaktande av risk. har regeringen fattat fem ordinarie riktlinjebeslut. Därutöver ändrade regeringen genom ett särskilt beslut riktlinjerna . Ändringen var en anpassning till de fallande marknadsräntorna och början av 2015. Nedan redovisas en sammanställning av regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning –2015. I sammanställningen lämnas också en kortfattad beskrivning av och regeringens bedömning av hur förvaltningen förhållit sig till det statsskuldspolitiska målet och riktlinjerna. Under varje rubrik redovisas även de eventuella synpunkter som ESV lämnat i egenskap av extern granskare och, om det är relevant, regeringens bemötande av dessa synpunkter. Statsskuldens sammansättning – skuldandelar Under perioden 2011‒2014 styrdes statsskuldens sammansättning mot andelarna valutaskuld och real kronskuld. Den resterande delen bestod av nominell kronskuld. I riktlinjerna infördes nya principer för att beräkna statsskuldens löptid och andelar. Bytet av mått innebar att andelen real kronskuld sänktes Den faktiska andelen real kronskuld behölls dock oförändrad. De nya beräkningsprinciperna för andelsberäkningen innebar att nominellt belopp som mått att beräkna statsskuldens andelar ersatte det tidigare måttet statsskuldens summerade kassaflöden. Syftet var att öka transparensen i statsskuldsförvaltningen och förenkla redovisningen. I riktlinjerna ändrades också styrningen av valutaskulden. Valutaexponeringen ska gradvis minska . Den årliga minskningstakten begränsades i riktlinjerna av ett tak på och planerades uppgå till . Beslutet var en följd av ett flerårigt analysarbete och motiverades av att det inte finns tillräckligt stöd för att valutaexponering ger en långsiktig kostnadsbesparing. Av beslutet framgick också att minskningstakten kan komma att ändras beroende på vad som händer med frågan om terminssäkring av valutareserv hos . Frågan behandlas i betänkandet finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9). Betänkandet bereds i . och regeringens bedömning av densamma Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att har styrt sammansättningen av statsskulden i enlighet med regeringens riktlinjer. De målavvikelser som uppkommit bedöms som rimliga ur ett kostnadsperspektiv. Regeringen anser dock att tydligare än bör redovisa skälen för förväntade avvikelser från den målsatta, långsiktiga andelen real kronskuld. –2014 hölls andelen valutaskuld inom styrintervallet i förhållande till målandelen , bortsett från då andelen som lägst var . Den tillfälligt låga andelen berodde på den kraftiga kronförstärkningen och att lånebehovet var särskilt stort /11. I riktlinjerna ändrades andelsstyrningen så att valutaskulden ska minska med högst , exklusive förändringar i kronans valutakurs. Beräknat på detta sätt minskade valutaskulden med . Valutaskulden till aktuell valutakurs (exklusive vidareutlåning) var runt både vid utvärderingsperiodens början och slut. –2014 styrdes statsskuldens sammansättning mot en sammansättning där den reala kronskulden långsiktigt skulle och som lägst . avvikelserna från den satta målnivån varit som störst minskat respektive ökat emissionerna av realobligationer. I och med ändringen av principerna för beräkning av statsskuldens andelar och löptid i riktlinjerna sänktes den långsiktiga målandelen för den reala kronskulden från . Med det nya beräkningssättet uppgick andelen real kronskuld till i genomsnitt och var som högst och som lägst . Den faktiska andelen var dock oförändrad. Svårigheterna med att styra andelen real kronskuld är väl kända . För att uppnå målandelen vid stora förändringar i lånebehovet och statsskuldens storlek krävs betydande ändringar av den utestående volymen reala kronobligationer. Sådana ändringar är svåra att genomföra utan att kostnaderna för upplåningen ökar. Det är exempelvis svårt att kostnadseffektivt genomföra stora byten mellan reala och nominella statsobligationer när marknadsaktörerna vet att bytet måste göras oberoende av pris. Möjligheten att anpassa realskuldens storlek med hjälp av derivatinstrument på samma sätt som för valutaskulden saknas. Regeringen bedömer därför att avvikelser från den långsiktiga målandelen är rimliga ur ett kostnadsperspektiv. I det fall andelen real kronskuld även fortsättningsvis bedöms avvika från den långsiktiga målandelen bör dock i sitt förslag till riktlinjer tydligare än redovisa skälen för detta. ESV delar synen att det finns ringa anledning att ha en stor valutaexponering eftersom en sådan exponering inte bedöms generera en lägre förväntad kostnad som räntekostnaderna varierar mer på grund av växelkursrörelserna. ESV ställer sig också positivt till det nya sättet att mäta statsskuldens andelar i nominellt belopp i stället för med summerade kassaflöden. Myndigheten konstaterar att det inte innebär någon förändring i praktiken men att de tidigare måtten var unika för och svårgenomträngliga för andra aktörer, vilket minskar transparensen. En övergång till mått som används internationellt bidrar till ökad transparens. har enligt ESV:s bedömning överlag uppfyllt regeringens riktlinjer även om den reala skuldens andel låg klart under målet på . ESV anser att bör meddela regeringen om det inte anses kostnadseffektivt att nå den målsatta nivån på . Målet är dock långsiktigt och behöver inte uppnås . Löptiden i statsskulden speglar i stor utsträckning avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen. Löptiden i de enskilda skuldslagen styrs var för sig. Styrningen av statsskuldens faktiska löptid har varit i stort sett oförändrad –2015. Tekniken i styrningen har dock ändrats något och blivit mer flexibel. I riktlinjerna infördes nya principer för att beräkna statsskuldens löptid. Så kallad duration ersatte det tidigare löptidsmåttet genomsnittlig räntebindningstid. Valutaskuldens räntebindningstid har styrts mot riktvärdet under hela utvärderingsperioden. Löptidsstyrning av den reala kronskulden har gjorts mer flexibel genom att löptiden uttrycks som ett löptidsintervall: 8–(2011), 7–(2012–2014) och 6–(2015). Övergången till ett löptidsintervall motiverades av kostnadsskäl eftersom en ökad flexibilitet gör det möjligt för att ta större hänsyn till marknadsläget i samband med emissioner. Löptidsintervallet för den reala kronskulden justerades i riktlinjerna som en konsekvens av övergången till duration som löptidsmått. Den faktiska löptiden var dock oförändrad. Löptidsstyrningen av den nominella kronskulden delas upp mellan instrument med kortare respektive till förfall än . bestämdes ett riktvärde för instrument med upp till till förfall. har riktvärdet för sådana instrument ersatts av ett intervall som 2012–2014 var 2,7–3,. Intervallet infördes av effektivitets- och kostnadsskäl eftersom styrningen i termer av andelar och löptid försvåras när lånebehovet är litet och statsskulden minskar. I riktlinjerna sänktes intervallet till 2,3–2,med hänvisning till det ändrade löptidsmåttet. höjdes intervallet till 2,6–3,mot bakgrund av de kraftigt fallande marknadsräntorna och . Syftet med höjningen var att hålla styrningen på samma risknivå som i riktlinjebeslutet . Vad gäller instrument med till förfall ersattes den tidigare styrningen i form av ett volymsatt tak 2012 med ett riktvärde för den utestående volymen. bestämdes riktvärdet till och 2013–2015 var riktvärdet . Höjningen av riktvärdet 2013 syftade till att öka volymen skuld i de långa löptidssegmenten och att därmed i viss utsträckning minska refinansieringsrisken. Av riktlinjerna framgick också att ska beakta den statsfinansiella utvecklingen på så sätt att ett ökat lånebehov kan leda till att det långsiktiga riktmärket uppnås tidigare än annars. Motivet för att ändra löptidsstyrningen av den nominella kronskulden var den stora osäkerhet som rådde till följd av de statsfinansiella problemen i vissa europeiska länder och de erfarenheter som andra länder gjort i sin refinansiering av förfallande lån. Det fanns därför skäl att sprida statsskuldens löptidsintervall över en längre tidsperiod. och regeringens bedömning av densamma Regeringen anser sammanfattningsvis att styrning av löptiden har följt regeringens riktlinjer. De kostnadsargument som anfört som skäl för att avvika från volymriktmärket för nominella obligationer med längre löptid än är rimliga utifrån det statsskuldspolitiska målet. Löptiden i valutaskulden har som högst varit och som lägst , mätt i termer av duration för hela utvärderingsperioden. Avvikelserna är inom det intervall på ±0,125 som har beslutat ska gälla i förhållande till regeringens fastställda riktvärde på . Löptiden i den reala kronskulden Löptiden för den reala kronskulden har legat inom de enskilda årens löptidsintervall under hela utvärderingsperioden. Löptiden har blivit något kortare eftersom de emissioner som gjorts inte har kompenserat för att löptiden i skulden med tiden blivit kortare. Löptiden i den nominella kronskulden Löptiden för instrument i nominella kronor med en löptid upp till har hållit sig inom de löptidsintervall som regeringen beslutat under hela utvärderingsperioden bortsett från kortare perioder –2015. Förklaringen till att löptiden tillfälligt blev kortare är att staten säsongsmässigt har stora lånebehov . Den kortfristiga upplåningen i likviditetsförsörjningen ökar därför tillfälligt runt årsskiften, vilket leder till att löptiden tillfälligt blir något kortare. Det framgår också av regeringens riktlinjer att löptiden för de olika skuldslagen temporärt får avvika från de beslutade löptiderna. Den utestående volymen av instrument i nominella kronor med till förfall har varit lägre än riktmärket samtliga år . har regelbundet undersökt marknadens intresse för långa obligationer men bedömt att efterfrågan har varit för svag, vilket skulle medföra för höga kostnader för att emittera ytterligare långa obligationer. Riktmärket är långsiktigt och regeringen anser att när riktmärket inte kan följas utan betydande merkostnader är det utifrån det statsskuldspolitiska målet inte motiverat att emittera ytterligare långa obligationer. bör även i fortsättningen informera sig om intresset för långa obligationer. Ökningstakten i förhållande till det volymsatta riktvärdet ska vägas mot efterfrågan på långa obligationer och kostnaden för upplåning på andra löptider, med beaktande av risk. Som framgår av riktlinjerna ska även beakta den statsfinansiella utvecklingen på så sätt att en kraftig ökning av lånebehovet kan motivera större emissioner av långa obligationer. Regeringen förtydligade i riktlinjerna att riktmärket för långa obligationer (instrument med till förfall) är långsiktigt. Förtydligandet undanröjde en målkonflikt mellan volym och kostnadsminimering. Förändringen innebar att kostnadsminimering på kort sikt är prioriterad över målet om en viss volym av riktigt långa obligationer och att får avväga när det är kostnadsmässigt rimligt att utöka volymen av obligationer med en löptid . Den ändrade metoden att mäta löptiden i riktlinjebeslutet , där duration ersatte genomsnittlig räntebindningstid, innebär ingen ändring i praktiken. Bytet gjordes för att de tidigare använda måtten var unika för och svårgenomträngliga för andra aktörer, vilket reducerar transparensen. En övergång till mått som används internationellt bidrar till ökad transparens, vilket är positivt. Duration användes som löptidsmått men ersattes då av genomsnittlig räntebindningstid eftersom durationen påverkades av marknadsräntorna, vilket i kombination med att löptiden styrdes mot ett punktvärde gjorde styrningen besvärlig. Återgången till duration som löptidsmått innebär att regeringen måste vara beredd att antingen styra genom ett större löptidsintervall eller att ändra riktlinjerna då det sker kraftiga förändringar i marknadsräntorna. Regeringen tog ett steg i den riktningen när den förlängde intervallet för den nominella kronskuldens löptid riktlinjer. får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Regeringen styr riskexponeringen i positionsverksamheten genom att i riktlinjerna besluta om två olika mandat för positionstagande. I riktlinjerna sänktes mandatet för positionering i utländsk valuta mätt som daglig Value-at-Risk (VaR) vid 95 procents sannolikhet. Mandatet sänktes ytterligare i riktlinjerna till . Mandatet i kronans valutakurs utökades tillfälligt till –2011. I riktlinjerna sänktes det till och i riktlinjerna sänktes det ytterligare till . och regeringens bedömning av densamma har regeringen i stort sett halverat utrymme att ta positioner. Besluten att minska mandaten har syftat till att begränsa risken för förluster som positionsverksamheten fortfarande kan bidra till kostnadsbesparingar. Regeringen bedömer att har hållit risktagandet inom sina tilldelade riskmandat . Positionsverksamheten visar ett sammantaget underskott på eller i snitt . Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har alltså inte uppnåtts. I vilken utsträckning positionsverksamheten bidragit till positiva effekter i termer av ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos , vilket i sin tur kan bidra till att sänka kostnaden för statsskulden, är svårt att kvantifiera. Regeringen avser mot bakgrund av det svaga resultatet att ge i uppdrag att analysera om positionsverksamheten kan väntas bidra till sänkta kostnader och risker för statsskulden som helhet. Regeringen konstaterar att positionsverksamheten sedan starten har bidragit till att sänka kostnaden för statsskulden med . Regeringen har sänkt mandat för positionsverksamheten . Det är regeringens ansvar att göra en avvägning mellan vilka kostnader och risker som är rimliga för att ge möjligheter att parera växelkursrörelser och utveckla medarbetarnas kompetens. Den negativa utvecklingen för positionsverksamheten , med ett underskott på i den interna löpande förvaltningen och totalt för den löpande förvaltningen, stärker enligt ESV inte argumentet för ett omfattande mandat.1 En förutsättning för att nå det övergripande målet om kostnadsminimering med beaktande av risk är att det finns välfungerande statspappersmarknader. ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl. ska besluta om principer för marknads- och skuldvård. Riktlinjerna har på detta område varit oförändrade under hela utvärderingsperioden. och regeringens bedömning av densamma Regeringens bedömning är att principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har högt förtroende för . 1 Förklaringen till skillnaden mellan regeringens och ESV:s redovisning av positionsverksamhetens resultat hänför sig till en specifik position som initierade . har valt att särredovisa denna position eftersom den framför allt togs ur ett försäkringsperspektiv och därmed inte hör till den löpande positionstagningen. Ett negativt marknadsvärde på positionen vägs upp av att kostnaden för den underliggande skulden minskar med motsvarande belopp. Resultatet av positionen är därför noll enligt och regeringen. ESV konstaterar att marknadens aktörer generellt anser att sköter sina marknadsvårdande insatser väl, vilket är i linje med tidigare års resultat. har regeringens riktlinjer för upplåning på privatmarknaden angett att genom privatmarknadsupplåning ska bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. och regeringens bedömning av densamma Privatmatmarknadsupplåningen har sammantaget bidragit till att minska kostnaden för statsskulden med i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. Av kostnadsbesparingen stod premieobligationer för och Riksgäldsspar för –. Regeringen konstaterar att för de båda sparformerna sammantaget har därmed uppnått det kvantitativa målet för privatmarknadsupplåningen . Privatmarknadsupplåningen har minskat betydligt . Från som andel av statsskulden till lite 2015. Kostnadsbesparingen för privatmarknadsupplåningen har också minskat under hela utvärderingsperioden, från 2011 till –6,2015. Förklaringen till detta är det låga ränteläget. Med hänvisning till att upplåningen har gjorts med förlust och att volymen utestående premieobligationer har minskat avser regeringen att ge i uppdrag att analysera om premieobligationsupplåningen bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet. ESV konstaterar att de låga marknadsräntorna medför att upplåning via premieobligationer ökar kostnaden för statsskuldsförvaltningen. Lånen som togs upp 2015 beräknas ha ökat kostnaderna med jämfört med en upplåning via statsobligationer. Så länge som har negativ reporänta, till enligt bankens egen prognos , kommer därför sannolikt upplåning via premieobligationer vara dyrare än upplåning på marknaden. På förväntas styrräntan och obligationsräntorna stadigvarande ligga på nivåer som gör det möjligt att låna billigare via premieobligationer än på marknaden. konstaterar ESV att premieobligationer spelar en ringa roll i Den utestående volymen är begränsad, drygt Upplåningsformen är inte flexibel i så måtto att det går att öka den markant om statens lånebehov skulle stiga snabbt. anledningen till att upprätthålla lånekanalen är om den sänker kostnaden för Om det finns tvivel på den punkten bör Riksgälds- kontoret överväga att lägga ned sparformen. Lån för att tillgodose behovet av statslån