bet · H401KU14 · 2016-11-11 00:00:00 — Fullmäktige ska sedan lämna ett förslag till disposition av vinst till och . ska enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska redovisning och lämna en revisionsberättelse till senast efter att lämnat sin årsredovisning. uppgift är att bereda beslut om – ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen för verksamhetsåret – fastställande av resultat- och balansräkning – hur stor del av vinsten som ska leverera in till statens budget. Målet för penningpolitiken är enligt riksbankslagen att upprätthålla ett fast penningvärde. Enligt lagens förarbeten ska också, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken för att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. beslutade dåvarande riksbanksfullmäktige att den operativa penningpolitiken skulle bedrivas utifrån ett inflationsmål. Målet började formellt att gälla och gäller än . Målet är att inflationen, mätt som årlig procentuell förändring av konsumentprisindex (KPI), ska vara . granskning och utvärdering av och penningpolitiken går kortfattat till på följande sätt[3]: • Varje vår behandlar utskottet årsredovisning och fullmäktiges förslag till disposition av bankens resultat. tar då beslut om att fastställa bankens resultat- och balansräkning, fördelning av resultat och ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och direktionen för förvaltningen av . • håller utskottet offentliga utfrågningar med riksbankschefen och en av de fem vice riksbankscheferna. Utfrågningarna förbereds bl.a. genom slutna utfrågningar av ränteexperter. • Sedan fick en oberoende ställning 1999 genomför utskottet en egen årlig utvärdering av penningpolitiken. Underlaget för utvärderingarna utgörs av bl.a. , vilken är den första av de två redogörelser som enligt riksbankslagen ska lämna till finansutskottet . • genomför utskottet vart fjärde eller femte år en extern och oberoende utvärdering av penningpolitik. beslutade finansutskottet om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden –2014. lämnade utvärderarna över rapporten av penningpolitik 2010–2015 (2015/16:RFR6) till utskottet. I finansutskottets betänkande Utvärdering av penningpolitik 2010–2015 (bet. 2015/16:FiU41) anför utskottet att det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende verksamhet och penningpolitiska beslut. En grupp i finansutskottet såg över försättningarna och formerna för och utskottets granskning av den svenska penningpolitiken. Senast det gjordes var . konstaterade att har en väl utbyggd demokratisk kontroll och granskning av jämfört med hur det ser ut i de flesta andra länder. Det är få centralbanker i världen som likt återkommande och offentligt utvärderas såväl av externa granskare som av sin huvudman. redovisar i betänkandet den externa och oberoende granskning av den svenska penningpolitiken som utskottet beställt. Enligt direktiven skulle tyngdpunkten i utvärderingen ligga på att granska och analysera utformningen av penningpolitiken , avvägningen mellan olika risker, arbetet inom riksbanksdirektionen, utformningen av inflationsmålet och prognosverksamhet. Utskottet delar den granskningens uppfattning att det finns anledning att förändra och ytterligare förstärka den demokratiska granskningen av . Utskottets arbetsgrupp har presenterat ett antal förslag om hur t.ex. de offentliga utfrågningarna av och utskottets utvärderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras. Utskottet kommer att behandla och ta ställning till förslagen . Utskottet anser dock, i likhet med arbetsgruppen, att formerna för den demokratiska granskningen av och penningpolitiken även bör hanteras i en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Det finns enligt utskottets mening anledning att ta ett större grepp om granskningsfrågorna för att skapa förtroende för den demokratiska granskningen och utvärderingen av penningpolitiken. Bland annat bör det analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen, om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riksbankslagen och om informations- och redovisningsansvar bör förtydligas i regleringen. Utifrån granskningsperspektivet bör även riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot diskuteras. Utskottet konstaterar också att en del av den kommande utredningens förslag kan vara grundlagspåverkande. Eventuella sådana förslag bör hanteras samlat i utredningen och presenteras före riksdagsvalet . Utifrån det som sagts ovan föreslår utskottet att regeringen möjligt tillsätter en parlamentarisk utredning och översyn av riksbankslagen (1988:1385) och det svenska penningpolitiska ramverket. Detta bör ge regeringen till känna. Utredningen bör bl.a. granska och analysera frågor inom de områden som utskottet beskriver ovan. Eventuella grundlagspåverkande förslag ska som tidigare nämnts hanteras samlat i utredningen och presenteras före riksdagsvalet . Regeringens behov av granskning och kontroll När föreslog att skulle inrättas anförde utskottet att det i det fortsatta utredningsarbetet med de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten under var angeläget att även regeringens behov av särskild gransknings- och utredningskapacitet beaktas (bet. 2000/01:KU8 s. 21). I proposition 2001/02:190 (s. 137) om anfördes att för att regeringen fullt ut ska kunna fullgöra sitt konstitutionella ansvar för de myndigheter som lyder under regeringen har regeringen ett behov av att i viss utsträckning kunna låta genomföra granskningar av dessa myndigheter. Sådana granskningar sker helt fristående från verksamhet och påverkar inte självständiga ställning. I proposition 2001/02:190 (s. 99 f.) föreslogs att en myndighets ledning ska samråda med innan den beslutar om revisionsplan för internrevisionen. Regeringen har i övrigt det yttersta ansvaret för hur internrevisionen i staten utvecklas, enligt propositionen. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att med bildandet av och avvecklingen av () blir regeringen av med sitt eget kontrollorgan. Därmed ökar regeringens behov av att på annat sätt säkerställa att den interna styrningen och kontrollen i statsförvaltningen fungerar väl. Den statliga internrevisionen kommer därmed i fokus på ett helt annat sätt än tidigare (prop. 2003/04:1 utg.omr. 2 s. 28). I budgetpropositionen redovisades att överlämnade betänkandet Internrevisionen i staten – förslag till förstärkt internrevision (SOU 2003:93). Regeringen gjorde bedömningen att det finns ett behov av att stärka den statliga internrevisionen. Ansvaret för vissa frågor som berör den statliga internrevisionen bör samordnas, t.ex. när det gäller kvalitetssäkring och metod- och kompetensutveckling (prop. 2004/05:1 volym 1 s. 251). trädde en ny internrevisionsförordning (2006:1228) i kraft. I utredningen stabsmyndigheter (SOU 2005:32) konstaterades att regeringen har gått miste om en egen värdefull remissinstans i styrnings- och kontrollfrågor genom nedläggningen av RRV. Som en konsekvens av utredningen renodlades Statskontoret som utvärderingsmyndighet, avvecklades, () tillfördes vissa uppgifter och Verket för förvaltningsutveckling (Verva) bildades . Regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5) avsikten att göra en översyn av stabsmyndigheterna. överlämnade betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22). Med anledning av utredningen gjorde regeringen bedömningen att regeringens stöd när det gäller uppföljning och utvärdering bör utvecklas genom att Statskontoret tillförs ytterligare resurser. Anslaget ökades med ca 2009 för att bl.a. förstärka uppföljnings- och utvärderingsverksamheten vid Statskontoret (prop. 2008/09:1 utg.omr. 2 s. 32 och 81, jämför prop. 2009/10:1 utg.omr. 2 s. 31, prop. 2010/11:1 utg.omr. 2 s. 35). Verva lades ned . Delar av Vervas verksamhet togs över av Statskontoret, Kammarkollegiet, och det nyinrättade för utveckling i staten (), som lades ned . Frågan om regeringens styrning och kontroll av de egna myndigheterna har diskuterats , t.ex. i betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). I budgetpropositionen anförde regeringen att den avsåg att analysera om det är ändamålsenligt att ha separata utvärderingsmyndigheter vid sidan av den analysverksamhet som ansvariga myndigheter inom olika områden själva bedriver (prop. 2014/15:1 utg.omr. 2 s. 66 f.). Regeringen avsåg därför att låta utreda regeringens utvärderingsresurser och deras organisering. I en promemoria från () om regeringens behov av utvärderingsinsatser () anförs det att för att utveckla styrningen och uppföljningen av den statliga förvaltningen finns behov av att göra en översyn av omfattningen av regeringens utvärderingsinsatser och av hur dessa bör organiseras. Inriktningen på en sådan översyn bereds inom . Revision i andra länder I detta avsnitt redovisas de nationella revisionsmyndigheterna (Supreme Audit Institutions, ) i ett antal europeiska länder. I anförs att det inom EU finns fyra huvudkategorier av (2008/09:URF1 s. 154). Grupperingen tar sikte på olika drag hos myndigheterna, och kategorierna är inte ömsesidigt uteslutande. Kategorierna redovisas i följande tabell. Tabell Huvudkategorier av nationella revisionsmyndigheter Revisionsrätt med en rättslig funktion , , , , och Kollegiestruktur utan rättslig funktion , , , och (samt Europeiska revisionsrätten) som är oberoende i förhållande till regeringen och som leds av riksrevisor eller president , , , , , , , , , , och Särskild kategori: myndighet som leds av en president och som utför revision av såväl central som regional och lokal samhällsnivå Källa: 2008/09:URF1 s. 130. I det följande redovisas ytterligare uppgifter huvudsakligen från om den statliga revisionens ledning och rapportering i några av länderna (2008/09:URF1 s. 49 f.). Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor, som väljs och kan omväljas men inte mer än så. Myndighetens oavhängighet garanteras i rigsrevisorloven som även föreskriver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsrevisorerna kan avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn. huvuduppgifter omfattar effektivitetsrevision och räkenskapsgranskning, utarbetande av rapporter som lämnas till statsrevisorerna samt rådgivning och bistånd till förvaltningen i frågor som rör räkenskaperna. Revisionen omfattar alla statliga räkenskaper utom . Statsrevisorernas ställning är grundlagsreglerad, och de är inte underordnade vare sig eller regeringen. I praktiken fungerar de som ett fristående revisionsutskott. De sex statsrevisorerna, samt ersättare för dessa, väljs av på fyraåriga ämbetsperioder som inte sammanfaller med mandatperioder. Tillsättandet av statsrevisorerna baseras på styrkeförhållandena i på så sätt att alla större partier är representerade. Statsrevisorerna är politiker, ofta med en lång och bred erfarenhet av olika förtroendeuppdrag, men de behöver inte vara aktiva folketingsledamöter. Den statsrevisor som är äldst i ämbetet utses av tradition till ordförande. Statsrevisorerna kan omväljas. () leds av en riksrevisor (generaldirektör) som utser med en mandatperiod . Generaldirektören kan återväljas. kan avsätta generaldirektören – men endast till följd av ”grovt olämpligt uppträdande”. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören. Generaldirektören beslutar självständigt i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår. Vid SRV finns även en rådgivande delegation med representanter för de viktigaste samarbetspartnerna (, departementen och myndigheterna) samt sakkunniga från finansförvaltning och offentlig ekonomi. generaldirektör samt en personalrepresentant ingår i delegationen vars uppgift är att upprätthålla och utveckla revisionsverkets kontakter med olika aktörer, ta initiativ till utvecklande av revisionsverksamheten samt följa revisionsverksamhetens resultat och serviceförmåga från de olika samarbetspartnernas synpunkt. Delegationens mandatperiod är högst . i den finländska inrättades genom en ändring i grundlagen. fanns ett system med fem statsrevisorer som var riksdagsledamöter och som valdes av . Huvudmotivet för förändringen var att man ansåg att budgetmakt beskurits. ska ansvara för den parlamentariska efterhandskontrollen av statsfinanserna, medan finansutskottet i stället ska koncentrera sig på de statsfinansiella frågornas framtidsperspektiv, t.ex. ramdokument för statsfinanserna, budgeten och den anknytande lagstiftningen. är tänkt att vara en sorts pendang till . Genom revisionsverkets berättelse till om sin verksamhet och eventuella särskilda rapporter får revisionsutskottet underlag för sin bedömning av hur statsfinanserna överensstämmer med lagstiftningen och hur väl de har skötts. Utifrån dessa uppgifter kan utskottet formulera sina politiska slutsatser. För att understryka övervakningsfunktionens aktiva karaktär och säkerställa en effektiv övervakning kan revisionsutskottet på eget initiativ behandla frågor och ta fram betänkanden med synpunkter och överväganden som sedan behandlas i plenum. Övriga utskott har inte denna initiativrätt. Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses i taget och tillträder året efter val till . beslutar även vem av riksrevisorerna som ska vara ordförande respektive vice ordförande. Ordföranden i kollegiet är chef för och leder dess dagliga verksamhet. Samtliga riksrevisorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och representerar olika partier i . Alla ärenden som formellt överlämnas till ska behandlas av kollegiet som beslutar om rapporter, arbetsordning och andra bestämmelser för myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är eniga. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt eller när en annan riksrevisor så kräver (cirka ). Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kollegiet. (myndighetens högsta tjänsteman) är sekreterare i kollegiet. rapporterar till – men har det ansvariga statsrådet möjlighet att uttala sig om revisionens granskning. Den årliga revisionen och bolagskontrollen rapporteras i en gemensam årlig rapport. Mellan 12 och 16 effektivitetsgranskningar genomförs och rapporteras löpande till . Dessutom lämnas en årlig rapport om revisionens verksamhet. I är det kontroll- och konstitutionskommittén som bereder revisionsärenden inom samtliga sakområden. Utskottet har därigenom en särställning och fungerar i stort sett som ett revisionsutskott vid sidan av övriga uppgifter om parlamentarisk kontroll och konstitutionella frågor. håller utskottet öppna utfrågningar med berörda från departement och myndigheter. Utskottets arbete leder fram till ett betänkande som slutbehandlas i plenum. Den brittiska revisionsmyndigheten () är sedan införandet av revisionslag en oberoende myndighet under parlamentet. Riksrevisorn (the Comptroller and Auditor General) som leder utses formellt av statschefen på förslag av underhuset. Utnämningsärendet har beretts av premiärministern i samråd med ordföranden i parlamentets revisionsutskott. NAO:s verksamhet omfattar såväl årlig revision som effektivitetsrevision, och resultatet av granskningarna rapporteras av riksrevisorn till parlamentet. Resultatet av den årliga revisionen överlämnas i en särskild årsrapport. Rapporter från effektivitetsrevisioner, ca 60 , överlämnas löpande till underhuset. Dessutom överlämnar riksrevisorn en årlig rapport om NAO:s verksamhet samt förslag till granskningsplan. I underhuset är det främst revisionsutskottet () som tar emot och bereder revisionsrapporterna, granskningsplanen och den årliga rapporten. Det är alltid en av oppositionens mer framträdande ledamöter som har ordförandeposten i revisionsutskottet. Även andra utskott kan ta emot rapporter. Utskottsbehandlingen av revisionsrapporterna består i att utskottet håller offentliga utfrågningar av högre ansvariga tjänstemän från departementen. Riksrevisorn medverkar vid utskottets utfrågningar. Man håller cirka två utfrågningar som parlamentet sammanträder. Baserat på NAO:s rapporter och på vad som framkommit under utskottets utfrågning överlämnar utskottet en skrivelse till regeringen med förslag på åtgärder. Regeringen ska därefter besvara utskottets skrivelse. Den största delen av förslagen, 2004/05, accepteras av departementen. Utskottet kan även i efterhand ta upp granskningsärenden för att följa upp vilka åtgärder som vidtagits. Den nederländska revisionsrätten (Algemene Rekenkamer) leds av tre riksrevisorer i en styrelse. Riksrevisorerna kommer från de tre största partierna i parlamentet och utses på livstidsförordnanden. Riksrevisorerna läser alla rapporter och fattar alltid gemensamma beslut. En av riksrevisorerna står alltid som ansvarig för den enskilda granskningen. Det kollektiva beslutet är ett försök att förebygga att granskningarna får en särskild politisk inriktning. De diskussioner som riksrevisorerna har om granskningarna protokollförs inte. Under riksrevisorerna finns en generalsekreterare som leder personalen och den dagliga verksamheten. I detta avsnitt redovisas forskning om och revision. Organisera oberoende granskning – första tio år Denna bok av utkom och utgår från fallet och dess vägval , med fokus främst på effektivitetsrevision. Boken innehåller en detaljerad redogörelse av olika aspekter på myndighetens verksamhet, särskilt när det gäller den interna organisationen. Studien visar på en konfliktfylld första tid efter myndighetens bildande och hur revisionen kom att inriktas mot regelefterlevnad, ansvarsutkrävande och konfrontation, snarare än mot främjande och stödjande. Internt kringskars utredarnas professionella autonomi. Initialt blev därför inte den förebild som det var tänkt. Efter starka markeringar 2009–2010, vissa lagändringar 2011, nya riksrevisorer och nya vägval har situationen förbättrats. finns en växande samsyn och dialog i myndighetens relationer, och börjar bli allt tryggare i sitt oberoende. En slutsats är att det tredelade ledarskapet har hämmat verksamhetens utveckling. är det inte säkert att de problem som uppstod inte skulle ha uppstått om man hade haft en ensam riksrevisor. Därför kan det tredelade ledarskapet knappast ha varit avgörande för utvecklingen av reformen. Även lösningen 2003–2010 med en självständig styrelse bestående av riksdagsledamöter hämmade verksamhetens utveckling. Bristen på en tydlig mottagare av granskningsrapporterna och osäkerheten om huruvida rapporterna skulle komma till nytta bidrog till att granskningar blev alltmer inriktade mot genomslag i medierna. För att få detta genomslag var inriktningen mot regelefterlevnad och ansvarsutkrävande naturlig. I boken redovisas utredning (2008/09:URF1, 2008/09:URF3), som ledde till beslut av 2010 om vissa lagändringar för att tydliggöra uppdrag och skapa en tydligare process för mottagandet av dess granskningsrapporter. slutade , som var den sista av de tre första riksrevisorerna. Sammantaget innebar detta att kom att få lite av en nystart. Det var välbehövligt, och gjorde en tjänst genom att uttrycka en (relativt) enad hållning om hur man ville att skulle arbeta och utvecklas och genom att genom lagstiftning förbättra deras förutsättningar för att åstadkomma detta. Vidare redovisas att var tveksam till värdet av det samarbete mellan årlig revision och effektivitetsrevision som de tre första riksrevisorerna hade velat skapa, genom en organisation som blandade dessa båda professioner. Det skulle dröja till 2013 innan riksrevisorerna valde att lämna denna organisation, trots återkommande kritik från de anställda på genom alla år. När det gäller utredarnas (dvs. de anställda effektivitetsrevisorernas) arbete valde de tre första riksrevisorerna att gå in på många olika punkter i granskningsprocessen och framföra synpunkter. Utöver detta hade man även andra kvalitetssäkringsmekanismer under granskningens gång. Sammantaget innebar detta att utredarna upplevde granskningsprocessen som mycket omständlig. Riksrevisorerna arbetade medvetet med att minska utredarnas rörelsefrihet i granskningen. Det fanns de som menade att en viss uppstagning behövdes, jämfört med RRV och revisorer, men man verkar närmast ha gått till överdrift under myndighetens första sju–. Delvis som en konsekvens av detta blev kostnaden för varje granskning från hög. Intervjuer med senare riksrevisorer, bl.a. , tyder på ett nytt synsätt. Antemar betonar att hon som riksrevisor inte får gå in och styra utredarnas arbete alltför mycket. Internt tycks respekten mellan riksrevisorer och utredare ha ökat (kring 2010 och framåt). I takt med att man lämnar inriktningen mot regelefterlevnad efterlyses mer av det professionella omdöme som kan bidra med intressanta vinklingar och slutsatser i granskningar. Det finns dock ofta en risk att man går från ytterlighet till ytterlighet. Det professionella omdömet har varit mycket kringskuret på . När man nu ändrar detta måste man undvika att gå till överdrift i andra riktningen, vilket skulle innebära att man utvecklades till en tyckande. En slutsats är att granskningens oberoende kommer att vara avhängigt av hur öppen och tillåtande organisationskulturen är. En granskningsorganisation där de professionella inte vågar säga sin mening har lika mycket av ett oberoendeproblem som en granskningsorganisation som saknar konstitutionellt stöd för sitt oberoende. – Granskning, ansvar, lärande Boken, som utkom , innehåller åtta kapitel av olika författare. I det första kapitlet, av bokens redaktörer , diskuteras den statliga revisionens utveckling och dess särdrag efter reformen 2003 när inrättades. Vidare behandlas effektivitetsrevisionens inriktning mot ansvarsutkrävande eller policyfrämjande, mot bakgrund av några andra kapitel i boken. I kapitel 2 av redovisas att observerade den brittiska forskaren en närmast explosionsartad spridning av revision i det brittiska samhället. Med uttrycket pekade på utvecklingen av ett samhälle där revisioner bredde ut sig alltmer över olika områden, men också på ett samhälle där verksamheter kom att utformas med tanke på att de skulle revideras – att de skulle vara reviderbara. Revisionen kom på så sätt att i grunden påverka verksamheters utformning och utövande. Inom den offentliga sektorn är det tydligt att den ökade användningen av revision hängde samman med den utveckling som ofta benämns . I kapitlet hävdas dock att även om utvecklingarna samspelar visar forskningen också på en egen dynamik i utbredningen av revision. I kapitel 3 av tas förväntningsgapet i fråga om årlig revision (finansiell revision) upp. Förväntningsgapet innebär att uppdragsgivarna har andra och större förväntningar på revisionen än den enligt regler och normer ska syfta till. Ett missförstånd som ibland förekommer är enligt att blanda ihop revision och tillsyn. Revisorns uppgift är att granska om exempelvis en redovisning är tillförlitlig, snarare än att tillse att den är det. Frågan är om medborgare nöjer sig med att lagstiftaren tilldelar revisorerna rollen som vittnen eller om de även förväntas axla rollen som åklagare eller domare. Ansträngningarna att minska förväntningsgapet bör inriktas på dels en förbättring av kommunikationen mellan revisorer och medborgare, dels en ökad användning av revisionen på ett sådant sätt att desinformation motverkas. pekar i kapitel 4 på revisionens viktiga roll som oberoende kunskapsbyggare.