bet · H301AU11 · 2016-05-19 00:00:00 — Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden och förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Det förslag till ny lag som utskottet tillstyrker innebär att en arbetsgivare inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Arbetstagare som utsätts för repressalier av sin arbetsgivare i strid med lagen ska ha rätt till skadestånd för såväl förlust som kränkning. Även inhyrda arbetstagare föreslås omfattas av repressalieskyddet. Förslaget innebär inte någon inskränkning av det skydd som kan gälla på annan grund. Den föreslagna lagen ger vidare inte någon självständig rätt att slå larm. Arbetstagare som genom att slå larm gör sig skyldiga till brott föreslås vara undantagna från lagens skydd mot repressalier. Lagen föreslås vara tvingande till arbetstagarens fördel. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen innebär att i mål om tillämpningen av den föreslagna lagen ska sekretess gälla hos domstol för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Den nya lagen liksom ändringen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå yrkandena i följdmotionerna. I betänkandet finns tre reservationer (SD, V, L). Proposition 2015/16:128 Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Sex yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden 1.Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, punkt 1 – motiveringen (L) 2.Ytterligare skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm, punkt 2 (SD) 3.Ytterligare skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm, punkt 2 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden antar regeringens förslag till 1. lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2015/16:128 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2015/16:3359 av m.fl. (L). Reservation 1 (L) – motiveringen Ytterligare skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm 2015/16:3341 av och (båda SD) yrkandena 1 och 2 samt 2015/16:3353 av m.fl. (V) yrkandena 1–3. Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (L), (KD), i (S), (S), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk (dir. 2013:16). Utredningen, som antog namnet Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm, överlämnade sitt betänkande Visselblåsare – Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (SOU 2014:31) . Betänkandet har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig hos (dnr A2014/2170/ARM). I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:128 Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden samt tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Propositionen bygger på SOU 2014:31. I propositionen föreslår regeringen att en ny lag införs som innebär att arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet ska omfattas av ett särskilt skydd mot repressalier. Vidare föreslår regeringen en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den nya lagen respektive ändringen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. Regeringen har behandlat Lagrådets synpunkter i olika avsnitt i propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden och förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen och avslår samtliga motionsyrkanden. Jämför reservationerna 1 (L) – motiveringen, 2 (SD) och 3 (V). Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddslagstiftning för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Vid arbetstagares larm tillämpas därför en rad olika rättsregler från olika rättsområden. De områden inom svensk rätt som har särskild betydelse för frågan om vilket skydd arbetstagare som slår larm har är gällande regler om yttrandefrihet och meddelarskydd respektive de många olika regler inom arbetsrätten som kan innebära skydd för arbetstagare som slår larm. Grundlagarna tillförsäkrar var och en tryck- och yttrandefrihet som endast kan inskränkas på det sätt som framgår av grundlagarna. Det skydd som grundlagarna ger en arbetstagare som slår larm om missförhållanden hos arbetsgivaren skiljer sig åt beroende på om det är en privat eller offentlig arbetsgivare. Detta följer av att grundlagarna som utgångspunkt skyddar mot åtgärder från det allmänna och inte ingriper i förhållanden mellan enskilda. Offentligt anställda har ett långtgående skydd när det gäller uppgifter som offentliggörs i eller lämnas till vissa skyddade medier. Om en offentligt anställd t.ex. slår larm genom att lämna uppgifter till en nyhetstidning får arbetsgivaren inte vidta några åtgärder mot arbetstagaren. Ett skydd mot repressalier följer också av den allmänna bestämmelsen om yttrandefrihet i regeringsformen och av . Det skydd som grundlagarna ger offentliganställda kan inte inskränkas genom avtal. Inom den privata sektorn gäller i princip inte det skydd som grundlagarna ger gentemot arbetsgivaren. Arbetsgivaren har där större utrymme att vidta åtgärder mot en arbetstagare som rapporterat om missförhållanden och kan också vidta efterforskningsåtgärder. Den privatanställdes möjlighet att slå larm kan också begränsas genom avtalad tystnadsplikt. ger dock privatanställda ett visst skydd för bruk av yttrandefriheten i förhållande till arbetsgivaren. Det arbetsrättsliga skyddet för arbetstagare som slår larm Inom arbetsrätten finns många olika regler som kan innebära skydd för arbetstagare som slår larm. I lagen (1982:80) om anställningsskydd uppställs vissa krav för att en arbetsgivare ska få skilja en arbetstagare från tjänsten. Genom Arbetsdomstolens praxis har det vidare utvecklats ett visst skydd mot att arbetsgivare vidtar vissa andra ingripande åtgärder mot en arbetstagare utan att det finns godtagbara skäl. Kompletterande regler om skydd mot uppsägning finns i särskild lagstiftning och allmänna arbetsrättsliga grundsatser. Regeringen föreslår i propositionen att skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm ska förstärkas och att detta ska ske genom en ny lag. Införandet av en särskild lag motiveras bl.a. med att det kan bidra till att ett ökat fokus riktas mot skyddet för arbetstagare som slår larm och att det gör regleringen tydligare och enklare att förstå för enskilda arbetstagare som överväger att slå larm. Regeringen understryker att den föreslagna lagen ska ses som en del i ett större ramverk som ger skydd åt visselblåsare i arbetslivet och att den ska gälla parallellt med övriga regler som kan aktualiseras när arbetstagare slår larm om missförhållanden. I den föreslagna lagtexten har det tagits in en upplysning om att lagen inte inskränker det skydd som kan gälla på annan grund (1 § första stycket andra meningen). Den föreslagna lagen ska vara tillämplig och ge ett särskilt skydd mot repressalier när en arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet (1 § första stycket). Enligt förslaget avses med att slå larm såväl att arbetstagaren påtalar missförhållanden för arbetsgivaren som att arbetstagaren vänder sig till någon utanför verksamheten med uppgifterna. Med allvarliga missförhållanden ska avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Det ska vara tillräckligt att arbetstagaren genom larmet framför konkreta misstankar om sådana allvarliga missförhållanden (1 § andra stycket). Lagen föreslås gälla alla arbetstagare i offentlig och privat anställning samt omfatta alla arbetsgivare (1 § första stycket). I den föreslagna lagen ska med arbetstagare vidare jämställas den som utför arbete som inhyrd, om larmet avser förhållanden i inhyrarens verksamhet (2 §). I sådana fall ska med arbetsgivare avses inhyraren. Med inhyrd ska avses arbetstagare som lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare är tillämplig på. Med inhyrare ska avses detsamma som kundföretag enligt samma lag. Ett avtal föreslås vara ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt den föreslagna lagen (3 §). Lagen föreslås alltså vara tvingande till arbetstagarens fördel. Regeringen motiverar bestämmelsen om avtals ogiltighet med att en arbetstagare bör kunna känna sig säker på att vara tillförsäkrad åtminstone den skyddsnivå som lagen föreskriver utan att behöva beakta möjligheten att det kan finnas inskränkningar i kollektivavtal. Den föreslagna lagen innebär att en arbetsgivare inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet (4 §). Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagaren ska likställas med arbetsgivaren vid tillämpningen av repressalieförbudet. Regeringen anför att för att en repressalie ska omfattas av lagen bör det krävas att den har ett relevant orsakssamband med ett larm. Repressalieförbudet i den föreslagna lagen ska enligt regeringen inte innebära någon begränsning i arbetsgivarens utrymme att vidta åtgärder mot arbetstagaren på andra grunder. En arbetstagare ska ha skydd mot repressalier enligt lagen om arbetstagaren slår larm till arbetsgivaren eller en representant för arbetsgivaren, eller genom att använda sig av interna rutiner för rapportering av missförhållanden som gäller hos arbetsgivaren (5 §). Regeringen bedömer att det vid interna larm inte bör ställas något krav på visst kunskapsunderlag om uppgifternas riktighet för att arbetstagaren ska omfattas av skyddet. Det föreslås även att en arbetstagare ska ha skydd mot repressalier enligt lagen om arbetstagaren slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation (6 §). Inte heller i denna situation föreslås något krav på visst kunskapsunderlag. Vidare föreslås att en arbetstagare som slår larm externt ska ha skydd mot repressalier enligt lagen (7 §). Med externt larm avses att en arbetstagare slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande, eller genom att vända sig till en myndighet. En första förutsättning för särskilt skydd mot repressalier vid externa larm föreslås vara att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits, eller att arbetstagaren av något annat skäl haft befogad anledning att slå larm externt (7 § 1). Regeringen anför att det generellt anses ligga i arbetstagarens lojalitetsplikt att först försöka lösa problemen i verksamheten internt genom att uppmärksamma arbetsgivaren på förhållandena. En andra förutsättning för särskilt skydd mot repressalier vid externa larm föreslås vara att arbetstagaren hade fog för det påstående om allvarliga missförhållanden som larmet avser (7 § 2). Enligt förslaget ska den arbetstagare som genom att slå larm gör sig skyldig till brott inte ha skydd enligt lagen (8 §). Exempel på brott som kan begås genom en larmhandling är brott mot rikets säkerhet och andra brott riktade mot staten (t.ex. spioneri, högförräderi, uppvigling, vårdslöshet med hemlig uppgift eller obehörig befattning med hemlig uppgift), brott mot författningsreglerad tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § , hot- och hetsbrott (t.ex. övergrepp i rättssak, olaga hot, hot mot tjänsteman eller hets mot folkgrupp) och ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning). Den sanktion som föreslås mot arbetsgivare som bryter mot repressalieförbudet i den föreslagna lagen är att arbetsgivaren ska betala skadestånd till arbetstagaren för den förlust som uppkommer och för den kränkning som repressalien innebär (9 § första stycket). För talan om skadestånd som förs med anledning av uppsägning eller avskedande eller annat förfarande som omfattas av anställningsskyddslagen föreslås en särskild begränsningsregel (9 § andra stycket). Vidare föreslås en jämkningsregel (9 § tredje stycket). I lagen föreslås en bevisregel som innebär att om den som anser sig ha blivit utsatt för repressalier som strider mot den föreslagna lagen visar omständigheter som ger anledning att anta att så är fallet, är det arbetsgivaren som ska visa att sådana repressalier inte har vidtagits (10 §). Regeringen föreslår att mål om tillämpningen av den nya lagen ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska också den som utför arbete som inhyrd anses som arbetstagare. Den som arbetet utförs hos ska anses som arbetsgivare. Detta ska gälla också när reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas. Vid talan enligt den nya lagen ska preskriptionsbestämmelserna i 64–66 och 68 §§ lagen om medbestämmande i arbetslivet tillämpas (11 §). Regeringen föreslår avslutningsvis ett tillägg i 36 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Det föreslagna tillägget innebär att vid tillämpning i domstol av den föreslagna lagen ska det gälla sekretess för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling föreslås sekretessen gälla i högst . Den nya lagen och ändringen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . välkomnar i motion 2015/16:3353 av m.fl. regeringens lagförslag men vill se en tydligare och mer ändamålsenlig lagstiftning. yrkar att lagens tillämpningsområde ska breddas så att det inte ska råda krav på ”allvarliga missförhållanden” för att omfattas av lagens skydd vid larm, utan att lagen ska ge skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om ”missförhållanden” (yrkande 1). Vidare vill se ett utökat skydd för visselblåsares identitet (yrkande 2). Slutligen yrkar att fler grupper, såsom uppdragstagare, deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och de som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt socialtjänstlagen, bör omfattas av den föreslagna lagen (yrkande 3). I motion 2015/16:3359 av m.fl. välkomnar Liberalerna regeringens lagförslag. Liberalerna tar dock avstånd från regeringens resonemang i propositionen om att se oetiska förhållanden som ett självständigt kriterium för vad som kan utgöra allvarliga missförhållanden vid tillämpningen av den föreslagna lagen. Liberalerna yrkar mot denna bakgrund att regeringens lagförslag ska antas grundat på den motivering som framgår av motionen. I motion 2015/16:3341 välkomnar och (båda SD) regeringens proposition men anser att vissa delar saknas i regeringens förslag. Dels vill motionärerna att det ska utarbetas klarare regler för var gränsen mellan visselblåsare och anställning med tystnadsplikt går (yrkande 1), dels vill de se ett utökat skydd för samtliga visselblåsares identitet i såväl offentlig som privat sektor (yrkande 2). Det kan inte nog framhållas hur viktigt det är att missförhållanden inom företag, organisationer och myndigheter kommer fram och kan åtgärdas. Det finns såväl ett stort allmänintresse som ett betydande värde för enskilda individer i att missförhållanden uppmärksammas. De arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden fullgör en viktig samhällsfunktion och är därför särskilt skyddsvärda. Utskottet anser att den rätt till skadestånd som regeringen nu föreslår för arbetstagare som utsätts för repressalier av sin arbetsgivare på grund av att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden i verksamheten är ett viktigt och välkommet komplement till det skydd som arbetstagare i övrigt har mot repressalier med anledning av en larmhandling. Att de nya reglerna om skydd mot repressalier placeras i en särskild lag är också positivt eftersom införandet av en ny lag får förutsättas bidra till att ett ökat fokus riktas mot skyddet för arbetstagare som slår larm och leda till att arbetstagare slår larm när så är påkallat. I fråga om lagens tillämpningsområde föreslår i motion 2015/16:3353 att detta ska breddas genom att kravet på ”allvarliga missförhållanden” ändras till ”missförhållanden”. Utskottet delar inte denna uppfattning utan instämmer i regeringens bedömning att en avgränsning till allvarliga missförhållanden ligger i linje med de internationella rättsakterna på området samt att det är en rimlig och lämplig avvägning utifrån behovet av att beakta även andra skyddsvärda intressen än arbetstagarens. Utgångspunkten enligt förslaget för vad som ska avses med allvarliga missförhållanden är brott med fängelse i straffskalan, men även larm om därmed jämförliga missförhållanden föreslås omfattas. Utskottet ställer sig bakom den motivering som regeringen har i propositionen om vad som kan anses kvalificeras som allvarliga missförhållanden och vad regeringen anför om oetiska förhållanden. Utskottet delar därmed inte den uppfattning som Liberalerna framför i motion 2015/16:3359. väcker i motion 2015/16:3353 även förslag om att gå vidare med de förslag om skydd för visselblåsares identitet som lades fram av Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm (SOU 2014:31). Liknande förslag framställs i motion 2015/16:3341 (SD). När det gäller utredningens förslag om att införa en regel om tystnadsplikt för den som mottagit uppgifter noterar utskottet att det förslaget hänger samman med utredningens förslag om en helt ny regel i arbetsmiljölagen om krav på interna rutiner för larm, vilket är ett förslag som regeringen valt att inte gå vidare med. I fråga om utredningens förslag om sekretess för visselblåsares identitet hos myndigheter konstaterar utskottet att förslaget handlar om att införa en helt ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen med ett vidsträckt tillämpningsområde. Den grundlagsfästa offentlighetsprincipen är en viktig del av den svenska modellen och en förutsättning för det öppna och transparenta samhälle som vi vill att ska vara. Att införa regler om tystnadsplikt och sekretess innebär begränsningar av öppenheten och insynen, och för att införa sådana krävs mycket noggranna överväganden. Utskottet finner mot bakgrund av det anförda inte skäl att föreslå någon åtgärd från med anledning av nu aktuella motioner. I motion 2015/16:3353 anser vidare att det bör övervägas om inte fler personkategorier ska omfattas av det skydd som ges genom lagförslaget. Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen har övervägt behovet av ett särskilt skydd för ytterligare personkategorier, utöver de som omfattas av det civilrättsliga arbetstagarbegreppet, och stannat vid att föreslå att även inhyrda arbetstagare ska omfattas av lagens skydd mot repressalier. Regeringen betonar i propositionen att den föreslagna lagstiftningen är en skyddslagstiftning med en arbetsrättslig utgångspunkt och att det endast i begränsad utsträckning är möjligt och lämpligt att låta andra personkategorier än arbetstagare omfattas av skyddet. Regeringen skriver att en reglering som omfattar fler personkategorier än de föreslagna kräver ytterligare överväganden, och man gör bedömningen att det inte, åtminstone inte , är aktuellt att låta fler personkategorier omfattas av den föreslagna lagen. Utskottet har ingen annan uppfattning än regeringen i denna fråga och delar därmed inte bedömning. Motionärerna i motion 2015/16:3341 (SD) menar också att det finns behov av klarare regler för var gränsen mellan visselblåsare och anställning med tystnadsplikt går. Utskottet delar inte heller denna bedömning utan anser att regeringens förslag är utformat på ett ändamålsenligt och tillfredsställande sätt. Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt och på ett rimligt sätt balanserar olika behov och motstående intressen. Den föreslagna skyddslagstiftningen får anses innebära ökade möjligheter för att missförhållanden inom företag, organisationer och myndigheter kommer fram och kan åtgärdas. Detta har ett stort allmänintresse. Mot denna bakgrund anser utskottet att bör anta regeringens förslag till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden och förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen samt avslå motionsyrkandena. Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, punkt 1 – motiveringen (L) av (L). Liberalerna har länge aktivt arbetat för att s.k. visselblåsare ska ges tydligare lagskydd och välkomnar de regler som regeringen föreslår om att en arbetstagare som utsätts för repressalier av sin arbetsgivare i strid med den föreslagna lagen ska ha rätt till skadestånd. Liberalerna ställer sig därför bakom lagförslagen i propositionen. På en punkt tar dock Liberalerna avstånd från regeringens motivering. I exemplifieringen av vad som kan åsyftas med ”därmed jämförliga förhållanden” (propositionen s. 42 f. och 99 f.) bör inte oetiska förhållanden anges som ett självständigt kriterium för vad som kan utgöra allvarliga missförhållanden vid tillämpningen av den föreslagna lagen. Att vid tillämpningen av lagen föra resonemang om vad som är etiskt och oetiskt är förenat med stora risker. Till att börja med blir det omöjligt för den enskilda arbetstagaren att förutse i vilka lägen som lagen erbjuder skydd. Att göra oetiska förhållanden till ett självständigt kriterium gör därtill lagens effekter mer svårförutsebara även för andra än arbetstagaren själv. Detta kan i särskilt hög grad gälla inom verksamheter som är omdebatterade men lagliga. I förlängningen av det resonemang som regeringen för i propositionen ligger att den föreslagna lagen desto lättare kan tillämpas på en viss verksamhet ju mer omstridd denna är hos allmänheten och ju fler som tycker den är omoralisk, även om verksamheten i fråga följer lagar, föreskrifter och styrdokument. Liberalerna tar fasta på den kritik som Lagrådet och lämnat mot förslaget. Det är, så som dessa instanser påpekat, angeläget att lagens tillämpningsområde bestäms på ett objektivt sätt och på ett sätt som innebär enhetlig och rättssäker tillämpning för såväl minoritet som majoritet i ett samhälle. Allmänna antaganden om vilka förhållanden som i ett samhälle ska utpekas som etiska eller oetiska bör därför inte ligga till grund för en bedömning av vad som utgör ett allvarligt missförhållande i lagens mening.