bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — partners i en internationell miljö, särskilt under Natos ledning, är av stor vikt för att upprätthålla och utveckla interoperabiliteten med andra länder. också centralt för att utveckla svensk militär förmåga, anförs det i konsekvens- Där anförs vidare att värdlandsstödsavtalets funktion som ett ramregelverk alltså kan förväntas medföra besparingar för Försvarsmakten genom de effektivitetsvinster som uppstår då fullständiga avtal inte behöver förhandlas och ingås inför varje enskild aktivitet. avtal som ska ingås inför varje enskild aktivitet kan göras enklare och hållas kortare på den grund som huvudavtalet ger. De andra länder som vill delta i en planerad Natoledd verksamhet kommer också på förhand veta att avtalet är tillämpligt, vilket besparar alla parter en utdragen förhandlingsprocess vid I propositionen Samförståndsavtal om värdlandsstöd (prop. 2015/16:152) betonar och utvecklar regeringen några av de nämnda aspekterna: behöver förhandla och ingå en rad avtal inför varje enskild aktivitet (när PFF inte är tillräcklig). Processen är ofta komplex och brådskande samt föranleder betydande administrativt arbete. en risk att det kan uppfattas som mer komplicerat att vid behov bedriva verk- samhet i jämfört med de länder som redan har ett avtal om värdlands- stöd på plats. innehåller inte några försvarsförpliktelser, eller andra typer av säkerhetspolitiska garantier utan innebär ett led i genom- förandet av säkerhetspolitiska inriktning, och påverkar inte den Vad som avtalas är tekniska och juridiska frågor i händelse av att bjuder in Nato att genomföra verksamhet på svenskt territorium, vilket även fortsättningsvis förutsätter nationella beslut på svensk förenklar samarbetet med Nato och bidrar till svensk handlingsfrihet, men föreskriver inte något ytterligare samarbete i sig. bygger på frivillighet och blir tillämpligt endast i de fall som först fattar ett nationellt beslut om att bjuda in Nato för att bedriva verksamhet i något avseende. Avtalet ger inte Nato någon rätt eller skyldighet att vistas eller verka på svenskt territorium utan en inbjudan i det 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Det betyder att även framöver avgör om och när Natoverksamhet får äga rum på svenskt territorium och vilken typ av verksamhet det i sådant fall ska vara fråga om. Precis som är fallet enligt nu gällande lagstiftning krävs också beslut om tillstånd för tillträde till svenskt territorium innan utländsk trupp kommer hit. Det är således ingen skillnad från vad som gäller, och vad som redan sker , t.ex. när beslutar om att tillåta en Natoövning på svenskt territorium. Precis som kommer i de flesta fall beslut om eventuell verksamhet inom ramen för värdlandsstödsavtalet fattas genom regeringsbeslut. I sällsynta fall, företrädesvis under höjd beredskap, kan det också tänkas att det skulle kunna uppstå en fråga som ligger inom mandat. De svenska reglerna som rör rätten för myndighet, regering respektive riksdag att fatta beslut om att tillåta utländsk trupp, t.ex. Nato, att agera på eller från svenskt territorium i något avseende, kvarstår alltså oförändrade och påverkas inte av värdlandsstödsavtalet. är, som tidigare framgått, ett ramavtal vilket innebär att mer detaljerade tilläggsavtal kan behöva ingås inför enskilda aktiviteter. I de fall tilläggsavtalen innebär nya förpliktelser för som stat kommer även dessa avtal att behöva föregås av sedvanliga regeringsbeslut. Regeringen har tidigare fattat två beslut avseende värdlandsstödsavtalet, först ett bemyndigande till Försvarsmakten att förhandla avtalet och därefter ett bemyndigande för myndigheten att ingå detsamma (Fö2014/00091/SI). Arbetet med den lagstiftningsprocess som krävs för att avtalet ska kunna träda i kraft har därefter tagit vid och bedrivits på sedvanligt vis. Regeringen har vid flertalet tillfällen och på olika sätt informerat om detta arbete, bl.a. i inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109 s. 37 f.) och i regeringens budgetproposition (prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 56). Även Försvarsberedningen nämner arbetet i sin försvarspolitiska rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20, s. 38 f.). Den departementspromemoria som ligger till grund för propositionen, i vilken bl.a. aktuella författningsändringar behandlas (Ds 2015:39) nämns också i sammanhanget. I sin rapport av Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) uttalade Försvarsberedningen i avsnittet Försvarspolitiska utgångspunkter bl.a. följande: För att utveckla Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer i , i närområdet och utanför närområdet behöver förutsättningarna att ge och ta emot militärt stöd från andra länder förbättras. De förberedelser som behövs kallas med ett samlingsbegrepp värdlandsstöd (i Nato och Europeiska unionen benämnt , HNS). För det krävs bl.a. avtalsreglerade överenskommelser och förberedelser för praktiska arrangemang samt informationsutbyte avseende viss försvars- planering. Det kräver också att svenska förband och tillhörande infrastruktur har tillräcklig interoperabilitet. Liknande arrangemang har vid t.ex. internationella övningar på svenskt territorium kunnat lösas genom överenskommelser i varje specifikt fall. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. förutsätter att värdlandsstöd beaktas i försvarsplaneringen och att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder inklusive avtalsregleringar för att berörda myndigheter ska kunna skapa tillräckliga förutsättningar för att ska kunna ge och ta emot militärt stöd. Med utgångspunkt i den svenska säkerhetspolitiken ska den operativa förmågan i så stor utsträckning som möjligt utvecklas tillsammans med andra inom ramen för bilaterala och multilaterala samarbeten. I 10 kap. regeringsformen finns bestämmelser om internationella överens- kommelser. I 1 § anges att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Enligt 3 § får regeringen inte ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att riks- dagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Regeringen får inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock avstå från att inhämta godkännande men regeringen ska då i stället överlägga med . Bestämmelserna hindrar inte att regeringen ingår preliminära överens- kommelser (m.fl. Grundlagarna, RF, SO, RO, Version , tredje upplagan med tillägg och ändringar). Klargörs det genom överenskommelsen att denna gäller först efter det att har ratificerat den, kan ingen motsättning uppkomma mellan folkrättslig och statsrättslig giltighet. En tidigare bestämmelse (12 § regeringsform) om att, när godkännande förutsätts, överenskommelsen ska innehålla ett förbehåll därom, har inte tagits med i den nya regeringsformen. Man ansåg tveksamt, om ett sådant förbehåll har folkrättslig giltighet (SOU 1972:15 s. 184). Emellertid hänvisades till artikel 46 i om traktat- rätten, enligt vilken en stat som grund för att hävda att dess samtycke till att ingå en traktat ska anses ogiltigt kan åberopa att samtycket har lämnats med överträdelse av en internrättslig regel, men endast om överträdelsen är uppen- bar och den regel som överträtts är av grundläggande betydelse. Huruvida en internationell överenskommelse är ”av större vikt” avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 483). I motiven till bestämmelsen sa justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att underställning i detta fall skulle vara obligatorisk). I övrigt innehåller för- arbetena inga uttalanden om vilka överenskommelser som ska anses vara av större vikt. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Med utrikesärenden avses enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellanfolkliga organisationer. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187) uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handels- politiken omfattades av uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden”. Bestämmelsens sista mening innebär enligt justitieministern att över- läggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (och , grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256; , grundlagar, andra tryckningen, 1969, s. 65). Enligt ett uttalande från tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17). I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säker- het motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut. Något angående information till eller överläggning med om internationella överenskommelser anger försvarssamarbete som ett exempel på internationella avtal som betraktas vara av större vikt (Swedish Parliamentary Participation in the Making and Implementation of Treaties, i 74: 429–482, 2005, s. 458); sådana avtal ska således underställas för godkännande enligt 10 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen. I artikeln nämns propositionen Ett ramavtal om åtgärder för att underlätta om- strukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin (prop. 2000/01:49). I den propositionens avsnitt Ärendets beredning framgår att orienterats om arbetets fortskridande. Vidare nämns i artikeln avtalet mellan , , och om stöd för industrisamarbete inom försvarsmaterielområdet som behandlas i proposi- tionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10). Av den proposi- tionen framgår inte huruvida regeringen informerat eller överlagt med . 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. anför (Grundlagar, andra tryckningen, 1969, s. 65) när det gäller ”ärenden, som angå rikets förhållande till främmande makter: I mot- sats till RF § 12 (anm: numera 10 kap. 3 § regeringsformen), som allenast avser ingående av överenskommelser med främmande makt, avser 54 § (anm: numera 10 kap. 11 §) alla ärenden, som röra rikets förhållande till dylika makter, således även slutandet av fredstraktat (§ 13) och ensidigt upphävande av traktat (jfr § 12 n. 1) samt ärenden, som icke föranleda överenskommelser.” och (grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 237) uppmärksammar att 10 kap. regeringsformen är uppbyggt så att regeringen har det övergripande ansvaret för förhållandet till andra stater. dagen som bärare av statssuveräniteten garanteras inflytande i viktigare frågor. Detta syfte tillgodoses genom reglerna om ingående av traktater och om över- låtelse av beslutanderätt till icke-svenska organ. Samma syfte har bl.a. bestäm- melserna om rådplägning i utrikesnämnden. Regeringens i 10 kap. 6 § (numera 11 §) regeringsformen fastslagna informations- och överläggningsplikt om- fattar de ”utrikespolitiska förhållanden” som kan få betydelse för riket. avses icke endast utrikespolitiken i snäv mening utan även de utrikespolitiska sidorna av försvars- och handelspolitiken. När det gäller ”utrikesärenden av större vikt” där beslut ska föregås av överläggning med utrikesnämnden, förstås enligt /Ragnemalm med uttrycket ”utrikesärenden” ärenden som angår rikets förhållande till främmande stat eller till mellanfolklig organisa- tion, s.k. egentliga utrikesärenden. Om ett sådant ärende är ”av större vikt” skärps kraven på överläggning med . Regeringen ska i princip i alla dylika ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. regeringen faktiskt tar ställning i frågan. m.fl. (Grundlagarna RF, SO, RO, Version , tredje upplagan med tillägg och ändringar) uttalar i kommentaren till 10 kap. 1 § regeringsformen att vad som i denna paragraf sägs om mellanfolklig överenskommelse är endast att den ingås av regeringen. Paragrafen, som inte gäller utan undantag (se 10 kap. 2 § regeringsformen), säger ingenting om de villkor som måste vara uppfyllda för att regeringen ska vara befogad att ingå I detta avseende gäller i första hand 10 kap. 3, 4 och 6– 9 §§ regeringsformen. I kommentaren till 11 § uttalar m.fl. att begreppet ”utrikesärenden” är mera omfattande än de ärenden om överens- kommelser m.m. som avhandlas i 10 kap. 1 § och 5 § regeringsformen. utrikesärenden menas enligt justitieministern i detta sammanhang ärenden som angår rikets förhållanden till främmande stater eller till mellanfolkliga organisationer (prop. 1973:90 s. 367). uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden” omfattade även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handelspolitiken (SOU 1972:15 s. 187). I departementspromemorian Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) nämns överläggning med i de fall som avses i 10 kap. 3 § tredje stycket regerings- formen, nämligen då överläggning med i vissa undantagsfall 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. har tidigare (KU 1975:12 s. 7 f., 1988/89:KU30 s. 19 f., 1991/92:KU30 s. 33 f. och bet. 2012/13:KU10 s. 120 f.) gjort genomgångar av internationella överenskommelser, i huvudsak med avseende på antal internationella överenskommelser som ingåtts och antal som underställts . I betänkande 1988/89:KU30 granskade utskottet regler och praxis vid ingående av internationella överenskommelser (s. 19 f.). Utskottet redovisade att 1985 hade 13 internationella överenskommelser underställts för godkännande. var antalet 15. De i publikationen Utrikesfrågor redo- visade avtal som ingåtts uppgick till 1985 och 1986. I nära hälften av fallen när internationella överenskommelser 1985 och 1986 underställdes prövning förutsatte överenskommelsen inte någon åtgärd från i form av t.ex. lagstiftning eller beslut om anslag. Anledningen till att godkännande likväl inhämtades torde ha varit att avtalen från regeringens sida bedömdes vara av så stor vikt att de krävde godkännande. I granskningen konstaterades vidare att det inte fördes någon fullständig förteckning över hemliga avtal i det traktatregister som fördes i . Utskottet redovisade i granskningsbetänkandet 1991/92:KU30 (s. 33 f.) en genomgång av ingångna överenskommelser som publicerats i SÖ 1987–1990. I SÖ publicerades 91 internationella överenskommelser . Av dessa hade 16 behandlats av . I 2 av propositionerna togs anslagsfrågor upp och i 5 fall krävdes lagstiftning. publicerades 79 överenskommelser i SÖ, varav 16 hade underställts (varav 8 med lagförslag). Av de 83 publicerade överenskommelserna 1989 hade 17 underställts . I 11 propositioner föreslogs lagstiftningsåtgärder och 2 gällde anslagsfrågor. Av de 83 överenskommelser som publicerats i SÖ hade 21 riksdags- behandlats. Av propositionerna innehöll 10 lagförslag. En förhållandevis stor del av propositionerna till avsåg dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte underställts för godkännande gällde i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd respektive utvecklings- samarbete. Vid det senaste tillfället (som redovisades i bet. 2012/13:KU10) granskade regeringens ingående av internationella överens- kommelser inklusive beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhets- politik. En del i granskningen gällde i vilken utsträckning regeringen under- ställer internationella överenskommelser. Genomgången ledde enligt utskottet till slutsatsen att det inte finns några systematiska brister i handläggningen i detta avseende. Vissa iakttagelser gjordes dock. Det är uppenbart att överenskommelser som föranleder ändring i svensk lagstiftning ska underställas . När regeringen söker godkännande av internationella överenskommelser av andra skäl vore det enligt utskottet 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. värdefullt om regeringen tydligare och mer utförligt i den aktuella proposi- tionen redovisar skälen till att överenskommelsen underställs . gällde en anmälan regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.) Sammantaget fann utskottet att en ordning som innebär att , med regeringen som part, kan ingå och bli folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen tar ställning till avtalets innehåll och frågan om den svenska bundenheten, är otillfredsställande. I granskningsbetänkande KU 1975/76:50 (s. 36) behandlade utskottet frågan om viss skriftväxling mellan statsministern och premiärminister. Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för- hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångs- punkten är sålunda att regeringen ska lämna information i viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att informerats och utskottet fann inte anledning att göra något ytterligare uttalande i den frågan. Utskottet tog vid samma tillfälle (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde hörande. granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med inom två skilda områden (bet. 1999/2000:KU20 s. 6 f.). Det ena ärendet gällde omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om bilaterala förbindelser med i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i . Det andra ärendet avsåg informationen i om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i Kosovo. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Som utskottet tidigare hade framhållit (bet. KU 1975/76:50 s. 36) har svensk utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enig- het rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och allians- friheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gällde frågan om åtgärder mot ansåg utskottet detta vara en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med . Därtill kom att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare. Statsminister och utrikesminister fick först kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras . Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med inte kunde hinnas med före avgörandet att skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot . Eftersom bestämmelserna i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med avseende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstaganden som görs. När det gäller frågan om information i om svenska insatser i Kosovo visade granskningen att frågan behandlats i vid 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. samtliga sju sammanträden och att ställningstaganden inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats. Granskningen i denna del föranledde således inte någon anmärkning från Utskottet framhöll avslutningsvis vikten av att överläggningar med Utrikes- nämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket Även om ärendet är av brådskande natur kan det finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med Utskottet utförde /02 en granskning som gällde formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under granskningen. Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikter- na när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. frågor som utskottet ställde i den granskningen inkom en promemoria från , , där det bl.a. hänvisades till att man ur 10 kap. regeringsformen kan utläsa att regeringen har omfattande befogen- heter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen om underrättelser till omfattar, enligt promemorian, inte bara sådana ärenden som är föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § regeringsformen utan också andra frågor där regeringen vill politiskt förankra en planerad handlingslinje utan att för den skull fatta ett formellt beslut. I en granskning (bet. 2014/15:KU20 s. 119 f.) var frågan om