bet · H301KU16 · 2016-04-14 00:00:00 — Enligt 10 kap. 10 § första stycket RF ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Bestämmelsen markerar den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 507). I 9 kap. 21 § första stycket RO erinras om regeringens informationsskyldighet enligt 10 kap. 10 § RF. Enligt andra stycket ska regeringen redovisa sitt agerande i EU för och i en skrivelse till redovisa verksamheten i EU. Enligt 9 kap. 22 § RO ska regeringen informera om sin syn på de dokument som EU:s institutioner har överlämnat till och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Vidare får information om arbetet i EU från unionens institutioner i enlighet med fördragen och de till fördragen hörande protokollen (9 kap. 23 § RO). Av 7 kap. 13 § RO följer att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden. Regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer (7 kap. 12 § RO). Vidare ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet (7 kap. 14 § RO). Därutöver ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Vidare anges att regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten och beslut i . De nationella parlamenten har en direkt roll i EU:s beslutsprocess genom att de prövar om utkast till lagstiftningsakter är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Denna princip regleras i artikel 5.3 i och innebär att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på EU-nivå. De närmare bestämmelserna för prövningen finns i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt 9 kap. 20 § andra stycket RO ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna i enlighet med protokoll nr 2 om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Efter att ett utkast till lagstiftningsakt mottagits i hänvisar kammaren utkastet till det utskott vars beredningsområde ärendet gäller. Detta utskott har sedan i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande (10 kap. 3 § RO). Utskottet ska också avge ett utlåtande om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett beslut i kammaren om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse (11 kap. 21 § andra stycket RO). Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i 10 kap. 7 § RO. Detta innebär att ett utskott vid behov kan begära ett yttrande från om ett utskott vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis (se framst. 2008/09:RS4 s. 53, bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottet kan även begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (10 kap. 10 § andra stycket RO). Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det och kan lämnas antingen skriftligen eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. Granskning av grön- och vitböcker och andra strategiska dokument Av 9 kap. 20 § första stycket RO följer att ska behandla de grön- och vitböcker som överlämnas av kommissionen till . Talmannen får efter samråd med gruppledarna bestämma att även andra dokument från EU, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas av . ska vidare enligt 9 kap. 20 § tredje stycket RO godkänna eller avslå initiativ från om att bemyndiga rådet att ändra beslutsordningen på ett visst område eller i ett visst fall från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. ska också godkänna eller avslå förslag från kommissionen om att ange vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för lagstiftningsakter som antas med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Enligt 10 kap. 2 § RO ska nämnda EU-dokument hänvisas från kammaren till ett utskott för beredning, och utskotten ska avge utlåtanden till kammaren över dessa, s.k. granskningsutlåtanden (10 kap. 3 § RO). Av 11 kap. 2 § RO följer att ett utlåtande ska vara tillgängligt för ledamöter senast före den dag då det ska behandlas. Det ska anmälas i kammaren och bordläggas vid ett sammanträde innan ärendet avgörs. får besluta att ärendet får avgöras trots att ett utlåtande har varit tillgängligt än . Av uttalanden i lagärendet (bet. 2005/06:KU21 s. 28 f.) framgår att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Utskottet anförde vidare att ett riksdagsbeslut i dessa frågor kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär, men att sådana meningsyttringar dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i . Ledamöter i konvent för fördragsändringar inom EU Enligt 13 kap. 22 § RO ska inom sig välja ledamöter och suppleanter i konvent som inrättas för att förbereda fördragsändringar inom EU. Om ett riksdagsval äger rum som ett konvent arbetar, ska efter riksdagsvalet genomföra ett nytt val av ledamöter och suppleanter i konventet. Konventsledamöter ska lämna information om konventets arbete vid sammanträden med kammaren. utredningar och behandling i utskottet arbete med EU-frågor har utretts tidigare (t.ex. bet. 1996/97:KU2, förs. 2000/01:RS1, förs. 2005/06:RS3). Den senaste större utredningen om arbete med EU-frågor var den s.k. . Den dåvarande riksdagsdirektören beslutade att ge en utredare i uppdrag att följa upp arbete med EU-frågor, motionshantering m.m. (EUMOT). Utredaren presenterade förslag till tre modeller för arbete med EU-frågor (2010/11:URF2). Förslagen remitterades och partigruppernas remissvar innebar att det saknades politiska förutsättningar för att gå vidare med någon av de tre modellerna. behandlade riksdagsstyrelsens framställning Översyn av riksdagsordningen (2013/14:RS3) jämte ett antal motioner från den allmänna motionstiden. När det gällde arbete med EU-frågor föreslog riksdagsstyrelsen att regeringen skulle åläggas att samråda med inför möten och beslut i , och inte bara inför möten. I övrigt föreslogs när det gällde arbete med EU-frågor endast ändringar av redaktionellt slag. I en motion yrkades att regeringen skulle utvärdera och se över formerna och reglerna för regeringens och arbete med EU-frågor. Utskottet, som avstyrkte motionen, framhöll i sitt ställningstagande vikten av att och utskotten kommer in tidigt i EU:s lagstiftningsprocess och att bestämmelserna i riksdagsordningen ger utskotten möjlighet att begära information från regeringen under beslutsprocessen (bet. 2013/14:KU46 s. 16). Enligt utskottet borde formerna för arbete med EU-frågor kontinuerligt utvärderas, för att säkerställa att de ger bästa möjliga förutsättningar för att fullgöra sina uppgifter även i situationer då EU:s beslutsprocess är mycket snabb. I denna del konstaterade utskottet att formerna hade analyserats av av riksdagsordningen. Utskottet delade kommitténs uppfattning att det inte fanns några skäl att föreslå någon ändrad reglering. Det sagda innebär dock enligt utskottet inte att det är uteslutet att frågan kan behöva tas upp på nytt under nästa mandatperiod. Frågan om förutsättningar att delta i interparlamentariskt samarbete och den s.k. politiska dialogen med kommissionen har behandlats av i bl.a. granskningsutlåtanden över kommissionens årliga rapporter om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten och om subsidiaritet och proportionalitet. I det senaste utlåtandet anförde utskottet bl.a. följande (utl. 2015/16:KU11 s. 21). Mot bakgrund av de olika förslag till ökat inflytande genom s.k. gröna kort som skilda nationella parlament lagt fram och kommissionens uttalade ambitioner att vara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella parlamenten, påminner om att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som med stöd av fördragen kan kommunicera direkt med kommissionen. Utskottet vill understryka att det är angeläget att de nationella parlament som av konstitutionella skäl inte har möjlighet att delta i den politiska dialogen inte missgynnas. Som utskottet tidigare uttalat bör formerna för arbete med EU-frågor kontinuerligt utvärderas, för att säkerställa att de ger bästa möjliga förutsättningar för att fullgöra sina uppgifter. Den senaste parlamentariska utredningen med uppdrag att se över arbete med EU-frågor genomfördes . Den gällande regleringen av arbete med EU-frågor är tänkt att ge möjligheter att på ett tidigt stadium komma in i och följa EU:s beslutsprocess i syfte att kunna kontrollera och påverka processen. En utvärdering av den nu gällande ordningen har inte gjorts. Frågor av intresse är framför allt om EU-arbetet i bedrivs på det sätt som det var tänkt och om har avsedda möjligheter att påverka den politik som förs på EU-nivå. Mot bakgrund av det anförda och eftersom det har gått Lissabonfördraget trädde i kraft kan det finnas skäl att utreda arbete med EU-frågor. En sådan utredning bör enligt utskottet genomföras inom ramen för en parlamentarisk kommitté. Utredningen bör genomlysa och studera gällande bestämmelser för arbete med EU-frågor och hur detta arbete bedrivs i praktiken, detta för att utröna huruvida funktionsfördelningen mellan och regeringen har förändrats samt för att kunna förhålla sig till de pågående diskussionerna och utvecklingstendenserna i EU-samarbetet. Det är givetvis även angeläget att belysa om arbete med EU-frågor bedrivs på ett ändamålsenligt sätt och om formerna för arbetet är ändamålsenliga och ger bästa möjliga förutsättningar för att fullgöra sina uppgifter. När det gäller frågan hur arbete med EU-frågor fungerar i praktiken bör utredningen bl.a. beakta arbetet i . För att utredningen ska kunna beakta de förutsättningar regeringen och arbetar under i förhållande till EU är det vidare viktigt med expertkunskap från . Sammantaget anser utskottet att riksdagsstyrelsen bör tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor, inklusive hur bör och kan förhålla sig till en utveckling inom EU med en förstärkt roll för de nationella parlamenten. Med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § RO föreslår utskottet att ställer sig bakom vad utskottet nu anför och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Utskottets förslag i korthet avslår tre motionsyrkanden om EU-samarbetet, med hänvisning till en överenskommelse i och utskottets förslag i föregående avsnitt om att utreda arbete med EU-frågor. m.fl. (M) yrkar i motion 2015/16:2332 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om dels formuleringen ”allt fastare sammanslutning” (”ever closer union”) i och tillkännager detta för regeringen (yrkande 10), dels om nationella parlaments roll i EU-samarbetet och tillkännager detta för regeringen (yrkande 11), dels om en översyn av nationella parlaments roll i EU-samarbetet och relationer med EU och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen (yrkande 12). Motionärerna anför bl.a. att EU-samarbetets framtida inriktning kommer att ställas på sin spets i och med folkomröstningen i om fortsatt brittiskt EU-medlemskap, att det är ett vitalt svenskt intresse att stannar kvar i EU och att den därför så långt som möjligt bör eftersträva sådana europeiska lösningar som gör ett brittiskt utträde mindre sannolikt. En del av de konkreta förslag som förs fram i den brittiska debatten förutsätter enligt motionärerna fördragsändringar. Ett sådant förslag är att formuleringen i om allt fastare sammanslutning ska ändras. Om frågan aktualiseras i en fördragsändring har enligt motionärerna ingen anledning att motsätta sig en ändring i enlighet med britternas önskemål. Såväl politiska realiteter som en objektiv beskrivning av verkligheten leder nämligen snarare till slutsatsen att den nuvarande formuleringen i inte längre på ett korrekt sätt sammanfattar EU-samarbetets utveckling. I denna del anför motionärerna att det finns vissa områden, t.ex. migrationspolitiken, där det behövs ett närmare samarbete inom EU:s ram, men att det också finns andra områden där finns det skäl att hävda att EU bör dra sig tillbaka och lämna större utrymme åt medlemsstaterna. Det är enligt motionärerna viktigt att ambitionen hos flertalet medlemsländer även i fortsättningen är att delta i så många samarbetsområden som möjligt, men det förutsätter att det finns brett stöd för att samarbetsområdena verkligen är lämpliga för hantering på EU-nivå. När det gäller de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet anför motionärerna att det pågår en debatt inom EU om att försöka stärka de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet och att det bl.a. har föreslagits att det ska införas s.k. gröna kort och röda kort. Enligt motionärerna är det ur ett svenskt perspektiv inte självklart hur man ska se på de nationella parlamentens roll i EU-arbetet. De anför vidare att anledningen till att en del nationella parlament är så angelägna om att få en utökad roll på EU-nivå sannolikt till viss del beror på att dessa medlemsstater inte har det utvecklade system för samråd mellan regeringen och i EU-frågor som finns i , att ett parlaments bristande möjligheter att påverka sin regerings EU-ståndpunkter kan leda till att parlamentariker i stället försöker etablera en direktkontakt med kommissionen och andra EU-organ och att har svårt att få en annan medlemsstat att skapa bättre forum för EU-samråd mellan landets regering och parlament. Eftersom ett utökat inflytande för nationella parlament i EU-samarbetet skulle kunna leda till ett stärkt stöd för EU i är det enligt motionärerna rimligt att den även på detta område lyssnar på eventuella brittiska förslag och att regeringen är redo att förhålla sig positiv till sådana förslag. Det sagda förutsätter att en analys görs av hur ska förhålla sig till eventuella utökade påverkansmöjligheter för . En sådan analys bör enligt motionärerna göras både i regeringens och regi. För del bör riksdagsstyrelsen ta initiativ till en utredning. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i : Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, [EUF-fördraget]). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artiklarna 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder t.ex. i fråga om industripolitik, kultur och turism. Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet om unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetensöverföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter suveränitetsrättigheter (, , Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång som rådet och utfärdar en rättsakt i ett givet område upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (s. 31 f.). Vad som sker kan beskrivas som att unionen successivt och i takt med att rättsakter beslutas utnyttjar den kompetens som fördragen ger. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning som gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (s. 31). EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll EU-institutionerna ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. , rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Varje nationellt parlament har två röster. Efter att blev medlem i EU finns det numera 56 röster inom EU, och det krävs 19 röster för att uppnå ett s.k. gult kort. I de länder som har tvåkammarsystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 19 röster, står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av en annan förslagsställare (gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen eller någon annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som lett till att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (s.k. kort). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till om lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Gröna och röda kort I vissa medlemsstater har uppfattningen att det borde finnas gröna och röda kort framförts. När det gäller gröna kort är tanken att nationella parlament ska kunna föra fram förslag till kommissionen om att ta initiativ till ny eller ändrad lagstiftning. Om ett visst antal parlament enas om ett förslag bör kommissionen pröva förslaget och återkomma med besked. Tanken med röda kort verkar bl.a. vara att ett visst antal nationella parlament ska kunna tvinga kommissionen att stoppa ett förslag som parlamenten anser är oförenligt med subsidiaritetsprincipen. S.k. ever closer union Formuleringen om processen för att skapa en allt fastare sammanslutning (s.k. ever closer union) mellan de europeiska folken finns i ingress och artikel 1. Formuleringen har funnits alltsedan slöts i . återfanns den i ingressen till EEG-fördraget (nuvarande EUF-fördraget), med den skillnaden att det då handlade om att lägga grunden till en sådan sammanslutning. Överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet och arbete med EU-frågor Av 10 kap. 6 § första stycket RF följer att inom ramen för samarbetet i EU kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. En sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. kan besluta om en sådan överlåtelse som avses ovan, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (10 kap. 6 § andra stycket RF). Överlåtelse kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse enligt 10 kap. 3 § RF. Bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU fick sin nuvarande lydelse . Utformningen av bestämmelsen var ett resultat av en kompromiss mellan sex av de sju politiska partier som var representerade författningsutredning, och den var avsedd att kodifiera ett rättsläge som tidigare bara hade framgått av olika förarbetsuttalanden (se t.ex. SOU 2008:125 s. 499). Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse användes i samband med beslut med anledning av Lissabonfördraget. arbete med EU-frågor har behandlats närmare i föregående avsnitt. ska britterna folkomrösta om huruvida ska vara kvar i EU eller inte.