bet · H301FiU28 · 2016-06-16 00:00:00 — Årsredovisning för staten 2015 Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2015/16:101 Årsredovisning för staten 2015 och redogörelse /16:RR4 redogörelse för granskning av Årsredovisning för staten 2015 läggs till handlingarna. Årsredovisningen för staten är ett viktigt komplement till budgetpropositionen och ger en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som har fattat om statens budget. Utskottet välkomnar regeringens ambition att inom ramen för budgetlagens bestämmelser löpande förtydliga redovisningen och förbättra transparensen i årsredovisningen. Utskottet konstaterar att präglades av flera exceptionella händelser, vilket visar på vikten av tydlighet och transparens vid redovisning av genomförda åtgärder i årsredovisningen. Utskottet noterar att regeringen avser att lämna en skrivelse till med anledning av granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:16). Utskottet påminner också om den pågående översynen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:6). Det finns därmed anledning för utskottet att återkomma i frågorna när regeringens skrivelse behandlas under nästa och kommitténs förslag ska beredas vidare. Skrivelse 2015/16:101 Årsredovisning för staten 2015. Redogörelse /16:RR4 redogörelse för granskning av Årsredovisning för staten 2015. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Årsredovisning för staten 2015 redogörelse och revisionsberättelse med anledning av Årsredovisningen för staten 2015 Bilaga Förteckning över behandlade förslag Skrivelse 2015/16:101 Tabell 1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Tabell 2 Utfall för statens budget 2015 Tabell 3 Förklarande faktorer till avvikelser från statens budget 2015 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Årsredovisning för staten 2015 lägger skrivelse 2015/16:101 och redogörelse /16:RR4 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2015/16:101 Årsredovisning för staten 2015 och redogörelse för granskningen av Årsredovisningen för staten (2015/16:RR4). Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen. Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig, men inget utskott har valt att göra det. I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten 2015. Redovisningen omfattar följande delar: Uppföljning av de budgetpolitiska målen Utfallet för statens budget Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU. I skrivelsen används som utgångspunkt den beslutade budget som byggde på ett annat budgetförslag än regeringens . Detta påverkar enligt skrivelsen analysen av utfallet för statens budget . Dock bygger den beslutade budgeten på samma makroförutsättningar som låg till grund för regeringens budgetproposition, vilket gör det möjligt att på en övergripande nivå förklara skillnaden mellan den beslutade budgeten och det beräknade utfallet . I skrivelsen redogörs för de tre ändringsbudgetar som beslutade om . Regeringen lämnade förslag till mer omfattande budgetändringar än normalt i vårändringsbudgeten . Förutom en höständringsbudget lämnade regeringen också en extra ändringsbudget med ytterligare förslag till ändringar i statens budget till följd av den uppkomna flyktingsituationen . I skrivelsen redovisas även de myndigheter som har fått en modifierad revisionsberättelse från och skälen för detta. I skrivelsens bilaga finns en sammanställning av slutbehandlade granskningsrapporter från effektivitetsrevision . Med slutbehandlade avses att regeringsskrivelserna har överlämnats till där regeringen redovisar åtgärder med anledning av rapporterna. Årsredovisning för staten 2015 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2015/16:101 Årsredovisning för staten 2015 och redogörelse /16:RR4 redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2015 till handlingarna. Regeringen ska året efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten. Detta regleras i 10 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) och av 6 § framgår vad årsredovisningen ska innehålla. Uppföljning av de budgetpolitiska målen Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i årsredovisningen för staten omfattar dels den offentliga sektorns finansiella sparande, dels utgiftstaket för staten. Det tredje budgetpolitiska målet, balanskravet för kommunsektorn, följs upp ekonomiska vårproposition. I tabell 1 nedan redovisas den offentliga sektorns finansiella sparande. Tabell 1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Skillnad mot budget 2015 –1,1 –1,6 Källa: Årsredovisning för staten 2015. Den offentliga sektorn uppvisade balans i det finansiella sparandet 2015. I huvudsak blev inkomsterna från skatter och avgifter högre 2015 än vad som bedömdes i budgetpropositionen , vilket beror dels på en engångsinbetalning av bolagsskatt som ökade inkomsterna med mer än beräknat, dels på att skatteinkomsterna från hushållens kapitalvinster och konsumtion blev högre än väntat, vilket även gäller för transfereringar till den offentliga sektorn. underskattades också utgifterna i bedömningen i budgetpropositionen, främst kommunsektorns konsumtionsutgifter. Enligt regeringen är det viktigt att uppföljningen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är transparent och att det finns tydliga principer för hur målet följs upp. Därför används ett genomsnitt för det finansiella sparandet , vilket för den aktuella perioden omfattar åren 2006–2015. Syftet med en sådan indikator är att bedöma om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten för att målet nås . Det genomsnittliga finansiella sparandet –uppgick till av BNP. var resursutnyttjandet lägre än normalt . Enligt regeringens samlade bedömning avvek det finansiella sparandet tydligt från den målsatta nivån, trots en förbättring av det finansiella sparandet jämfört med . Utgiftstaket infördes och är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som bl.a. stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket ska ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara finanser och bidra till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. beslutade om att fastställa utgiftstakets nivå till . Utgiftstakets nivå 2015 ändrades av finanspolitiskt motiverade skäl, vilket medför en reell förändring av utgiftstakets återhållande effekt på de takbegränsade utgifterna. Enligt skrivelsen har nivån på utgiftstaket höjts med av sådana skäl. Reformerna har inneburit budgetförstärkningar, vilket har lett till tekniska justeringar genom främst ökade statsbidrag till kommuner och landsting och därmed ett höjt utgiftstak. Enligt utfallet för statens budget uppgick de takbegränsade utgifterna till , vilket är högre än den fastställda nivån enligt beslut . Det beror enligt regeringen främst på högre utgifter inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen och utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Det fastställda utgiftstaket på innebar att budgeteringsmarginalen vid beslutstillfället uppgick till ca . Enligt utfallet uppgick utgiftstaket till och budgeteringsmarginalen till , vilket är en skillnad på 34 miljarder. Sådana skillnader beror främst på effekter av reformförslag, reviderade pris- och löneomräkningar, reviderade makroekonomiska förutsättningar och volymförändringar i transfereringssystemen. Enligt regeringen har sammanlagt av budgeteringsmarginalen använts för reformer sedan utgiftstaket fastställdes inom bl.a. rättsväsendet, migration, arbetsmarknadspolitik, forskning och utbildning samt familjepolitiken. I vårändringsbudgeten föreslog regeringen åtgärder inom bl.a. arbetsmarknadspolitiken, utbildning och infrastruktur. Ytterligare medel avsattes till kommuner och landsting med anledning av flyktingsituationen i den beslutade extra ändringsbudgeten . Av skrivelsen framgår att ändrade makroekonomiska förutsättningar har medfört att budgeteringsmarginalen har ökat med . Det beror bl.a. på lägre utgifter för studiemedelsräntor till följd av lägre marknadsräntor och lägre utgifter för ekonomisk trygghet vid ålderdom eftersom prisbasbeloppet successivt har reviderats ned . Även utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten har blivit lägre på grund av att inkomst- och balansindex successivt har nedreviderats . Ändrade makroekonomiska förutsättningar har inneburit högre utgifter inom främst arbetsmarknadsområdet, och då för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska garantiprogrammen. Reviderade bedömningar av antalet personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem har lett till att budgeteringsmarginalen minskat med . Det beror främst på att antalet personer med sjuk- och rehabiliteringspenning i prognoserna successivt har bedömts vara fler, vilket också gäller för antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning. Vidare var antalet inskrivna asylsökande i mottagningssystemet och antalet personer med etableringsinsatser väsentligt fler än bedömning , oräknat den stora mängden asylsökande . Utgiftsförändringar kan också bero på nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel samt regeländringar utom regeringens direkta kontroll, t.ex. ändringar i . Sammantaget har förändringar till följd av dessa faktorer lett till att budgeteringsmarginalen har ökat med ca . Förändringarna har skett på olika områden och har delvis tagit ut varandra. Förskottsbetalningar av vissa utgifter i stället , bl.a. EU-avgiften, har bidragit till att utgifterna blev högre än bedömningen i budgetpropositionen . Ökningen motverkades av bl.a. lägre utgifter inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel på grund av förseningar i beslutsprocess om fondernas program. Utfallet för statens budget Statens budgetsaldo 2015 blev –, vilket var i stort sett enligt prognosen i den beslutade budgeten . Både inkomsterna och utgifterna blev högre än i den beslutade budgeten (se tabell 2). Tabell 2 Utfall för statens budget 2015 Skillnad mot budget 2015 –22,1 –34,6 –12,5 –22,9 Utgiftsområden exkl. statsskuldräntor m.m. –4,6 –11,9 –7,3 –7,3 –6,8 –32,6 –32,6 –0,1 Källa: Årsredovisning för staten 2015. Enligt skrivelsen beräknades inkomsterna i statens budget 2015 uppgå till . Utfallet blev , vilket är högre än beräknat. Enligt regeringen blev skatteinkomsterna högre än beräknat. Det är främst skatt på kapital som ökat, vilket i första hand beror på högre inkomster från skatt på företagsvinster än väntat. Posten Övriga inkomster blev lägre än enligt den beslutade budgeten . Det beror främst på att inga större försäljningar av egendom gjordes . Regeringen antog tidigare att inkomsterna från försäljning av egendom skulle uppgå till i statens budget . Jämfört med ökade statens totala inkomster med . Skatteinkomsterna ökade med . Statens skatteintäkter, dvs. periodiserade skatter , beräknas ha ökat med . De direkta skatterna på arbete beräknas ha ökat med och de indirekta skatterna på arbete med . Vidare beräknas skatt på kapital ha ökat med och skatt på konsumtion och insatsvaror med . Vid beräkning av statens skatteintäkter avräknas de kommunala inkomstskatterna, som ökade med , och avgifter till ålderspensionssystemet, som ökade med . Övriga inkomster minskade med jämfört med , vilket främst beror på att fler avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet och utgifter har redovisats som krediteringar på skattekonton . I skrivelsen anges att utgifterna i statens budget uppgick till 2015. Det är mer än vad som anvisats i den ursprungliga budgeten . Utgiftsökningen beror till största delen på ökade bidrag till kommunsektorn till följd av flyktingsituationen och att förtida utbetalningar gjordes 2015 inom vissa områden för att undvika ett överskridande av utgiftstaket . Utgifterna ökade mest inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna, med mer än vad som anvisats, följt av utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen () och utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg (). Även utfallet för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd blev högre än vad som anvisats (). Jämfört med ökade utgifterna i statens budget med ca . Utgifterna för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ökade med . Utgifterna för utgiftsområdena 8 Migration och 13 Integration och jämställdhet ökade med . Även de allmänna bidragen till kommunerna ökade, sammanlagt med . Ökningen förklaras i huvudsak av ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting med nästan med anledning av att antalet asylsökande ökade kraftigt . () nettoutlåning minskade med ca , främst på grund av ändrade redovisningsprinciper för studielån . Regeringen anger i skrivelsen att beslut om ett annat budgetförslag än regeringens påverkade analysen av utfallet för statens budget . På inkomstsidan är oppositionspartiernas budgetalternativ beräknade på en mer aggregerad nivå än inkomstberäkningen i budgetpropositionen, vilket innebär att den beslutade inkomstberäkningen är mer aggregerad än normalt och att redovisningen och analysen av skillnaden mellan statens budget och utfallet är mindre detaljerad än i normalfallet. Skillnaderna på utgiftssidan avser flertalet utgiftsområden från budgetpropositionen sett till både fördelningen av medel på befintliga anslag och vilka anslag som fördes upp på budgeten. Avsaknaden av detaljerade beräkningsunderlag till den beslutade budgeten innebar enligt regeringen en försvårande omständighet för en analys på både inkomst- och utgiftssidan. Enligt regeringen baseras dock den beslutade budgeten på samma makroförutsättningar som låg till grund för budgetpropositionen, vilket gör det möjligt att på en övergripande nivå förklara skillnaden mellan den beslutade budgeten och det beräknade utfallet . Av skrivelsen framgår vidare att regeringen lämnade förslag till mer omfattande budgetändringar än normalt i vårändringsbudgeten . Förutom en höständringsbudget lämnade regeringen också en extra ändringsbudget med ytterligare förslag till ändringar i statens budget till följd av den uppkomna flyktingsituationen . Enligt skrivelsen innehöll vårändringsbudgeten förslag om ändrade utgiftsramar och ändrade eller nya anslag inom 24 av 27 utgiftsområden och en sammanlagd utgiftsökning på netto. De budgeterade utgifterna inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg ökade på grund av ökade bidrag för läkemedelsförmånerna. Utgifterna ökade också inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning till följd av ökade kostnader för sjukpenning och rehabilitering. De ökade anslagen inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv förklaras av satsningar på traineejobb, utbildningskontrakt, extratjänster och ändrade ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen. Inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner kompenserades kommunerna för minskningen av nedsättningen av socialavgifter för unga. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. tillfördes för att i huvudsak hantera valutakursförluster. Regeringen redovisar också den ändrade beräkningen av inkomsterna i statens budget till följd av förslagen i vårändringsbudgeten . Ändringarna innebar netto en ökning, inklusive indirekta effekter, på . Beräkningarna i ändringsbudgeten påverkas av både regeländringar och av en ny bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och andra ekonomiska förutsättningar. Bruttoeffekten av regeländringarna beräknades till , varav den minskade nedsättningen av socialavgifter för unga fr.o.m. hade störst påverkan på utfallet för statens budget . Övriga regeländringar till följd av ändringar i statens budget har inte beaktats i analysen av inkomstsidan eftersom de inte har haft någon väsentlig betydelse för utfallet . Höständringsbudgeten innebar att anvisade medel ökade med netto. Framför allt ökade anvisade medel inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och 27 Avgiften till Europeiska unionen. Den extra ändringsbudget som beslutades av med anledning av flyktingsituationen innebar att det anvisades ytterligare medel på totalt , varav ca avsåg ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting. Stödet utbetalades men väntas i huvudsak användas . Nettoutlåning och kassamässig korrigeringspost För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov, med omvänt tecken, redovisas posten nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost på budgetens utgiftssida. Nettoutlåningen utgörs av in- och utlåning till myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag och fonder. Utfallet för nettoutlåningen uppgick till , vilket var högre än beräkningen i statens budget. Skillnaden beror främst på att lån ökade med med anledning av högre dollar- och eurokurser då enskilda lån refinansierades. Vidare blev studielånen inklusive Centrala () kreditreserv och servicekonto i RGK högre än enligt den beräknade budgeten . Jämfört med 2014 blev nettoutlåningen närmare 12 miljarder lägre. Detta förklaras bl.a. av en engångseffekt då CSN tog upp lån i RGK för en inbetald skuldstock av kapitaliserade räntor. Bakgrunden är att en ny kreditmodell för studielån infördes . Den kassamässiga korrigeringsposten utgör skillnaden mellan nettot av vad som redovisats mot budgetens anslag och inkomsttitlar och nettot av in- och utbetalningar över statens centralkonto i . Sådana korrigeringar uppstår dels till följd av periodiseringsskillnader, dels till följd av att det förekommer transaktioner över statens centralkonto som inte har sin motsvarighet på anslag eller inkomsttitlar och vice versa. blev utfallet för den totala kassamässiga korrigeringen drygt –(se tabell 2). I statens budget beräknades den kassamässiga korrigeringen bli 0. Betalningen av den svenska EU-avgiften medförde 2015 en kassamässig korrigering på ca –, eftersom kommissionen rekvirerade ett lägre belopp än de avgifter som redovisades mot anslaget. Till stor del beror detta på att en del av EU-avgiften betalades . Förklarande faktorer till avvikelser från statens budget 2015 Regeringen redovisar ett antal förklarande faktorer till avvikelserna från budgeten . Dessa är ändrade makroekonomiska förutsättningar och förändringar i antalet personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem (volym), men också nya beslut fattade av eller . Resterande skillnader beror på andra förklaringsfaktorer och redovisas som övrigt. I skrivelsen redovisas också hur stor del av budgetförändringarna som förklaras av respektive faktor, se tabell 3 nedan. Tabell 3 Förklarande faktorer till avvikelser från statens budget 2015 –4,3 –0,4 –7,9 –8,3 Källa: Årsredovisning för staten 2015. * Exklusive statsskuldsräntor. ** Inklusive kassamässig korrigeringspost. Utgifterna blev högre än i statens budget till följd av att fler personer tog emot ersättning från olika transfereringssystem. Fler personer än beräknat fick sjukpenning och sjuk- eller aktivitetsersättning, vilket är den huvudsakliga förklaringen till att utgifterna inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp blev högre än i den beslutade budgeten. Antalet inskrivna asylsökande personer i mottagande blev fler än beräknat, och utgifterna inom utgiftsområde 8 Migration blev högre än i den beslutade budgeten. Skillnader till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar medförde att utgifterna blev högre än i statens budget. Den största skillnaden avser utgifterna för RGK:s nettoutlåning, som blev högre än i statens budget. Det beror främst på att en svagare krona än beräknat medfört att lån i RGK blev högre när enskilda lån refinansierades till en högre dollar- respektive eurokurs. Utgifterna för samtliga utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. blev lägre än i statens budget beroende på makroutvecklingen. Utgifterna inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv blev lägre, bl.a. till följd av lägre arbetslöshet än beräknat. Anslaget för statsskuldsräntor blev högre till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar. Det beror främst på att valutakursförlusterna netto blev högre än i budgeten på grund av att kronan försvagades kraftigt mot dollarn men också till följd av valutakursförluster i schweizerfranc i samband med att centralbank beslutade om att överge kopplingen till euron. I motsatt riktning bidrog marknadsräntorna, som blev betydligt lägre än beräknat i budgeten. Enligt skrivelsen påverkas ränteanslaget av ett antal tekniska faktorer som beror på RGK:s upplånings- och skuldförvaltningsteknik, och skillnaden för statsskuldsräntorna klassificeras som makroberoende, utom den del som är en följd av ett förändrat lånebehov. Denna skillnad, som var marginell, redovisas under kategorin övrigt. Utgifterna blev högre än i statens budget till följd av beslut fattade av eller . Utfallet för samtliga utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. blev högre än beräknat i budgeten. Det beror på högre beslutade anslagsnivåer som en följd av förslagen i vårändringsbudgeten och i den extra ändringsbudgeten . Förslagen i vårändringsbudgeten har medfört högre utgifter för flertalet utgiftsområden. Sammantaget uppgick anslagsförändringarna till . Av dessa bedöms vara förslag som kategoriseras som beslut. Övriga anslagsförändringar på avsåg medel inom regelstyrda transfereringsanslag till följd av förändrade antaganden om antalet personer i olika transfereringssystem (volym) eller makroekonomiska förutsättningar. Förslagen i den extra ändringsbudgeten medförde främst högre utgifter inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner genom ett tillfälligt stöd på till kommuner och landsting med anledning av det stora antalet asylsökande. Stödet utbetalades men väntas i huvudsak användas . Av övriga orsaker blev utgifterna lägre än i statens budget. Nettoutgifterna på budgetens utgiftsområden exklusive statsskuldsräntor blev sammantaget lägre än anvisade medel och förklaras av motverkande faktorer. Utgifterna blev ca högre som en följd av de tidigareläggningar av utgifter som regeringen genomförde för att skapa tillräckliga marginaler under utgiftstaket . blev utgifterna inom flera utgiftsområden lägre än anvisat i statens budget till följd av övriga orsaker inom bl.a. utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, 16 Utbildning och universitetsforskning och 22 Kommunikationer. Indragning av anslagsmedel samt överskridanden Enligt budgetlagen (2011:203), förkortad BL, får regeringen besluta om indragning av anslagsmedel om det finns särskilda skäl knutna till verksamheten eller av bl.a. statsfinansiella skäl (3 kap. 12 § BL). I skrivelsen redovisas att regeringen beslutade om indragningar av anslagsmedel om sammanlagt , vilka främst avser anslagssparanden för statsskuldsräntor. Regeringen kan också enligt budgetlagen besluta om att tillfälligt överskrida ett anvisat anslag med högst (3 kap. 8 § BL). Enligt skrivelsen beslutade regeringen om ett medgivet överskridande om inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet. överskreds ett anslag utan medgivande med inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys Resultaträkningen redovisar de totala konsoliderade intäkterna och kostnaderna för de myndigheter som ingår i årsredovisningen. Konsolideringen innebär att transaktioner mellan myndigheter, t.ex. arbetsgivaravgifter för statligt anställda och bidrag mellan myndigheter, tas bort och att fordringar och skulder mellan myndigheter elimineras. Statens budget och resultaträkning skiljer sig åt såväl i avgränsning och struktur som i redovisningsprinciper; t.ex. ingår affärsverken i resultaträkningen, men till stor del inte i statsbudgeten.