bet · H301FiU41 · 2016-06-17 00:00:00 — Utvärdering av penningpolitik 2010–2015 Utskottet föreslår följande två tillkännagivande till regeringen: Regeringen ska tillsätta en parlamentarisk utredning av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Regeringen ska lämna förslag till om finansiella oberoende med utgångspunkt från den s.k. betänkande finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet. Utgångspunkten för utredningen om riksbankslagen bör vara att målet om prisstabilitet och den legala ramen med en oberoende har varit framgångsrik. Enligt utskottet bör frågor inom bl.a. följande områden analyseras och bedömas av utredningen: penningpolitikens mål och medel, ansvar för finansiell stabilitet, organisation, valutapolitik och roll i IMF-sammanhang, ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och betalningssystemet samt den demokratiska granskningen av penningpolitiken. Eventuella grundlagspåverkande förslag bör presenteras före riksdagsvalet . Utskottet konstaterar att frågorna kring finansiella oberoende utretts i den s.k. . Enligt utskottet bör inte eventuella regeländringar inom detta område fördröjas mer än nödvändigt. Utskottet anser därför att regeringen bör lämna förslag till med utgångspunkt i betänkande och de remissynpunkter som lämnades med anledning av betänkandet. Utskottet behandlar och utvärdering av penningpolitik –2015. Utskottet delar remissinstansernas bedömning att utvärderingen är intressant och väl genomförd. Den kan, tillsammans med andra utredningar som genomförts inom området, bilda grunden för det fortsatta arbetet med att förbättra det svenska penningpolitiska ramverket. Utvärderarnas bedömning av penningpolitiken –2015 stämmer till delar överens med utskottets egna utvärderingar . Utvärderarna riktar en del av sina rekommendationer till . Utskottet utgår från att tar till sig av kritiken och t.ex. fortsätter sitt arbete med att utveckla prognosmetoder, modeller och resultatuppföljning. Utskottet anser, i likhet med utvärderarna, att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. Några av utvärderarnas rekommendationer innebär omfattande förändringar av det penningpolitiska ramverket. Förslagen bör därför behandlas i den översyn av riksbankslagen som utskottet föreslår att regeringen ska tillsätta. Det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av penningpolitiken. Utskottet konstaterar att har en väl utbyggd granskning av jämfört med de flesta andra länder, men delar utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att granskningen av bör förstärkas ytterligare. Utskottet kommer att ta ställning till hur t.ex. de offentliga utfrågningarna av och utskottets utvärderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras. Enligt utskottet bör även den parlamentariska översynen av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen ta ett större grepp om granskningsfrågorna i syfte att förstärka och skapa förtroende för den demokratiska granskningen av penningpolitiken. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utvärdering av penningpolitik –2015 Rekommendationer om finansiell stabilitet Granskningen av och penningpolitiken Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen Bilaga Protokoll från offentlig utfrågning om utvärderingen av penningpolitik –2015 den12 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen ställer sig bakom det utskottet anför om att regeringen ska tillsätta en parlamentarisk utredning av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen (1988:1385) med den inriktning utskottet anger och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det utskottet anför om att regeringen ska återkomma till med förslag om finansiella oberoende med utgångspunkt från den s.k. betänkande (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet och tillkännager detta för regeringen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (KD), (S), (M) och (V). Ärendet och dess beredning Som ett led i arbete med uppföljning och utvärdering genomför finansutskottet en extern och oberoende granskning av den svenska penningpolitiken. beslutade finansutskottet om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden –2014. utsågs , chef för 2003–2013, och , professor vid , till att gemensamt genomföra utvärderingen. De två tidigare utvärderingarna utfördes av professorerna (2006/07:RFR1) och professorerna (2010/11:RFR5). och påbörjade sitt arbete och lämnade över sin rapport av penningpolitik 2010–2015 (2015/16:RFR6) till utskottet . Utvärderarna valde under utvärderingens gång att utöka utvärderingsperioden till att även omfatta utvecklingen under större delen av 2015. beslutade utskottet att skicka utvärderingen på remiss till 43 myndigheter och organisationer. Följande har lämnat synpunkter: direktion, Riksbanksfullmäktige, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och professor . höll utskottet en offentlig utfrågning om utvärderingen och remissinstansernas synpunkter. Deltog gjorde , , finansminister och riksbankschef . Särskilt inbjudna till utfrågningen var förste vice riksbankschef , vice riksbankschef , vice riksbankschef , vice riksbankschef , vice riksbankschef , generaldirektören för och riksgäldsdirektören (se protokoll från utfrågningen i bilaga 1). höll utskottet en intern utfrågning med riksbankschef om riksbanksdirektionens syn på riksbankslagen. För det första: hantering av den svenska ekonomins snabba återhämtning från den globala finanskrisen – som bestod i att styrräntorna höjdes från till mellan – godtogs i det stora hela av alla ledamöter i direktionen och förefaller inte ha varit orimlig i ljuset av den då tillgängliga informationen. Behovet av att hantera det kraftiga växelkursfallets effekter på de inhemska priserna kunde emellertid ha rättfärdigat att inflationsmålet tillfälligtvis överskreds. Även om nedgången i den svenska ekonomin –2009 liknade den i andra industrialiserade länder gick återhämtningen, som var särskilt markant inom exportsektorn, snabbare i än på andra håll, vilket ledde till att det allmänt ansågs vara dags att börja höja räntan. Även om ledamöterna i direktionen gjorde olika bedömningar – det hade under rådande förhållanden varit mycket förvånande om de inte hade gjort det – var olikheterna små. De åsiktsskillnader som kommer till uttryck i protokollen låg med god marginal inom vad som är rimligt när det handlar om att bedöma utsikterna för ekonomin och inflationen, och de hårda diskussionerna borgade för att alla möjligheter togs i beaktande. För det andra: och började situationen förändras. Under den andra hälften av den period som omfattas av utvärderingen dröjde det innan insåg hur omfattande problemen i euroområdet var, och framför allt var majoriteten sen med att sänka räntorna. Detta problem förvärrades inte bara av alltför optimistiska bedömningar av den ekonomiska tillväxten i euroområdet utan även av att antagandena om troliga räntebanor i omvärlden på ett markant sätt skilde sig från förväntningarna på de finansiella marknaderna. Som en följd av dessa antaganden blev den prognostiserade inflationen mycket högre än det faktiska utfallet. Det absolut allvarligaste problemet var emellertid den växande skillnaden mellan den framtida reporäntebana som själv förutsåg och den räntebana som kunde utläsas av prissättningen på de finansiella marknaderna. Denna skillnad skapade problem för både majoritetens och minoritetens ståndpunkter i direktionen. För majoriteten var problemet att man förespråkade en betydande framtida höjning av reporäntan och därmed en betydligt stramare penningpolitik än den som man faktiskt bedrev, men att inflationen ändå låg under målet. För minoriteten fanns det en spänning mellan de två olika argument som den förde fram. Å ena sidan baserades deras tämligen hätska kritik mot majoritetens ståndpunkt på prognossimuleringar som utgick från antagandet att penningpolitiken faktiskt beskrevs av den publicerade önskvärda reporäntebanan. Att publicerade reporäntebana inte uppfattades som trovärdig av marknaden innebar å andra sidan att det blev allt svårare att lägga skulden för dåliga utfall på en alltför stram penningpolitik, eftersom marknadens förväntningar pekade på en lägre reporänta. Den enda säkra slutsats som kan dras är att varken prognoser eller politik uteslutande bör baseras på prognoser i en modell som utgår från att den angivna räntebanan uppfattas som fullständigt trovärdig. Det måste finnas utrymme för bedömningar av inflationsmålets och den planerade politikens trovärdighet. För det tredje: Det är frapperande hur mycket tid samtliga ledamöter i direktionen ägnade åt att fundera över den framtida reporäntebanan och åt att redogöra för sin syn på hur reporäntan borde utvecklas . Det är något surrealistiskt över den precision med vilken enskilda direktionsledamöter uttalade sig om den framtida reporäntebanan med tanke på hur oviss framtiden var och det faktum att marknaden i sina egna förväntningar inte fäste särskilt mycket avseende vid den publicerade räntebanan. Det blev för enkelt att skyla över stora åsiktsskillnader om penningpolitikens aktuella inriktning genom att tala om skillnader i synen på den troliga reporäntebanan. Utvärderarna rekommenderar att genomför och offentliggör 1) en utvärdering av sina erfarenheter av publiceringen av en framtida reporäntebana och 2) en analys av de stora avvikelserna mellan marknadens förväntningar och publicerade prognoser som omfattas av denna utvärdering. För det fjärde: Både majoriteten i direktionen och de ledamöter som hade en avvikande mening hade en mycket stark tilltro till de prognoser som togs fram med hjälp av modeller konstruerade av tjänstemän. Även om sådana modeller är användbara för att få fram sammanhängande kvantitativa prognoser präglas de starkt av de antaganden som görs och kan bara tjäna som utgångspunkt för diskussioner om de utmaningar som penningpolitiken står inför vid varje given tidpunkt. De kan alltså inte användas mekaniskt. Detta förbehåll när det gäller användningen av modeller har aldrig varit mer relevant än efter den globala finanskrisen. Dessa modeller – som inte bara misslyckades med att förutspå krisen, utan på grund av sin beskaffenhet inte heller hade förutsättningar att göra detta – kunde knappast ge en heltäckande bild av de svårigheter som ekonomierna ställdes inför under återhämtningsfasen. En större ödmjukhet beträffande dessa modeller hade varit på sin plats. Protokollen från de penningpolitiska mötena visar att såväl majoritets- som minoritetsledamöterna i direktionen påfallande sällan ifrågasatte resultaten av modellsimuleringar. En stor brist med de modeller som användes var att det antogs vara fullständigt trovärdigt att hade både vilja och förmåga att uppnå tvåprocentsmålet för inflationen. I prognoserna återgick inflationen alltid till på medellång sikt. Inflationsmålets förmodade trovärdighet ingav direktionen en falsk känsla av tillförsikt när det gällde den egna strategin, vilket uppmuntrade en övertygelse om att ihållande inflationsavvikelser inte kunde undergräva målets trovärdighet. hade denna tillförsikt börjat sättas på hårda prov. En av direktionsledamöternas viktiga uppgifter är att ifrågasätta antagandena i de modeller som används för att ta fram kvantitativa prognoser, så att ledamöterna kan föra en uttömmande diskussion om de ekonomiska utsikterna utifrån alla relevanta aspekter innan de kommer fram till sin penningpolitiska bedömning. För det femte: Även om spänningarna mellan direktionens ledamöter inte ledde till några betydande skillnader i penningpolitiska bedömningar –ökade de och hade 2013 övergått i oenighet om inte bara räntesättningen utan även, och detta påtagligt, om penningpolitikens mål. Det är uppenbart att majoriteten i direktion 2012 kände en tillräckligt stor oro över bostadsprisernas utveckling och den ökade utlåningen till hushållen för att sätta en högre reporänta än vad som var motiverat om man enbart såg till inflationsmålet . Alla centralbanker har brottats med att försöka få det ramverk för inflationsmålspolitiken som användes före krisen att gå ihop med de ekonomiska och finansiella ”obalanser” i ekonomin som både bidrog till krisen och påverkade den efterföljande återhämtningen. Utvärderarna framhåller att det under deras intervjuer tydligt har framgått att majoriteten i direktionen kände en oro över hur stigande tillgångspriser och skuldsättning kunde påverka ekonomin och ansåg att om ingen annan gjorde något åt detta så föll det på majoriteten att agera. bestämde sig därför för att låta oron över den finansiella stabiliteten påverka de penningpolitiska besluten. De ledamöter i direktionen som hade en avvikande uppfattning gjorde en mycket snävare tolkning av uppdraget att uppnå prisstabilitet som utgick från en bestämd syn på hur ekonomin fungerade. De ansåg att politiken borde försöka sätta räntorna så att inflationsmålet uppnåddes 18 månader till , baserat på inflationsprognoser som tagits fram med hjälp av en särskild uppsättning modeller. Följden blev att de två sidorna talade förbi varandra. Det var inget typiskt svenskt över denna debatt. Internationellt motsvaras de båda synsätt som i har förespråkats av majoriteten respektive minoriteten i direktionen av de ståndpunkter som har intagits av () och i . Ingendera sidan har något monopol på visdom. En av svårigheterna i samband med utformningen av penningpolitiken var att regeringen inte beslutade vilken myndighet som borde ha ansvar för den finansiella stabiliteten. oro förstärktes när drog tillbaka sina förslag om amorteringskrav för hushållen, därför att myndigheten, trots att den insåg att sådana förslag var nödvändiga, menade att man inte hade fått ett tillräckligt tydligt rättsligt mandat för att kunna gå vidare. uppdrag har försvårats avsevärt av regeringens obeslutsamhet när det gällde att införa en klar och tydlig ordning för makrotillsynen. För det sjätte: En förutsättning för att beslutsprocess ska fungera på ett bra sätt är att direktionsledamöterna respekterar varandras ståndpunkter och att de under de penningpolitiska mötena försöker nå fram till en gemensam förståelse av utvecklingen i ekonomin och hur penningpolitiken bör svara på denna utveckling. Olika uppfattningar och bedömningar är viktiga inslag i denna process, men de måste uttryckas på ett sätt som främjar det gemensamma uppdrag som ledamöterna har tagit sig an. Ett viktigt inslag i direktionens struktur är att varje person har var sin röst och rätt, eller snarare skyldighet, att tydligt uttrycka sin egen uppfattning om penningpolitikens inriktning. Detta är processens styrka. Olika uppfattningar bidrar till en hälsosam debatt. Att förklara sådana åsiktsskillnader är mycket viktigt för att den bredare allmänheten ska få en ökad förståelse för de utmaningar som penningpolitiken ställs inför. Det framgår tydligt av protokollen och de offentliga uttalanden som gjordes av ledamöter i direktionen som omfattas av utvärderingen att det inte alltid fanns en respekt för andras ståndpunkter. Åsiktsskillnadernas omfattning och framför allt hur de kom till uttryck skadade anseende. Direktionens ledamöter måste komma ihåg att deras uppgift är att lägga fram sammanhängande argument på ett resonabelt och övertygande sätt. Om de använder ett språk som syftar till att angripa andra ledamöter i direktionen skadas direktionens anseende hos allmänheten. Det var inte bra att protokoll och intervjuer med direktionsledamöter gav prov på ett burdust tonläge som är ovanligt i den offentliga debatten i . Jämfört med de penningpolitiska mötenas första år har protokollen under en stor del av utvärderingsperioden varit oerhört långa och främst behandlat ståndpunkterna hos ledamöterna med avvikande mening, medan majoritetens ståndpunkt har beskrivits i de sedvanliga rapporterna. Protokollen skildrade inte längre ett givande och tagande mellan olika ståndpunkter i direktionen eller vad diskussionen utmynnat i. Det är inte bra att majoriteten och minoriteten uttrycker sina ståndpunkter i olika format. Det måste finnas en viss gemensam disciplin när det gäller hur protokollen sammanställs. De bör inte bestå av detaljerade, och olika långa, redogörelser för enskilda ledamöters inlägg utan i stället ge en mer balanserad förklaring till det beslut som majoriteten har fattat och de argument mot beslutet som under mötet har framförts av den minoritet som har haft en avvikande mening. bör, på finansministerns rekommendation, både definiera och siffersätta inflationsmålet samt ge mandat till direktion att uppnå detta mål. I dagens läge rekommenderas vi ett mål på mätt i KPIF. Målet bör ses över , såvida inte lagstiftar om en ändring av målet före nästa tillfälle när målet ska ses över. I det uppdrag som ska ge bör det fastställas att penningpolitiska mål ska vara att upprätthålla prisstabilitet, så som detta definieras genom inflationsmålet, med hänsyn tagen till den långsiktiga hållbarheten i produktionsbanans nivå och sammansättning samt dess implikationer för inflationen. Om det enligt direktionens uppfattning är lämpligt att avvika från att uppnå inflationsmålet ska redogöra för sina skäl och försvara dem inför finansutskott. bör ompröva sina metoder för att ta fram prognoser för både världsekonomin och räntorna i omvärlden, så att direktionen kan fokusera på de stora frågorna i samband med prognoserna. De antaganden som görs om tillväxten och räntorna i omvärlden bör förklaras mer ingående i den penningpolitiska rapporten. bör genomföra och offentliggöra 1) en utvärdering av sina erfarenheter av publiceringen av en framtida reporäntebana och 2) en analys av de stora avvikelserna mellan marknadens förväntningar och publicerade prognoser som omfattas av denna utvärdering. bör rutinmässigt presentera en analys i sina penningpolitiska rapporter av varför det enligt uppfattning finns en skillnad mellan dess publicerade reporäntebana och marknadens förväntade reporäntebana samt vilka implikationer tror att denna skillnad har för utformningen av penningpolitiken. Riksbankslagen bör ändras så att det blir tydligt att valet av växelkursregim är en fråga för regeringen och att uppdraget att uppnå inflationsmålet gäller med förbehåll för att regeringen beslutar att växelkursen bör flyta fritt. Regeringen bör utan vidare dröjsmål se till att får de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som är lämpliga för dess uppdrag att främja finansiell stabilitet. och bör inrätta en gemensam kommitté för makrotillsyn som träffas en gång i kvartalet för att diskutera användandet av de viktigaste makrotillsynsverktygen. Den gemensamma kommittén för makrotillsyn bör emellanåt utfärda rekommendationer till om huruvida den uppsättning verktyg som har delegerats till bör utökas eller minskas. Den gemensamma kommittén för makrotillsyn bör vara den primära källan till rapporter om den finansiella stabiliteten och den bör delta i en utfrågning i finansutskottet minst en gång . Riksbankslagen bör ändras för att förtydliga roll när det gäller att värna finansiell stabilitet, dvs. om den ska vara begränsad till deltagande i den föreslagna gemensamma kommittén för makrotillsyn (se ovan) eller utökas genom att tilldelas makrotillsynsbefogenheter. uppdrag bör även omfatta finansiell stabilitet, och måste ha vissa formella befogenheter för att kunna uppnå sitt mål. bör regeringen ge en mindre grupp experter i uppdrag att granska ansvarsfördelningen när det gäller makrotillsynen mellan och . finansutskott bör hålla tre utfrågningar med direktion efter publiceringen av de penningpolitiska rapporterna. Utöver riksbankschefen (som alltid ska delta) bör tre vice riksbankschefer delta, vilket innebär att varje ledamot av direktionen ska delta minst två gånger för att förklara och försvara hur han eller hon har röstat om penningpolitiska beslut. Ambitionen bör vara att det penningpolitiska protokollet ska redogöra för de olika ståndpunkter som har förts fram under mötet och inte för respektive ledamots formella presentationer. De enskilda ledamöterna bör förmedla mer utförliga analyser till allmänheten genom tal. bör komplettera det nuvarande penningpolitiska protokollet med protokoll från möten där huvudscenariot beslutas – dvs. från det första eller andra stora penningpolitiska beredningsgruppsmötet och även från direktionens prognosmöte. Samtliga protokoll kan sedan offentliggöras efter det penningpolitiska mötet. Direktionen bör stöpas om till ett penningpolitiskt råd och bestå av tre verkställande ledamöter av , riksbankschefen och två vice riksbankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet, samt tre icke verkställande ledamöter. finansutskott bör ge Riksbanksfullmäktige i uppdrag att lägga fram rekommendationer om ändringar i riksbankslagen. Utvärdering av penningpolitik –2015 Utskottet delar remissinstansernas bedömning att och utvärdering av penningpolitik –2015 är intressant och väl genomförd. Utvärderingen kan, tillsammans med andra utredningar som genomförts inom området, bilda grunden för det fortsatta arbetet med att förstärka och förbättra det svenska penningpolitiska ramverket. Utskottet konstaterar att utvärderarnas bedömning av penningpolitiken –2015 delvis stämmer överens med utskottets egna utvärderingar . Utvärderarna riktar en del rekommendationer till . Utskottet utgår från att tar till sig av kritiken och t.ex. fortsätter med sitt utvecklingsarbete av prognosmetoder, modeller och uppföljning. Utskottet anser i likhet med utvärderarna och remissinstanserna att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. När det gäller makrotillsynen delar utskottet utvärderarnas uppfattning att befogenheter, verktyg och processen kring makrotillsynsbeslut behöver förtydligas. Utskottet konstaterar att frågan bereds i . Enligt utskottets mening är det viktigt att regeringen presenterar ett sammanhållet och tydligt ramverk för den svenska makrotillsynen. Några av utvärderingens rekommendationer innebär ganska omfattande förändringar av det penningpolitiska ramverket. Utskottet anser att förslagen bör behandlas i en bred parlamentarisk utredning av penningpolitiken och riksbankslagen. Utskottet behandlar frågan om en översyn av riksbankslagen senare i betänkandet under rubriken av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Under rubriken granskning av penningpolitiken behandlar utskottet utvärderarnas och remissinstansernas synpunkter på granskningen av penningpolitiken. genomför finansutskottet en externt upphandlad utvärdering av den svenska penningpolitiken. beslutade finansutskottet om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden –2014. utsågs , professor vid , och , chef för 2003–2013, till att gemensamt genomföra utvärderingen. Enligt direktiven skulle tyngdpunkten i utvärderingen ligga på att granska och analysera utformningen av penningpolitiken , avvägningen mellan olika risker, arbetet inom riksbanksdirektionen, utformningen av inflationsmålet och prognosverksamhet. Utvärderarna valde under utvärderingens gång att utöka utvärderingsperioden till att även omfatta utvecklingen under större delen av 2015. lämnade utvärderarna över rapporten av penningpolitik 2010–2015 (2015/16:RFR6) till utskottet. skickade utskottet ut utvärderingen på remiss till 43 myndigheter och organisationer. När remisstiden gått ut hade följande 22 organisationer och en privatperson lämnat synpunkter på utvärderingen: direktion, Riksbanksfullmäktige, , , , , , , , , , , , , , , , , , , och professor (vice riksbankschef 2007–2013). höll utskottet en offentlig utfrågning om utvärderingen och remissinstansernas synpunkter. Deltog gjorde , , finansminister och riksbankschef .