bet · H301KU21 · 2016-05-26 00:00:00 — I fråga om redogörelsens utförlighet ville vidare understryka den betydelse som regeringens redogörelse för genomförda eller planerade beredningsåtgärder har för att ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som har fattat. En omsorgsfull redogörelse är ett viktigt politiskt uppföljningsdokument för den parlamentariska kontrollen, anförde utskottet. kunde avslutningsvis konstatera att de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppgavs ha slutbehandlats i enlighet med utskottets önskemål i regel innehåller en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet, vilket är värdefullt för uppföljningsarbete. Översikt av behandlingen av riksdagsskrivelser och tillkännagivanden /92–2015/16 Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av . Arbetet redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. redovisar (fr.o.m. bet. 2010/11:KU21) uppgifter om regeringens behandling av skrivelser och särskilt om behandlingen av tillkännagivanden. I det följande uppdateras redovisningen med uppgifter från skrivelse 2015/16:75. I tabell 3 nedan redogörs för antalet riksdagsskrivelser och antalet och andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i regeringens skrivelser /92–2015/16. Av tabellen framgår att andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i skrivelse 2015/16:75 är , högre än något . För hela perioden är genomsnittet . Tabell 3 Antal redovisade samt antal och andel ej slutbehandlade riksdagsskrivelser (rskr.) i regeringens redogörelser /92–2015/16 Ej slutbehandlade rskr. Ej slutbehandlade rskr. (andel i %) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. Riksdagsskrivelser som avser lagar och beslut om statens budget för det kommande budgetåret kan normalt redovisas som slutbehandlade under samma . De flesta ej slutbehandlade riksdagsskrivelser avser tillkännagivanden. Regeringens behandling av tillkännagivanden /96–2015/16 I tabell 4 nedan redovisas antalet tillkännagivanden som regeringen redovisat i respektive skrivelse och antalet respektive andelen som redovisats som ej slutbehandlade. Det totala antalet tillkännagivanden som redovisas i skrivelse 2015/16:75 (260) är det högsta som redovisas i någon skrivelse /03. Antalet tillkännagivanden som slutbehandlats (53) är också högt, men andelen slutbehandlade () är lägre än alla tidigare års skrivelser utom /12. /96–2015/16 är den genomsnittliga andelen slutbehandlade tillkännagivanden i skrivelserna . När det gäller de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i årets skrivelse har den genomsnittliga tidsåtgången ökat jämfört med förra årets skrivelse. I tabellen redovisas också medianvärde. Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Medianvärdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Medianvärdet för de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i 2015/16:75 är det lägsta sedan skrivelse 2003/04:75. Tabell 4 Antal och andel slutbehandlade tillkännagivanden (tkg) och genomsnittlig tidsåtgång för slutbehandling /96–2014/15 Antal slutbehandlade tkg (totala antalet) Andel slut-behandlade tkg i procent† Genomsnittlig tidsåtgång (median)a 157 (324) 403 (207) 86 (238) 467 (304) 165 (283)b 543 (359) 66 (189) 478 (193) 72 (208) 820 (393) 82 (221) 788 (472) 67 (232) 678 (468) 86 (267) 688 (314) 86 (247) 724 (449) 69 (216) 999 (793) 49 (196) 1 045 (1 008) 61 (240) 1 081 (560) 43 (185) 1 059 (705) 34 (145) 1 261 (1 015) 45 (121) 1 775 (1 696) 33 (98) 2 071 (1 759) 21 (125) 1 186 (449) 53 (155) 856 (446) 38 (141) 856 (668) 42 (176) 666 (481) 53 (260) 755 (320) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. I de fall brister i redogörelsen för skrivelserna har upptäckts (t.ex. som en följd av felaktig redovisning av slutbehandling av vissa tillkännagivanden) har dessa rättats till i tabellen. a: Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Median-värdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Beräkningarna av genomsnittlig tidsåtgång är utförda i Excel och grundar sig på programmets antagande om månader (dvs. att ett kalenderår har ). b: Omfattningen av regeringens redogörelse under /98 – övergångsvis 18 månader – för-klarar avvikelsen i antal och andel tillkännagivanden. De långa tiderna för slutbehandling förklaras bl.a. av att äldre tillkännagivanden slutbehandlades i högre utsträckning än tidigare under dessa år, som redovisas i 2010 och skrivelser. Flera av de äldre tillkännagivanden som slutbehandlades då var kopplade till frågeställningar som kan anses vara av mer krävande karaktär, t.ex. konstitutionella frågor. Utskottets granskning av regeringens redogörelser innefattar även en kvantitativ mätning av de åtgärder genom vilka regeringen slutbehandlar tillkännagivanden. Resultatet av granskningen i denna del redovisas i tabell 5 nedan. Tabellen redogör för andelen åtgärder från regeringen m.fl. som medfört att regeringen har redovisat riksdagsskrivelserna med tillkännagivanden som slutbehandlade. Granskningen innebär att endast den senast vidtagna åtgärden, som därmed innebär en slutbehandling, registreras som orsaken till slutbehandlingen. I många fall har flera åtgärder vidtagits för att slutbehandla ett tillkännagivande (t.ex. har flertalet av de propositioner som regeringen åberopar som skäl till en slutbehandling föregåtts av någon utredningsåtgärd, dvs. SOU eller Ds). De kategorier som redovisas i tabellen är propositioner (Prop. ), skrivelser (Skr. ), genomförda utredningar (SOU/Ds), utredningsdirektiv (Dir.), regeringsbeslut om förordning eller ändring av förordning (För. ), regeringsuppdrag till myndigheter inklusive ändring av regleringsbrev (Uppd. ), övriga regeringsbeslut (Övr. samt övriga åtgärder (Övr.). Övriga regeringsbeslut innebär t.ex. regeringsbeslut om avtal med intresseorganisationer eller förordnande av styrelseledamöter. Övriga åtgärder kan vara t.ex. myndighetsåtgärder och myndighetsbeslut (bl.a. utfärdande av allmänna råd eller föreskrifter), domstolsavgöranden och åtgärder från andra aktörer (riksdagsutskott eller EU-institutioner). I denna sistnämnda kategori ryms även fall när regeringen lagt skrivelsen till handlingarna. I kategorin utredningsdirektiv har även räknats in de tillfällen då regeringen beslutat att överlämna ärendet eller en kopia av riksdagsskrivelsen till en pågående utredning. Tabell 5 Sista vidtagna åtgärd från regeringen m.fl. som lett till slutbehandling av tillkännagivanden, 1995/96–2015/16, andelar uttryckt i procent Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. *Avser andelarna för samtliga tillkännagivanden (1 440 stycken) som redovisats som slutbehandlade i de skrivelser som anges i tabellen. Av tabell 5 framgår att nära hälften av tillkännagivandena som redovisats som slutbehandlade /96–2015/16 har hanterats genom en proposition. över perioden är denna andel högre under andra hälften av perioden än under den första. En möjlig förklaring till detta kan vara att fler tillkännagivanden ställer krav på regeringen att återkomma med förslag till . Även om andelen är lägre i skrivelse 2015/16:75 än i det föregående årets skrivelse är det fortfarande fler än hälften av de slutrapporterade tillkännagivandena som hanterats genom en proposition. Andelen tillkännagivanden som slutredovisats genom en hänvisning till utredningsdirektiv är högre än de flesta . Även om de ovan redovisade statistiska uppgifterna om regeringens slutbehandling av såväl riksdagsskrivelser som tillkännagivanden möjliggör vissa iakttagelser kan dessa uppgifter inte på ett mer precist sätt beskriva hur väl regeringens åtgärder svarar mot de begärda åtgärderna och mot uppfattningar i skrivelser och tillkännagivanden. konstaterar inledningsvis att regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser förbättrats och ger en formellt korrekt bild av skrivelser till regeringen. I likhet ser utskottet positivt på denna utveckling och förutsätter att kvaliteten kommer att behållas i kommande redogörelser. Överlag har redogörelsen blivit mer utförlig än tidigare i fråga om pågående och planerade åtgärder med anledning av riksdagsskrivelser som inte slutredovisas, vilket utskottet välkomnar. Det finns dock enstaka undantag där redogörelsen är mycket kortfattad. Det finns utrymme för förbättringar i detta avseende, så att redogörelsen blir mer fullständig. Utskottet vill också fortsatt framhålla vikten av att regeringen redovisar sin bedömning av när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade. En fråga som tas upp i yttranden från andra utskott är vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att hörsamma tillkännagivanden. delar denna uppfattning. Handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Det är, som flera utskott påpekar i sina yttranden, angeläget att regeringen lämnar fullgod information i redogörelsen om orsakerna till fördröjningen i de fall det trots allt blir en fördröjning. vill i detta sammanhang upprepa sitt tidigare uttalande om att det inte bör förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade utan att det redovisas en bedömning av när de kan bli slutbehandlade. I fråga om redogörelsens utförlighet vill utskottet understryka den betydelse som regeringens redogörelse för planerade eller vidtagna åtgärder har för att ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som har fattat. En omsorgsfull redogörelse är ett viktigt politiskt uppföljningsdokument för den parlamentariska kontrollen. Utöver dessa generella påpekanden med anledning av övriga utskotts yttranden bör följande nämnas. tar i sitt yttrande upp ett tillkännagivande från /02 (bet. 2001/02:SkU20) om en avveckling av reklamskatten med beaktande av de budgetpolitiska målen. vill påminna om att på förslag av också har gjort ett tillkännagivande om möjligheten att stegvis påbörja processen med att avveckla reklamskatten för dagspressen (bet. 2014/15:KU12 mom. 5). anför i sitt yttrande att det är angeläget att skrivelser behandlas med erforderlig skyndsamhet och att det är önskvärt att regeringen så långt som möjligt försöker ange när den kan tänkas avsluta ett ärende som är under behandling. När det gäller frågan om en avveckling av reklamskatten konstaterar utskottet att det nu har gått utskottet föreslog ett tillkännagivande om en sådan avveckling med beaktande av de budgetpolitiska målen. Olika regeringar har i budgetpropositionen redovisat sina överväganden som inneburit att frågan prioriterats men att det med beaktande av de budgetpolitiska målen inte funnits förutsättningar för en finansiering av en sådan åtgärd. Någon kritik från konstitutionell synpunkt kan enligt skatteutskottets uppfattning nu inte riktas mot någon regering för dess hantering av frågan. anser trots detta att det har gått orimligt sedan avgav sitt tillkännagivande och att det nu är angeläget att regeringen slutligen verkställer beslut. Det är bra att regeringen nu aviserar ytterligare steg för att avveckla reklamskatten, men skatteutskottet anser att det dessutom borde vara möjligt för regeringen att närmare ange när riksdagsskrivelsen beräknas vara slutbehandlad. delar skatteutskottets uppfattning. noterar att i en promemoria som har skickats ut på remiss har föreslagit sänkt reklamskatt med 2017 och med ytterligare 2019. anför att regeringens åtgärder när det gäller tillkännagivandet om förbättrad styrning och uppföljning av Försvarsmaktens stöd till samhället bör svara mot krav i dess helhet (bet. 2011/12:FöU2). såg positivt på att regeringen redovisade en förbättrad återrapportering och uppföljning, men konstaterade att tillkännagivandet även tog sikte på förbättrad styrning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. Regeringen bedömde frågan som slutbehandlad i förra årets skrivelse (skr. 2014/15:75 s. 47). konstaterar att det fortfarande finns ett behov av att komplettera tidigare redovisning med uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra styrningen inom området. delar försvarsutskottets uppfattning. noterar i sitt yttrande att regeringen fattat beslut i regleringsbreven om ett totalbelopp för kapitaltillskott som inte är oväsentligt större än det bemyndigande om kapitaltillskott som godkänt. betonar vikten av att administrativa rutiner finns på plats i och följs för att säkerställa att bemyndiganden om kapitaltillskott från inte överskrids. delar utbildningsutskottets uppfattning. När det gäller de riksdagsskrivelser som rör egna betänkanden vill utskottet ta upp tillkännagivandet om presstödskommitténs övriga förslag (bet. 2014/15:KU12, mom. 8, rskr. I betänkande 2015/16:KU1 välkomnade utskottet regeringens förslag i budgetpropositionen om höjda stödnivåer för dagstidningar som kommer ut och en jämnare stödtrappa för dagstidningar som kommer ut en eller (bet. 2015/16:KU1 s. 51). Utskottet konstaterade dock att tillkännagivande om ett ökat driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar rör både endags- och tvådagarstidningar, att regeringens förslag om en jämnare stödtrappa för endagstidningar i sig inte innebär ett ökat driftsstöd för dessa tidningar och att tillkännagivandet därmed inte är tillgodosett fullt ut (bet. 2015/16:KU1 s. 59 f.). Utskottet anser fortfarande att utskottets tillkännagivande om ett ökat driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar inte är tillgodosett fullt ut och delar därför inte regeringens bedömning som redovisas i skrivelse 2015/16:75 att tillkännagivandet är slutbehandlat. Utskottet förutsätter att regeringen återkommer i frågan, t.ex. i budgetpropositionen. konstaterar att de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppgavs ha slutbehandlats i enlighet med utskottets önskemål i regel innehåller en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet, vilket är värdefullt för uppföljningsarbete. Frågor om tillkännagivanden och relationen mellan och regeringen Regeringen anför i skrivelse 2015/16:75 att under /15 har lämnat flera tillkännagivanden till regeringen som innebär att regeringen bör avstå från att vidta åtgärder. Sådana tillkännagivanden kallas ibland för negativa tillkännagivanden. Tillkännagivanden med denna innebörd har tidigare inte förekommit i någon större utsträckning. Sammanfattningsvis anser regeringen att den – till skillnad från vad som i övrigt gäller enligt konstitutionell praxis – inte ska behöva ha som utgångspunkt att tillgodose ett tillkännagivande om att inte utreda en viss fråga eller inte lämna ett visst förslag till . Naturligtvis står det dock regeringen fritt att ändå följa ett sådant tillkännagivande. Som redovisats ovan tar socialutskottet och trafikutskottet upp negativa tillkännagivanden i sina yttranden till över skrivelse 2015/16:75. beslutade att utvärdera vissa frågeställningar kring tillkännagivanden från och gränsdragningen mellan och regeringen. Kansliet uppdrogs att genomföra en inledande kartläggning. I kartläggningen har samtliga över 2 000 tillkännagivanden som beslutat fr.o.m. /92 fram t.o.m. gåtts igenom. Slutsatsen är att de allra flesta tillkännagivanden uppmanar regeringen att se över en fråga och eventuellt återkomma till med förslag. Dessa tillkännagivanden kan således inte beskrivas som negativa. Totalt har blott sju fall /92 och framåt där tillkännagivande innebär en uppmaning till regeringen att inte komma med ett visst förslag påträffats. De flesta av dessa fall har inträffat och den föregående. En slutsats av kartläggningen är att det inte är så lätt att entydigt avgöra vad som är ett negativt tillkännagivande. Ett tillkännagivande kan formuleras som att en viss verksamhet fortsatt ska bedrivas, eller som att regeringen inte ska lägga förslag som innebär att verksamheten ska förändras. I sak kan innebörden vara den samma. Det noteras i kartläggningen att tillkännagivande om att det kommunala vårdnadsbidraget skulle behållas inte hindrade regeringen från att lägga fram en proposition om att avskaffa det kommunala vårdnadsbidraget, som bifölls av (bet. 2014/15:SfU3, prop. 2014/15:147, bet. 2015/16:SfU8). Ett tillkännagivande om att regeringen också fortsättningsvis ska verka för att en viss verksamhet bedrivs kan sägas innebära att regeringen inte ska vidta några åtgärder och avstå från att föreslå förändringar i en viss riktning. Sex sådana förslag till tillkännagivanden har påträffats i kartläggningen, varav ett röstades ned i kammaren. Dessa tillkännagivanden är alltså inte formulerade som att regeringen inte ska vidta en viss åtgärd och kan knappast kallas för negativa tillkännagivanden. Vidare förekommer det tillkännagivanden som tillkommer genom att avslår ett förslag från regeringen om en viss förändring. Regeringen kan i en proposition t.ex. föreslå att en viss nämnd ska inrättas, vilket genom ett tillkännagivande avvisar. kan också anföra att regeringen bör avvakta innan en förändring av t.ex. banavgifter genomförs. Det finns också tillkännagivanden om att kommande förslag inte ska medföra vissa förändringar. Det är dock tveksamt om den typen av tillkännagivanden ska kallas för negativa. , regeringen och normgivningsmakten I det följande redovisas några relevanta bestämmelser i regeringsformen om , regeringen och normgivningsmakten. Utskottet diskuterar därefter frågor om tillkännagivanden. är folkets främsta företrädare Regeringsformen stadgar att all offentlig makt utgår från folket och att är folkets främsta företrädare (1 kap. 1 och 4 §§ RF). Regeringen styr riket och är ansvarig inför (1 kap. 1 § RF). kan ytterst utkräva ansvar genom att regeringen tvingas avgå efter en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Man har i valt principen om negativt parlamentariskt ansvar: Regeringen kan sitta kvar, så länge inte parlamentets majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. Den svenska parlamentarismen innebär, brukar det sägas, inte att regeringen måste åtnjuta riksdagsmajoritetens förtroende, det räcker med att den tolereras av majoriteten. Genom andra instrument som granskning och frågeinstituteten kontrolleras regeringen (13 kap. RF). Regeringsformen anger att regeringen styr riket. I motiven (prop. 1973:90 s. 230) sägs att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen. Enligt 8 kap. RF har regeringen ett eget normgivningsområde och kan här utfärda förordningar; den kan även efter delegation av utfärda förordningar på andra områden. Regeringen har, i likhet med ledamöter, rätt att väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i regeringsformen (4 kap. 4 § RF). m.fl. anför att regeringens och enskilda riksdagsledamöters initiativrätt har ansetts utgöra så betydelsefulla rättigheter i arbete att de fastslagits i regeringsformen (2012 s. 258). Beträffande enskilda ledamöters initiativrätt i frågor som delegerats från till regeringen har tidigare anförts att det får anses legitimt för den politiska verksamheten att motionsvägen väcka uppmärksamhet eller skapa opinion i en viss fråga, som formellt sett tillhör regeringens eller en myndighets område (bet. 1993/94:KU18 s. 26). I sammanhanget kan även noteras rätten att återta förslag. I grundlagspropositionen anfördes att vägande skäl kan åberopas till stöd för en befogenhet att återkalla en gång väckta propositioner och motioner före avgörandet i kammaren (prop. 1973:90 s. 544). Förslagsställare löper mindre politiska risker, om de har möjligheter att förfoga över sina förslag, och kan därmed antas bli mer benägna än eljest att väcka initiativ i känsliga frågor. Rätten att återta propositioner kunde enligt grundlagspropositionen tänkas vara av särskilt värde för parlamentariskt svaga regeringar. Regeringen har vidare möjlighet att kontrollera sitt stöd i genom att ställa en s.k. kabinettsfråga (bet. 2014/15:KU20 s. 289). Med en kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att föranleda regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga att acceptera ett förslag även om inte en majoritet av dess ledamöter aktivt stöder förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. Regeringens propositioner är regeringsärenden som således omfattas av beredningskravet i 7 kap. 2 § RF, som lyder: Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Det är enligt förarbetena till regeringsform ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att i stor utsträckning inhämta yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar. Det är därför, anfördes i grundlagspropositionen, naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i beredningsarbetet även i fortsättningen kommer till uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 287). Vid grundlagsreformen 2010 förtydligades bestämmelsen så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna (prop. 2009/10:80 s. 215). När det gäller regeringens arbetsformer är en allmän utgångspunkt att man visar återhållsamhet med att binda dessa i grundlag. Arbetsformerna bör inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). Regeringens rent interna beredning av regeringsärenden bör inte låsas fast i grundlag. Den bör som tidigare kunna gestaltas på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt (prop. 1973:90 s. 287). I grundlagspropositionen anfördes att det inte är motiverat att i regeringsformen eller annan lag ange ramar för antalet statsråd eller departement. inflytande i dessa frågor uppnås på ett tillfredsställande sätt genom reglerna om anslagsmakt (prop. 1973:90 s. 181). När det gäller det fristående utredningsväsendet framhölls rent allmänt i grundlagspropositionen att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses som behövlig för förslagen (prop. 1973:90 s. 288). stiftar lag (1 kap. 4 § RF). Den normgivningskompetens som regeringsformen ger brukar sammanfattas genom benämningen ”det primära lagområdet”. Den del av det primära lagområdet som inte kan delegeras till regeringen eller något annat organ brukar kallas ”det obligatoriska lagområdet”. Det delegeringsbara området brukar benämnas ”det fakultativa lagområdet” (m.fl. Grundlagarna 2012 s. 356). I 8 kap. 6 § RF anges att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande i regeringsformen ska underställas för prövning om bestämmer det. I en grundlagskommentar anförs följande i anslutning till denna paragraf (m.fl. Grundlagarna [] Zeteo): har enligt paragrafen en obegränsad möjlighet att ge föreskrifter om underställning i de fall den bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter.