bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Mot den bakgrunden avstår utskottet från att dra några mer långtgående slutsatser än de redovisade. Händelseförloppet kommer att granskas både av och genom regeringens försorg, och om nya omständigheter blir kända därmed finns det inget som hindrar utskottet från att inom ramen för sin granskning återkomma till frågor om regeringens hantering av flyktingmottagandet. En granskning har gällt beredningen av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. I ställningstagandet anför utskottet att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa dem för allvarliga och brådskande fall. är regeringsformens beredningskrav av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer när regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär. de omständigheter som rådde ger genomgången av de beredningsåtgärder som föregick de aktuella besluten om lagrådsremiss och proposition inte anledning till någon kommentar av utskottet i förhållande till det beredningskrav som följer av regeringsformen. Även den förra regeringens hantering av flyktingmottagandet 2013 och Utskottet konstaterar att det inte gick att förutspå skeendet , och det har således inget att anmärka på när det gäller hanteringen och 2014 i relation till skeendet 2015. Slutligen har utskottet granskat nuvarande och föregående regeringens hantering av invandringspolitiken. Beredningen av ett antal propositioner som varit en följd av migrationspolitiska överenskommelser har gåtts igenom. granskningen har det inte framkommit att några formella fel begåtts, enligt 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till ............................. 1.1 Hanteringen av budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor ........................................................................... Utredning i ärendet .................................................................................. 1.2 Socialförsäkringsministerns hantering av beslut om jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen .............................................. Utredning i ärendet .................................................................................. 1.3 Arbetsmarknadsministerns hantering av tillkännagivanden om översyn av Arbetsförmedlingen.................................................................. Utredning i ärendet .................................................................................. 1.4 Utbildningsministerns hantering av tillkännagivandet om tioårig Utredning i ärendet .................................................................................. 1.5 Regeringens beslut att ändra uppdraget för samordnaren för Utredning i ärendet .................................................................................. 1.6 Regeringens agerande i samband med beredningen av Utredning i ärendet .................................................................................. 1.7 Försvarsministerns hantering av frågor kring ett radarsystem .............. Utredning i ärendet .................................................................................. 2 Hanteringen av vissa EU-frågor................................................................. 2.1 Utrikesministerns samråd med om EU:s militära Utredning i ärendet .................................................................................. 2.2 F.d. klimat- och miljöministerns hantering av skriftligt samråd Utredning i ärendet .................................................................................. 2.3 Statsministerns underlag under ett samråd med ............. Utredning i ärendet .................................................................................. 2.4 Kultur- och demokratiministerns samt idrottsministerns Utredning i ärendet ................................................................................ 2.5 Inrikesministerns agerande i i frågan om EU:s Utredning i ärendet ................................................................................ 2.6 Statsministerns samråd med angående Utredning i ärendet ................................................................................ 2.7 Försvarsministerns samråd med om stöd till Utredning i ärendet ................................................................................ 2.8 Fråga om samråd med inför toppmötet i ......... Utredning i ärendet ................................................................................ 3 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m......................................... 3.1 Nomineringen av exekutivdirektör till Internationella Utredning i ärendet ................................................................................ 3.2 Utnämningen av direktör för ........................ Utredning i ärendet ................................................................................ 3.3 Tillsättande av ny generaldirektör vid .................. Utredning i ärendet ................................................................................ 3.4 Förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd m.m. .................................................................... Utredning i ärendet ................................................................................ 3.5 Regeringens överläggning med med anledning av begäran om hjälp................................................................ Utredning i ärendet ................................................................................ 3.6 Regeringens uppgifter kring det brutna samarbetsavtalet med och ärendets hantering ........................................................ Utredning i ärendet ................................................................................ 3.7 Beredningen av uppdrag på skolområdet............................................ Utredning i ärendet ................................................................................ 3.8 Hantering av begäran om att få ta del av beräkningar inom Utredning i ärendet ................................................................................ 3.9 Hantering av begäran om att få ta del av brev till ......... Utredning i ärendet ................................................................................ 3.10 Dokumentationen av säkerhetspolitiska rådets möten och Utredning i ärendet ................................................................................ 3.11 Dokumentation från innovationsrådets möten .................................. Utredning i ärendet ................................................................................ 4 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen ............................. 4.1 Dåvarande näringsministerns agerande avseende handläggningen av gruvtillstånd............................................................... Utredning i ärendet ................................................................................ 4.2 Fråga om infrastrukturministerns inblandning i driftsstöd till Utredning i ärendet ................................................................................ 4.3 hantering av inköp av Utredning i ärendet ................................................................................ 5 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning................................................ 5.1 Fråga om statsministern genom decemberöverenskommelsen agerat i strid med regeringsformen ........................................................... Utredning i ärendet ................................................................................ 5.2 Fördelningen av ansvar för horisontella EU-frågor inom Utredning i ärendet ................................................................................ 5.3 Befattningen vice statsminister och uppgiften att ersätta Utredning i ärendet ................................................................................ 5.4 Finansministerns agerande efter uppgifter om manipulerade utsläppsvärden hos en fordonstillverkare ................................................. Utredning i ärendet ................................................................................ 5.5 Närings- och innovationsministerns uttalande i en tidning................. Utredning i ärendet ................................................................................ 5.6 Sjukvårdsministerns och jämställdhetsministerns uttalanden om Utredning i ärendet ................................................................................ 5.7 Statsministerns och inrikesministerns uttalanden om en Utredning i ärendet ................................................................................ 5.8 Inrikesministerns uttalande om en åklagares bedömning av häktningsskäl i ett enskilt ärende.............................................................. Utredning i ärendet ................................................................................ 5.9 F.d. klimat- och miljöministerns uttalanden om rättsläget vad gäller förbjuden båtfärg ............................................................................ Utredning i ärendet ................................................................................ 5.10 Utrikesministerns uttalanden om utomrättsliga avrättningar ............ Utredning i ärendet ................................................................................ 6 Vissa frågor om hantering av flyktingmottagandet m.m.......................... 6.1 Regeringens förberedelse inför och agerande under Utredning i ärendet ................................................................................ 6.2 Beredning av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet ................. Utredning i ärendet ................................................................................ 6.3 Förra regeringens hantering av flyktingmottagandet .......................... Utredning i ärendet ................................................................................ 6.4 Nuvarande och föregående regeringens hantering av Utredning i ärendet ................................................................................ Statsministerns underlag under ett samråd med (avsnitt 2.3) ............................................................................................ Förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd m.m. (avsnitt 3.4) ............................................. Närings- och innovationsministerns uttalande i en tidning (avsnitt 5.5) ............................................................................................ Regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen (avsnitt 6.1) ............................................................. Förra regeringens hantering av flyktingmottagandet (avsnitt 6.3) ..... Nuvarande och föregående regeringens hantering av invandringspolitiken (avsnitt 6.4) .......................................................... Fråga om statsministern genom decemberöverenskommelsen agerat i strid med regeringsformen (avsnitt 5.1) .................................... anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S) och (SD). (S) har inte deltagit i behandlingen av avsnitten 3.6 och 3.9. (S) har deltagit i beslutet i dessa avsnitt. 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till 1.1 Hanteringen av budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor I en anmälan till (dnr 1271-2015/16), bilaga A1.1.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och det ansvariga statsrådets agerande i fråga om budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor. Anmälaren ifrågasätter om agerandet är förenligt med regeringens ansvar att genomföra beslut, med praxis när det gäller att informera om planerade avvikelser från beslut och med lagstiftning om diarieföring. beslutade om 2016 års budget inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning i enlighet med regeringens förslag, vilket bl.a. innebar att det tidigare systemet med kvalitetsbaserad resurstilldelning skulle frångås men att de aviserade medlen skulle kvarstå och fördelas till universitet och högskolor via regleringsbreven . I anmälan anförs att ministern för högre utbildning och forskning , dvs. dagen efter budgetbeslut, skickade ett e-brev till rektorer vid universitet och högskolor med innebörden att de beslutade medlen tills vidare inte skulle göras tillgängliga med hänvisning till utgiftsbegränsande åtgärder. Anmälaren anför att ekonomiska förhållanden inte påtagligt kan ha ändrats från det att ärendet debatterades i eller från det att betänkandet justerades i utbildningsutskottet till dess att e-brevet skickades. Anmälaren menar att beslutet att skicka meddelandet till lärosätena rimligen måste ha fattats innan budgetbeslutet och att det måste anses som anmärkningsvärt att inte fick information om regeringens omsvängning innan budgetbeslutet. Anmälaren anför vidare att e-brevet skickades till rektorerna vid landets universitet och högskolor medan inte informerades över huvud taget, och menar att det är en principiellt viktig fråga när, och på vilket sätt, kan förväntas få sådan information. Vidare framhålls i anmälan att det aktuella e-brevet diariefördes i först , dagen efter det att anmälaren begärt ut handlingen. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom , bilaga A1.1.2, ett e-brev med information om 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL utgiftsbegränsande åtgärder från ministern för högre utbildning och forskning , bilaga A1.1.3, samt en promemoria från Finans- departementet om utgiftsbegränsande åtgärder , bilaga A1.1.4. I 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket och är ansvarig inför . Av regeringsformens bestämmelser om statens budget framgår att beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål (9 kap. 1 och 3 §§ RF). Anslagen får inte användas på annat sätt än har bestämt (9 kap. 7 § RF). Frågan om regeringen måste använda anslag som bestämt berörs i ett motivuttalande grundlagsproposition (prop. I propositionen anfördes att frågan om regeringens rätt att helt eller delvis lämna anslag som anvisats av obegagnade inte är av någon stor betydelse i ett parlamentariskt statsskick. Det är inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva verksamheter som beslutat därför att den gör en annan avvägning om resursanvändningen än . Justitieministern ansåg emellertid att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör ska verkställas. Regeringen har alltså en prövningsrätt. En sådan har, menade justitieministern, sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse. Justitieministern ansåg att Grundlagberedningens motiv- uttalande (SOU 1972:15 s. 176) att utgiftsbeslut i princip ska verkställas inte borde vara vägledande. Justitieministern framhöll att regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse är vidare att regeringen är bunden av anslagsvillkor. Av dessa kan följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas obegagnat med hänvisning till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan (prop. 1973:90 s. 224). I grundlagspropositionen anfördes vidare att varje utgiftsanordning av regeringen eller annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som har ställt upp i beslut. Däremot är alltså inte regeringen rättsligt förpliktad att verkställa budgetbeslut. I linje med detta ligger att regeringen, när den ställer medel till en myndighets förfogande, ska kunna ge ytterligare föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider mot innehållet i beslut (prop. 1973:90 s. 332). 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL anslöt sig till de allmänna grunder för finansmakten som angetts i propositionen (bet. KU 1973:26 s. 57). I en grundlagskommentar anförs att regeln i 9 kap. 7 § RF att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad har bestämt för sin tillämpning förutsätter att det framgår av beslut vad anslaget ska användas till. Regeringen kan närmare ange förutsättningarna för myndig- heternas disposition av anslaget. Dessa anvisningar får givetvis inte strida mot avsikter med anslaget (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 450 f.). Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som ska användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten (2 kap. 2 §). Finns det risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder (2 kap. 4 §). Av 3 kap. 11 § budgetlagen framgår att regeringen, när den tilldelar en myndighet ett anslag, får besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. Vidare får regeringen enligt 3 kap. 12 § besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhälls- ekonomiska skäl. Nämnda bestämmelser i budgetlagen har funnits sedan den tidigare lagen (1996:1059) om statsbudgeten trädde i kraft . I fråga om regeringens skyldighet att vidta åtgärder för att undvika att ett beslutat utgiftstak överskrids angavs i propositionen (prop. 1995/96:220 s. 112) att åtgärder ska vidtas redan då det uppstått risk för överskridande. Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta nämns att den i förhållande till underordnade myndigheter med stöd av 7 § (motsvarar nuvarande 3 kap. 11 § budgetlagen) kan föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 § (motsvarar nuvarande 3 kap. 12 § budgetlagen) besluta att anvisade medel på något eller några anslag helt eller delvis inte ska användas. När det gäller regeringens möjlighet att begränsa myndigheternas rätt att använda anslagsmedel anfördes i propositionen (prop. 1995/96:220 s. 31 och s. 87) att sådana begränsningar t.ex. kan motiveras av en strävan till god hushållning med statens resurser, god måluppfyllelse eller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och anvisade medel. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten uppgavs ha blivit vanligare , och som exempel nämndes att regeringen föreskrivit för myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att outnyttjade medel på reservationsanslag inte får användas som anslagstypen medger och att anslags- krediten på ramanslag sätts lägre än vad medgett. När det gäller regeringens rätt att under vissa förutsättningar avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag angavs i förarbetena (prop. 1995/96:220 s. 31 f. och s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 s. 19 f.) att detta kan komma i fråga när 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om anslaget. I den allmänna motiveringen (s. 33) uttalades följande: Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna har förändrats väsentligt efter anslagsbeslut, eller om förutsättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att regeringen har möjlighet att besluta att en verksamhet skall begränsas och att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i förhållande till anvisade anslag. Vidare angavs i fråga om åtgärder som kan bli aktuella följande: De åtgärder som kan bli aktuella är antingen selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksamheten. Det kan t.ex. ha framkommit att medel inte används på ett ändamålsenligt sätt. Kraven på effektivitet eller god hushållning med statens medel kan då leda till att anvisade medel inte skall användas. En åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett stort antal anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel. I propositionen (s. 32) lämnades exempel på när förhållanden på sakområdet eller allmänna förhållanden motiverat ingrepp i anvisade anslag under löpande budgetår. Ett exempel är när regeringen beslutade att av ekonomisk- politiska skäl avstå från att utnyttja anvisade medel om . informerades först i efterhand om detta i nästkommande budgetproposition (prop. 1985/86:100 bilaga 1 s. 31). Ett annat exempel är när regeringen beslutade att medel från en lång rad reservations- anslag skulle föras bort som besparingar. Indragningen av reservationsmedel motsvarade . Regeringens beslut underställdes inte för prövning, utan den informerades endast om det fattade beslutet i en kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bilaga 1). hade inga invändningar mot regeringens handläggning av reservations- indragningarna (bet. 1994/95:FiU20). I förarbetena framhölls (prop. 1995/96:220 s. 32 f., bet. 1996/97:KU3 s. 20) att regeringen självfallet inte får underlåta att utnyttja ett anslag som en riksdagsmajoritet har beslutat enbart på den grunden att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Vidare framhölls att regeringen är förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullföljs och att den är bunden av anslagsvillkor. Av förarbetena framgår vidare att regeringen, om den beslutar att medel som anvisat inte ska användas, ska redovisa detta för så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, i en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition (prop. 1995/96:220 s. 88). 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Regeringens information till och utskotten Av riksdagsordningen (RO) framgår att regeringen får lämna information till muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren eller genom en skrivelse (6 kap. 18 § och 9 kap. 7 § RO). Enligt 10 kap. 8 § RO är en statlig myndighet skyldig att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott som begär det. För regeringen är skyldigheten att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Vissa undantag i fråga om registrerings- skyldighetens omfattning anges dock. Enligt 5 kap. 1 § tredje stycket OSL behöver handlingar som inte omfattas av sekretess inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Enligt fjärde stycket samma paragraf behöver en allmän handling varken registreras eller hållas ordnad om det är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet.