bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Denna version av pressmeddelandet översändes till kanslichefen efter sammanträdet. Hon översände den då per mejl till . Ett utkast till uttalande från översändes vidare från till nämnden för skriftligt samråd. ”Deadline” var angiven till kl. 9.00 . skickade utkastet till nämndens ledamöter kl. 6.26 för skriftligt samråd (2014/15:3AF0F7). Synpunkter skulle lämnas kl. 9.00. Resultatet av samrådet blev att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Avvikande meningar anmäldes av , , granskade utskottet regeringens samråd med i vissa frågor (bet. 2009/10:KU20 s. 25 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet erinrar inledningsvis om att ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och är att får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. tillräckligt att inflytande utövas endast genom kontroll i I sina tidigare uttalanden har utskottet betonat att den grundlags- stadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i Utskottet har tidigare även påtalat att bristande rutiner inom inte är godtagbart som grund för otillräckligt samråd med avseende A-punktslistor. Vidare framgår av utskottets granskning att det förekom brister i regeringens information till inför samråden. I båda fallen förekom brister i regeringens underrättelser till avseende huruvida de aktuella ärendena förväntades utgöra beslutspunkter i kommande rådsmöten och därmed om de omfattades av den grundlags- stadgade samrådsskyldigheten. I det ena fallet fick inte tillgång till ett dokument som var aktuellt för behandling i rådet förrän efter rådets beslut. Utskottet anser att tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyldigheten utgör en förutsättning för att samråd ska kunna genomföras. Utskottet granskade regeringens hantering av samråd med som ägt rum efter det samråd som hade hållits vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte (2012/13:KU10 s. 136 f.). Granskningen omfattade tillfällen då ett nytt samråd hade hållits vid ett nytt möte med där regeringens företrädare hade deltagit per telefon. Skriftliga samråd om s.k. A-punkter och om andra frågor på rådets dagordning togs också upp. I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande: Utskottet har ovan redovisat hur vanligt det är att möten i respektive ministerrådet leder till sammanträden i där företrädare för regeringen deltar via telefon. Det är vanligare med sammanträden per telefon i samband med möten i än i samband med möten i ministerrådet. Som utskottet tidigare anfört kan telefonsammanträden i vara en bra form för att säkerställa att blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i . Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrådet. Vidare har utskottet redovisat hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. Denna typ av samråd äger rum efter samrådet vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis Utskottet vill påminna om sitt tidigare uttalande att det vanligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten som regel torde vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet (yttr. 2008/09:KU3y). mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är således genom samråd med regeringen inför beslut i . Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. är delaktig i arbetet med EU- frågorna och följer t.ex. kommissionens förslag till EU-lagstiftning från att förslagen läggs fram tills lagstiftningen antas i rådet. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: – Av de stenografiska anteckningarna från sammanträde den framgår (anförande 13) att statsministern hänvisade till ”EU- kommissionens tiopunktsförslag” samt anförde att det i inledningen till förslaget, ”redan i punkten l”, skulle stå ”Allowing to support search and rescue actions within the mandate of Frontex”. Även i anförande 25 hänvisade statsministern till punkt l i ”dokumentet” samt återgav en del av Vilken handling syftade statsministern på vid sina anföranden och när inkom den till ? Utskottet önskar ta del av den handling som statsministern syftade på. – När inkom den handling till som 2015 översändes till samråd? – Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning Som svar överlämnades en svarspromemoria som upprättats vid Statsrådsberedningen (bilaga A2.3.2). I svarspromemorian anförs att för samrådet 2015 hade inte fått ta del av något utkast till gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna. Det fanns således inte något formellt underlag att samråda om, och skickade därför inte något skriftligt underlag till inför det muntliga samrådet. I promemorian anförs vidare att statsministern i sina anföranden syftade på det inofficiella dokument innehållande tio punkter som EU-kommissionär Avramopoulos presenterade muntligt under mötet om migration med EU:s utrikes- och inrikesministrar . kom till del i samband med mötet. innehållande en första version av de tio punkterna hade tidigare presenterats 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR på kommissionens hemsida. Efter en förfrågan delgavs nämnden det inofficiella dokumentet för kännedom . Det inofficiella dokumentet var bifogat till svaret. Den handling som översändes till för skriftligt samråd (utkast till uttalande av EU:s stats- och regeringschefer) inkom enligt promemorian till . Utskottet begärde genom en skrivelse svar på följande fråga: –Varför delgavs inte i skriftlig form inför eller under samrådet det dokument som kom till del i samband med mötet om migration och som statsministern läste högt ur vid sammanträde ? Som svar överlämnades en svarspromemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.3.3). I svarspromemorian anförs att det underlag statsministern syftade på i sitt anförande utgjorde ett inofficiellt dokument. Dokumentet utgjorde inte utkast till ett gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna. Det var därför inte aktuellt att samråda om det aktuella dokumentet, och det överlämnades inte heller till . Vid EU-nämndens sammanträde lämnade statsminister information och samrådde inför ett extra möte i med EU:s stats- och regeringschefer dagen därpå. I svarspromemorian från anges att för samrådet hade inte fått ta del av något utkast till gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna, och det fanns således inte något formellt underlag att samråda om. Något skriftligt underlag skickades därför inte till inför det muntliga samrådet, varför viss oklarhet förefaller ha uppstått vid nämndens möte. Riksdag och regering har gemensamt intresse i att samråden inför ministerrådsmöten fungerar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlingslinje och för att påverka regeringens agerande. Att eventuella oklarheter under ett samråd ut är en angelägenhet för både och regeringen. Mot bakgrund av de omständigheter som rådde finns det enligt utskottet inte något skäl att rikta någon anmärkning mot regeringen för det tillämpade förfaringssättet. Utskottet vill i detta sammanhang påminna om tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR 2.4 Kultur- och demokratiministerns samt idrottsministerns agerande i I en anmälan till (dnr 1240-2015/16), bilaga A2.4.1, begärs det att utskottet granskar om kultur- och demokratiminister agerat i strid med det mandat som lämnat när det gäller frågor om dels en arbetsplan för kultur 2015 – 2018, dels delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet. I anmälan anförs att regeringen sökte mandat från på rådsmötet kunna ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser rörande dels en arbetsplan för kultur 2015–2018, dels delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet. En majoritet i uppmanade att vid rådsmötet framföra följande ståndpunkt: ”Vi anser att kulturfrågor ligger inom, och ska fortsätta ligga inom, den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.” beslut utgjorde inget hinder för regeringen att ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser, som det innebar att kulturministern borde ha tagit till orda och framfört EU- nämndens och därmed också ståndpunkt när de aktuella dagordningspunkterna behandlades i rådet. Av återrapporten från mötet framgår emellertid inte att drev den linje som beslutats i , anför anmälaren. I en anmälan till (dnr 1233-2015/16), bilaga A2.4.2, begärs att utskottet granskar om statsrådet agerat i strid med det mandat som lämnat när det gäller frågan om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt. I anmälan anförs att regeringen sökte mandat från på rådsmötet kunna ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser i frågan om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt. En majoritet i uppmanade att vid rådsmötet framföra följande ståndpunkt: ”Vi anser att idrottsfrågor ligger inom och i fortsättningen ska ligga inom den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå, så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.” försäkrade, vid samma samråd med , att regeringens inriktning inför rådsmötet inte skilde sig från den ståndpunkt 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR som majoriteten i beslutat. beslutade utgjorde enligt anmälaren inte något hinder för regeringen att ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser, men den innebar att borde framföra och därmed Av återrapporten från mötet framgår det emellertid inte att drev den ståndpunkt som beslutats i , anför anmälaren. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom och , bilaga A2.4.3–4. kansliets cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () finns tillgänglig i akten i detta ärende. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). De besked som regeringen får av är inte bindande (se Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att i fråga om innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor har uttalat följande 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings- taganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för perioden mitten av juli–. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Av cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () framgår följande när det gäller åter- rapportering till (s. 10–11). En rapport från ett rådsmöte bör normalt utformas på samma sätt som den kommenterade dagordningen. Rapporter från ordinarie rådsmöten och informella ministermöten bör som huvudregel i sin helhet överlämnas vid återrapportering till även om det kan finnas uppgifter som omfattas av sekretess. Om det förekommer sådana uppgifter i en rapport bör handlingen sekretessmarkeras. Av rapporten bör det framgå vilken inställning har redovisat i rådet samt hur den fortsatta hanteringen av frågan väntas ske. I de fall ett rådsmöte berört flera statsråds ansvarsområden bör det klart framgå vilka frågor som hör till respektive statsråds ansvarsområde. En kopia av rapporten bör lämnas till . Berörda utskott och får vidare i samband med information och samråd en muntlig redovisning av regeringens företrädare om vad som hänt vid det senaste rådsmötet på det aktuella sakområdet. Kallelse och föredragningslista till sammanträde Till EU-nämndens kallelse och föredragningslista till sammanträde (2014/15:14) hade en kommenterad dagordning till rådets sammanträde bifogats. I den kommenterade dag- ordningen hade den svenska ståndpunkten när det gällde utkast till rådsslutsatser om en arbetsplan för kultur 2015–2018 (dagordningspunkt 5) angetts vara följande: Regeringen föreslår att stödjer antagandet av rådsslutsatserna om rådets arbetsplan för perioden –2018. Den svenska ståndpunkten när det gällde utkast till rådsslutsatser om delaktighetsbaserad styrning (participatory governance) av kulturarvet (dagordningspunkt 6) hade angetts vara följande: 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Regeringen föreslår att stödjer antagandet av rådsslutsatserna om delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet. Till EU-nämndens kallelse och föredragningslista till sammanträde (2014/15:14) hade en kommenterad dagordning till rådets sammanträde bifogats. I den kommenterade dag- ordningen hade den svenska ståndpunkten när det gällde utkastet till rådsslutsatser om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt angetts vara följande: Regeringen föreslår att ställer sig bakom antagandet av slutsatserna. I förhandlingarna har dock ifrågasatt lämpligheten i att rådsslutsatserna i så stor utsträckning fokuserar på idrottsindustrin då detta mer rör näringspolitik än idrottspolitik (art 165). har därigenom uppnått vissa justeringar av texten varför bedömningen nu är att den bör kunna accepteras. Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet (2014/15:14, § 3) inför ett möte i Europeiska unionens råd för utbildning, ungdom, kultur och idrott framgår att kultur- och demokratiminister (MP) i samband med behandlingen av dagordningspunkt 5, utkast till rådsslutsatser om en arbetsplan för kultur 2015 – 2018, bl.a. anförde följande (anförande 59): Den huvudsakliga arbetsmetoden i arbetsplanen är den så kallade öppna samordningsmetoden. Den innebär att arbetsgrupper, så kallade OMC- grupper, organiseras för att utbyta erfarenheter och goda exempel och analysera särskilda områden eller frågeställningar. Arbetsplanen för kultur fyller ett viktigt syfte och lyfter fram prioriteringar för kulturområdet som väl möter intressen. Regeringen föreslår därför att ställer sig bakom antagandet av slutsatserna om en arbetsplan för kultur 2015–2018. (M) anförde (anförande 60): Vi har en avvikande mening, för att vi anser att kulturfrågor och idrottsfrågor ligger inom, och ska fortsätta ligga inom, den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare utgifter som är budgetpåverkande. (S) anförde (anförande 64): Jag vill bara kolla hur det var tänkt när frågan var uppe i utskottet, bara så att vi försöker att hålla oss till processen att ärendena bereds där, så att vi inte kör över kamraterna i utskottet genom att ändra ställningstagande. Jag bara undrar: Har detta med avvikande mening försvunnit i hanteringen eller var finns den någonstans? 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR i (M) svarade (anförande 65): Jag har naturligtvis pratat med dem i kulturutskottet. De har lyft upp frågan muntligt under mötet, och det har ju också varit den tidigare inriktningen när det gäller kulturfrågor. Man ska vara minimalistisk, och det ligger i den nationella kompetensen, så det är ingenting nytt. Men det är här som man deklarerar de avvikande meningarna. Kultur- och demokratiminister (MP) anförde (anförande 69): Jag vill göra ett tillägg: arbetsplaner har arbetat utifrån samma metoder. Det tror jag är ett viktigt tillägg. Att lyfta in frågorna kring subsidiaritet på det här sättet är inget nytt. Ordföranden anförde (anförande 70): Jag har lite svårt att förstå den avvikande meningen. Jag tolkade det som att statsrådet också betonade att det inte är några nya pengar som föreslås. Man betonade i regeringens ståndpunkt att man inte vill att EU ska besluta över detta mer än vad man gjort tidigare samt att medlemsstaterna ska samarbeta och finna synergier. Jag försöker bara förstå skillnaderna mellan linjerna. Men vi har alltså en avvikande mening. har också anmält avvikande mening. Jag noterar att det finns stöd för regeringens ståndpunkt i denna fråga, med två avvikande meningar. i (M) ställde följande fråga (anförande 71): Noterade ordföranden att , och ansluter sig till vår avvikande mening? Ordföranden svarade (anförande 72): Förlåt, självklart! Jag noterar att det finns en avvikande mening från fyra partier: , . (SD) anförde (anförande 73): Jag uppfattar det som att den linje allianspartierna driver vad gäller kulturpolitiken står oss närmare än regeringens. Därför ansluter vi oss till deras avvikande mening i ärende 5. Ordföranden anförde (anförande 74): Då finner den stöd. Vill statsrådet kommentera denna avvikande mening, om det nu ens är en avvikande mening? Kultur- och demokratiminister (MP) anförde (anförande 75): Jag vill betona och bejaka många av de avvikande meningar jag hörde. De ligger i linje med regeringens hållning. Jag vill också betona frivilligheten i arbetet i arbetsgruppen samt att detta inte skiljer sig från tidigare arbetssätt. Ordföranden anförde (anförande 76): Men då så! Då råder ju enighet i salen om vart ska driva. Det är perfekt! Kan vi enas om att det är den linjen som gäller? Då är vi eniga om den linjen – också. Vi går vidare till dagordnings- punkt 6, Utkast till rådets slutsatser om delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Kultur- och demokratiminister (MP) anförde bl.a. (anförande 77): Regeringen föreslår att stöder antagandet av rådsslutsatserna om i (M) anförde (anförande 78): Det är samma här, för att hålla den röda tråden. förberett samma avvikande mening som precis läste upp i föregående ärende. Vi anser att kultur- och idrottsfrågorna ligger inom den nationella kompetensen och ska fortsätta att göra det. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå och så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande. Ordföranden gjorde följande påpekande (anförande 79): Får jag komma med ett litet förslag?