bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010, s. 25). I de fall då handlingarna är offentliga och registrering därför underlåts krävs i stället att de hålls ordnade på ett lättillgängligt sätt. Det bör t.ex. vara tillräckligt att handlingarna i tidsföljd finns inlagda i akten i ärendet eller på annat sätt är ordnade enligt något system som gör att det är lätt för en utomstående att skaffa sig en överblick över vilka handlingar som finns (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar [, Zeteo]). I fråga om undantaget från registreringsskyldigheten i 5 kap. 1 § fjärde stycket OSL måste det avgöras från fall till fall vilka dessa handlingar är. Som exempel på sådana handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Även t.ex. anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll som kommer in från enskilda bör kunna undantas. I tveksamma fall bör dock även sådana handlingar registreras (, Offentlighetsprincipen, s. 27). I 59 § förordningen (1996:1515) med instruktion för anges att ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs om diarieföring, arkivbildning, arkivvård, gallring av allmänna handlingar och utlåning av arkivhandlingar hos myndigheten. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor överlämnade regeringen budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) till . Inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning föreslog regeringen att skulle godkänna att tidigare ställningstagande om att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitets- utvärderingar av utbildningars resultat inte längre skulle gälla (utg.omr. 16 punkt 1). Regeringen anförde att de medel inom anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor som tidigare fördelats genom den kvalitets- baserade resurstilldelningen (298,2015) i stället borde användas för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning och angav att medlen skulle komma att fördelas i regleringsbreven (s. 199 f.). Enligt regeringens förslag skulle anvisas anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor , varav avsåg medel för regeringens disposition för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning (s. 315). behandlade regeringens förslag i budgetpropositionen inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning , och , då utskottet justerade förslag till betänkande 2015/16:UbU1 Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (utbildningsutskottets prot. 2015/16:8, 2015/16:9 och 2015/16:14). I betänkandet tillstyrkte utskottet regeringens förslag om anslag för utgiftsområdet samt regeringens förslag om att godkänna att riksdags- bindningen i fråga om kvalitetsbaserad resurstilldelning till högre utbildning skulle hävas och avstyrkte samtliga motionsförslag. I fråga om yrkanden om resursfördelningssystemet till högre utbildning och dess koppling till kvaliteten i utbildningen ville utskottet i sitt ställningstagande bl.a. påminna om de föreslagna medel för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning som skulle komma att fördelas . Utskottet aviserade vidare att det avsåg att följa frågan om kvaliteten inom högre utbildning (s. 120 f.). , deltog inte i anslagsbeslutet, utan redovisade i stället sina ställningstaganden i fem särskilda yttranden. Kammardebatt i ärendet hölls (prot. 2015/16:47). I debatten deltog bl.a. utbildningsminister och gymnasie- och kunskapslyftsminister . Beslut fattades , och kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:113). Svar på skriftlig fråga besvarade ministern för högre utbildning och forskning en skriftlig fråga (fr. 2015/16:432) om fördelningen av de medel för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning som enligt budgetpropositionen skulle fördelas via regleringsbreven . 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Frågan gällde på vilka grunder medlen skulle komma att fördelas och om statsrådet kunde försäkra att medlen inte utgjordes av de som regeringen avsatt för att höja ersättningsbelopp inom Humsamområdet. I sitt svar hänvisade ministern till att ”regeringen anser att den nuvarande kvalitetsbaserade resurstilldelningen sker på grundval av ett alltför svagt underlag” och anförde vidare att ”regeringen avvaktar ställnings- tagande till förslaget och avser därefter återkomma i regleringsbreven för På regeringens webbplats () publicerades en debattartikel av finansminister med . I artikeln, daterad , anfördes följande: För att undvika att slå i utgiftstaket och värna välfärdens verksamheter måste dock regeringen vidta åtgärder. Regeringen kommer därför att minska de planerade utgifterna på en rad olika områden. i utgifter tidigareläggs till 2015; det handlar framför allt om EU-avgiften, bistånd, läkemedelsförmåner och bidrag för fler anställda i lågstadiet. Därutöver införs utgiftsbegränsningar på 2016. [– – –] Bland annat rör det Arbetsförmedlingens programinsatser som dock fortfarande kommer att få ökade medel 2016 som färre väntas vara arbetslösa. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att vidta åtgärder för att undvika ett överskridande av taket och liknande åtgärder har vidtagits vid ett flertal tillfällen av tidigare regeringar. Exempelvis beslutades tillfälliga konjunkturstöd till kommuner och landsting med som var avsedda att användas först . Regleringsbrev avseende anslagen 2:64 och 2:65 inom utgiftsområde 16 beslutade regeringen regleringsbrev för avseende anslagen 2:64 och 2:65 inom utgiftsområde 16 (dnr U2014/05731/UH m.fl.). I regleringsbrevet anges för anslaget 2:65 att anslagspost 101 Reserverade medel (ram) om disponeras av Kammarkollegiet och får användas först efter beslut av regeringen. Av regleringsbrevet framgår att en kopia av beslutet bl.a. skickats till utbildningsutskott. E-brev från ministern för högre utbildning och forskning skickade ministern för högre utbildning och forskning ett e-brev till rektorer för universitet och högskolor med information om utgiftsbegränsande åtgärder (bilaga A1.1.3). I brevet anförs bl.a. följande: Eftersom utgifterna för framför allt migration beräknas öka kraftigt jämfört med vad som kunde förutses när budgetpropositionen togs fram vidtar regeringen nu utgiftsbegränsande åtgärder. Detta görs för att 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL säkerställa ordning och reda i de offentliga finanserna och för att värna det finanspolitiska ramverket. Det är ett arbete som både krävs av budgetlagen och är i linje med tidigare regeringars praxis. Regeringens åtgärder bygger på ett grundligt arbete i och har stämts av med . Av brevet framgår vidare att detta kommer att påverka medlen för universitet och högskolor på så vis att de som enligt budgetpropositionen skulle fördelas via regleringsbreven för att användas för kvalitetshöjande insatser i högre utbildning tills vidare inte kommer att göras tillgängliga för universiteten och högskolorna . Av e-postkorrespondens i en bilaga till anmälan framgår att anmälarens begäran om att få ta del av skrivelsen kom in till och att handlingen lämnades ut . Vidare framgår att handlingen diariefördes . I regeringens proposition 2015/16:99 Vårändringsbudget , som överlämnades till , föreslås att anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor inom utgiftsområde 16 minskas med för att bidra till finansieringen av de ökade anslagen i propositionen. Minskningen bedöms enligt regeringen inte nämnvärt påverka myndigheternas verksamhet (s. 78). Regeringens användning av anvisade anslag 2000/01:KU20 s. 20 f.) behandlades en anmälan om agerande i samband med beslut om regleringsbrev . Enligt anmälaren valde regeringen i sitt beslut om regleringsbrevet att i ett avseende bortse från vad hade beslutat när anslaget 36:2 Väghållning och statsbidrag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer anvisades. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Genom att anvisa medel på anslag bemyndigar regeringen att använda ett angett belopp för ett bestämt ändamål. Utskottet kunde i det aktuella fallet inte finna att anvisningarna i regleringsbrevet för skulle stå i strid med vad beslutat. 2007/08:KU20 s. 77 f.) granskade utskottet vilket underlag som fanns till grund för förslaget om anslaget 24:2 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde 14 Arbetsliv budget- proposition och regeringens användning av det anslag som beslutade. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att det framgår av förarbetena till regeringsformen att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslag möjliggör ska verkställas. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL 2014/15:KU20 s. 202 f.) granskade utskottet om regeringen och arbetsmarknadsministern hade agerat i strid med beslut som fattat i fråga om tilldelningen av anslagsmedel till Arbetsförmedlingen efter budgetbeslut. I anmälan gjordes gällande att satsningar som beslutat inte fanns med i regleringsbrevet för myndigheten. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen inte visade något annat än att regeringen på det sätt som är brukligt hade genomfört beslut i aktuella delar eller beredde förordnings- ändringar som innebar att beslut skulle komma att genomföras. Utskottet påminde om att budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget. Avslutningsvis framhöll utskottet att statens budgetår sammanfaller med kalenderåret och att regeringens åtgärder med anledning av budgetbeslut bör vidtas så att budgetbeslutet i allt väsentligt genomförs vid årets början. Om någon del undantagsvis kräver längre beredning ska strävan vara att åtgärderna genomförs så snart det är möjligt. Regeringens information till och utskotten 2014/15:KU20 s. 80 f.) granskade om den information om nya utlandsmyndigheter som regeringen lämnat till utrikesutskottet som ett led i utskottets budgetbehandling innebar ett åsidosättande av regeringsformens saklighetskrav. Regeringen annonserade dagen efter justeringen av utskottets betänkande sin avsikt att återöppna generalkonsulatet i , vilket utrikesutskottet inte informerats om i samband med att regeringen lämnade information om utrikesförvaltningen vid utrikesutskottets sammanträde dagen innan justeringen. Anmälaren ifrågasatte mot den bakgrunden om den information som regeringen lämnat till utrikesutskottet varit korrekt, relevant och fullständig. I granskningen framkom att budgetförhandlingarna ännu pågick inom när regeringen lämnade informationen till utrikesutskottet. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen inte gav grund för någon annan slutsats än att den information som regeringen lämnat var korrekt, och att det inte fanns några formella omständigheter som motiverade utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen. noterade utskottet att beredningen av frågan om att återöppna generalkonsulatet i vid det aktuella informationstillfället uppenbarligen var långt framskriden inom , vilket med fördel hade kunnat delges utrikesutskottet för att ge en så rättvisande och fullständig bild som möjligt. Utskottet har behandlat frågor om diarieföring i inom ramen för sin granskning. I det följande uppmärksammas tre granskningar från senare år där detta berörts. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL 2012/13:KU10 s. 22 f.) granskade utskottet hanteringen av hemliga handlingar vid , och Bland annat berördes frågor om diarieföringen vid departementen och allmänhetens tillgång till diarierna. konstaterades bl.a. att huvuddiarium inte motsvarade de krav som finns i OSL om registrering av allmänna handlingar. ställningstagande uttalade utskottet att rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, för debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas En grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos 2014/15:KU10 s. 20 f.) granskade utskottet bl.a. handläggning av framställningar om att få ta del av Mot bakgrund av vissa uppmärksammade brister i ärendehanteringen underströk utskottet i sitt ställningstagande vikten av välfungerande rutiner för akthantering, dokumentation och diarieföring, både i syfte att säkerställa en grundlagsenlig och effektiv ärendehantering i och i syfte att möjliggöra en efterföljande kontroll av I samband med utskottets granskning av regeringens beslut om frysning av projekt (bet. 2014/15:KU20 s. 179 f.) framkom att underlag från som kommit in till föreföll ha diarieförts . Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att allmänna handlingar enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska registreras så snart de kommit in och förutsatte att man inom följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A1.1.2). Utskottet ställde i sin skrivelse en fråga om vilka omständigheter och underlag som låg till grund för regeringens ställningstagande att tills vidare inte tillgängliggöra de som enligt budgetpropositionen för 2016 skulle fördelas via regleringsbreven för kvalitetshöjande insatser i högre utbildning , samt när fick kännedom om dessa omständigheter och underlag. I svarspromemorian anges att de förslag till anslagsnivåer som lämnas i budgetpropositionen bl.a. utgår från de prognoser som myndigheterna lämnar till i till slutliga prognoser utifrån den makrobild som ligger till grund för Vidare anges att de prognoser som samtliga myndigheter 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL lämnar och bearbetas i för att ta fram en samlad prognos, i vilken hänsyn även tas till nya makroekonomiska bedömningar. Ett av syftena med denna prognosomgång är att följa upp de takbegränsade utgifterna i förhållande till utgiftstaket . I promemorian anförs att flyktingmottagandet och antalet asylsökande i ökade till nivåer som kraftigt översteg den utveckling som hade prognostiserats . presenterade en prognos som visade på väsentligt högre utgifter för mottagandet 2015 än vad anvisat och även på högre utgifter än vad som beräknats i budgetpropositionen . Mot den bakgrunden beslutade regeringen propositionen Extra ändringsbudget (prop. 2015/16:47), i vilken bl.a. ökningar av anslagen för kostnader för flyktingmottagande föreslogs. Prognoserna om den framtida utvecklingen av antalet asylsökande och utgifterna förknippade med denna utveckling uppges dock i detta skede ha varit mycket osäkra, särskilt i ett längre perspektiv. Vidare uppges att samlade prognos visade på så pass kraftiga utgiftsökningar att det fanns risk för att den beslutade nivån på utgiftstaket skulle överskridas. I promemorian anförs att regeringen enligt budgetlagen är skyldig att vidta åtgärder när det finns en sådan risk och att regeringen mot denna bakgrund beslutade om utgifts- begränsningar för vissa anslag i regleringsbreven , däribland för anslaget 2:65 Särskilda åtgärder för universitet och högskolor. Således, anförs sammanfattningsvis i promemorian, var den omständighet som ytterst låg till grund för regeringens ställningstagande att tills vidare inte tillgängliggöra de anslagna medlen att flyktingmottagande ökade på ett sätt som inte kunde förutses vid framtagandet av budgetpropositionen , vilket riskerade att leda till att den beslutade nivån på utgiftstaket skulle överskridas. Som svar på en fråga från utskottet om de omständigheter och underlag som låg till grund för ställningstagandet om nämnda utgiftsbegränsande åtgärder inom utgiftsområde 16 var kända inom när beslutade om det aktuella anslaget , och om information om de förändrade förutsättningarna i så fall lämnades till innan beslut, anförs i promemorian att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget pågick inom fram till dess att det beslutades . I svaret hänvisas vidare till att promemorian Utgiftsbegränsande åtgärder (bilaga A1.1.4) offentliggjordes , vari det bl.a. angavs att regeringen skulle återkomma till med en redovisning av utgiftsbegränsningarna. Mot bakgrund av att det i förarbetena till budgetlagen anges att regeringens rätt att under vissa förutsättningar avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag kan komma i fråga när förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om anslaget, 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL efterfrågade utskottet i sin skrivelse vilka kommentarer det ger anledning till att regeringen dagen efter budgetbeslut inom utgiftsområde 16 informerade om att vissa anslagna medel inom utgiftsområdet tills vidare inte skulle göras tillgängliga. anförs att de förutsättningar som låg till grund för regeringens förslag i budgetpropositionen , och därmed beredning av budgetförslaget, hade förändrats väsentligt . beredning av förslagen i budgetpropositionen fanns enligt promemorian inte några färdiga bedömningar av utgiftsökningarna till följd av det ökade flyktingmottagandet eller av det sammanhängande behovet av utgifts- Det anförs att den situation som uppstod 2015 bedömdes vara sådan att det var motiverat att enligt 3 kap. 12 § budgetlagen besluta att medel på bl.a. det aktuella anslaget inte skulle På utskottets fråga om varför skrivelsen från ministern för högre utbildning och forskning till rektorerna vid universiteten och högskolorna den 18 och hur hanteringen överensstämmer med gällande bestämmelser om diarieföring av allmänna handlingar, anges att handlingen på grund av ett förbiseende inte registrerades så snart den upprättats, vilket borde ha skett. I fråga om regeringens genomförande av utgiftsbeslut framgår av förarbetena till regeringsformen att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslag möjliggör ska verkställas. Det understryks att det inte är aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva verksamheter som beslutat därför att den gör en annan avvägning om resursanvändningen än , samt att regeringen är skyldig att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller förpliktelser fullföljs och att den är bunden av anslagsvillkor. Enligt budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kan komma att överskridas, t.ex. genom att besluta att anvisade medel helt eller delvis inte ska användas. Av förarbetena till budgetlagens bestämmelse om regeringens rätt att under vissa förutsättningar avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag framgår att lagstiftaren förutsett en situation där förutsättningarna förändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om anslaget, varpå regeringen har möjlighet att tillämpa prövningsrätten för att sedan redovisa sitt beslut för så snart det lämpligen kan ske. Enligt förarbetena kan det bli fråga om selektiva åtgärder, som kan riktas mot enstaka anslag och motiveras av särskilda omständigheter i en verksamhet, eller om generella åtgärder, som kan riktas mot ett stort antal anslag och motiveras av tvingande statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Av granskningen i det aktuella ärendet framgår att , i enlighet med budgetpropositionen, beslutade om medel för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning som skulle fördelas via regleringsbreven . Dagen därpå beslutade regeringen regleringsbrev avseende det aktuella anslaget. Av regleringsbrevet framgår att den anslagspost som avser medlen för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning får användas först efter beslut av regeringen. informerade ansvarigt statsråd berörda myndigheter om att de anslagna medlen tills vidare inte skulle göras tillgängliga. Utskottet konstaterar att det i det aktuella fallet, med anledning av flyktingmottagande , rör sig om en situation där förutsättningarna förändrades snabbt under pågående beredning av budgeten i . I svar på utskottets frågor anförs att det vid beredning av förslagen i budgetpropositionen inte fanns några färdiga bedömningar av utgifts- ökningarna till följd av det ökade flyktingmottagandet eller av det samman- hängande behovet av utgiftsbegränsande åtgärder, samt att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget pågick inom fram till dess att det beslutades . Vidare har det framgått av granskningen att åtgärden ingick i ett paket av utgiftsbegränsande åtgärder på inom flera olika utgiftsområden. budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget. Regeringen är skyldig att vidta åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket. Utskottet anser att regeringens agerande i fråga om hanteringen av budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor med hänsyn till omständigheterna varit förenligt med ändamålet med regeringens prövningsrätt och dess skyldighet att vidta åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket. I fråga om åtgärdens karaktär bör regeringens beslut om det anvisade anslaget i det aktuella fallet ses som en del av en generell åtgärd. Några formella omständigheter som motiverar utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i fråga om hanteringen av budgetbeslutet föreligger således inte. noterar utskottet att insikten om behovet av utgiftsbegränsande åtgärder måste ha funnits redan tidigare och att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget torde ha varit långt framskriden vid tiden för utskottets beredning och beslut. Då det rör sig om helt ny information om förväntade utgifter och verksamheter på ett visst anslag under det kommande budgetåret hade det enligt utskottet varit en fördel om regeringen hade informerat det berörda utskottet eller före det aktuella budgetbeslutet. Granskningen visar att det e-brev med information om utgiftsbegränsande åtgärder som ministern för högre utbildning och forskning skickade diariefördes i först dagen efter det att handlingen begärts ut . Utskottet har tidigare anfört att allmänna handlingar enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § offentlighets- 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL och sekretesslagen ska registreras så snart de kommit in eller upprättats och förutsatt att man inom följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Mot bakgrund av den brist i diarie- föringen som framkommit i den nu aktuella granskningen finner utskottet anledning att inskärpa vikten av att så sker. 1.2 Socialförsäkringsministerns hantering av beslut om jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen I en anmälan till (dnr 2127-2014/15), bilaga A1.2.1, begärs det att utskottet granskar om regeringens och i synnerhet statsrådet hantering av beslut om en höjning av jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen är förenlig med regeringens ansvar att verkställa beslut. Av anmälan framgår att under budgetbehandlingen valde att bifalla allianspartiernas gemensamma budgetmotion och därmed förslagen om en höjning av jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen och om ett tillkännagivande till regeringen om att genomföra denna höjning. Anmälaren framhåller att pengar har avsatts för nämnda reform fr.o.m. och att det därutöver krävs en begränsad lagändring för att genomföra reformen.