bet · H401KU14 · 2016-11-11 00:00:00 — Förutom brister i fråga om de krav som framgår av 13 kap. 5 § andra stycket RO kan också långvarig sjukdom ge anledning till ett sådant entledigande. Ett skiljande från uppdraget kan också ske vid allvarlig försummelse. Så kan vara fallet om riksrevisorn grovt åsidosatt sina uppgifter, t.ex. genom att söka eller ta emot en instruktion, eller gjort sig skyldig till brottslighet relaterad till eller annan brottslighet av allvarligare art som kan medföra bristande förtroende för . Enligt 13 kap. 24 § RO får åtal mot en riksrevisor för ett brott som begåtts i utövningen av hans eller hennes uppdrag endast beslutas av . Var och en av ombudsmän är enligt 10 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän skyldig att väcka och utföra åtalet. De är i motsvarande omfattning skyldiga att biträda med förundersökningen (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 896). Vid behandlingen av proposition 2001/02:190 lade på eget initiativ fram ett lagförslag till följd av reformen. Utskottet anförde (bet. 2002/03:KU12 s. 16) följande: Enligt utskottets mening är det angeläget att riksrevisorernas löner och andra anställningsförmåner bestäms på ett sätt som inte kan anses inkräkta på riksrevisorernas oberoende. Efter mönster av arvodena till statsråden och riksdagsledamöterna bör därför lönerna bestämmas av en särskild nämnd, till riksrevisorerna. En sådan nämnd bör förutom lön till riksrevisorerna också besluta i fråga om avgångsersättning, pensionsförmåner och andra anställningsförmåner. Skälet för att det bör finnas ett utrymme för avgångsersättning är det särskilda förhållandet att riksrevisorerna inte skall kunna omväljas. Det kan inte heller uteslutas att detta särskilda förhållande gör sig gällande när det gäller pensionsförmåner. Övriga förmåner bör i huvudsak utgå i enlighet med de regler som gäller för statstjänstemän, men med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för riksrevisorerna. Utskottet föreslår mot den angivna bakgrunden en särskild lag om lön till riksrevisorerna. Lagen bör förutom bestämmelser om nämndens uppdrag även innehålla bestämmelser om nämndens organisation m.m. Dessutom bör det i riksdagsordningen införas bestämmelser om nämnden och val av ledamöterna. Enligt 13 kap. 6 § RO består till ombudsmän och riksrevisorerna av en ordförande och två andra ledamöter. I lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna anges att nämnden ska bestämma det belopp som ska betalas i lön till ombudsmän och riksrevisorerna. Nämnden ska också besluta om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för ombudsmän och riksrevisorerna. har valt följande personer till riksrevisorer: 2003–2006 (förkortad initial mandatperiod) 2003–2008 (förkortad initial mandatperiod) 2006–2009 (slutade ) 2010–2013 (slutade ) 2010–2015 (slutade , pension, född ) –(slutade ) – (begärde sitt entledigande fr.o.m. den dag en ny riksrevisor tillträtt) –(slutade ) I samband med inrättandet av beslutade att det skulle finnas en styrelse vid som utses av och som tillgodoser behov av samband med och insyn i myndighetens verksamhet (prop. 2001/02:73 s. 12, bet. 2001/02:KU25 s. 8). Styrelsens uppgifter reglerades i dåvarande 12 kap. 7 § tredje stycket RF. Bestämmelser fanns också i riksdagsordningen. I styrelsen skulle ingå representanter för alla partier i . Även f.d. riksdagsledamöter kunde väljas till styrelsen. Styrelsen hade till uppgift att följa granskningsverksamheten, vid behov lämna framställningar och redogörelser till med anledning av de granskningsrapporter som riksrevisorerna lämnade samt att besluta om anslag på statsbudgeten och årsredovisning för myndigheten. För att garantera riksrevisorernas självständiga ställning ansågs det nödvändigt att en uttömmande beskrivning togs in i regeringsformen för att där klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde (prop. 2001/02:73 s. 12, jämför prop. 2001/02:190 s. 123 f., bet. 2002/03:KU12 s. 14). såg över ordningen med en styrelse. Utredningen jämställde i sammanhanget med ett enrådighetsverk, där riksrevisorerna svarar för ledningen (2008/09:URF1 s. 65). Att låta ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle enligt utredningen innebära att riksrevisorernas självständighet begränsades på ett sätt som kunde inkräkta på oberoende. beslutade att styrelsen, i enlighet med utredningens förslag, skulle avskaffas och ersättas med ett insynsråd kallat parlamentariska råd (framst. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17 s. 21). Med den roll som föreslogs för det ansågs skälen för grundlagsreglering inte göra sig gällande på samma sätt som varit fallet med styrelsen. Rådet regleras därför endast i riksdagsordningen och instruktionen för . Enligt 13 kap. 8 § RO består rådet av en riksdagsledamot från varje partigrupp som motsvarar ett parti som vid valet till fått av rösterna i landet. Suppleanter ska inte utses. Av 11 § i instruktionen framgår att rådets uppgift är att följa granskningsverksamheten och verka för samråd och insyn i verksamhet. Enligt 12 § ska riksrevisorerna för rådet redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Innan ett beslut om förslag till anslag för fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar redogöra för förslaget för parlamentariska råd. Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet (2008/09:URF1 s. 63). Det parlamentariska rådets verksamhet redovisades i årsredovisning . Rådet hade följt granskningsverksamheten i enlighet med regelverket och fått en redogörelse för förslaget till budget för av riksrevisorn med administrativt ansvar. Vidare hade information lämnats om årsredovisning, riksrevisorernas årliga rapport, granskningsplanen samt det internationella utvecklingssamarbetet. Riksrevisorerna hade också informerat om utvecklingen inom granskningsverksamheten, och de hade fortlöpande redovisat arbetet i de viktigaste granskningarna. Totalt hade rådet haft fem sammanträden . I protokollet från parlamentariska rådets sammanträde anges att ledamöter i rådet efterfrågade möjligheter att ge informella förslag till granskning, synpunkter på granskningar och andra produkter från . Frågan om fortsatta arbetsformer ska markeras som en punkt på agendan inför nästa sammanträde. Ersättning till styrelsen och När det gäller ersättningen till anförde riksdagsstyrelsen och inför inrättandet 2003 att frågan om månadsarvodets storlek för ledamöterna i bör tas upp till prövning igen efter det att styrelsen verkat (bet. 2002/03:KU34 s. 9). När styrelsen omvandlades till ett insynsråd sänktes arvodena, och det anfördes att frågan om arvodets storlek borde tas upp till prövning efter det att rådet varit i gång med sitt arbete (2009/10:RS4 s. 24). I 3 § lagen (2002:1023) med instruktion för anges att det vid finns ett vetenskapligt råd. vetenskapliga råd är ett rådgivande organ till riksrevisorerna, främst när det gäller strategiska och metodologiska frågeställningar. Ledamöternas engagemang kan i praktiken handla om att ge synpunkter på enskilda granskningar men också om att granska helhetsbilden av de granskningar som genomför. De ska även bidra med granskningsförslag. vetenskapliga råd sammanträder . I proposition 2001/02:190 (s. 65) anfördes följande om inriktningen av granskning: När det gäller inriktningen av granskning bör de bestämmelser som gäller enligt lagen med instruktion för revisorer för revisorernas effektivitetsrevision och enligt förordningen med instruktion för för verkets årliga revision, i huvudsak gälla även för granskning. menade att riksrevisionsreformen 2003 främst var en konstitutionell och organisatorisk reform som syftade till att grundlagsfästa den statliga revisionens oberoende och skapa en sammanhållen myndighet med ansvar för såväl redovisnings- som effektivitetsrevision (2008/09:URF3 s. 19 f.). Frågan om revisionens, och framför allt effektivitetsrevisionens, innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till reformen. Det gjordes inte någon prövning av inriktningen av den revision som då bedrevs av revisorer och () trots att granskningsverksamheten vid de båda myndigheterna uppvisade ganska stora skillnader, enligt . I den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen regleras bl.a. omfattningen och inriktningen av effektivitetsrevisionen. Revisionslagens lydelse i dessa avseenden (2 och 4 §§) överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för revisorer i myndighetens instruktion (1987:518). Revisionslagens lydelse efter riksrevisionsreformen 2003 om inriktningen av effektivitetsrevisionen kan enligt beskrivas som ett försök till komprimering av den inriktning som gällde för revisorer. Vissa väsentliga preciseringar hade dock utelämnats, enligt utredningen, bland dem att revisionen ska fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen. redovisade internationella riktlinjer för effektivitetsrevision, inriktning av effektivitetsrevisionen, kartläggningar som gjorts av granskningsrapporter samt externa synpunkter på granskning. Utredningen konstaterade att effektivitetsrevision –2007 huvudsakligen varit inriktad på granskning av regelefterlevnad. hade den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta varit relativt liten. Utredningen föreslog att det skulle göras ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning i revisionslagen. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. och ansåg att det föreslagna förtydligandet inte innebar en insnävning utan snarare en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad (yttr. 2009/10:FiU3y, bet. 2009/10:KU17 s. 28). Ändringen i revisionslagen trädde i kraft . och finansutskottet om genomförandet av förslag I årsredovisning anfördes att i slutbetänkande och i behandling av denna utredning fick frågan om effektivitetsrevisionens inriktning ett stort utrymme (redog. 2011/12:RR1 s. 16). lyfte fram att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning, resursutnyttjande och ökad måluppfyllelse som granskningsresultaten ger anledning till. Den ambitionen ligger i linje med riksrevisorernas strategiska inriktning , enligt årsredovisningen. I årsredovisningen anfördes att den peer review som genomfördes , och där riksrevision svarade för huvuddelen av genomgången av effektivitetsrevisionen, gjorde den övergripande bedömningen att väl uppfyller internationella standarder för effektivitetsrevision. I sin rapport påpekade peer review-teamet också behovet av att skapa ett bättre och mer samlat underlag för analys och bedömning av risker i den statliga förvaltningen (redog. 2013/14:RR1). I årsredovisningarna (redog. 2013/14:RR1 och 2014/15:RR1) redovisades att den peer review som hade genomförts hade presenterats för KU, finansutskottet och det . Arbetet för att höja produktiviteten i verksamheten skulle fortsätta, och som ett led i det hade man lagt fast ett utvecklingsprogram för organisationen. såg man också en märkbar ökning av verksamhetsvolym inte minst inom effektivitetsrevisionen. Satsningar hade gjorts på it-stöd och mer ändamålsenliga processer i hela organisationen såväl för granskningen som i verksamhetsstödet. Som framgångsfaktorer för framtiden framhöll man fortsatt modernisering av verksamheten och att man i en alltmer hårdnande konkurrens kunde säkra den kvalificerade kompetens som verksamheten bygger på. I fråga om personal och kompetens redovisades bl.a. att personalstyrkan ökat något i takt med att de ekonomiska förutsättningarna hade förbättrats. För att i rekryteringsarbetet lättare nå ut till sina målgrupper hade man arbetat med att identifiera nya metoder och kanaler för annonsering. Det hade dock varit svårt att rekrytera erfarna revisorer eftersom man bl.a. lönemässigt måste konkurrera med privat verksamhet, vilket hade lett till ökade kostnader för denna kategori av rekryteringar. Härutöver redovisades bl.a. åtgärder för att säkerställa myndighetens kompetensförsörjning inom de olika verksamhetsgrenarna samt arbetet med att genomföra och levandegöra myndighetens etikregler och värderingar i det dagliga arbetet och vad rollen som statstjänsteman innebär i praktiken. I årsredovisningen redovisas i en tabell granskningarnas fördelning mellan följande fyra granskningsinriktningar (redog. 2014/15:RR1 s. 17, tabell 6): – måluppfyllelse, resursutnyttjande och hushållning – styrning och interna processer – redovisning till regeringen och Enligt årsredovisningen har huvuddelen av de publicerade granskningarna haft en inriktning mot måluppfyllelse, resursutnyttjande och hushållning. I granskningsinriktningen styrning och interna processer ingår granskningar där effektiviteten i de interna processerna har undersökts hos dem som granskas. Detta är områden som har betydelse för såväl måluppfyllelse och resursutnyttjande som hushållning, men där det är svårt att entydigt hänföra slutsatserna till något av dessa områden. 2013/14:FiU35 och 2014/15:FiU15) konstaterade med tillfredsställelse att enligt den externa peer review-granskningen var ett högkvalitativt nationellt revisionsorgan som är väl styrt och har god insikt i internationella standarder för nationella revisionsorgan och tillämpar dem konsekvent för att producera högkvalitativa granskningar. uppmärksammade även svårigheten att rekrytera erfarna revisorer, vilket tillsammans med pågående effektivitets- och rationaliseringsåtgärder hade lett till att anslagsförbrukningen blivit lägre än vad anvisat. betonade vikten av att det planerade utvecklingsarbetet bedrivs inom ramen för den budget som beslutat och av att fortsätter sitt arbete med att förbättra de interna processerna för ekonomisk uppföljning. Det framhöll även vikten av att planerar och genomför granskningsverksamheten i den omfattning som anslaget tillåter så att återkommande stora anslagssparanden kan undvikas. I årsredovisningen (redog. 2015/16:RR1) anförde riksrevisorerna att man inlett ett förändringsarbete för att bättre svara mot den inriktning av effektivitetsrevisionen som beslutade , med det övergripande syftet att öka produktiviteten och relevansen. En tyngdpunktsförskjutning av granskningarnas inriktning, från måluppfyllelse till effektivitet och samhällsnytta i statliga insatser, hade gjorts, och en omorganisation av effektivitetsrevisionen hade beslutats. Vidare anfördes att ambitionen var att öka specialistkompetensen via rekrytering och ett omfattande internutbildningsprogram. Även en genomlysning av andra delar av hade inletts för att kunna bedöma om ytterligare förändringar av organisationen och inriktningen borde genomföras. Syftet uppgavs vara att i hela organisationen skapa enkla och effektiva arbetssätt som stöder professionella utveckling och där den tekniska utvecklingen utnyttjas. På så sätt ville riksrevisorerna öka produktiviteten och minska de administrativa kostnaderna. I årsredovisningen redovisades även verksamhetens resultat inom fyra verksamhetsgrenar (årlig revision, effektivitetsrevision, internationellt utvecklingssamarbete och omvärldsriktad verksamhet). Kompetens och personal samt intern styrning och kontroll behandlades i två särskilda avsnitt. I årsredovisningen redovisades att genomförda enkäter om hur de granskade organisationerna uppfattar har visat på ett fortsatt gott resultat. visade, i likhet , att granskning bidrar till förbättringar i den statliga verksamheten. Den bedömning som forskare vid fått göra av ett urval granskningar , s.k. cold review, pekar på att effektivitetsrevisionen lever upp till ställda krav på kvalitet, även om det finns förbättringspotential. När det gäller förändringsarbetet vid anförde finansutskottet följande i sin behandling av årsredovisningen (bet. 2015/16:FiU27): Riksrevisorernas ambition att omorganisera effektivitetsrevisionen har enligt årsredovisningen inneburit att ett antal pågående granskningar fått helt eller delvis ny inriktning och att produktionen av granskningsrapporter minskat. publicerade 22 granskningsrapporter, vilket är 5 färre än året innan. Utskottet noterar också att de ändrade interna prioriteringarna fått riksrevisorerna att lägga ned några granskningar . som utskottet har respekt för att riksrevisorerna självständigt beslutar om vad som ska och inte ska granskas är det, liksom utskottet framhöll i förra årets betänkande över årsredovisningen , viktigt att myndigheten planerar och genomför granskningsverksamheten i den omfattning som anslaget tillåter så att stora återkommande anslagssparanden kan undvikas. får inte låta organisationsförändringar och interna processer uppehålla myndigheten i sin viktiga uppgift att granska den verksamhet som utan uppehåll bedrivs i staten. Efter att funnits är det rimligt för att förvänta sig att myndigheten inte längre befinner sig i en uppbyggnadsfas. Utskottet vidhåller det som framförts tidigare om att planerat utvecklingsarbete ska bedrivas inom ramen för den budget beslutat och därmed också vikten av en kontinuerlig ekonomisk uppföljning. Lagen om statlig revision ger möjlighet till en bred form av granskning inom effektivitetsrevisionen där man kan behöva anlägga olika och var för sig angelägna perspektiv för att kunna beakta och rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. Detta framhöll utskottet i sitt yttrande till med anledning av förslag om att förtydliga effektivitetsrevisionens inriktning (yttr. 2009/10:FiU3y). Mot bakgrund av att riksrevisorerna har inlett en omorientering av effektivitetsrevisionen som enligt dem kommer att svara bättre mot den inriktning som beslutat om, vill utskottet återigen framhålla betydelsen av den breda form av granskningar och uppsättning av granskningsmetoder som lagen om statlig revision ger utrymme för och vikten av att tar vara på detta. För att säkerställa en god resurshushållning i myndigheten vill utskottet liksom tidigare också framhålla det rimliga i att utifrån en analys av väsentlighet och risk ägnar större uppmärksamhet åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statens budget. Det kan vidare nämnas att vid riksrevisorerna presentation för och finansutskottet redovisades tre tidsperspektiv vid granskningar. På lång sikt (2019) är avsikten, enligt en Powerpointpresentation, att redovisa ”Tillståndet i nationen”, dvs. huruvida det offentliga håller vad det lovar, är effektivt och är oförvitligt. Det vore enligt presentationen bra om kunde initiera en utvärdering av verksamhet 2019 eftersom första cykeln med ”Tillståndet i nationen” då är genomförd. Revisionens oberoende och internationella riktlinjer I betänkande om och den statliga revisionen anfördes att genom att den statliga externa revisionen läggs under ansluter sig till en grundmodell för den statliga revisionen som är gängse internationellt. Det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsorgan är Audit Institutions (Intosai). Medlemskap i är öppet för nationella revisionsorgan (, ) i FN:s medlemsstater. Organisationen har 192 medlemmar. Endast en kan finnas i varje land. En bör i sig inrymma både årlig revision (redovisningsrevision) och effektivitetsrevision för att säkerställa att det revisionsmandat som en ska ha kan fullgöras. Vid Intosais möte i antogs en särskild deklaration om principerna för en SAI:s ställning och uppgifter, vilken blivit känd som Limadeklarationen. Limadeklarationen – som är att betrakta som normerande rekommendationer och allmänna riktlinjer, utan att kunna vara formellt bindande, för hur den statliga revisionen bör organiseras – innehåller bl.a. följande rekommendationer[2]: ska vara oberoende i förhållande till revisionsobjektet och vara skyddat mot yttre påverkan. Trots att statliga institutioner inte kan vara absolut oberoende därför att de själva är en del av staten ska en tillförsäkras ett nödvändigt funktionellt och ett organisatoriskt oberoende för att kunna fullfölja sina arbetsuppgifter. ska ha ett konstitutionellt reglerat oberoende och en revisionslag som i övrigt reglerar verksamheten. SAI:s oberoende är oupplösligen förknippat med oberoendet hos dess medlemmar. Med medlemmar ska förstås de personer som har att fatta beslut i . Oberoendet hos SAI:s medlemmar ska säkerställas av konstitutionen. Särskilda bestämmelser om procedurer för att avskilja medlemmarna i från ämbetet ska finnas i konstitutionen. Dessa bestämmelser får inte försvaga medlemmarnas oberoende. Revisorerna i får ej låta sig påverkas av revisionsobjekten, eller stå i ett beroendeförhållande till dessa. ska vara försedd med tillräckliga finansiella resurser för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. ska kunna ansöka direkt till det ansvariga organet om tillräckliga resurser för verksamheten. ska använda resurser för sin verksamhet hämtade ur ett särskilt anslag på statsbudgeten. Om relationen mellan parlament, regering och administration SAI:s oberoende ska vara säkerställt även när uppträder som ombud för parlamentet och fullgör revision på dess uppdrag. Förhållandet mellan och parlamentet ska vara reglerat i konstitutionen. reviderar regeringen och dess underlydande myndigheter. Detta betyder inte att regeringen är underställd . Men regeringen har ansvar för sitt handlande och revisionens synpunkter fritar inte regeringen från detta ansvar. ska rapportera till parlamentet, eller annat ansvarigt offentligt organ, om sina iakttagelser. Årsrapporten ska offentliggöras, spridas och göras tillgänglig för offentlig diskussion. ska granska samtliga finansiella operationer oavsett om och hur de redovisas i statsbudgeten. Av Limadeklarationen framgår att revisionsorganets oberoende i förhållande till granskningsobjektet och huvudmannen är vitalt, men det sägs också att det i den offentliga verksamheten inte kan bli tal om något absolut oberoende. Intosais skrivningar ger öppningar för anpassning till medlemmarnas konstitutionella traditioner. Deklarationen ställer det funktionella och organisatoriska oberoendet i fokus. anförde i anslutning till sin redogörelse för Limadeklarationen att betoningen av verksamhetens oberoende är central, eftersom en granskare som inte uppfattas vara fri från bindningar förlorar i trovärdighet (1999/2000:RS1 s. 28). Diskussionen handlar enligt inte om att granskarnas verksamhet ska ligga utanför den politiska sfärens överinseende. Oberoendet handlar inte om att tillförsäkra granskarna en domstolsliknande ställning, utan oberoendet ska här förstås som att granskarna utan insyn eller påtryckningar själva ska kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad de kommit fram till. Självständighet i dessa delar är helt avgörande för granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de politiskt ansvarigas sak att avgöra om eventuella åtgärder är påkallade eller inte. Vidare anförde följande (1999/2000:RS1 s. 28 f.): Det avgörande för huruvida en revision kan betraktas som oberoende är med vilken obundenhet de olika stegen i granskningsprocessen har bedrivits. Här avses de aspekter som direkt har att göra med hur granskningarna bedrivs: möjlighet till oberoende vad gäller val av granskningsområde, val av granskningsmetod och revisionens frihet att själv dra slutsatser av utförd granskning. Enligt detta synsätt är det för oberoendet avgörande om granskningsprocessens olika skeden kan bedrivas utan styrning utifrån, dvs. att avgörandena ytterst ligger hos revisionsorganet självt.