bet · H301JuU17 · 2016-02-17 00:00:00 — Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte Utskottet föreslår att dels antar regeringens förslag till ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte, dels gör ett tillkännagivande till regeringen med anledning av ett motionsyrkande om att det bör vara möjligt att återkalla eller tillfälligt dra in passet för den som på sannolika skäl är misstänkt för att förbereda eller ha påbörjat en resa i terrorismsyfte. Utskottet föreslår att avslår övriga yrkanden i fyra följdmotioner. Lagändringarna innebär att det införs ett särskilt straffansvar för den som tar emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott, som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där personen är medborgare om avsikten är att begå eller förbereda eller att ge eller ta emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott, som finansierar en sådan resa eller som finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott, oavsett syftet med finansieringen. Syftet med lagförslagen är att skapa en effektiv straffrättslig lagstiftning för att kunna motverka terrorism. Genom de förslag som lämnas uppfyller dels de straffrättsliga krav som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande, dels vad som följer av rekommendationen från organisationen () om finansiering av terrorism. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns 15 reservationer (S, M, SD, MP, C, V, L, KD). Proposition 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte. Femton yrkanden i fyra följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte Straffskalor och ytterligare kriminalisering Åtgärder med pass och medborgarskap 1.Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte, punkt 1 (V) 2.Översyn av lagstiftningen, punkt 2 (M, C, L, KD) 3.Översyn av lagstiftningens effekter på ekonomiska överföringar, punkt 3 (C) 4.Straffskalorna, punkt 4 (SD) 5.Straffskalorna, punkt 4 (C) 6.Införande av grovt brott för finansiering av resor, punkt 5 (L) 7.Ytterligare kriminalisering för deltagande i konflikt m.m., punkt 6 (SD, L) 8.Ytterligare kriminalisering för deltagande i konflikt m.m., punkt 6 (C, KD) 9.Kriminalisering av förberedelse av resa, punkt 7 (SD, L) 10.Propaganda för terrorism, punkt 8 (SD) 11.Resor till en persons medborgarskapsland, punkt 9 (SD) 12.Åtgärder för att hindra barns resor, punkt 10 (C) 13.Åtgärder med pass för att hindra resande, punkt 11 (S, MP, V) 14.Medborgarskap, punkt 12 (SD) 15.Hemliga tvångsmedel m.m., punkt 13 (SD) 1.Hemliga tvångsmedel m.m., punkt 13 (M, KD) 2.Särskilt yttrande (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2015/16:KU6y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, 3. lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Därmed bifaller proposition 2015/16:78 punkterna 1–3 och avslår motion 2015/16:3301 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) 2015/16:3295 av (C) yrkande 2. Reservation 2 (M, C, L, KD) Översyn av lagstiftningens effekter på ekonomiska överföringar 2015/16:3295 av (C) yrkande 5. Reservation 3 (C) 2015/16:3295 av (C) yrkande 3 och 2015/16:3314 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 4 (SD) Reservation 5 (C) Införande av grovt brott för finansiering av resor 2015/16:3311 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 6 (L) Ytterligare kriminalisering för deltagande i konflikt m.m. 2015/16:3295 av (C) yrkande 4 och 2015/16:3311 av m.fl. (L) yrkande 4. Reservation 7 (SD, L) Reservation 8 (C, KD) Kriminalisering av förberedelse av resa 2015/16:3311 av m.fl. (L) yrkande 1. Reservation 9 (SD, L) 2015/16:3314 av och (båda SD) yrkande 4. Reservation 10 (SD) Resor till en persons medborgarskapsland 2015/16:3314 av och (båda SD) yrkande 5. Reservation 11 (SD) Åtgärder för att hindra barns resor 2015/16:3295 av (C) yrkande 1. Reservation 12 (C) Åtgärder med pass för att hindra resande ställer sig bakom det som utskottet anför om åtgärder med pass för att hindra resande och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3311 av m.fl. (L) yrkande 3. Reservation 13 (S, MP, V) 2015/16:3314 av och (båda SD) yrkande 3. Reservation 14 (SD) 2015/16:3314 av och (båda SD) yrkande 2. Reservation 15 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), (S), (M), Arhe Hamednaca (S), (SD), (M), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), Lawen Redar (S), (S) och (S). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte. Regeringens förslag syftar till att skapa en effektiv straffrättslig lagstiftning för att kunna motverka terrorism. Genom de förslag som lämnas uppfyller dels de straffrättsliga krav som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande, dels vad som följer av rekommendationen från organisationen () om finansiering av terrorism. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Med anledning av propositionen har fyra motioner med 15 yrkanden väckts. Förslagen i motionsyrkandena återges i bilaga 1. har gett tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionerna. yttrande finns i bilaga 3. Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande om avslag på propositionen. Jämför reservation 1 (V). Bestämmelser om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns främst i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen), och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Terroristbrottslagen infördes för att genomföra Europeiska unionens (EU) rambeslut om bekämpande av terrorism (terrorismrambeslutet). Enligt 2 § terroristbrottslagen döms den för terroristbrott som begår någon av de gärningar som räknas upp i 3 § i lagen, bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse , lägst och högst , eller på livstid eller, om brottet är mindre grovt, fängelse, lägst och högst (2 §). Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är också straffbelagt (4 §). Terrorismrambeslutet ändrades 2008. För att genomföra ändringen och konvention om förebyggande av terrorism infördes rekryteringslagen. I lagen regleras ett särskilt straffansvar för den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning, 3 §), söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet (rekrytering, 4 §), eller meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning, 5 §). Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt 2 § bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om gärningen är att anse som ringa (7 §). Straffet är fängelse i högst (3–5 §§) eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst (6 §). Finansieringslagen infördes för att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen). Enligt 3 § är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § och omfattar bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar (3 §). Av samma bestämmelse framgår att straffet är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Försök till ett sådant brott är också straffbelagt (4 §). säkerhetsråds resolution (2014) antog () säkerhetsråd resolution (2014) (resolutionen) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande. Resolutionen är antagen i enlighet med kapitel VII i och är därmed folkrättsligt bindande för medlemsstaterna. För att en resolution om sanktioner ska få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer krävs att den genomförs i nationell lagstiftning. Regeringen gör i propositionen bedömningen att de gärningar som ska utgöra brott enligt punkt 6 a–c i resolutionen inte till alla delar är straffbara enligt svensk rätt. För att tillgodose åtagandet behövs därför lagstiftning. Det bör införas ett särskilt straffansvar för de gärningar som avses i resolutionen. Ett särskilt straffansvar bör även införas för mottagande av terroristträning. Financial Action Task Force Financial Action Task Force (FATF) är en mellanstatlig organisation som har till syfte att fastställa standarder och främja ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa bl.a. finansiering av terrorism. är medlem i FATF. I rekommendation 5, som ingår i FATF:s standarder, finns en viss straffrättslig reglering. De gärningar som ska utgöra brott enligt FATF:s rekommendation 5 är enligt regeringens bedömning inte till alla delar straffbara enligt svensk rätt. Det bör införas ett särskilt straffansvar avseende finansiering av en terrorist eller en terroristorganisation oavsett syftet med finansieringen. En ny straffbestämmelse om mottagande av utbildning Regeringen föreslår i propositionen att en ny straffbestämmelse ska införas i rekryteringslagen. Bestämmelsen ska omfatta den som tar emot sådana instruktioner som avses i 5 § (som reglerar den omvända situationen, dvs. utbildar någon annan) i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet, om meddelandet av instruktionerna varit särskilt ägnat att främja sådan brottslighet. Straffet ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Straffansvaret kommer således att omfatta samma slags instruktioner som det är straffbart att meddela. Genom kravet på att instruktionen ska tas emot förutsätts för straffansvar att personen på något sätt agerat aktivt i sitt mottagande. Vidare omfattas inte självutbildning av straffansvaret. Genom begränsningen att meddelandet av instruktionerna ska vara särskilt ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet begränsas straffansvaret till de fall där instruktör och mottagare genom utbildningen ökar risken för särskilt allvarlig brottslighet. Situationer som att en person tar emot instruktioner inom ramen för t.ex. militärtjänst eller deltagande i utbildning i humanitär rätt omfattas därför inte. Slutligen så anser regeringen att intresset av att hindra personer från att ta emot utbildning för terrorism motiverar den begränsning av informationsfriheten som detta innebär. Den föreslagna regleringen bedöms därför, i likhet med den befintliga straffbestämmelsen om utbildning, vara förenlig med regeringsformen och . En ny straffbestämmelse om resa En ny straffbestämmelse ska enligt regeringens förslag införas i rekryteringslagen. Bestämmelsen ska omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare om avsikten är att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller föreslagna 5 a §. Straffet ska vara fängelse i högst . Den föreslagna bestämmelsen begränsar den enskildes rätt till rörelsefrihet. Enligt regeringen innebär emellertid resorna en ökad risk för att mycket allvarlig brottslighet begås och det finns därför ett starkt intresse av att hindra dem. Regeringen bedömer därför att begränsningen är såväl nödvändig som proportionell och att införandet av ett straffansvar är förenligt med regeringsformen och . En ny straffbestämmelse om finansiering av resa Regeringen föreslår att en ny straffbestämmelse ska införas i finansieringslagen. Bestämmelsen ska omfatta den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i föreslagna 5 b § rekryteringslagen. Straffet ska vara fängelse i högst . Vidare ska sådan brottslighet som avses i artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism läggas till i uppräkningen i 2 § 3 finansieringslagen. Vid utformningen av den nya bestämmelsen har hänsyn tagits till hur finansieringskonventionen (se ovan) genomförts i svensk rätt. Det innebär bl.a. att även mottagande av pengar eller annan egendom föreslås vara straffbart, även om resolutionen inte innehåller något sådant krav. Enligt regeringen är detta motiverat och innebär bl.a. att det blir möjligt att döma den som tar emot pengar i syfte att främja annans resa. En ny straffbestämmelse om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer Enligt regeringens förslag ska en ny straffbestämmelse införas i 3 § finansieringslagen. Bestämmelsen ska omfatta den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Straffet ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Bakgrunden är som anförts ovan att det krävs en kriminalisering av finansiering av en terrorist eller en terroristorganisation för att ska uppfylla FATF:s rekommendation 5. När det gäller definitionen av en terrorist menar regeringen att den bör knytas till utförandet av straffbara gärningar i förhållande till särskilt allvarlig brottslighet. Därigenom framgår tillräckligt tydligt vilka personer och organisationer som avses. Det krävs inte att den brottsliga handlingen är pågående utan den kan vara förestående eller redan ha inträffat. Den föreslagna bestämmelsen omfattar endast rättsstridiga gärningar. Utanför det straffbara området faller därmed bl.a. sådant överlämnande av tillgångar som sker med stöd av lag eller annars av tvingande skäl. Inte heller skälig lön för utfört arbete omfattas. Slutligen anför regeringen att den föreslagna bestämmelsen inte kan anses innebära någon begränsning av föreningsfriheten, främst eftersom den verksamhet som bedrivs inte är lovlig. När det gäller de nya straffbestämmelserna om mottagande av utbildning, resa i terrorismsyfte, finansiering av resa och finansiering av en person eller sammanslutning av personer ska det enligt regeringen inte dömas till ansvar i ringa fall. Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § ska man enligt regeringen kunna döma vid svensk domstol för brott enligt föreslagna 5 a och 5 b §§ rekryteringslagen (mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte) om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i , och föreslagna 3 § första stycket 2 och 3 a § finansieringslagen (finansiering av resa och finansiering av terrorist eller terroristorganisation) om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning som befinner sig här i landet. Dessa brott undantas således från kravet på dubbel straffbarhet. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska enligt propositionen få användas vid en förundersökning om brott enligt föreslagna 3 § första stycket 2 och 3 a § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansiering av resa och finansiering av terrorist eller terroristorganisation) och föreslagna 5 a och 5 b §§ lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte). Vid en förundersökning om sådant brott får ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Dessutom ska undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket gälla. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) ska vara tillämpliga på grovt brott när det gäller finansiering av terrorist eller terroristorganisation samt mottagande av utbildning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Enligt regeringen behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser. I kommittémotion 2015/16:3301 av m.fl. (V) yrkas att avslår regeringens proposition. I motionen anförs att propositionens förslag innebär inskränkningar i flera grundlagsskyddade rättigheter liksom i flera fri- och rättigheter som skyddas av . kan möjligheten till lagföring med de nu föreslagna bestämmelserna, som framstår som oklara, väntas bli begränsade. Motionärerna menar att den föreslagna kriminaliseringen kan ifrågasättas utifrån proportionalitets- och legalitetsaspekter och när det gäller respekten för mänskliga rättigheter. Lagförslagen riskerar enligt motionärerna att leda till en stor rättsosäkerhet. Frågor om att bekämpa terrorism har tidigare behandlats av utskottet, senast i betänkande 2015/16:JuU7 Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism. Utskottet anförde då att det bör vara kriminaliserat att förbereda, påbörja eller genomföra en resa till ett annat land i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar, eller att ge eller få terroristträning. Detsamma gäller för finansiering av terrorism. Man borde även överväga att kriminalisera medverkan i andra stödfunktioner inom en terroristorganisation. Utskottet föreslog därför i betänkandet att skulle göra ett tillkännagivande till regeringen om att återkomma med ett lagförslag i enlighet med detta. följde utskottets förslag (rskr. 2015/16:86). I sitt yttrande anför bl.a. följande: Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, mot det fria utövandet av mänskliga rättigheter och mot den ekonomiska och sociala utvecklingen. För att kunna motverka terrorism är det angeläget att har en väl avvägd lagstiftning på området. En grundläggande utgångspunkt vid utformningen av sådan lagstiftning är att internationella förpliktelser vad avser såväl åtaganden att kriminalisera vissa gärningar som åtaganden till skydd för mänskliga rättigheter följs. vill understryka att brister i det senare hänseendet kan innebära en ökad risk för radikalisering och därmed ett ökat hot. Av central betydelse i detta sammanhang är bestämmelser. Härtill kommer att förslagen måste vara förenliga med bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Som framgår av tidigare avsnitt kan vissa begränsningar i lag av vissa rättigheter vara tillåtna, men det förutsätter bl.a. en grundlig proportionalitetsprövning. Regeringens förslag om en ny straffbestämmelse om mottagande av utbildning innebär enligt uppfattning en begränsning av informationsfriheten. Vidare konstaterar utskottet att den föreslagna bestämmelsen om ett särskilt straffansvar för den som reser eller påbörjar en resa i en viss avsikt måste anses begränsa den enskildes rätt till rörelsefrihet. I båda dessa avseenden anser utskottet dock att regeringen tydligt redogör för och motiverar varför dessa begränsningar är såväl nödvändiga som väl avvägda i förhållande till de fördelar och vinster som kan uppnås med åtgärderna. ställer sig således bakom regeringens bedömning att de föreslagna straffbestämmelserna är förenliga med regeringsformen och . Den föreslagna bestämmelsen om finansiering en person eller en sammanslutning av personer aktualiserar bestämmelserna om föreningsfrihet i RF och . noterar att propositionen innehåller en genomgång av den aktuella regleringen, förarbetsuttalanden och doktrin. Regeringen gör en analys som utmynnar i bedömningen att den föreslagna regleringen inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten, vare sig enligt RF eller enligt . ansluter sig till denna bedömning. I propositionen lämnas också förslag om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. konstaterar att regeringen för ett resonemang om varför de ingrepp i den personliga integriteten som lagförslagen i denna del medför är såväl nödvändiga som väl avvägda i förhållande till de fördelar och vinster som kan uppnås med åtgärderna. Utskottet har inte heller i denna del något att invända mot regeringens slutsatser. Från de utgångspunkter som har att beakta ser utskottet sammanfattningsvis inte några hinder mot att justitieutskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen. För att kunna motverka terrorism behövs en effektiv straffrättslig lagstiftning. Som framgår ovan har justitieutskottet föreslagit ett tillkännagivande till regeringen när det gäller bl.a. kriminalisering av resor i terrorismsyfte och finansiering av terrorism. anförde i betänkande 2015/16:JuU7 att svenska medborgare som åker för att strida med terroristorganisationer utgör ett hot inte bara mot vid sin hemkomst utan också mot lokalbefolkningen i de länder som de strider i. Detta hot måste tas på stort allvar. Det finns även många i som har anhöriga som riskerar att bli utsatta för terrorgruppernas framfart i andra länder och som har behov av hjälp och stöd. De som reser eller finansierar och rekryterar till s.k. terroristresor och de som återvänder till efter att ha stridit måste kunna straffas för det. vidhåller denna uppfattning och välkomnar därför regeringens förslag till en skärpt lagstiftning mot terrorism. I det nämnda betänkandet, som behandlade den svenska strategin mot terrorism, underströk utskottet vikten av att terrorism endast kan bekämpas effektivt med medel och för ändamål som hör hemma i ett öppet, demokratiskt och rättssäkert samhälle. I likhet med vill justitieutskottet därför framhålla att det är angeläget att , för att kunna motverka terrorism, har en väl avvägd lagstiftning på området och att det är en grundläggande utgångspunkt vid utformningen av sådan lagstiftning att internationella förpliktelser följs både vad gäller åtaganden att kriminalisera vissa gärningar och åtaganden till skydd för mänskliga rättigheter. Dessutom kan brister i skyddet för mänskliga rättigheter innebära en ökad risk för radikalisering och därmed ett ökat hot.