bet · H401UbU2 · 2016-12-02 00:00:00 — Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag för utgiftsområde 15, som totalt uppgår till ca . Därmed avstyrker utskottet oppositionspartiernas alternativa budgetförslag. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag om vissa bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Utskottet har även följt upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområdet i olika avseenden. Samtliga motionsförslag avstyrks. , har inte deltagit i anslagsbeslutet. Dessa partier redovisar i stället sina ställningstaganden i fem särskilda yttranden (M, SD, C, L, KD). Proposition 2016/17:1 inom utgiftsområde 15 Studiestöd. 16 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /17. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Uppföljning av budgetpropositionens resultatredovisning m.m. Anslag inom utgiftsområde 15 Propositionen – anslag inom utgiftsområde 15 1:3 Avsättning för kreditförluster 1:4 Statens utgifter för studiemedelsräntor 1:5 Bidrag till kostnader vid viss gymnasieutbildning och vid viss föräldrautbildning i teckenspråk 1:6 Bidrag till vissa studiesociala ändamål Anslag inom utgiftsområde 15 (M) Anslag inom utgiftsområde 15 (SD) Anslag inom utgiftsområde 15 (C) Anslag inom utgiftsområde 15 (L) Anslag inom utgiftsområde 15 (KD) Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /17 Regeringens och oppositionens anslagsförslag Regeringens och oppositionens förslag till beställningsbemyndiganden Utskottets förslag till beställningsbemyndiganden Tabell 1 Studiestödets rekryterande effekt – indikatorer Tabell 2 Studiestödets utjämnande effekt – indikatorer Tabell 3 Studiestödets effekt på samhällsekonomin– indikatorer Utskottets förslag till riksdagsbeslut Anslag inom utgiftsområde 15 anvisar anslagen inom utgiftsområde 15 enligt utskottets förslag i bilaga 4. Därmed bifaller proposition 2016/17:1 utgiftsområde 15 punkt 2 och avslår motionerna 2016/17:1532 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2, 2016/17:2477 av m.fl. (SD), 2016/17:3047 av m.fl. (M) yrkandena 1–7, 2016/17:3079 av m.fl. (M) yrkandena 5 och 20, 2016/17:3329 av (M) yrkande 1, 2016/17:3389 av m.fl. (M) yrkande 15, 2016/17:3415 av m.fl. (C) och 2016/17:3484 av m.fl. (L). b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden 1. ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst det belopp och inom den tidsperiod som anges i utskottets förslag i bilaga 5. 2. ta upp lån i för studielån som inklusive tidigare gjord upplåning uppgår till högst 217 . Därmed bifaller proposition 2016/17:1 utgiftsområde 15 punkterna 1 och 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L)*, (M)*, (S), (M)*, (S), (SD)*, (M)*, (S), (MP), (M)*, (S), (SD)*, (V), (KD)*, (S) och (C)*. * Avstår från ställningstagande under punkt 1, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2016/17:1 utgiftsområde 15 Studiestöd med förslag till anslag m.m. för . Utskottet behandlar även åtta motioner från allmänna motionstiden /17 som gäller anslagen eller som bedöms ha anslagseffekt . Regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen i motionerna finns i bilaga 1. En sammanställning av regeringens förslag till anslag och oppositionspartiernas avvikelser i förhållande till regeringens förslag finns i bilaga 2. En sammanställning av regeringens förslag till beställningsbemyndiganden och oppositionspartiernas avvikelser i förhållande till regeringens förslag finns i bilaga 3. Utskottets förslag – som överensstämmer med regeringens förslag – till beslut om anslagsfördelning inom utgiftsområde 15 Studiestöd finns i bilaga 4. Utskottets förslag – som överensstämmer med regeringens förslag – till beslut om beställningsbemyndiganden inom utgiftsområde 15 Studiestöd finns i bilaga 5. Budgetprocessen innebär bl.a. att i första steget i budgetprocessen fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § riksdagsordningen). har, med bifall till regeringens förslag, bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 15 Studiestöd till 22 (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU1, rskr. 2016/17:49). I detta ärende ska utbildningsutskottet föreslå för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag för utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen). Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21). Av riktlinjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Utskottet har mot den bakgrunden analyserat regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 15 i budgetpropositionen. Analysen har syftat till att vara ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Betänkandet har disponerats så att inledningsvis behandlas en uppföljning av budgetpropositionen i olika avseenden, bl.a. i fråga om regeringens resultatredovisning till . Därefter återges kortfattat resultaten för utgiftsområdet. Sedan behandlas utskottets ställningstagande till anslagen och motioner inom utgiftsområde 15. Slutligen redovisar utskottet sina närmare skäl för att tillstyrka regeringens förslag om anslag m.m. och avstyrka motionerna. Utgiftsområde 15 Studiestöd omfattar utgifter för ekonomiskt stöd till enskilda under studier och utgifter för vissa studiesociala insatser. Även utgifter för hanteringen av studiestöden, som huvudsakligen sköts av (), och ärendehantering inom () hör till utgiftsområdet. Inom utgiftsområdet föreslås att medel ska anvisas för – studiehjälp i form av studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg för studerande inom främst gymnasieskolan – studiemedel i form av studiebidrag och tilläggsbidrag för studerande med barn – statens utgifter för räntor för studielån tagna i – inleverans av kapital till till följd av avskrivning av studielån som tagits och avsättning för förväntade förluster på utlåning – kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning – bidrag till kostnader vid viss gymnasieutbildning och vid viss föräldrautbildning i teckenspråk – bidrag till vissa studiesociala ändamål – studiestartsstöd i form av stöd och tilläggsbidrag för studerande med barn – administration av studiestöd – hantering av överklaganden vid ÖKS. Vissa studiestöd är rättighetsstyrda. Detta innebär att anslagsbelastningen förutom av reglerna för lån och bidrag främst är beroende av antalet studerande i utbildningar som berättigar till studiestöd, de studerandes val att ansöka om studiestöd, räntekostnader för den totala studielåneskulden i och avsättning för förväntade förluster vid nyutlåning. Utgiften för vissa andra studiestöd begränsas av anvisade eller tilldelade medel och efterfrågan på dessa stöd. Bestämmelserna som reglerar rätten till studiehjälp och studiemedel samt återbetalningen av studielån finns främst i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655). Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden Enligt 6 kap. 1 § första stycket budgetlagen (2011:203) får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Inom utgiftsområde 15 finns ett förslag om ett beställningsbemyndigande inom anslaget 1:6 Bidrag till vissa studiesociala ändamål. Förslaget innebär att regeringen ska få göra åtaganden som medför utgifter . Regeringen föreslår också att ska bemyndiga regeringen att ta upp lån i för studielån. I propositionen lämnar regeringen förslag till nio anslag inom utgiftsområde 15 Studiestöd. För anslaget 1:6 Bidrag till vissa studiesociala ändamål föreslår regeringen att den ska bemyndigas att göra beställningar som medför behov av anslag . Regeringen föreslår dessutom att den ska bemyndigas att ta upp lån i för studielån. Uppföljning av budgetpropositionens resultatredovisning m.m. Som en del i beredningen av budgetpropositionen följer utbildningsutskottet upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för utgiftsområde 15. Uppföljningen genomförs av utskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering och är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. har beslutat om mål för utgiftsområde 15 (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7, rskr. 1999/2000:96). Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I budgetpropositionen presenterar regeringen mål och en resultatredovisning för utgiftsområde 15. I resultatredovisningen beskriver regeringen de resultatindikatorer som har valts ut för att mäta resultaten mot målen. Resultaten redovisas, och regeringen analyserar dem och bedömer måluppfyllelsen. [1] Resultaten för utgiftsområdet beskrivs kortfattat i detta betänkande nedan under rubriken . Utskottets uppföljning har haft budgetpropositionens struktur och resultatredovisningens utformning i fokus. Styrgruppen har beslutat att flytta fokus till resultatindikatorerna. Indikatorerna följs upp i två avseenden: – vilka indikatorer som regeringen har valt för att mäta måluppfyllelsen och skälen för dessa val – om regeringen använder indikatorerna i sin resultatanalys och bedömning av måluppfyllelsen. Denna särskilda uppföljning följer nedan. Utskottets särskilda uppföljning av mål och indikatorer för utgiftsområde 15 Regeringens val av indikatorer för att mäta måluppfyllelsen för utgiftsområdet Målen för utgiftsområdet är att studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken. Studiestödet ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska även ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. Målen för studiestödet slogs fast i samband med studiestödsreformen (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7, rskr. 1999/2000:96). Målen ska uppnås genom ett effektivt, sammanhållet, flexibelt och rättssäkert studiestödssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. De utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut (prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:UbU2, rskr. 2010/11:136). Regeringen redovisar resultaten för varje studiestöd per studerandegrupp fördelat på grundläggande nivå, gymnasial nivå (t.ex. vuxenutbildning och folkhögskoleutbildning) respektive eftergymnasial nivå (t.ex. högskoleutbildning och yrkeshögskoleutbildning). I varje resultatavsnitt anges vilka indikatorer som har valts ut för att mäta en viss del av måluppfyllelsen (studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin). Det framgår dock inte varför regeringen har valt ut just dessa indikatorer eller varför regeringen har kopplat en indikator till ett visst delmål. Samma indikator kan mäta flera delar av måluppfyllelsen, t.ex. studiestödets såväl rekryterande som utjämnande effekt. Sammanlagt använder regeringen 25 indikatorer för att följa upp måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Datakälla är (). Resultaten presenteras genomgående efter kön. För att få en samlad bild av indikatorernas koppling till olika delar av målet redovisas nedan i tabellform vilka indikatorer som regeringen anger mäter respektive delmål. När det gäller de indikatorer som mäter studiestödets rekryterande effekt respektive studiestödets utjämnande effekt kan man konstatera att de flesta i huvudsak mäter i vilken grad olika delar av studiestödet nyttjas. Regeringen har valt ut 15 indikatorer för att mäta studiestödets rekryterande effekt. Indikatorerna framgår av tabell 1 (indikatorerna i kursiv stil används för flera delmål). Tabell 1 Studiestödets rekryterande effekt – indikatorer Studiestödet ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Antal studerande med inackorderingstillägg Antal studerande på grundläggande och gymnasial nivå med studiemedel Antal studerande på grundläggande och gymnasial nivå med den högre bidragsnivån Andel vuxna studerande på grundläggande och gymnasial nivå med studiemedel av det totala antalet studerande på dessa nivåer Antal studerande på eftergymnasial nivå med studiemedel Andel studerande med studiemedel av det totala antalet studerande på eftergymnasial nivå Antal studerande utomlands med studiehjälp Antal studerande utomlands med studiemedel på gymnasial och eftergymnasial nivå Antal studerande med tilläggsbidrag Antal studerande utomlands med tilläggsbidrag Andel studerande med studiemedel på grundläggande, gymnasial och eftergymnasial nivå med tilläggsbidrag Studiemedlens allmänna köpkraft i en jämförelse med konsumentprisindex Antal studerande som tog studielån i förhållande till antal studerande med studiebidrag (s.k. lånebenägenhet) Andel utlandsstuderande med studielån Andel studerande med studielån på eftergymnasial nivå med merkostnads- och tilläggslån Källa: Egen sammanställning av uppgifter i prop. 2016/17:1 utg.omr. De nio indikatorer som regeringen har valt ut för att mäta studiestödets utjämnande effekt framgår i tabell 2 (indikatorerna i kursiv stil används för flera delmål). Tabell 2 Studiestödets utjämnande effekt – indikatorer Studiestödet ska utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Antal studerande med inackorderingstillägg och extra tillägg Antal studerande på grundläggande och gymnasial nivå med den högre bidragsnivån Antal studerande med tilläggsbidrag Antal studerande utomlands med tilläggsbidrag Andel studerande med studiemedel på grundläggande, gymnasial och eftergymnasial nivå med tilläggsbidrag Studiemedlens allmänna köpkraft i en jämförelse med konsumentprisindex Antal studerande som tog studielån i förhållande till antal studerande med studiebidrag (s.k. lånebenägenhet) Andel utlandsstuderande med studielån Andel studerande med studielån på eftergymnasial nivå med merkostnads- och tilläggslån Källa: Egen sammanställning av uppgifter i prop. 2016/17:1 utg.omr. De tio indikatorer som regeringen har valt ut för att mäta studiestödets effekt på samhällsekonomin framgår i tabell 3 (indikatorn i kursiv stil används för flera delmål). Tabell 3 Studiestödets effekt på samhällsekonomin– indikatorer Studiestödet ska ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. De studerandes lånebenägenhet i olika åldersgrupper och på olika utbildningsnivåer Antal studerande med studielån på eftergymnasial nivå med merkostnads- och tilläggslån Andel utlandsstuderande med studielån Genomsnittlig skuld på annuitetslån för nya återbetalningsskyldiga fördelat på studienivå och kön Total studieskuld, varav andel osäkra fordringar Andel inbetalt årsbelopp för bosatta utomlands jämfört med bosatta i Antal personer som har beviljats nedsättning av det belopp som ska betalas tillbaka och totalt värde på nedsättningen Antal beviljade avskrivningsärenden fördelat på skäl och totalt avskrivet belopp Antal personer där krav på återbetalning av studiestöd har överförts till och den ackumulerade fordran hos myndigheten Total fordran på utomlands bosatta återbetalare, varav andel osäkra fordringar Källa: Egen sammanställning av uppgifter i prop. 2016/17:1 utg.omr. Regeringens bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet Resultatanalysen är strukturerad efter målen för studiestödet: studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt samt studiestödets effekt på samhällsekonomin. För respektive delmål inleds analysen med en kort beskrivning av delmålet och en samlad bedömning av måluppfyllelsen. I analysen hänvisar regeringen till flera indikatorer under respektive delmål, men inte till samtliga. Regeringen har inte kommenterat utfallet i förhållande till den nya jämställdhetsaspekt som införts i det rekryterande målet. Resultaten presenteras genomgående efter kön . De beskrivningar av tillståndet och de slutsatser som redovisas i resultatanalysen är kortfattade, och sambandet mellan resultat och slutsats är inte direkt uttalat. Slutsatser dras heller inte utifrån samtliga redovisade indikatorer. Regeringen kommenterar inte i vilken utsträckning indikatorerna sammantaget visar att målet för utgiftsområdet har uppfyllts. Utskottet välkomnar de förändringar av redovisningen som regeringen har gjort med anledning av de iakttagelser som utskottet har fört fram i de senaste budgetbetänkandena. Utskottet ser positivt på att () fortsätter arbetet med att utveckla mål- och resultatredovisningen i budgetpropositionen och sätter stort värde på en fortsatt dialog. I det följande redovisas de iakttagelser som utskottet gjort med anledning av budgetpropositionen . Utskottet kan konstatera att regeringen för varje indikator anger vilken del av måluppfyllelsen den mäter: studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin, vilket är positivt. Det framgår dock inte varför regeringen har valt ut just dessa indikatorer eller varför en indikator har kopplats till ett visst delmål. Utskottet önskar att regeringen beskriver det tydligare. Till exempel framstår det som att de indikatorer som valts för att mäta studiestödets effekt på samhällsekonomin över tiden främst tar sikte på kostnaderna för studiestödet och bortser från samhällsnyttan av att ha en utbildad befolkning. Jämställdhetsperspektivet har förtydligats i det rekryterande målet inom studiestödet. Enligt den nya målformuleringen ska studiestödet verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Utskottet kan dock konstatera att regeringen inte har kommenterat utfallet ur detta nya perspektiv trots att resultaten genomgående presenteras efter kön . Utskottet noterar att resultatredovisningen har utvecklats i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden (prop. 2016/17:1 utg.omr. 15 avsnitt 2.4.8). Av regeringens skrivelse till om om statens kreditförluster på studielån (skr. 2016/17:34) framgår att den utvecklade redovisningen syftar till att ge en bättre beskrivning av vad i den osäkra fordran som bedöms bero på misskötsel respektive på de trygghetsregler som finns för återbetalningen. Skrivelsen bereds av utskottet. Utskottet önskar en tydligare koppling mellan resultatredovisningen och politikens inriktning och anslagen i budgetförslaget där det är möjligt, så att man kan följa en röd tråd genom budgetpropositionens olika delar. Det vore också önskvärt med en tydligare samlad bedömning av måluppfyllelsen för hela utgiftsområdet, anser utskottet. En nyhet i årets budgetproposition är den tabelluppställning över beställningsbemyndiganden som finns i regeringens förslag till riksdagsbeslut. Utskottet anser att förslaget blir mer överskådligt med denna uppställning. Målen för studiestödet slogs fast i samband med studiestödsreformen (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7, rskr. 1999/2000:96). Studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken. Studiestödet ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska även ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. Målen ska uppnås genom ett effektivt, sammanhållet, flexibelt och rättssäkert studiestödssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. De utbetalningar som görs från systemet ska vara riktiga, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut (prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:UbU2, rskr. 2010/11:136). fick knappt 920 000 personer någon form av studiestöd. Det totala antalet låntagare var drygt 1,5 miljoner personer vid utgången av 2015. Utgifterna på statens budget för verksamheten uppgick till . Den totala studieskulden när det gäller studielån ökade från till . Centrala () verksamhet finansieras i huvudsak via förvaltningsanslag och med inbetalda administrativa avgifter. Av intäkterna, som totalt uppgick till ca 1 , bestod av anslag (190,) och av administrativa avgifter (890,). Resterande intäkter bestod av finansiella intäkter och intäkter av bidrag. Inbetalda avgifter bestod främst av påminnelseavgifter, expeditionsavgifter och uppläggningsavgifter. Utgifterna för verksamheten vid () uppgick till . ÖKS hanterade ca 5 000 ärenden, en minskning med ca 300 ärenden jämfört med föregående år. Regeringens analys och slutsatser Regeringens resultatanalys för studiestödet presenteras nedan. Analysen utgår från målen för studiestödet och de olika delar av måluppfyllelsen som indikatorerna mäter: studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt och studiestödets effekt på samhällsekonomin. Mot bakgrund av de indikatorer som har redovisats i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. 15 s. 16 f.) gör regeringen en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen inom utgiftsområdet. De indikatorer som regeringen återger i analysen markeras med kursiv stil nedan. För studiestödsadministrationen redovisas inte någon indikator, men regeringen kommenterar ärendehanteringen vid CSN och ÖKS. Studiestödet ska verka rekryterande till studier och bidra till ett högt deltagande i utbildning. Antalet studerande med studiehjälp fortsatte att minska , vilket kan förklaras av minskande ungdomskullar. Efter att ha varit i princip oförändrat minskade antalet vuxna studerande med studiemedel på grundläggande nivå något . Antalet vuxna studerande med studiemedel på gymnasial nivå minskade jämfört med och är nu på samma nivå som 2013. Den högre bidragsnivån inom studiemedlen syftar till att rekrytera studerande med kort utbildningsbakgrund till studier. Antalet studerande med det högre bidraget på grundläggande nivå minskade med ca 500 studerande jämfört med föregående år. Andelen som hade högre bidrag minskade jämfört med . Antalet studerande på gymnasial nivå med den högre bidragsnivån minskade med 1 700 studerande . Andelen som fick det högre bidraget ökade marginellt 2015. får den högre bidragsnivån lämnas till vissa arbetslösa ungdomar i åldern 20–för behörighetsgivande studier på grundläggande eller gymnasial nivå. mer än fördubblades antalet ungdomar som fick högre bidrag. minskade dock antalet med 600, till 4 300 ungdomar. Antalet studerande med studiemedel på eftergymnasial nivå har aldrig varit högre, vilket enligt regeringen bedöms bero på demografiska faktorer och det rådande arbetsmarknadsläget för ungdomar. till åldersstrukturen har andelen studiemedelstagare som är minskat. Minskningen beror enligt regeringens resultatanalys främst på att ungdomskullarna som lämnar gymnasieskolan har minskat , men även på det förbättrade konjunkturläget som leder till att fler unga får jobb. är dock mer än hälften av studiemedelstagarna () . Andelen av de studerande som har studiemedel har minskat bland studerande vid komvux, men andelen har långsiktigt ökat bland studerande vid högskolor och universitet.