bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — finns 15 punkter uppsatta som uppges ha godkänts av Coreper Samtliga punkter avser icke-lagstiftande verksamhet. Av underlaget framgår att 13 av dessa punkter fanns med i det skriftliga samråd som genomfördes . Två punkter som avser förslag till rådets beslut om undertecknande, på EU:s vägnar, av konvention om förebyggande av terrorism respektive tilläggsprotokollet till denna konvention, uppges ha godkänts av Coreper men finns inte upptagna på de troliga A-punktslistor inklusive kompletteringar som var föremål för skriftligt samråd . vid sitt möte beslut om dessa båda punkter. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.2.4). Som svar på en fråga från utskottet anförs i promemorian att underlaget för samrådet med om de aktuella A-punkterna inte kunde ha översänts på ett tidigare stadium. Underlagen till de olika A-punkterna tillgängliggjordes från rådets generalsekretariat enligt gängse rutiner på Därefter togs annoteringar fram av de ansvariga departementen och sammanställdes av Statsrådsberedningen. Annoteringarna översändes till , med önskan om svar . Tidsfristen förlängdes med efter kontakt mellan och Statsrådsberedningen. På en fråga om Statsrådsberedningen fick någon ytterligare förfrågan om att förlänga tidsfristen för samrådet uppges att så inte var fallet. Mot bakgrund av att utskottet har förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd, ställde utskottet frågor om regeringen gjorde eller övervägde att göra någon sådan begäran i fråga om de aktuella A-punkterna och, om så inte var fallet, vilka skälen till detta var. Av svaret framgår att någon sådan begäran inte gjordes eller övervägdes med hänvisning till att samråd med bedömdes kunna slutföras inom en skälig tidsrymd. På en fråga från utskottet om skälet till att de troliga A-punkter som översändes för samråd var på franska och hur detta överensstämmer med gällande bestämmelser och riktlinjer i fråga om regeringens skyldighet att samråda med , anförs i promemorian att dagordningarna till Coreper under ordförandeskap hösten 2015 skickades på franska, som är ett av Corepers tre arbetsspråk, och att de för sammanställningen av A-punktslistorna inte fanns tillgängliga på svenska. Vidare anförs att det alltid är den första officiella versionen som skickas till . 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Utskottet begärde i sin skrivelse vidare kommentarer till de iakttagelser som redovisats i granskningen i fråga om utformningen eller avsaknaden av vissa annoteringar i de aktuella A-punktslistorna i förhållande till gällande riktlinjer. I fråga om skälet till att en dagordningspunkt avseende en kommissionsförordning inte föranlett någon annotering anförs att Miljö- och gjorde bedömningen att ärendet var ett beslut inom ramen för kommittéförfarandet, vilket enligt riktlinjerna inte kräver en annotering. Dock, anges i svaret, handlade ärendet om en delegerad akt, och en skriftlig annotering borde därför ha tagits fram. Som kommentar till utskottets iakttagelse att det vid en trolig A-punkt om en delegerad akt, rubricerad på franska, inte framgår av den svenska annoteringen vilken grundläggande rättsakt som avses, anförs att sifferbeteckningen på grundrättsakten framgår av rubriken. I fråga om utskottets iakttagelse att det vid en punkt som avser fastställande av en EU-ståndpunkt i WTO inte anges hur regeringen ställer sig till den blivande A-punkten, hänvisas i svaret till att det av annoteringen bl.a. framgår att rådsbeslutet utgör ett första steg i genomförandet av WTO:s undantag för tjänster för de minst utvecklade länderna. Av svarspromemorian framgår att de två punkter som rör förslag till rådsbeslut om undertecknande av konvention om förebyggande av terrorism samt tilläggsprotokoll som rådet (miljö) fattade beslut om vid mötet var föremål för skriftligt samråd med . Ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och är att får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till fungerar på ett bra sätt. Av utredningen i det aktuella ärendet framgår att regeringen enligt gängse rutiner översände de första officiella versionerna av dagordningarna till Coreper till , vilka i detta fall var på franska. Utskottet konstaterar att beslutspunkter som omfattades av det aktuella samrådet i förekommande fall endast redovisades på franska i det underlag i form av annoterade A-punktslistor utifrån Coreperdagordningarna som översändes till nämnden. Vidare noterar utskottet att de svenska annoteringarna i ett par fall var mindre utförliga än de gällande riktlinjerna kräver, samt att det i ett fall saknades annotering för en beslutspunkt där en sådan borde ha tagits fram. Då hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande och tidsmarginalerna kan vara knappa förutsätter utskottet att regeringen överlämnar det material som ska gå till nämnden så fort som det är 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Att den första officiella versionen av Coreper- dagordningarna översänds till nämnden tillgodoser detta. regeringen presentera ett sådant underlag för nämnden att samrådet blir Utöver vad som anförts ovan ger granskningen inte anledning till något uttalande av utskottet. Utskottet vill i detta sammanhang påminna om tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning, bl.a. frågan om kraven på de underlag som används för samråd med och överläggningar med utskotten, inklusive frågan om språk i underlagen. 2.3 Statsministerns underlag under ett samråd med I en anmälan till (dnr 2517-2014/15), bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet granskar statsminister agerande i samband med sammanträde den 22 apri1 2015. I anmälan anförs att höll ett öppet sammanträde, där statsministern medverkade för att samråda med nämnden inför ett extrainsatt möte i . Inför sammanträdet fick nämndens ledamöter beskedet att det inte fanns någon formell svensk skriftlig ståndpunkt i den fråga som skulle avhandlas vid . Nämndens ledamöter hade dock tillhandahållits från som innehöll ett tiopunktsförslag om migrationspolitik och krisen på . Under sammanträdet fick statsministern vid upprepade tillfällen frågor om regeringens åsikt om dessa punkter. Nämndens ledamöter återkom till frågor om vikten av att först sätta in livräddande åtgärder samt att aktivt arbeta med s.k. search and rescue (dvs. att uppsöka och rädda människor i nöd). Dessa frågor saknades helt i kommissionens tiopunktsförslag. Statsministern svarade vid upprepade tillfällen på frågorna genom att direkt citera ut ett dokument där livräddning och s.k. search and rescue uttryckligen nämndes. Såvitt anmälaren känner till har ingen annan av nämndens ledamöter fått se eller tillhandahållits det dokument som statsministern citerade från. Eftersom nämnden därmed inte fått tillräckligt underlag och eftersom nämnden och statsministern vid sammanträdet utgick från helt olika dokument har det inte funnits möjlighet att diskutera och samråda. Anmälaren anför att en grundläggande förutsättning för att samråden ska fylla sin avsedda funktion är att nämnden tillhandahålls tillräckliga dokument 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR och underlag och att dessa åtminstone motsvarar de dokument som den berörda ministern utgår från vid samrådet. När så inte sker uppstår en situation där det blir omöjligt för att granska och samråda med regeringen inför EU-mötena. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.3.2–3. cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU- frågor () finns tillgänglig i akten i detta ärende. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i RF om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). De besked som regeringen får av är inte bindande (se m.fl.). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att i fråga om innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15). får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings- taganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsikts- förhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Det följer vidare av bestämmelsens tredje stycke att regeringen ska rådgöra med inför möten och beslut i . Detta stadgande infördes i dåvarande 10 kap. 10 § RO. Fram till dess hade statsministern samrått med inför Europeiska rådets möten utan att det fanns 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR någon särskild reglering om detta (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO). När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl: sammanträder normalt med undantag för perioden mitten av juli – . Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. Av cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () framgår följande när det gäller information och samråd med inför möte i (s. 11 ): Statsministern informerar och samråder med inför möten i . Dagordningen för mötet överlämnas till av i samband med samrådet för Allmänna rådet. Även s.k. herdabrev och utkast till slutsatser från Europeiska rådets möte lämnas till så snart dokumenten finns att tillgå. Efter Europeiska rådets möten informerar statsministern i plenum eller, när det inte är möjligt, om mötets resultat. Av EU-nämndens kallelse och föredragningslista 2014/15:32 framgår att statsminister vid sammanträde den 22 apri1 2015 skulle lämna information och samråda inför ett extra möte i . Kallelsen innehöll inga bilagor. Av EU-nämndens uppteckningar 2014/15:32 framgår att ordföranden inledningsvis anförde bl.a. följande (anförande 1): Det är en lite ovanlig situation på grund av det korta varslet. Vi har inget traditionellt, preliminärt utkast till ståndpunkter, utan det som finns är ett pressmeddelande från kommissionen, som alltså är kommissionens inspel. Det kan inte likställas med preliminära slutsatser. Rådet förväntas anta en deklaration. Statsministern höll därefter ett anförande (anförande 2) i vilket han bl.a. redogjorde för regeringens uppfattning i frågan om kommissionens förslag om fortsatta åtgärder, däribland stärkande av de gemensamma Frontexinsatserna och . Anförandet avslutades enligt följande: Slutligen vill jag bekräfta det ordföranden inledde med. Vi väntar fortfarande på ett utkast till deklaration från ordförande . 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR har ännu inte fått något men ska naturligtvis sända över det till så fort vi får det. Ordföranden anförde i sin tur följande (anförande 3): Vi kan likväl ta ställning till regeringens föreslagna ståndpunkt, som statsministern just har angett. Vi fortsätter mötet genom att ge talarna tid i ordning efter partiernas storlek i . Jag föreslår att vi försöker klara oss utan reglerad talartid och att alla försöker ta sitt ansvar. I den här frågan går det inte gärna att avbryta folk. Man måste få säga vad man tycker, särskilt eftersom det inte finns något papper som man har kunnat ställning till. Under eget ansvar talar var och en så länge det behövs. (V) anförde bl.a. följande (anförande 10): Jag skulle också önska att man pratar om grundorsakerna till flyktingkatastrofen. Det är något nymorgnat över all uppmärksamhet kring dem. Vi har vetat att vi har gigantiska orättvisor i världen och att de har vuxit. Vi vet att människor krigar. Med bland annat våra vapen dödar man varandra runt om i världen. Vi vet att klimatförändringen gör att vi kommer att få allt fler flyktingar . Om vi inte också adresserar dessa långsiktiga problem inom ramen för den här diskussionen kommer vi tyvärr att sitta med samma diskussion igen. Jag har läst kommissionens pressmeddelande. Jag tycker att det är märkligt, trots att allt har skett med kort varsel, att vi inte har ett utkast till slutsatser framför oss. I de punkter som kommissionen tar upp i sitt pressmeddelande tycker jag tyvärr att man drar åt helt fel håll. Jag tycker visserligen att det är bra att de skrupellösa flyktingsmugglarna ska tryckas till och en del andra saker som tas upp. Men det är helt fel inriktning att stärka till exempel Frontex, och som inte har något uppdrag att bedriva search and rescue, alltså att rädda människor, utan har just uppdraget att jaga flyktingar. Vi från skulle önska, och det är en uppmaning till den , att man i stället tar fasta på den tidigare stora räddningsoperationen och lanserar ett 2 finansierat med EU-medel. Italienarna själva säger att de kan dra igång ett relativt snabbt, om det finns finansiering för det, med just uppdraget att rädda människor, inte att jaga dem. Som svar anförde statsministern bl.a. följande (anförande 13): Jag delar uppfattning att grundorsaken måste adresseras. Vad är den faktiska grunden till de konflikter och kriser som människor lever i? Det är självfallet det som gör att de tar till så desperata åtgärder som att riskera sina liv för att ta sig över vattnet. Jag delar dock inte riktigt uppfattningen om vad ska göra. Det står i inledningen, redan i punkten l, till tiopunkts- förslag följande: Allowing to support search and rescue actions within the mandate of Frontex. Det finns enligt vår uppfattning en annan betoning på att leta och att rädda. Det är tyngdpunkten i de insatser som vill bidra med. Det gäller självfallet att både hitta och rädda de utsatta människorna. Vi menar att det är fråga om att rädda liv. Det är otroligt viktigt. anförde bl.a. följande (anförande 21): Jag ser inte ord som ”humanitär” eller ”rädda liv” i det här pressmeddelandet från kommissionen. Däremot talar man, direkt efter att man nämner att man ska stärka och , om att man ska förstöra båtar, att det ska vara ett snabbt återvändande av irreguljära 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR immigranter, att man ska kräva att alla medlemsländer tar fingeravtryck, och man framhåller operationen som framgångsrik, och den ska man inspireras av. Den är en helt igenom militär operation. Som svar anförde statsministern följande (anförande 25): ställde en fråga om . Det står i inledningen av punkt l i dokumentet – man kan tycka olika ändå; det inser jag: Reinforcing joint operation in the , and Poseidon, by doubling the financial resources and the number of assets, allowing to support search and rescue actions within the mandate of Frontex. Vi kan gärna betona detta . Vi skickar kustbevakningsresurser för att hitta och rädda. Det var därför jag nämnde princip nr l: rädda liv. Det är det vi vill fokusera på. Det är så vi läser dokumentet. Statsministerns återrapport i kammaren från Europeiska rådets möte återrapporterade statsminister i kammaren om mötet i . Han anförde då bl.a. följande (prot. 2014/15:93, § 8, anf. Låt mig särskilt lyfta fram tre punkter i uttalandet. För det första ska resurserna för sjöräddning ökas minst trefaldigt. Det ger ökade möjligheter att rädda människor till havs. Samtliga medlemsstater, självfallet inklusive , aviserade också stöd till EU-operationerna och . För det andra ska ett nytt pilotprojekt för vidarebosättning inom EU startas. Det är ett viktigt första steg för att alla EU-länder ska ta sitt ansvar får flyktingmottagandet och för att uppnå en jämnare fördelning av asylsökande inom EU. För det tredje ska insatser mot kriminella nätverk som sysslar med människosmuggling över stärkas. Dessa åtgärder ska vidtas inom ramen för internationell rätt. En eventuell säkerhets- och försvarspolitisk insats i EU:s regi kommer att kräva ett tydligt mandat antingen från eller från . För är det viktigt att värna principen att den som har rätt att söka asyl i EU ska kunna göra det. ska inte vara en fästning. Det är därför positivt att vi har fått igenom att uttalandet innehåller ett uttryckligt försvar av asylrätten och att det förtydligas att alla länder måste leva upp till det gemensamma regelverket för asylsökande och asylsökandes villkor. För var det också betydelsefullt att stryka en mening i en tidig version av uttalandet. Det var en mening som många nog reagerade på, för det stod nästan att man skulle förhindra migranter att nå . På svenskt initiativ ströks denna mening, men jag kan informera kammaren om att det krävdes en lång diskussion för att få igenom denna strykning. På dagordningen fanns inte frågan om fler lagliga vägar till EU i så måtto att kommissionen inte hade några som helst sådana förslag. Som jag nämnde i tog jag på toppmötet ändå upp vår önskan att ska lägga fram förslag på fler lagliga vägar för att söka asyl i EU, inklusive att studera om humanitära visum kan vara en framkomlig väg. För det fanns tyvärr inget stöd. Det vann inte gehör hos de andra medlemsstaterna, men kommer givetvis att fortsätta att driva frågan om fler lagliga vägar till EU. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR På (ec.europa.eu) finns ett pressmeddelande från med rubriken and : Ten point action plan on migration. Under rubriken anges följande: –Reinforce the Joint Operations in the , namely and Poseidon, by increasing the financial resources and the number of assets. We will also extend their operational area, allowing us to intervene further, within the mandate of Frontex; –A systematic effort to capture and destroy used by the smugglers. The positive results obtained with the operation should inspire us to similar operations against smugglers in the ; –EUROPOL, FRONTEX, EASO and EUROJUST will meet regularly and work closely to information on smugglers modus operandi, to trace their funds and to assist in their investigation; –EASO to deploy teams in and for joint processing of asylum applications; –Member States to ensure fingerprinting of all migrants; –Consider options for an emergency relocation mechanism; –A EU wide voluntary pilot project on resettlement, offering a number of places to persons in need of protection; –Establish a new return programme for rapid return of irregular migrants coordinated by Frontex from Member States; –Engagement with countries surrounding through a joined effort between the Commission and the EEAS; initiatives in have to be stepped up. –Deploy Immigration Liaison Officers () in key third countries, to intelligence on migratory flows and strengthen the role of the EU Delegations. Från har följande uppgifter inhämtats: Inför sammanträdet i skickade kanslichefen ett mejl till nämndens ledamöter i vilket hon bifogade en länk till ett pressmeddelande från kommissionen som var daterat . Vid sammanträdet visade det sig att statsministern hade en senare version av pressmeddelandet.