bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — 2015) Samråd i . Statsrådsberedningen, och Finans- departementet deltog i den gemensamma beredningen. Efter gemensam beredning var ärendet föremål för samordning i . Regeringsbeslut avseende stöd med strategisk flyg- transport fattades . 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I promemorian från framgår bl.a. vissa frågor som ställts Vidare finns där en redogörelse som utskottet begärt för vid vilket eller vilka tillfällen regeringen har kommunicerat till vilket stöd som kommer att lämnas från svensk sida som svar på begäran och vad som därvid framförts: hade löpande kontakt med genom svenska ambassaden i samt franska ambassaden i . som förklarade att hade för avsikt att återkomma med specifik förfrågan om stöd. företrädare för den franska ambassaden som redogjorde för de specifika önskemål som hade. träffade sedan åter kabinettssekreteraren ambassadör och redogjorde för det stöd som avsåg att erbjuda. Utskottet vill återigen framhålla att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det förhållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och företrädare från kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Som utskottet också framhållit tidigare är det angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess, ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska för- hållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet vill även påminna om sina tidigare uttalanden om att betydelsen av att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning innan beslut fattas, och att bestämmelsen i denna del innebär ett krav på över- läggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. åberopande av artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen om bilateral hjälp och assistans är enligt utskottets mening en sådan fråga av större vikt att regeringen ska överlägga med innan den fattar beslut. I granskningen har framkommit att frågan om skulle eller inte skulle erbjuda bilateral hjälp eller assistans behandlades av före presskonferensen . Utskottets bedömning är att regeringens hantering av frågan i här aktuellt hänseende är i enlighet med de krav som följer av 10 kap. 11 § regeringsformen. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. 3.6 Regeringens uppgifter kring det brutna samarbetsavtalet med och ärendets hantering I en anmälan som kommit in till (dnr 2155-2014/15), bilaga A3.6.1, begärs en granskning av regeringens uppgifter kring det brutna samarbetsavtalet och ärendets hantering. I anmälan anförs att när det tal som utrikesminister skulle ha hållit vid i stoppades, angav att anledningen var reaktioner på att uppmärksammat frågor kring demokrati och mänskliga rättigheter. har det emellertid, enligt anmälaren, fram- kommit uppgifter om att det egentligen kan ha varit andra skäl som legat bakom ställningstagande. Anmälaren anför att enligt uppgifter i media ska redan innan möte ha fått ett besked om att samarbetsavtalet med skulle sägas upp, att uppgifterna ter sig motstridiga med tanke på att regeringen meddelat att skulle ha delgivits beslutet samt att det även tycks ha förekommit olika uppgifter från regeringsföreträdare kring tidpunkten för när regeringen enats i fråga om hanteringen av avtalet. Med anledning av vad som förefaller vara oklarheter i kommunikationen kring det inställda talet och regeringens beslut att bryta samarbetsavtalet med önskas att genomför en granskning av regeringens redogörelse för beredning av och kommunikation kring ärendet. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom (Statsrådsberedningen, och Försvars- departementet), bilaga A3.6.2–3. Två av promemoriorna från Utrikes- departementet är försedda med sekretessmarkering. Ytterligare en promemoria som är försedd med sekretessmarkering har inkommit från . Utskottet har vidare hållit utfrågning med utrikes- minister ; utfrågningen var uppdelad i en offentlig och en sluten del, bilaga B2. Utrikesministerns inställda tal på utrikesministermöte publicerades information på om att utrikes- minister skulle komma att besöka i 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. den 8–, bilaga A3.6.4. Det uppgavs att utrikesminister var inbjuden för att hålla ett anförande vid öppnandet av Arab- förbundets utrikesministermöte. Vidare angavs bl.a. att utrikesminister hade bjudits in som hedersgäst av general- sekreterare för att tala vid öppnandet av ministermötet . publicerades på , med anledning av Arab- förbundets utrikesministermöte , det tal som utrikesminister hade planerat att hålla. Enligt uppgifter i olika massmedier ställdes utrikesminister tal in på grund av att stängt ute och blockerat medverkan på mötet med ett tal (t.ex. artiklarna tal stoppat av , publicerad på , och tal i har stoppats, publicerad på ). Som förklaring till det inträffade angavs att uppmärksammat situa- tionen för demokrati och mänskliga rättigheter: Den förklaring vi har fått är att uppmärksammat situationen för demokrati och mänskliga rättigheter och det är därför som de inte vill att jag ska få tala, säger (artikeln stoppar tal vid som publicerats på och ovannämnda artikel på , som båda hänvisar till TT) Det finns vidare uppgifter i massmedier om att kritiserat (ovan nämnda artikel på samt artiklarna fördömer uttalanden om mänskliga rättigheter, publicerad på , och ministers denounce ’s statement, publicad på ). Utrikesminister har även (i artikeln tal inför ställs in, publicerad på ) besvarat frågan ”Vad innebär detta för vapenavtalet?” Det har över huvud taget inte nämnts i det här sammanhanget. Det som lyfts fram är att man har reagerat starkt på det vi har sagt om demokrati och mänskliga rättigheter, säger . Samförståndsavtal med om militärt samarbete undertecknades ett samförståndsavtal med Saudi- om militärt samarbete (SÖ 2005:59). Avtalet trädde i kraft vid under- tecknandet (artikel 7.1). I artikel 7.2 fastställs att samförståndsavtalet ska gälla för och automatiskt förlängas med , om det inte sägs upp av någondera parten med sex månaders skriftligt varsel innan det utlöper. Statsminister var gäst i SVT:s Gomorron, efter att tal vid hade ställts in; uttalade sig då också om (artikeln 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Löfven om stoppade talet: ”Tråkigt”, som publicerades på ): Hur påverkar det regeringens inställning att följa ? –återkommer vi till så skyndsamt som möjligt. Det är en fråga som vi hanterar så skyndsamt som vi kan och svar ska ges så skyndsamt som möjligt. Men det har visat sig också, inte minst att det finns olika perspektiv på frågan. ”Har varit tydliga i kritiken” Enligt Löfven är frågan komplex och han menar att avtalet inte kommer att se ut som . –Vi har varit tydliga i kritiken mot . Jag har sagt att det blir inte som . Vi har ett avtal, det är för långtgående. Det vi vet är att det blir förändringar. Vilka förändringar det blir återkommer vi till, säger . Statsministern upprepar att ändringar ska ske på ett sätt som skyddar svenska intressen så gott det går. Många bedömare säger att det skulle kännas som att tappar ansiktet helt och hållet om man inte avbröt avtalet . –Som sagt. Vi hanterar detta så skyndsamt som möjligt. Vi återkommer med ett svar så snabbt det går. Varför vill man samarbeta med dem efter detta? –Som jag säger, vi återkommer med det här. Vi har en relation med så gott som alla länder i världen och en del tycker vi beter sig väldigt, väldigt konstigt. Men vi ska inte trappa upp saker och ting. Med tanke på agerande, är inte det ett tecken på att de har räknat ut oss ur leken? –Det vet inte jag. Det var inte med det motivet som de stoppade . Det hade inte med avtalet att göra, det handlade om vår kritik av hur man behandlat mänskliga rättigheter. publicerade flera massmedier uppgifter om att sam- förståndsavtalet skulle komma att sägas upp och således inte förlängas. Följande kan nämnas: Statsminister uppgav att ”det har varit klart ”. Enligt uppgifter i fattade regeringen ett sådant beslut tidigare (artikeln Löfven bekräftar: förlängs inte, som publicerades på ). Enligt försvarsminister hade regeringen kommit fram till att man ville avveckla det militära avtalet och sedan fortsätta arbeta med civila avtal med . ”Det har vi kommit fram till efter mycket noggrant beredningsarbete” sade till (artikeln Försvars- ministern: vill avveckla det militära avtalet med , som publicerades på ). Att utrikesminister stoppades från att tala inför har inte påverkat regeringens beslut, enligt . Däremot ser han händelsen i som en konsekvens av att avtalet nu sägs upp – och menar att relationen till landet självklart påverkas. ”Det har väl med önskvärd tydlighet visats i det offentliga livet , säger . – Också språkrör menar att regeringen var överens redan innan skulle tala om att avtalet ska sägas upp” 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. (artikeln : Därför säger upp , som publicerades fattade regeringen beslut i frågan om uppsägning av samförståndsavtal med (Fö2015/ /MFU, bilaga För beredning av regeringsärenden gäller allmänt att det ska finnas ett regeringskansli (7 kap. 1 § regeringsformen). I detta ingår departement för Regeringen fördelar ärendena mellan departe- Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Vidare följer av 7 kap. 2 § regeringsformen att vid beredningen av regeringsärendena ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I 13 § förordningen (1996:1515) med instruktion för föreskrivs att om ett ärende faller inom flera departements verksamhets- områden, ska det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. I 15 § finns en bestämmelse om gemensam beredning. regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. När det gäller regeringens och interna beredning framhålls i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regerings- kansliet (SB PM 2012:1 rev. 2015) att det är genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian – gemensam beredning, allmän beredning och delning – som principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och alla statsråd ges möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. I promemorian Samrådsformer i framhålls att gemensam beredning alltid måste äga rum i så god tid före ett beslut att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Hur förfarandet rent praktiskt ska gå till – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt överenskommelser ska dokumenteras etc. – får dock enligt riktlinjerna avgöras från fall till fall. Vidare framhålls i promemorian att det inte får råda någon oklarhet om vad som har överenskommits, t.ex. om att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte någon annan samrådsform eller en förfrågan. i promemorian att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I omfattande eller principiellt viktiga frågor kan allmän beredning hållas, varvid samtliga statsråd som inte har förhinder deltar. Enligt promemorian Samrådsformer i anmäler det föredragande statsrådet de ärenden som han eller hon vill ta upp på allmän beredning till Statsråds- beredningen. Efter klartecken därifrån krävs ett godkännande från Finans- departementets budgetavdelning för att ett ärende ska tas upp för allmän beredning. Slutligen kan för fullständighetens skull även nämnas förfarandet delning, som enligt promemorian om samrådsformer i i korthet innebär att innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner, skrivelser till och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delningen fyller enligt promemorian en viktig informativ funktion för departementen. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen. Från den regeln finns ett undantag, som innebär att regeringsärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författ- ningar eller särskilda regeringsbeslut, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende kan avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till. Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regerings- sammanträdet. Detta framgår av 7 kap. 4 § regeringsformen. Av det sagda följer att samtliga statsråd har rätt att delta i regeringssammanträdena, och att beslutsfattandet är kollektivt. Regeringsformen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyre i regeringen, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra ärendena (m.fl., Grund- lagarna, 3 uppl., 2012, s. 338 f. med hänvisningar). Det finns inga omröstningsregler i grundlag eller någon bestämmelse om minimiantal ledamöter vid skiljaktig mening (vilket hade föreslagits av Grund- lagberedningen). Justitieministern uttalade i propositionen (prop. 1973:90 s. 291): Arbetet inom en parlamentarisk regering bygger på ömsesidigt förtroende mellan regeringsmedlemmarna. Det torde kunna förutsättas att det vid ett regeringssammanträde i vilket endast ett mindre antal av regeringens ledamöter deltar inte kommer att fattas beslut i en fråga av någon vikt, om meningarna är delade bland de deltagande statsråden. Beslutet torde i ett sådant läge – även utan särskild föreskrift – uppskjutas, så att alla eller flertalet statsråd får tillfälle att uttala sin mening före avgörandet. Grundlagberedningen uttalade bl.a. att systemet med kollektiva beslut väl kan te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Justitieministern instämde i det väsentliga i beredningens synpunkter och tillfogade att ”[e]nligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden […] visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i regeringen. Men avgörandet bör i sådant fall vara ett uttryck, inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd.” m.fl. kommenterar att när det i 7 kap. 3 § regeringsformen sägs att regeringsärendena avgörs vid regeringssammanträde, avses avgörandet rättsligt sett (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 341). Även om antalet regerings- ärenden har minskat starkt, är detta dock alltjämt högt. Detta förhållande nödvändiggör att regeringsärendena praktiskt taget alltid faktiskt är avgjorda före regeringssammanträdets början. Det faktiska avgörandet har träffats vid allmän beredning eller annan typ av gemensam beredning eller vid beredning inom departementet. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande torde inte gälla när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar och liknande (bet. 2008/09:KU20 s. 151). Regeringen ska, enligt 10 kap. 11 § regeringsformen, fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). Av motiven till bestämmelsen framgår dels att med utrikesärenden menas ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellan- folkliga organisationer, dels att bestämmelsens sista mening enligt justitie- ministern innebär att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (och , grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256; , grundlagar, andra tryckningen, 1969, s. 65). Enligt ett uttalande från tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17 f.). Utskottet har tidigare granskat frågor om beredningen av regeringsärenden. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningskravet och en sammanställning av de uttalanden som gjorts om krav som ställs på beredningen av regeringsärenden. I utskottets ställningstagande erinrades inledningsvis om att berednings- kravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenser- na av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. erinrade utskottet om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden enligt regeringsformen ska hämtas in i den mån det behövs. Vidare erinrade utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet upp- fylldes varierar stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens bestämmelser. Enligt utskottets bedömning gav det som framkommit i granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i , utan de skilda rutinerna för att hämta in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick enligt utskottets mening anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regerings- ärenden. Likväl ansåg utskottet att det kunde finnas anledning att framhålla vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remiss- omgång som följd. I utredningsmaterialet till granskningen finns Regerings- kansliets svar på frågor som utskottet ställt. Där berörs bl.a. beredning av beslut om ingående av internationella överenskommelser (bet. 2008/09:KU10 s. 189 f.). När det gäller internationella överenskommelser som kräver riks- dagens godkännande uppmärksammas bl.a. att överenskommelser av mer omfattande karaktär vanligen föranleder lagstiftning samt att beredningen av dessa ärende sker på motsvarande sätt som för annan lagstiftning med ett sedvanligt remissförfarande. Det förekommer även att berörda myndigheter 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. medverkar vid utarbetande av en Ds till grund för kommande lagstiftning. Beträffande internationella överenskommelser som inte kräver godkännande anförs i promemorian att när ärenden som avser bemyndigande för en myndighet att ingå en internationell överenskommelse har initierats av myndigheten erfordras vanligen inte några ytterligare upplysningar från myndigheten. Vanligt är att beslutet om ingående av överenskommelsen har föregåtts av ett regeringsbeslut med bemyndigande för myndigheten att för- handla fram denna. Denna typ av beslut är vanligt förekommande inom försvarsområdet och som regel inbjuds där inte sammanslutningar att yttra sig. Andra ärenden om ingående av internationella överenskommelser bereds normalt genom att yttranden och upplysningar inhämtas från berörda myndig- heter och även från sammanslutningar. 2009/10:KU10 s. 32 f.) fortsatte utskottet sin granskning av beredningen av regeringsärenden med en genomgång av närmare 100 ärenden som gällde beslut om bl.a. förordningar, bidrag och dispenser. I utskottets ställningstagande konstaterades att utskottet återkommande har pekat på vikten av en god beredning och att det är av vikt att förberedelse- arbetet är gediget och tillräckligt, men också att beredningskravet i regerings- formen inte innebär att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska hämtas in från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det behövs. Utskottet underströk vidare vikten av en omsorgsfull dokumentation av berednings- och beslutsunderlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas. I granskningsbetänkande KU 1975/76:50 (s. 36) behandlade utskottet frågan om viss skriftväxling mellan statsministern och premiärminister. Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för- hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för över- läggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångspunkten är sålunda att regeringen ska lämna information i viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att informerats och utskottet fann inte anledning att göra något ytterligare uttalande i den frågan. Utskottet tog vid samma tillfälle (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.