bet · H401KU14 · 2016-11-11 00:00:00 — Förutsättningarna för självständighet i dessa delar kan emellertid vara betingat av andra aspekter. När det gäller val av granskningsobjekt är det av vikt att se till att det ytterst ligger i revisionsorganets händer vad som ska granskas. Ett oberoende revisionsorgan ska aldrig kunna försättas i en situation där det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Man kan mycket väl tänka sig att revisionsorganet är öppet för allmänt formulerade förslag från t.ex. utskott, men ytterst ska det stå revisionsorganet fritt att göra den slutliga bedömningen om förslaget ska tas upp till granskning eller ej. Vidare är självständighet under genomförandet av granskningen och friheten att själv dra slutsatser av den genomförda granskningen ytterst centrala. Man kan mycket väl tänka sig en kommunikation där granskningsobjektet ges en möjlighet att sakgranska granskningsrapporten. Denna form av sakgranskning tillämpas av de flesta revisionsorgan. Det för oberoendet avgörande är huruvida granskarna mot sin egen övertygelse tvingas anpassa t.ex. revisionens slutsatser och eventuellt offentliggörande efter påtryckningar från uppdragsgivaren eller granskningsobjektet. En eventuell oenighet mellan granskare och granskad ska vidare inte avhandlas i en dold förhandling, utan en sådan diskussion bör ventileras offentligt. När granskningsrapporten väl föreligger bör institutionella mekanismer motverka att granskningsresultaten okommenterade kan läggas till handlingarna. Det står den politiska sfären fritt att ta till sig granskningens slutsatser, och det innebär att man inte behöver vara enig med de slutsatser som revisionsorganet dragit. I proposition 2001/02:190 konstaterades att hade beslutat de ändringar i 12 kap. 7 § regeringsformen (som då var ett vilande grundlagsförslag) som krävdes i fråga om . De föreslagna ändringarna innebar bl.a. att frågan om riksrevisorernas självständiga ställning i förhållande till dem som ska granskas och deras självständighet gentemot uppdragsgivaren, , hade fått en i stort sett uttömmande reglering. Mot denna bakgrund behövdes det därför inte några särskilda bestämmelser i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. som slår fast att revisionen ska bedrivas oberoende i förhållande till såväl regering som riksdag och revisionsobjekt. Det är tillräckligt att en hänvisning till 12 kap. 7 § RF tas in i lagen. Vidare anförde regeringen (prop. 2001/02:190 s. 57 f.) följande: Syftet med reformen är även att skapa garantier för opartiskhet och objektivitet i granskningen (jfr Lima-deklarationen). Det finns därför skäl att närmare överväga om ytterligare bestämmelser som tar sikte på oberoendet kan behövas i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det konstitutionella skyddet i regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) jämte de ändringar i riksdagsordningen som regeringen föreslår i denna proposition (avsnitt 6) ger, enligt regeringens mening, ledning en tillräckligt självständig ställning för att granskningsresultaten ur den aspekten skall uppfattas som tillförlitliga och trovärdiga. Den statliga revisionens uppgift är inte enbart att inom ramen för den årliga revisionen tillhandahålla en granskning av ekonomisk information som myndigheterna lämnar i bl.a. årsredovisningar, utan också att inom ramen för effektivitetsrevisionen leverera kunskapsunderlag för politiska beslut. Detta sker genom redovisning av hur en verksamhet faktiskt bedrivs och vilka resultat eller effekter den ger i förhållande till de mål och de krav som statsmakterna ställer upp för verksamheten i fråga. Det är mot denna bakgrund av största vikt att den statliga revisionen utförs på ett korrekt sätt. I likhet med vad som gäller den privata sektorn blir opartiskhet och objektivitet, vid sidan av yrkeskompetensen, den statliga revisionens huvudsakliga medel för att garantera revisionens kvalitet. Att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet (faktiskt oberoende) följer redan av 1 kap. 9 § regeringsformen. Kompletterande bestämmelser om jäv för handläggare och om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för statligt anställda (synbart oberoende) finns i 11 § förvaltningslagen (1986:223) och 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (se även 8 kap. 11 § tredje stycket förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen, avsnitt 6.1.2). Dessa regler torde i allt väsentligt överensstämma med vad som annars följer av god revisorssed för godkända och auktoriserade revisorer, utan att någon särskild reglering om detta behöver tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Godkända och auktoriserade revisorer verksamma inom torde därmed inte behöva riskera att komma i konflikt med någon på myndigheten gällande yrkeskodex eller några antagna etiska riktlinjer som strider mot dem som gäller enligt god revisorssed. Vad som sagts om krav på opartiskhet och objektivitet i revisionen behöver därför, enligt regeringens mening, inte uttryckligen anges i lagen. Vissa övriga internationella riktlinjer Vid Intosais 16:e kongress i antogs ”The INTOSAI Code of Ethics” (ISSAI 30). Dessa riktlinjer tar upp frågor om oberoende. Det är viktigt att revisorerna är ”independent and impartial” och också uppfattas så. Tillit, trovärdighet, politisk neutralitet och kompetens är andra frågor som tas upp i riktlinjerna. efter Limadeklarationens antagande preciserades vissa begrepp mer konkret i Mexikodeklarationen, som antogs vid Intosais 19:e kongress i . I Mexikodeklarationen krävs att det ska finnas lagstiftning som i detalj reglerar omfattningen av revisionsorganets oberoende. Ledningens oberoende tas upp, bl.a. genom villkoren för att utse och entlediga den. Det nationella revisionsorganet ska försäkra sig om att dess personal inte utvecklar alltför nära relationer med de granskade objekten, så att personalen förblir opartisk och uppfattas som opartisk. antog resolution 66/209 ”Promoting the efficiency, accountability, effectiveness and transparency of public administration by strengthening supreme audit institutions”. I resolutionen anförs att revisionsorganen kan genomföra sina uppdrag objektivt och effektivt bara om de är oberoende av det granskade objektet och är skyddade mot påverkan utifrån. antog ytterligare en resolution, 69/228 ”Promoting and fostering the efficiency, accountability, effectiveness and transparency of public administration by strengthening supreme audit institutions”. Resolutionen utvecklar resolutionen och uppmanar medlemsstaterna att ge vederbörlig hänsyn till oberoendet hos revisionsorganen. Ansvaret i för frågor om Det finns flera organ i som hanterar frågor om . I avsnitten nedan om årsredovisning, uppföljningsrapport, årliga rapport och granskningar i fråga om budgetprocessen redovisas vissa uttalanden från finansutskottet. , lagärenden och budget bereder frågor om val och entlediganden av och åtal mot riksrevisorer. Ändringar i grundlagar och riksdagsordningen bereds av , vilket innebär att bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen om bereds av . Även instruktionen för och ändringar i den har alltid beretts av , och revisionslagen har i huvudsak beretts av . bereder frågor om val av ledamöter i till ombudsmän och riksrevisorerna. bereder frågor om i den mån ärendena inte tillhör område. behandlar således frågan om anslag till inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, årliga rapport samt årsredovisning. bereder frågor om statlig revision. Anslaget för internationella utvecklingsarbete finns inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och bereds av utrikesutskottet (t.ex. prop. 2015/16:1 utg.omr. 7 s. 71 f., bet. 2015/16:UU2). Riksdagsstyrelsen beslutar om anslagsdirektiv för (2 § lag (2011:745) med instruktion för ). Enligt 46 § lag (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och får riksdagsstyrelsen meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av lagen (dvs. lag [2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och ). Innan riksdagsstyrelsen beslutar om sådana föreskrifter skall berörda myndigheter ges tillfälle att yttra sig. Riksdagsstyrelsen får inte besluta om sådana föreskrifter som begränsar ombudsmäns eller självständighet i den granskande verksamheten. valberedning föreslår ledamöter i det . När inrättades var ordningen den att effektivitetsrevisionens rapporter föredrogs i som skulle ta ställning till om rapporterna skulle leda till framställningar eller redogörelser till . Det var således styrelsen som i varje enskilt fall avgjorde om resultatet av effektivitetsrevisionen skulle bli ett formellt ärende i . En framställning till innebar att styrelsen lämnade förslag till riksdagsbeslut med motivering. En redogörelse till innebar att styrelsen lämnade information till utan förslag till åtgärder. Styrelsen kunde också avstå från att utnyttja sin initiativrätt till och besluta att lägga en granskningsrapport till handlingarna. Genom en bestämmelse i budgetlagen ålades regeringen att för redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser. Regeringen valde att lämna denna redovisning en gång i budgetpropositionen. Efter förslag från ska riksrevisorerna lämna sina granskningsrapporter avseende effektivitetsrevisionen liksom sin årliga rapport direkt till . Regeringen ska i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder den vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport. Regeringens skrivelse ska ges in till från det att regeringen mottagit granskningsrapporten, månader oräknade. Denna ordning, som regleras i riksdagsordningen, har varit i kraft . Regeringens skrivelser med anledning av rapporter remitteras till utskotten enligt fackutskottsprincipen. övervägde möjligheten att inrätta ett särskilt organ inom för hantering av revisionsfrågorna, ett revisionsutskott eller en revisionsnämnd. Det är en modell som är relativt vanlig i andra parlament. Organets uppgift skulle inte vara att väcka eller bereda riksdagsförslag, utan det skulle ta emot granskningsrapporterna och revisionsberättelserna i och kunna kalla riksrevisorerna till utfrågningar. Utredningen fann dock att den svenska modellen som innebär att utskotten ansvarar för både lagstiftningen och budgetfrågorna kring ett ämnesområde (fackutskottsprincipen) gör att det faller sig naturligt att utskotten också bör ansvara för revisionsfrågorna. ska enligt 37 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och (REA-lagen) lämna en årsredovisning till . Enligt 19 § lagen (2002:1023) med instruktion för svarar finansutskottet för att revision sker av . För den uppgiften anlitas en externrevisor. behandlar årsredovisning i ett betänkande. I betänkandet biläggs även externrevisorns granskning. Som ett led i beredningen brukar finansutskottet hålla en intern utfrågning av riksrevisorn med administrativt ansvar (ibland tillsammans med ytterligare någon av riksrevisorerna). höll finansutskottet en offentlig utfrågning med de tre riksrevisorerna med anledning av uppgifter som förekommit i medierna om om brister i den interna kontrollen och i ekonomiadministrationen. Riksrevisorerna anförde att det inledningsvis hade förekommit vissa brister i de interna rutinerna (bet. 2004/05:FiU2 bil. I behandlingen av årsredovisning redovisade finansutskottet att hade slutfört 30 granskningsrapporter, vilket innebär att det kvantitativa mål som sattes upp i myndighetens verksamhetsplan hade uppnåtts. noterade utskottet att kostnaden per granskningsrapport hade ökat . I årsredovisningen förklarade kostnadsökningen med att man velat öka resursinsatserna i varje enskild granskning för att öka kvaliteten genom bredare och djupare granskningar. I behandlingen av årsredovisningen noterade finansutskottet att styckkostnaden per publicerad granskningsrapport steg från 2007 till 2008 och ansåg att det finns anledning att följa upp kostnaderna i syfte att uppnå en effektiv granskningsverksamhet med hög kvalitetsnivå. Vidare framgick det av årsredovisningen att vidtagit flera besparingsåtgärder 2008. Externrevisorn som finansutskottet anlitat kunde inte utesluta att åtgärderna – som varit framgångsrika i att balansera ekonomin – haft en negativ effekt för myndighetens verksamhet (bet. 2008/09:FiU28 s. 14–15). I årsredovisningarna (redog. 2013/14:RR1 och 2014/15:RR1) redovisades att man gick in i perioden med ett ansträngt ekonomiskt läge och att åtgärder hade krävts för att säkerställa att verksamheten kunde bedrivas inom de anvisade ramarna. I behandlingen av årsredovisning anförde finansutskottet att man vid sin behandling av årsredovisning betonat vikten av kontinuerlig ekonomisk uppföljning för att kunna uppmärksamma avvikelser så att myndigheten får rimliga möjligheter att genomföra väl avvägda åtgärder i stället för kortsiktiga åtgärder . Utskottet hade också med tillfredsställelse sett att förändrat sitt arbete och börjat arbeta mer strukturerat med budgetering, uppföljning och avvikelseanalyser. Mot bakgrund av externrevisorns iakttagelser och av att anslagsbelastningen varierat från ett anslagssparande på 2011 till ett underskott på 2012 och återigen ett anslagssparande på 2013, ville utskottet återigen betona vikten av en kontinuerlig ekonomisk uppföljning (bet. 2013/14:FiU35 s. 16 f.). I finansutskottets behandling av årsredovisning noterade utskottet att hade valt att anslagsavräkna hela den ackumulerade semesterlöneskuld på som avser intjänade semesterdagar (bet. 2014/15:FiU15 s. 14). När det gäller redovisningen av semesterlöneskulden lutade sig mot en övergångsbestämmelse i anslagsförordningen (2011:223) som medger att semesterlöneskulden inte anslagsavräknas på kostnadsmässig grund, anförde utskottet. Mot bakgrund av att förhållandena förefaller vara desamma som tidigare och att inga andra myndigheter, vare sig under regeringen eller under , hade ändrat redovisningsprincip 2014, underströk utskottet vikten av att framöver tydligt i sin årsredovisning motiverar varför man ändrar redovisningsprinciper när man gör det. Utskottet noterade också att externrevisorn under de år som tillämpat övergångsbestämmelsen hade lämnat rena revisionsberättelser över årsredovisningen. behandling av årsredovisning (bet. 2015/16:FiU27) redovisas ovan i avsnittet om och finansutskottet om genomförandet av förslag. lämnar en uppföljningsrapport till finansutskottet. konstaterade i fråga om den första uppföljningsrapporten att den svarade väl mot tidigare uttryckta önskemål från finansutskottet (bet. 2006/07:FiU18 s. 11). I rapporten redovisas regeringens och behandling av granskningarna, en fördjupad uppföljning av utvalda granskningar samt behandlingen av den årliga revisionens invändningar i revisionsberättelser. Rapporten, som formellt inte är ett riksdagsärende, utgör ett underlag i finansutskottets beredning av årsredovisning (framst. 2009/10:RS4 s. 274). I betänkandet med anledning av årsredovisning 2015 anförde finansutskottet följande (bet. 2015/16:FiU27 s. 17): I samband med behandlingen av årsredovisning har utskottet också tagit del av . Det är den tionde i ordningen och är ett svar på utskottets önskemål om att ska utvärdera effekterna av sina granskningar, dvs. huruvida staten får ett mer effektivt utbyte av sina insatser tack vare . Uppföljningsrapporten är enligt utskottets mening ett värdefullt komplement till årsredovisningen för att bedöma resultat och den har funnit sina former. Liksom tidigare anser utskottet att den djupa uppföljningen är särskilt intressant och ser positivt på att så många som femton granskningsrapporter, med en god fördelning över utskott, blivit föremål för djup uppföljning. De avslutande kommentarerna är enligt utskottet värdefulla som ett sätt att bilda sig en uppfattning om förbättringar inom de granskade myndigheterna men också om vilka problem som kvarstår. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska riksrevisorerna samla de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen i en årlig rapport och överlämna den till . Den årliga rapporten överlämnades av riksrevisorerna i form av redogörelse /16:RR5. behandlar årliga rapport i ett betänkande, /17:FiU9. har konstaterat att sedan bildades har förutsättningar att diskutera revisionsfrågor förbättrats (t.ex. bet. 2014/15:FiU9). I betänkandet över den årliga rapporten vidhöll utskottet sin uppfattning att den årliga rapporten fyller en viktig funktion när den översiktligt och sammanhållet ger en bild av revisionsarbetet (bet. 2015/16:FiU9). Utskottet har framhållit att frågor om revision är aktuella i året runt eftersom granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen behandlas av fackutskotten under hela riksdagsåret. har resonerat om vad det innebär att riksrevisorerna ska samla de ”viktigaste iakttagelserna” i den årliga rapporten. I betänkandet över den årliga rapporten skriver utskottet att det är värdefullt att , där så är möjligt, drar mer generella slutsatser på olika områden. är det inte nödvändigt att ”de viktigaste iakttagelserna” är generella för att fylla sitt syfte. Utskottet menade att det självklart är bra om det finns underlag för generella slutsatser men att en iakttagelse mycket väl kan vara viktig även om den begränsas till ett mer avgränsat område och bygger på en enskild granskning (bet. 2007/08:FiU8). I behandlingen av den årliga rapporten anförde finansutskottet att rapporten fyller en viktig funktion genom att den ger riksrevisorerna möjlighet att översiktligt redovisa de viktigaste iakttagelserna från revisionen (bet. 2016/17:FiU9). Utskottet såg positivt på de generella slutsatser som riksrevisorerna drar baserat på mer specifika iakttagelser från den årliga revisionen av de statliga myndigheterna. Den typen av rapportering presenteras inte för annat än i den årliga rapporten. granskningar i fråga om budgetprocessen ska enligt 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska årsredovisningen för staten. Granskningen lämnas till och remitteras till finansutskottet. Revisionsberättelsen behandlas i utskottets betänkande över årsredovisningen för staten (t.ex. bet. 2014/15:FiU28). Det förekommer också granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som rör den statliga budgetprocessen och årsredovisningen för staten. presenterade en granskningsrapport från effektivitetsrevisionen om transparensen i Årsredovisning för staten 2014. behandlade regeringens skrivelse med anledning av granskningen i betänkande 2015/16:FiU12 och anförde följande (s. 12 f.): Regeringen anger i skrivelsen att det av transparensskäl kan vara motiverat att överväga om inte ska göra en samlad rapportering av effektivitetsgranskningar av de budgetpolitiska målen och det finanspolitiska ramverket för att göra det möjligt för att få ett samlat svar från regeringen. Utskottet vill börja med att betona att riksrevisorerna har ett grundlagsskyddat oberoende i sitt val av granskningar men kan konstatera att det finns fördelar också för utskottet med en samlad behandling av ärenden med anknytning till de budgetpolitiska målen och ramverket för finanspolitiken. Behandlingen i utskottet av den nu aktuella granskningsrapporten visar på motsatsen, nämligen att den behandlas efter beredningen av budgetpropositionen och före beredningen av den ekonomiska vårpropositionen och därmed skilt från de ärenden där utskottet naturligt fokuserar sitt arbete på de budgetpolitiska målen och ramverket för finanspolitiken. I detta sammanhang vill utskottet påminna om den parlamentariska kommitté som har i uppdrag att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:6). Förutom att överväga om det finns anledning att ändra nivån på målet för det finansiella sparandet har kommittén också i uppdrag att överväga en förstärkt löpande utvärdering av finanspolitiken. Därmed kan utvärdering av hur finanspolitiken förhåller sig till de budgetpolitiska målen komma att behandlas av kommittén liksom roll i det perspektivet. Eftersom kommittén enligt sina direktiv ska lämna sitt betänkande till regeringen finns det inte skäl för utskottet att nu föregripa kommitténs förslag. I betänkande, som överlämnades , redovisas att granskar det finanspolitiska ramverket inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen (SOU 2016:67 En översyn av överskottsmålet s. 240 f.). Inom ramen för effektivitetsrevisionen granskas de ekonomiska propositionerna och skrivelserna regelbundet. Åtminstone ett tiotal av de granskningsrapporter som presenterats har berört överskottsmålet. Ett övergripande tema för granskningarna har varit propositionernas transparens. för inte fram några förslag som avser . I 13 kap. 6 § RF anges att väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän). Av 13 kap. 2 § RO framgår att ombudsmän ska vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. får härutöver välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. En ställföreträdande ombudsman ska ha tjänstgjort som ombudsman. ska bereda val av ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän (13.3.1). får på begäran av entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende (14 kap. 4 § RO). JO:s ämbetsberättelse överlämnas till som en redogörelse och bereds av . ska, på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art (RO 13.2.1). inrättades 1809 i samband med tillkomsten av regeringsform. blev JO-institutionen föremål för ett flertal större reformer. En fråga som har behandlats har varit antalet ombudsmän, bl.a. av JO-utredning (SOU 1985:26). I bok – i (2014) anförs att det ofta framhålls att JO-uppdraget är ”personligt” (s. 53 f.). Man kan fråga sig vad det egentligen betyder. Formellt betyder det framför allt att ombudsmannen är oberoende och fattar sina beslut helt självständigt, vilket bl.a. kommer till uttryck i att besluten skrivs i jag-form. Men det finns också en förväntan att ombudsmannen ska sätta åtminstone en viss personlig prägel på sin ämbetsutövning, anför Axberger. Till största delen består uppgiften emellertid i rättstillämpning, som definitionsmässigt inte lämnar utrymme för några personliga, än mindre privata, inslag. Axberger anför att det alltså inte är meningen att ombudsmannen ska ägna sig åt någon personlig rättstillämpning. Däremot lämnar den rättsliga regleringen av JO:s uppdrag som framgått betydande frihet för varje JO att själv välja inriktningen av sin tillsyn och formerna för dess utövande. Det är inom dessa ganska vida ramar som ombudsmannens personliga bedömningar, val och beslut kan få genomslag. får antas vara väl medveten om vilka personer som väljs, och den som tillsätts har i den meningen fått ett mandat att som JO verka i en anda som överensstämmer med den professionella inriktning och de egenskaper han eller hon förknippas med. I det hänseendet är det en fördel att ombudsmännen är flera – de kan komplettera varandra. 10 kap. 13 § RF anger att har elva fullmäktige, som väljs av . leds av en direktion, som utses av fullmäktige. prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. I 1 kap. 4 § riksbankslagen (1988:1385) anges att direktionen består av sex ledamöter som utses för av fem eller . Fullmäktige utser ordföranden i direktionen, som ska vara chef för , och minst en vice ordförande, som ska vara vice riksbankschef. Enligt riksbankslagen (1988:1385) ska direktion före lämna en redovisning för det föregående räkenskapsåret till , och fullmäktige.