bet · H301KU27 · 2016-02-02 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av förslag till ändringar i EU:s valrättsakt Utskottet har prövat utkast P8_TA(2015) 0395 Förslag till rådets beslut om antagande av bestämmelserna om ändring av akten om allmänna och direkta val av ledamöter av . Utskottet föreslår att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet konstaterar att det är fråga om ett sådant utkast till lagstiftningsakt som omfattas av bestämmelserna om subsidiaritet. När det gäller överlämnandet av förslaget till noterar utskottet att inte informerat de nationella parlamenten om att förfarandet för tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inletts och om när åttaveckorsfristen för prövning startat. Det vore enligt utskottet en god ordning att alla lagstiftningsakter som översänds till de nationella parlamenten åtföljdes av sådan information. Vidare finner utskottet att förslaget inte uppfyller kravet på att utkast till lagstiftningsakter ska innehålla en motivering vad gäller subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Avsaknaden av tydlig information till de nationella parlamenten och bristande motiveringar kan enligt utskottet få till följd att de nationella parlamentens rätt till invändningar urholkas, vilket i längden skulle försämra den demokratiska beslutsprocessen i EU. Utskottet anser att grundtanken i den nuvarande regleringen i valrättsakten om att förfarandet vid val till i allt väsentligt ska följa de regler som gäller vid nationella val är en god ordning. Utskottet anser att formerna för hur valen genomförs även i fortsättningen måste tillåtas vara olika i de olika medlemsstaterna. För tilltron till demokratin och valförfarandet är det enligt utskottet av vikt att formerna för genomförande av val är kända av medborgarna och därigenom bidrar till att upprätthålla förtroendet för valförfarandena. Förslagen om en gemensam dag och tid för att avsluta ett val till och åtgärder för att undvika dubbelröstning är enligt utskottet av sådan karaktär att målen för åtgärderna bättre kan uppnås genom lagstiftning på unionsnivå. I dessa delar anser utskottet att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Vad gäller övriga förslag bedömer utskottet att de strider mot subsidiaritetsprincipen. Förslagen om ändringar i rollfördelningen mellan och rådet samt förslaget om en ny gemensam valkrets och nominering av kandidat till befattningen som kommissionens ordförande, går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. När det gäller de övriga förslagen bedömer utskottet att målen för de planerade åtgärderna bättre kan uppnås av medlemsstaterna. Att införa en sådan reglering av formerna för Europaparlamentsvalet på unionsnivå kan enligt utskottet få motsatt effekt än det åsyftade och leda till ett minskat förtroende och ett lägre valdeltagande. Utskottet framhåller särskilt att det inte anser att de politiska partiernas inre liv, t.ex. krav på partiernas kandidatlistor, bör regleras på unionsnivå. Man kan över huvud taget enligt utskottet ifrågasätta en sådan reglering, dvs. även på nationell nivå. Flera av förslagen är dessutom svåra att förena med den svenska grundlagsregleringen om tryck- och yttrandefrihet. Att inskränka dessa friheter genom unionsrättslig lagstiftning om valförfarandet framstår från de synpunkter utskottet har att beakta som direkt olämpligt. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av förslag till ändring av akten om allmänna direkta val av ledamöter av beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), Skånberg (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I valrättsakten (akten om allmänna direkta val av företrädare i församlingen []) finns bindande EU-rättsliga bestämmelser om val av ledamöter till . Valrättsakten har samma rättsliga status som fördragen. Den ingår i den uppräkning av olika gemenskapsrättsliga fördrag som finns i 4 § lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Regleringen bygger i huvudsak på att valförfarandet ska följa nationella regler i varje medlemsstat men att vissa minimiregler behövs på EU-nivå. presenterade en resolution med en bilaga med ett utkast till lagstiftningsakt, P8_TA(2015) 0395 Förslag till rådets beslut om antagande av bestämmelserna om ändring av akten om allmänna och direkta val av ledamöter av . Utkastet till lagstiftningsakt antogs av . Förslaget lämnades till . presenterade en faktapromemoria om förslaget (2015/16:FPM28). Vid utskottets sammanträde lämnade statssekreterare vid information om förslaget och om regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. anger i sin resolution att en reform av valförfarandet bör ha som mål att öka den demokratiska och gränsöverskridande dimensionen hos valen till . Vidare ska den demokratiska legitimiteten för unionens beslutsprocess ökas. Reformen ska även stärka unionsmedborgarskapet som koncept, förbättra funktionssätt och unionens styrning och ge arbete mer legitimitet. vill också genom förslaget stärka principerna om likvärdig status i samband med val och lika möjligheter, öka effektiviteten i systemet för genomförande av val till och föra ledamöterna av närmare sina väljare, särskilt de yngsta bland dem. skriver att det vid reformen av valförfarandet är viktigt att inte bara respektera subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna utan också att inte införa enhetlighet för sakens skull. Valkrets, toppkandidat och trösklar föreslår att det inrättas en gemensam valkrets där listorna toppas av dem som varje politisk familj nominerat som kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Vidare föreslås en obligatorisk tröskel på mellan för fördelningen av mandaten i medlemsstater som har en enda valkrets och valkretsar där listval används och består av fler är 26 mandat. Vidare föreslår att politiska partier som deltar i val till ska iaktta demokratiska förfaranden och verka för insyn när de väljer sina kandidater. Det föreslås även att kandidatlistorna till val till ska säkerställa jämställdhet mellan kvinnor och män. Uppdraget som ledamot i ska vara oförenligt med bl.a. uppdrag som ledamot av ett nationellt eller regionalt parlament eller en nationell eller regional församling som har lagstiftningsbefogenheter. Varje medlemsstat ska enligt förslaget fastställa en tidsfrist för upprättandet av kandidatlistor till val till . Denna tidsfrist ska fastställas före inledningen av valperioden. Tidsfristen för upprättande och färdigställande av röstlängden ska vara före den första valdagen. Synliggörande av partier och tillhandahållande av information Enligt förslaget ska de valsedlar som används i val till i lika hög grad synliggöra namnen på och logotyperna för de nationella partierna och för de europeiska politiska partierna. föreslår att de europeiska partiernas namn och logotyper ska tryckas på valsedlarna för att öka dessa partiers synlighet. Det föreslås vidare att medlemsstaterna ska uppmuntra och underlätta tillhandahållandet av information om kopplingen mellan de nationella partierna och de europeiska politiska partierna i tv- och radiosändningar och i valkampanjmaterial. I materialet ska det i förekommande fall hänvisas till manifestet för det europeiska politiska parti som det nationella partiet är knutet till. Bestämmelserna om hur valmaterial ska sändas ut till väljare i samband med val till ska vara desamma som de som gäller vid nationella, regionala och lokala val i medlemsstaten. Rösträtt och informationsutbyte för att förhindra dubbel röstning Enligt förslaget ska även de unionsmedborgare som är bosatta eller arbetar i ett tredjeland ha rätt att rösta i val till . Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att denna rättighet kan utövas. föreslås att varje medlemsstat ska utse en enda kontaktmyndighet med ansvar att utbyta uppgifter om väljarna med sina motsvarigheter i de andra medlemsstaterna. Myndigheten ska senast före den första valdagen översända uppgifter till de andra myndigheterna om unionsmedborgare som är medborgare i fler än en medlemsstat och om unionsmedborgare som inte är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta. Valdag och publicering av valresultat och prognoser Det föreslås att ska bestämma om valperioden i stället för som rådet. till ska hållas den dag eller de dagar i valperioden som varje medlemsstat fastställer. Valet ska avslutas medeleuropeisk tid i valperioden. En medlemsstat ska inte få meddela valresultatet officiellt förrän valet har avslutats. De första officiella prognoserna av valresultatet ska meddelas i alla medlemsstater. Det föreslås att får inga prognoser som grundas på vallokalsundersökningar presenteras. En förändring som föreslås är att åtgärder för att genomföra valrättsakten ska antas av rådet med kvalificerad majoritet till skillnad från när beslut ska fattas enhälligt. I förslaget klargörs att medlemsstaterna får använda förfaranden för elektronisk röstning, röstning via internet och brevröstning. har lämnat faktapromemorian Reform av unionsrättsakten om val till (2015/16:FPM28). Gällande svenska lagar och förslagets effekt på dessa I promemorian anges att förfarandet vid val till regleras i vallagen (2005:837). Vallagen kommer att behöva ändras på grund av förslag. Ändringar behövs bl.a. när det gäller regleringen om de politiska partiernas anmälningar av kandidater, om upprättande av röstlängd, om presentation av partisymboler på valsedlar och om informationsutbytet mellan de behöriga nationella valmyndigheterna inför ett val till som enligt förslaget ska ske för att förhindra dubbel röstning. Tekniska justeringar behövs även i bestämmelserna om vilka uppdrag som är oförenliga med uppdraget som ledamot i . Om en ny valkrets skapas kommer ändringar även att behövas i de bestämmelser som reglerar hur röstningen går till. Lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen kommer också att behöva ändras om valrättsakten ändras. Vidare anges i promemorian att tillkommande reglering kan behövas i den lagstiftning som riktar sig direkt till de politiska partierna. Det saknas reglering om hur partiernas nomineringsförfarande ska utformas och om hur de ska presentera sitt valmaterial. Det finns inte heller något krav på att partier ska ange sin anknytning till ett europeiskt politiskt parti. I promemorian anges att en noggrann analys av hur svensk rätt förhåller sig till förslaget måste göras, inte minst mot att förslaget berör sådana grundlagsfästa rättigheter som föreningsfrihet och tryck- och yttrandefrihet. Vidare anges att förslaget bl.a. ställer krav på reglering av de politiska partiernas inre liv. I promemorian anges följande som regeringens preliminära ståndpunkt: En grundläggande och helt avgörande förutsättning för att ska kunna godta ändringar i valrättsakten är att de nya bestämmelserna inte kommer i konflikt med våra grundlagar – regeringsformen, tryckfrihetsförordning eller yttrandefrihetsgrundlagen. Ändringarna får inte heller rubba den nuvarande institutionella balansen och maktfördelningen mellan EU:s institutioner. Regeringen ställer sig bakom ambitionen att åstadkomma en förstärkning av den europeiska dimensionen i Europaparlamentsval. Regeringen välkomnar därför en reglering som slår fast en i alla medlemsstater enhetlig dag då valet ska avslutas. Regeringen är i grunden också positivt inställd till åtgärder som att förutsättningarna för att motverka dubbel röstning stärks. Det framstår dock inte som självklart att en sådan reglering bör tas in i EU:s primärrätt. Kravet som riktar sig mot europeiska politiska partier att klargöra vilken person som är partiets toppkandidat som kommissionens ordförande kan möjligen skapa större öppenhet för väljare och även förstärka den demokratiska legitimiteten i valet av kommissionens ordförande. Trots detta kan förslaget ifrågasättas på principiella grunder då det reglerar de politiska partiernas inre liv och vad partierna har att iaktta inför ett val. För regeringen framstår det även som principiellt tveksamt att i unionsrätten reglera vad nationella partiers valkampanjmaterial ska innehålla och hur detta ska publiceras i olika sammanhang. Sådana krav förefaller dessutom svåra att förena med den svenska grundlagsregleringen om tryck- och yttrandefrihet. Detsamma gäller i fråga om det föreslagna strikta förbudet mot publicering av prognoser som grundar sig på vallokalsundersökningar. Det kan ifrågasättas om förslagen att reglera de nationella partiernas nomineringsordningar stäcker sig längre än vad som är strängt motiverat utifrån det grundläggande syftet att förstärka den europeiska dimensionen i Europaparlamentsvalen och den demokratiska legitimiteten för unionens beslutsprocess. Regeringen ifrågasätter därför förslagen till en ökad reglering av förutsättningarna för de nationella partiernas deltagande i val, även om regeringen i grunden står bakom ambitionen att skapa en jämnare könsfördelning vid kandidatnomineringarna. Regeringen är långt ifrån övertygad om att förslag i alla delar är nödvändiga för att stärka den europeiska dimensionen och den demokratiska legitimiteten i Europaparlamentsvalen. Regeringen ifrågasätter t.ex. de förändringar i fråga om rollfördelningen mellan och rådet som föreslås när det gäller beslut om vilken dag som ska vara valdag och när det gäller åtgärder för att genomföra valrättsakten. De tidsfrister för upprättande av kandidatlistor och röstlängder som föreslås framstår också som onödigt långtgående. Regeringen är även tveksam till förslaget att inrätta en ny gemensam valkrets i EU. Regleringens syfte framstår i denna del som oklar och konsekvenserna dåligt belysta. Regleringen i valrättsakten bygger sammanfattningsvis på grundtanken att förfarandet vid val till i allt väsentligt ska följa de regler som gäller för nationella val. Det är en god ordning. Den bidrar enligt regeringens uppfattning till att upprätthålla väljarnas förtroende för att valet genomförs säkert och att resultatet är tillförlitligt. Detta kan i sin tur bidra till att stärka den demokratiska legitimiteten i de olika valen i varje medlemsstat. Regeringen anser att det är av stor vikt att de nationella inslagen i valen till inte eroderas i allt för hög grad med hänvisning enbart till syftet att skapa en ökad enhetlighet i valet. Demokrati måste även fortsatt tillåtas fungera på delvis skilda sätt i de olika medlemsstaterna. I promemorian anförs att regeringen anser att grundläggande bestämmelser om val till även i fortsättningen bör regleras i unionsrätten. Regeringen anser att förslaget om som är enhetlig för alla medlemsstater då valet ska avslutas framstår som ett förslag med sådana transnationella aspekter som kan regleras på EU-nivå. I enlighet med den preliminära ståndpunkt regeringen framfört ställer sig regeringen i övrigt påtagligt tveksam till förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Subsidiaritetsprincipen innebär att EU endast ska vidta en åtgärd om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan nås av medlemsstaterna själva. I artikel 5.3 i anges att unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Enligt Lissabonfördraget är det de nationella parlamenten som ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. I artikel 4 i protokollet anges att ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. I artikel 5 i protokollet anges att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med närmare uppgifter som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament eller kammare i ett sådant parlament från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds till , rådets och kommissionens ordförande får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen och rådet översänder sina utkast till lagstiftningsakter och en underrättelse om att samtliga språkversioner av utkastet har sänts till de nationella parlamenten och kamrarna i dessa parlament i medlemsstaterna. Kommissionen och rådet skickar vidare information om att förfarandet för tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har inletts och att åttaveckorsfristen för att lämna ett yttrande har startat. Kommissionen och rådet har respektive kommunicerat med de nationella parlamenten att de avser att följa denna rutin. har meddelat att det avser att ta hänsyn till de rutiner som de nationella parlamenten utarbetat med kommissionen och rådet. finns bestämmelser i riksdagsordningen om subsidiaritetsprövning. Om minst fem av utskottets ledamöter anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska ett förslag till motiverat yttrande lämnas till kammaren, som sedan med sedvanliga majoritetsregler beslutar om ett motiverat yttrande ska lämnas till EU:s institutioner. har också möjlighet att pröva den s.k. proportionalitetsprincipen inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Enligt denna princip ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målet med åtgärderna. Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen i det aktuella ärendet I förslaget till ändring av akten om allmänna direkta val av ledamöter av lämnas ingen bedömning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. I resolution anges bl.a. att det vid reformen av valförfarandet är viktigt att inte bara att respektera subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna utan också att inte införa enhetlighet för sakens skull. Vidare anges att möjligheten att ta fram ett enhetligt valförfarande på grundval av allmänna direkta val har funnits med i fördragen . En verklig harmonisering av förfarandet för val till i alla medlemsländer skulle enligt förslaget bättre kunna främja rätten för alla unionsmedborgare att på lika villkor delta i unionens demokratiska liv och stärka den politiska dimensionen av den europeiska integrationen. I samband med förslagen om att öka de europeiska partiernas synlighet skriver att det, mot bakgrund av unionens subsidiaritetsåtagande, anser att regionala politiska partier som deltar i val till bör följa samma praxis och att regionala myndigheter bör uppmuntras att använda officiellt erkända regionala språk i detta sammanhang. I faktapromemorian (2015/16:FPM28) framhåller regeringen att grundläggande bestämmelser om val till även i fortsättningen bör regleras i unionsrätten. Regeringen anser att förslaget om som är enhetlig för alla medlemsstater då valet ska avslutas framstår som ett förslag med sådana transnationella aspekter som kan regleras på EU-nivå. I enlighet med den preliminära ståndpunkt regeringen framfört ställer sig regeringen i övrigt påtagligt tveksam till förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vid utskottets sammanträde lämnade statssekreterare vid information om förslaget och om regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar inledningsvis att det är fråga om ett sådant utkast till lagstiftningsakt som omfattas av bestämmelserna om subsidiaritet i artikel 5 i och i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet noterar att översände sitt förslag till lagstiftningsakt till . I samband med detta angavs att med stöd av artikel 223.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) antagit ett utkast till lagstiftningsakt med förslag till rådets beslut om antagande av bestämmelser om ändring av akten om allmänna direkta val av ledamöter av . Det fanns vid översändandet ingen underrättelse om att samtliga språkversioner av utkastet till lagstiftningsakt hade översänts till de nationella parlamenten och kamrarna i dessa parlament i medlemsstaterna. Inte heller fanns någon information om att förfarandet som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna hade inletts eller att har möjlighet att lämna ett motiverat yttrande med angivande av skälen till att anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. När kommissionen och rådet översänder sina utkast till lagstiftningsakter åtföljs de av sådan information enligt en rutin som har kommunicerats med de nationella parlamenten. Frånvaron av information av detta slag kan leda till en osäkerhet bland EU:s nationella parlament om ifall ett utkast omfattas av bestämmelserna om subsidiaritetsprövning i fördraget och från vilket datum åttaveckorsfristen för att avlämna ett motiverat yttrande ska beräknas. Det vore enligt utskottet en god ordning att alla lagstiftningsakter som översänds till de nationella parlamenten, oavsett vilken institution som är avsändare, åtföljdes av sådan information. har meddelat att det avser att ta hänsyn till de rutiner som de nationella parlamenten utarbetat med kommissionen och rådet. Vidare noterar utskottet att det i lagstiftningsakten saknas en motivering vad gäller subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. I resolution finns dock vissa motiveringar vad gäller principerna. Motiveringarna är dock allmänt hållna och förklarar inte varför målen med förslagen inte kan uppnås genom regleringar på medlemsstatsnivå. Sammantaget finner utskottet att förslaget inte uppfyller kraven i artikel 5 i protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Avsaknaden av tydlig information till de nationella parlamenten och bristande motiveringar kan få till följd att de nationella parlamentens rätt till invändningar urholkas, vilket i längden skulle försämra den demokratiska beslutsprocessen i EU. Utskottet anser att grundtanken i den nuvarande regleringen i valrättsakten om att förfarandet vid val till i allt väsentligt ska följa de regler som gäller vid nationella val är en god ordning. Utskottet anser att formerna för hur valen genomförs även i fortsättningen måste tillåtas vara olika i de olika medlemsstaterna. För tilltron till demokratin och valförfarandet är det enligt utskottet av vikt att formerna för att genomföra val är väl kända av medborgarna och därigenom bidrar till att upprätthålla förtroendet för valförfarandena. Vad gäller förslagen om en gemensam dag och tid för att avsluta ett val till och om åtgärder för att undvika dubbelröstning är dessa av en sådan karaktär att målen för åtgärderna bättre kan uppnås genom lagstiftning på unionsnivå. I dessa delar anser således utskottet att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser dock att förslaget om åtgärder för att undvika dubbelröstning ger en onödigt detaljerad reglering på EU-nivå med överdrivna administrativa bördor som följd. Vad gäller övriga förslag i lagstiftningsakten bedömer utskottet att de strider mot subsidiaritetsprincipen.