bet · H301KU24 · 2016-05-13 00:00:00 — Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i begravningslagen och lagen om Allmänna arvsfonden. Utskottet föreslår att samtliga motionsyrkanden avslås. Regeringens förslag innebär att metallföremål som inte förbränts vid kremering och som skilts från askan ska återvinnas genom s.k. materialåtervinning. Den ersättning som innehavaren av krematoriet får från återvinningen ska, efter att eventuella kostnader för återvinningen dragits av, tillföras Allmänna arvsfonden. Om kostnaderna för återvinningen överstiger intäkterna ska huvudmannen för begravningsverksamheten stå för kostnaden. Vidare innebär förslagen att det system som reglerar kostnader vid gravsättning mellan huvudmännen för begravningsverksamheten, den s.k. begravningsclearingen, avskaffas. Genom att detta system avskaffas förlorar de som innehar begravningsplatser utan att vara huvudmän sin rätt till ersättning. Mot bakgrund av detta ska huvudmannen för begravningsverksamheten inom det förvaltningsområde den avlidna var folkbokförd i ersätta kostnader för den som innehar enskild begravningsplats eller den som innehar allmän begravningsplats utan att vara huvudman, om denne tillhandahåller gravsättning. Regeringen föreslår också att församlingar ska bekosta utbildning av sina begravningsombud. Lagändringarna föreslås träda i kraft när det gäller avskaffande av begravningsclearingen och när det gäller ersättningssystemet till innehavare av enskilda begravningsplatser och församlingar som innehar allmänna begravningsplatser utan att vara huvudmän. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Det har lämnats in två följdmotioner med anledning av propositionen. I dessa yrkas att förslaget om att avskaffa begravningsclearingen avslås respektive att tillkännager för regeringen att och kommuner ska inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Utskottet behandlar även tre motioner från allmänna motionstiden /15 och 2015/16. Motionerna gäller rätten att flytta en gravurna, bevarandet av den svenska gravkulturen och rätten till metaller i den egna kroppen. I betänkandet finns tre reservationer (SD, C, L). Proposition 2015/16:95 Vissa begravningsfrågor. Två yrkanden i följdmotioner. Tre yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /15 och 2015/16. Utskottets förslag till riksdagsbeslut En enhetlig begravningsavgiftssats även för och kommuner En möjlighet att flytta gravurnor till familjegravar Bevarandet av den svenska gravkulturen 1.Begravningsclearing, punkt 1 (L) 2.Återvinning av metaller efter kremering, punkt 2 (SD) 3.En enhetlig begravningsavgiftssats även för och kommuner, punkt 4 (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /15 Motion från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144) i de delar det avser 9 kap. 10, 11 och 12 §§. Därmed bifaller proposition 2015/16:95 punkt 1 i denna del och avslår motion 2015/16:3338 av m.fl. (L). Reservation 1 (L) Återvinning av metaller efter kremering antar regeringens förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144) i de delar det avser 5 kap. 6 §. Därmed bifaller proposition 2015/16:95 punkt 1 i denna del och avslår motion 2015/16:2322 av (M). Reservation 2 (SD) antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i begravningslagen (1990:1144), 2. lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden, i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2015/16:95 punkterna 1 i denna del och 2. En enhetlig begravningsavgiftssats även för och kommuner 2015/16:3349 av m.fl. (C). Reservation 3 (C) En möjlighet att flytta gravurnor till familjegravar 2014/15:1484 av Finn (M). Bevarandet av den svenska gravkulturen 2014/15:2008 av (KD). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S), (S) och (S). I proposition 2015/16:95 Vissa begravningsfrågor föreslår regeringen att antar de förslag till ändringar i begravningslagen (1990:1144) och lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden som lagts fram i propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Regeringen har hämtat in ett yttrande från Lagrådet över lagförslagen. Lagrådet har lämnat synpunkter av redaktionell karaktär, och regeringen har i propositionen följt Lagrådets synpunkter. Två följdmotioner har lämnats med anledning av propositionen. Utskottet behandlar även tre motioner från allmänna motionstiden /15 och 2015/16. Motionerna gäller rätten att flytta en gravurna, bevarandet av den svenska gravkulturen och rätten till metaller i sin egen kropp. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i begravningslagen och lagen om Allmänna arvsfonden. Vid en sammantagen bedömning anser utskottet att begravningsclearingen bör avskaffas. Förslaget om återvinning av metaller i kroppen är väl avvägt. Jämför reservation 1 (L) och 2 (SD). Återvinning av metaller efter kremering Enligt de nuvarande reglerna är det inte tillåtet att återvinna metall som inte förbränts vid kremering av en avliden person. Efter kremering finns det normalt metallrester av olika slag i askan. Det kan finnas rester av kistbeslag och höftledsproteser, men också rester av andra metaller, t.ex. tandguld eller ringar som den avlidne bar vid kremeringen. Enligt 5 kap. 6 § första stycket begravningslagen ska sådana delar av stoftet som inte har förbränts vid kremeringen tillföras askurnan. Emellertid kan vissa metallrester på grund av sitt omfång inte tillföras urnan. I dessa fall ska innehavaren av krematoriet enligt 5 kap. 6 § andra stycket låta förstöra delarna eller gravsätta dem inom en allmän begravningsplats. Enligt propositionen krävs det en ändring av 5 kap. 6 § begravningslagen för att metaller ska kunna återvinnas. I propositionen anförs att den nuvarande regleringen i 5 kap. 6 § begravningslagen har tillkommit för att säkerställa att stoftet efter en avliden person hanteras på ett värdigt och pietetsfullt sätt. Regleringen medför emellertid att en stor mängd metaller grävs ned i marken , vilket är problematiskt ur miljösynpunkt. Vidare framhåller regeringen att har beslutat om en målstruktur för miljöarbetet med generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Generationsmålet innebär att det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Av miljökvalitetsmålen har målet Giftfri miljö tydligast kopplingar till frågan om återvinning av metaller efter kremering. I propositionen anges att metall är en ändlig naturresurs som det är viktigt att hushålla med och att återvinning av metaller bidrar till att nå målet om en giftfri miljö. Regeringen skriver att en annan aspekt är att metalldelar som inte förbränns vid kremeringen och som grävs ned i marken betraktas som avfall enligt och avfallsförordningen (2011:927). För hantering av avfall gäller enligt och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (Avfallsdirektivet) den s.k. avfallshierarkin som lyfts fram som prioriteringsordning för lagstiftning och politik. Avfallshierarkin innebär att återvinning som huvudregel ska väljas före bortskaffande. I propositionen konstaterar regeringen att metaller som grävts ned i marken kan påverka människors hälsa och miljön på ett skadligt sätt. Metallernas giftighet är dock beroende av i vilken förening de förekommer. En annan komponent är rörligheten i marken och därmed potentialen för dessa metaller att nå t.ex. vattendrag och grundvatten. Även egenskaperna för den mark där metallerna grävs ned har betydelse. Vissa av metallerna, däribland krom, kan emellertid vara mycket giftiga. Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns starka miljömässiga skäl för att införa en reglering om återvinning av metallföremål efter kremering. Vidare anför regeringen att en reglering med återvinning av metaller som inte förbränts vid kremering väcker flera etiska frågeställningar. Inledningsvis konstaterar regeringen att återvinning av metaller inte framstår som omotiverat från etisk synvinkel. Tvärtom skulle återvinning kunna vara ett mer pietetsfullt sätt att ta hand om metallföremål som inte förbränts vid kremeringen än dagens hantering. Utgångspunkten vid bedömningen av om återvinning är etiskt försvarbar är enligt regeringen om berörda metallföremål ska anses vara en del av stoftet efter en avliden person. Metallföremål som inte förbränns vid kremering utgörs till en övervägande del av beslag och spikstift från kistan. Dessa metallföremål kan enligt propositionen inte anses vara en del av stoftet, och det bör därför inte finnas något etiskt hinder mot att skilja sådana föremål från askan och den därpå följande begravningsprocessen. Om hanteringen av metallföremål som är av mer personlig beskaffenhet, t.ex. rester av smycken och tandguld som inte förbränts vid kremeringen konstateras i propositionen att mängden av sådan ädelmetall som påträffas i askan efter stoftet bör vara förhållandevis liten och i de fall metallföremålen är större än sorteras de som regel automatiskt bort från askan vid askberedningen. Regeringen strävar enligt propositionen efter en ordning som präglas av respekt för den avlidna och anser att en hantering av stoftet så långt som möjligt bör undvikas. Därför bör resultatet från askberedningen ytterst avgöra vad som utgör del av askan efter stoftet och inte. Ädelmetaller av personlig beskaffenhet bör tillsammans med andra metaller och vid samma maskinella förfarande skiljas från askan. Ädelmetaller som sorterats bort från askan bör alltså, liksom övriga metaller, inte betraktas som en del av denna i begravningslagens mening och kan därmed återvinnas. En stor mängd metall som inte förbränns vid kremeringen är vidare enligt regeringen metallföremål som infogats i kroppen under en människas levnad, t.ex. proteser av olika slag. Regeringen skriver att en rådande uppfattning är att föremål som blivit inopererade i kroppen inte är en naturlig del av denna. Därför kan de skiljas från askan och det fortsatta förfarandet. Mot denna uppfattning bör man enligt regeringen väga in synsättet att den avlidnas önskningar ska få genomslag i fråga om hur främmande metallföremål i kroppen hanteras. I enlighet med detta synsätt skulle det genom t.ex. ett donationskort kunna bestämmas vad som ska göras med de metaller som finns i kroppen. Av resonemanget följer att metallföremål i den egna kroppen kan vara att jämställa med ett organ, och alltså uppfattas som en vital del av kroppen. Det kan t.ex. vara fallet för människor med vissa funktionsnedsättningar, vilka med hjälp av proteser fått helt nya möjligheter i livet. I vissa fall kan proteserna bli en del av en människas identitet. I linje med detta resonemang borde den enskildes vilja inte bara avgöra vad som ska ske med organen efter livet, utan även styra hur proteser ska hanteras. Enligt regeringens mening skulle det emellertid finnas en risk för att ett sådant donationssystem skulle bli praktiskt ohanterligt. Exempelvis skulle krematoriet bli beroende av ett aktivt svar på om det finns ett donationskort som anger om den avlidna godtar att protesen återvinns. I många fall kan man dessutom förvänta sig att svar helt uteblir. I praktiken skulle någon återvinning därför inte ske, med följd att metallföremålen i stället grävs ned någonstans på kyrkogården. Regeringen gör bedömningen att ett system där den avlidnas önskningar eller anhörigas vilja ska styra hur metallföremål som proteser av olika slag ska tas om hand efter kremation är av en annan natur än organdonation. Det finns ingen ordning där en protes återanvänds på samma sätt som ett organ. Vikt bör enligt regeringen även fästats vid att det är möjligt att välja jordbegravning om en enskild upplever att metaller i den egna kroppen är en del av denna och därför önskar att metallerna inte ska skiljas från stoftet, än mindre återvinnas. Vid en avvägning mellan den enskildes önskningar och intresset av att finna ett miljövänligt och etiskt välfungerande alternativ till det nuvarande sättet att hantera metaller som inte förbränts vid kremeringen, menar regeringen att övervägande skäl talar för att inte införa ett donationsförfarande, även med beaktande av att berörda metallföremål kan upplevas som en del av stoftet efter en avliden. Ersättningen tillförs Allmänna arvsfonden I propositionen anförs att förslaget om återvinning av metaller innebär att krematorierna från återvinningsföretaget mottar de medel som återvinningen inbringar, dvs. metallens värde med avdrag för återvinningsföretagets kostnader. Återvinning ska emellertid enligt regeringen inte införas av ekonomiska skäl, utan syftet med återvinning är att värna om människors hälsa och miljön, som respekten för den avlidna säkerställs. Därför bör det värde som metallåtervinningen inbringar gå till välgörande ändamål. Regeringen anser att Allmänna arvsfonden är den lämpligaste mottagaren. Regeringen föreslår i propositionen att systemet med reglering av kostnader vid gravsättning (s.k. begravningsclearing) mellan huvudmän för begravningsverksamheten avskaffas och att bestämmelsen om systemet i begravningslagen tas bort. Alla som är folkbokförda i har rätt till en gravplats av . I första hand gäller rätten på den plats där man är folkbokförd. Många människor önskar dock inte bli begravda på den plats där de är folkbokförda, utan på en annan plats som de känner större samhörighet med. Gravsättning kan i sådana fall komma att ske på en annan ort än den avlidnas hemort. Den huvudman som utför gravsättningen får då ersättning för denna och vissa andra tjänster av huvudmannen på den avlidnas hemort. Denna reglering av kostnader kallas begravningsclearing. Även en innehavare av allmän begravningsplats som inte är huvudman och innehavare av en enskild begravningsplats får ersättning för tjänster som avser dem som gravsätts på sådana begravningsplatser. Regeringen konstaterar att från sker inte folkbokföring längre i en församling utan i en kommun (prop. 2012/13:120, bet. 2012/13:SkU25, rskr. 2012/13:254). Att folkbokföring inte längre sker i en territoriell församling inom har medfört konsekvenser för hanteringen av begravningsavgifterna. /2016 hade varje huvudman sin egen begravningsavgiftssats som innebar att varje enskild person var tvungen att kunna hänföras till en viss församling inom för att rätt begravningsavgiftssats skulle kunna påföras honom eller henne. I samband med att kopplingen mellan församling och person försvann infördes en enhetlig begravningsavgiftssats för den begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen inom . Avgiftssatsen beräknas genom att kostnaderna för begravningsverksamheten inom divideras med det beskattningsbara underlaget. Regeringen anser att ett system med en enhetlig begravningsavgiftssats ger utrymme för att avskaffa clearingsystemet. Regeringen framhåller att dagens clearingsystem ger blygsamma nettoeffekter och utgör en mycket liten del av kostnaderna för och intäkterna från begravningsverksamheten hos huvudmännen. Att den enhetliga begravningsavgiftssatsen beräknas samlat för den begravningsverksamhet som bedrivs av som huvudman innebär att kostnaderna för att gravsätta de som inte var folkbokförda inom huvudmännens förvaltningsområde vid sin död beaktas. Huvudmännen inom får alltså i sin kostnadsredovisning ta upp kostnaderna för gravsättning av de som var folkbokförda hos en annan huvudman. Den angivna kostnaden för huvudmännen påverkar sedan den andel som varje huvudman får vid fördelning av begravningsavgiften. Detta innebär enligt propositionen att huvudmännen bör få full kostnadstäckning genom begravningsavgiften, och därför bör inte heller dessa huvudmän missgynnas ekonomiskt av att clearingsystemet avskaffas. Regeringen behandlar även frågan huruvida ett avskaffande av begravningsclearingen innebär en risk för att huvudmännen får incitament att bara planera sina egna verksamheter; att dagens valfrihetssystem därigenom skulle begränsas för att fler huvudmän skulle neka gravplats till avlidna som inte var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde vid sin död. Regeringen framhåller i denna del att även om ett önskemål om gravsättning på viss plats inte behöver tillmötesgås är den enda grunden för att neka en gravplats till avlidna som inte var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde vid sin död att det är brist på gravplatsmark (2 kap. 3 § andra stycket). Med den kremationsandel () som råder i landet bör enligt regeringen en brist på gravplatsmark endast undantagsvis vara skäl för att inte tillmötesgå ett önskemål om gravsättning på ett visst ställe. Vidare har praxis hos huvudmännen varit mycket generös i denna fråga. Om clearingen avskaffas skulle det enligt regeringen innebära både ekonomiska och administrativa lättnader för huvudmännen när det gäller hantering av fakturor för clearingstaxan och frågor om tillämpningen av taxan. och kommuner är huvudmän för begravningsverksamheten i sina förvaltningsområden. Regeringen anför att den enhetliga begravningsavgiftssatsen inte gäller i och kommuner. Det som främst talar för att clearingsystemet bör finnas kvar är enligt regeringen att det är ett etablerat och välfungerande system. Vidare anförs i propositionen att det, liksom för huvudmännen inom , dock kan konstateras att clearingsystemet har liten betydelse för och kommuners verksamheter i stort. Om clearingsystemet avskaffas kommer och inte att behöva ersätta huvudmännen inom för gravsättningskostnader som dessa utför. Ett avskaffande av clearingen går enligt regeringen någorlunda jämnt ut för kommun. När det gäller skulle ett avskaffande av clearingen bli ekonomiskt fördelaktigt. Enligt regeringen framstår behovet av ett clearingsystem som mycket begränsat, och regeringen anser inte att det är motiverat att behålla clearingsystemet enbart på grund av att och kommuner inte omfattas av den enhetliga begravningsavgiftssatsen. Ersättning till innehavare av en enskild begravningsplats och till den som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman Genom det nuvarande clearingsystemet utgår ersättning till församlingar som innehar och förvaltar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Systemet med clearing innebär också att innehavarna av enskilda begravningsplatser får ersättning enligt en taxa för vissa tjänster som de tillhandahåller. Genom att clearingsystemet avskaffas förlorar enligt propositionen de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de församlingar som innehar allmän begravningsplats utan att vara huvudman sin rätt till ersättning. Regeringen anser att detta inte är önskvärt. I propositionen framhålls att enskilda begravningsplatsinnehavare avlastar den avgiftsfinansierade begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen. Även den som gravsätts på en enskild begravningsplats har betalat begravningsavgift som finansierar de allmänna begravningsplatserna. Den som innehar enskild begravningsplats bör därför enligt regeringen även fortsättningsvis få ersättning från huvudmän om de tillhandahåller gravsättning på gravplats eller motsvarande. Ersättningen bör liksom betalas av den huvudman inom vars förvaltningsområde den avlidna var folkbokförd vid dödsfallet. I likhet med vad som gäller bör enligt propositionen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om vilken ersättning som ska utgå till den som innehar enskild begravningsplats, eller innehar allmän begravningsplats utan att vara huvudman, om en sådan innehavare tillhandahåller gravsättning på gravplats eller motsvarande. Utgångspunkten för ersättningen bör vara de särredovisade kostnaderna i samband med bestämmande av begravningsavgiftens storlek. För att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer effektivt ska kunna beräkna och föreskriva om den ersättning som ska utgå bör huvudmännen inom och och kommuner på ett medium för automatiserad behandling lämna det underlag som behövs för arbetet med att föreskriva om ersättningen. Genom att även och kommuner lämnar nödvändiga uppgifter får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ett beräkningsunderlag från hela landet. Vid genomgång av lagtexten har utskottet uppmärksammat att i 9 kap. 14 § första stycket begravningslagen har införts ordet ”som” i andra respektive tredje meningen utan att det har redovisats som någon ändring. Orden redovisas felaktigt som gällande lydelse i propositionen. Kostnaden för utbildning av begravningsombud När en församling är huvudman för begravningsverksamheten ska förordna ett eller flera begravningsombud att granska hur församlingen tar till vara de intressen som personer som inte tillhör har (10 kap. 2 § begravningslagen). Begravningsombuden har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och sina kostnader. Ersättningen betalas av församlingen och anses utgöra en kostnad för begravningsverksamheten (10 kap. 7 §). hade bl.a. i uppdrag att kartlägga och analysera begravningsombudens verksamhet och kompetens, föreslå åtgärder för att förtydliga ombudens roll och förbättra möjligheterna för dem att utöva sitt uppdrag. Utredningen konstaterade att systemet med begravningsombud i väsentliga delar inte fungerade och flera förändringar föreslogs, bl.a. i fråga om ombudens utbildning och vem som bör betala och fastställa begravningsombudens ersättning för arbete och kostnader (SOU 2009:79 s. 112 f.). Utredningen resulterade bl.a. i en förordningsändring med innebörden att begravningsombud ska medverka i sådan utbildning som krävs för fullgörande av uppdraget (se 52 a § begravningsförordningen [1990:1147]). Regeringen konstaterar att relativt har förflutit sedan utredningen ägde rum och att det inte framförs missnöje mot systemet från begravningsombuden eller andra. Det finns enligt regeringen inte heller några andra indikationer på att det finns ett behov av att ändra det nuvarande systemet och införa en reglering om vem som ska fastställa ersättningen. När det gäller kostnader för utbildning anser regeringen emellertid att det inte är rimligt att ombuden själva ska lägga ut pengar för kurser m.m. och få tillbaka detta i efterhand. Regeringen anser därför att det i lagen bör införas en bestämmelse om att församlingen ska bekosta utbildning för sina respektive begravningsombud samt att utbildningen ska utgöra en kostnad för begravningsverksamheten. Prövning av nya begravningsmetoder Av 5 kap. begravningslagen framgår att det finns två sätt att ta hand om kroppen (stoftet) efter döden. Antingen gravsätts stoftet i en kista – jordbegravning – eller så förbränns det till aska som sedan gravsätts – kremering. Det finns inga andra begravningsmetoder reglerade i . Regeringen gör i propositionen bedömningen att det inte bör införas bestämmelser som gör det möjligt för regeringen att tillåta andra begravningsmetoder än de som framgår av begravningslagen. I kommittémotion 2015/16:3338 av m.fl. (L) yrkas avslag på regeringens förslag till ändring av begravningslagen i den del som avser att 9 kap. 10 § ska upphöra att gälla och följdändringarna i 9 kap. 12 § med anledning av detta. Motionärerna motsätter sig regeringens förslag att avskaffa begravningsclearingen. Motionärerna framhåller att den geografiska rörligheten nu är större än tidigare. I av rörlighet är det en angelägen valfrihetsfråga för många människor att kunna få sin sista vila på en annan plats än där de senast var folkbokförda. Omkring en femtedel av alla personer som avlider begravs på en annan ort efter sin egen eller de anhörigas vilja. Vidare skriver motionärerna att alla som är folkbokförda i har rätt till en gravplats av , men den rätten gäller i första hand där man är folkbokförd.