bet · H401FiU14 · 2016-12-09 00:00:00 — Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag, vilket innebär att två nya lagar antas: en lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning[1] (kompletteringslagen) och en lag om straff för marknadsmissbruk. Dessutom ändras lagen om handel med finansiella instrument, lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, lagen om elektronisk kommunikation, lagen om handel med utsläppsrätter, lagen om värdepappersmarknaden, offentlighets- och sekretesslagen (OSL), och lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. Lagförslagen syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till ändrade EU-regler när det gäller marknadsmissbruk. Förslagen innebär i huvudsak följande. Kompletteringslagen samlar de bestämmelser om utredningsbefogenheter och administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen föreskriver att medlemsstaterna ska införa, straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk införs i lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och i OSL införs bl.a. bestämmelser om skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats frivilligt till och skydd av uppgifter som kan röja identiteten på antingen den person som rapporterar en överträdelse av bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen eller den som påstås vara ansvarig för överträdelsen. Lagarna föreslås träda i kraft . Inga motioner har lämnats med anledning av propositionen. Proposition 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk antar regeringens förslag till 1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, 2. lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, med de ändringarna att ordet köporder i 2 kap. 2 § första stycket 1 ska bytas ut mot säljorder och ordet säljorder i 2 kap. 2 § första stycket 2 ska bytas ut mot köporder, 3. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 4. lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, 5. lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, 6. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, 7. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, 8. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 9. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 10. lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. Därmed bifaller proposition 2016/17:22 punkterna 1 och 3–10 samt bifaller delvis proposition 2016/17:22 punkt 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (KD), (S) och (V). Ärendet och dess beredning I proposition 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk föreslår regeringen hur svensk rätt ska anpassas till och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, och och rådets direktiv /57/EU av om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv). Faktapromemorior om förslagen till ny EU-rättslig reglering på marknadsmissbruksområdet överlämnades till (2011/12:FPM35 och 2011/12:FPM36). Det har gjorts ändringar i förordningen genom och rådets förordning (EU) 2016/1033 av om ändring av förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning (EU) nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler. Ändringar har även gjorts genom och rådets förordning (EU) 2016/1011 av om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven /48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. De huvudsakliga lagförslagen har granskats av Lagrådet. har haft en lagstiftning som syftar till att motverka insiderhandel. Den senaste större ändringen av reglerna om marknadsmissbruk gjordes 2005 när och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) genomfördes i svensk rätt. Detta skedde huvudsakligen genom lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). marknadsmissbruksdirektiv har ersatts av två nya EU-rättsakter, dels marknadsmissbruksförordningen, dels marknadsmissbruksdirektivet. Förordningen är direkt tillämplig och började gälla . Till detta datum gjordes vissa lagändringar för att anpassa svensk rätt till förordningen när det gäller några av tillsyns- och utredningsbefogenheter (se prop. 2015/16:120, bet. 2015/16:FiU36, rskr. 2015/16:272). Propositionen innehåller förslag som syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till ändrade EU-regler när det gäller marknadsmissbruk. Det föreslås två nya lagar: kompletteringslagen, som samlar de bestämmelser om utredningsbefogenheter och administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen föreskriver att medlemsstaterna ska införa, och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden som innehåller de bestämmelser som behövs för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet. Dessutom föreslås att det införs bestämmelser i om bl.a. skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats frivilligt till och skydd av uppgifter som kan röja identiteten på antingen den person som rapporterar överträdelser av bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen eller den som påstås vara ansvarig för överträdelsen. Slutligen görs följdändringar i ett flertal andra lagar. Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag som föreslås för att anpassa svensk rätt till marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. Ett reformerat sanktionssystem mot marknadsmissbruk Det nuvarande svenska sanktionssystemet mot marknadsmissbruk (insiderhandel, otillbörlig marknadspåverkan och obehörigt röjande av insiderinformation) är straffrättsligt. Marknadsmissbruksdirektivet kräver att visst marknadsmissbruk straffbeläggs. Kriminaliseringen syftar till att återspegla en starkare form av avståndstagande än administrativa sanktioner. är utgångspunkten i marknadsmissbruksförordningen att det i medlemsstaterna ska kunna påföras administrativa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna om marknadsmissbruk. Enligt regeringens mening bör straffrättsliga påföljder reserveras för de allvarligaste gärningarna och kompletteras med administrativa sanktioner. Det anförs i propositionen att man genom att införa administrativa sanktioner kan uppnå en ökad diversifiering där det allmänna får större möjlighet att ge en väl avvägd och proportionerlig respons på en viss överträdelse. Regeringen bedömer att administrativa sanktioner, inklusive sanktionsavgifter, bör kunna fungera effektivare än straffrättsliga påföljder för vissa regelöverträdelser eftersom det inte krävs att en viss fysisk person pekas ut. Ett sådant exempel är överträdelser av rapporteringsskyldigheten för värdepappersinstitut och börser. Endast uppsåtliga handlingar kriminaliseras I propositionen föreslås att det kriminaliserade området när det gäller marknadsmissbruk avgränsas till uppsåtliga gärningar. Straffansvaret föreslås tas bort för vårdslöst insiderförfarande samt för obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmanipulation), om gärningen begåtts av oaktsamhet. Regeringen föreslår även att insiderförseelser, ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan och ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation avkriminaliseras och i stället blir föremål för prövning och sanktioner i ett administrativt förfarande. Bestämmelser som kompletterar marknadsmissbruksförordningen Marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Enligt förordningen måste medlemsstaterna dock vidta nödvändiga åtgärder för att följa det som anges i förordningen om bl.a. en behörig myndighet, de befogenheter som den myndigheten ska ha och de administrativa sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av förordningen. De bestämmelser som krävs till följd av förordningen bör enligt regeringen samlas i en ny lag med kompletterande bestämmelser till förordningen. De befogenheter som den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen ska ha för att utreda och förhindra överträdelser av förordningen motsvarar delvis de befogenheter som myndigheten ska vara utrustad med enligt marknadsmissbruksdirektiv. Regeringen framhåller att när visst marknadsmissbruk i stället för att hanteras inom straffrätten, dvs. av , föreslås kunna bli föremål för prövning och sanktioner i ett administrativt förfarande måste befogenheter utvidgas så att de stämmer överens med de krav som anges i förordningen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i kompletteringslagen förs in en bestämmelse som ger rätt att förelägga någon att lämna upplysningar och handlingar samt att kalla personer till förhör. Ett föreläggande föreslås få förenas med vite. Föreläggandet ska dock enligt bestämmelsen inte få strida mot tystnadsplikten för advokater som regleras i lag. Dessutom föreslår regeringen att ska få förelägga marknadsaktörer på marknadsplatser där det handlas med de underliggande tillgångarna till råvaruderivat (spotmarknaden) att lämna transaktionsrapporter eller annan information. Marknadsaktörerna ska enligt förslaget också vara skyldiga att på begäran av ge åtkomst till handlarnas system. Även ett sådant föreläggande föreslås få förenas med vite. Därutöver föreslås få genomföra undersökningar i fysiska och juridiska personers verksamhetslokaler för övervakningen av att dessa personer följer bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Om den som är föremål för undersökningen inte gått med på detta frivilligt krävs dock ett beslut från . Vid en undersökning som genomförs i enlighet med ett domstolsbeslut ska enligt förslaget ha rätt att granska och kopiera handlingar, begära muntliga förklaringar direkt på platsen och få tillträde till lokaler. Elektroniskt lagrad information ska få granskas och kopieras hos , om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till inspektionens lokaler. Denne ska ha rätt att följa de åtgärder som inspektionen vidtar. Om det inte är tillräckligt att kopiera en handling, ska få ta hand om handlingen. ska få begära handräckning av för att genomföra en undersökning. Den i vars verksamhetslokaler en undersökning ska äga rum ska enligt förslaget ha rätt att tillkalla ett juridiskt biträde som får närvara under undersökningen. Handlingar som inte skulle få tas i beslag i samband med en förundersökning och handlingar som inte omfattas av beslutet ska undantas från undersökningen. Om och den undersökte inte är överens, ska pröva om handlingen ska omfattas av undersökningen. bör enligt regeringen göra en intresseavvägning mellan vikten av att åtgärden vidtas och det intrång eller annat men som åtgärden innebär innan ett beslut om undersökning fattas. Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst ska enligt förslaget på begäran lämna uppgifter om abonnemang till , om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Uppgifter som lagrats till följd av skyldigheten att lagra uppgifter för brottsbekämpande ändamål ska dock inte få lämnas ut till . Regeringen föreslår att denna bestämmelse införs i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. ges rätt att använda tvångsmedel Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad. föreslås därför få ansöka om kvarstad på någons egendom för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift eller återföring på grund av en misstänkt överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk i artikel 14 eller 15 i förordningen. En ansökan om kvarstad ska enligt förslaget prövas av enligt bestämmelserna i om kvarstad i brottmål. föreslås även få ansöka om betalningssäkring av en sanktionsavgift eller återföring på grund av ett misstänkt åsidosättande av skyldigheterna i marknadsmissbruksförordningen som enligt förslaget inte ska utgöra brott enligt svensk rätt (artiklarna 16–20 i förordningen). En ansökan om betalningssäkring ska prövas av allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelserna har utformats på samma sätt som bestämmelserna om betalningssäkring inom skatteområdet. Dessutom föreslås få förelägga den som sannolikt har åsidosatt eller överträtt marknadsmissbruksförordningen att upphöra med ett visst agerande. Beslutet om föreläggande ska gälla till dess att det har prövats om förfarandet strider mot förordningen eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dock . ska enligt förslaget även få korrigera sådan felaktig och vilseledande information som kan vara ett led i marknadsmanipulation och även förelägga en emittent eller någon annan att korrigera sådan information. Ett föreläggande föreslås få förenas med vite. Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den som rapporterar information till den behöriga myndigheten i enlighet med förordningen inte anses överträda eventuella restriktioner för lämnande av uppgifter som ålagts genom avtal, lagbestämmelser eller administrativa bestämmelser. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att följa bestämmelsen. För att uppfylla denna skyldighet föreslår regeringen att den som har rapporterat inte ska kunna göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt. Den som har rapporterat en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen får inte heller obehörigen röja för kunden eller någon utomstående att rapportering har skett. Förbudet föreslås omfatta även ledamöterna i företagets styrelse och företagets anställda. Den som obehörigen röjer att rapportering har skett ska enligt förslaget kunna straffas för brott mot tystnadsplikt. För att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvägagångssätt vid hantering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningens regelverk innehåller förordningen en uppräkning av administrativa sanktioner och andra åtgärder som ska kunna användas vid sådana överträdelser. För att uppfylla förordningens krav föreslår regeringen en motsvarande katalog av åtgärder i kompletteringslagen. Ingripanden ska enligt förslaget kunna riktas mot den som har överträtt förbud i marknadsmissbruksförordningen eller åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen. Regeringen föreslår att de överträdelser som kan leda till sanktioner anges i kompletteringslagen. Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation gäller enligt förslaget även för en fysisk person som för en juridisk persons räkning beslutar om att sådana åtgärder som är förbjudna ska vidtas. Om en person i ledande ställning har en närstående som är underårig och som omfattas av anmälningsskyldighet enligt förordningen, föreslår regeringen att den underåriges vårdnadshavare ska fullgöra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning. Vårdnadshavaren behöver nämligen inte alltid vara personen i ledande ställning. föreslås även få förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen på sätt som räknas upp i kompletteringslagen att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen, upphöra med ett visst agerande eller vidta rättelse. Ett föreläggande ska få förenas med vite. ska enligt förslaget även få besluta om anmärkning. En annan sanktion som föreslås är att ska få förbjuda den som är anställd i ett värdepappersinstitut, eller någon annan som arbetar för institutet, och som har överträtt förordningen att , lägst och högst , vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut, eller ersättare för någon av dem. Förbudet får även tillämpas på den person som är anställd i eller arbetar för värdepappersinstitutet men gjorde det för överträdelsen. Vid upprepade överträdelser av förbudet mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation eller marknadsmanipulation ska förbudet enligt förslaget få vara permanent. ska få förbjuda den som är anställd i ett värdepappersinstitut, eller någon annan som arbetar för institutet, och som har överträtt marknadsmissbruksförordningen att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning. Förbudet föreslås få förenas med vite och tillämpas även på den person som är anställd i eller arbetar för värdepappersinstitutet men gjorde det för överträdelsen. Ett förbud skulle enligt regeringen kunna få onödigt långtgående konsekvenser om personen i fråga t.ex. inte får sälja ett befintligt innehav av de finansiella instrument som förbudet avser eller sådana som erhållits genom arv eller bodelning. föreslås därför få medge undantag från förbudet att avyttra finansiella instrument. Om marknadsmissbruksförordningen har överträtts föreslås den som har gjort sig skyldig till överträdelsen och därigenom fått en vinst, eller undvikit en förlust, enligt propositionen tvingas att betala ett belopp som motsvarar värdet av den ekonomiska fördelen (återföring). Återföring ska dock enligt förslaget inte beslutas om det är uppenbart oskäligt. Beloppet föreslås tillfalla staten. Sanktionen saknar motsvarighet i gällande svensk lagstiftning om administrativa sanktioner. I likhet med ett förverkande av utbyte av brott, syftar sanktionen i förordningen till att eliminera vinster eller andra ekonomiska fördelar av det otillåtna agerandet. Återföring ska enligt förslaget endast kunna riktas mot den som har överträtt bestämmelsen i fråga. Om överträdaren inte själv dragit nytta av vinsten, eller undvikit en förlust, utan det är tredje man som gjort detta, bör den ekonomiska fördelen enligt regeringen i stället få betydelse när sanktionsavgiften fastställs. Slutligen föreslås att ska kunna besluta om sanktionsavgifter motsvarande de belopp som anges i marknadsmissbruksförordningen. Bestämmelserna om sanktionsavgifter föreslås införlivas i svensk rätt på samma sätt som motsvarande bestämmelser i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228 s. 235 f. och prop. 2014/15:57 s. 46–48). Det finns inga motsvarigheter till dessa bestämmelser , eftersom marknadsmissbruk i stället är kriminaliserat. Regeringen föreslår även att det i kompletteringslagen görs en uppräkning av vilka omständigheter som ska beakta vid fastställandet av en sanktion. får enligt förslaget avstå från att ingripa om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga. Med annat organ avses främst värdepappersinstitut eller nämnder vid en börs. finns en skyldighet för det värdepappersinstitut eller den börs som driver handelsplatsen i fråga att kontrollera att emittenterna fullgör sin informationsskyldighet, inklusive skyldigheten att offentliggöra kurspåverkande information, se 11 kap. 8 § och 15 kap. 9 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Regeringen föreslår att det i lagen om värdepappersmarknaden även införs bestämmelser om att en börs och ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform ska vara skyldig att kontrollera att emittenter fullgör sin informationsskyldighet enligt artikel 17 i marknadsmissbruksförordningen. Börser eller värdepappersinstitut föreslås även vara skyldiga att till lämna sådana upplysningar om emittenter som har samband med kontrollen. Av marknadsmissbruksförordningen följer att den behöriga myndigheten kan utöva sina befogenheter direkt, i samarbete med eller genom delegering till andra myndigheter eller till marknadsföretagen eller genom ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna. Det framstår enligt regeringen som lämpligt att ta de befintliga sanktionsbestämmelserna på finansmarknadsområdet som utgångspunkt även vid utformningen av förfarandet för påförande av sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. bör därför enligt regeringen ha rätt att besluta om administrativa åtgärder och sanktioner vid överträdelser av artiklarna 16–20 i marknadsmissbruksförordningen. Regeringen bedömer dock att det finns anledning att välja en annan beslutsordning när det gäller sanktioner i fråga om förbuden mot marknadsmissbruk som är kriminaliserade och där ärendena kommer att ha en straffliknande karaktär. I sådana fall föreslår regeringen att genom sanktionsföreläggande ska pröva frågor om ingripanden för överträdelser av förbuden. Ett godkänt sanktionsföreläggande ska kunna undanröjas efter klagan på samma sätt som ett strafföreläggande. Den som vill klaga på ett sanktionsföreläggande ska göra detta skriftligen till , och hovrättens beslut angående undanröjande ska inte få överklagas. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, ska enligt förslaget få väcka talan vid om att sanktion ska beslutas. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till hovrätten. talan föreslås handläggas enligt bestämmelserna i om åtal för brott på vilket det inte kan följa svårare straff än böter. Om det finns särskilda skäl föreslås rätten i ett mål om sanktioner för en överträdelse av marknadsmissbruksförordningens förbud mot marknadsmissbruk få förordna en offentlig försvarare för en fysisk person som talan avser. Bestämmelserna i 21 kap. om offentliga försvarare föreslås tillämpas i sådana fall. Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att sådana beslut av som får överklagas prövas av allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Detta bör enligt regeringen även gälla som huvudregel för beslut enligt kompletteringslagen och marknadsmissbruksförordningen. Regeringen föreslår emellertid ett undantag för beslut som har anknytning till en undersökning beslutad av . beslut om sanktionsföreläggande ska enligt förslaget inte få överklagas. I marknadsmissbruksförordningen finns det inte några bestämmelser om betalning, preskription och verkställighet. Enligt regeringen har medlemsstaterna därför en stor frihet att själva avgöra vad som ska gälla i sådana frågor. Regeringen föreslår att en sanktion bara får beslutas om den som sanktionen riktas mot från det att överträdelsen ägde rum har delgetts en upplysning om att frågan har tagits upp av . För ärenden som prövas genom sanktionsföreläggande föreslås att föreläggandet ska ha delgetts inom tvåårsfristen. Dessutom föreslår regeringen att en sanktionsavgift ska betalas efter det att beslutet eller domen om den har fått laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkänts eller den som anges i beslutet eller föreläggandet. Om sanktionsavgiften inte betalas , ska enligt förslaget lämna den obetalda avgiften för indrivning. Verkställighet föreslås få ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Dessutom föreslås att en sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. Bestämmelserna ska enligt förslaget även gälla för återföringsbelopp som beslutats enligt kompletteringslagen.