bet · H301JuU25 · 2016-02-25 00:00:00 — Åtgärder mot missbruk av svenska pass Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i passlagen. Ändringarna syftar till att minska tillgången på svenska pass som kan missbrukas. Regeringens förslag innebär att svenska medborgare ska kunna beviljas högst tre vanliga pass , att ett vanligt pass ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren och att giltighetstiden för vanliga pass till barn ska sänkas till . Utskottet föreslår vidare med anledning av motioner ett tillkännagivande till regeringen om att den ska återkomma med ett förslag till om att de föreslagna ändringarna för pass även ska gälla främlingspass och resedokument samt att regelverket ska ses över för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort. Utskottet föreslår att avslår övriga motioner. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tre reservationer (SD och L) Proposition 2015/16:81 Åtgärder mot missbruk av svenska pass. Sju yrkanden i tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Åtgärder mot missbruk av svenska pass 1.Begränsningsregel som gäller , punkt 2 (L) 2.Kontroll av biometrisk information vid alla gränspassager och passkontroller i , punkt 4 (SD) 3.Utvärdering av lagändringarna, punkt 5 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Åtgärder mot missbruk av svenska pass antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). Därmed bifaller proposition 2015/16:81. 2015/16:3316 av m.fl. (L) yrkande 1. Reservation 1 (L) Regeländringarna ska omfatta fler dokument än vanliga pass ställer sig bakom det som utskottet anför om att de föreslagna ändringarna för pass även ska gälla främlingspass och resedokument samt att regelverket ska ses över för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3317 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkandena 1–3 och 2015/16:3318 av och (båda SD) yrkande 1. Kontroll av biometrisk information vid alla gränspassager och passkontroller i 2015/16:3318 av och (båda SD) yrkande 2. Reservation 2 (SD) 2015/16:3316 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 3 (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), i (S), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), Lawen Redar (S) och (S). I betänkandet behandlar utskottet proposition 2015/16:81 Åtgärder mot missbruk av svenska pass. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet, som lämnade förslaget utan invändningar. Med anledning av propositionen har tre följdmotioner med sammanlagt sju motionsyrkanden väckts. Förslagen i motionsyrkandena återges i bilaga 1. Åtgärder mot missbruk av svenska pass Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. ställer sig bakom det som utskottet anför om att lagförslaget även ska omfatta främlingspass och resedokument samt att regelverket ska ses över för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort och tillkännager detta för regeringen. avslår tre motionsyrkanden som efterfrågar dels en begränsningsregel som gäller längre än , dels att biometrisk information ska kontrolleras vid alla gränspassager och gränskontroller till , och dels att lagändringarna utvärderas . Jämför reservationerna 1 (L), 2 (SD) och 3 (L). Regeringen anser att det bör vidtas åtgärder för att minska tillgången till svenska pass som kan missbrukas. I enlighet med EU-standarder är svenska pass försedda med säkerhetsdetaljer och biometriska uppgifter i form av ansiktsbild och fingeravtryck och är därmed mycket svåra att förfalska. Biometri syftar i detta sammanhang på en metod för att identifiera en person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning av fysiska karaktärsdrag hos den som ska identifieras. Med biometriskt underlag avses rådata om en persons fysiska karaktärsdrag, t.ex. ett digitalt fotografi av ett ansikte eller av ett fingeravtryck. Regeringen pekar på att även om svenska pass är svåra att förfalska har det framkommit att de missbrukas genom att en annan person än den rättmätiga passinnehavaren använder passet för resa, ett tillvägagångssätt som brukar betecknas ”look-alike”. I rapporten 2014 från EU:s gränskontrollbyrå Frontex konstateras också att moderna dokument är svåra att förfalska och reproducera samt att missbruket av autentiska dokument i stället har ökat. Regeringen anför vidare att uppgifterna om att svenska pass är föremål för handel bekräftas av underrättelseuppgifter från den svenska polisen. Enligt en underrättelserapport finns det i ett stort antal kriminella nätverk som bedriver handel med svenska pass. Kartläggningen av nätverken visar på en välorganiserad och omfattande handel både nationellt och internationellt. I rapporten anges att det dels finns nätverk som säljer pass vidare till andra nätverk som bedriver människosmuggling, dels finns människosmugglingsnätverk som själva köper upp pass. Förutom denna handel med svenska pass pekar den uppmärksamhet som missbruket av svenska pass fått internationellt på att det finns ett allvarligt problem. Bland annat har den svenska polisen i olika sammanhang fått ta emot kritik från andra länder. När det gäller det nationella identitetskortet och de resehandlingar som utfärdas av – främlingspass och resedokument – pekar regeringen på att det i den promemoria som ligger till grund för lagstiftningsärendet (Ds 2015:12) anges att ett visst missbruk förekommer, men att det inte har framkommit något som tyder på att de handlingarna missbrukas i samma omfattning som det svenska passet. Om det skulle visa sig att det ändå finns anledning att överväga åtgärder i fråga om de handlingarna får det enligt regeringen göras i något annat lämpligt sammanhang. Regeringen pekar på att en av de mest effektiva åtgärderna för att försvåra missbruk av pass vore att vid Schengenområdets yttre gränser införa en obligatorisk kontroll av biometrisk information i pass som omfattar både unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare. verkar också inom EU för att sådana kontroller ska införas. Enligt vad har föreslagit bör Europeiska kommissionen presentera förslag om detta tillsammans med en noggrann konsekvensanalys av t.ex. integritetsskydd och kostnadseffektivitet. Regeringen föreslår i propositionen att ansökan om vanligt pass ska avslås om den sökande före ansökan har fått tre vanliga pass utfärdade och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. finns det inte några begränsningar för hur många pass en person kan beviljas efter upprepade förlustanmälningar. Om det finns hinder mot utfärdande av ett vanligt pass i enlighet med vad som föreslås, ska sökanden ha rätt att på ansökan få ett provisoriskt pass utfärdat om han eller hon har behov av pass för en resa och inget annat följer av passlagen. Det ska i passlagen även anges vilka de särskilda passtyperna är. Det föreslås inte någon begränsning av möjligheterna att få ut ett provisoriskt pass. Genom att i lagtexten uttryckligen ange rätten att få ut ett provisoriskt pass säkerställs att förslaget inte strider mot varje svensk medborgares rättighet att lämna riket enligt 2 kap. 8 § regeringsformen. Vidare föreslår regeringen att ett vanligt pass ska återkallas när passinnehavaren får ett provisoriskt pass utfärdat, om inte särskilda skäl talar emot det. I denna situation ska passmyndigheten varken kunna besluta om provisorisk återkallelse eller begränsning av det vanliga passets giltighet i stället för återkallelse. Dessutom föreslår regeringen att giltighetstiden för ett vanligt pass ska sänkas till för barn . Lagändringarna föreslås träda i kraft . I motion 2015/16:3316 av m.fl. (L) yrkande 1 anförs att motionärerna ställer sig bakom propositionens lagförslag men att man bör överväga att komplettera den föreslagna bestämmelsen med en ytterligare spärregel som gäller än , t.ex. en begränsning till högst fem pass . I yrkande 2 i motionen anför motionärerna att det är angeläget att analysera vilket utfall lagändringarna får i praktiken bl.a. för att följa upp konsekvenserna för de laglydiga personer som av olika skäl riskerar att påverkas negativt liksom för näringslivet. En utvärdering av lagändringarna bör därför göras inom ett par års tid. I motion 2015/16:3317 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 1 begärs att motsvarande regeländringar som föreslås för svenska pass även ska gälla främlingspass och provisoriska främlingspass. I yrkande 2 i motionen anförs att motsvarande regeländringar som föreslås för svenska pass även ska gälla resedokument avsedda för den som är flykting enligt Genèvekonvention eller statslös enligt New . I yrkande 3 föreslås att regelverket ses över för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort (). I motion 2015/16:3318 av och (båda SD) yrkande 1 föreslås att åtgärderna som föreslås i propositionen även ska gälla främlingspass och resedokument. I yrkande 2 efterfrågar motionärerna att den biometriska informationen kontrolleras vid alla gränspassager och passkontroller i . Av artikel 28 Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning framgår bl.a. att en fördragsslutande stat ska för flyktingar som lovligen vistas inom statsområdet utfärda resedokument för resor utanför statsområdet, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar emot det. Vidare framgår av artikel 28 New angående statslösa personers ställning bl.a. att en fördragsslutande stat ska för en statslös person som lovligen vistas inom dess område utfärda resedokument för resor utanför statsområdet, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar emot det. Av föreskrifter om främlingspass och resedokument (MIGRFS 10/2011) framgår följande. Dessa föreskrifter reglerar handläggning av ärenden om främlingspass och resedokument enligt konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Föreskrifterna gäller även handläggningen av ärenden om resedokument enligt konvention angående statslösa personers rättsliga ställning. Av departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12) som ligger till grund för det aktuella lagförslaget framgår (s. 74) att ett uppehållstillståndskort inte är en rese- eller identitetshandling utan ett bevis för att innehavaren har uppehållstillstånd i . En person kan därför inte använda sig av endast ett uppehållstillståndskort för en resa. Däremot kan en person som har ett uppehållstillståndskort resa med detta tillsammans med en resehandling utfärdad av eller med sitt hemlandspass. Kortet kan då sägas få funktionen av ett visum. Utskottet konstaterar att det inte har väckts några motioner med förslag till lagändringar som står emot regeringens lagförslag. Utskottet anser vidare att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och bör antas av . Enligt utskottet bör dock de begränsningar som föreslås för vanliga pass även gälla för andra typer av resedokument. Det är rimligt att motsvarande begränsningar gäller för alla som är bosatta i oavsett vilken typ av dokument som används vid gränspassager. De nu föreslagna ändringarna för pass bör därför även gälla för främlingspass och resedokument. Som framkommit är missbruket av svenska pass ett problem. Även främlingspass och resedokument kan dock användas för att resa in och ut ur landet, och enligt utskottet framgår det av den promemoria som ligger till grund för lagstiftningsärendet och av remissvaren över denna att det förekommer missbruk av främlingspass och resedokument. Mot bakgrund av det kraftigt ökade antalet asylsökande till EU har tillfälliga gränskontroller införts i flera länder, däribland . Det är inte osannolikt att det framöver kommer att bli vanligare med olika former av kontroller mellan länder, vilket kan leda till att drivkrafterna för att använda resehandlingar i illegala syften ökar. Detta gör det än viktigare att införa effektiva åtgärder för att motverka en sådan utveckling. Sammanfattningsvis anser utskottet således att de ändringar som regeringen föreslår för vanliga pass bör utökas till att även avse främlingspass och resedokument. Vidare bör en översyn göras för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort. Med det anförda tillstyrker utskottet motion 2015/16:3317 (M, C, L, KD) yrkandena 1–3 och motion 2015/16:3318 (SD) yrkande 1. Utskottet anser däremot inte att det är nödvändigt att, i linje med vad som efterfrågas i motion 2015/16:3316 (L) yrkande 1, överväga ytterligare spärregler som begränsar hur många pass en person kan få . Yrkandet bör avslås. Utskottet ser positivt på att inom EU verkar för att vid Schengenområdets yttre gränser införa en obligatorisk kontroll av biometrisk information i pass som omfattar både unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare. Utskottet konstaterar också att ett arbete med att införa biometriska kontroller har påbörjats i . Mot denna bakgrund finns det inte skäl att bifalla förslaget i motion 2015/16:3318 (SD) yrkande 2 om att den biometriska informationen i pass bör kontrolleras vid alla gränspassager och passkontroller i . Det är viktigt att ny lagstiftning följs upp, inte minst lagstiftning som har koppling till regeringsformens bestämmelser om rörelsefrihet. Utskottet välkomnar därför en framtida utvärdering och utgår från att en sådan kommer att göras när lagstiftningen varit i kraft . Något tillkännagivande i frågan är dock inte nödvändigt, varför utskottet avstyrker motion 2015/16:3316 (L) yrkande 2. Begränsningsregel som gäller , punkt 2 (L) av (L). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3316 av m.fl. (L) yrkande 1. För att förebygga att pass säljs på svarta marknaden föreslår regeringen att svenska medborgare ska kunna beviljas högst tre vanliga pass . Denna kvantitativa gräns hindrar visserligen en person från att storskaligt sälja vidare sina pass på den svarta marknaden men försvårar inte för den som gör detta i mindre skala och . Det finns en risk att kriminella anpassar sin vidareförsäljning av pass på svarta marknaden så att de håller sig strax under den kvantitativa gränsen. Av denna orsak bör det övervägas att komplettera den föreslagna bestämmelsen med en ytterligare spärregel som tar sikte på en persons agerande , t.ex. om en person låter fem pass försvinna . Det får ankomma på regeringen att vid behov återkomma till med kompletterande lagförslag i enlighet med ovanstående. Kontroll av biometrisk information vid alla gränspassager och passkontroller i , punkt 4 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3318 av och (båda SD) yrkande 2. I propositionen anger regeringen att en av de mest effektiva åtgärderna för att försvåra missbruk av pass vore att vid Schengenområdets yttre gränser införa en obligatorisk kontroll av biometrisk information i pass som omfattar både unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare. Det är glädjande att det nu verkar finnas insikt om att man faktiskt bör kontrollera den biometriska information som finns tillgänglig i passen. Att detta inte görs per automatik för alla som passerar en passkontroll är i sig anmärkningsvärt. Det borde vara självklart, annars förloras poängen med den biometriska informationen. Dock anser vi att denna biometriska information även bör kontrolleras vid alla gränspassager och passkontroller i . Det bör göras för alla som passerar. På så sätt kan missbruket av pass närmast reduceras till noll. För att göra gränspassagerna smidiga bör omfattningen av fingeravtrycksläsare utökas vid gränskontrollerna för att kunna hantera de flöden av människor som passerar. Utvärdering av lagändringarna, punkt 5 (L) av (L). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3316 av m.fl. (L) yrkande 2. Jag anser att det är angeläget att analysera vilket utfall lagändringarna får i praktiken. Intresset av att motverka grov brottslighet motsäger inte att skärpningar av passlagstiftningen är känsliga eftersom de har att göra med på vilka villkor medborgare kan utnyttja sin grundlagsskyddade rätt till rörelsefrihet. Konsekvenserna för de laglydiga personer som av olika skäl riskerar att påverkas negativt liksom för näringslivet behöver följas upp. Av den orsaken bör en utvärdering av lagändringarna göras inom ett par års tid. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2015/16:81 Åtgärder mot missbruk av svenska pass: antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). 2015/16:3316 av m.fl. (L): 1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en begränsningsregel om antalet vanliga pass än och tillkännager detta för regeringen. 2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en utvärdering av lagändringarna och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3317 av m.fl. (M, C, L, KD): 1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att motsvarande regeländringar som för svenska pass även ska gälla främlingspass och provisoriska pass och tillkännager detta för regeringen. 2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att motsvarande regeländringar som för svenska pass även ska gälla resedokument avsedda för den som är flykting enligt Genèvekonvention eller statslös enligt New och tillkännager detta för regeringen. 3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en översyn av regelverket för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort () och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3318 av och (båda SD): 1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att åtgärderna även bör inkludera främlingspass och resedokument och tillkännager detta för regeringen. 2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att den biometriska informationen även bör kontrolleras vid alla gränspassager och passkontroller i och tillkännager detta för regeringen.