bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Vidare anförs i anmälan att man från sida inte iakttagit det skyndsamhetskrav som uppställs i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF). Anmälaren anför att utöver den långsamma hanteringen på 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. tjänstemannanivå kan man konstatera att regeringens beslut är daterat men inte kom fram till anmälaren förrän . Anmälaren menar att beslutet inte expedierades till henne med den skyndsamhet som TF förutsätter. Anmälaren anför vidare att statsrådet under interpellationsdebatten lämnade uppgifter om innebörden av begreppet allmän handling som kan ifrågasättas. Detta gällde enligt anmälan vilken betydelse avslutandet av ett ärende har för frågan om det föreligger en allmän handling eller inte. Det gällde också vilken betydelse en eventuell publicering av en handling har för samma fråga. Vidare anför anmälaren att hon under interpellationsdebatten upprepade gånger ställde frågan vem som var ansvarigt statsråd, men att statsrådet aldrig svarade på frågan. Anmälaren menar vidare att statsrådet under interpellationsdebatten lämnade olika besked om hanteringen av anmälarens begäran om utfående av en allmän handling och att han föregrep prövningen av anmälarens begäran att få ta del av en allmän handling. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom och , bilaga A3.8.2–3. Regeringen överlämnade till proposition 2015/16:47 Extra ändringsbudget . I propositionen föreslog regeringen bl.a. ett tillfälligt stöd om sammanlagt 9 till kommunerna och landstingen för att hantera den rådande flyktingsituationen med ett stort antal asylsökande och minska trycket på den kommunala ekonomin. Stödet skulle fördelas med 8 till kommunerna och med 1 till landstingen. Fördelningen föreslogs bli baserad på utfallet av statsbidrag till kommuner respektive landsting för mottagande av asylsökande och nyanlända. Vidare skrev regeringen i propositionen att vid fördelningen av medel mellan kommunerna ska antalet asylsökande och nyanlända i en kommun samt fördelningen mellan barn och vuxna i relation till kommunens befolkningstal beaktas. Vid fördelning mellan landstingen ska hänsyn tas till antalet asylsökande och nyanlända i respektive landsting. tillstyrkte i betänkande 2015/16:FiU18 förslagen i propositionen. Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:92– 94). 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Begäran om utlämnande av allmän handling I en rapport från (Fördelning extra ändringsbudget, dnr 2015:1913) anges att vid kontakt med inte har fått tillgång till de exakta koefficienterna som ligger till grund för fördelningen av medel men att en generell beskrivning av principerna har delgetts . Som bilaga till granskningsanmälan finns ett e-postmeddelande den 25 från ställt till en tjänsteman vid I e-postmeddelandet skrev att meddelat henne att det inte går att få ut beräkningarna för fördelningen av de extra kommunpengarna, och hon undrar om hon skulle kunna få ett beslut med besvärshänvisning. Som svar på e-postmeddelandet fick den 27 ett e-postmeddelande från tjänstemannen på Regerings- I svaret anges följande: Du har begärt att få ta del av beräkningarna för fördelningen av de extra medel till kommunerna som föreslagits i regeringens proposition Extra ändringsbudget (prop. 2015/16:47). Någon allmän handling som innehåller de beräkningarna för fördelningen finns inte vid . därför inte lämnas ut. Din begäran kan således inte tillmötesgås. Detta är ett tjänstemannabesked. Om du inte är nöjd med utfallet av denna prövning kan du begära att frågan om utlämnande prövas av Ett beslut av statsrådet krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas till regeringen. l stället för att pröva frågan själv, får statsrådet överlämna frågan direkt till regeringen. Därefter begärde i ett e-postmeddelande den 30 att det ansvariga statsrådet skulle pröva frågan. I ett e-postmeddelande från till fanns regeringsbeslutet i frågan bifogat. Regeringsbeslutet (dnr Fi2015/05381/BA3) är daterat 2015 och undertecknat av finansminister . regeringens beslut anges att någon handling som omfattas av begäran och som är allmän inte förvaras hos . Beslutet är att regeringen avslår E-postmeddelandena och regeringsbeslutet finns som bilagor till I interpellation 2015/16:231 frågade (M) Anser inte finansministern att riksdagsledamöter bör få tillgång till de beräkningar som ligger till grund för regeringens beslut om fördelning av medel till kommuner och landsting? 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. 2.Om finansministern inte anser det, hur menar ministern då att ska kunna utöva sin kontrollmakt fullt ut? I interpellationsdebatten anförde statsrådet : har frågat finansministern om riksdagsledamöter bör få tillgång till de beräkningar som enligt henne ligger till grund för regeringens beslut om fördelning av medel till kommuner och landsting med anledning av migrationsuppgörelsen samt hur ska kunna utöva sin kontrollmakt fullt ut om beräkningarna inte lämnas ut. Arbetet inom regeringen är så fördelat att det är jag som ska svara på interpellationen. Regeringen har i propositionen Extra ändringsbudget (prop. 2015/16:47) föreslagit ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting med anledning av flyktingkrisen. Medlen ska fördelas enligt principer som regeringen och allianspartierna kommit överens om och som presenterats i propositionen. har en preliminär fördelning av medel mellan kommuner och mellan landsting räknats fram. Regeringen har inte tagit ställning till denna beräkning. Den preliminära fördelningen har publicerats på regeringens webbsida. har lämnat information om tillvägagångssättet för att ta fram beräkningarna på frågor från enskilda kommuner, Kommuner och Landsting och . har också lämnat besked om vilken statistik som legat till grund för beräkningarna. Flera personer, däribland , har begärt att få ut beräkningarna för den preliminära fördelningen. Den tjänsteman som tagit ställning till dessa framställningar har bedömt att beräkningarna inte återfinns i några allmänna handlingar. har begärt att det ansvariga statsrådet ska pröva det besked som hon erhållit i denna fråga. Jag vill inte föregå prövningen av hennes begäran men kan konstatera att enskilda riksdagsledamöter har samma möjligheter som allmänheten i övrigt att ta del av allmänna handlingar. Regeringen har i den ovan nämnda propositionen lämnat den information som utifrån ansvarsfördelningen mellan och regeringen ansetts behövlig. Varken regeringen eller har erhållit någon begäran om ytterligare information från finansutskottet, som ansvarat för beredning av propositionen. Utskottet har i sitt betänkande föreslagit att beslutar i enlighet med regeringens förslag (betänkande 2015/16:FiU18). Om beslutar i enlighet med förslaget kommer regeringen att besluta om tilldelningen av medel till kommuner och landsting. Vidare anförde statsrådet : Underlaget för de preliminära beräkningarna utgör än så länge enbart ett arbetsmaterial i . Ärendet kommer att avslutas först när regeringen fattar beslut om fördelningen av medel till kommunerna. Detta beslut kan fattas först när tagit ställning till de kommuner som kollektivt ska tilldelas det tillfälliga stödet. Eftersom ärendet inte är avslutat är underlaget inte allmän handling. I egenskap av riksdagsledamot räknas formellt sett som en enskild individ, och hon kan inte begära ut underlaget för räkning. Eftersom underlaget inte är en allmän handling ska det inte lämnas ut till henne. har precis som hon 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. sa begärt att få frågan om utlämnande av underlaget prövad av regeringen, och regeringen kommer att behandla den begäran i sedvanlig ordning. Det ska dock sägas att när ärendet om fördelningen avslutas kommer handlingarna i ärendet att bli allmänna, i enlighet med lagstiftningen. Då ska tjänstemannen i också ta ställning till vilka minnesanteckningar och underlag som ska arkiveras och därmed bli del av allmänna handlingar. Avsikten är att underlaget kommer att läggas i akten och därmed bli en allmän handling. Då kommer det naturligtvis att hanteras utifrån den lagstiftning som gäller. Statsrådet anförde också: Jag vill alltså inte föregå själva hanteringen, och det är regeringen som fattar beslutet, så att vi är klara med den ordning som gäller enligt vår lagstiftning. Eftersom det finns uppgifter som framkommit i medier och också på regeringens webbsida kan man fråga sig om inte det är den allmänna handlingen. Men de uppgifter som är publicerade på hemsidan är en preliminär fördelning som har tagit fram och lagt ut för att ge viss ledning om hur medlen kommer att fördelas. Fördelningen görs i enlighet med den överenskommelse som även står bakom. Den preliminära fördelningen är givetvis en allmän handling eftersom den publiceras. Men publiceringen medför inte att ärendet om fördelning är avslutat eller att de andra handlingarna blir allmänna. Granskningen av fördelningsbeslutet kan ske först när ett beslut om fördelning finns, alltså ett regeringsbeslut. I samband med detta beslut kommer beräkningarna av de enskilda bidragen att finnas tillgängliga. Vidare anförde statsrådet : Det finns en ordning för detta. Detta regleras ju i vår grundlag, och det är precis den ordning som och regeringen följer i de frågor som handlar om utlämnande av allmänna handlingar. Det är självklart den ordning som följs också i detta ärende. Det är viktigt att komma ihåg att om hade bestämt sig för att detta underlag som presenteras av regeringen inte var tillräckligt hade man kunnat begära mer underlag. Det finns en ordning för detta. Men finansutskottet har ju ansett att det finns tillräckligt underlag för att fatta ett beslut utifrån det som presenteras av regeringen. Regeringen har därmed följt den ordning som gäller. Jag kommer inte att föregå den rättsliga bedömningen av den begäran som interpellanten har lämnat in till , utan den ska göras i den ordning som följer av grundlag. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. I 2 kap. 7 § första stycket TF anges att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på något annat sätt färdigställts. fann i ett rättsfall (HFD 2011 ref. 52) att det förhållandet att handlingar i en databas gjorts tekniskt tillgängliga för en annan myndighet för bl.a. statistikframställning innebar att handlingarna måste anses expedierade i den mening som avses i 2 kap. 7 § TF. Av rättsfallet framgår att det är själva tillgången till handlingarna som innebär att de anses expedierade till den andra myndigheten. I domen anför att av rättspraxis kan utläsas att en handling i princip anses expedierad när den har gjorts tillgänglig för någon utomstående, t.ex. en annan myndighet. På Post- och webbplats () har en vägledning för webbutveckling publicerats. I den anförs att allt som en myndighet publicerar på sin webbplats är allmänna handlingar. Vidare anförs att alla myndigheter är ansvariga för att bevara och göra sina webbplatser tillgängliga , enligt den strategi för bevarande av elektroniska handlingar som varje myndighet måste upprätta enligt föreskrifter. På () anges att myndigheters webbplatser, både interna och externa, är allmänna handlingar som upprättats av myndigheten. Av 2 kap. 9 § TF framgår att minnesanteckning som har tillkommit hos en myndighet och inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad ska anses som allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats ansesinte som allmän handling, såvida den inte tas om hand för arkivering. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i en avskrift eller kopia. Vidare anges i 2 kap. 13 § TF att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut samt att begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Enligt 2 kap. 14 § TF ska begäran att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen, och begäran prövas av myndigheten. Om det finns särskilda skäl får det dock föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen genomföras av en annan myndighet. I 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, anges att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska lämnas ut om 1.den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen 2.den enskilde begär myndighetens prövning. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och om att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. Hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar som förvaras hos Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , förkortad RKI, inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om den sökande begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar hos – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap. 15 § första stycket TF ska talan mot beslut av ett statsråd föras hos regeringen. Beslut av regeringen får enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL inte överklagas. Om ett regeringsärende faller inom flera departements verksamhets- områden ska det enligt 13 § RKI handläggas i det departement till vilket det huvudsakligen hör. Enligt 15 § RKI ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende rör fler än ett statsråd. Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen I Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2012:2) anges bl.a. följande (s. 21 f.). Det ingår i beredningen av regeringsärenden att man skriver ett s.k. koncept till regeringsbeslut. Konceptet är ett utkast till det beslut som regeringen ska fatta. Om ärendet är ett förvaltningsärende som behandlas enligt reglerna om gemensam beredning, antecknas det på konceptet – lämpligen under departementsnamnet i dokumenthuvudet – vilka andra departement eller enheter i departementet som deltar i beredningen. Enligt 28 § förordningen (1996:1515) med instruktion för svarar huvudmannen (oftast enhetschefen) för att det upprättas koncept till regeringens beslut, att uppgifterna i konceptet är riktiga och att den handling som expedieras stämmer överens med regeringens beslut. I 24 § anges det att expeditionschefen ska granska koncepten slutligt. När det gäller lagar och andra författningar är det enligt 25 § i stället rättschefen 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. som svarar för den slutliga granskningen. Koncepten ska därför godkännas och signeras av huvudmannen och expeditionschefen eller av rättschefen. Vanligen sätter först handläggaren sin signatur till vänster om ärendemeningen. Huvudmannen gör eventuella rättelser och sätter sin signatur, också till vänster om ärendemeningen. Expeditionschefen eller rättschefen kan också göra rättelser och sätter sin signatur i övre högra hörnet. När konceptet är godkänt och eventuella ändringar är införda i texten görs det om till den originalhandling som ska skrivas under och expedieras. Justitieombudsmännen () prövar flera ärenden som gäller hanteringen av framställningar om att få ut allmänna handlingar. I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt, om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material (jämför JO 1981/82 s. 282, JO 1986/87 s. 221 och JO 2002/03 s. 458). I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. JO kritiserade i ett beslut (dnr 4506-2102) för att en allmän handling lämnades ut först trots att den borde ha kunnat lämnas ut omgående. Vid en granskning (dnr 639-2012, 2463-2012 och 2732-2012) JO genomförde med anledning av ett antal anmälningar från journalister konstaterade JO att granskningen visade att det i funnits brister i organisation, ansvarsförhållanden och rutiner som bidragit till att tryckfrihetsförordningens krav på att allmänna handlingar ska utlämnas skyndsamt åsidosatts vid upprepade tillfällen. Granskningen tydde på att bristerna var av ett grundläggande slag. JO anförde att organisationen inte var anpassad till offentlighetsprincipen. Under /11 granskade utskottet handläggningen av regerings- ärenden i vilka regeringen hade haft att ta ställning till framställningar om att få ut allmänna handlingar. De ärenden som granskades gällde framställningar till och Försvarsdepartementet, i vilka regeringsbeslut fattats . Framställningar som avgjorts på tjänstemannanivå ingick inte i granskningen. Utskottet gjorde följande uttalande med anledning av denna granskning (2010/11:KU10 s. 31). Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. handling eller en kopia av en allmän handling enligt tryckfrihets- förordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt (2 kap. 12–13 §§ tryckfrihetsförordningen). Det kan i enskilda fall vara nödvändigt med ett visst dröjsmål t.ex. därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Utskottet har tidigare uttalat att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar ska behandlas med förtur (bet. 2002/03:KU204 s. 134) och att en tidsutdräkt är för lång i ett ärende om utfående av en allmän handling (bet. 2009/10:KU10 s. 18). I årets granskning visar de långa mediantiderna (drygt ) och genomsnittliga tiderna (drygt tolv respektive ) på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Dessa avser samtliga regeringsärenden om utfående av allmänna handlingar som handlagts i UD och Försvarsdepartementet . Det sagda talar enligt utskottets mening för att det finns brister i handläggningsrutinerna. Utskottet anser att det finns anledning för att se över sina rutiner för handläggning av denna typ av ärenden. granskade utskottet (bet. 2012/13:KU20 s. 219 f.) Närings- departementets hantering av begäran om att ta del av allmänna handlingar m.m. Utskottet anförde bl.a. att statsministern bär ett övergripande ansvar för att man inom som helhet har den organisation och de rutiner som krävs för att tryckfrihetsordningens regler om handlingsutlämnande ska kunna efterlevas. Utskottet bedömde i likhet med JO att organisation inte är anpassad till de krav som följer av offentlighetsprincipen. Utskottet förutsatte dock att man inom påskyndar det förbättringsarbete som har inletts för att tryckfrihetsordningens skyndsamhets- krav ska kunna upprätthållas vid handläggningen av utlämnandeärenden. I samband med granskningen av jordbruksministerns styrning av uttalade utskottet (bet. 2010/11:KU20 s. 231) att utskottet under granskningen hade fått kunskap om att uppgifter i texter från föregående mandatperiod på regeringens webbplats hade ändrats. Dessa ändringar hade skett genom att ord bytts ut i den ursprungliga notisen e.d. Utskottet ville framhålla att ändringar eller rättelser av sakinnehåll i tidigare slutbehandlade dokument alltid bör göras genom att en skriftlig ändring eller rättelse fogas till det dokument där den ursprungliga uppgiften fanns. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på följande frågor. –Vad var anledningen till att regeringens beslut daterat (dnr Fi2015/05381/BA3) skickades till först ? 4 Av misstag hänvisas till fel betänkande i ställningstagandet; den korrekta hänvisningen ska vara till betänkande 2003/04:KU20 s. 134. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. –På vilket sätt beaktades skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen vid hanteringen av begäran om att ta del av en handling? –Vilket statsråd var ansvarigt för att bereda beslut om begäran att ta del av allmänna handlingar rörande fördelningen av det tillfälliga stöd till landstingen och kommunerna som föreslogs i den extra ändringsbudgeten (prop. 2015/16:47)? –Har någon handling som innehåller beräkningarna för fördelningen av de extra medel till kommunerna som föreslogs i proposition 2015/16:47 expedierats eller på annat sätt upprättats och i så fall när? –Har det aktuella ärendet tillförts sakuppgift genom eller i samband med beräkningarna? –Har ärendet inom vilket beräkningarna gjordes slutbehandlats och i så fall när? –Har handlingar med beräkningarna tagits om hand för arkivering? –Vilka kommentarer föranleder det som anförs i anmälan om att statsrådet vid interpellationsdebatten föregrep beslutet med anledning av begäran om att ta del av en allmän handling? –Vilka kommentarer föranleder det som anges i anmälan om vad statsrådet i interpellationsdebatten anfört om innebörden av en allmän handling? –Vilka åtgärder har vidtagits med anledning av vad tidigare uttalat om att organisation inte är anpassad till de krav som följer av offentlighetsprincipen och påskyndande av det inledda förbättringsarbetet för att tryckfrihetsordningens skyndsamhets- krav ska kunna upprätthållas vid handläggningen av utlämnandeärenden? –Vilka kommentarer och upplysningar i övrigt föranleder anmälan och denna promemoria? Som svar överlämnades två promemorior som upprättats inom och (bilaga A3.8.2). I svarspromemorian från anförs att innan beslutet kunde expedieras till krävdes att de ordinarie rutinerna för färdigställande och expediering av beslut av detta slag följdes (se Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen 2012:2 s. 21 ff.). I enlighet med rutinerna kompletterade den ansvarige handläggaren konceptet till beslut efter regeringssammanträdet och stämde av det mot protokollet från sammanträdet.