bet · H401JuU7 · 2016-11-18 00:00:00 — Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lagändringar som innebär att migrationsdomstolarna får utökade möjligheter att överlämna mål. För att hantera den stora målökning på migrationsområdet som förväntas föreslår regeringen en tillfällig lösning . Den innebär att en förvaltningsrätt som är migrationsdomstol ska få lämna över migrationsmål och andra mål till övriga förvaltningsrätter som handlägger sådana mål och att den kammarrätt som är Migrationsöverdomstol ska få lämna över andra mål än migrationsmål till övriga kammarrätter som handlägger sådana mål, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Den mottagande domstolen måste således handlägga den typ av mål som är föremål för överlämnande. Dessa tillfälliga bestämmelser föreslås gälla till och med utgången av . De utökade möjligheterna att överlämna mål därefter ska begränsas till att gälla enbart migrationsmål som under motsvarande förutsättningar ska få lämnas över mellan de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft . Förslagen syftar till att förbättra migrationsdomstolarnas förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå i migrationsmål och övriga mål, även när antalet mål ökar kraftigt. I betänkandet finns en reservation (L). Proposition 2016/17:27 Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål. Tre yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål Ytterligare åtgärder för kortare handläggningstider i migrationsmål Ytterligare åtgärder för kortare handläggningstider i migrationsmål , punkt 2 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-domstolar. 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-domstolar. Därmed bifaller proposition 2016/17:27 punkterna 1 och 2. Ytterligare åtgärder för kortare handläggningstider i migrationsmål 2016/17:3520 av m.fl. (L) yrkandena 1–3. Reservation (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), i (S), (M), Arhe Hamednaca (S), (M), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), Lawen Redar (S), (S), (S), (SD) och (KD). I betänkandet behandlar utskottet proposition 2016/17:27 Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionen återges i bilaga 1. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Vilken domstol som är behörig att pröva ett mål styrs av forumbestämmelser. Enligt den allmänna forumbestämmelsen i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska ett beslut överklagas till den förvaltningsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs något annat i lag eller förordning (14 § andra stycket). Den domstol som enligt forumbestämmelserna är behörig att pröva ett mål har begränsade möjligheter att lämna över målet till en annan, obehörig domstol. Det kan göras om det vid mer än en förvaltningsrätt finns flera mål som har nära samband med varandra. Målen får då handläggas vid en av förvaltningsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En förvaltningsrätt får även, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan förvaltningsrätt som handlägger sådana mål (14 § tredje och fjärde styckena). Motsvarande gäller för kammarrätter (8 a §). I förarbetena har det uttalats att den generella möjligheten att överlämna mål mellan domstolarna om det finns särskilda skäl för det är avsedd för enskilda fall. Det kan inte komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, t.ex. för att korrigera det resultat som forumregler ger i allmänhet. Inte heller borde regeln utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar (prop. 1997/98:101 s. 102). Utökade möjligheter att överlämna migrationsmål Enligt regeringen har det alltsedan inrättandet av migrationsdomstolar visat sig vara svårt att få till en jämn och förutsebar måltillströmning, både och mellan domstolarna. Vidare är migrationsmålen många till antalet och kan dessutom förutses öka markant med anledning av den kraftiga ökningen av antalet asylsökande . En stor måltillströmning i kombination med en ojämn målfördelning kan leda till tillfälligt höga balanser och därmed långa handläggningstider hos en domstol, som det kan finnas outnyttjad kapacitet hos en annan domstol. Även om vissa åtgärder vidtagits, t.ex. användandet av förstärkningsdomare, finns det enligt regeringen behov av ytterligare verktyg för att domstolarna på ett resurseffektivt sätt ska kunna möta fluktuationer i målutvecklingen framöver. Forumbestämmelserna syftar till att ge parterna, både enskilda och allmänna, en möjlighet att förutse i vilken domstol ett överklagat mål kommer att handläggas och prövas. Sådana bestämmelser ger även domstolarna goda förutsättningar att kunna dimensionera och planera sin verksamhet. Det är också ofta en fördel att ha forumbestämmelser som medför att den domstol som handlägger målet finns i närheten av den enskilde, den s.k. närhetsprincipen (prop. 2012/13:45 s. 86). Detta gäller särskilt i mål där muntlig förhandling aktualiseras. Att öppna upp för att i större utsträckning kunna frångå bestämmelser om behörig domstol är således inte oproblematiskt. utmärker sig migrationsmålen på så sätt att den enskilde ofta saknar en mer varaktig anknytning till en viss ort. Närhetsprincipen har därför generellt sett mindre betydelse än i andra typer av mål. Vidare finns det i många migrationsmål ett särskilt starkt behov av att få ett snabbt avgörande. Regeringen föreslår att möjligheterna att överlämna migrationsmål utökas. Förslaget innebär att det i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar införs bestämmelser om att en migrationsdomstol får lämna över ett eller flera mål till en annan migrationsdomstol som handlägger sådana mål, om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Regeringen bedömer att de mer generösa bestämmelserna om överlämnande kommer att omfatta alla de mål som domstolen handlägger i egenskap av migrationsdomstol. Överlämnande bör få göras om det kan antas att målet eller målen inte kan avgöras av den behöriga migrationsdomstolen inom rimlig tid, och en annan migrationsdomstol har möjlighet att snabbare avgöra målet i fråga. Enligt regeringen är det migrationsdomstolens uppgift att bedöma vad som är en avsevärd olägenhet för parterna, i regel utan att parternas inställning behöver inhämtas. För målets handläggning kan det vara en fördel om ett överlämnande görs i ett tidigt skede efter att målet kommit in till domstolen. Frågan om överlämnande kan dock komma att aktualiseras först när målet är klart för avgörande. Utökade möjligheter att överlämna även andra mål än migrationsmål Migrationsdomstolarna står inför avsevärda utmaningar framöver till följd av det stora antalet asylsökande som har kommit till . En tidsbegränsad lag har införts med bestämmelser om bl.a. tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande utom kvotflyktingar, om begränsade möjligheter till anhöriginvandring för skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd och om skärpt försörjningskrav. Förändringarna kan förväntas medföra en viss ytterligare ökning av antalet migrationsmål. Prognoserna talar för att samtliga migrationsdomstolar kommer att ha en hög tillströmning av migrationsmål . Det finns därmed en risk för att utrymmet för en enskild migrationsdomstol att ta emot migrationsmål från en annan domstol är begränsat. Sannolikt är den utökade möjligheten att överlämna mål mellan migrationsdomstolarna som föreslås ovan inte tillräcklig för att hålla handläggningstiderna i migrationsmål på en fortsatt rimligt nivå vid den kraftiga måltillströmning som förväntas. Ytterligare åtgärder krävs därför. Regeringen anser inte att det är ett alternativ att ge migrationsdomstolarna möjlighet att överlämna migrationsmål till andra domstolar som inte är migrationsdomstolar, med hänsyn till att alla mål ska handläggas på ett rättssäkert sätt med bibehållen kvalitet i dömandet. Ett mindre ingripande alternativ är att de förvaltningsdomstolar som är migrationsdomstolar får lämna över även andra mål än migrationsmål i större utsträckning än vad som är möjligt . Regeringen påpekar att flera av de stora måltyperna, t.ex. socialförsäkringsmål och mål enligt socialtjänstlagen, handläggs vid samtliga förvaltningsrätter, vilket gör att en sådan ordning kan få ett stort genomslag. Regeringen förslår därför att en förvaltningsrätt som är migrationsdomstol får lämna över ett eller flera mål till en annan domstol som handlägger sådana mål, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Den mottagande domstolen måste således handlägga den typ av mål som är föremål för överlämnande. Vidare föreslår regeringen att den kammarrätt som är migrationsöverdomstol ska få överlämna mål till andra kammarrätter under motsvarande förutsättningar. De särskilda omständigheter som ligger bakom förslaget bedöms vara begränsade . De mer generösa reglerna om överlämnande av även andra mål än migrationsmål från de domstolar som är migrationsdomstolar bör därför endast gälla som en kraftigt ökad måltillströmning består. Regeringen föreslår att de tillfälliga bestämmelserna om överlämnande av migrationsmål och andra mål ska träda i kraft . Regeringen bedömer att den tillfälliga regleringen om överlämnande av även andra mål behövs för att de behov som förväntas ska kunna mötas och föreslår därför att bestämmelserna om överlämnande av enbart migrationsmål ska träda i kraft . Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden med förslag till lagändringar som står emot regeringens lagförslag eller med andra invändningar. Enligt utskottets mening framstår regeringens förslag som väl avvägt och bör antas av . Ytterligare åtgärder för kortare handläggningstider i migrationsmål Utskottets förslag i korthet avslår tre motionsyrkanden om ytterligare åtgärder för kortare handläggningstider i migrationsmål. Jämför reservation (L). I motion 2016/17:3520 framför m.fl. (L) att förslagen i propositionen är otillräckliga och föreslår ytterligare åtgärder för att korta handläggningstiderna för de klara bifallsärendena och de klara avslagsärendena. Motionärerna föreslår att ett tidsbegränsat snabbspår inrättas för de flyktingar från som redan befinner sig i (yrkande 1). Dessa bör snabbt beviljas tillfälligt uppehållstillstånd förutsatt att de klarar en säkerhetskontroll, att identiteten har utretts samt att det är visat att de har flytt från . I många migrationsmål finns det ett särskilt starkt behov av att få ett snabbt avgörande. Detta gäller inte minst för den stora andelen ensamkommande barn från framför allt . Vidare efterfrågas i motionen att överklagandeprocessen till migrationsdomstolarna ska förenklas genom att prövningstillstånd införs när beslut överklagas (yrkande 2). Prövningstillstånd ska ges om domstolen bedömer att det finns skäl att betvivla riktigheten i det beslut fattat. Slutligen föreslår motionärerna att vissa mål bör kunna hanteras skriftligen av enmansdomare i stället för en fullsutten domstol (yrkande 3). inkom knappt 163 000 ansökningar om asyl till . har knappt 25 000 asylansökningar inkommit, varav drygt 4 700 avser syrianska medborgare. Från fram till prövades knappt 34 000 asylansökningar från personer från och av dessa var det 116 personer vars ansökan avslogs. Den genomsnittliga handläggningstiden var . Justitie- och migrationsminister gav svar till på en skriftlig fråga (2016/17:141): Antalet asylsökande som sökte sig till var rekordhögt. Det har lett till stora påfrestningar för , det svenska asylsystemet och även andra centrala samhällsfunktioner. Även antalet personer som söker uppehållstillstånd på anknytning ökar. räknar med att drygt 67 000 nya ansökningar om uppehållstillstånd på anknytning kommer att inkomma till myndigheten, vilket är ca 10 000 fler än 2015. Regeringen har tillfört betydande resurser för att ska kunna hantera den ökade arbetsbelastningen. Förvaltningsanslaget för har ökats från drygt 3 miljarder till nästan 2016. Utöver det har regeringen vidtagit åtgärder för att minska trycket på , bland annat genom att införa tillfälliga id- och gränskontroller och den nya tillfälliga asyllagstiftningen som trädde i kraft . Dessa åtgärder har, tillsammans med politiska förändringar i andra länder och inom EU, gjort att färre personer nu söker asyl i . Regeringen har vidare genomfört ändringar som innebär att alla kommuner ska vara med och ta ansvar för nyanlända och att personer som fått avslag på sin ansökan inte längre ska ha rätt till boende enligt lagen om mottagande av asylsökande. Detta tillsammans med att antalet asylsökande som kommer till har minskat, gör att ges utrymme att fokusera ytterligare på andra ärendeslag än asyl, till exempel anknytningsärenden. En omställning från asylprövning till andra ärendeslag innebär att handläggningstiderna inom anknytningsärenden då kommer att kunna kortas. Utöver ovanstående åtgärder för att minska belastningen på ställer regeringen krav på att ska uppnå betydande produktivitetsökningar och kortare handläggningstider genom till exempel förbättrade digitala lösningar. Utvecklingsarbeten pågår vid inom såväl tillstånds- som asylprocesserna, men ytterligare effektiviseringar behöver genomföras i syfte att förkorta handläggningstiderna. Jag följer noga de åtgärder som vidtar och att de har en positiv inverkan på handläggningstiderna. beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden kan överprövas i en migrationsdomstol. Fyra av förvaltningsrätterna, nämligen Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltnings-rätten i och Förvaltningsrätten i , är migrationsdomstolar. Migrationsdomstolarnas beslut kan överklagas till Kammarrätten i , som är Migrationsöverdomstol och högsta instans för migrationsmålen. Som anförs i propositionen förväntas antalet asylmål 2016 uppgå till knappt 19 000 mål, för att öka till ca 25 000 mål. Detta innebär en tredubbling av antalet mål jämfört med . Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 11 § utlänningslagen [2005:716]). Prövningstillstånd ska ges om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (16 kap. 12 §). Av artikel 6.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () framgår bl.a. att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Huvudregeln i migrationsmål är att förfarandet ska vara skriftligt (16 kap. 5 § första stycket utlänningslagen). I en migrationsdomstol ska dock muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (tredje stycket). Enligt 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (jfr. 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen) är en migrationsdomstol enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Det finns dock möjlighet att avgöra mål av enkelt slag utan nämndemän (18 kap. fjärde stycket 1 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Vid tillkomsten av den nya processordningen för migrationsmål förde man i princip inget resonemang kring den principiella frågan om nämndemän skulle delta i migrationsprocesser eller inte, och varken av propositionen (2004/05:170) eller av betänkandet (SOU 2009:56) framgår det vilka överväganden som ligger bakom kravet på nämndemannamedverkan i dessa mål. Av förarbetena till reglerna om den tidigare framgår däremot att regeringen då ansåg att det fanns ett behov av lekmän med starkt inflytande i processen för en demokratisk förankring och för att tillgodose allmänhetens inflytande (prop. 1991/92:30, s. 33). Vilka av migrationsmålen som är av enkelt slag diskuterades inte närmare när migrationsdomstolarna infördes. Regeringen konstaterade att tillämpningen av ordningen för ensamdomarkompetens inte hade lett till några problem i förvaltningsprocessen, och även migrationsdomstolarna borde därför kunna tillämpa samma regler (prop. 2004/05:170, s. 22). Migrationsöverdomstolen har uttalat att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare när det är fråga om avvisning eller utvisning bör utnyttjas restriktivt, i synnerhet när barn är inblandade (MIG 2007:58). , som gjorde en utvärdering av den nya migrationsprocessen, ägnade frågan om tillämpningen av reglerna om rättens sammansättning visst utrymme i sitt betänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56). Vid samtal med domstolarna kom det fram att nämndemän som regel deltog i mål om skyddsskäl, i mål som berörde barn och när bevisfrågor skulle avgöras samt i mål med muntlig förhandling (s. 236 f.). Förvarsmålen avgjordes dock ofta av en domare ensam även då muntlig förhandling hölls. Utskottet har förståelse för önskemålet om förkortade handläggningstider i migrationsmålen. I likhet med motionärerna anser utskottet att förutsättningarna för en lyckad integration förbättras av att frågor om uppehållstillstånd prövas så snabbt som möjligt. vill utskottet betona vikten av att målen handläggs på ett rättssäkert sätt med bibehållen kvalitet i dömandet. Det är också viktigt att var och en som söker asyl i får sitt skyddsbehov prövat utifrån de individuella förutsättningarna i det enskilda fallet. När det gäller asylsökande från kan utskottet konstatera att den absoluta majoriteten beviljas uppehållstillstånd redan vid prövning. Det är således främst hos som dessa ärenden har genererat stora balanser. Utskottet noterar att regeringen följer frågan och att man har vidtagit en rad åtgärder för att åstadkomma en så snabb handläggningstid som möjligt av migrationsärendena. Som framgår följer justitie- och migrationsministern också noga de åtgärder som vidtar och att de har en positiv inverkan på handläggningstiderna. Utskottet förutsätter att regeringen även fortsättningsvis agerar proaktivt och fortlöpande överväger åtgärder för att minska handläggningstiderna hos . Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns anledning för att vidta någon åtgärd i frågan. Regeringen har i propositionen tagit viktiga steg för att korta handläggningstiderna vid migrationsdomstolarna. När det gäller frågan om att införa ett krav på prövningstillstånd vid överklagande av beslut anser utskottet, inte minst mot bakgrund av rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i , att det inte är lämpligt att införa ett sådant krav. Som framgår finns det vissa möjligheter att handlägga migrationsmål skriftligt och även att avgöra mål av enkelt slag utan nämndemän. Utskottet anser att dagens regler är väl avvägda och att det inte finns anledning för att vidta några åtgärder med anledning av de nu aktuella motionsyrkandena. Utskottet avstyrker således samtliga motionsyrkanden. Ytterligare åtgärder för kortare handläggningstider i migrationsmål , punkt 2 (L) av (L). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3520 av m.fl. (L) yrkandena 1–3. Jag gör ingen annan bedömning än regeringen vad gäller vikten av att hålla nere handläggningstiderna. I många migrationsmål finns det ett särskilt starkt behov av att få ett snabbt avgörande. Detta gäller inte minst för den stora andelen ensamkommande barn från framförallt . Ju det tar att nå fram till ett beslut i ett asylärende, desto mer kommer integrationen bli lidande. Jag har ingen invändning mot de förslag som läggs fram i propositionen men enligt min åsikt är de otillräckliga. Flera remissinstanser har pekat på vikten av att överväga ytterligare åtgärder utöver de nu föreslagna lagändringarna. Jag vill därför att ett snabbspår ska inrättas för de flyktingar från som redan befinner sig i . De bör snabbt beviljas tillfälligt uppehållstillstånd förutsatt att de klarar en säkerhetskontroll, identiteten har utretts samt det är visat att de har flytt från . Jag vill också att det ska vara möjligt med en skriftlig handläggning för de asylsökande som redan i samband med registreringen i hade godkända identitetshandlingar. Vidare vill jag att överklagandeprocessen till migrationsdomstolarna ska förenklas genom att prövningstillstånd vid överklagande av beslut ska införas . Syftet med detta är att klara avslagsfall inte ska kunna prövas i sak en andra gång. Dessutom bör vissa mål kunna hanteras skriftligen av enmansdomare i stället för en fullsutten domstol. Vad jag nu har anfört bör ge regeringen till känna som sin vilja. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2016/17:27 Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål: 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-domstolar. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-domstolar. 2016/17:3520 av m.fl. (L): 1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om tidsbegränsat snabbspår för migrationsärenden i fråga om Syrienflyktingar som befinner sig i , och detta tillkännager för regeringen. 2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om tillfälliga prövningstillstånd för överklagande av beslut till domstol och tillkännager detta för regeringen. 3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om skriftlig handläggning av migrationsärenden av enmansdomare och tillkännager detta för regeringen. Vi ska nu hantera justitieutskottets betänkande 7 Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål. Som företrädare för Liberalerna, som är det enda parti som har en reservation i betänkandet, vill jag kort klargöra vår uppfattning i frågan. Vi gör i grunden ingen annan bedömning än regeringen. Vi säger inte nej till de förslag som läggs fram. Vi anser däremot att man borde kunna gå betydligt längre. Väldigt många människor har kommit till . Det leder till stor belastning på mottagningsapparat och asylprocess men också på det som specifikt behandlas i detta betänkande, nämligen migrationsdomstolarna. Vi har fyra migrationsdomstolar, förvaltningsrätter, och en migrationsöverdomstol. Det är kammarrätten i . All erfarenhet visar att långa väntetider i asylsystemet innebär problem för människors integration längre fram. riksdag, även regeringen och våra myndigheter, har ett oerhört viktigt uppdrag när det gäller att se till att korta handläggningstiderna, så att människor kan få besked snabbare. Man får antingen beskedet att man får stanna eller att man måste lämna . Det är viktigt att människor kan få snabbare besked. Vi menar att förslagen i propositionen och utskottsmajoritetens förslag i betänkandet är otillräckliga. Av propositionen framgår att olika remissinstanser pekar på vikten av att överväga ytterligare åtgärder, utöver de lagändringar som föreslås. Vi delar remissinstansernas bedömning. Vi vill egentligen två saker.