bet · H401KU14 · 2016-11-11 00:00:00 — Utskottet föreslår med stöd av sin initiativrätt ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av vissa frågor beträffande . Utskottet tar i sitt ställningstagande upp olika frågor som översynen ska behandla och som gäller bl.a. riksrevisorerna, och , effektivitetsrevisionen och vissa förhållanden vid . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Vissa frågor om riksrevisorerna och entledigande av riksrevisorer Ersättning till styrelsen och Revisionens oberoende och internationella riktlinjer Vissa övriga internationella riktlinjer Ansvaret i för frågor om , lagärenden och budget granskningar i fråga om budgetprocessen Regeringens behov av granskning och kontroll Revision i andra länder Utredning om 2015 års riksrevisorers förändringsarbete m.m. Tabell Huvudkategorier av nationella revisionsmyndigheter Utskottets förslag till riksdagsbeslut ställer sig bakom det som anförs av utskottet om en översyn av och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (S) och (KD). Ärendet och dess beredning Utskottet höll en utfrågning med riksrevisorerna . En del av utfrågningen var offentlig, och en del hölls vid ett slutet sammanträde. En utskrift av båda delarna av utfrågningen finns i bilaga till betänkandet. Professor fick i uppdrag av riksrevisor att utreda om det har funnits några formella fel och brister i hanteringen och ledningen av det förändringsarbete som genomförts vid . Axberger redovisade sitt arbetsläge för utskottet . redovisade han rapporten för utskottet. Rapporten, som är ställd till riksrevisor , har överlämnats till utskottet (dnr 280-2016/17). frågades ut vid utskottets sammanträde . Företrädare för de fackliga organisationerna ST och Saco-S vid informerade utskottet vid sammanträdet . Utskottet har tagit emot skrivelser från allmänheten i frågor om (dnr 2836-2015/16). Utskottet har tagit del av en promemoria från () om regeringens behov av utvärderingsinsatser (, Fi2016/03720/RS, dnr 355-2016/17). beslutade utskottet att påbörja ett beredningsarbete i syfte att kunna ta ett utskottsinitiativ om en översyn av (13 § prot. 2015/16:57). rapporterade i en serie artiklar om . Rapporteringen rörde bl.a. myndighetens interna arbete och behandlade t.ex. förfarandet vid rekryteringar. meddelade riksrevisor att hon hade valt att begära sitt entledigande från uppdraget som riksrevisor. beviljade hennes entledigande . begärde riksrevisor sitt entledigande från uppdraget som riksrevisor. beviljade hans entledigande . begärde riksrevisor sitt entledigande fr.o.m. den dag en ny riksrevisor tillträtt. Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som anförs av utskottet om en översyn av och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Inledningsvis ges en kort bild av bakgrunden till tillkomst. Därefter redovisas huvuddragen i beslut om en förändrad revision under . Sedan redovisas ett antal olika frågor. I utskottets ställningstagande föreslår utskottet ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av . aktualiserades revisionsfrågan i bl.a. mot bakgrund av övergången till mål- och resultatstyrning av den statliga förvaltningen och de därmed sammanhängande kraven på en förstärkt revisionell granskning. [1] som tillsattes tog upp frågan om revisionen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! som överlämnades till talmanskonferensen (1993/94:TK1). Utredningens huvuduppgift var egentligen att behandla hantering av statsbudgeten i perspektivet av de nya styrformerna för statens verksamhet. Revisionsfrågan aktualiserades i samband med att utredningen behandlade frågan om organisation för uppföljning och utvärdering och samarbetet mellan utskotten och revisorer. Den övergripande frågan om var ansvaret för den statliga revisionen skulle ligga – under eller regeringen – behandlades inte. I utredningens huvudbetänkande redogjorde man dock för tre olika modeller för en förstärkt revision på riksdagsnivå. − Den internationella modellen med en stor, självständig revisionsmyndighet under . − En modell där revisionsansvaret överförs till utskotten. − Den dåvarande modellen med revisorer. Utredningen föreslog en kraftig utbyggnad av revisorers kansli men att en del av personalresurserna skulle kunna disponeras av utskotten för undersökningar av uppföljnings- och utvärderingskaraktär. Resultatet av beredning blev att en ny utredning skulle göras innan kunde ta ställning till tillskottet av resurser (bet. 1993/94:KU18). Utredningen skulle avse utvecklingen av relationerna och rollfördelningen mellan revisorer och (). tillstyrkte dock en begränsad utbyggnad av revisorers kansli motsvarande ungefär en tredjedel av den föreslagna. Emellertid kom inte ens den begränsade utbyggnaden att genomföras helt och hållet. Den nya utredningen, revisionsutredning (nedan revisionsutredningen), tillsattes av talmanskonferensen , . uppgift blev att överväga vilka totala resurser, ställt i relation till uppgifter och ambitionsnivå, som borde avdelas för den statliga revisionen och avväga hur dessa resurser skulle fördelas mellan RRV och revisorer. En annan viktig uppgift för utredningen var att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda myndigheterna. I en promemoria lämnade utredningen två alternativa förslag till organisering av statens framtida revisionsverksamhet. Utgångspunkten för förslagen var att regeringen skulle ha kvar ett eget revisionsorgan som enligt båda alternativen skulle ansvara för den årliga revisionen av myndigheterna. Enligt det första alternativet (alternativ A) behölls den dåvarande arbetsfördelningen mellan revisorer och RRV i sina huvuddrag. revisorer skulle emellertid i större utsträckning granska de stora komplexa statliga systemen. revisorers kansli behövde utökas med resurser motsvarande 10–20 årsarbetskrafter och RRV:s resurser minskas i samma utsträckning. Det andra alternativet (alternativ B) karakteriserades av att den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak skulle utföras av revisionsorgan. Alternativet innebar att revisorers kansli skulle utökas och RRV minskas med resurser motsvarande ca 50 årsarbetskrafter. Promemorian skickades ut på remiss. I remissvaren stod revisionens oberoende i centrum. Exempelvis anförde Statskontoret i sitt remissvar att en riksrevision som ges stöd i grundlagen och organisatoriskt lånar drag av eller skulle innebära en stark markering av revisionens oberoende. RRV anförde i sitt remissvar att RRV fullgör sin oberoende revision i överensstämmelse med de standarder som utvecklats i det internationella revisionssamarbetet vad gäller revisionsmetoder och praxis för oberoende. Revisionen vid RRV bedrivs enligt remissvaret oberoende enligt samtliga relevanta kriterier. När revisionsutredningen avslutade sitt arbete visade det sig att enighet i utredningen bara kunde nås om ett fåtal förslag som bl.a. innebar en utökning av den årliga ekonomiska ramen för revisorer med (), finansierat genom omprioriteringar inom ramen för det ordinarie budgetarbetet. förslag överlämnades till talmanskonferensen som ansåg att förslaget inte kunde ligga till grund för någon mer omfattande reform av revisorer. förde inte vidare de begränsade förslagen till . Frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området borde dock, enligt talmanskonferensen, tas upp på nytt under den följande mandatperioden (1997/98:TK1). beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté, , för att göra en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området. I direktiven uttalades bl.a. att kommittén skulle kartlägga och analysera former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan granskningsverksamhet och verksamheten vid revisorer. Kommittén skulle också se över roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som borde vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under . Kommittén skulle vidare överväga behovet av förändringar i organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. överlämnade sina förslag och den statliga revisionen till riksdagsstyrelsen (1999/2000:RS1). Huvuddelarna i förslaget om revisionen kan sammanfattas i följande punkter: • En sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redo-visnings- och effektivitetsrevisionen skulle bildas under enligt den principmodell som förordade. • Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skulle regleras i regeringsformen (RF), i riksdagsordningen (RO), i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag. • skulle vidare uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, dvs. revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Bestämmelser i och RO skulle säkerställa myndighetsledningens integritet. • I den modell som förordade tillgodosågs behov av samband med och insyn i myndigheten av en parlamentariskt sammansatt styrelse som skulle väljas av . Styrelsen skulle kunna lägga fram förslag och avge kommentarer till . • skulle ledas av en riksrevisor. Riksrevisorn skulle tillsättas och kunna avsättas av i enlighet med bestämmelser i och RO. • Myndigheten skulle rapportera både till och till regeringen. föreslog vidare att skulle godkänna de riktlinjer som kommittén förordade för en förändrad revision under och begära att en utredning skulle tillsättas i enlighet med förslaget. Tre ledamöter () reserverade sig och ville behålla den dåvarande ordningen med revisorer och . Riksdagsstyrelsen beslutade om ett förslag till i enlighet med överväganden. I riksdagsstyrelsens förslag fanns en reservation från fyra ledamöter (). inhämtade under sin beredning av förslaget ett yttrande från finansutskottet, som med vissa förtydliganden ställde sig bakom förslag. I finansutskottets yttrande fanns en avvikande mening (S och MP) och ett särskilt yttrande (V). I nåddes enighet, och det fanns således inga reservationer i betänkande 2000/01:KU8 som behandlade riksdagsstyrelsens förslag och motionerna. Inte heller i betänkanden därefter om har det förekommit reservationer. noterade i sitt ställningstagande att personalmässigt sett var tio gånger större än revisorer. Vidare anförde följande (bet. 2000/01:KU8 s. 16 f.): framhållit bygger den nuvarande fördelningen av den statliga revisionens resurser mellan regering och riksdag inte på någon principiell politisk avvägning. Den offentliga verksamhetens expansion har inte följts av en motsvarande utbyggnad av ekonomiska kontrollmakt. Någon sammanhållen prövning av utformningen av den statliga kontrollmakten har inte gjorts i modern tid. I likhet med flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan delar och finansutskottets principiella utgångspunkt att den nationella revisionen bör ligga under . Genom att den statliga externa revisionen samlat läggs under skapas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både riksdag och regering ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Detta är också en ordning som bättre överensstämmer med vad som gäller i övriga , där alla nationella revisionsorgan () är knutna till parlamentet, även om en majoritet av dem också rapporterar till regeringen. Utskottet delar vidare kommitténs och finansutskottets bedömning att förslaget om en sammanhållen statlig revision under innebär att den statliga revisionen ges en starkare och mer oberoende ställning. En starkare revision innebär att underlaget för det politiska systemets beslut förbättras. Ett utökat oberoende och ett samlat ansvar bidrar till att öka förtroendet för verksamheten. Granskningresultatens tillförlitlighet och trovärdighet är beroende av att granskarna själva väljer granskningsobjekt, självständigt bedriver granskningen och obundet formulerar vad man kommit fram till. I likhet med och finansutskottet anser således att revisionsmyndigheten måste ha en hög grad av oberoende. Myndigheten får inte försättas i en situation som innebär att det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Centralt för oberoendet är också att myndigheten kan agera självständigt under genomförandet av granskningen och själv kan dra slutsatser av den genomförda granskningen. Utskottet delar således och finansutskottets principiella utgångspunkter och anser att de inslag av inflytande från sida som föreslås är en lämplig avvägning som ändå ger revisionsmyndigheten en tillräckligt oberoende ställning. Dessa inslag är bl.a. inrättandet av en styrelse och styrelsens yttrande över granskningsplanerna, styrelsens förslag till med anledning av granskningsrapporter, Årliga rapporten och revisionen av Statens årsredovisning samt styrelsens skyldighet att besluta budgetframställan och fastställa myndighetens årsredovisning. På några punkter vill utskottet dock förorda andra lösningar. Utskottet vill därvid understryka sin utgångspunkt att inte någon statlig verksamhet skall vara undandragen en oberoende revision. föreslog att den nya revisionsmyndigheten skulle ledas inte av en riksrevisor som föreslagit utan att ledningen borde utgöras av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av dem. Sammanfattningsvis ansåg utskottet att det fortsatta utredningsarbetet borde bygga på följande riktlinjer (bet. 2000/01:KU8 s. 22 f.): – En sammanhållen revisionsmyndighet, , med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skall bildas under . Myndigheten skall rapportera både till riksdag och regering. – Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruktion för myndigheten och i en särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen skall säkerställa myndighetsledningens integritet. Revisionslagen bör utformas med utgångspunkt i förslag (s. 40). – Myndigheten skall vara () och företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. – Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna, varmed avses revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. – skall välja styrelse för för valperiod. Antalet ledamöter bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte blir alltför stor. Ett visst minsta antal ledamöter i styrelsen kan anges i lag med möjlighet för valberedning att bestämma ett större antal. Lika många suppleanter som ordinarie ledamöter bör väljas. Valbara skall vara riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter. – Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till med anledning av granskningsrapporter, Årlig rapport och revisionen av Statens årsredovisning. I fråga om revisionen av Statens årsredovisning kan gälla att den i stället överlämnas direkt till finansutskottet. Styrelsen skall yttra sig över granskningsplan innan den fastställs av någon av de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall besluta om budgetframställan till och fastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet genom att myndighetens ledande ämbetsmän redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen deltar inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller i utformningen av revisionsrapporterna. Till skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna fogas reservationer och till yttrande över förslag till granskningsplan en avvikande mening. – skall ledas av tre ämbetsmän valda av efter förslag av , var och en med särskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden. Mandatperioden skall vara utan möjlighet till omval. Särskilda mandatperioder skall gälla för två av dem i inledningsskedet. – De tre ledande ämbetsmännen skall av kunna skiljas från tjänsten endast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring. – Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i styrelsen. – De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings- och effektivitetsrevisionen. – Rapporterna skall ges offentlig spridning efter undertecknandet. – De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. – Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling skall knytas till . – Skrivelser och förslag från styrelsen och eventuella följdmotioner skall beredas i de skilda fackutskotten. – Samtliga granskningsrapporter – med anledning av såväl årlig revision som effektivitetsrevision – skall undertecknas av ansvariga revisorer inom (en av de tre ledande ämbetsmännen eller ansvarig avdelnings- eller enhetschef i enlighet med intern arbetsordning) och genast därefter expedieras. – Revisionsberättelserna från den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar skall expedieras direkt till regeringen och kopia tillställas berört fackutskott i . – De principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga granskningen av myndigheternas årsredovisningar skall samlas i Årliga rapporten som undertecknas av en eller samtliga tre ledande ämbetsmän. Den undertecknade rapporten skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras för styrelsen, som skall överlämna rapporten till . – Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras i styrelsen som skall ta ställning till om rapporterna skall leda till skrivelser med förslag och kommentarer till . – Revisionsberättelsen över Statens årsredovisning skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras för styrelsen som skall överlämna berättelsen till alternativt finansutskottet. – Rapporter och revisionsberättelser som gäller egna organ skall inte tillställas regeringen. Utskottet nämnde också andra frågor som borde övervägas inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet. utarbetades en promemoria med förslag till de ändringar i regeringsformen som krävdes för att reformen skulle kunna genomföras (Ds 2001:11). Ändringarna i regeringsformen beslutades efter förslag i proposition 2001/02:73 och betänkande 2001/02:KU25. En särskild utredare redovisade i betänkandet Regler för (SOU 2001:97) sitt uppdrag att lämna förslag till författningsregler om . redovisade en särskild utredare betänkandet – organisation och resurser (SOU 2002:17). I proposition 2001/02:190, som behandlades i betänkande /03:KU12, föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag med instruktion för (sedermera 2002:1023) och en lag om revision av statlig verksamhet m.m. (sedermera 2002:1022). I riksdagsstyrelsens förslag 2002/03:RS3 föreskriftsrätt, som behandlades i betänkande /03:KU34, föreslogs lagändringar i syfte att göra det möjligt för att utfärda föreskrifter för den egna verksamheten inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Den nya myndigheten inrättades . I budgetpropositionen föreslog riksdagsstyrelsen anslag för (prop. 2002/03:1 utg.omr. 2 s. 107 f.). och ställde sig bakom förslaget till anslag (bet. 2002/03:FiU2, rskr. 2002/03:85 och 86). Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomförts 2003. Utredningen, som antog namnet , överlämnade delbetänkandet Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) och slutbetänkandet Uppföljning av Riksrevisionsreformen II (2008/09:URF3). Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom förslagen i båda betänkanden (framst. 2009/10:RS4). och ställde sig också bakom förslagen med smärre ändringar (bet. 2009/10:KU17). Lagändringarna trädde i kraft . I delbetänkandet behandlades frågor om och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningarna. I slutbetänkandet behandlades frågor om effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten m.m. Utredningens förslag och beslut med anledning av förslagen redovisas i olika avsnitt nedan. Vissa frågor om riksrevisorerna Enligt 13 kap. 8 § första stycket RF leds av tre riksrevisorer. hade föreslagit att skulle ledas av Riksrevisorn (1999/2000:RS1 s. 39). Under remissbehandling av förslag ansåg revisorer och Statskontoret att revisionsmyndigheten borde ledas av ett kollegium som gemensamt besitter beslutsbefogenheten över revisionsrapporterna (bet. 2000/01:KU8 s. 13). pekade i sitt remissvar på att erfarenheterna av en modell med fyra valda ombudsmän, varav en administrativ chef, är mycket goda. Enligt mening fanns det omständigheter som talade för att den nya skulle ledas av fler än en riksrevisor. För att uppnå en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet var det enligt utskottets mening lämpligt att antalet personer i myndighetsledningen skulle vara tre. Vidare anförde utskottet (bet. 2000/01:KU8 s. 18) följande: Utskottet är dock inte berett att ställa sig bakom en ordning för den nya revisionsmyndigheten som innebär ett krav på gemensamma beslut när myndighetsledningen består av flera personer. Det är enligt utskottets mening inte en lämplig ordning att bedömningar i en granskningsrapport eller om lämpliga granskningsobjekt skall vara föremål för majoritetsbeslut. har i sitt remissvar pekat på möjligheten att överväga en lösning liknande den modell som gäller för ombudsmän. Denna modell kännetecknas av att granskningsverksamheten utförs helt självständigt av fyra av valda ombudsmän och att myndigheten i administrativt hänseende leds av den av utsedde chefen. Utskottet anser således att myndigheten inte som föreslagit bör ledas av en riksrevisor utan att ledningen bör utgöras av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av dem. Det kan naturligtvis ifrågasättas om administrativa frågor skall avgöras kollegialt eller av endast en av dem med stöd av delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ är att en av de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Enligt utskottets mening bör formerna för beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, närmare övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. I proposition 2001/02:73 föreslog regeringen, i enlighet med beslut med anledning av betänkande 2000/01:KU8, att det i regeringsformen skulle föreskrivas att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . biföll regeringens förslag i denna del (bet. 2001/02:KU25). Vad gäller ledning ansåg att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effektivitet) inte infriats fullt ut (2008/09:URF1 s. 87–89). Tredelningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida hade systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen. Mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod ansåg utredningen att det var för tidigt att föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen, men vissa korrigeringar borde ändå vidtas. Utredningens förslag redovisas i följande avsnitt om riksrevisorernas ställning.