bet · H301JuU15 · 2016-04-28 00:00:00 — Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i narkotikastrafflagen och i lagen om straff för smuggling och avslår yrkandena i följdmotionerna och fyra motioner från den allmänna motionstiden /16. Lagändringarna innebär att straffskalorna i narkotikastrafflagen och lagen om straff för smuggling delas upp och att det införs två nya brott: synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling. Regeringen föreslår även att de särskilda brottsbeteckningarna ringa narkotikabrott och ringa narkotikasmuggling införs. Syftet med förslagen är bl.a. att skärpa straffen för gärningar som avser hantering av synnerligen stora mängder narkotika. Regeringens avsikt är inte att generellt påverka straffnivåerna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns fyra reservationer (M och SD). Proposition 2015/16:111 Synnerligen grova narkotikabrott. Tre yrkanden i två följdmotioner som väckts med anledning av propositionen. Fyra yrkanden i fyra motioner från allmänna motionstiden /16. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Uppföljning av utvecklingen av rättspraxis, punkt 2 (M) 2.Hanteringen i straffprocessen av olika narkotiska preparats farlighet, punkt 3 (M) 3.Höjda straff för narkotikabrottslighet, punkt 4 (SD) 4.Drogen kat, punkt 5 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64), 2. lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Därmed bifaller proposition 2015/16:111 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2015/16:2306 av m.fl. (M) yrkande 6. Uppföljning av utvecklingen av rättspraxis 2015/16:3329 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 1 (M) Hanteringen i straffprocessen av olika narkotiska preparats farlighet 2015/16:3329 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 2 (M) Höjda straff för narkotikabrottslighet 2015/16:24 av (M), 2015/16:1485 av (M) och 2015/16:3331 av och (båda SD). Reservation 3 (SD) 2015/16:2834 av och (båda SD) yrkande 17. Reservation 4 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), i (S), (S), (M), Arhe Hamednaca (S), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), Lawen Redar (S), (M) och (KD). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:111 Synnerligen grova narkotikabrott. Regeringen föreslår att det införs två nya brott: synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling. Förslagen innebär att straffen skärps för gärningar som avser hantering av synnerligen stora mängder narkotika. Regeringens avsikt är inte att generellt påverka straffnivåerna för narkotikabrottslighet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Två motioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även fyra motionsyrkanden från den allmänna motionstiden /16. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. Lagförslagen har behandlats av Lagrådet. Det kan nämnas att i samband med beredningen av allmänna motioner i ett tillkännagivande uppmanade regeringen att återkomma till med förslag om ändring av straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande om att införa ett synnerligen grovt narkotikabrott och ett synnerligen grovt narkotikasmugglingsbrott. avslår också motionsyrkanden om att regeringen ska följa utvecklingen av rättspraxis när det gäller de grövre narkotikabrotten och smugglingsbrotten, att regeringen ska återkomma med förslag på hur frågan om olika narkotiska preparats farlighet ska hanteras i straffprocessen, att minimi- och maximistraffen för narkotikabrott ska höjas, att se över möjligheten att skärpa straffen för narkotikabrott och för försäljning av narkotika och om skärpt lagstiftning när det gäller drogen kat. Jämför reservationerna 1 (M), 2 (M) 3 (SD) och 4 (SD). föreslog i betänkandet Synnerligen grova narkotikabrott (SOU 2014:43) att straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling ska delas upp i ett grovt brott och ett synnerligen grovt brott. För grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling ska dömas till fängelse i lägst och högst . För narkotikabrott eller narkotikasmuggling som är att anse som synnerligen grovt ska dömas till fängelse i lägst sex och högst . har i samband med beredningen av allmänna motioner i ett tillkännagivande uppmanat regeringen att återkomma till med förslag om ändring av straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). Enligt utskottets uppfattning låg i underkant när det gäller straffen för de allra grövsta narkotikabrotten. Utskottets uppfattning var att förslagen i den ovannämnda utredningen var väl avvägda, och det var angeläget att förslagen genomfördes så fort som möjligt. Avgöranden från om påföljdsbestämning i narkotikamål Domstolarnas rättstillämpning har länge haft stor betydelse för påföljdsbestämningen i narkotikamål. Utmärkande för rättstillämpningen har varit att narkotikans sort och mängd ofta har varit av avgörande betydelse för bedömningen av såväl rubricering som straffvärde. Genom den s.k. Mefedrondomen (NJA 2011 s. 357) inleddes emellertid en omläggning av praxis. Omläggningen innebär framför allt att har avlägsnat sig från den straffvärdebedömning och den straffmätningstradition som utvecklats i domstolarna och som byggde på tabeller med straffvärden för olika preparat och mängder. Andra omständigheter än narkotikans sort och mängd ska nu ges ett större genomslag (jfr även NJA 2011 s. 675 I och II, NJA 2011 s. 799, NJA 2012 s. 70, NJA 2012 s. 115, NJA 2012 s. 144, NJA 2012 s. 510, NJA 2012 s. 528, NJA 2012 s. 535, NJA 2012 s. 650, NJA 2012 s. 849 och NJA 2013 s. 321). Både när det gäller gradindelning och straffvärde ska bedömningen enligt ske på ett nyanserat sätt med beaktande av samtliga omständigheter som är av betydelse. Vid en given sort är mängden narkotika endast en faktor bland andra som ska inverka på bedömningen. Mängdfaktorns relativa betydelse kan vara ganska stor vid mindre allvarlig brottslighet men betydligt mindre vid brottslighet av allvarligare slag. Redan vid brottslighet som straffvärdemässigt befinner sig strax under eller vid gränsen för grovt brott spelar sort och mängd en förhållandevis mindre roll, medan sådana omständigheter som yrkesmässighet, organisationsgrad, vinningssyfte och hänsynslöshet vid spridningen av narkotikan träder i förgrunden. Efter hand som en narkotikabrottslighet bör tillmätas ett allt högre straffvärde avtar betydelsen av sort och mängd som straffvärdefaktorer. Högsta domstolens uttalanden i några avgöranden, främst Nittiosju-kilosdomen (NJA 2012 s. 144) och Cannabissmugglingsdomen (NJA 2012 s. 535), har uppfattats som att domstolen har satt upp straffvärdemässiga tak för betydelsen av mängden narkotika. Högsta domstolens avgöranden har fått till följd att de mängder som enligt litteraturen krävs för grovt brott är fördubblade i jämförelse med de tabellvärden som tidigare användes. Någon egentlig förändring har däremot inte skett när det gäller var gränsen mellan normalgraden av narkotikabrott eller narkotikasmuggling och ringa brott dras. genomförde en kartläggning av vilken effekt Högsta domstolens nya praxis för påföljdsbestämningen i narkotikamål har fått som visade att den fått genomslag i underrätterna. Det visade sig bl.a. att underrätterna i stor utsträckning tillämpar de straffvärdemässiga mängdtak som anges i litteraturen (SOU 2014:43). Av statistiska uppgifter om narkotikabrott och narkotikasmugglingsbrott från (Brå) och Kriminalvården framgår bl.a. att antalet lagföringsbeslut för narkotikabrott har mer än fördubblats –2014. Ökningar har dock nästan uteslutande avsett de ringa brotten. Lagföringsbesluten för grova narkotikabrott har däremot minskat kraftigt, främst efter 2011, och färre har dömts till fängelse. har de genomsnittliga fängelsetiderna för narkotikabrott blivit påtagligt kortare. Vidare framgår att när det gäller straffnivåerna för grovt narkotikabrott har det skett en andelsförskjutning så att de längre fängelsestraffen, eller längre, står för en mindre andel av påföljderna och de kortaste fängelsestraffen står för en allt större andel. Denna utveckling påbörjades . Motsvarande andelsförskjutning har skett även för de grova narkotikasmugglingsbrotten. Regeringen anför att de senaste årens utveckling åtminstone delvis bör kunna förklaras med en förändrad praxis för påföljdsbestämningen i narkotikamål. Utvecklingen mot allt kortare fängelsetider för narkotikabrott påbörjades dock innan Högsta domstolens praxisändring. Narkotikamissbruk och illegal narkotikahandel utgör allvarliga hot mot samhället, och kampen mot narkotika och dess skadeverkningar är därför högt prioriterad av regeringen. Den straffrättsliga regleringen har en central roll i narkotikabekämpningen. Strafflagstiftningen ska ge uttryck för en sträng, fast och konsekvent syn på den illegala narkotikahanteringen och tydligt förmedla samhällets avståndstagande. För att på ett trovärdigt sätt kunna bemöta de problem som narkotikabrottslighet för med sig måste det straffrättsliga regelverket vara effektivt och ha en ändamålsenlig utformning. Grundläggande och viktiga principer för påföljdsbestämningen är att lika stränga straff ska följa på lika svåra brott och att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare. Det utdömda straffet ska alltså spegla hur allvarligt ett brott är i förhållande till andra brott av samma och olika slag. Principernas genomslag förutsätter att straffen varieras med hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet och att hela straffskalans utrymme används. Regeringen konstaterar att enligt tidigare praxis på narkotikastraffområdet var sorten och mängden narkotika som en gärning avsett i princip helt avgörande för rubriceringen och straffvärdebedömningen. Rättstillämpningen var visserligen förutsebar men innebar att andra relevanta omständigheter ofta lämnades obeaktade och inte avspeglade sig i reaktionen på brottet. Det kunde få till följd att gärningar som, med hänsyn till gärningsmännens motiv eller delaktighet i narkotikabrottsligheten, var av olika svårhetsgrad ändå ofta straffades lika strängt. Det innebar vidare att det i vissa fall, om den hanterade mängden var tillräckligt stor, inte fanns något utrymme för egentlig straffmätning. Brottet grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling utmärkte sig särskilt genom att straffnivåerna för dessa brott var generellt sett betydligt högre än för andra brott och straffskalorna tillämpades på ett annat sätt än vad som i allmänhet gäller. Rättstillämpningen stämde i dessa avseenden alltså inte överens med de grundläggande principerna om proportionalitet och likabehandling eller med hur påföljdsbestämningen sker i brottmål i allmänhet. Som tidigare nämnts har genom avgörandena och framåt lagt om praxis för påföljdsbestämningen i narkotikamål. Omläggningen innebär att samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas i narkotikamål på samma sätt som i brottmål i allmänhet. Förändringen – som saknar samband med någon ändring i lagstiftningen – har varit omdiskuterad, bl.a. eftersom resultatet i vissa fall blivit att lägre straff dömts ut för brott än om enbart mängd och sorts narkotika hade beaktats. Enligt regeringens mening kan förändringen sägas innebära en mer nyanserad syn på bedömningen av straffvärde för narkotikabrott och narkotikasmugglingsbrott, vilket innebär att straffmätningen blir mindre mekanisk och mer kommer att likna den som sker vid andra typer av brott. Det är en rimlig ordning, och på så vis får grundläggande principer som proportionalitet och likabehandling genomslag. Som tidigare redovisats har Högsta domstolens uttalanden i bl.a. Nittiosjukilosdomen (NJA 2012 s. 144) och Cannabissmugglingsdomen (NJA 2012 s. 535) i litteraturen emellertid uppfattats som att domstolen satt upp fasta straffvärdemässiga tak för betydelsen av mängden narkotika som endast kan överträdas i ”alldeles extrema fall”. I litteraturen har också angetts vilka dessa tak bör vara vid hantering av olika sorters narkotika. De straffvärdemässiga mängdtakens genomslag har bidragit till att det i praktiken finns en särskild straffskala med ett visst maximistraff inbyggt i straffskalan för de grova brotten. Det är, enligt regeringens mening, inte lämpligt att sätta upp en gräns för när sorten och mängden narkotika kan och får beaktas som en straffvärdepåverkande omständighet. Sådana straffvärdemässiga tak motverkar i praktiken den större nyansering vid straffmätningen som praxisomläggningen har medfört. Regeringens utgångspunkt är således att sort- och mängdfaktorn bör tillåtas få genomslag även på de högre straffnivåerna. Regeringen anser att det finns skäl att ändra straffskalorna i syfte att göra lagstiftningen tydligare och för att klargöra att hantering av en mycket stor mängd narkotika i sig kan innebära att den övre delen av den nuvarande straffskalan för grovt brott bör tillämpas. Regeringen bedömer att straffskalorna för narkotikabrott och narkotikasmuggling och de ringa formerna av dessa brott inte bör ändras. Detsamma gäller de yttre ramarna för straffskalorna för de grova brotten. Det finns inte heller anledning att ändra kvalifikationsgrunderna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. Regeringen föreslår i propositionen att straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, som är fängelse i lägst två och högst , delas upp. För grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling döms det till fängelse i lägst två och högst . För synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling döms det till fängelse i lägst sex och högst . Vid bedömningen av om ett brott är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, avsett en synnerligen stor mängd narkotika eller annars varit av synnerligen farlig eller hänsynslös art. Regeringen ifrågasätter om fasta straffvärdemässiga tak för mängdens betydelse, dvs. att mängden narkotika inte skulle få beaktas vid straffvärdebedömningen inom ramen för den tillämpliga straffskalan för grovt brott mer än upp till ett visst antal års fängelse, är förenliga med de grundläggande principerna för straffvärdebedömningen, dvs. principerna om proportionalitet och ekvivalens. Enligt regeringens bedömning kan sådana tak motverka den större nyansering av straffmätningen som praxisomläggningen har inneburit. Vidare riskerar de straffvärdemässiga taken att leda till att straffvärdet för en gärning i vissa fall sätts för lågt. De straffvärdemässiga taken kan ge upphov till tröskeleffekter, och vid hanteringen av större mängder än vad taken anger synes ligga straffvärdemässigt lägre än övriga länder som utredningen jämfört med. Regeringen anser därför att sort- och mängdfaktorn måste tillåtas få genomslag även på de högre straffnivåerna. För att åstadkomma en sådan ordning föreslår regeringen att straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling delas upp. En sådan uppdelning gör, enligt regeringens bedömning, lagstiftningen tydligare och skapar förutsättningar för en väl avvägd och differentierad bedömning av straffvärdet. Regeringen förklarar att avsikten med det nu aktuella förslaget om en uppdelad straffskala emellertid inte är att generellt påverka straffnivån för de allvarligaste narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten. En uppdelning skulle innebära att lagstiftningen i stort bättre harmonierar med den nya praxis för påföljdsbestämning i narkotikamål som växt fram . Vidare skulle den skapa förutsättningar för domstolarna att fullt ut, inom ramen för respektive straffskala, beakta samtliga omständigheter som är relevanta för straffvärdet. En sådan omständighet är sorten och mängden narkotika. På så vis skulle det även bli tydligare att den övre delen av den befintliga straffskalan för grovt brott kan tillämpas om gärningen avsett en mycket stor mängd narkotika även om inga andra försvårande omständigheter föreligger. I motion 2015/16:3329 av m.fl. (M) yrkande 1 begärs att regeringen ska följa utvecklingen av rättspraxis och återkomma till med förslag på ändrade straffskalor för de grövre narkotikabrotten och narkotikasmugglingsbrotten om straffnivåerna fortsätter att ligga på samma nivå som . Motionärerna anför att det är viktigt att vara tydlig med att samhället tar avstånd från all illegal narkotikahantering och att detta uttrycks genom en sträng, fast och konsekvent syn på denna typ av brottslighet. I samma motion yrkande 2 begärs att regeringen ska återkomma till med förslag på hur frågan om olika narkotiska preparats farlighet ska hanteras i straffrättsprocessen. Motionärerna anför bl.a. att den sänkning som gjorts av straffvärdena i rättspraxis kopplat till farlighet och därmed även mängden narkotika har gjorts utan fullgott stöd. I motion 2015/16:3331 av och (båda SD) begärs att både minimi- och maximinivåerna för fängelsestraff höjs för narkotikabrott. I motion 2015/16:24 av (M) begärs att regeringen ska se över möjligheten att skärpa straffpåföljden vid försäljning av narkotika. Även i motion 2015/16:1485 av (M) begärs att en översyn ska göras av möjligheterna att skärpa straffen för narkotikabrott. I motion 2015/16:2306 av m.fl. (M) yrkande 6 begärs att det ska införas ett synnerligen grovt narkotikabrott och ett synnerligen grovt narkotikasmugglingsbrott. I motion 2015/16:2834 av och (båda SD) yrkande 17 begärs att gränsen för grov narkotikasmuggling ska sättas till för drogen kat. Utskottet konstaterar att det inte har väckts några motioner med förslag till lagändringar som står emot regeringens lagförslag. Utskottet anser vidare att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och bör antas av . Motionsyrkandet om att det ska införas ett synnerligen grovt narkotikabrott och ett synnerligen grovt narkotikasmugglingsbrott som framförs i motion 2015/16:2306 (M) yrkande 6 får därmed anses vara tillgodosett och bör därför avstyrkas. Utskottet utgår från att regeringen noggrant kommer att följa utvecklingen av rättspraxis när det gäller narkotikabrotten och återkomma till med förslag på ändrade straffskalor för de grövre narkotikabrotten och narkotikasmugglingsbrotten om den nu föreslagna lagstiftningen inte får det resultat som eftersträvas. Utskottet ser därför inget skäl för ett sådant tillkännagivande som efterfrågas i motion 2015/16:3329 (M) yrkande 1 och avstyrker yrkandet. Vid prövningen av narkotikamål är rättspraxis att domstolarna före grad- och straffvärdebedömningar gjort farlighetsbedömningar av de narkotiska preparat som förekommit i ärendet. Enligt den omläggning av praxis som skett ska samtliga omständigheter beaktas vid bedömningen av grad- och straffvärde av narkotikabrott, och sorten av narkotika är därmed endast en av de omständigheter som påverkar straffmätningen. Som anfört i den s.k. Mefedrondomen (NJA 2011 s. 357) bör det framhållas att kriterierna för och betydelsen av ett preparats farlighet i straffrättsligt hänseende är rättsfrågor men att i vad mån ny information om preparatet ger anledning till en ändrad rättstillämpning typiskt sett är en bevisfråga och därigenom lämpar sig mindre väl för rättsbildning genom prejudikat. Att det, på motsvarande sätt som annars i brottmål, i princip ankommer på åklagaren att visa i vad mån det finns omständigheter som ger anledning till en strängare rättstillämpning är klart. En annan sak är att det normalt inte krävs någon bevisning om ett preparats generella farlighet om frågan inte tas upp av någon part. Domstolen får då utgå från vad som är allmänt känt i detta hänseende. Enligt utskottets uppfattning bör det alltjämt vara en sak för rättstillämpningen att utifrån farlighetsbedömningar avgöra frågan om de narkotiska preparatens farlighet. Utskottet avstyrker därmed motion 2015/16:3329 (M) yrkande 2 om att regeringen ska återkomma till med förslag på hur frågan om olika narkotiska preparats farlighet ska hanteras i straffrättsprocessen. Utskottet instämmer vidare i regeringens bedömning att straffskalorna för narkotikabrott och narkotikasmuggling och de ringa formerna av dessa brott inte bör ändras och att detsamma gäller för de yttre ramarna för straffskalorna för de grova brotten. Utskottet ser därför inget skäl att ställa sig bakom de tillkännagivanden om höjda straff som framförs i motionerna 2015/16:3331 (SD), 2015/16:24 (M) och 2015/16:1485 (M) och avstyrker motionerna. Utskottet har behandlat motioner med yrkanden om skärpt bedömning av vad som utgör grovt brott vid innehav av och smuggling av drogen kat (senast i bet. 2014/15:JuU14 s. 53). Utskottet har då avstyrkt motionerna och hänvisat till att det är en sak för rättstillämpningen att utifrån farlighetsbedömningar m.m. avgöra vilka mängder som i praktiken bör utgöra gränserna för de olika brottstyperna i narkotikastrafflagen. Utskottet vidhåller den inställningen och avstyrker därmed motion 2015/16:2834 (SD) yrkande 17. Uppföljning av utvecklingen av rättspraxis, punkt 2 (M) av (M), (M), (M) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3329 av m.fl. (M) yrkande 1. Vi anser att regeringen bör följa utvecklingen av rättspraxis noggrant. Om straffnivåerna fortsätter att ligga på samma nivå som efter Högsta domstolens praxisändring bör regeringen återkomma till med förslag på ändrade straffskalor för de grövre narkotikabrotten och narkotikasmugglingsbrotten. Till skillnad från vad regeringen ger uttryck för i propositionen är det viktigt att vara tydlig med att samhället tar avstånd från all illegal narkotikahantering och att detta uttrycks genom en sträng, fast och konsekvent syn på denna typ av brottslighet. I Högsta domstolens relativt många avgöranden i mål om narkotikabrott efter den s.k. Mefedrondomen (NJA 2011 s. 357) har det uppfattats som att domstolen har satt upp straffvärdemässiga tak för betydelsen av mängden narkotika. Därigenom har mängdens betydelse kommit att minska men också att variera när det gäller olika preparat. Detta har fått till resultat att den mängd narkotika som krävs för att brottet ska betraktas som grovt i många avseenden har fördubblats i förhållande till vad som gällt tidigare. I likhet med regeringen anser vi att ett sådant tak inte ska finnas. När det gäller frågan om hur mängden narkotika ska bedömas i straffrättsligt hänseende måste den narkotikapolitiska utgångspunkten vara att mängden narkotika i ett samhälle ytterst alltid är gränssättande för hur omfattande skador som uppkommer till följd av narkotika både på individnivå och i samhället som helhet. Detta är en uppfattning som bygger på omfattande evidens och ofta förs fram i globala sammanhang från företrädare för exempelvis United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Högsta domstolens avgöranden innebär dock – i motsats till insikten om hur tillgången och tillgängligheten avseende narkotika inverkar på skadebilden i ett samhälle – att mängdfaktorns relativa betydelse är betydligt mindre vid brottslighet av allvarligare slag. Högsta domstolens avgöranden innebär också att allteftersom viss narkotikabrottslighet tillmäts ett högre straffvärde avtar betydelsen av sort och mängd som straffvärdefaktorer. Detta synsätt strider mot ambitionen att hålla ned den tillgängliga mängden narkotika i samhället och är principiellt felaktigt om narkotikans skadeverkningar ska beaktas på övergripande samhällsnivå. Hanteringen i straffprocessen av olika narkotiska preparats farlighet, punkt 3 (M) av (M), (M), (M) och (M).