bet · H301KU30 · 2016-05-20 00:00:00 — Prövning av fråga om tillämpligheten av 9 kap. 12 § riksdagsordningen i visst fall Talmannen har gjort bedömningen att följdmotion 2015/16:3354 ligger utanför ramen för proposition 2015/16:121 Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning i den mening som avses i 9 kap. 12 § riksdagsordningen (RO). Talmannen ansåg därför att det föreligger hinder enligt 11 kap. 7 § RO för att ställa proposition på att hänvisa motionen till utskott. Kammaren biföll dock yrkandet om begäran om proposition på hänvisning av motionen. Därmed hänvisades frågan till för avgörande i enlighet med 11 kap. 7 § RO. Talmannen ska ställa proposition om efter prövningen har förklarat att yrkandet inte strider mot riksdagsordningen. Utskottet anser att följdmotion 2015/16:3354 ligger inom ramen för ärendet proposition 2015/16:121 Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning. Det innebär att motionen ska hänvisas till utskott för beredning. I betänkandet finns en reservation (V) och ett särskilt yttrande (S, MP). Ärendet och dess beredning Prövning av fråga om tillämpligheten av 9 kap. 12 § riksdagsordningen i visst fall (V) Prövning av fråga om tillämpligheten av 9 kap. 12 § riksdagsordningen i visst fall (S, MP) anmäler härmed resultatet av sin prövning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S)*, (S)*, (M), (S)*, (SD), (M), (C), (MP)*, (M), (S)*, (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S)* och (S)*. * Avstår från ställningstagande, se särskilt yttrande. Ärendet och dess beredning överlämnade regeringen proposition 2015/16:121 Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning till . lämnades följdmotion 2015/16:3354 av m.fl. (M, C, L, KD) in. bordlades följdmotionen i kammaren. gjorde talmannen bedömningen att följdmotionen ligger utanför ramen för propositionen. Talmannen ansåg därför att hinder föreligger enligt 11 kap. 7 § riksdagsordningen (RO) för att ställa proposition på att hänvisa motionen till utskott (snabbprotokoll 2015/16:95, § 1 Fråga om hänvisning av motion till utskott). Vid överläggningen yrkades att kammaren skulle begära proposition på hänvisning av motionen till utskott. Ett bifall till detta yrkande skulle innebära att frågan skulle hänvisas till . Kammaren biföll yrkandet om begäran om proposition på hänvisning av motionen till utskott med röstsiffrorna 131 för avslag, 166 för bifall och 1 avstod (snabbprotokoll 2015/16:95, § 17 Beslut om begäran om hänvisning av motion). Därmed hänvisades frågan till för avgörande i enlighet med 11 kap. 7 § RO. Utskottets anmälan i korthet Utskottet anser att följdmotionen ligger inom ramen för ärendet. Motionen ska således hänvisas till utskott. Jämför reservation (V) och särskilt yttrande (S, MP). Rätten att väcka följdmotion I 4 kap. 4 § regeringsformen anges att regeringen och varje ledamot får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning i enlighet med vad som närmare regleras i riksdagsordningen (RO), om inte annat anges i regeringsformen. Bestämmelsen grundlagsfäster enligt förarbetena till regeringsform en betydelsefull och för det svenska statsskicket karakteristisk princip: de enskilda riksdagsledamöternas förslagsrätt (SOU 1972:15 s. 132, prop. 1973:90 s. 258). Bestämmelsen i riksdagsordningen om följdmotioner ändrades i samband med översynen av riksdagsordningen 2014 då orden ”inom ramen för ärendet” lades till. Bestämmelsen i 9 kap. 12 § RO, med rubriken följdmotioner, anger således att en motion med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (följdmotion) får väckas inom ramen för ärendet senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren. riksdagsordning angavs att en motion får väckas med anledning av en proposition från den dag då propositionen anmäldes i kammaren (3 kap. 11 §). Grundlagberedningen anförde följande (SOU 1972:15 s. 263): Reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt, självständigt förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i . I viss utsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna kunna under handläggningens gång få ställa "nya" yrkanden i ärendet. På tre vägar kan — liksom nu — sådana "osjälvständiga" förslag tillföras ett redan väckt ärende: i följdmotion (mestadels), under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överläggningen i kammaren. I fråga om utskotten är det endast reservanternas förslagsrätt som här är av intresse, eftersom utskottsmajoriteten alltid kan falla tillbaka på sin självständiga förslagsrätt (7 §). Allmänt sett vill grundlagberedningen hävda att utrymmet för nya yrkanden i ett anhängigt ärende bör vara mera vidsträckt om yrkandena förs fram i följdmotioner än enbart i reservationer till utskottsutlåtandet, och minst om de ställs först i kammaren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdagsförslagen och av en ordnad och koncentrerad handläggning i utskotten talar för att följdförslag i görligaste mån bör läggas fram redan i motioner och inte först vid utskottsbordet via partirepresentanterna. Beträffande yrkanden som ges till känna först under kammaröverläggningen tillkommer den betydelsefulla faktorn att de inte har blivit utskottsberedda. Att närmare precisera omfattningen av förslagsrätten i de tre fallen låter sig knappast göra. I stor utsträckning torde hittillsvarande praxis inom kunna bli vägledande för gränsdragningen. Det förtjänar nämnas att yrkanden som har förts fram först under kammaröverläggningarna i praxis har bedömts mycket restriktivt. Uttalandet upprepades i det närmaste ordagrant i propositionen med förslag till ny regeringsform och riksdagsordning (prop. 1973:90 s. 532). Det kan nämnas att det vid kammarens behandling av ett utskottsbetänkande numera endast är möjligt att yrka på förslag till beslut som behandlas i betänkandet, dvs. det är inte möjligt att framföra nya förslag i kammaren (11 kap. 4 § RO). I m.fl. Grundlagarna (2012 s. 740) anförs att omfattningen av rätten att väcka följdmotioner inte är helt klar. Varken lagtexten eller förarbeten ger någon ledning, utan man får lita till praxis (redogörelsen för praxis återges nedan i redovisningen av av riksdagsordningen). Följdmotionsrätten avsåg ursprungligen propositioner. När det gäller skrivelser fick följdmotioner bara väckas om föreskrev det. Sådana föreskrifter fanns i tilläggsbestämmelse 3.11.1 RO där det stadgades att det var möjligt att väcka följdmotioner med anledning av regeringens skrivelse med årsredogörelse för . I fråga om övriga skrivelser medgavs det inte någon motionsrätt. När generell motionsrätt infördes på skrivelser och redogörelser anfördes följande i det av godkända betänkandet KU 1987/88:43 s. 23: Utskottet vill liksom och departementschefen understryka att en motion med anledning av en skrivelse från regeringen ska gå ut på att ska göra ett uttalande i någon fråga som berörs i skrivelsen. En motion med förslag om ändrad lagstiftning, höjning av anslag e.d. måste däremot anses gå utanför ramen för de ärenden regeringen har väckt. En sådan motion bör därför inte få väckas. Motsvarande uttalanden finns i betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 224) och proposition 1987/88:22 s. 57. Den generella följdmotionsrätten på skrivelser och redogörelser avskaffades 2006. I stället infördes en ordning som innebar att kammaren beslutade i varje enskilt fall om det fick väckas motioner med anledning av en skrivelse eller en redogörelse. Beslutet fattades på förslag av talmannen efter samråd med gruppledarna. Den nya ordningen motiverades med att det ansågs olämpligt att det väcktes motioner av förslagskaraktär i anknytning till skrivelser och redogörelser. återinfördes den generella följdmotionsrätten. Skälet till det var att motionsrätt regelmässigt medgavs på skrivelser och redogörelser, och det ansågs därför inte vara meningsfullt att behålla den ordning med särskilda beslut i varje enskilt ärende som infördes . A. Reuterskiöld uttalar i Grundlagar, 3 uppl. 1937, s. 97, i anslutning till 55 § riksdagsordningen (som reglerade följdmotionsrätten), att motion under lagtima riksdag i anledning av proposition ”kan avse allt som angår det ämne propositionen har till ändamål eller eljest berör”. Reuterskiöld hänvisar till sitt verk Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866 (del X i framställningen Riksdag, 1935), där det sägs att sambandet med propositionen måste vara uppenbart; är detta icke fallet har remiss vägrats och motionen blott lagts till handlingarna (s. 150). anför i arbete och arbetsformer (del IV i Samhälle och riksdag, 1966) att det stundom kan vara svårt att avgöra om en motion verkligen kan sägas vara väckt i anledning av en proposition (s. 168). I m.fl. grundlagskommentar Grundlagar, 11 uppl. 1971, uttalas följande i fråga om innebörden om 55 § andra stycket riksdagsordningen (s. 185): Riksdagsman kan under den s.k. allmänna motionstiden … väcka motion i alla frågor som kunna bli föremål för beslut av . under kan han … väcka motion endast i anledning av någon K.M:ts proposition eller skrivelse eller av framställning av verk. Motionen måste därvid stå i relativt nära samband med den i propositionen etc. behandlade frågan. I 9 kap. riksdagsordningen finns bestämmelser om att väcka ärenden. Enligt 9 kap. 2 § RO lämnar regeringen förslag till genom propositioner. Ledamöter lämnar enligt 9 kap. 10 § RO förslag till genom motioner. 9 kap. 12 § RO, med rubriken följdmotioner, har följande lydelse: En motion med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (följdmotion) får väckas inom ramen för ärendet senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren. Bestämmelsen fick sin gällande lydelse i och med den nya riksdagsordningen (2014:801), som trädde i kraft . Förslaget till ny riksdagsordning togs fram av av riksdagsordningen (2012/13:URF3). Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom kommitténs förslag och bedömningar när det gäller frågor om följdmotionsrätten (förs. 2013/14:RS3 s. 120 f.). hade inga invändningar i denna del (bet. 2013/14:KU46). I betänkandet Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3 s. 135 f.) anförs att en fråga som ofta aktualiseras och föranleder diskussion mellan ledamöter, partikanslier och kammarkansliet är omfattningen av följdmotionsrätten. Med andra ord, vilka motionsyrkanden kan man väcka med anledning av en proposition, skrivelse, framställning och redogörelse; var går gränsen för att ett yrkande ska anses ligga innanför respektive utanför ärendet? Omfattningen av rätten att väcka följdmotioner är inte helt klar. Varken lagtexten eller lagförarbetena ger någon närmare ledning utan praxis har ansetts få vara vägledande. Kommittén redovisar följande exempel, hämtat ur en promemoria upprättad av kammarsekreteraren : Lagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen) tillkom 1977 som ett led i åtgärderna för att avslöja planerade terroristdåd. Lagen har haft begränsad giltighet i tiden och har förlängts med i taget. I en proposition till föreslås att lagen ska förlängas . Motioner får väckas om 1. avslag på propositionen, dvs. att lagen ska upphöra att gälla, 2. om kortare förlängning än , 3. förlängning med , 4. att lagen ska permanentas, 5. en lagändring som hänför sig till de persongrupper eller åtgärder som avses i lagen, 6. att regeringen bör utvärdera lagen, 7. en framställning till regeringen om nya eller ändrade riktlinjer för bekämpande av terrorism. Motioner får inte väckas om 1. att spaningslagen ska utvidgas till att gälla nya persongrupper eller nya åtgärder, 2. att spaningslagen ska gälla i fråga om andra brott än terrorism, 3. anslag av medel för bekämpning av terrorism. av riksdagsordningen redovisar följande praxis (2012/13:URF3 s. 138 f.): har det i kammaren utvecklats en praxis i fråga om gränserna för följdmotionsrätten. Vad gäller propositioner och framställningar omfattar följdmotionsrätten de förslag som läggs fram, däremot inte de redovisningar som i övrigt kan finnas. Motioner får väckas om avslag, helt eller delvis, på dessa förslag. Vidare är det enligt praxis tillåtet att motionera om alternativ till de framlagda förslagen. Om ett motionsförslag utgör ett alternativ får bedömas mot bakgrund av motiven till det framlagda förslaget. Med anledning av en proposition där det endast föreslås riktlinjer för en viss verksamhet får enligt praxis inte väckas motioner om omedelbar lagstiftning eller om anvisande av medel för verksamheten. Om regeringen eller riksdagsstyrelsen i en proposition eller framställning redovisar att man inte avser att lägga fram ett förslag som aviserats tidigare föreligger det i praxis rätt för ledamöterna att motionsvägen redovisa en avvikande bedömning i form av ett tillkännagivande. Däremot godtas inte motioner med ett skarpt lagförslag i ämnet. Utgångspunkt för bedömningen är alltså de förslagspunkter och bedömningar som förekommer i propositionen och framställningen. Från praxis kan följande exempel nämnas. överlämnade regeringen proposition 1984/85:9 om den s.k. basenheten vid taxering. Propositionen innehöll lagförslag som innebar att den indexuppräkning av basenheten som tillämpats taxeringsåren 1980–1983 inte automatiskt skulle ske inför . Propositionen innehöll inget annat i sak. Ett parti väckte motioner med ett flertal yrkanden i olika skatterättsliga frågor, bl.a. om skatteskalans utformning vid och senare taxeringar, marginalskattespärren, den s.k. begränsningsregeln vid taxeringsförfarandet, skattereduktion för fackföreningsavgift och den långsiktiga inriktningen av skattepolitiken. Det ifrågasattes huruvida vissa yrkandena omfattades av följdmotionsrätten. Sedan en tillämpning av bestämmelserna i 2 kap. 9 § RO aktualiserats, ströks flertalet yrkanden. Ett yrkande om avslag på propositionen tilläts, liksom ett yrkande om den långsiktiga inriktningen av skattepolitiken. Sistnämnda yrkande tilläts mot bakgrund av vissa skrivningar i den frågan i motiveringen i propositionen. Ett annat exempel är följdmotionerna med anledning av proposition 2008/09:73 om överlåtelse av aktier i till AB samt åtgärder för förstärkt utlåning från AB och . Propositionen hade föregåtts av en tidigare proposition med förslag om stabilitetssäkrande åtgärder för det svenska finansiella systemet. Dessa förslag kompletterades i proposition 2008/09:73. De i propositionen föreslagna åtgärderna syftade till att förbättra företagens finansieringsmöjligheter. Det väcktes tre motioner med anledning av propositionen. Samtliga motionärer tillstyrkte propositionen, men ville att genom olika tillkännagivanden skulle meddela regeringen att åtgärderna var otillräckliga. Vidare lades det fram förslag till andra åtgärder för att förbättra kapitalförsörjningen för mindre och medelstora företag, bl.a. vad gäller bankers rätt att säga upp lån, inrättandet av s.k. småföretagarpaket, en översyn av ägarstrukturen inom banksektorn och tillsättandet av en finanskommission. Det ifrågasattes från olika håll om dessa motionsyrkanden låg inom ärendet. Kammarkansliet konstaterade dock att motionsyrkandena genomgående var utformade som tillkännagivanden till regeringen om kompletterande och ytterligare åtgärder i det syfte som propositionen hade, dvs. att möta skadeverkningarna av finanskrisen. Kammarkansliet bedömde därför att yrkandena låg inom ramen för ärendet och var tillåtna. Motionerna hänvisades till utskott av kammaren. Nämnas kan även regeringens proposition 2012/13:45 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess. Propositionen innehöll en mängd förslag till lagändringar, bl.a. i förvaltningsprocesslagen och , som syftade till att bidra till ett mer modernt och effektivt förfarande i förvaltningsdomstolarna. Det väcktes bl.a. en motion med en begäran om ett tillkännagivande från sida om att regeringen skulle återkomma med förslag som tog sikte på utlänningslagstiftningen och kraven enligt den lagstiftningen på asylsökande att styrka sin identitet. Syftet med motionsförslaget var att uppnå detsamma som regeringen åsyftade med propositionen. Eftersom motionen avsåg den bakomliggande materiella lagstiftningen och inte själva förfarandet i förvaltningsdomstolarna ifrågasattes emellertid om motionen låg inom ärendet och sedan ett förfarande enligt 2 kap. 9 § RO initierats drogs motionen tillbaka. Kommittén redovisade vidare praxis för följdmotionsrätten när det gäller skrivelser och redogörelser och konstaterade att det i sådana fall saknas förslag som upphängningspunkter för motionsrätten. Därmed är området för motionsrätten också mer svåravgränsat. En motion måste dock hålla sig inom det ämne som skrivelsen och redogörelsen tar upp. Det står vidare klart att motioner med skarpa lagförslag, förslag om höjning av anslag och liknande ligger utanför ärendet och att sådana motioner inte är tillåtna. I likhet med vad som gäller propositioner är det tillåtet att väcka motioner med anledning av besked om att tidigare aviserade förslag inte kommer att läggas fram. Vidare redovisade kommittén praxis rörande motioner om ändringsbudget och med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Kommittén gjorde följande överväganden (2012/13:URF3 s. 145): Följdmotioner får alltså väckas med anledning av propositioner, skrivelser, framställningar och redogörelser. Som redovisats är följdmotionsrättens innebörd och omfattning inte helt klar. Av central betydelse är därvid tolkningen av uttrycket ”med anledning av” i 3 kap. 11 § RO. Lagtext och förarbeten ger inte närmare besked utan praxis har fått vara vägledande. Nuvarande praxis är i allt väsentligt ändamålsenlig och bör ligga fast. Praxis redovisas ovan. Redogörelsen inkluderar fall när motionsyrkanden inte har fått väckas. Redogörelsen torde vara av värde såväl för ledamöter, partier som kammarkansliet. Det är önskvärt att information om innebörden av praxis fortlöpande sprids till partikanslier och ledamöter. I vissa fall har motioner väckts och remitterats till utskott trots att det kan ifrågasättas om de håller sig inom ärendets ram eller inte. För att markera att följdmotioner måste hålla sig inom ärendets ram bör en ändring göras i riksdagsordningen. En precisering av följdmotionsrätten i lagtext skulle underlätta bedömningen huruvida en följdmotion faller innanför eller utanför ärendet och vara till gagn för motionärer, partier, kammaren och kammarkansliet. Således bör det i riksdagsordningen anges att en följdmotion ska hålla sig inom ärendets ram. Den bakgrund och praxis som redovisats ovan kommer att vara ett stöd för bedömningen av om en motion håller sig inom ärendets ram eller inte. Kommittén diskuterade vidare motioner med anledning av den ekonomiska vårpropositionen och med anledning av propositioner med ändringsbudgetar. Kommittén föreslog således en ändrad lydelse av den aktuella bestämmelsen, så att orden ”inom ramen för ärendet” fördes till. Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom kommitténs förslag och bedömningar (framst. 2013/14:RS3 s. 120 f.). tillstyrkte förslaget utan kommentarer (bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351 och 352). Proposition 2015/16:121 Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning Propositionen överlämnades till . I propositionen föreslås att regeringen vid bildandet av nya landsting och omfattande ändringar i landstingsindelningen, i likhet med vad som redan gäller vid ändringar i kommunindelningen, ska bestämma att ett särskilt organ, s.k. indelningsdelegerade, ska utöva beslutanderätten för det ny- eller ombildade . I samband med detta görs vissa ändringar i regleringen om indelningsdelegerade; bl.a. införs bestämmelser om delegering och om indelningsdelegerades arbetsordning. Vidare föreslås att det införs en möjlighet för kommuner och landsting att lämna bidrag i samband med ändringar i landstingsindelningen. Om ett landsting läggs samman med ett eller flera landsting ska det nya få lämna bidrag till kommunerna i , om det behövs för att motverka att bildandet av leder till höjd kommunalskatt. Även kommunerna i det nya ska få lämna bidrag till varandra, om det behövs för att jämna ut ekonomiska effekter som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från till kommunerna eller omvänt. Bidrag ska enbart kunna lämnas om högst . De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting ska, liksom huvuddelen av bestämmelserna i lagen om kommunala indelningsdelegerade, tas in i lagen om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade (LKI) upphör därmed att gälla. Nuvarande 2 kap. indelningslagen upphävs och ett nytt 2 kap. införs. Flera bestämmelser förs över i väsentligt oförändrad form. I några bestämmelser föreslås också ändringar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I propositionen redovisas att det finns vissa skillnader mellan bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen. Bland annat ska vid ändringar i kommunindelningen särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning. Särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om dessa kommuner motsätter sig den ändrade indelningen krävs att synnerliga skäl föreligger för att ändringen ska kunna beslutas. Slutligen får besluta om vissa mindre indelningsändringar i fråga om kommuner. Någon motsvarande reglering finns inte vid ändringar i landstingsindelningen. När det gäller behovet av bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting redovisar regeringen att den har tillsatt en kommitté som ska föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77), (Fi 2015:09). Om kommittén bedömer att det är möjligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft ska kommittén lämna ett delbetänkande . Uppdraget ska slutredovisas . Med hänsyn till uppdrag framstår den nuvarande ordningen, som innebär att särskild lagstiftning måste skapas vid varje större landstingsförändring, inte som ändamålsenlig. Regeringen anser att det finns behov av att införa generellt tillämpliga bestämmelser om indelningsdelegerade vid ändringar i landstingsindelningen. I enlighet med vad som gäller vid ändringar i kommunindelningen bör regeringen åläggas att, om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas, eller om ändringen annars är av sådan omfattning att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla , bestämma att enligt den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade. Vidare påminner regeringen om att det finns bestämmelser om indelningsdelegerade i såväl indelningslagen som lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, förkortad LKI. Regeringen ser inte att det finns några principiella skäl till att bestämmelserna om indelningsdelegerade i fortsättningen ska vara uppdelade i två lagar. I stället framstår det som ändamålsenligt att flytta bestämmelserna om indelningsdelegerade till ett eget kapitel i indelningslagen. Regeringen föreslår att LKI ska upphöra att gälla. I följdmotion 2015/16:3354 av m.fl. (M, C, L, KD) föreslås ett tillkännagivande om att införa motsvarande regler angående befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen som gäller vid ändringar i kommunindelningen. I motionen anförs att den s.k. arbetar med att ta fram nya förslag på hur bör vara indelat. slutbetänkande är tänkt att presenteras . Det är mot bakgrund av det eventuella införandet av storregioner som den aktuella propositionen har tagits fram. Det finns vissa skillnader mellan bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen. Bland annat ska vid ändringar i kommunindelningen särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter (1 kap. 1 § 2 st lagen [1979:411] om ändringar i indelning i kommuner och landsting). När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning.