bet · H401MJU1 · 2016-12-09 00:00:00 — Gruppen noterar att lämnade sitt slutbetänkande , och regeringen uppger att man ska återkomma med en proposition till . Gruppen ser fram emot att regeringen återkommer med förslag till i frågan. 1.1 arbete med uppföljning och utvärdering Enligt regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. [1] Miljö- och jordbruksutskottet genomför detta arbete genom dels löpande uppföljningar av bl.a. regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen, dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar som behandlar specifika frågor inom utskottens beredningsområden. Utgångspunkten för den löpande uppföljningen och utvärderingen är regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. I budgetlagen (2011:203) anges att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för arbete med hur bl.a. regeringens resultatredovisning till ska behandlas. [3] Av riktlinjerna framgår att är en central länk i den statliga styrkedjan, såväl när det gäller ekonomisk styrning som när det gäller regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten, bl.a. om i vilken mån resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om avsedda resultat har uppnåtts och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens uppföljningar och utvärderingar bör mot denna bakgrund användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i budgeten eller av lagstiftningen. [4] Såväl utskottens löpande arbete som deras fördjupade arbete med uppföljning och utvärdering bör därmed ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. 1.2 Miljö- och jordbruksutskottets arbete med uppföljning och utvärdering Miljö- och jordbruksutskottet har följt upp regeringens resultatredovisningar till inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. genomförde utskottet även en uppföljning av de medel som Kemikalieinspektionen tilldelades –2014 för att göra en handlingsplan för att minska de kemiska riskerna som ett led i att nå miljökvalitetsmål Giftfri miljö. Utöver den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen har miljö- och jordbruksutskottet även genomfört ett antal fördjupade uppföljningar av frågor inom utskottets beredningsområde. har utskottet behandlat följande frågor: • Statens insatser inom havsmiljöområdet (2008/09:RFR3, bet. 2008/09:MJU1) • Statens satsning på hållbara städer (2010/11:RFR2, bet. 2010/11:MJU1) • Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft (2011/12:RFR1, bet. 2011/12:MJU1) • Stöd till lokala åtgärder mot övergödning (2014/15:RFR1, bet. 2014/15:MJU1). pågår en uppföljning inom fiskeområdet av överlåtbara Utgångspunkten för årets uppföljning av regeringens resultat redovisning är utskottets förslag till tillkännagivande i förra årets budgetbetänkande för utgiftsområde 20. följde utskottets förslag. 1.2 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp och analysera regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för de två utgiftsområden som utskottet bereder. har syftet med uppföljningen varit att ta fram ett underlag inför utskottets beredning av budgetpropositionen. Uppföljningen kan även användas som ett underlag i dialogen med regeringen om hur den ekonomiska styrningen utvecklas när det gäller verksamhet och insatser som finansieras med statliga medel inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Arbetet med uppföljningen har tagit sin utgångspunkt i de mål för utgiftsområde 20 som har beslutat om och det sätt som regeringen redovisar resultat i förhållande till målen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har även följt upp vad som har hänt med anledning av utskottets tidigare löpande och fördjupade uppföljningar. Utgiftsområde 20 är indelat i områdena Miljöpolitik och Miljöforskning. Gruppen har avgränsat uppföljningen av regeringens resultatredovisning till att omfatta en översiktlig bedömning av redovisningens innehåll och struktur samt delar av området Miljöpolitik. De miljökvalitetsmål som uppföljningen omfattar är Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Kopplat till utskottets fördjupade uppföljning av biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft berörs miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Gruppen gör också en sammanfattande bedömning av den ekonomiska styrningen i staten. 2 Ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Regeringens och utvecklingsarbete Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budget-propositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Formerna för denna resultatredovisning har varit och är föremål för utvecklingsarbete, inom både och regeringen. Utvecklingsarbetets syfte är att ge och regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och göra det lättare att bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. Regeringen har i budgetpropositionen (del 1) informerat om det arbete som regeringen drivit i syfte att utveckla den ekonomiska styrningen i staten, dvs. resultatstyrning och finansiell styrning samt intern styrning och kontroll. Den ekonomiska styrningen syftar till att understödja såväl en effektiv fördelning av medel inom den statliga budgetprocessen som att uppfylla de budgetpolitiska målen. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen ska bedrivas med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra politiken och nå de beslutade målen för dessa samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet och måluppfyllelsen. En del av den ekonomiska styrningen är resultatstyrningen, som ska bidra till att förverkliga de politiska målen och ge underlag för att bedöma hur utvecklingen ser ut på olika områden i förhållanden till målen. Den andra delen, den finansiella styrningen, ska säkerställa att det finns tydliga regler för redovisningen och för hur statens medel används samt bidra till en effektiv resursanvändning. Därtill är en väl fungerande intern styrning och kontroll hos myndigheterna en förutsättning för att genomföra regeringens politik och för att hela styr- och ansvarskedjan ska fungera väl. Ett utvecklingsarbete pågår i med att se över resultatanalyser och redovisningar av budgetförslag för att i ökad utsträckning integrera jämställdhetsperspektivet och göra konsekvenserna för jämställdheten synliga i resultattexter och i politikens inriktning. Ett utvecklingssamarbete och erfarenhetsutbyte har tidigare pågått mellan och i syfte att utveckla resultatredovisningen till i budgetpropositionen. Ambitionen har varit att skapa en tydligare uppföljning och analys av måluppfyllelsen som grund för de politiska prioriteringarna och budgetförslagen. När det gäller utgiftsområde 20 pågår en fortlöpande dialog mellan miljö- och jordbruksutskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras för att tillgodose utskottets och behov av resultatinformation. Av budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård framgår att målen för politikområdet är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet. [7] Målen omfattar • ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen • miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till • etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Regeringen uppger att miljömålen används som samlingsnamn för generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen. Miljömålen ger även en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för åtgärdsarbetet. Det finns 16 miljökvalitetsmål Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålen beslutas normalt av regeringen och ska göra det tydligt var olika insatser bör sättas in och på så sätt göra det lättare att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. finns det 24 etappmål. Länsstyrelserna och 26 nationella myndigheter har i sina respektive instruktioner ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljömålen. Av dessa myndigheter har åtta även ett utpekat ansvar för att samordna uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål. ska samordna miljömålsuppföljningen i samråd med de andra berörda myndigheterna. Verket ska redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång per mandatperiod ska dessutom redovisa en fördjupad utvärdering. överlämnade med sikte på miljömålen (6666) till regeringen. Rapporten ger en fördjupad utvärdering av förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen och innehåller en beskrivning av utmaningarna samt en analys av möjligheterna att nå målen. Till vart och ett av miljökvalitetsmålen hör ett antal s.k. preciseringar. Regeringen uppger att preciseringarna beskriver innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska uppnås. Preciseringarna är också grunden för att bedöma resultaten i budgetpropositionen, dvs. bedömningsgrunderna, och för att bedöma om styrmedel och insatser i , inom EU och internationellt är tillräckliga för att nå målen. Regeringen uppger att de myndigheter som är ansvariga för ett eller flera miljökvalitetsmål också använder sig av indikatorer för att bedöma om målen är möjliga att nå. Indikatorerna redovisas på miljömålsportalen (). Alla indikatorer redovisas inte eftersom de speglar långsamma skeenden och är resurskrävande att mäta. För att stärka och vidareutveckla uppföljningen har och de andra målansvariga myndigheterna fått i uppdrag att identifiera ett begränsat antal indikatorer som ska kunna följas . I arbetet ska myndigheterna beakta uppföljningen av de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030. I den samlade redovisningen av resultaten för miljökvalitetsmålen uppges att klimat och miljö är en av regeringens övergripande politiska prioriteringar som ska genomsyra hela regeringens politik. Arbete har inletts för att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Till skillnad gör inte regeringen någon samlad och tydlig redovisning av hur miljötillståndet har förändras för alla miljökvalitetsmål, vilket innebär att det inte går att få en överblick över tillståndet i miljön. Däremot redovisar regeringen sin bedömning av vilka etappmål som har uppnåtts. I budgetpropositionen omnämns 21 av totalt 24 etappmål. 2.3 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets budgetbetänkande konstaterade utskottet att det pågick en dialog mellan och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras. Utskottet ansåg att det var positivt att det bedrevs ett övergripande utvecklingsarbete mellan och för att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen, vilket är en del i den ekonomiska styrningen i staten. Enligt utskottet kan arbetet med att utveckla resultatredovisningen inom respektive utgiftsområde därigenom underlättas. I sammanhanget var det enligt utskottet angeläget att lyfta fram att utskottet har tagit en aktiv del i utvecklingsarbetet av den ekonomiska styrningen. Detta sker genom en dialog såväl på den politiska nivån mellan ansvarig statssekreterare i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivån. Utskottets uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen är en utgångspunkt för dessa samtal. Utskottet ansåg att det var väsentligt att dialogen fortsatte och utvecklades eftersom resultaten var positiva. Utskottet redovisade att en utgångspunkt för utskottet var att det skulle vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Regeringens redovisning och bedömning av resultat behöver därför ha en klar och tydlig struktur, eftersom detta bidrog till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får i förhållande till mål och anslagna medel. Utskottet ansåg att målen i miljömålsstrukturen är viktiga för att åstadkomma goda resultat i miljöarbetet. Det var därför positivt att strukturen för regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen utgick från de miljökvalitetsmål som har antagit. Detta var väsentligt för att utskottet ska kunna fullfölja sin uppgift att följa upp regeringens redovisning av vilka resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till vad som sägs i budgetlagen. Det var enligt utskottet också positivt att regeringen fortsätter att redovisa de resultatindikatorer eller bedömningsgrunder som ligger till grund för redovisningarna i propositionen. Utskottet konstaterade i likhet med tidigare att det i resultatredovisningen för de undersökta områdena i vissa fall kunde vara svårt att urskilja vilka resultat som faktiskt har uppnåtts eftersom redovisningen av resultat i vissa fall blandas med redovisning av insatser, dvs. vidtagna åtgärder snarare än utfall av genomförda insatser. Utskottet ansåg vidare att det var viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna. Utskottet framhöll att det var angeläget med tydliga indikatorer som inriktades på resultat av statliga insatser. Det var också önskvärt att kunna följa den långsiktiga utvecklingen av de indikatorer som regeringen har valt, och därför var det en fördel om regeringen i ökad utsträckning presenterar tidsserier som speglar utvecklingen. Utskottet uppgav att man har förståelse för att det kan vara svårt att redovisa resultat av statliga insatser inom miljöområdet eftersom det tar för miljön att återhämta sig och det därför behövdes ett långsiktigt och uthålligt arbete. ville utskottet uppmärksamma möjligheten att belysa utvecklingen av resultat av statliga insatser genom exempel även om detta inte gav en fullständig bild. Utskottet noterade att regeringen tog ett mer samlat grepp än tidigare för att redovisa indikatorer och bedömningsgrunder när det gällde generationsmålet. Utskottet ansåg att det var positivt att generationsmålet uppmärksammades i resultatredovisningen eftersom det kan ses som ett inriktningsmål för samhällets omställning som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Samhället behöver ses som en helhet där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden, vilket enligt utskottet var en förutsättning för att goda resultat ska uppnås. Regeringens redovisning innehöll dock främst en beskrivning av pågående arbete som kopplades till generationsmålet. Utskottet såg fram emot att ta del av en mer utvecklad beskrivning av resultatet när det gäller steg på vägen för att nå generationsmålet. 2.4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar att det har pågått ett arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen och resultatredovisningen från regeringen till . Gruppen anser att resultatredovisningen är ett viktigt underlag för budgetberedning. tar miljö- och jordbruksutskottet en aktiv del i utvecklingsarbetet av den ekonomiska styrningen. Detta sker genom en dialog såväl på den politiska nivån mellan ansvarig statssekreterare i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivån. Utskottets uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen är en utgångspunkt för dessa samtal. Gruppen anser att det är väsentligt att dialogen fortsätter och utvecklas. Gruppen anser att det är viktigt att regeringens resultatredovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Enligt gruppen är det positivt att regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen utgår från miljömålsstrukturen d.v.s. generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen. Detta är väsentligt för att utskottet ska kunna fullfölja sin uppgift att följa upp regeringens redovisning av vilka resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till vad som sägs i budgetlagen. Det är också positivt att regeringen fortsätter att redovisa de resultatindikatorer eller bedömningsgrunder som ligger till grund för redovisningarna i propositionen. Gruppen noterar, till skillnad från tidigare års resultatredovisningar, att det saknas en översikt när det gäller tillståndet i miljön för samtliga miljökvalitetsmål. Enligt gruppens mening är det önskvärt att regeringen ger en tydlig och övergripande beskrivning av utvecklingen för samtliga miljökvalitetsmål i sin redovisning till för de mål som har antagit. Regeringen redovisar sin bedömning under respektive miljökvalitetsmål men enligt gruppens mening tillgodoser detta inte behovet av överblick över hur tillståndet i miljön utvecklas. Gruppen anser att det är positivt att regeringen redovisar sin bedömning av att 4 av 21 etappmål har uppnåtts. Etappmålen beskriver den samhällsomställning som måste ske för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet och de är därför viktiga när det gäller bedömningen av den övergripande måluppfyllelsen. konstaterar gruppen att endast ett av de fastställda etappmålen har beslutats av . Övriga etappmål har fastställts av regeringen. Gruppen konstaterar i likhet med tidigare att det i resultatredovisningen för de undersökta områdena i vissa fall kan vara svårt att urskilja vilka resultat som faktiskt har uppnåtts eftersom redovisningen av resultat i vissa fall blandas med redovisning av insatser, dvs. vidtagna åtgärder snarare än utfall av genomförda insatser. Det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna. Gruppen vill framhålla att det är angeläget med tydliga indikatorer som inriktas på resultat av statliga insatser. Det är också önskvärt att kunna följa den långsiktiga utvecklingen av de indikatorer som regeringen har valt, och därför är det en fördel om regeringen i ökad utsträckning presenterar tidsserier som speglar utvecklingen. Gruppen har förståelse för att det kan vara svårt att redovisa resultat av statliga insatser inom miljöområdet eftersom det tar för miljön att återhämta sig och det därför behövs ett långsiktigt och uthålligt arbete. vill gruppen uppmärksamma möjligheten att belysa utvecklingen av statliga resultat genom exempel även om detta inte ger en fullständig bild. Regeringens anslagsförslag för utgiftsområde 20 jämfört med budgeten framgår av tabell 1. Tabell 1 Anslag för utgiftsområde 20 jämfört med [9] 1:3 Åtgärder för värdefull natur 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden 1:7 Avgifter för internationella organisationer 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar 1:15 Skydd av värdefull natur 1:16 Havs- och vattenmyndigheten 2:1 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Förvaltningskostnader 2:2 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning Källa: Prop. 2016/17:1 utgiftsområde 20 och egen bearbetning. Regeringen föreslår totalt en höjning av anslagen inom utgiftsområdet med , vilket motsvarar en ökning i förhållande till innevarande års budget. Regeringen prioriterar främst en satsning på olika anslag som syftar till att minska klimatpåverkan, bl.a. 1:8 Supermiljöbilspremien och anslag 1:17 Klimatinvesteringar. I förra årets budgetproposition uppgav regeringen att anslaget 1:8 Supermiljöbilspremien beräknades upphöra 2017. uppger regeringen att i väntan på ett bonus–malus-system, där mer miljöanpassade fordon premieras vid inköpstillfället genom en bonus, medan fordon med höga utsläpp av koldioxid får högre fordonsskatt föreslår man att supermiljöbilspremien förlängs , dvs. Den nuvarande prognosen visar att försäljningen av elbilar och laddhybrider kommer öka ytterligare och därför föreslås en ökning av anslaget. 3.2 Utskottets tidigare ställningstaganden Utskottet konstaterade att regeringen föreslog en kraftig anslagsförstärkning för utgiftsområde 20 som helhet. Några anslag fick betydande tillskott. Utskottet förutsatte att regeringen i kommande budgetpropositioner återkom till med en rapportering av hur medlen hade använts och framför allt vilka resultat som uppnåtts. Utskottet ansåg att detta var särskilt angeläget för de anslag där betydande förstärkningar hade föreslagits. 3.3 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Gruppen konstaterar att de betydande anslagsförstärkningarna som fattade beslut om förra året på grundval av regeringens förslag består. I förra årets budgetproposition uppgav regeringen att anslagen skulle öka –2019, även om nivån på anslagen skulle bli något lägre dessa år jämfört med . Gruppen understryker att utskottets önskemål om en rapportering av hur medlen har använts och framför allt vilka resultat som uppnåtts kvarstår. Gruppen förutsätter att en sådan redovisning kommer att genomföras av regeringen i enlighet med önskemål. Miljökvalitetsmålet är att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med om klimatförändringar ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Till miljökvalitetsmålet hör också ett etappmål för utsläppen av växthusgaser som ska uppnås . Etappmålet innebär att utsläppen av växthusgaser i , från verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, ska minska till 2020 jämfört med . Regeringens bedömning är att utvecklingen mot miljökvalitetsmålet är negativ och att ytterligare insatser behövs för att vända trenden så att miljökvalitetsmålet kan nås. För att målet ska nås behövs tillräckligt stora utsläppsreduktioner globalt, vilket kräver internationellt samarbete. och andra rika länder har enligt klimatkonventionen ett särskilt ansvar för att ta ledningen i klimatarbetet så att det globala målet kan nås. I budgetpropositionen redovisar regeringen att de indikatorer och bedömningsgrunder som används för att redovisa resultaten inom området är följande: • Framstegen mot att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån. • Koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå av högst 400 miljondelar (ppm) koldioxidekvivalenter. Ökningen av medeltemperaturen och koncentrationen av växthusgaser i atmosfären Den globala utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålet är negativ enligt regeringen. Den globala koncentrationen av växthusgaser i atmosfären fortsätter att öka. är koncentrationerna av koldioxid högre än vad den varit under de senaste 800 000 åren. Den sammanlagda halten av växthusgaser i atmosfären är ca 470 ppm koldioxidekvivalenter och den ökar även om utsläppen planat ut något . De globala växthusgasutsläppen var 2014 ca koldioxidekvivalenter. Den femte utvärderingsrapporten från FN:s forskningspanel i klimatfrågor (IPCC) visar att den globala medeltemperaturen ökade med . Data från visar att temperaturförändringen i har varit ungefär dubbelt så stor.