bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Dessutom yttrade sig utrikesutskottet i ärendet efter att ha hållit en utfrågning med dåvarande professorn och dåvarande docenten . Av en promemoria från framgår bl.a. följande. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande gäller inte när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar o.d. I promemorian hänvisades till att hade konstaterat att ett uttalande av ett statsråd i en viss fråga förutsätts ge uttryck för uppfattningar som omfattas av hela regeringskretsen (SOU 1985:40 s. 95). Det framhölls att uttalandet inte är ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfattning och att något krav på att följa regeringsformens regler om avgörande i regeringsärenden inte finns vid sådana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs. främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet, måste regeringsformens regler om avgörande av regeringsärenden följas. I promemorian hänvisades vidare till att regeringen enligt 10 kap. RF har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. RF om underrättelser till omfattar inte bara sådana ärenden som är föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § RF utan också andra frågor där regeringen vill förankra en planerad handlingslinje politiskt utan att för den skull fatta ett formellt beslut. Det framhölls i promemorian att ett utrikespolitiskt agerande måste kunna komma till uttryck på många olika sätt och att statsråden verkar i en internationell miljö där de måste agera snabbt. Uttalanden som görs av ett statsråd om olika utrikespolitiska förhållanden har ofta formen av tillkännagivanden för politiska syften. Dessa bör kunna jämföras med interpellationssvar etc. som ju har verkan som regeringens ställningstaganden utan att formella beslut fattas. I utrikesutskottets yttrande (bet. 2001/02:KU20, bilaga A5.1.2) framhölls bl.a. att utrikespolitiskt beslutsfattande skiljer sig i flera avseenden från inrikespolitiskt. Skillnaderna gäller de förhållandena att det inom utrikespolitiken finns ett större antal möjliga mål, ett mer heterogent klientel som besluten angår och ett större antal perspektiv som ska förenas. Dessutom är omgivningen mer osäker och informationskällorna mer generella och opålitliga med sekretessen som ett särskilt problem. Det finns vidare en brist på experimentmöjligheter och svårigheter att mäta effekter och resultat av den förda politiken. Tidsförhållandena är också annorlunda och ofta svåra att 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING påverka, och det finns ett större behov av kompromisser m.m. Utskottet anförde vidare att utrikespolitiskt beslutsfattande också är beroende av det inrikespolitiska utrymme som finns och, inte minst, av opinionsläget. Det finns enligt utrikesutskottet anledning att peka på att man endast i undantagsfall kan tillskriva en stats regering en enda gemensam beslutskalkyl. Snarare torde det vanligen vara så att ett flertal individer och grupper – var och en med sin beslutskalkyl – medverkar i beslutsfattandet och att dessa under processens gång successivt fattar en rad mer eller mindre bindande delbeslut, vilka ofta innebär att alternativ elimineras. Ett reellt beslut kan på detta sätt vara fattat långt innan processen avslutas med ett formellt beslut. uppehöll sig vidare i yttrandet något vid s.k. performativa uttalanden – ”doing something by saying something”. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs enligt utskottet vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Utsagan ska göras ”av rätt person, i rätt form, i rätt situation”, och det förutsätts dessutom att ”omgivningen är beredd att acceptera att dessa omständigheter föreligger”. Medvetenheten om performativernas betydelse är enligt utrikesutskottet stor. Uttalandepolitik, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer enligt utrikesutskottet en rad problem, bl.a. den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheter till skilda tolkningar. Andra fråge- ställningar enligt utskottet är vad verbala variationer är inom ramen för en politisk linje och hur ett uttalande ska vara utformat för att det ska etablera en ny utrikespolitisk linje. Andra problem som utrikesutskottet lyfte fram är hur felsägningar, feluppfattningar och eventuella efterföljande dementier ska betraktas samt vad det innebär när olika utrikespolitiska företrädare gör motstridiga uttalanden. Ett annat problem enligt utrikesutskottet är vad det innebär när element som tidigare förekommit i ett uttalande tas bort vid ett senare uttalande i samma fråga. En intressant företeelse när det gäller uttalandepolitiken är enligt utrikesutskottet också den växelverkan som ständigt pågår mellan och regeringen. pekade på den dualism som råder när det gäller utrikesfrågorna. Innebörden av denna dualism är att det är regeringen som, enligt folkrätten, utåt företräder riket, medan det är så att , enligt den interna rättsordningen, indirekt kan påverka regeringen att föra en viss utrikespolitik. konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade enligt utskottet därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. har granskningen rört frågor 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING kring instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltningsmyndigheter och eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., 2003/04:KU20 s. 189 f., 2004/05:KU20 s. 196 f., 2005/06:KU20 s. 156 f. och 2007/08:KU20 s. 163 f.). I dessa granskningar har utskottet inledningsvis framhållit att ett statsråd självfallet, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste enligt utskottet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Statsråd måste t.ex. iaktta viss återhållsamhet när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag. Några granskningar har avsett uttalanden av statsråd i utrikespolitiska granskande utskottet bl.a. ett uttalande av dåvarande utrikesministern om den norska valfångsten (bet. 1993/94:KU30 s. 63 f.). Utrikesministern representerade regeringen vid ett svenskt statsbesök i 1993 och i samband därmed hade utrikesministern överläggningar med sin norska kollega om huvudsakligen internationella frågor. presskonferens ställdes en fråga till utrikesministern om den svenska inställningen till den norska valfångsten, varvid hon svarade att en begränsad valfångst, som inte innebär att valarna utrotas utan som ligger inom det biologiska möjliga, var något som man från svensk sida kunde acceptera. ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det i förarbetena till regeringsformen är förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet och att detta kommer till uttryck genom uttalandet att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar (se 1973:90 s. 179). Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. mindre krävs enighet då de enskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana som har varit eller kan komma att bli föremål för Utskottet framhöll dock att uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till en utländsk stat. Särskilda krav måste då enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning. konstaterade vidare att det aktuella uttalandet hade gjorts av statsrådet i hennes egenskap av svensk utrikesminister. När det gällde frågan om huruvida beredning inom regeringen hade ägt rum noterade utskottet att Utrikes- departementet hade konstaterat att det över huvud taget inte hade varit aktuellt med en förändrad svensk hållning i valfångstfrågan och att någon beredning i denna fråga följaktligen inte hade ägt rum. Granskningen föranledde i övrigt inget uttalande från utskottet. granskade utskottet bl.a. dåvarande utrikesministerns ansvar för ett uttalande från den svenska ambassaden i (bet. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING 2009/10:KU20 s. 326 f.). En del av granskningen avsåg att utrikesministern på sin blogg hade kommenterat händelsen. När det gällde frågan om vilken status utrikesministerns eller andra statsråds blogginlägg har konstaterade utskottet att utrymmet i vart fall för en utrikesminister att i utrikespolitiska frågor uttala sig privat i sådana sammanhang är synnerligen begränsat. Några av utskottets granskningar har avsett uppgifter som ett statsråd har lämnat muntligt eller skriftligt med anledning av en fråga från en riksdags- ledamot. Som exempel kan nämnas utskottets granskning av den dåvarande justitieministerns uppgifter om partibidrag vid frågestund (bet. 2011/12:KU20 s. 36 f.). Vid den aktuella frågestunden uppgav ministern som svar på en fråga att Moderata samlingspartiet () inte hade tagit emot bidrag från juridiska personer . I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis bl.a. att frågeinstituten är ett led i grundläggande kontrollmakt och att det därför är viktigt att dessa institut fungerar tillfredsställande. Utskottet noterade att konkreta frågor om bidrag till rör förhållandena i ett politiskt parti och att den sittande talmannen har till uppgift att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti var det enligt utskottet givetvis viktigt att det svar hon lämnade var korrekt. Utskottet noterade också att det i den svarspromemoria som hade upprättats inom påpekades att det i efterhand kunde konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden varit olyckligt. Vidare kan nämnas utskottets granskning av klimat- och miljöministerns uttalande om extra val vid frågestund (bet. 2014/15:KU20 s. 42 f.). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet inledningsvis till tidigare ställningstaganden om att frågeinstituten är ett led i grundläggande kontrollmakt, att det därför är viktigt att dessa institut fungerar tillfredsställande och att när det gäller uttalanden som statsråd gör under frågestund där svaren ska lämnas bör dock hänsyn tas till att svaren på de frågor som framställs lämnas utan betänketid. Vidare anförde utskottet att när ministern vid den aktuella frågestunden valde att hänvisa till det aviserade extra valet är det givetvis viktigt att hennes uttalande var korrekt och att det av utredningen framgick att ministerns inledande uttalande om det extra valet kunde tolkas som att regeringen vid den aktuella tidpunkten redan hade beslutat om ett extra val men att ministern senare under frågestunden efter påpekande korrigerade det aktuella uttalandet. Granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. Därutöver kan en granskning om uttalanden av statsråd nämnas. granskade utskottet finansministerns uttalanden om de offentliga finanserna (bet. 2014/15:KU20 s. 250 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Utskottet anförde vidare att det är av stor vikt att statsråd deltar i 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING samhällsdebatten och att det också är rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. När det gällde den aktuella granskningen noterade utskottet att statsrådet i sin roll som finansminister vid och i anslutning till en pressträff hade redovisat sin syn på läget i den svenska ekonomin. Utskottet, som hade valt att inte närmare analysera tillståndet i den svenska ekonomin vid ovannämnda tillfälle, underströk att det givetvis är viktigt att finansministern vid det aktuella tillfället hade säkerställt att hennes uttalanden grundades på uppgifter som var I den svarspromemoria som hade upprättats inom Finans- departementet uppgavs att den ovannämnda redovisningen av ministern byggde på beräkningar och prognoser som tagits fram inom departementet. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A5.10.2). Av svarspromemorian framgår bl.a. att citaten i utskottets promemoria i huvudsak är korrekta men att en del av de citat som anges i anmälan är tagna ur sitt sammanhang. Det framhålls att uttalandena som anmälan refererar till utgör en sekvens, där utrikesministern först uttalade sig generellt om utomrättsliga avrättningar och sedan, på en konkret interpellationsfråga, uttalade sig specifikt om vikten av undersökningar av misstänkta fall av Vidare framgår av svarspromemorian att utrikesministerns uttalanden följer folkrättsliga principer och svensk utrikespolitik om en framförhandlad tvåstatslösning där och kan leva sida vid sida i fred och Användningen av våld, även under ockupation, är strikt reglerad i folkrätten, och enligt denna rätt bör alla inblandade göra sitt yttersta för att undvika orättmätigt och oproportionellt våld. De nu aktuella uttalandena innebär ingen positionsförändring av svensk utrikespolitik. promemorian att samma terminologi användes av tidigare utrikesminister Som svar på frågan om huruvida de redovisade uttalandena om utomrättsliga avrättningar föregicks av några överväganden kring om, och i så fall hur, dessa uttalanden skulle kunna påverka svensk utrikespolitik i olika avseenden anges i promemorian att uttalandena inte innebär någon ny svensk Vidare framgår av promemorian att regeringens uttalanden grundar sig på etablerad svensk politik när det gäller folkrätt och mänskliga rättigheter, inte minst i konfliktsituationer. I denna del framhålls att den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik, tillika vice ordförande i kommissionen, Federika Mogherini, och FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, 'ad , har gjort liknande uttalanden. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING uttalanden hänvisas i promemorian till rapporter och undersökningar från bl.a. , Human Rights Watch och svenska utlands- myndigheter. Det framhålls vidare att aktivt har drivit frågor om utomrättsliga avrättningar i EU och FN. Slutligen framgår av promemorian att interpellationssvaren har beretts inom enligt de principer som redogörs för i Statsråds- beredningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1, rev. Utskottet höll en utfrågning med utrikesminister (bilaga B2). I sin inledning framhöll att med en utomrättslig avrättning avses enligt folkrätten en avrättning som inte har föregåtts av en rättslig prövning och dom och att sådana avrättningar strider mot FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Utrikesministern uppgav vidare att FN:s ekonomiska och sociala råd 1989 antog principer om effektivt förebyggande och undersökning av utomrättsliga avrättningar, som innebär att en noggrann, snabb och opartisk undersökning ska äga rum i de fall där det finns misstankar om utomrättsliga avrättningar. framhöll vidare att även andra utrikespolitiska företrädare har gjort uttalanden liknande hennes. Dessa företrädare har bl.a. uppgett att det är viktigt att undersöka om utomrättsliga avrättningar inträffat, att det ligger i farans riktning att sådana avrättningar kan förekomma och att varna för oproportionerligt våld. anförde vidare att anledningen till att utomrättsliga avrättningar omnämns i försiktiga termer är att de sker utanför det vanliga rättssystemet och att det ofta saknas handfasta bevis. Utrikesministern framhöll vidare att det är staternas ansvar att förebygga och utreda utomrättsliga avrättningar och att hon välkomnar den israeliska regeringens initiativ att i ett enskilt ärende låta utreda om det varit fråga om en utomrättslig avrättning. På en fråga bekräftade utrikesministern att det fall hon hänvisade till är en inledd rättsprocess i mot en israelisk soldat som misstänks för att ha skjutit en man som utfört ett knivdåd efter det att mannen oskadliggjorts. På frågan om de citat som redovisades i anmälan och lästes upp vid utfrågningen är korrekta svarade utrikesministern att citaten är tagna ur sitt sammanhang, att det inte går att blanda lösryckta citat, att citaten måste sättas in i sitt sammanhang och att hennes uttalanden inte är motsägelsefulla. konstaterade vidare att de nu aktuella uttalandena gjordes då såväl knivdåden mot civila israeler som våldet mot palestinier hade eskalerat. Enligt utrikesministern följer hennes uttalanden folkrättsliga principer, och de är förenliga med målet om en tvåstatslösning där och kan leva sida vid sida i fred och säkerhet. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING aktuella uttalandena baseras bl.a. på folkrätten och innebär att alla inblandade bör göra sitt yttersta för att undvika orättmätigt och oproportionerligt våld. anförde vidare att hennes uttalanden inte innebär någon positionsförflyttning av den svenska utrikespolitiken och att tidigare utrikesministern använde samma terminologi under Utrikesministern uppgav vidare att hennes uttalanden och svaren på interpellationerna har beretts inom enligt gängse principer och att de är konsekventa till sitt innehåll. På frågan om hur utrikespolitiken formas svarade utrikesministern att hon delar frågeställarens uppfattning att den delvis formas av performativa uttalanden och att de nu aktuella uttalandena inte är motstridiga. anförde vidare att vissa av de nu aktuella uttalandena är av mer generellt slag medan andra uttalanden är mer på detaljnivå. Vid utfrågningen fick utrikesministern även frågor om den frekventa och nära kopplingen i hennes uttalanden mellan begreppet utomrättsliga I denna del uppgav bl.a. att man måste se till hela situationen, att några uttalanden har varit av mer generellt slag och avsett det eskalerade våldet och båda parternas ansvar för detta och att andra uttalanden har avsett specifika frågor om och och den pågående Utrikesministern noterade vidare den inledda rätts- processen i om en eventuell utomrättslig avrättning. När det gäller frågor om relation till uppgav utrikes- ministern att det allra viktigaste i svensk utrikespolitik är att konsekvent försvara de folkrättsliga principerna om demokrati och skydd av de mänskliga anförde vidare att den har betonat att den önskar upprätthålla en god relation till . Utskottet konstaterar inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det är vidare av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten och det är också rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. Utrikespolitiken skiljer sig i viss mån från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en utrikespolitisk fråga. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måste därför enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av den minister som ansvarar för utrikespolitiken inom regeringen. Inom utrikespolitiken förekommer s.k. performativa uttalanden. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Det brukar framhållas att utsagan ska göras av rätt person, 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING i rätt form och i rätt situation och att omgivningen ska vara beredd att acceptera att nämnda omständigheter råder. Som redovisats tidigare rymmer uttalandepolitiken, och därmed utnyttjandet av performativer, en rad problem. I denna del kan nämnas den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheten till skilda tolkningar. När det gäller de i granskningen uppmärksammade uttalandena noterar utskottet att vart och ett av dem i sak verkar följa en tradition inom svensk utrikespolitik och att uttalandena i sig inte kan sägas innebära någon ny utrikespolitisk linje. I flera av uttalandena tas folkrättsliga principer generellt och ett konkret fall upp om vartannat. Uttalandena rör frågor som kan vara känsliga för bl.a. utländsk stat och där omgivningen kan ha olika uppfattningar. De aktuella uttalandena har uppenbarligen missförståtts. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på uttalanden av den minister som ansvarar för utrikespolitiken vill utskottet understryka vikten av att utrikesministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. Granskningen ger i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. 6 Vissa frågor om hantering av flyktingmottagandet m.m. 6.1 Regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen I en anmälan till (dnr 1269-2015/16), bilaga A6.1.1, begärs att utskottet granskar statsminister och regeringens förberedelse inför och agerande under den uppkomna flyktingsituationen. I anmälan anförs att över 150 000 asylsökande kom till , varav fler än 100 000 under den . De stora flykting- strömmarna till och innebär mycket stora utmaningar. Bilden är att regeringen i många fall agerat senare än vad som hade varit önskvärt. Enligt en artikel i ska det ha inkommit en lägesrapport från där den dramatiska ökningen av ensamkommande barn beskrevs. ska ha aktiverat sin krisledning och kallat till ett akut möte med polisen, räddningstjänsten och . En naturlig fråga är vilka åtgärder som inrikesministern och regeringen vidtog med anledning av dessa händelser. I samma artikel förekom uppgifter om att polisen i sökte kontakt med polisens nationella operativa avdelning () för att meddela att ett stort antal migranter kommit till i utan att dessa visste vart de skulle vända sig. beslutade man i att situationen var en särskild händelse, men först fattade ett beslut. Detta leder bl.a. till frågor om vilka åtgärder som regeringen vidtog med anledning av den särskilda händelsen i och hur inrikesministern kan och avser att agera för att liknande tidsåtgång inte ska uppstå igen. ska utrikesminister ha kallat till sig , polisen, Säkerhetspolisen och Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) för att få en bild av migrationsströmmen. Anmälaren frågade utrikesministern varför det var hon och inte det statsråd vars beredningsområde frågan tillhör som kallade till detta möte, hur informationen från mötet spreds i och till regeringen, och vilka övriga statsråd som informerades. Frågorna besvarades inte, enligt anmälan. ska generaldirektör ha hållit en telefonkonferens med företrädare för Försvarsmakten, polisen, länsstyrelserna samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).