bet · H301KU16 · 2016-04-14 00:00:00 — Kommitténs förslag behandlades av regeringen i propositionen En utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:173). I propositionen lämnade regeringen förslag till ändringar i riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Bland annat föreslogs att rambeslutsprocessen skulle ges en tydligare reglering genom att det i en bestämmelse i riksdagsordningen skulle införas en presumtion för att denna beslutsprocess ska tillämpas om inte genom lag har beslutat något annat. Vidare föreslogs vissa ändringar i riksdagsordningens reglering av vilka förslag som ska behandlas i rambeslutsprocessens två steg och om hur ändringar i statens budget ska beslutas. Slutligen lämnades förslag till ändringar i budgetlagen som rörde uppföljningen och utvärderingen av de budgetpolitiska målen. Vissa delar av bedömningar behandlades inte i propositionen utan skulle beredas vidare i (prop. 2013/14:173 s. 10). Detta gäller bl.a. utredningens bedömningar av vilka förslag som borde behandlas i något av rambeslutsprocessens två steg och förfarandet vid ett beslutsfattande som helt eller delvis ändrar eller upphäver en beslutad budget. behandlade regeringens proposition (bet. 2013/14:KU46). Utskottet tillstyrkte föreslagna ändringar om rambeslutsprocessen samt uppföljning och utvärdering av de budgetpolitiska målen och ändringar i statens budget. I samma betänkande behandlade utskottet även riksdagsstyrelsens framställning Översyn av riksdagsordningen (2013/14:RS3). Riksdagsstyrelsen föreslog i framställningen en ny riksdagsordning. Den föreslagna lagen var enligt riksdagsstyrelsen främst en redaktionell och språklig omarbetning av den dåvarande riksdagsordningen i syfte att göra den mer konsekvent och överskådlig samt att anpassa lagtexten till dagens krav på offentligt språk, dvs. att den ska vara skriven på ett vårdat, enkelt och begripligt språk. Vissa ändringar i sak föreslogs också. Bland annat föreslogs ändringar som rörde följdmotionsrätten, svarstiden för besvarande av skriftliga frågor och budgetprocessen i . ställde sig i huvudsak bakom framställningens överväganden och förslag. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2013/14:351–352). Utskottet har informerats av om att de delar av bedömningar som inte behandlades i regeringens proposition En utvecklad budgetprocess alltjämt bereds i . Frågan om förhållandet mellan regeringen och utreddes relativt av som fann att tillämpningen av bestämmelserna om parlamentarism i regeringsformen fungerar väl och endast föreslog en ändring med innebörd att efter val genom omröstning ska pröva frågan om statsministerns stöd. Denna ändring trädde i kraft . Därtill kommer att frågor kring budgetarbetet i dels har utretts, dels alltjämt bereds i . Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionerna 2015/16:2302 och 2015/16:2487 delyrkande 1. Utskottets förslag i korthet avslår tre motionsyrkanden om medborgarinitiativ på nationell nivå, med hänvisning till pågående beredningsarbete. (SD) begär i motion 2014/15:1967 yrkande 1 och motion 2015/16:3063 yrkande 1 att tillkännager för regeringen att folkinitiativ på nationell nivå ska införas. Enligt motionären kan det göras mycket för att ytterligare stärka det direktdemokratiska verktyget. I motion 2015/16:2839 efterlyser (SD) en översyn av möjligheten att lämna in s.k. e-petitioner. Motionären framhåller vikten av att en medborgare kan framföra sin uppfattning offentligt. Ett system med e-petitioner skulle enligt motionären kunna innebära att förslag från medborgarna publiceras på en webbplats, och när ett visst antal personer signerat eller röstat för ett förslag behandlas det av behörigt utskott i . Av 1 kap. 1 § andra stycket RF följer att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 1 kap. 4 § RF anges bl.a. att är folkets främsta företrädare och att stiftar lag. Inför beslutet om en ny regeringsform behandlades fundamentala frågor om svenskt statsskick. Grundlagberedningen konstaterade bl.a. att en medverkan i besluten från alla medborgares sida inte är möjlig i alla de frågor där beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76). erinrade i sitt förslag till riksdagsbeslut om vissa grundläggande värderingar utifrån vilka grundlagberedningen bedrev sitt arbete och om vilka enighet rådde inom beredningen (bet. KU 1973:26 s. 16 f.). Dessa värderingar avsåg bl.a. det representativa systemet och de politiska partierna. När det gäller det representativa systemet framhölls att detta är nödvändigt för handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter och att de valda representanterna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. När det gäller partierna var den givna förutsättningen för arbetet att den politiska verksamheten i även skulle försiggå främst genom partier. Utskottet delade dessa värderingar. Enligt artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen () får ett antal unionsmedborgare, som uppgår till minst 1 miljon personer och som kommer från ett betydande antal medlemsstater, ta initiativ till att uppmana Europeiska kommissionen (kommissionen) att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördraget. Vilka regler och förfaranden som gäller framgår av och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av om medborgarinitiativ. I saknas föreskrifter som tillåter medborgarinitiativ på nationell nivå. Däremot kan kommuner och landsting med stöd av 5 kap. 23 § kommunallagen (1991:900) besluta att medborgarna får väcka förslag i fullmäktige, s.k. medborgarförslag. Enligt paragrafens andra stycke får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga i fullmäktige väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och adressuppgifter. Av 5 kap. 34 a § kommunallagen följer att om ett folkinitiativ har väckts enligt 23 § andra stycket ska fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, förutsatt att den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget. Av förarbetena framgår att bestämmelsen innebär att det finns en presumtion för att ett folkinitiativ ska leda till att en folkomröstning hålls om den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den (prop. 2009/10:80 s. 321). I den proposition som bl.a. innehöll förslaget att införa möjligheten till medborgarförslag anförde regeringen att olika vägar behöver stå öppna för medborgarna att påverka politiken och att medborgarna genom rätten att väcka förslag i fullmäktige ges möjlighet att påverka den lokala politiken direkt (prop. 2001/02:80 s. 53). Regeringen framhöll att rätten att initiera ärenden i fullmäktige har ett stort symboliskt värde och att den medborgerliga förslagsrätten kan leda till ett ökat engagemang i kommunal- och landstingspolitiska frågor, till fler diskussioner mellan valen bland medborgarna och till ett minskat avstånd mellan väljare och valda. Därmed kunde förslagsrätten också komma att stärka den representativa demokratins funktionssätt och vitalisera fullmäktige. Fullmäktige har vidare möjlighet att överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att besluta i ärenden som har väckts genom medborgarförslag, om ärendet inte är av principiell beskaffenhet eller av större vikt för kommunen eller (5 kap. 25 § kommunallagen). Bakgrunden till bestämmelsen var främst att fullmäktige tvingades avgöra frågor som var av vardagsnära och konkret natur och som normalt avgjordes i nämnderna eller av tjänstemän i förvaltningen. Regeringen framhöll vikten av att medborgarförslag även i fortsättningen blir föremål för ett politiskt avgörande (prop. 2006/07:24 s. 12). Enligt 6 kap. 34 § kommunallagen råder delegeringsförbud för styrelse och andra nämnder i medborgarförslagsärenden. Medborgarförslag kommer således alltid att avgöras av någon del av den kommunala förtroendemannaorganisationen. Det finns inte några lagbestämmelser som begränsar vilka frågor ett medborgarförslag får röra. Slutligen kan nämnas att det i finns en lag om medborgarinitiativ. Enligt lagen har minst 50 000 röstberättigade finska medborgare rätt att lägga fram initiativ för om att en lag ska stiftas. Ett medborgarinitiativ kan väckas av en eller flera röstberättigade finska medborgare, och ett initiativ kan innehålla antingen ett lagförslag eller ett förslag om att lagberedning ska inledas. Ett initiativ kan också gälla ändring eller upphävande av en gällande lag. Stödförklaringar för ett medborgarinitiativ ska samlas in på papper eller på elektronisk väg i ett datanät. Stödförklaringarna ska samlas in . Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen (dir. 2014:111). Vidare utsågs bl.a. en parlamentarisk referensgrupp som skulle bistå utredaren i arbetet. Utredningen, som tog namnet Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande, överlämnade sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5). För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande över beslutsfattandet föreslår att en medborgerlig förslagsrätt i , en s.k. folkmotion, ska införas (s. 331 f.). En folkmotion innebär enligt att en enskild individ som har rösträtt till får möjlighet att väcka ett förslag och om detta får stöd av av de röstberättigade till ska det tas upp som en motion i . Folkmotionen ska kunna lämnas och stödjas över internet. Om motionen fått tillräckligt stöd väcks den i på samma sätt som motioner av riksdagsledamöter och utskottsbehandlas. Beroende på vad motionären kräver kan ett bifall till motionen leda till ett utskottsinitiativ eller ett tillkännagivande till regeringen. I betänkandet framhålls att förslaget om folkmotion är inspirerat från det s.k. medborgarinitiativet som finns i . Med en möjlighet att väcka en folkmotion i får enligt alla individer tillgång till en formell kanal för att göra sin röst hörd. Detta skulle kunna innebära att de resursstarka organisationernas övertag i opinionsbildningen kan vägs upp och leda till transparens i påverkansarbetet. Införandet av folkmotion kan också enligt motiveras av de politiska partiernas försvagade ställning och de förändrade formerna för politiskt deltagande och engagemang. I betänkandet framhålls att den föreslagna reformen innebär att ändringar behöver göras i riksdagsordningen och därför föreslås att införandet av medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, ska utredas i särskild ordning. Utskottet har informerats av om att betänkande har remitterats och att remisstiden går ut . behandlade en motion om införande av ett webbaserat verktyg för lagstiftningsprocessen i (bet. 2011/12:KU19 s. 10 f.). Motionären efterlyste ett verktyg för samhällets virtuella deltagande med syfte att främja debatt och tillgänglighet till kunskap om utvecklingsprocessen om lagförslag. Enligt motionären skulle användaren via webben kunna lägga in förslag eller ändringar i texten till nya lagförslag, men användare av verktyget skulle även kunna skapa helt nya lagförslag. Utskottet noterade i sitt ställningstagande att utvecklingen av e-förvaltning och e-demokrati ger större möjligheter för medborgare att på ett enklare och effektivare sätt ta del av offentlig information och att delta i den demokratiska dialogen. I sammanhanget konstaterade utskottet att såväl som regeringen tillhandahåller egna webbplatser genom vilka nästan all dokumentation rörande den svenska lagstiftningsprocessen görs tillgänglig. Utskottet bedömde således att tillgängligheten till kunskap om utvecklingsprocessen om lagförslag är god. Utskottet ansåg vidare att medborgarnas deltagande i handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter, t.ex. i frågor om lagstiftning, säkerställs främst genom folkvalda representanter för politiska partier. Mot den bakgrunden saknades enligt utskottet anledning att föreslå en översyn av möjligheten att införa ett sådant webbaserat verktyg för lagstiftningsprocessen som motionären begärt. En motion om en förslagsbox för allmänheten behandlades av utskottet (bet. 2012/13:KU17 s. 29 f.). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till ett tidigare uttalande om att medborgarnas deltagande i handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter, t.ex. i frågor om lagstiftning, säkerställs främst genom folkvalda representanter för politiska partier. Utskottet vidhöll denna uppfattning och avstyrkte motionen. Utskottet konstaterar att den fråga som aktualiseras i motionerna bereds i . Detta beredningsarbete bör inte föregripas. Motionerna 2014/15:1967 yrkande 1, 2015/16:2839 och 2015/16:3063 yrkande 1 avstyrks därmed. Medlemskapet i Europeiska unionen och internationellt samarbete Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i Europeiska unionen ska upphävas, med hänvisning till tidigare ställningstaganden, och ett motionsyrkande om att det av regeringsformen inte bör framgå med vilka organ samarbetar internationellt, med hänvisning till att frågan relativt utretts. Jämför reservation 5 (SD). (SD) begär i motionerna 2014/15:2666 och 2015/16:2826 att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i Europeiska unionen (EU) ska upphävas. Motionären anför bl.a. att denna bestämmelse står i direkt konflikt med portalparagrafen i regeringsformen om att all offentlig makt i utgår från folket. I motion 2015/16:2620 yrkar och (båda SD) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att i stället för att räkna upp organisationer i regeringsformen ha en skrivning om att deltar i internationella samarbeten där sådana är gynnsamma för riket, och att tillkännager detta för regeringen. Motionärerna anför bl.a. att det inte uttryckligen av regeringsformen bör framgå att är medlem i EU och samarbetar med (). anslöt sig till EU. trädde lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen i kraft. Genom lagen införlivas unionsrätten i svensk rätt. Av 1 kap. 10 § RF framgår att är medlem i EU. Det följer vidare av bestämmelsen att även inom ramen för FN och samt i andra sammanhang deltar i internationellt samarbete. Bestämmelsen trädde i kraft . Enligt 10 kap. 6 § första stycket RF kan inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av andra stycket följer att kan besluta om en sådan överlåtelse om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för att stifta grundlagar. Överlåtelsen kan beslutas först efter godkännande av överenskommelsen enligt 10 kap. 3 § RF. Inför anslutningen till EU diskuterades hur medlemskapet och dess konsekvenser borde komma till uttryck i regeringsformen. Frågan behandlades av inför EG (SOU 1993:14). Enligt utredningen fanns det två möjliga sätt att låta medlemskapet komma till uttryck i regeringsformen. Antingen fick medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så skulle det finnas en allmän regel om medlemskapet som lämnade utrymme åt medlemskapets rättsliga följder. Utredningen valde att föreslå att en allmän bestämmelse om medlemskapet skulle föras in i regeringsformen. Någon allmän bestämmelse om EU-medlemskapet infördes emellertid inte. I regeringsformen avspeglades i stället EU-medlemskapet i fyra bestämmelser. Frågan om en allmän bestämmelse om EU-medlemskapet behandlades även av som ansåg att en ny bestämmelse borde införas i 1 kap. RF i vilken det anges att är medlem i EU (SOU 2008:125 s. 496). Som skäl för förslaget anfördes bl.a. följande (s. 497 f.): Vårt medlemskap i är det internationella samarbete som har störst direkt påverkan på det svenska samhället, något som bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som har skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering till EU:s institutioner. En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa har numera sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt regeringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdag eller regering utan av organ på EU-nivå. Gemenskapsrätten har på dessa områden företräde framför konkurrerande nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och våra andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de domstolar som i regeringsformen utpekas som högsta dömande instanser, dvs. På de områden som berörs av en överlåtelse kan inte längre på egen hand ingå internationella överenskommelser med andra stater eller med internationella organisationer. På samarbetsområden som inte förutsätter överlåtelse av beslutanderätt – något som i princip gäller vid polissamarbete och på straffrättens område samt inom utrikes- och säkerhetspolitiken – har samarbetet formellt inte samma påtagliga inverkan på det svenska rättssystemet. I realiteten innebär dock även dessa samarbetsformer långtgående politiska och juridiska bindningar för . Som har framgått ovan var en grundtanke vid införandet av regeringsformen att denna borde spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. På EU-området kan regeringsformen knappast anses leva upp till denna målsättning. Hänvisningarna till EU sker i fyra spridda och mer funktionellt inriktade bestämmelser. Medlemskapet går bara att indirekt utläsa ur dessa. Vi menar att EU-medlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regeringsformen. Att är medlem i EU bör därför anges redan i 1 kap. om statsskickets grunder. Däremot finns det inte anledning att låta medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de bestämmelser i regeringsformen som på olika sätt påverkas. Det kan – vilket berördes av inför EG (SOU 1993:14 s. 92 f.) – hävdas att ett inskrivande av medlemskapet i grundlag skulle kunna begränsa konstitutionella handlingsfrihet om landet snabbt vill lämna EU. Att i en sådan situation återta den beslutanderätt som har överlämnats till EU skulle formellt kunna kräva att regeringsformen först ändras så att medlemskapet inte längre grundlagsskyddas (jfr prop. 1964:140 s. 132). Vi menar dock att det är rimligt att låta den typen av överväganden styra utformningen av regeringsformen i detta hänseende. Det realistiska är att ett svenskt eventuellt utträde ur EU skulle ske stegvis och efter grundliga överväganden som även innefattar nödvändiga ändringar av regeringsformen. konstaterade vidare att regeringsformen inte innehöll någon allmän bestämmelse som på ett mer sätt berörde övriga internationella samarbeten direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer (SOU 2008:125 s. 498). Mot bakgrund av dessa samarbetens betydelse för det svenska samhället framstod detta enligt som en brist. föreslog därför att en bestämmelse om deltagande i internationellt samarbete skulle införas i 1 kap. RF och att samarbetet inom ramen för FN och särskilt skulle framhållas i bestämmelsen. Det sagda uteslöt emellertid enligt inte att värdefullt samarbete också skulle kunna ske i andra former, exempelvis i andra internationella organisationer eller genom bilateralt samarbete. Regeringen ställde sig bakom förslag (prop. 2009/10:80). behandlade regeringens proposition och utskottet delade regeringens bedömning att medlemskap i har så långtgående effekter på det svenska samhället att det borde flyttas fram i regeringsformens inledande kapitel (bet. 2009/10:KU19 s. 50). avstyrkte utskottet en motion om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU skulle upphävas (bet. 2011/12:KU15 s. 19). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att den aktuella bestämmelsen hade införts i grundlagen. Utskottet hänvisade också till vad det hade uttalat i samband med behandlingen av regeringens förslag i denna del (se bet. 2009/10:KU19 s. 50). I denna del finns i betänkandet en reservation (SD). En motion om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU skulle upphävas avstyrktes av utskottet i förenklad ordning (bet. 2013/14:KU18 s. 57). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2011/12:KU15. Motioner om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU ska upphävas har varit uppe till behandling i utskottet. I denna del vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna 2014/15:2666 och 2015/16:2826. När det gäller regleringen i regeringsformen om internationella samarbeten har denna fråga relativt utretts av , och den aktuella bestämmelsen trädde i kraft . Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motion 2015/16:2620. Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet, med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § RO, föreslår om att riksdagsstyrelsen bör tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor, inklusive hur bör och kan förhålla sig till en utveckling inom EU med en förstärkt roll för de nationella parlamenten och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. medlemskap i innebär att har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Det är regeringen som företräder i EU. Regeringen är dock skyldig att informera och förankra sitt agerande i EU hos , och ska som folkets främsta företrädare utöva ett aktivt och reellt inflytande på innehållet i de ståndpunkter som ska inta i EU. En utgångspunkt för samverkan mellan och regeringen har ansetts vara att den ska ske under sådana former att intressen i EU-samarbetet tillgodoses på bästa sätt. arbete med EU-frågor har utvecklats i flera omgångar efter EU- inträdet 1995. genomfördes ett antal ändringar i riksdagsordningen i syfte att framhålla utskottens ansvar i EU-arbetet och att se till att kommer in tidigt i beslutsprocessen. Ändringarna innebär bl.a. att utskotten ska granska vissa EU-dokument och att utskotten kan begära överläggningar med regeringen i EU-frågor. trädde Lissabonfördraget[1] i kraft med nya bestämmelser om de nationella parlamentens roll. Med anledning av detta infördes bestämmelser i riksdagsordningen om bl.a. subsidiaritetsprövningar av förslag till EU-lagstiftning och deltagande vid fördragsändringar. De nationella parlamenten i EU och har ett interparlamentariskt samarbete. Inom det interparlamentariska samarbetet i EU pågår diskussioner om hur de nationella parlamentens samarbete och verktyg för att påverka EU:s beslutsprocess kan stärkas. har inte tagit ställning till de initiativ som diskuteras. Även kommissionen har lyft frågan om de nationella parlamentens roll och har en uttalad ambition om en stärkt dialog med de nationella parlamenten. Den politiska dialogen med de nationella parlamenten initierades genom ett meddelande , det s.k. Barrosoinitiativet, och har därefter utvecklats. De nationella parlamenten deltar i denna dialog i olika utsträckning utifrån skilda nationella förutsättningar. rätt till information och samråd om EU-samarbetet Regeringsformen anger en funktionsfördelning mellan regeringen och . Förhållandet mellan regeringen och i fråga om hanteringen av EU-frågorna tar sig bl.a. uttryck i en informations- och samrådsskyldighet för regeringen. Denna skyldighet anges allmänt i regeringsformen och har mer detaljerat reglerats i riksdagsordningen.