bet · H401KU5 · 2016-10-17 00:00:00 — betänkande 2016/17:KU5 Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen ska följa tillämpning av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen för tiden –. I genomfördes 21 subsidiaritetsprövningar . Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Utskottet har gett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av subsidiaritetsärenden. Yttranden kom in från fyra utskott. översände kommissionen 21 utkast för subsidiaritetsprövning, och lämnade ett motiverat yttrande. välkomnar att kommissionen fortsätter att lägga fram färre förslag än för att kunna lägga ett ökat fokus på att genomföra, tillämpa och utvärdera den lagstiftning som redan finns på plats. Inga gula kort utfärdades . Sammanfattningsvis grundade sig en majoritet av alla förslag som lagts fram sedan Lissabonfördraget trädde i kraft på artikel 114 i EUF-fördraget, dvs. förslagen gällde tillnärmning av lagstiftning som syftar till att upprätta den inre marknaden. Det motiverade yttrande som lämnade på förslag av skatteutskottet gällde tillnärmning av lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknaden (artikel 115 i EUF-fördraget). framhåller i sitt yttrande att de förslag som utskottet prövade har lett till EU-lagstiftning, vilket därmed minskat utrymmet för nationella åtgärder inom politikområdena i fråga. framhåller dock att det på skatteområdet krävs enighet bland medlemsstaterna, och att medlemsstaterna således har möjlighet att bättre värna sin suveränitet på detta område än inom vissa andra politikområden. framhåller att ett omfattande lagstiftningsarbete har inletts för att uppnå ett gemensamt europeiskt asylsystem. konstaterar att det är svårt att bedöma hur det samlade utfallet på politikområdet förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. tar i sitt yttrande upp ett exempel på en subsidiaritets- prövning som genomfördes och där förhandlingar i rådet inleddes – och medlemsländerna enades om ett kompromissförslag – innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningen hade löpt ut. Mot denna bakgrund vill återigen understryka vikten av att de nationella parla- mentens subsidiaritetsprövningar kan genomföras innan förhandlingarna av förslagen inom EU påbörjas. I annat fall kan subsidiaritetsprövningarna förlora har betonat värdet av informationsutbyte med andra nationella parlament inom EU. utskottet vill framhålla att representant vid EU:s institutioner träffar sina motsvarigheter vid regelbundna möten och därför är en värdefull ingång vid informationsutbyte. Utskottet konstaterar också att det finns en förbättringspotential i fråga om i vilken omfattning information läggs in i IPEX (). verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informations- utbyte mellan de nationella parlamenten. Den översiktliga genomgången av motiveringar utifrån subsidiaritets- principen som utskottet gjort visar att motiveringar saknades i 5 av de utkast Av de utskott som yttrat sig i årets uppföljning har inte något utskott haft några invändningar mot motiveringarna utifrån , som vidhåller sin uppfattning att uteblivna motiveringar försvårar för de nationella parlamenten att genom- föra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokoll nr 2, avser att bevaka frågan även i fortsättningen. I årets uppföljning ställde utskottet frågor om i vilken utsträckning utskotten har gjort en proportionalitetsbedömning inom ramen för subsidiaritetsprövningen av utkast till lagstiftningsakter och om utskotten varit eniga i sina ställningstaganden. Med hänsyn till att endast ett fåtal utskott har yttrat sig är det svårt för att dra några slutsatser i dessa Utskottet vill återigen framhålla vikten av att övriga utskott yttrar sig, eftersom yttrandena innehåller värdefulla synpunkter för uppföljningen. Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Inriktningen på uppföljningen.................................................................... Subsidiaritetskontrollen enligt Lissabonfördraget...................................... Iakttagelser i promemoria ...................................... Ärendets formella hantering m.m............................................................. Samlat utfall av genomförda subsidiaritetsprövningar och utrymmet för nationella åtgärder till följd av EU-förslag......................... Yttranden från andra utskott ....................................................................... yttrande 2016/17:FiU2y ..................................................... yttrande 2016/17:SkU3y ..................................................... yttrande 2016/17:SfU2y.................................... Avgjorda subsidiaritetsärenden i .................................................. Avgjorda subsidiaritetsärenden i – per politikområde .................. Antal utkast till lagstiftningsakter – per politikområde 2010–2015.............. Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och Tabell 2 Antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden Tabell 3 Totalt antal prövade utkast till lagstiftningsakter i Tabell 4 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom område ................................ Tabell 5 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom finansutskottets område........................................... Tabell 6 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom skatteutskottets område ........................................... Tabell 7 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom justitieutskottets område.......................................... Tabell 8 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom civilutskottets område ............................................. Tabell 9 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom utrikesutskottets område.......................................... Tabell 10 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom försvarsutskottets område........................................ Tabell 11 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom socialförsäkringsutskottets område ......................... Tabell 12 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom socialutskottets område ........................................... Tabell 13 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom kulturutskottets område ........................................... Tabell 14 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom utbildningsutskottets område................................... Tabell 15 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom trafikutskottets område ............................................ Tabell 16 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom miljö- och jordbruksutskottets område .................... Tabell 17 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom näringsutskottets område......................................... Tabell 18 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och utkast till lagstiftningsakter inom arbetsmarknadsutskottets område............................ Tabell 19 Utkast till lagstiftningsakter som saknar tillfredsställande anmäler härmed enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen resultatet av den uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen som redovisas i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (S), (S), (M), (S) och (KD). Ärendet och dess beredning Lissabonfördraget trädde i kraft . har enligt 9 kap. 20 § andra stycket riksdagsordningen (RO)1 i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Prövningen utförs av utskotten i . ska enligt 7 kap. 8 § RO följa tillämpningen i av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar kammaren sina iakttagelser genom ett betänkande (KU5). I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen av de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i – . Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Subsidiaritetsärenden som inleddes , men avslutats först , ingår inte i den nu aktuella uppföljningen utan tas i stället upp . Inget hindrar dock utskotten från att i sina yttranden, om de så önskar, även ta upp subsidiaritetsprövningar som genomförts . Årets uppföljning är den sjunde i ordningen.2 Som ett led i beredningen av ärendet beslutade utskottet att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över iakttagelserna i en promemoria som upprättats inom utskottet. –en kommentar om det samlade utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på olika politikområden jämfört med samt sedan Lissabonfördraget trädde i kraft –en redogörelse för majoritetsförhållandena vid utskottets prövning av utkast till lagstiftningsakter –en samlad bedömning av i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden inom utskottets beredningsområde minskat till följd av utkast till lagstiftningsakter från EU som subsidiaritetsprövats av utskottet sedan Lissabonfördraget trädde i kraft samt hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen –en kommentar till kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen 1Fram till återfanns bestämmelsen i 10 kap. 6 § åttonde stycket RO. En ny riksdagsordning trädde i kraft . 2För tidigare uppföljningar se bet. 2010/11:KU18, bet. 2011/12:KU4, bet. 2012/13:KU8, bet. 2013/14:KU5, bet. 2014/15:KU5 och bet. 2015/16:KU5. –en redogörelse för i vilken utsträckning utskottet har gjort en proportionalitetsbedömning inom ramen för subsidiaritetsprövningen av utkast till lagstiftningsakter –en kommentar om i vilken utsträckning utskottet använder sig av IPEX eller kontakter med representant vid EU:s institutioner för inhämtande och utlämnande av information –kommentarer i övrigt om hur utskottet anser att subsidiaritetsprövningarna fungerar och eventuella förslag till eller önskemål om förbättringar. Yttranden kom in från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet och socialförsäkringsutskottet (se bilaga 1–4). Till detta betänkande bifogas en förteckning över vilka utkast till lagstiftningsakter som prövades (se bilaga 5). Vidare bifogas en förteckning med uppgifter om vilken rättslig grund i EUF-fördraget som kommissionen i huvudsak har angett ligger till grund för de olika utkasten och vilket politikområde utkasten i huvudsak avser (se bilaga 6). En sammanställning över antalet utkast till lagstiftningsakter som prövades av utskott –2015 uppdelat per politikområde och rättslig grund i EUF-fördraget finns i bilaga 7.3 uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen består av två delar. En del avser den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Uppföljningen i denna del gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan formellt inriktad uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift som är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg att var bäst lämpat att fylla det behov som tidigare hade pekat ut av ett organ med ett ”helikopterperspektiv” på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Om det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska kunna tillgodoses bör uppföljningen även uppmärksamma utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i 3 Lissabonfördraget trädde i kraft . Inga subsidiaritetsprövningar genomfördes dock . konstitutionellt hänseende, och det skulle inte heller vara förenligt med upp- fattningen i förarbetena, dvs. att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i den andra delen främst utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på en övergripande nivå. genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningar har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas både på EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett kan man få en bild av hur utvecklingen av kompetensför- delningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla de befintliga målen. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna pekar på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Vid tidigare uppföljningar har en del brister i kommissionens motiveringar uppmärksammats. Mot denna bakgrund görs även i detta betänkande en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (förkortas ): Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortas EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artikel 3 och 6 i EUF-fördraget. gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder till exempel i fråga om industripolitik, kultur och turism. Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet om unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetensöverföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter suveränitetsrättigheter (, , Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 7:e uppl., 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång som rådet och utfärdar en rättsakt i ett givet ämne upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (, s. 31 f.). Vad som sker kan beskrivas som att unionen successivt utnyttjar den genom fördragen givna kompetensen i takt med att rättsakter beslutas. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning som gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (, s. 31). EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokoll nr 2). Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. , rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Varje nationellt parlament har två röster. Efter att blev medlem i EU finns det 56 röster inom EU. I de länder som har tvåkammar- system har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 19 röster, står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritets- principen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av en annan förslagsställare.4 Om tröskeln för omprövning uppnås brukar man tala om att ett ”gult kort” har utfärdats. För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen eller någon annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra Detta beslut ska vara motiverat. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag till lagstiftningsakt, som lett till att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (”kortet”). ningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt Före den första behandlingen ska Europa- parlamentet och rådet ta ställning till om lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens Om rådet med en majoritet av av råds- medlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritets- principen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt artikel 263 i EUF-fördraget ska granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, kommissionen eller Euro- peiska och som inte är rekommendationer eller yttranden. domstolen ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av eller och som ska ha rättsverkan i 4 Före krävdes 18 röster. förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, , rådet eller kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller maktmissbruk. En talan som avses i denna artikel ska väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då klaganden fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna. Enligt artikel 8 i protokoll nr 2 är bl.a. behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, genom en lagstiftningsakt, som har väckts (i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget) av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament. Utskottens roll i den fortsatta lagstiftningsprocessen påminde om vikten av att genom det berörda utskottet bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har lämnat ett motiverat yttrande i frågan är det enligt utredningen särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas (framst. 2008/09:RS4 s. 55). Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner ansåg utredningen att det kan finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet ger, som nämnts, de nationella parlamenten en möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits. kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas antingen genom en motion eller i form av ett utskottsinitiativ. gjorde inte något uttalande om detta i sitt betänkande Tillämpningen av Lissabonfördraget i (bet. 2009/10:KU2). Utskottet har dock senare gjort vissa uttalanden i uppföljningarna av denna fråga. Vid uppföljningen 2012 uttalade att rutiner borde införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. Utskottet konstaterade då att saknar sådana fasta rutiner för information om när lagstiftningsförslagen antagits (bet. 2012/13:KU8 s. 52). Vid uppföljningen 2013 konstaterade att flera utskott instämde i dess uttalande och vidhöll att det skulle vara ett stöd för utskotten om man centralt inom bevakade när lagstiftningsförslag antas av rådet och i förekommande fall 2013/14:KU5 s. 39). Bevakningen borde också inbegripa kommissionens tillbakadraganden av förslag. Informationen ska förmedlas till utskotten. är sedan utskottens uppgift följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lag- Den analys som behöver utföras bör således utskotten stå för. Liksom subsidiaritetsprövningen är det alltså fråga om bedömningar som bör göras av utskotten. noterade att finansutskottet i sitt yttrande redovisar i vilka fall rättsakter har antagits av EU:s institutioner. ansåg det vara naturligt att uppföljningen fokuserar på