bet · H401FiU1 · 2016-11-22 00:00:00 — Det gäller proposition 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor punkterna 1–34 samt motioner som väckts under allmänna motionstiden enligt förteckningen i bilaga 1. Oppositionspartiernas skuggbudgetar över utgiftsramar och inkomster presenteras i partimotion 2016/17:3350 av m.fl. (M), partimotion 2016/17:2102 av m.fl. (SD), partimotion 2016/17:3494 av m.fl. (C), partimotion 2016/17:3419 av m.fl. (L) och partimotion 2016/17:3320 m.fl. (KD). Första steget i rambeslutsprocessen beslutsordning budget – rambeslutsprocessen – består av två steg som framgår av 11 kap. 18 § riksdagsordningen. I det första steget, som behandlas i detta betänkande, ska i ett och samma beslut fastställa ramarna för de olika utgiftsområdena och godkänna en beräkning av inkomsterna i statens budget. I rambeslutet ingår också att ska godkänna en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov, och fatta beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda. Enligt en tilläggsbestämmelse till 11 kap. 18 § fastställs också preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret i rambeslutet. I enlighet med etablerad praxis ingår även ett godkännande av ålderspensionssystemets utgifter. I rambeslutet ingår vidare att ta ställning till olika förslag till ändringar i gällande skatte- och avgiftsregler och beräkna effekterna av dessa ändringar. Effektberäkningarna ger ett underlag för att bedöma hur stora inkomsterna i statens budget kommer att bli. Mot denna bakgrund är alla förslag som avser utgiftsramar m.m. och beräkningen av inkomsterna i statens budget sammanförda i en enda beslutspunkt, det s.k. rambeslutet i utskottets förslag till riksdagsbeslut (förslagspunkt 2, kap. 3 i betänkandet). De beslutade utgiftsramarna får inte överskridas i den fortsatta beredningen av anslagen, dvs. i det andra steget i rambeslutsprocessen. Ett utskottsförslag till fördelning av anslagen inom ett utgiftsområde kan inte heller behandlas av innan fattat beslut om utgiftsramarna. När fackutskotten bereder och lägger fram förslag till beslut om anslagen inom respektive utgiftsområde får de inte lägga fram förslag som går utöver den fastställda ramen för utgiftsområdet. Inte heller får förslag som överskrider ramen läggas fram i reservationer. Yttranden från andra utskott Samtliga utskott har fått tillfälle att yttra sig över utgiftsramarna och inkomsterna i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. När det gäller skatteutskottets yttrande över skatteförslagen utsträcktes tidsfristen för yttrande till . Följande utskott har yttrat sig: • (2016/17:KU1y) • skatteutskottet (2016/17:SkU1y, 2016/17:SkU2y) • justitieutskottet (2016/17:JuU1y) • civilutskottet (2016/17:CU1y) • socialförsäkringsutskottet (2016/17:SfU1y) • socialutskottet (2016/17:SoU1y) • kulturutskottet (2016/17:KrU1y) • utbildningsutskottet (2016/17:UbU1y) • trafikutskottet (2016/17:TU1y) • miljö- och jordbruksutskottet (2016/17:MJU1y) • näringsutskottet (2016/17:NU2y) • arbetsmarknadsutskottet (2016/17:AU1y). och försvarsutskottet har avstått från att yttra sig. 1 Den ekonomiska utvecklingen Utskottets bedömning i korthet Utskottet delar regeringens bedömning att den internationella efterfrågan ökar . Ett flertal indikatorer tyder dock på att återhämtningen även i fortsättningen kommer att vara relativt svag. Till exempel tyngs tillväxten i och euroområdet av en lägre brittisk tillväxt . En osäkerhet är effekterna av det amerikanska presidentvalet. Den svenska ekonomin växte med , vilket var betydligt högre än genomsnittet . Utvecklingen visar enligt utskottet att tillväxten kommer att fortsätta att vara relativt hög , men att tillväxttakten blir lägre till följd av bl.a. en fortsatt svag internationell efterfrågan. Både hushållskonsumtionen och den offentliga konsumtionen väntas däremot ge stora bidrag till tillväxten under både 2016 och 2017. Även investeringarna bedöms fortsätta att växa starkt, även om bidraget till BNP-tillväxten inte blir lika stort som . Utskottet noterar att barometer visar att optimismen i näringslivet och hos hushållen ökat efter en svagare utveckling . Den starka inhemska efterfrågan väntas ge en fortsatt ökad sysselsättning och en lägre arbetslöshet. Utskottet delar både regeringens och motionärernas bedömningar att prognoserna är osäkra och att det finns risker som pekar mot att den ekonomiska utvecklingen kan bli sämre än förväntat, t.ex. att den kinesiska ekonomin utvecklas betydligt svagare än förväntat och att det leder till att återhämtningen i världsekonomin bromsas. Efter en mycket stark svensk tillväxt under framför allt 2015 men även räknar regeringen med en något svagare tillväxttakt och åren därefter. Den inhemska efterfrågan har varit drivkraften i den svenska ekonomin . Regeringen förväntar sig att hushållskonsumtionen och den offentliga konsumtionen kommer att fortsätta att vara höga framöver men att investeringarna kommer att öka i en något långsammare takt jämfört med de historiskt sett höga investeringstalen . Regeringen räknar också med att den internationella tillväxten blir något högre än under den svaga återhämtningen . Regeringen framhåller att osäkerheten kring prognosen är stor. Utvecklingen kan bli svagare om t.ex. euroområdet eller den kinesiska ekonomin utvecklas sämre än förväntat. Risken för en lägre tillväxt i EU och euroområdet har ökat efter att röstat för att lämna EU. Tabell 1.1 Nyckeltal för svensk ekonomi –0,9 Sysselsatta 15–74 år –0,3 –0,5 –0,5 [1] Fasta priser referensår 2014. 2 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 3 I procent av arbetskraften, 15–. 4 Timlöner mätt enligt konjunkturlönestatistiken. Källa: Budgetpropositionen . Som framgår av tabell 1.1 räknar regeringen med att tillväxttakten i den svenska ekonomin sjunker från respektive och för att sjunka ytterligare något . Efter de senaste årens höga tillväxttakt bedömer regeringen att resursutnyttjandet i ekonomin nu är i det närmaste balanserat och att det blir positivt i takt med en fortsatt hög inhemsk efterfrågan. I förhållande till bedömningen ekonomiska vårproposition förväntar sig regeringen nu att tillväxten 2016 blir något svagare, på grund av en svagare tillväxt i exporten än förväntat. När det gäller tillväxttakten ligger den aktuella prognosen ungefär i linje med vårpropositionen. Regeringen räknar dock med att uppgången i sysselsättningen blir något lägre än enligt den tidigare prognosen, vilket bl.a. förklaras av en långsammare tillväxt i arbetskraften på grund av lägre migration och en långsammare befolkningstillväxt. Arbetslösheten bedöms dock bli lägre än vad som förväntades i vårpropositionen. Anledningen är enligt regeringen att de föreslagna och aviserade åtgärderna i budgetpropositionen bidrar till att sänka arbetslösheten. Ett minskat antal nyanlända och därmed lägre arbetskraftstillväxt bidrar också till en lägre arbetslöshet. Återhämtningen i världsekonomin fortsatte under inledningen av 2016, men tillväxten var måttlig och världshandeln utvecklades svagt, bl.a. på grund av minskad efterfrågan i många s.k. framväxande ekonomier till följd av låga råvarupriser. De globala effekterna av att röstat för att lämna EU har varit begränsade, och regeringen räknar med att den sammanvägda BNP-tillväxten i de länder som är viktiga för svensk handel kommer att bli högre 2017 än . Regeringen bedömer dock att tillväxten i de s.k. avancerade ekonomierna blir relativt dämpad framöver, efter en ganska god inledning på 2016. Den finansiella oron och det svaga konsument- och företagsförtroendet gör att tillväxten i blir låg , och ännu lägre . Nedgången lindras av en svagare pundkurs och en mer expansiv penning- och finanspolitik. Tillväxten i bromsade in , bl.a. till följd av minskad produktion och ökad lagerförsäljning. Regeringen räknar dock med att tillväxten förbättras och eftersom den amerikanska arbetsmarknaden utvecklats relativt starkt och hushållens konsumtion fortsätter att växa i god takt. Utsikterna för euroområdet, viktigaste exportmarknad, är mer splittrade enligt regeringen, även om BNP-tillväxten ökade något i inledningen av 2016. Låga råvarupriser och en expansiv penningpolitik talar visserligen för en fortsatt återhämtning, men osäkerheten efter den brittiska folkomröstningen bedöms dämpa tillväxten . Tillväxttakten förväntas ligga på ungefär samma låga nivå som . Tillväxttakten i grannländerna och bedöms vara relativt låg , även om den förväntas öka något i till följd av ett högre oljepris. Den ekonomiska utvecklingen i har varit svag framför allt på grund av minskad importefterfrågan i och euroområdet. Regeringen räknar med att den finländska tillväxttakten ändå stiger till , från i stort sett nolltillväxt . Tabell 1.2 BNP-tillväxt världsekonomin Källa: Budgetpropositionen . Utsikterna för flera av de s.k. framväxande ekonomierna, t.ex. , och , har förbättrats något på grund av stigande råvarupriser. När det gäller är osäkerheten fortfarande stor, även om en mer expansiv penning- och finanspolitik har ökat förutsättningarna för att en kraftig inbromsning ska kunna undvikas. Regeringen bedömer att BNP stiger 2017, vilket kan jämföras med en tillväxt på –2015. Tillväxttakten i och förväntas öka något till följd av högre råvaru- och oljepriser. Utvecklingen i svensk ekonomi Tabell 1.3 visar försörjningsbalansens utfall och regeringens prognos för perioden –2020. Utvecklingen 2018–2020 redovisas i ett senare avsnitt. steg BNP med , vilket var en mer än dubbelt så hög tillväxt som i euroområdet och betydligt högre än den genomsnittliga svenska tillväxten . Drivande i tillväxten var hushållskonsumtionen och investeringarna i framför allt bostäder, men även den statliga och kommunala konsumtionen gav ett relativt stort bidrag till uppgången. Tabell 1.3 Försörjningsbalans svensk ekonomi Procentuell förändring, fasta priser –0,2 –0,8 –0,6 –0,2 1 Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter. Källa: Budgetpropositionen . Regeringen räknar med en fortsatt stark svensk konjunktur och en fortsatt relativt hög tillväxttakt . Hushållens konsumtion, den offentliga konsumtionen och investeringarna fortsätter att bidra till tillväxten, medan utrikeshandeln utvecklas betydligt svagare än förväntat till följd av den svaga internationella efterfrågetillväxten. Regeringen bedömer dock att tillväxten sjunker tillbaka , till en nivå strax under den genomsnittliga svenska tillväxttakten . Tillväxten i investeringarna men även i den offentliga konsumtionen förväntas mattas av något , jämfört med de kraftiga ökningarna –2016. Hushållskonsumtionen förväntas dock fortsätta att visa en hög tillväxt till följd av fortsatt låga räntor, ökad sysselsättning och stigande inkomster. Regeringen räknar vidare med att den internationella efterfrågan på svenska exportvaror stiger något jämfört med utvecklingen . Utrikeshandeln förväntas därmed ge ett litet nettobidrag till tillväxten . Trots den svaga globala konjunkturen har sysselsättningen i svensk ekonomi ökat stadigt . I likhet med ökade sysselsättningen , vilket innebär att sysselsättningsgraden i ekonomin, dvs. sysselsättningen som andel av befolkningen (15–), nu överstiger nivån före finanskrisen. sysselsättningsgrad är dessutom den högsta i EU. Flertalet indikatorer pekar mot att sysselsättningen fortsätter att öka, och regeringen räknar med att sysselsättningen t.o.m. stiger i en något högre takt än . Arbetslösheten sjönk till av arbetskraften , och arbetsmarknadsstatistiken visar att arbetslösheten fortsatte att sjunka . Regeringen räknar med att arbetslösheten sjunker ytterligare , ned till en nivå på 2017. Anledningen är bl.a. att sysselsättningen i ekonomin förväntas öka betydligt snabbare än antalet personer i arbetskraften . Regeringen aviserar också att man löpande kommer att presentera reformer för att ytterligare pressa ned arbetslösheten. Löner, inflation och ränta Trots den starka arbetsmarknaden och ett stigande resursutnyttjande ökade lönerna relativt svagt och de . omförhandlades avtal för nästan 3 miljoner löntagare. Merparten av avtalen blev ettåriga, vilket innebär att det blir en nästan lika stor avtalsrörelse . Regeringen förväntar sig att löneökningarna blir högre 2017 än på grund av att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden stiger ytterligare framöver. Den mycket låga svenska inflationstakten steg långsamt och de tre första kvartalen 2016. Regeringen räknar med att inflationstakten fortsätter att stiga framöver, till en nivå på . Det är fortfarande en bra bit under inflationsmål, och regeringen bedömer därför att penningpolitiken kommer att fortsätta att vara starkt expansiv . Reporäntan väntas ligga kvar kring –0,under både 2016 och 2017. Regeringens bedömning av utvecklingen –2020 är ingen vanlig prognos, utan den bestäms av utbudsfaktorer som den potentiella produktiviteten och det potentiella antalet arbetade timmar i ekonomin. Vidare förutsätts att inga nya okända ekonomiska störningar inträffar och att inga nya regeländringar genomförs utöver de som föreslås och aviseras i budgetpropositionen . Regeringen räknar med att den internationella konjunkturen förbättras snabbare –2020 jämfört med utvecklingen . Den svenska exportmarknaden väntas växa med . Det är visserligen lägre än genomsnittet men högre än marknadstillväxten . Ett litet men ändå positivt bidrag från utrikeshandeln i kombination med en fortsatt hög hushållskonsumtion och relativt höga investeringar väntas ge en BNP-tillväxt på 1,9–2,. Fortsatt låga räntor, ett högt sparande och en ganska snabbt växande befolkning gör att regeringen räknar med att hushållskonsumtionen fortsätter att växa efter 2017. Resursutnyttjandet förväntas vara balanserat –2020, vilket betyder att BNP kommer att växa i takt med den potentiella BNP-tillväxten. De senaste årens kraftiga sysselsättningstillväxt förväntas bromsa in till följd av en lägre BNP-tillväxt. Sammantaget bedöms sysselsättningen öka med i genomsnitt –2020 jämfört med en förväntad uppgång på –2017. kommer ett stort antal nyanlända att söka sig ut på arbetsmarknaden. Eftersom det tar tid för många nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden kommer arbetslösheten och jämviktsarbetslösheten i ekonomin att pressas uppåt. Regeringen förväntar sig dock att genomförda och aviserade reformer ska bidra till en varaktigt lägre arbetslöshet. Sammantaget bedöms arbetslösheten minska något , till . Ett högre resursutnyttjande ökar företagens möjligheter att höja sina priser, och regeringen bedömer att inflationen stiger mot eller t.o.m. över inflationsmålet . Inflationstakten mätt enligt KPI väntas öka till , medan inflationstakten mätt enligt KPIF (KPI med fast ränta) väntas stiga till . Detta innebär att förväntas höja reporäntan gradvis , till i genomsnitt . Risker och alternativa utvecklingsscenarier Enligt regeringen är osäkerheten i prognosen stor, vad gäller både den internationella och den inhemska utvecklingen. Osäkerheten över den inhemska utvecklingen handlar framför allt om antalet asylsökande och i vilken omfattning och hur snabbt nyanlända kan komma in på arbetsmarknaden. En annan inhemsk osäkerhet är bostadspriserna och hushållens skuldsättning. En snabb nedgång i bostadspriserna skulle sannolikt leda till lägre tillväxt, lägre sysselsättning och högre arbetslöshet. Regeringen redovisar två alternativa scenarier när det gäller utvecklingen i världsekonomin. I det första scenariot undersöks effekterna av en regelrätt konjunkturnedgång i . I det andra undersöks effekterna av en starkare återhämtning i euroområdet än vad som förväntas i regeringens huvudprognos. är en viktig drivkraft för den globala tillväxten, och i det första scenariot räknar regeringen med att BNP-tillväxten i bromsar in kraftigt och och att det därefter sker en gradvis återhämtning. En kraftig konjunkturnedgång i leder till en betydligt lägre tillväxt i den internationella ekonomin, vilket förstärks av att ekonomierna i världen har begränsade möjligheter att motverka och stabilisera utvecklingen via t.ex. penningpolitiken. Den lägre tillväxten i världsekonomin leder till en långsammare tillväxt i den svenska exporten. Det leder i sin tur till en lägre svensk BNP-tillväxt under framför allt 2017 och ett lägre resursutnyttjande än i huvudprognosen. Sysselsättningen växer långsammare och arbetslösheten blir högre . Nedgången dämpas av att inflationen blir lägre och att därmed inte höjer reporäntan lika snabbt som förväntas i huvudprognosen. Effekterna på de offentliga finanserna begränsas av att det framför allt är exporten som drabbas. Den offentliga sektorns finansiella sparande väntas dock inledningsvis försvagas med av BNP till följd av lägre sysselsättning och en lägre lönenivå. När den kinesiska ekonomin återhämtar sig närmar sig utvecklingen den som redovisas i regeringens huvudprognos. I det andra scenariot leder en starkare återhämtning i euroområdet till en högre svensk exporttillväxt, högre BNP och ett högre resursutnyttjande. För att möta den högre exportefterfrågan ökar företagen sina investeringar. Sysselsättningen stiger snabbare, och arbetslösheten blir lägre än i huvudprognosen. Uppgången motverkas något av en högre inflationstakt och av att höjer reporäntan snabbare än förväntat. Effekterna på de offentliga finanserna blir även i detta scenario relativt begränsade. Som mest bedöms den offentliga sektorns finansiella sparande förbättras av BNP. Mot slutet av perioden, när tillväxten i euroområdet återgår till mer normala nivåer, bedöms den svenska tillväxten bli något lägre än i regeringens huvudprognos. Jämförelser med andra bedömningar I tabell 1.4 jämförs regeringens prognos över den svenska ekonomin med (Konjunkturläget ) och (Penningpolitisk rapport ) bedömningar. och prognoser publicerades respektive före regeringens prognos. prognos avser perioden –2018. Som framgår av tabellen räknar både och med en något lägre tillväxt än regeringen . redovisar dessutom en lägre tillväxt än regeringen –2020. Trots den lägre tillväxten räknar båda med att inflationen stiger något snabbare än i regeringens prognos. har ungefär samma bedömning av arbetslöshetens utveckling som regeringen, bortsett från att förväntar sig att arbetslösheten återigen börjar stiga mot slutet av perioden. räknar inte med att arbetslösheten kommer att sjunka lika mycket som regeringen och . bedömer att arbetslösheten ligger på av arbetskraften , medan och regeringen räknar med en arbetslöshet på . BNP, årlig procentuell förändring 1 Arbetslöshet, % av arbetskraften –0,5 –0,5 –0,5 –0,25 –0,5 –0,5 Offentligt finansiellt sparande, % av BNP –0,2 –0,3 –0,6 –0,3 Anm.: Regeringens prognos publicerades , och . , , och partimotioner Allianspartierna gör i sina respektive partimotioner (mot. 2016/17:3350, 2016/17:3494, 2016/17:3419 och 2016/17:3320) samma bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin. Bedömningarna sammanfattas nedan. Motionärerna anser att befinner sig i en ovanlig konjunkturuppgång. Den internationella efterfrågan på svenska exportprodukter är svag som den svenska arbetsmarknaden är starkt tudelad, trots högkonjunktur och arbetskraftsbrist. Arbetslösheten är hög i många utsatta grupper och förväntas stiga ytterligare framöver. För att stärka de internationella tillväxtutsikterna måste både de avancerade ekonomierna och tillväxtekonomierna genomföra strukturförändringar som på medellång sikt stärker produktiviteten och tillväxten. I måste reformer genomföras för att minska de strukturella obalanserna på arbetsmarknaden och för att främja investeringar och hushållskonsumtion. Enligt motionärerna kommer den internationella efterfrågan inte att bidra till återhämtningen i den svenska ekonomin i samma utsträckning som den gjort vid tidigare konjunkturuppgångar. Återhämtningen i världsekonomin efter finanskrisen bedöms visserligen fortsätta framöver, men uppgången förväntas bli långsam och mycket osäker. BNP-tillväxten i världsekonomin var den svagaste och klart under det historiska genomsnittet, och drivande i uppgången var ökade investeringar och en låg men stabil tillväxttakt i de s.k. avancerade ekonomierna. De stora s.k. tillväxtekonomierna har präglats av avtagande ekonomisk aktivitet. I hålls tillväxten tillbaka av omvandlingen från en investeringsdriven till en konsumtionsdriven ekonomi, vilket sprider sig till andra länder i regionen. Den negativa utvecklingen i och har fortsatt till följd av bl.a. en mycket svag efterfrågan på råvaror. Undantaget bland tillväxtekonomierna är som lyckats upprätthålla en hög tillväxttakt trots den svaga internationella konjunkturen. Enligt motionerna finns det dock vissa tecken på att lågkonjunkturen i tillväxtekonomierna når sin botten . Sammantaget bedöms efterfrågan på svenska exportprodukter växa långsammare jämfört med utvecklingen historiskt. Utvecklingen i svensk ekonomi Svensk ekonomi har vuxit snabbt , vilket enligt motionärerna beror på strukturreformer och en väl avvägd stabiliseringspolitik under lågkonjunkturåren tillsammans med en expansiv penningpolitik. har tillväxttakten mattats av, och det finns enligt motionärerna tecken på att utvecklingen dämpas mer framöver. Den ökade bristen på lediga resurser i ekonomin i kombination med strukturella obalanser på arbets- och bostadsmarknaderna riskerar att leda till en betydligt lägre svensk tillväxt . Hushållens konsumtion, som varit en stark motor i de senaste årens uppgång, kan komma att avta framöver till följd av hushållens låga förtroende för den svenska ekonomins utveckling. Enligt motionärerna förvärras de ekonomiska problemen av de åtgärder som regeringen föreslår i budgetpropositionen. Motionärerna hänvisar t.ex. till som enligt motionärerna bedömer att regeringens åtgärder inom arbetsmarknadsområdet försvagar återhämtningen på arbetsmarknaden, i stället för tvärtom. För att förbättra utsikterna för svensk ekonomi bör finanspolitiken enligt motionärerna nu i stället inriktas mot strukturella åtgärder som frigör produktionsresurser i ekonomin och därmed ökar potentiell BNP och potentiell sysselsättning. Finanspolitiken måste också inriktas mot att stärka hushållens förtroende för den ekonomiska utvecklingen och därmed förutsättningarna för en fortsatt hög hushållskonsumtion. Risker i regeringens prognos Enligt motionärerna finns det ett flertal risker som pekar mot att den ekonomiska utvecklingen kan bli svagare än vad regeringen räknar med i sin prognos. En internationell risk är att de större tillväxtekonomierna utvecklas betydligt sämre än förväntat. Till exempel kan överkapaciteten i de kinesiska företags- och fastighetssektorerna leda till en hastig korrigering av de högt uppdrivna investeringarna i landet. En sådan utveckling skulle enligt motionärerna kunna leda till en bromsning i den globala konjunkturåterhämtningen, särskilt om den följs av turbulens på den internationella finansmarknaden. En annan global risk är att den mycket expansiva penningpolitik som bedrivs av centralbankerna runt om i världen leder till en övervärdering av tillgångar och en ökad känslighet för störningar i det finansiella systemet. En annan osäkerhet är vilken effekt det väntade brittiska utträdet ur EU får på den brittiska och europeiska ekonomin och det europeiska samarbetet. En inhemsk risk är enligt motionärerna utvecklingen av hushållens förtroende för den ekonomiska utvecklingen. Hushållskonsumtionen har varit en motor i de senaste årens tillväxt, och regeringen räknar med att konsumtionen ska ligga kvar på en hög nivå . Regeringens skattehöjningar på jobb och arbetsinkomster och osäkerheten kring andra viktiga politiska beslut kan leda till att hushållens förtroende för den ekonomiska utvecklingen minskar och att hushållskonsumtionen utvecklas sämre än vad regeringen räknar med. På medellång sikt kan bostadsprisutvecklingen och hushållens höga skuldsättning leda till en svagare ekonomisk utveckling, enligt motionärerna.