bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — När det gäller ett mera akut krisläge är det viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelseutvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen. Såvitt utskottet kan bedöma har regeringen tillsett att det har funnits lämpliga informationsvägar, t.ex. lägesbilder från berörda myndig- heter. Regeringen har således fortlöpande fått information från myndigheterna om läget och någon brist på information i synes inte ha förelegat. När det sedan gäller vilka åtgärder regeringen har vidtagit har utskottet fått förteckningar över ett stort antal regeringsbeslut. Det var också en stor mängd möten inom kring flyktingsituationen. Utskottet noterar att det har gått mellan att regeringen har fått information och att beslut som synes vara en följd av den inkomna informationen har fattats. Ett exempel är beslutet om att ge MSB en samordnande roll. I en krissituation är det ofta viktigt att kunna agera snabbt. Beslut ska beredas vilket kräver tid, men här ska noteras att beredningskravet enligt praxis är flexibelt och innebär att brådskande omständigheter kan medföra att olika åtgärder för att påskynda beredningen kan godtas. Vidare har det funnits en struktur på plats som kan klara mer normala variationer i flyktingmottagandet. Ökningen av antalet asylsökande kom dock att bli så stort att särskilda regeringsbeslut var nödvändiga. Utskottet har i sin granskning inte utrett om dessa beslut i sak har varit de mest lämpliga åtgärderna. När det gäller tidsåtgången som föregick besluten saknar utskottet tillräckligt underlag för att bedöma i vad mån den var nödvändig samt om och i så fall hur den har påverkat situationen. Utskottet konstaterar också att regeringen gav MSB i uppdrag att förbereda för tillfälliga asylboenden i tält. Först kunde dock tälten tas i bruk. Parallellt pågick arbetet med att inventera och ta fram boendeplatser inom det befintliga beståndet. I granskningen har det dock inte klarlagts om regeringen hade kunnat göra mer för att påskynda MSB:s arbete med tältboendena eller i det övriga arbetet för att ordna boendeplatser. Kontakter och informationsutbyte i den aktuella krissituationen med myndigheter I granskningen har framkommit att det var många kontakter mellan myndigheterna och regeringen; t.ex. var det kontinuerliga kontakter mellan generaldirektör och berörd statssekreterare. Informella och frekventa kontakter kan vara nödvändiga för 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. att en krissituation ska kunna hanteras. Även om inte alla kontakter kan dokumenteras vill utskottet framhålla att dokumentation även av kontakter av mer informell karaktär är värdefull, dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till och för att snabbt kunna vidareförmedla viktig information, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av händelseförloppet. Enligt har inga kontakter mellan statssekreteraren och generaldirektören dokumenterats. Dessa kontakter bör ha haft stor betydelse för regeringens krishantering. Utskottet anser att denna typ av kontakter borde ha dokumenterats i åtminstone enkel form, t.ex. genom loggboksanteckningar. I den mån information som inhämtas vid kontakterna ligger till grund för beslut gäller särskilt krav på dokumentation. Ett exempel på sådan dokumentation är tjänsteanteckningen om rikspolischefens inställning till gränskontroller. Regeringsbeslut och deras beredning Utskottet kan konstatera att regeringen har fattat en mängd beslut med anledning av flyktingsituationen (i avsnitt 6.2 i detta betänkande behandlas beredningen av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet). De ordinarie beredningsrutinerna har varit styrande även om vissa beslut har beretts brådskande. Regeringsformens beredningskrav ger utrymme för flexibilitet och snabb hantering i brådskande fall. När det gäller regeringens beslut om återinförande av inre gränskontroll kan utskottet konstatera att det fanns uppgifter om att rekvisiten var uppfyllda åtminstone nära innan beslutet togs. Tillsammans med andra beskrivningar av läget som stöd går det att ifrågasätta om ett beslut inte borde ha fattats tidigare. fanns det inte någon begäran från ens när regeringen fattade sitt beslut utan det som fanns var en inlaga från . Av utlänningsförordningen (2006:97) följer att regeringen kan besluta att tillfälligt återinföra gränskontroll utan att det finns någon framställan från någon myndighet om ett sådant beslut. De yttre förutsättningarna för ett tidigare beslut tycks ändock ha förelegat innan regeringen fattade det aktuella beslutet. kan de avvägningar och analyser som måste göras av regeringen som ett led i beredningen ha påverkat när beslutet om återinförande av gränskontroll kom att fattas. Utskottet konstaterar att regeringen har gjort ansträngningar inom EU för att hantera flyktingsituationen. Vissa beslut har också fattats inom EU, men efterlevnaden av besluten bland EU:s medlemsländer har inte varit tillräcklig. Utskottet har inga skäl att ur sitt perspektiv i granskningen anlägga några kritiska synpunkter på regeringens arbete inom EU. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Flyktingsituationen innebar en stor utmaning. Utskottet har tagit del av ett omfattande material och kan konstatera att regeringen har mottagit mycket information och vidtagit många åtgärder. Ett stort antal myndigheter och andra aktörer har varit berörda och arbetat för att hantera situationen. En närmare analys av om de åtgärder som regeringen vidtagit har varit de mest ändamålsenliga i förhållande till vad situationen krävde och om de vidtagits kräver ett bredare underlag. Utskottet avstår mot denna bakgrund från att dra några mer långtgående slutsatser än de som redovisats ovan. Utskottet vill dock i sammanhanget påminna om vikten av krisberedskap och att det finns en organisation som kan hantera kriser av olika slag. Regeringen är ytterst ansvarig för detta. Utskottet noterar att händelseförloppet kommer att granskas både av och genom regeringens försorg. Det finns inget som hindrar utskottet från att återkomma till frågor som rests i denna granskning om nya omständigheter blir kända. 6.2 Beredning av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet I en anmälan till (dnr 882-2015/16), bilaga A6.2.1, begärs att utskottet granskar om statsrådet har uppfyllt kravet på beredning i enlighet med 7 kap. 2 § regeringsformen i sin beredning av lagrådsremissen Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Vidare begärs att utskottet granskar om statsrådet och regeringen som helhet har levt upp till lagens krav om tillhandahållande av offentlig handling. Anmälaren anför bl.a. att ett väldigt begränsat antal remissinstanser inbjöds eller anmodades att inkomma med yttranden i detta ärende. Dessutom framhåller anmälaren att remisstiden var extremt kort. Enligt uppgifter i anmälan fanns varken den remitterade promemorian eller sedermera dagordningen för det extra regeringssammanträdet då regeringen fattade beslut om lagrådsremissen publicerade på regeringens webbplats (efter regeringsbeslutet). Detta har enligt anmälaren försvårat eller till och med gjort det omöjligt för enskilda, sammanslutningar, kommuner och ytterligare berörda myndigheter som inte anmodats eller inbjudits att inkomma med yttranden att känna till att det existerar en promemoria, och att det därmed finns en möjlighet att inkomma med synpunkter på denna. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Anmälaren anför vidare att hon skickat en förfrågan om att skyndsamt få ta del av remissyttranden, regeringens remissammanställning och den promemoria som skickades ut på remiss som låg till grund för lagrådsremissen. Begäran om att få ta del av dessa handlingar har enligt uppgifter i anmälan skickats per e-post till registratorn på . hade anmälaren inte erhållit något svar. Anmälaren framhåller att detta, mot bakgrund av den mycket korta tiden för beredning av ärendet, avsevärt försvårar möjligheten för att fatta ett väl underbyggt beslut och att granska regeringen. Anmälaren uttrycker en förståelse för att situationen med ett ökat antal flyktingar inneburit en stor påfrestning på samhällets grundläggande funktioner, men har svårt att se varför det inte skulle kunna ha skett en mer grundlig beredning av lagstiftningen inför lagrådsremissen. I ytterligare en anmälan till (dnr 896-2015/16), bilaga A6.2.2, begärs att utskottet ska granska regeringens beredning av proposition 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Utskottet bör särskilt granska om regeringen uppfyllt beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. I anmälan hänvisas till att Lagrådet i sitt yttrande konstaterar att det remitterade lagförslaget bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag. Lagrådet anför även enligt anmälan att en så ingripande lagstiftning som regeringen föreslår bör införas först efter en ordentlig utredning då grundläggande rättsstatsprinciper beaktas. Anmälaren konstaterar att förslaget i lagråds- remissen om att stänga väg eller annan led inte finns med i propositionen; förslaget om möjligheten att införa identitetskontroller finns emellertid kvar. Enligt anmälan framgår det inte av propositionen vilka motiv regeringen har för att i det ena fallet acceptera den kritik som Lagrådet framför, men i det andra fallet avvisa kritiken. Komplettering till anmälan (dnr 882-2015/16) kompletterades den förstnämnda anmälan med ett inkommet e-brev till anmälaren från (expeditionschef ) angående begäran om utlämnande av allmän handling, bilaga A6.2.3. Av e- brevet framgår att anmälaren fick del av de synpunkter som inkommit på förslaget till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Dessa bestod av skriftliga svar, tjänsteanteckningar med muntliga synpunkter och visst övrigt material. Vidare framgår att arbetet med lagrådsremissen inte har omfattat ett sedvanligt skriftligt remissförfarande och att ett utkast till lagrådsremiss har skickats till ett antal myndigheter och organisationer för synpunkter under beredningen av ärendet. Utkastet till lagrådsremiss har skickats till intressenter utanför med stöd av det s.k. delningsundantaget i 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen (TF). Detta innebär, enligt vad som framgår i e-brevet, att det inte finns någon allmän handling som motsvarar 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. anmälarens begäran om utlämnande av promemoria (eller övrigt underlag) som skickats till utomstående för synpunkter. Det har inte heller upprättats någon remissammanställning i ärendet, utan i lagrådsremissen finns en förteckning över de myndigheter m.m. vars synpunkter regeringen har inhämtat i samband med utarbetandet av lagrådsremissen. Till grund för granskningen ligger bl.a. de handlingar i ärendet i Närings- departementet (dnr N2015/08450/RS och N2015/08595/RS) och den promemoria som upprättats inom , bilaga A6.2.4. I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regerings- Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regerings- Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som styr behovet av remissbehandling. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhands- Det framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden (s. 27 f.). val av remissinstanser anförs att det är svårt att ge några generella riktlinjer för arbetet med remisslistan. I allmänhet bör man enligt handboken räkna med att 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. det är många saker som behöver övervägas och diskuteras innan remisslistan blir slutligen fastställd, och att förhandskontakter med tilltänkta remissinstanser och berörda departement kan behövas. Vidare anges att det i allmänhet finns en strävan i varje departement att begränsa antalet remiss- instanser, och att remisser ofta sänds endast till huvud- eller samarbetsorganisationer, som sedan i sin tur får begära in synpunkter från medlemsorganisationer eller motsvarande (s. 29 f.). I fråga om remisstidens längd anges att den som huvudregel inte bör vara kortare än . Vidare framhålls att kommuner och landsting kan behöva på sig och att hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, och semesterperioder osv. (s. 32). Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen tar sikte på den externa sidan av beredningsförfarandet. Regeringens och interna beredning är också av betydelse för beredningen av regeringsärenden. I Statsrådsbered- ningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013) anförs att principen om regeringens kollektiva beslutsfattande får ett reellt innehåll. genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian (gemensam beredning, allmän beredning och delning) får principen om regeringens kollektiva beslutsfattande ett reellt innehåll. De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där före- skrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med de övriga berörda statsråden. I framhålls att möjligheterna att bestämma huvuddragen i en proposition enbart genom beslut i det egna departementet är mycket begränsade (s. 52). Statsråds- beredningen ska enligt handboken alltid underrättas om ärenden av större vikt, däribland planerade propositioner. Vidare ska t.ex. alla ärenden med ekonomiska, budgetära eller organisatoriska konsekvenser, liksom ärenden som rör kommunala angelägenheter eller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och ärenden som kan påverka kommunernas ekonomi, beredas gemensamt med (s. 53 f.). Enligt Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i inleds gemensam beredning och måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande (s. 9 f.). Hur den gemensamma beredningen rent praktiskt ska gå till – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får enligt promemorian avgöras från fall till fall. Det får dock inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits. Vidare anförs i promemorian att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. Det förfarande som kallas delning innebär enligt promemorian Samrådsformer i följande (s. 18 f.). Innan regeringen beslutar om propositioner, skrivelser till , lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar, ger det departement som bereder ett sådant ärende de övriga departementen tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. En delning måste så gott som alltid föregås av kontakter med andra berörda departement. Om sakfrågan berör fler departement än det egna kan delning inte ske förrän den gemensamma beredningen har avslutats. Delning ska enligt huvudregeln ske i sådan tid att de mottagande departementen disponerar minst för att granska texten och lämna synpunkter. Om det finns skäl för det kan dock, undantagsvis, förkortad delningstid medges. Delning sker enligt en delningslista som Statsrådsberedningen ställer samman. När det gäller bl.a. propositioner måste svar och klartecken inväntas från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde: en kontaktperson eller statssekreterare på något av Statsrådsberedningens samordningskanslier, och Finans- departementets budgetavdelning. Statsrådsberedningens skrift Gula boken (SB PM 2012:2) innehåller bl.a. information om arbetet med ärendeförteckningar vid regeringssammanträden. Av denna framgår att departementen upprättar förteckningar över de ärenden som föreslås bli behandlade inför varje regeringssammanträde. Ärende- förteckningarna inför ordinarie sammanträden görs tillgängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats. Syftet med ärendeförteckningarna uppges i första hand vara att de ska fungera som föredragningslistor vid regeringssammanträdet, ett förslag till dagordning. Det här kan innebära att ärenden som finns med på förteckningen inte blir behandlat vid sammanträdet, men också att regeringen kan ta upp och avgöra ärenden som inte finns med på någon ärendeförteckning. Det senare bör dock endast ske i undantagsfall, när det finns särskilda skäl för det. Enligt skriften kan ett skäl vara att ett brådskande ärende aktualiseras eller blir färdigberett i ett sent skede av förberedelserna inför ett regeringssammanträde. Ett annat skäl kan vara att ärendet är av sådan art att en föranmälan skulle kunna ge upphov till spekulationer och rykten, som gör det avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller medföra någon annan nackdel. Riksdagsordningens bestämmelser om motionstid Av 9 kap. 12 § riksdagsordningen (RO) framgår bl.a. att motioner med anledning av en proposition eller en framställning får väckas från den dag då propositionen eller framställningen anmäldes i kammaren, och om en proposition eller en framställning måste behandlas 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. skyndsamt, får , om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat framställningen besluta om kortare motionstid. Av motivuttalandena (prop. 1973:90 s. 541) framgår att förkortning av följdmotionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse, och att följdmotions- tiden aldrig får sättas helt ur spel. Vidare anförs att ett utskott måste avvakta motionstidens utgång före sitt slutliga ställningstagande i ärendet samt att beslut om förkortning av motionstiden kan fattas i samband med det samman- träde då propositionen hänvisas till ett utskott för beredning. I en kommentar till riksdagsordningen påpekas att vad som menas med att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel inte är preciserat, men att under alla förhållanden måste vara ett minimum (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 741). beskriver hur brådskande ärenden bereds (Ds 1997:1 s. 119–127). I handboken redogörs (s. 123–124) för den överenskommelse som träffats under hand mellan och om att särskild information ska lämnas när motionstiden behöver förkortas. I en grundlagskommentar (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 741–742) ges en mer detaljerad beskrivning av det praktiska tillväga- gångssättet inom vid underhandskontakter med avseende förkortad motionstid: För att bevaka att ledamöternas intresse av att motionstiden inte onödigtvis förkortas har talmannen i samråd med beslutat om följande ordning. När en fråga uppkommer att lägga fram en proposition som påkallar särskilt snabb behandling i bör det först undersökas om det verkligen behövs förkortad motionstid för att hinna få fram beslut . Efter kontakt med kanslichefen i det berörda utskottet beräknas tiden för utskottsbehandlingen av ärendet och för framställningen av utskotts- betänkandet. Kanslichefen undersöker också när ärendet kan läggas in i kammarens arbetsplan. Om beräkningarna ger vid handen att motionstiden måste förkortas hjälper kanslichefen till med att räkna ut förkortningen. Motionstiden bör inte förkortas mer än absolut nödvändigt. bör också ta kontakt med kanslicheferna i oppositionspartiernas partigrupper för att höra efter om de har något att invända mot en förkortning av motionstiden. Besked om resultatet av dessa kontakter lämnas till kanslichefen i kammarkansliet som underrättar talmannen. Om inga särskilda hinder finns ger talmannen klartecken till att förslaget läggs fram. Framställning om förkortad motionstid skall göras i propositionen. Det är viktigt att det av propositionen framgår varför ärendet är brådskande. Liknande formuleringar återfinns i en tidigare beskrivning av riksdagspraxis (, Riksdagspraxis, 1996, s. 36) där det framgår att talmannen inför varje förslag om förkortad motionstid vill ha en redovisning av ärendet för att bl.a. få reda på om propositionen är kontroversiell och hur parti- grupperna i förhåller sig till förslaget. Med anledning härav måste 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. någon handläggare i departementet som är väl förtrogen med innehållet i den tilltänkta propositionen ta kontakt med kanslicheferna hos de riksdagsgrupper som inte finns företrädda i regeringen och efterhöra om de har något att invända mot att motionstiden förkortas. Besked om resultatet av kontakterna med utskottet och partigrupperna lämnas till kanslichefen på , som underrättar talmannen och – om inga särskilda hinder föreligger – ger klartecken till att förslaget läggs fram. Vidare anges i beskrivningen av riksdagspraxis att det är viktigt att det framgår av propositionen varför ärendet är brådskande, så att riksdagsledamöterna inför avgörandet om förkortad motionstid får kännedom om anledningen till förslaget. Regeringens konstitutionella ansvar i fredstida krissituationer m.m. Regeringsformens 15:e kapitel innehåller regler om beslutsfattandet för statsmakterna och andra offentliga organ under krig eller vid krigsfara. Vad gäller ”andra utomordentliga (extraordinära regeringsform) förhållanden” än krig eller krigsfara anfördes i förarbetena till regeringsform att den möjlighet till snabbhet i beslutsfattandet som eftersträvas i en krissituation borde ”tillgodoses inom ramen för den vanliga kompetensregleringen” (prop. 1973:90 s. 444). övriga fjorton kapitel är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer. I förarbetena anfördes också att regler som gör det möjligt att fatta beslut med nödvändig snabbhet under andra utomordentliga förhållanden än krig och krigsfara finns i 8 kap. regeringsformen (prop. 1973:90 s. 445).