bet · H301NU23 · 2016-06-10 00:00:00 — Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt Utskottet föreslår att bifaller regeringens proposition om ändringar i organisationsstrukturen för statens riskkapitalinsatser för företag. De föreslagna ändringarna av organisationsstrukturen innebär bl.a. att regeringen bemyndigas att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag, som ska investera indirekt i företag i utvecklingsfaser genom privat förvaltade fonder. Vidare innebär de föreslagna ändringarna att de av staten helägda bolagen inordnas under det nationella utvecklingsbolaget i en gemensam koncern. Det nationella utvecklingsbolaget beräknas kunna inleda sin verksamhet . Viss verksamhet som det nationella utvecklingsbolaget kommer att bedriva kan komma att innefatta stödgivning enligt . Utskottet föreslår därför att antar regeringen förslag till en ny lag som syftar till att göra det möjligt för det nationella utvecklingsbolaget att lämna stöd inom ramen för . Den nya lagen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår också att avslår samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet. Motionsyrkandena rör dels åtgärder för att effektivisera det statliga riskkapitalet, dels övrigt om statens finansieringsinsatser. Utskottet hänvisar bl.a. till den förda politiken och pågående insatser. I betänkandet finns sju reservationer (M, SD, C, L, KD). Proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt. Tre motioner som väckts med anledning av propositionen. 31 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden /16. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt Effektivisering av det statliga riskkapitalet Övrigt om statens finansieringsinsatser 1.Struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt, punkt 1 (C) 2.Effektivisering av det statliga riskkapitalet, punkt 2 (M, C, L, KD) 3.Övrigt om statens finansieringsinsatser, punkt 3 (M) 4.Övrigt om statens finansieringsinsatser, punkt 3 (SD) 5.Övrigt om statens finansieringsinsatser, punkt 3 (C) 6.Övrigt om statens finansieringsinsatser, punkt 3 (KD) 7.Övrigt om statens finansieringsinsatser, punkt 3 – motiveringen (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /16 Motioner från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt a) antar regeringens förslag till 1. lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt utvecklingsbolag, b) bemyndigar regeringen att 2. i aktiebolagsform bedriva finansieringsverksamhet inom ett nationellt utvecklingsbolag med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar, 3. vidta de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för att förvärva ett aktiebolag, 4. genom ovillkorat aktieägartillskott skjuta till samtliga aktier i de av staten helägda aktiebolagen till det nationella utvecklingsbolaget, 5. vidta de åtgärder som är nödvändiga för att Fouriertransform Aktiebolags och Inlandsinnovation AB:s verksamheter ska kunna avvecklas, vilket inkluderar att avyttra bolagen eller avveckla dem genom likvidation eller fusion, som regeringen finner lämplig, och 6. vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad regeringen föreslår enligt punkterna 2–5, c) godkänner att 7. verksamheten i det nationella utvecklingsbolaget finansieras med kapital från och i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar. Därmed bifaller proposition 2015/16:110 punkterna 1–7 och avslår motionerna 2015/16:2443 av m.fl. (M) yrkande 2, 2015/16:2445 av m.fl. (M) yrkande 4, 2015/16:2455 av m.fl. (M) yrkande 1 och 2015/16:3207 av m.fl. (KD) yrkande 3. Reservation 1 (C) Effektivisering av det statliga riskkapitalet 2015/16:1189 av m.fl. (M, C, FP, KD) yrkande 4, 2015/16:2260 av m.fl. (FP) yrkande 1, 2015/16:2455 av m.fl. (M) yrkande 9, 2015/16:2705 av m.fl. (M) yrkande 3 och 2015/16:3207 av m.fl. (KD) yrkande 1. Reservation 2 (M, C, L, KD) Övrigt om statens finansieringsinsatser 2015/16:14 av (M), 2015/16:231 av (M) yrkande 2, 2015/16:1006 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 2, 2015/16:1155 av och (båda M) yrkande 1, 2015/16:1451 av (SD), 2015/16:1644 av m.fl. (SD) yrkande 2, 2015/16:2030 av m.fl. (SD), 2015/16:2080 av (M), 2015/16:2167 av m.fl. (S) yrkande 3, 2015/16:2300 av i (M) yrkande 1, 2015/16:2351 av m.fl. (SD) yrkande 6, 2015/16:2368 av m.fl. (C) yrkande 5, 2015/16:2445 av m.fl. (M) yrkande 5, 2015/16:2855 av m.fl. (SD) yrkandena 1, 2 och 6, 2015/16:2979 av m.fl. (KD) yrkande 6, 2015/16:3207 av m.fl. (KD) yrkandena 2 och 5–7, 2015/16:3355 av m.fl. (M) yrkandena 1–7, 2015/16:3356 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2015/16:3357 av (KD) yrkandena 1–4. Reservation 3 (M) Reservation 4 (SD) Reservation 5 (C) Reservation 6 (KD) Reservation 7 (L) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (L), (V), (KD), (S), (S), (M), (SD) och (M). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet propositionen Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt (prop. 2015/16:110), tre följdmotioner och 31 yrkanden från allmänna motionstiden /16. Närings- och innovationsminister informerade utskottet om propositionen på sammanträdet . Under har liberalerna (FP) bytt namn till Liberalerna (L). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare () med uppdrag att kartlägga behovet av statliga marknadskompletterande finansieringsinsatser riktade till små och medelstora företag. Uppdraget omfattade även att lämna förslag på hur dagens insatser kan bli mer effektiva och ändamålsenliga samt vid behov förslag på förändringar av insatsernas inriktning och utformning. överlämnade utredaren betänkandet En fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64). Betänkandet har remissbehandlats. Som underlag för bedömningen huruvida det nationella utvecklingsbolaget ska få möjlighet att lämna stöd inom ramen för har tagit fram en promemoria med ett förslag till en särskild lag. Även promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade att begära in Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i propositionen. Lagrådet hade inga invändningar mot förslaget. I propositionen föreslås ändringar i organisationsstrukturen för statens riskkapitalinsatser till företag. Den nya strukturen syftar till att skapa förutsättningar för ett bättre utnyttjande av statens resurser inom området och öka volymen riskvilligt kapital och dess närvaro i segment där det finns behov av marknadskompletterande utvecklingskapital. Förslaget innebär att regeringen inrättar ett nationellt utvecklingsbolag, som ska investera indirekt i företag i utvecklingsfaser genom privat förvaltade fonder i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet. Bolaget är avsett att vara helägt av staten. De av staten helägda aktiebolagen (Fouriertransform) och (Inlandsinnovation) föreslås bli inordnade i en koncern som är gemensam med det nationella utvecklingsbolaget. De två förstnämnda bolagen föreslås tills vidare förvalta sina befintliga investeringar. Viss verksamhet som det nationella utvecklingsbolaget kommer att bedriva kan komma att innefatta stödgivning enligt . I propositionen lämnas därför även förslag till en ny lag som syftar till att göra det möjligt för det nationella utvecklingsbolaget att lämna stöd inom ramen för . Den nya lagen föreslås träda i kraft . Struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens proposition. Det innebär bl.a. att regeringen bemyndigas att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag, som ska investera indirekt i företag i utvecklingsfaser. Regeringen bemyndigas vidare att inordna de två av staten helägda bolagen under det nationella utvecklingsbolaget i en gemensam koncern. Jämför reservation 1 (C). Regeringen anger att dess ambition är att tydliggöra och förenkla de statliga finansieringsinsatserna genom att minska inlåsningar, frigöra och omfördela kapitalet gentemot de marknadskompletterande behov som finns samt i större utsträckning aktivera och söka samarbete med privata och andra externa finansiärer för att bättre kunna möta företagens behov av finansiering. Statligt kapital bör huvudsakligen investeras i utvecklingsfaser där det finns marknadskompletterande behov. Regeringen föreslår att den bemyndigas att inrätta ett bolag för att bedriva finansieringsverksamhet med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar. Genom att staten tillför kapital och delar risk med privata investerare är avsikten att investeringsvolymerna kan växlas upp och styras mot företag med marknadskompletterande kapitalbehov. Bolaget ska investera i privat förvaltade fonder som är inriktade på investeringar i företag i utvecklingsfaser i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet. Det är regeringens uppfattning att det nya bolaget ska vara helägt av staten och drivas i aktiebolagsform. Regeringen avser därför att förvärva ett aktiebolag för att denna verksamhet ska kunna bedrivas. Därigenom inrättas ett nationellt utvecklingsbolag. Utgifterna ska belasta anslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag inom utgiftsområde 24. Det nationella utvecklingsbolaget beräknas kunna inleda sin verksamhet . Fouriertransform och Inlandsinnovation kommer genom ett ovillkorat aktieägartillskott att föras över till det nationella utvecklingsbolaget som i och med det blir moderbolag i en gemensam koncern. Avsikten är att det nya bolagets styrelse och ledning i hög grad ska vara specialiserade på att förvalta fonder. Det nationella utvecklingsbolaget kommer i och med detta att ansvara för uppbyggnaden av den nya verksamheten och på en övergripande nivå ansvara för en ansvarsfull hantering av nuvarande innehav samt en ordnad långsiktig avveckling av Fouriertransform och Inlandsinnovation. Förslaget bygger således på omstrukturering och omfördelning av medel inom det befintliga systemet för statlig företagsfinansiering, vilket enligt regeringen innebär att förslaget inte påverkar statens utgifter utöver kostnaden för förvärv av ett nytt bolag. Den nya riskkapitalstrukturen ska främja hållbar ekonomisk tillväxt och ett jämställt näringsliv. Regeringen kommer i ägaranvisningar att närmare precisera inriktningen för det nationella utvecklingsbolagets verksamheter. Regeringen anger att det nationella utvecklingsbolaget ska göra indirekta investeringar (dvs. fond-i-fond-investeringar) i nya riskkapitalfonder inom området venture capital (dvs. riskkapital som omfattar minoritetsinvesteringar i företags utvecklingsskeden) för att vitalisera den svenska marknaden för riskkapital till företag i tidiga skeden. Bolaget ska främst investera i privat förvaltade fonder som förvaltas av nya förvaltarteam som består av personer med gedigen investeringserfarenhet. Vidare ska fonderna ha sin juridiska hemvist i . Det nationella utvecklingsbolaget bör eftersträva att attrahera internationella investerare och ska i lämpliga fall bidra till att relevanta finansiella erbjudanden från EU:s institutioner tas till vara i verksamheten. För att förstärka kapitalbasen i fonder för såddfinansiering, s.k. såddfonder (i utredningen benämnt mikrofonder), i innovativa miljöer kan det nationella utvecklingsbolaget genom indirekta investeringar stärka kapitalet även för dessa typer av fonder. Fonder av lokal karaktär och sammanslutningar av affärsänglar, exempelvis tillväxtkassor eller andra mindre investmentbolag, kan finansieras. Även aktörer som arbetar med ett brett spektrum av företag, t.ex. inom den ideella sektorn och socialt företagande, kan komma i fråga. Möjlighet för det nationella utvecklingsbolaget att pröva frågor om statligt stöd Regeringen föreslår att en ny lag införs för att det nationella utvecklingsbolaget ska kunna pröva frågor om statligt stöd för att främja kapitalförsörjning till företag. Förslaget innebär att vissa förvaltningsuppgifter överlämnas till bolaget. Som skäl för den nya lagen anger regeringen att verksamheten hos det nationella utvecklingsbolaget kan komma att innefatta stödgivning som omfattas av (artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). I första hand kommer stödet att utformas enligt Europeiska kommissionens s.k. gruppundantagsförordning (kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av ), som bl.a. medger att viss stödgivning inom bl.a. riskfinansieringsområdet genomförs utan att planerna på att lämna stödet först anmäls till kommissionen. Vidare anger regeringen att enligt 12 kap. 4 § regeringsformen får förvaltningsuppgifter överlämnas till juridiska personer och enskilda individer. Om förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Den stödgivning som kan bli aktuell inom ramen för det nationella utvecklingsbolagets verksamhet innefattar myndighetsutövning och förutsätter lagstöd. Regeringen framför i propositionen att företags behov av externt kapital i första hand ska tillgodoses av den privata marknaden men att det finns tecken på att utlåning och villkor stramats åt och att bankernas riskbenägenhet minskat. Svårigheter att få bankfinansiering riskerar att drabba små och medelstora företag generellt men i synnerhet företag med små säkerhetstillgångar. Detta gäller exempelvis företag i områden eller regioner där fastighetspriserna är för låga för att fastigheter ska kunna användas som tillräcklig säkerhet. Regeringen konstaterar att och fyller en marknadskompletterande roll genom att bidra till att förstärka utbudet av lån till små och medelstora företag. avser att genomföra satsningar inom sin låneverksamhet , i synnerhet med inriktning mot företag i tidiga skeden där behoven av marknadskompletterande insatser är som störst. Detta omfattar också mindre lån. Vidare har både och tecknat avtal om förlusttäckning med Europeiska investeringsfonden, vilket möjliggör ökad utlåning och ett högre risktagande. Även om ovanstående insatser bidrar till att stärka förutsättningarna för lånefinansiering är det regeringens avsikt att ytterligare förstärka tillgången på marknadskompletterande lån till företag i alla delar av landet, inte minst utanför storstadsregionerna. Regeringen anser att därför bör ges i uppgift att säkerställa att lämpliga finansiella instrument erbjuds på ett sådant sätt att bedömda brister i marknaden kan kompletteras ytterligare även när det gäller mindre lånebelopp och utanför större tillväxtregioner. bör mot bakgrund av detta bedöma behovet av eventuella nya insatser, t.ex. ett garantiinstrument eller lämpliga låneprodukter, i nära samverkan med banker. Om genomgången visar på behov av ytterligare medelsförstärkningar för att möta identifierade behov, avser regeringen att återkomma till i frågan. För att Norrlandsfonden ska kunna fortsätta att möta efterfrågan på marknadskompletterande lån i norra avser regeringen att säkerställa att den förstärkta utlåningskapacitet som Norrlandsfonden fått genom lån från Inlandsinnovation bibehålls även framöver. Regeringen gör bedömningen att det nationella utvecklingsbolaget bör ta initiativ till att, inom bolagets verksamhetsområde, etablera en demonstrationsanläggningsfond i enlighet med vad regeringen förordar. Som skäl för detta anger regeringen att det sannolikt finns ett marknadsmisslyckande för vissa typer av investeringar i produktionsanläggningar när ny teknologi eller nya processer ska gå från att producera i liten skala till att producera i kommersiell skala. Regeringen anger att målgruppen för förslaget främst är mindre företag som är verksamma inom branscherna material-, energi- och miljöteknik. Det nationella utvecklingsbolaget får inom ramen för investeringsverksamheten definiera vilka typer av demonstrationsanläggningar som bör ingå i en sådan fond. Regeringen anför i propositionen att insatser för att stimulera framväxten av affärsidéer med hög kunskap och internationell marknadspotential bör vidareutvecklas och prioriteras. Regeringen konstaterar att det är lokalt, nära de potentiella företagarna, som mycket av kunskapen om enskilda projekt finns. innovationslån kanaliseras regionalt via regionala dotterbolag, och en del av verifieringsmedel hanteras av innovationskontor knutna till universitet och högskolor runt om i landet. Sammantaget anser regeringen att dessa insatser täcker alla delar av landet. Vidare anger regeringen att medinflytande i ärenden om exempelvis medel för verifiering och innovationslån bör ges till relevanta aktörer i syfte att ta till vara deras kompetens och kännedom om företag och affärsidéer som är lämpliga för finansiering. Regeringen avser att återkomma i frågan. Det nationella utvecklingsbolaget beräknas kunna inleda sin verksamhet . Den nya lagen föreslås därför träda i kraft . I kommittémotion 2015/16:2443 av m.fl. (M) anförs att tillgången på kapital är central för att nya företag ska skapas och växa. Motionärerna anser att privat kapital ska vara utgångspunkten för företagsfinansiering. Offentliga insatser ska kunna komplettera privat riskkapital om särskilda behov finns och bör då i huvudsak användas för att få mer privat kapital på marknaden. Motionärerna anser även att det bör inrättas en offentligt-privat fond-i-fond-lösning inom ramen för det statliga riskkapitalet (yrkande 2). Fonden ska vara inriktad på de tidigaste och mest riskfyllda faserna och ha en omfattning om där privat kapital står för minst hälften. Även i kommittémotion 2015/16:2445 av m.fl. (M) anförs att det bör inrättas en offentligt-privat fond-i-fond-lösning inom ramen för det statliga riskkapitalet (yrkande 4). I kommittémotion 2015/16:2455 av m.fl. (M) konstateras att entreprenörer behöver goda förutsättningar för att kommersialisera innovativa affärsidéer och utveckla växande företag. Dock har det riskvilliga kapitalet minskat . Här har statliga finansieringsinsatser en viktig marknadskompletterande roll att spela. Motionärerna anser att privat kapital ska vara utgångspunkten för företagsfinansiering. Offentliga insatser ska kunna komplettera privat riskkapital om särskilda behov finns och bör då i huvudsak användas för att få mer privat kapital på marknaden. Motionärerna anser att det bör inrättas en fond-i-fond-lösning om för att stärka det privat-offentliga riskkapitalet (yrkande 1). I kommittémotion 2015/16:3207 av m.fl. (KD) framhålls att det bör inrättas en statligt grundad fond-i-fond-lösning där medel från de statliga riskkapitalbolagen satsas för att öka tillgången på kapitaltillskott för tillväxtbolag (yrkande 3). I regeringens förslag till vårändringsbudget föreslår regeringen att anslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag (prop. 2015/16:99 utg.omr. 24) ökas med . Vidare bör regeringen bemyndigas att ge det bolag som etableras för att utgöra moderbolag i en koncern tillsammans med de statligt ägda bolagen ett kapitaltillskott på högst . beslutade att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över regeringens förslag till vårändringsbudget . beslutade att inte lämna något yttrande. väntas justera sitt betänkande . I propositionen föreslås att statens kapitalförsörjningsinsatser omstruktureras. Förslaget innebär bl.a. att regeringen bemyndigas att bilda ett nytt aktiebolag, i propositionen benämnt det nationella utvecklingsbolaget. Bolaget ska bedriva finansieringsverksamhet med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar. Regeringens förslag innebär också att bolagen inordnas under det nationella utvecklingsbolaget samt att regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de två bolagens verksamheter ska kunna avvecklas. Det nationella utvecklingsbolaget ska finansieras med kapital från Fouriertransform och Inlandsinnovation i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar. Vidare föreslår regeringen att en ny lag införs så att det nationella utvecklingsbolaget ska kunna pröva frågor om statligt stöd. Utskottet vill med anledning av detta framföra följande. har det förts en viktig diskussion om hur de statliga kapitalförsörjningsinsatserna kan förbättras. Ett syfte med förslaget i propositionen är att tydliggöra och förenkla dagens system för statliga finansieringsinsatser. Detta är ambitioner som utskottet ställer sig positivt till. Utskottet anser att det statliga riskkapitalet ska vara marknadskompletterande och gå in i tidiga utvecklingsfaser för företagen, som insatsernas främsta syfte ska vara att stimulera fram mer privat riskkapital på marknaden. Ett alternativ som förts fram är en s.k. fond-i-fond-lösning, där det statliga riskkapitalet samverkar med privata fonder för att nå mindre och växande företag och på så sätt bidrar till att få ut mer privat kapital på marknaden. Regeringen presenterar nu ett sådant förslag i propositionen. Utskottet har därmed inget att invända mot regeringens förslag till riksdagsbeslut och tillstyrker därmed propositionen. Utskottet konstaterar att förslaget i propositionen innebär att det nationella utvecklingsbolaget ska investera i privat förvaltade fonder som är inriktade på investeringar i företag. Utskottet anser därmed att motionerna 2015/16:2443 (M), 2015/16:2445 (M), 2015/16:2455 (M) och 2015/16:3207 (KD) som efterfrågar en statligt grundad fond-i-fond-lösning kan anses vara tillgodosedda och att de därmed kan avslås av . Effektivisering av det statliga riskkapitalet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att det statliga riskkapitalet bör reformeras och effektiviseras. Utskottet ser inget skäl för ett tillkännagivande med denna innebörd, utan anser att det redan ligger på regeringen att följa upp och effektivisera statliga insatser. Jämför reservation 2 (M, C, L, KD). I kommittémotion 2015/16:1189 av m.fl. (M, C, FP, KD) framhålls att kapital är helt avgörande för att kunna starta, driva och utveckla ett företag. Enligt motionärerna bör företag finansieras genom privat kapital. Dock kan statligt riskkapital behövas för att komplettera det privata kapitalet. Motionärerna anser att det görs bra med en s.k. fond-i-fond-lösning, där statligt riskkapital från början samverkar med privata fonder för att nå mindre och växande företag. Motionärerna efterfrågar ett tillkännagivande om att reformera och effektivisera det statliga riskkapitalet så att det i högre grad kompletterar privat riskkapital (yrkande 4). I kommittémotion 2015/16:2455 av m.fl. (M) anges att i relation till jämförbara länder är mindre kapital i fördelat till de tidigaste utvecklingsfaserna av nya produkter eller tjänster, och riskkapitalet har också minskat . Det finns också indikationer på att statligt riskkapital tränger undan privat kapital i senare faser. Motionärerna anser att det privata kapitalet ska vara utgångspunkten för företagsfinansiering. Dock kan offentliga insatser komplettera privat riskkapital om särskilda behov finns och bör då i huvudsak användas för att få mer privat kapital på marknaden. Motionärerna vill fortsätta att effektivisera nuvarande offentliga riskkapitalstrukturer så att de i högre grad kompletterar privat riskkapital (yrkande 9). I kommittémotion 2015/16:2705 av m.fl. (M) framhålls att grundprincipen för insatser i form av statligt riskkapital i innovationssystemet bör vara att de är marknadskompletterande, dels för att de statliga insatserna då fyller en viktig funktion i faser när andra aktörer inte är tillgängliga, dels för att motverka undanträngningseffekter av privat kapital. Motionärerna anger att statliga insatser inte ska tränga undan privata aktörer utan snarare stimulera fram dem. En möjlig väg att stimulera privat kapital till ökad utväxling vore en saminvesteringsmodell mellan staten och privata investerare.