bet · H301FiU41 · 2016-06-17 00:00:00 — Särskilt inbjudna till utfrågningen var förste vice riksbankschef , vice riksbankschef , vice riksbankschef , vice riksbankschef , vice riksbankschef , generaldirektören för och riksgäldsdirektören (se protokoll från utfrågningen i bilaga 1). Nedan redovisas kortfattat utvärderingens slutsatser och rekommendationer, remissinstansernas synpunkter inom de olika områdena och utskottets samlade bedömning av de olika frågeställningar som tas upp. Goodfriend och King (G/K) anser att räntehöjningar inte var orimliga i ljuset av den svenska ekonomins snabba återhämtning efter den globala finanskrisen. Enligt G/K godtogs också åtstramningen i det stora hela av alla ledamöter i direktionen. Däremot anser G/K att det dröjde innan insåg hur omfattande problemen i euroområdet var och att under framför allt 2013 var sen med att sänka räntorna. Problemen förvärrades av alltför optimistiska antaganden om den ekonomiska utvecklingen, vilket resulterade i att prognoser över inflationsutvecklingen blev mycket högre än den faktiska utvecklingen. G/K kritiserar direktionens fokusering på den framtida räntebanan och den starka tilltron till olika prognosmodeller. Enligt G/K ökade motsättningarna i direktion om räntesättningen och övergick till att även omfatta penningpolitikens mål. En viktig förutsättning för att beslutsprocess ska fungera är, enligt G/K, att direktionsledamöterna respekterar varandras ståndpunkter och att de under de penningpolitiska mötena försöker nå fram till en gemensam förståelse av utvecklingen i ekonomin och hur penningpolitiken bör svara på utvecklingen. Enligt G/K visar protokollen och direktionsledamöternas uttalanden att det inte alltid fanns en respekt för andras ståndpunkter. Åsiktsskillnadernas omfattning och framför allt hur de kom till uttryck skadade anseende. Flertalet av remissinstanserna delar i stort utvärderingens slutsatser om penningpolitiken –2015. LO, Linnéuniversitetet och professor anser dock att utvärderingens analys och slutsats om penningpolitiken –2011 är felaktig. LO:s uppfattning är att politiken var alldeles för stram och att det inom direktionen fanns en minoritet som tydligt motsatte sig den förda penningpolitiken. var för passiv och penningpolitiken borde ha varit mer expansiv. Majoritetens strategi att hålla reporäntan högre än vad som kunde motiveras utifrån inflation och resursutnyttjande för att försöka begränsa hushållens skuldsättning var enligt LO inte förenlig med uppdrag om prisstabilitet. Linnéuniversitetet menar att olika analyser av BNP- och inflationsutvecklingen visar att räntehöjningarna startade för tidigt och varade för . Direktionen skilde inte mellan förändringen i BNP och BNP:s nivå. Tillväxttakten vände till ett positivt tal men den reala BNP-nivån var fortfarande långt under den produktionsnivå som rådde innan finanskrisen bröt ut. är i sitt remissvar kritisk till varför utvärderarna inte framför argument för varför en stor åtstramning av penningpolitiken skulle ha varit motiverad när arbetslösheten nådde en högsta nivå på som BNP och exporten låg långt under sina tidigare högsta nivåer och långt under den trendmässiga utvecklingen. låg också inflationsprognos under inflationsmålet och prognosen över arbetslösheten låg långt över en långsiktigt hållbar nivå. En åtstramning i det läget leder till en inflation som är ännu lägre än inflationsmålet och en arbetslöshet som är ännu högre än den långsiktigt hållbara nivån. motsätter sig också utredarnas påstående att minoriteten i direktionen i det stora hela skulle ha godtagit åtstramningen , eftersom den vid varje möte röstade för en måttligt lägre ränta och räntebana. Utvärderarna nämner, enligt , inte det faktum att minoriteten följde en enkel och robust handlingsregel, trots att det tydligt framkommer i direktionens protokoll och i olika tal. Utskottet har i sina årliga utvärderingar granskat penningpolitiken fyra gånger , i betänkandena /13:FiU24 (perioden –2012), 2013/14:FiU24 (perioden –2013), 2014/15:FiU24 (perioden –2014) och i 2015/16:FiU24 (perioden –2015). I det första betänkandet för perioden –2012 konstaterade utskottet: … att inflationen mätt enligt KPI och KPIF i genomsnitt har legat under inflationsmålet på både under hela utvärderingsperioden –2012 och . har resursutnyttjandet i ekonomin legat under den normala nivån. Med facit i hand tyder detta på att hade kunnat bedriva en något mer expansiv penningpolitik och kanske avstå från en del av räntehöjningarna för att inflationen skulle komma närmare målet och resursutnyttjandet skulle bli högre . Men det är ingen självklar slutsats givet den information som fanns vid de olika beslutstillfällena. Utvärderingen visar att varken eller andra ekonomiska bedömare tidigt förutsåg den snabba avmattningen i den internationella och svenska konjunkturen som kom . När besluten om att höja räntan togs var prognoser (och även andras) över inflationens och tillväxtens utveckling betydligt mer positiva än vad som senare blev utfallet. I betänkandet för perioden –2013 konstaterade utskottet: … att inflationen mätt enligt både KPI och KPIF har legat en bra bit under inflationsmålet på . har resursutnyttjandet i ekonomin legat under normala nivåer och vad som kan betraktas som långsiktigt hållbara nivåer. Med facit i hand tyder detta enligt utskottets mening på att hade kunnat bedriva en något mer expansiv penningpolitik och inledningen av 2013 för att inflationen skulle ha kommit närmare målet och resursutnyttjandet i ekonomin skulle ha blivit högre . I betänkandet för perioden –2014 konstaterade utskottet att det skedde en tydlig omsvängning i penningpolitiken. fäste större vikt än tidigare vid den låga inflationen och sänkte reporäntan till historiskt låga . Utskottet välkomnade räntesänkningarna och underströk inflationsmålets betydelse för den svenska ekonomin. Trots sänkta räntor fortsatte inflationen att vara extremt låg som resursutnyttjandet och arbetslösheten låg under långsiktigt hållbara nivåer. Med facit i hand tydde detta enligt utskottet på att hade kunnat bedriva en mer expansiv penningpolitik och inledningen av 2014 för att inflationen skulle ha kommit närmare målet och resursutnyttjandet i ekonomin skulle ha blivit högre . I betänkandet för perioden –2015 konstaterade utskottet att efter omläggningen 2014 förde en mycket expansiv penningpolitik som saknar motstycke i svensk ekonomisk historia. Utskottet konstaterade också att inflationen började stiga men att den fortfarande låg långt under inflationsmålet. Utskottet upprepade sin tidigare bedömning att med facit i hand hade kunnat bedriva en mer expansiv penningpolitik och inledningen av 2014. Några av orsakerna till att penningpolitiken hamnade fel var enligt G/K att bedömningar av den internationella tillväxten och den internationella ränteutvecklingen var alltför optimistiska, vilket bl.a. bidrog till att prognoserna över den svenska inflationsutvecklingen blev högre. Det allvarligaste problemet var emellertid den växande skillnaden mellan prognos över den framtida räntebanan och marknadens förväntade räntebana. G/K rekommenderar därför att omprövar sina metoder för att ta fram prognoser för både världsekonomin och räntorna i omvärlden. G/K rekommenderar också att genomför och offentliggör 1) en utvärdering av sina erfarenheter av publiceringen av en framtida räntebana och 2) en analys av de stora avvikelser som fanns mellan ränteprognos och marknadens ränteförväntningar. bör också rutinmässigt presentera en analys i sina penningpolitiska rapporter om varför det finns en skillnad mellan ränteprognos och marknadens förväntade räntebana samt vad det betyder för penningpolitiken. I riksbankslagen anges att mål är att upprätthålla ett fast penningvärde. Målet är enligt G/K oantastligt, men däremot överlåts tolkningen av begreppen ”fast penningvärde” eller ”prisstabilitet” till . Lagen kräver i princip ett inflationsmål utan att närmare fastställa någonting annat, t.ex. nivå på målet, vilket prisindex som ska användas, under vilken tidshorisont inflationen ska komma tillbaka till målet om den avviker från det och vilka hänsyn som ska tas till den reala utvecklingen. För att undanröja farhågorna om att själv sätter och kan ändra målet efter eget tycke anser G/K att , på finansministerns rekommendation, bör definiera och siffersätta inflationsmålet. G/K rekommenderar ett mål på mätt som KPIF och att målet bör ses över , såvida inte lagstiftar om en ändring av målet före nästa tillfälle när målet ska ses över. G/K rekommenderar också att det i riksbankslagen fastställs att uppdrag ska vara att upprätthålla prisstabilitet, så som det definieras genom inflationsmålet, med hänsyn tagen till den långsiktiga hållbarheten hos produktionsbanans nivå och sammansättning samt dess implikationer för inflationen. Om direktionen anser att det tar än att uppnå inflationsmålet ska redogöra för sina skäl och försvara dem inför finansutskott. G/K anser att det inte är rimligt att utvidga mål till att även omfatta siffersatta mål för sysselsättning och produktion. Erfarenheterna från både och visar att försöken att använda siffersatta värden för dessa variabler riskerar att snabbt gå om intet i beslutsfattarnas händer, enligt G/K. Enligt G/K är riksbankslagen vag när det gäller valutapolitik, och de rekommenderar att ansvarsfördelningen mellan regeringen och i valutapolitiken förtydligas i lagen. Merparten av de remissinstanser som kommenterat rekommendationen att bör konkretisera inflationsmålet är negativa till förslaget. De flesta anser att en sådan förändring riskerar att minska förtroendet för penningpolitiken. Definition och siffersättning av målet är, enligt vissa remissinstanser, av teknisk natur och inte en uppgift som lämpar sig för riksdagsbeslut. Undantagen är och . Enligt är det önskvärt att definierar det operativa målet, men eftersom det kan uppfattas som ett hot mot oberoende bör det omges av restriktioner som värnar självständighet, t.ex. genom en regel om att målet endast får justeras på förslag från . direktion tar inte ställning till G/K:s förslag. Enligt direktionen är det inte självklart hur detaljerat målet för penningpolitiken ska vara formulerat i lag. Detta diskuterades i de utredningar som ledde fram till förändringen av riksbankslagen 1999. I propositionen om ställning (prop. 1997/98:40) ansåg man att det inte fanns skäl att precisera målet alltför detaljerat i lagen eftersom en precisering av inflationstakt eller toleransintervall skulle göra målet mindre flexibelt och inte ge tillräckligt utrymme för att anpassa målet till nya omständigheter. Direktionen påpekar dock att det finns länder där huvudman konkretiserar inflationsmålet. När det gäller målformuleringen bör man, enligt direktionen, beakta att inte har ett formellt undantag från fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), där reglerna för självständighet finns. direktion instämmer i stort i G/K:s rekommendation. Direktionen menar att länge har fört en flexibel inflationsmålspolitik som stämmer väl överens med beskrivningen i rekommendationen. Direktionen instämmer i att penningpolitiken ska ta hänsyn till den långsiktiga hållbarheten hos produktionsbanans nivå och sammansättning samt dess implikationer för inflationen. Direktionen delar också G/K:s uppfattning att målet inte ska omfatta siffersatta mål för sysselsättningen och produktionen eller fastställas i termer av nominell BNP. Direktionen välkomnar G/K:s bedömning att hur snabbt agerar för att få tillbaka inflationen till målet även kan och bör innehålla hänsyn till obalanser – finansiella och andra – som kan orsaka stora svängningar i produktion och sysselsättning i ett senare skede. I likhet med G/K anser direktionen att det i vissa situationer kan ta för inflationen att nå målet. Det handlar då om speciella omständigheter, att störningarna är så stora att de påverkar ekonomin eller att sambanden i ekonomin förändras så att det bedöms påverka penningpolitikens verkningsgrad . Hur inflationen kan förväntas avvika från målet beror enligt direktionen på hur stor avvikelsen är från målet och hur realekonomin påverkas. Därför finns det inget generellt svar. En allmän strävan är dock att räntan och räntebanan anpassas så att inflationen förväntas vara någorlunda nära inflationsmålet . Om anser att inflationsmålet inte kommer att uppnås inom bankens prognosperiod kommer banken, enligt direktionen, att noga redogöra för omständigheterna och motiven till detta i de sedvanliga diskussionerna med finansutskottet. anser att det är bra med flexibilitet i inflationsmålspolitiken. har visat att det kan uppstå situationer där det är svårt att styra inflationen med hjälp av styrräntan. Därför är det ändamålsenligt att förtydliga att i sådana lägen har mandat att se mer långsiktigt på inflationsmålet och parallellt har en skyldighet att i förutbestämda former förklara sitt agerande. Däremot avstyrker förslaget att ge ett uttryckligt mandat att avvika från inflationsmålet av hänsyn till målet för finansiell stabilitet. Ett sådant mandat riskerar att göra ansvarsfördelningen oklar och skapa ett dubbelkommando i den finansiella stabilitetspolitiken. anser att ska kunna väga in finansiell stabilitet om det sker utifrån penningpolitiska mandat och ansvar för att upprätthålla prisstabilitet. Däremot bör inte banken kunna väga in finansiell stabilitet om det handlar om en avvägning mellan två mål – prisstabilitet eller finansiell stabilitet. LO tolkar rekommendationen som att utvärderarna vill ge ett stort och öppet mandat. Detta är svårt att förena med kravet på ett tydligt ramverk och gör att fokus flyttas från inflationsmålet, vilket enligt LO riskerar att försvaga målets roll som ankare för lönebildningen. Att inflationsmålspolitiken måste vara flexibel är inte kontroversiellt enligt LO. En total fokusering på inflationsmålet kan leda till stora svängningar i produktion och sysselsättning. I en sådan situation bör man tillåta att det tar innan inflationen når målet. Men flexibilitet får inte innebära att ränteändringar motiveras på ett diffust sätt. mål bör vara att stabilisera såväl inflationen runt inflationsmålet som arbetslösheten runt en långsiktigt hållbar nivå. TCO anser att det i riksbankslagen bör tydliggöras att huvudansvar för stabiliseringspolitiken inte omfattar bara prisstabilitet utan även realekonomisk stabilitet. TCO anser också, i motsats till G/K, att bör ges ett s.k. dubbelt mandat, liknande det som gäller för Federal Reserve. Vid sidan av prisstabilitetsmålet bör därför t.ex. ett sysselsättningsmål skrivas in i riksbankslagen. Industrifacken tycker att det bra om riksbankslagen ändras så att det tydligt framgår att även bör ta hänsyn till penningpolitikens effekter på utvecklingen i den reala ekonomin. Däremot avvisar de bestämt G/K:s förslag att i lagen ge möjlighet att förlänga tidshorisonten för när inflationsmålet ska vara uppnått. Förslaget innebär, i kombination med G/K:s förslag om att utöka ansvar för finansiell stabilitet, en mycket långtgående utvidgning av uppdrag och befogenheter. Så gott som samtliga remissinstanser tycker att konsumentprisindex (KPI) i inflationsmålet bör bytas ut mot något annat inflationsmått. Flertalet rekommenderar det underliggande inflationsmåttet KPIF. Direktionen tar inte ställning till G/K:s rekommendation, men anser dock att det kan finnas fördelar med att byta målvariabel från KPI till KPIF eller EU:s inflationsmått HIKP. Några remissinstanser anser att bör återinföra ett toleransintervall runt inflationsmålet. anser att beslutet att ta bort toleransintervallet 2010 bidrog till en destruktiv fokusering på , inte minst inom direktion. föreslår att man inför ett brett intervall på ± kring punktmålet , vilket innebär att inflationen kan tillåtas variera inom intervallet 0–. Flertalet remissinstanser instämmer i rekommendationen att bör utvärdera erfarenheterna av sina ränteprognoser och löpande analysera eventuella skillnader mellan och marknadens förväntade reporäntebana. Enligt direktionen kan det nu vara dags att utvärdera de senaste tio årens erfarenheter av räntebanan. Direktionen delar också G/K:s uppfattning att bör analysera orsaker till och implikationer av skillnader mellan bankens räntebana och marknadens förväntade räntebana. Däremot behöver detta enligt direktionen inte ske rutinmässigt. LO tycker att det vore bra med en utvärdering av räntebanan men anser att det är viktigt att fortsätter att publicera sin egen bedömning av reporäntans utveckling. Den tydliggör ambitioner och ger en sammanhängande bild av sambanden mellan reporäntan, inflationsutvecklingen och den makroekonomiska utvecklingen. hävdar att G/K:s kartläggning visar att räntebanor har varit kroniskt missvisande. Detta har enligt allvarligt reducerat förtroendet för . Fokuseringen på ränteprognosen har bidragit till illusionen om hög precision i penningpolitiken. tycker att bör utvärdera erfarenheterna av räntebanan men anser också att banken bör tona ned vikten av ränteprognosen och avskaffa den som ett centralt inslag i penningpolitiken. Remissinstanserna har delade uppfattningar om G/K:s rekommendation om valutapolitiken. En del anser att ansvarsordningen i valutapolitiken även bör skrivas in i riksbankslagen, men andra, t.ex. direktionen, anser att ansvaret redan framgår tydligt av regeringsformen, lagen om valutapolitik och riksbankslagen. Riksbanksfullmäktige anser att innebörden av valutapolitik och hur den förhåller sig till penningpolitiken kan behöva definieras tydligare. får enligt riksbankslagen ingå vissa typer av avtal, t.ex. avtalet med om krediter, om det sker i valutapolitiskt syfte. och fullmäktiges roll i samband med beredning och beslut i sådana ärenden kan behöva ses över, enligt fullmäktige. , några månader efter att den fasta växelkursen övergavs, beslutade dåvarande riksbanksfullmäktige att penningpolitiken skulle bedrivas utifrån ett inflationsmål och att målet skulle vara en inflation på mätt enligt KPI ± . När den nya riksbankslagen trädde i kraft beslutade den nyvalda direktionen att inflationsmålet även i fortsättningen skulle ligga på ± . I riksbankslagen slås fast att målet för verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde. I förarbetena förs däremot ingen djupare diskussion om vem, eller regeringen eller , som ska fastställa och meddela det operativa inflationsmålet. I proposition 1997/98:40 skriver regeringen följande: Ett prisstabilitetsmål kan utformas på många olika sätt. I princip är det möjligt att i lag fastställa ett kvantifierat mål för inflationstakten där såväl nivå och toleransnivå som val av mätmetod anges. Det finns dock ej skäl att i lag alltför detaljerat precisera målet. Det är inte lämpligt att i lag fastställa en särskild nivå för tillåten prisökningstakt eller att ange storleken på ett eventuellt toleransintervall. En sådan precisering skulle bli alltför inflexibel och innebära att inte ges tillräckligt utrymme att anpassa målet till nya omständigheter. Regeringen anser därför att prisstabilitetsmålet bör vara allmänt formulerat. För att öka möjligheten till demokratisk kontroll av penningpolitiken bör precisera det i lag angivna målet så att det blir möjligt att på ett objektivt sätt utvärdera huruvida har uppnått målet för verksamheten eller inte. Preciseringen bör offentliggöras. Internationellt är det vanligast att regeringen eller regeringen i samarbete med fastställer nivån på det operativa inflationsmålet. I har regeringen och regelmässigt ställt sig bakom formulering av målet i samband med behandlingarna av budgetpropositionen. Frågan om vem som ska besluta om formuleringen och nivån på inflationsmålet togs på nytt upp av professorerna i samband med utskottets första externa utvärdering av penningpolitiken –2005 (2006/07:RFR1). Utvärderarnas principiella grundsyn var att innehållet i inflationsmålet ska fastställas av det parlamentariska systemet. De konstaterade också att om de ursprungligen fått uppdraget att utforma ramen för den svenska penningpolitiken hade och regeringen fått en mer aktiv roll. Men utvärderarna konstaterade att regeringen och tagit tillräckligt stort ansvar för inflationsmålet, och att det därför inte fanns någon anledning att rekommendera en förändring. I behandlingen av utvärderingen förklarade utskottet att det ställde sig bakom utvärderingens principiella resonemang, men också ansåg att den nuvarande ordningen fungerade väl och att det inte fanns någon anledning att ändra inflationsmålets utformning eller nivå. Valet av inflationsmått i inflationsmålet har i praktiken diskuterats fram och tillbaka . I t.ex. utskottets första externa utvärdering av penningpolitiken –2005 rekommenderade utvärderarna att byta målvariabel från KPI till ett prisindex som inte påverkades direkt av boendekostnader. valde då att inte följa utvärderarnas rekommendation, utan angav i sitt remissvar på utvärderingen att det inte fanns några starka skäl till att definiera inflationsmålet i termer av ett annat prisindex än KPI. Direktionen uteslöt dock inte att det skulle kunna finnas skäl att övergå till ett annat index. I utskottets andra externa utvärdering av penningpolitiken –2010 (2010/11:RFR5) ansåg utvärderarna och att gjorde rätt som inte följde den första utvärderingens rekommendation. De rekommenderade i stället att skulle fortsätta att definiera målet i termer av KPI. Direktionen delade utvärderarnas uppfattning i sitt remissvar och angav då, , att de omfattande ränteändringarna innebär att KPI- och KPIF-inflationen kommer att skilja sig åt under en , men att om penningpolitiken utformas så att KPIF hamnar kommer KPI också att göra det . I utskottets första externa utvärdering av penningpolitiken –2005 rekommenderade utvärderarna att basera sina ekonomiska prognoser på sin egen bedömning av reporäntans utveckling. Banken borde sedan publicera räntebanan i de penningpolitiska rapporterna (då kallade inflationsrapporter) med hjälp av kurvor som visade den framtida räntebanans ungefärliga riktning och dess osäkerhet, så att inte skulle bindas till en särskild räntenivå . borde också tydligt klargöra att räntebanan inte innebär att banken förbundit sig till några framtid beslut om reporäntorna, enligt utvärderarna. började publicera såväl den enskilda räntebanan som ett osäkerhetsintervall runt banan i samband med räntebesluten och den penningpolitiska rapporten. I utskottets andra externa utvärdering av penningpolitiken –2010 analyserades räntebanan den publicerats. Enligt utvärderarna visade erfarenheterna så långt att många av de argument som framfördes mot att skulle börja publicera en egen räntebana hade kommit på skam. Utvärderarna varnade dock för att det är svårt att sia om framtiden och att prognoser på än ett par kvartal inte är särskilt tillförlitliga. Utvärderarna rekommenderade därför att ytterligare betona osäkerheten i ränteprognoserna, genom att t.ex. publicera tydligare osäkerhetsdiagram eller genom att basera prognoserna på på någon typ av förutbestämd formel. delade i sitt remissvar utvärderarnas uppfattning att man tydligt måste framhålla osäkerheten i prognoserna. delade däremot inte uppfattningen att de långsiktiga prognoserna av räntebanan borde baseras på någon typ av formel som införlivar marknadens avkastningskurva. Rekommendationer om finansiell stabilitet G/K konstaterar att riksbankslagen saknar en uttrycklig beskrivning av ansvar för finansiell stabilitet. G/K konstaterar också att det svenska finansiella systemet klarade finanskrisen –2009 ganska väl, men att oron för stigande bostadspriser och hushållens växande skuldsättning tog fart efter krisen. Farhågor för den finansiella stabiliteten spelade en allt större roll för motvilja att snabbt sänka räntorna . Den otydliga rollfördelningen mellan och bidrog till spänningar mellan de båda institutionerna. Visserligen vidtogs ett antal åtgärder, men varken eller hade befogenheter att vidta åtgärder av makrotillsynsskäl.