bet · H301KU22 · 2016-05-13 00:00:00 — Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden Utskottet föreslår att dels antar regeringens förslag till ändring i , dels antar regeringens förslag till ändring i offentlighets- och sekretesslagen med en mindre justering. För att säkerställa medborgarnas förtroende för att domstolarna utför sina rättskipande och rättsvårdande uppgifter på ett korrekt och rättssäkert sätt är det viktigt att allmänheten i så stor utsträckning som möjligt har insyn i domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt måste enskildas tungt vägande intresse av skyddet för sina privatliv tillgodoses genom bestämmelser om offentlighet och sekretess för domstolarnas förhandlingar, domar och beslut. De lagändringar som utskottet tillstyrker innebär bl.a. att det blir tydligare vilka slags beslut som omfattas av huvudregeln om att uppgifter som tas in i domstolsavgöranden blir offentliga. Vidare klargörs att domstolarna ska göra en noggrann avvägning mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset för varje uppgift som ingår i ett sådant avgörande när de överväger om ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas. Även om intresset av offentlighet måste anses väga tungt ska det i vissa fall ändå vara möjligt att hemlighålla vissa skyddsvärda uppgifter i en dom eller ett beslut, t.ex. identiteten på en målsägande i ett mål om sexualbrott. Genom förslagen tydliggörs att vissa slags uppgifter, t.ex. sådana som gäller resultatet av prövningen eller identiteten på någon som en anklagelse om brott har riktats mot, har ett särskilt stort offentlighetsintresse. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. Proposition 2015/16:144 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), med den ändringen att 43 kap. 9 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller proposition 2015/16:144 punkt 1 och bifaller delvis proposition 2015/16:144 punkt 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I proposition 2015/16:144 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden föreslår regeringen att antar de förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen och som lagts fram i propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen . Det följer av 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det krävs med hänsyn till vissa där angivna intressen. Det gäller dels vissa allmänna intressen (2 kap. 2 § första stycket 1–5 och 7 TF), t.ex. intresset av att förebygga eller beivra brott, dels skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket 6 TF). Varje begränsning ska anges noga i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud mot att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär alltså både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen (RF) och enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). är införlivad i svensk rätt . Det följer vidare av 2 kap. 19 § RF att lagar eller andra föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Enligt artikel 6.1 i ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott vara berättigad till bl.a. en offentlig förhandling inför domstol. Vidare föreskrivs att domen ska avkunnas offentligt men att pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del av den av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen, eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller när minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv kräver det. Pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen även i den utsträckning domstolen finner det strängt nödvändigt under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. En närmare redogörelse för praxis i detta avseende lämnas i propositionen (s. 11 f.). En konventionsstat får enligt artikel 15.1 i vidta åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheterna enligt konventionen när staten befinner sig i krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens. Sådana åtgärder får vidtas bara i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt och enbart om åtgärderna inte är oförenliga med landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten. I artikel 15.3 finns bestämmelser om att generalsekreterare i sådana fall ska hållas underrättad. Domstolssekretessen enligt offentlighets- och sekretesslagen I 43 kap. OSL finns särskilda bestämmelser om sekretess i domstol som inte tar sikte på någon särskild måltyp utan är av generell betydelse för förfarandet. När ett beslut i ett ärende hos en myndighet överklagas till en förvaltningsdomstol ska de eventuella sekretessbestämmelser som gäller för uppgifter i ärendet hos myndigheten också tillämpas av förvaltningsdomstolen (43 kap. 1 § första stycket OSL). Förvaltningsdomstolen ska alltså tillämpa de aktuella sekretessbestämmelserna som om de vore primära sekretessbestämmelser även hos domstolen. Med primära sekretessbestämmelser avses sådana bestämmelser om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar viss verksamhet eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten (3 kap. 1 § OSL). Den aktuella bestämmelsen gäller enbart i mål som har inletts genom ett överklagande. I 43 kap. 1 § andra stycket OSL erinras om att primära sekretessbestämmelser som i övrigt är tillämpliga hos domstolar även finns i lagens fjärde och femte avdelningar. Lagens fjärde avdelning innehåller bestämmelser till skydd för allmänna intressen, och den femte avdelningen innehåller bestämmelser till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan domstol eller myndighet, blir sekretessbestämmelsen som huvudregel tillämplig på uppgiften även hos den mottagande domstolen (43 kap. 2 § OSL). Denna bestämmelse om överföring av sekretess gäller för såväl allmänna domstolar som förvaltningsdomstolar och innebär alltså att den aktuella sekretessbestämmelsen blir tillämplig som en sekundär sekretessbestämmelse hos domstolen. Av 43 kap. 3 § OSL framgår att vissa sekretessbestämmelser inte tillämpas hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet och att viss sekretess som tar sikte på uppgifter i förundersökningar i brottmål gäller med annan styrka hos en domstol än hos andra myndigheter. Sekretess under och efter en domstolsförhandling I 2 kap. 11 § andra stycket RF föreskrivs att en förhandling vid domstol ska vara offentlig. Av 2 kap. 20 § första stycket 4 RF framgår dock att förhandlingsoffentligheten under vissa förutsättningar får begränsas genom lag. Av 2 kap. 21 § RF följer vidare att begränsningarna måste tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att de inte får gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till detta ändamål. Begränsningar av det här slaget finns för de allmänna domstolarna i (RB) och för de allmänna förvaltningsdomstolarna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), som båda i sin tur hänvisar till bestämmelser i . Som huvudregel upphör en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller i ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet att vara tillämplig om uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling (43 kap. 5 § första stycket OSL). Denna huvudregel gäller hos både allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Huvudregeln gäller dock inte för uppgifter som lagts fram vid en förhandling inom stängda dörrar. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket RB får en domstol hålla förhandling inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att läggas fram uppgifter för vilka hos domstolen gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen. Ett beslut om stängda dörrar kräver som huvudregel dessutom att det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften hålls hemlig. I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns bestämmelser om offentlighet vid huvudförhandlingen i mål mot den som inte har fyllt . För att en förhandling i en allmän förvaltningsdomstol ska få hållas inom stängda dörrar är det tillräckligt att det vid förhandlingen kan antas läggas fram uppgifter för vilka sekretess enligt OSL gäller hos domstolen (16 § förvaltningsprocesslagen). Något krav på att det ska bedömas vara av synnerlig vikt att uppgifterna hålls hemliga finns alltså inte. Om en uppgift för vilken sekretess gäller läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat (43 kap. 5 § andra stycket OSL). När domstolen skiljer målet eller ärendet från sig måste sekretessfrågan prövas slutligt. Sekretessbestämmelsen fortsätter att vara tillämplig i den utsträckning som domstolen beslutar om det. Utan ett sådant särskilt beslut upphör däremot sekretessbestämmelsen att vara tillämplig även för sådana uppgifter som lagts fram vid en förhandling inom stängda dörrar. För dessa uppgifter sker genom avgörandet i målet eller ärendet därmed ett s.k. offentlighetsdop av tidigare sekretessbelagda uppgifter. Enligt förarbetena bygger denna reglering på tanken att en domstol bör ha möjlighet att låta sekretessen upphöra att gälla trots att domstolen har funnit att förhandlingen bör hållas inom stängda dörrar. Domstolen kan nämligen i efterhand anse att de uppgifter som lades fram vid förhandlingen inte var av den ömtåliga natur som domstolen räknade med när beslutet om stängda dörrar fattades (prop. 1979/80:2 Del A s. 307). Överklagas ett avgörande i vilket en domstol har beslutat att en sekretessbestämmelse som gäller för en viss uppgift ska vara tillämplig även i fortsättningen, ska den högre domstolen pröva om beslutet ska fortsätta att gälla när den skiljer målet eller ärendet från sig (43 kap. 10 § OSL). Sekretess för uppgifter i domar eller beslut Det följer av 43 kap. 8 § första stycket OSL att en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ärende som huvudregel upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut. Genom avgörandet sker alltså i dessa fall som huvudregel ett offentlighetsdop även av sådana uppgifter som inte har lagts fram vid en offentlig förhandling, om uppgifterna tas in i domen eller beslutet. Bestämmelsen gäller i såväl en allmän domstols som en förvaltningsdomstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Domstolen har dock möjlighet att besluta att en sekretessbestämmelse som gäller för en viss uppgift ska fortsätta att vara tillämplig på uppgiften när den ingår i en dom eller ett beslut (43 kap. 8 § andra stycket första meningen OSL). Denna prövning är fristående i förhållande till den prövning som domstolen gör när den överväger om hela eller delar av en förhandling ska hållas inom stängda dörrar. Det framgår varken av lagtexten eller av förarbetena vilka slags beslut, utöver domar, som enligt 43 kap. 8 § första stycket OSL omfattas av offentlighetsdopet. ombudsmän () har dock uttalat att det inte råder något tvivel om att uttrycket ”annat beslut” innefattar slutliga beslut. Det ligger vidare enligt JO närmast till hands att tolka detta uttryck så att det inte bara avser slutliga beslut utan även vissa beslut som inte är slutliga. Enligt JO är det naturligt att bestämmelsen om offentlighetsdopet bl.a. också tillämpas på beslut som innebär att någon berövas friheten (JO 2004/05 s. 42). I 43 kap. 8 § tredje stycket första meningen OSL finns en begränsningsregel som innebär att ett beslut om fortsatt sekretess inte får omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Anledningen till detta är att insynsintresset av rättssäkerhetsskäl anses särskilt stort när det handlar om utgången i ett mål eller ärende. Gäller målet eller ärendet någons civila rättigheter eller skyldigheter eller innefattar det en anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att ett beslut om fortsatt sekretess som omfattar domslutet eller motsvarande del av annat beslut får fattas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (43 kap. 8 § tredje stycket andra meningen OSL). Denna ytterligare begränsning infördes med hänvisning till artikel 15 i (prop. 1979/80:2 Del A s. 310). Det framgår dock inte av lagtexten vilka uppgifter som ska anses ingå i domslutet eller motsvarande del av annat beslut, och någon ledning ges inte heller i förarbetena till bestämmelsen. Det har dock enligt regeringen etablerats en relativt klar praxis som innebär att målsägandens namn i känsligare mål om sexualbrott hemlighålls i domslutet oaktat vad som sägs i 43 kap. 8 § OSL (SOU 2008:93 s. 130 f.). Härutöver redogör regeringen i den nu aktuella propositionen (s. 17) för praxis och uttalanden som berör frågan om vilka uppgifter som ingår i domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det är oklart vilka uppgifter som ingår i domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut. Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag med en mindre justering. Behovet av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen Regeringen gör efter en avvägning mellan vikten av offentlighet och insyn i domstolsförfarandet å ena sidan och risken för att en långtgående offentlighet kan medföra skador på andra beaktansvärda intressen å andra sidan bedömningen att den nuvarande modellen i OSL med ett offentlighetsdop som huvudregel och tillhörande restriktiva undantag för fortsatt sekretess är rimlig. Huvuddragen i den aktuella regleringen bör alltså enligt regeringen lämnas oförändrade. Det ändrar emellertid inte på det faktum att det har uppmärksammats vissa problem förknippade med bestämmelserna i nuvarande 43 kap. 8 § OSL, anför regeringen. För det första bedömer regeringen att det är oklart vilka beslut – utöver domar och slutliga beslut – som omfattas av regleringen om offentlighetsdopet. Regeringen anser vidare att det är otillfredsställande att det inte framgår av lagtexten att samtliga slutliga beslut omfattas av regleringen. För det andra finns det enligt regeringen problem kopplade till regleringen om att särskilt starka skäl krävs för beslut om fortsatt sekretess för uppgifter i domslutet eller motsvarande del av annat beslut. Regeringen påtalar att det har uppmärksammats att praxis varierar mellan domstolar när det gäller frågan om att sekretessbelägga uppgifter om en parts namn i domar och andra beslut. För det tredje anser regeringen att det är tveksamt om bestämmelsen i 43 kap. 8 § tredje stycket andra meningen OSL är fullt förenlig med åtaganden enligt . Detta hänger i sin tur samman med frågan om identiteten på den eller dem som en dom eller ett beslut avser ska anses ingå i domslutet eller inte. Anses identitetsuppgifter ingå i domslutet i den mening begreppet har enligt OSL krävs nämligen i många fall att riket befinner sig i krig eller krigsfara, eller att det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig, för att ett beslut om fortsatt sekretess ska få fattas. förefaller dock anse att det i vissa fall inte bara är tillåtet utan under normala omständigheter också nödvändigt att hemlighålla uppgifter om en parts identitet i ett avgörande. Den svenska regleringen framstår därför enligt regeringen till sin ordalydelse som alltför restriktiv när det gäller möjligheten att skydda uppgifter om identiteten på parter och andra inblandade i mål eller ärenden i domstol. När det gäller frågan om vilka beslut som ska omfattas av regleringen konstaterar regeringen inledningsvis att rättsläget är helt klart i fråga om att en domstols alla slutliga beslut omfattas av bestämmelsen i 43 kap. 8 § OSL. Regeringen föreslår därför att det tydliggörs i lagtexten att alla domar och slutliga beslut ska omfattas av offentlighetsdopet. Regeringen konstaterar härefter att det är mer oklart vilka av de beslut som inte är slutliga, dvs. beslut som inte innebär att målet avgörs, som omfattas av regleringen av offentlighetsdopet. Med hänsyn till syftet med bestämmelserna i 43 kap. 8 § OSL är det enligt regeringen inte lämpligt att begränsa dessa till att enbart gälla för domar och slutliga beslut. Åtminstone vissa andra typer av beslut måste generellt anses ha ett sådant starkt principiellt insynsintresse att de också bör omfattas av huvudregeln med ett offentlighetsdop. Regeringen gör i propositionen (s. 22–23) en analys som utmynnar i bedömningen att det är rimligt att anse att värdet av insyn i domstolarnas verksamhet väger olika tungt beroende på vilket slags beslut det rör sig om. Regleringen av offentlighetsdopet bör därför utöver slutliga beslut endast omfatta sådana beslut som har ett särskilt starkt allmänintresse eller där rättssäkerhetsintresset talar särskilt starkt för insyn. Med hänsyn till de angivna utgångspunkterna står det enligt regeringen klart att beslut som innebär att någon enskild berövas friheten eller i övrigt tvingas utstå inskränkningar i rörelsefriheten ska omfattas av regleringen om offentlighetsdop. Även beslut om andra typer av tvångsåtgärder, t.ex. beslag och husrannsakan, samt beslut om säkerhetsåtgärder, exempelvis kvarstad i såväl brottmål som tvistemål, bör omfattas av offentlighetsdopet. Vidare konstaterar regeringen att domstolarna ibland fattar särskilda beslut under handläggningen av ett mål eller ärende som innebär att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i målet eller ärendet. Besluten har ofta stor betydelse för parterna och går normalt att överklaga särskilt. Dessa beslut får därför generellt anses vara förknippade med ett sådant starkt insynsintresse att de också bör omfattas av bestämmelserna om offentlighetsdopet. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att den nya regleringen om offentlighetsdopet förutom samtliga domar och slutliga beslut också bör omfatta beslut som innebär att domstolen tar ställning till om en tvångs- eller säkerhetsåtgärd ska riktas mot en enskild. Regleringen bör även omfatta beslut som innebär att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i en fråga som målet eller ärendet rör. Andra beslut som inte är slutliga bör inte omfattas, anför regeringen. Regeringen pekar vidare på att trots de starka skäl som krävs för att besluta om fortsatt sekretess för uppgifter i domslutet och motsvarande del av annat beslut framgår det inte av vare sig lagtexten eller förarbetena vad som ingår i dessa delar av en dom eller ett beslut. Detta har lett till osäkerhet främst i fråga om möjligheten att besluta om fortsatt sekretess för identitetsuppgifter som rör parter och andra som en dom eller ett beslut avser. Regeringen föreslår därför att dagens särreglering för uppgifter som förekommer i domslut eller motsvarande del av annat beslut tas bort. Med en sådan lösning saknas det också anledning att i detta sammanhang närmare analysera frågan huruvida parternas identitetsuppgifter ska anses ingå i domslutet eller inte, anför regeringen. Följden av att särregleringen för uppgifter i domslut och motsvarande del av andra beslut tas bort är enligt regeringen att det för domstolarna inte kommer att råda någon tvekan om att det i vissa situationer är möjligt att besluta om fortsatt sekretess för identitetsuppgifter även i fall när dessa från processrättsliga utgångspunkter kan bedömas ingå i domslutet eller motsvarande del av annat beslut. För migrationsdomstolarnas del innebär förslaget också att möjligheten till tydlig prejudikatbildning säkerställs, oavsett om identitetsuppgifter för den asylsökande anses ingå i domslutet eller inte. Att särregleringen tas bort innebär dock enligt regeringen inte att det i större utsträckning än enligt den nuvarande ordningen bör vara möjligt att besluta om fortsatt sekretess för andra uppgifter än identitetsuppgifter. Det starka insynsintresset för samtliga uppgifter i domstolarnas avgöranden bör även fortsättningsvis beaktas inom ramen för den noggranna avvägning som enligt regeringen ska göras när en domstol överväger om ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas. När det gäller intresseavvägningen mellan offentlighet och sekretess föreslår regeringen en reglering som innebär att det ska krävas att intresset av sekretess för den aktuella uppgiften väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet för att en domstol ska besluta om fortsatt sekretess. Regeringen understryker att beslut om fortsatt sekretess även fortsättningsvis ska fattas med stor restriktivitet, särskilt när det gäller vissa slags uppgifter (se vidare nedan). Även i ett fall där insynsintresset är begränsat ligger i kravet på att sekretessintresset ska väga väsentligt tyngre än intresset av offentlighet att den befarade skadan eller det befarade menet måste vara av allvarlig karaktär och att det aktuella sekretessintresset därför måste väga mycket tungt för att det ska vara aktuellt med ett beslut om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig. För att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av regleringen anser regeringen att det lämpligen bör anges uttryckligen i lagen att domstolen vid sin avvägning mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset ska lägga särskild vikt vid intresset av offentlighet för vissa typer av uppgifter. Således föreslås att det ska läggas särskild vikt vid intresset av offentlighet för uppgifter om vilka överväganden som domstolen har gjort vid sin prövning, om resultatet av prövningen och om identiteten på någon som en anklagelse för brott har riktats mot eller vars rörelsefrihet inskränks genom avgörandet. Slutligen föreslås att det i likhet med vad som gäller bör framgå av regleringen att beslut om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig alltid ska fattas i fråga om en uppgift som sekretess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 § OSL, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. I dessa fall ska det alltså över huvud taget inte göras någon intresseavvägning.