bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — För att en handling ska anses utgöra minnesanteckning krävs således bl.a. att den tillhör ett ärende (se vidare , Offentlighetsprincipen, 9 uppl., 2015, s. 91 f.). Om den tillför ärendet ”nytt” sakmaterial är den inte att anse som en minnesanteckning i nu avsedd bemärkelse utan en handling som omfattas av 2 kap. 7 § TF. En handling som saknar anknytning till ett ärende kan inte utgöra minnesanteckning enligt 2 kap. 9 § TF. För en sådan gäller reglerna i 2 kap. 7 § TF. Vad gäller handlingar som enligt 2 kap. 7 § TF blir allmänna genom att de justeras av myndigheten eller på annat sätt färdigställs kan noteras att anteckningar från en myndighetsintern arbetsgrupp har ansetts bli allmänna genom att de ”skrivits ut och i vissa fall undertecknats av den som gjort dem och sänts ut till ledamöterna i gruppen” (, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., 2015, s. 81 f). Det uppställs inga direkta formkrav för att en handling ska ses som färdigställd, men någon åtgärd som visar att handlingen är 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. färdigställd måste vidtas. Till exempel har enbart det förhållandet att ett e- postmeddelande skickats mellan tjänstemän inom en myndighet inte ansetts utgöra en sådan åtgärd som medför att handlingen är att anse som färdigställd i den mening som avses i 2 kap. 7 §. Några särskilda bestämmelser som ger riksdagsledamöter en mer långtgående rätt än allmänheten att ta del av handlingar som förvaras hos myndigheter finns inte. Däremot finns i 10 kap. 8 § riksdagsordningen en bestämmelse som ålägger en statlig myndighet att på begäran lämna upplysningar och avge yttranden till ett utskott som begär det. Regeringens skyldighet i detta sammanhang är dock begränsad till dels frågor om arbetet inom EU, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. Informationen till utskotten kan lämnas skriftligen eller muntligen (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 786). Härutöver finns en särskild bestämmelse för . Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Bestämmelsen ger utskottet rätt att få ut även sådana handlingar som inte är allmänna. Om utskottet begär att få ut handlingar som inte är allmänna blir de dock allmänna i och med att de lämnas till utskottet. har framhållit vikten av dokumentation. I granskningen av regeringens hantering av flodvågs- katastrofen konstaterade utskottet att det vid statsrådsgruppens möten inte fördes några minnesanteckningar, vilket var ett medvetet beslut mot bakgrund av att det inte skulle fattas några formliga beslut vid mötena (bet. 2005/06:KU8 s. 197). Detsamma gällde vid statssekreterargruppens möten. I övrigt inom varierade graden av dokumentation från krishanteringen, från detaljerade loggböcker till ingen dokumentation alls. Utskottet uttalade att i en krissituation är hanteringen av krisen självklart överordnad andra arbetsuppgifter. Utskottet ville ändå framhålla att dokumentation även av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till och för att snabbt kunna vidareförmedla viktig information från mötet, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av händelseförloppet. I en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A3.10.2). 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I svaret anförs att det inte ingår i den formella beredningsprocessen i . Det har inrättats för att kunna diskutera frågor kring en sammanhållen säkerhetspolitik. Vid behov tas frågor som diskuteras i rådet vidare och bereds av ansvarigt departement. Protokoll eller liknande förs inte vid rådets möten, inte heller några minnesanteckningar av det slag som avses i TF. Anteckningar som förs blir inte upprättade i TF:s mening. Att en fråga diskuteras i rådet innebär inte i sig att frågan bereds och att det därför ska ske någon särskild dokumentation. När det gäller statsministerns ovan citerade uttalanden om att dokumentation ska ske på ett sådant sätt att regeringsbesluten kan granskas av och att regeringen har ett ansvar för att visa hur arbetet har gått till anförs i svaret att uttalandena tar sikte på beredningen av regeringsbeslut. Avsikten med uttalandena var att understryka att underlag som har betydelse för regeringsbeslut ska dokumenteras på ett korrekt sätt. har inrättas för att kunna diskutera frågor kring en sammanhållen säkerhetspolitik. Det ingår inte i den formella berednings- processen i . Utskottet har i granskningen uppmärksammat hur anteckningar från säkerhetspolitiska rådets möten hanteras från tryckfrihetsrättslig synpunkt och de uttalanden som gjorts av statsministern om dokumentation i samband med en interpellationsdebatt om säkerhetspolitiska rådets arbete. Vad som framkommit i granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 3.11 Dokumentation från innovationsrådets möten I en anmälan som kommit in till (dnr 1258-2015/16), bilaga A3.11.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och i synnerhet statsministerns hantering av frågan om dokumentation av det s.k. innovations- rådets verksamhet. Enligt anmälan träffas innovationsrådet en gång per kvartal och på varje möte sker en uppföljning av tidigare möten som innehåller en rapportering kring vilka idéer och förslag som har tagits vidare i . Detta är dock inget som ledamöter kan följa då dokumentation helt och hållet saknas. I anmälan hänvisas till att konstitutions- utskottet har betonat betydelsen av att man dokumenterar arbetet i på ett sådant sätt att det går att följa upp i efterhand. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A3.11.2. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I regeringsförklaringen som statsminister presenterade slog statsministern fast att ett innovationsråd skulle inrättas (prot. 2014/15:6 anförande 1). Inrättandet av rådet aviserades därefter även i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 24 avsnitt 3.5.3). I propositionen beskrevs rådet som ett centralt verktyg för fortsatt dialog och det anfördes att en uppdaterad innovationsstrategi skulle utvecklas inom ramen för rådets arbete. I budgetpropositionen anförde regeringen att innovationsrådet ska identifiera utmaningar och samverkansområden av strategisk betydelse för utvecklingen av innovationspolitiken samt föreslå initiativ för att stärka innovations- och konkurrenskraft (prop. 2015/16:1 utg.omr. 24 avsnitt 3.8.1). Som exempel nämndes områdena life science (livsvetenskap), miljö och klimat samt digitalisering. Enligt uppgifter på regeringens webbplats har innovationsrådet en rådgivande funktion. –fungera som ett forum för löpande utbyte mellan regeringen och näringslivet, forskarvärlden och arbetsmarknadens parter –identifiera nya utmaningar och föreslå nya initiativ för att stärka innovations- och konkurrenskraft –successivt identifiera samverkansområden av strategisk betydelse för utvecklingen av innovationspolitiken. Statsministern är ordförande i innovationsrådet som består av fem ministrar (statsministern, närings- och innovationsministern, klimat- och miljö- ministern, finansministern och ministern för forskning och högre utbildning) och tio rådgivande ledamöter från näringslivet och forskarvärlden. I finns ett kansli benämnt kansliet för innovationsråd. Vid kansliet finns en chef för rådets kansli och en huvudsekreterare i rådet. Ledamöterna i rådet företräder inte någon organisation. De är inte heller ansvariga för politiska beslut som rådets arbete resulterar i. Rekommen- dationerna från dem ”kommer som enskilda personer, och tas inte fram gemensamt i rådet”. Rådet uppges sammanträda en gång i kvartalet, och vid varje möte behandlas särskilda frågor. Dessa frågor förbereds i huvudsak av ansvarigt departement i nära samarbete med rådets kansli och huvudsekreteraren. Efter varje möte tas relevanta frågor och idéer vidare till . Berörda departement är alltid huvudansvariga för att hantera varje fråga. Vid varje möte sker också en uppföljning av tidigare möten som innehåller en rapportering kring vilka idéer och förslag som har tagits vidare i , och i så fall vilka departement som har fått ansvar för frågorna. Det förekommer inget beslutsfattande eller voteringar. Arbetet i rådet präglas av öppen diskussion. De frågor som lyfts är ”både av sådan 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. karaktär att de kan hanteras vidare inom ramen för ordinarie och löpande arbete och ge nytt ljus till frågor som hanteras ”. På regeringens webbplats redovisas under rubriken om bl.a. möten som har ägt rum. Program för rådets möten 2015 är publicerade. Programmet för mötet innehåller följande programpunkter. –Nationell politik för digitalisering, ur ett innovationsperspektiv –Propositionen för forskning, innovation och högre utbildning Beträffande den andra punkten framgår av programmet att ministern för högre utbildning och forskning och närings- och innovationsministern skulle inleda diskussionen med en presentation om regeringens ambitioner med den kommande propositionen. På webbplatsen uppges att en stor del av mötet ägnades åt denna proposition, som är planerad . Som svar på en skriftlig fråga om innovationsrådet (2015/16:97) anförde närings- och innovationsminister bl.a. följande: Arbetsformen med innovationsrådet innebär att regeringen kan inhämta synpunkter från kvalificerade personer från flera olika delar av samhället och därmed berika interna beredningsarbete. Offentliga finansieringsinsatser, digitaliseringen av industrin och förutsättningarna för Life Science-sektorn är några exempel på ämnen där rådets samtal kunnat tas vidare av regeringen. Rådet ersätter dock inte någon del av etablerade beredningsrutiner. Alla förslag som innovationsrådet ger upphov till kommer att beredas på sedvanligt sätt och kan till exempel komma att ingå i budget- eller särpropositioner. har därmed goda möjligheter att både få insyn i och påverka ärenden genom ordinarie arbetsformer. I svaret anfördes även att innovationsrådets rådgivande funktion bygger på ledamöternas möjlighet att diskutera frågor på ett öppet och förtroendefullt sätt med högt i tak och att ledamöterna medverkar utifrån premissen att diskussionerna kan föras i en sluten krets. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. l § och 14 kap. 5 § tryckfrihets- förordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. I 2 kap. 7 § första stycket TF anges att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Beträffande myndigheters protokoll och andra därmed jämförliga anteckningar gäller dock, enligt andra stycket punkten 3, att handlingen anses upprättad när den 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. dock för protokoll hos utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande; ett protokoll som uppsatts av dessa organ blir i stället allmän handling enligt de i första stycket fastlagda reglerna. Vad gäller handlingar som enligt 2 kap. 7 § första stycket TF blir allmänna genom att de justeras av myndigheten eller på annat sätt färdigställs kan noteras att anteckningar från en myndighetsintern arbetsgrupp har ansetts bli allmänna genom att de ”skrivits ut och i vissa fall undertecknats av den som gjort dem och sänts ut till ledamöterna i gruppen” (, Offentlighets- principen, 9 uppl., 2015, s. 81 f.). Det uppställs inga direkta formkrav för att en handling ska ses som färdigställd, men någon åtgärd som visar att handlingen är färdigställd måste vidtas. Till exempel har enbart det förhållandet att ett e-postmeddelande skickats mellan tjänstemän inom en myndighet inte ansetts utgöra en sådan åtgärd som medför att handlingen är att anse som färdigställd i den mening som avses i 2 kap. 7 § första stycket. Vidare, regleringen i andra stycket punkten 3 avser endast ”myndighets” protokoll etc. (s. 88). Detta innebär att anteckningar som görs t.ex. vid sammanträden med en myndighetsintern arbetsgrupp faller utanför För dessa gäller i stället reglerna i första Av 2 kap. 9 § TF framgår att hos en myndighet tillkommen minnes- anteckning som inte har expedierats, inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad, ska anses som allmän handling hos myndigheten om den inte tas om hand for arkivering. promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats anses inte som allmän handling, såvida den inte tas om hand för arkivering. För att en handling ska anses utgöra minnesanteckning krävs således bl.a. att den tillhör ett ärende (se vidare , Offentlighetsprincipen, 9 uppl., 2015, s. 91 f.). Om den tillför ärendet ”nytt” sakmaterial är den inte att anse som en minnesanteckning i nu avsedd bemärkelse utan en handling som omfattas av 2 kap. 7 § TF. En handling som saknar anknytning till ärende kan inte utgöra minnesanteckning enligt 2 kap. 9 § TF. För en sådan gäller reglerna i 2 kap. 7 § TF. granskade utskottet beredningskravet för regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Av granskningen, som var inriktad på rutiner i fråga om inhämtande av yttranden och upplysningar, framkom att muntliga synpunkter som förs fram på remissmöten i regel dokumenteras genom minnesanteckningar eller tjänsteanteckningar. I sitt ställningstagande uttalade 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. utskottet att det inte framkommit något som föranledde någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i . fortsatte utskottet sin granskning av beredningskravet (bet. 2009/10:KU10 s. 32 f.). Utskottet underströk vikten av en omsorgsfull dokumentation som förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas. I ställningstagandet uppmärksammade utskottet även vad det tidigare uttalat, att avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerade att försvåra insynen i och regeringens arbete och beslutsfattande. granskade utskottet beredningen av besparingar inom försvarsmaterielområdet (bet. 2012/13:KU20 s. 92 f.). Ett förslag till besparingar hade arbetats fram av den s.k. genomförandegruppen, som var en intern arbetsgrupp inom i vilken ingick bl.a. statssekreterare från Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen samt representanter för tre riksdagspartier. Granskningen visade att uppgifter från Försvarsmakten hade tillförts ärendet, vilket framgick av gruppens slutrapport, utan att detta hade dokumenterats. Utskottet kunde inte fastställa hur dessa uppgifter i alla delar hade inhämtats (skriftligt eller muntligt) eller vilka närmare berednings- åtgärder som hade förekommit. Utskottet ansåg att en omsorgsfull dokumentation av uppgifter som inhämtats från myndigheter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Bristfällig skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerade enligt utskottet att försvåra utskottets insyn i och regeringens arbete och beslutsfattande. genomförde utskottet en granskning av politiska samordnings- funktioner inom (bet. 2013/14:KU20 s. 42 f.). I granskningen övervägde utskottet krav på dokumentation och spårbarhet. Utskottet framhöll att tillgången till handlingar från är av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen. var det enligt utskottet angeläget att påminna om att lagstiftaren åsyftat en respekt för bl.a. det inre liv som en regering kan förvänta sig inom ramen för gällande föreskrifter; exempelvis inskränks offentlighetsprincipen av det s.k. politiker- undantaget i 2 kap. 8 § TF. Dokumentation av möten av mer informell karaktär var enligt utskottet värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av ett händelseförlopp. Vidare pekade utskottet på vikten av omsorgsfull dokumentation som en förutsättning för grundlagsfästa kontrollorgans efterföljande kontroll av regeringens och myndigheternas handlande och för att uppnå öppenhet och spårbarhet. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A3.11.2). 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I svaret anförs att innovationsrådets möten inte avser att leda till ställningstaganden till utredningar, kommande propositioner eller ärenden på Ledamöterna i rådet tar inte heller del av utkast, förslag eller annat utredningsmaterial inför rådets möten. Det har förekommit att statliga utredare har bjudits in till rådets möten i syfte att introducera frågeställningar inom teman som är föremål för rådets diskussion, och statsråden som deltagit på mötena har bl.a. informerat om utgångspunkter för regeringens engagemang och politiska ambitioner. I svaret anförs vidare att rådet är ett rådgivande organ och att det inte förekommer vare sig beslutsfattande eller voteringar. sina synpunkter på det som behandlas, och relevanta synpunkter som framförts vidarebefordras av berörd statssekreterare till ansvarigt departement. Vidare anförs att dagordningar och kallelser som skickas ut inför rådets möten inte är allmänna handlingar. Det förs inga protokoll eller liknande vid rådets möten, inte heller några minnesanteckningar av det slag som avses i TF. Handläggare vid innovationsrådets kansli för egna anteckningar som används i rådets arbete, men handlingarna blir inte upprättade i TF:s mening. Av granskningen framgår att det förs anteckningar vid innovationsrådets möten. Hanteringen av dessa och av dagordningar och kallelser till rådets möten ger inte anledning till något uttalande av utskottet från tryckfrihets- rättslig synpunkt. Härutöver har i granskningen uppmärksammats vilken typ av diskussioner och vilka ämnen som förekommer på rådets möten. I svar på utskottets frågor har uppgetts att mötena inte avser att leda till ställningstaganden till utredningar, kommande propositioner eller ärenden på annat sätt. Relevanta synpunkter som framförs vid rådets möten vidarebefordras av berörd statssekreterare till ansvarigt departement. Rådet uppges inte ersätta någon del av etablerade beredningsrutiner, och förslag som rådet ger upphov till bereds på sedvanligt sätt. Utskottet noterar att det har förekommit att en kommande proposition har stått på programmet när rådet möts. Utskottet vill med anledning av det understryka att i den mån det skulle förekomma vid innovationsrådets möten att synpunkter och sakuppgifter framförs och sedan tillförs ett pågående ärende i bör de i enlighet med de krav som gäller vid beredning av ärenden dokumenteras. 4 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 4.1 Dåvarande näringsministerns agerande avseende handläggningen av gruvtillstånd I en anmälan till (dnr 2528–2014/15), bilaga A4.1.1, begärs en granskning av om dåvarande näringsministern gjort sig skyldig till ett otillåtet ministerstyre. Anmälaren hänvisar till uppgifter i en artikel i . I artikeln framförs uppgifter om att , som var regeringens gruvsamordnare, kallade , Havs- och vatten- myndigheten och i tillsammans med gruvbranschen till ett möte på . Syftet med mötet uppges ha varit att presentera en undersökning om hur gruvbolagen hade betygsatt myndigheternas arbete med miljötillstånd för gruvor, och budskapet till myndigheterna var att förbättra samarbetet med gruvbolagen. På mötet fick myndigheterna veta att gruvbolagen var mycket missnöjda med myndig- heternas agerande och att tillståndsprocessen var tidsödande och omständlig. På mötet framfördes även synpunkten att viktiga beslut som gällde gruvbolagen inte skulle fattas av handläggare på den aktuella myndigheten utan endast av generaldirektörer och myndighetschefer. På flyttades senare samtliga beslut som gällde ansökan till landshövdingens bord i enlighet med gruvbolagens vilja. Om uppgifterna i artikeln stämmer är det enligt anmälaren uppenbart att haft som ambition att ”påverka de beslutande myndigheterna i frågan om gruvtillstånd att påskynda handläggningen och fatta beslut som i första hand skulle gynna gruvbolagen”. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom , bilaga A4.1.2 och A4.1.4. Utskottet har även tagit del av vissa handlingar i , bilaga A4.1.3. Vidare har utskottet ställt vissa frågor till gruvsamordnaren. Svaret från gruvsamordnaren finns i bilaga A4.1.5. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Regeringsformens förbud mot ministerstyre Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Av motiven till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § RF). Beslutsfattandet i regeringen sker alltså genom kollektivt fattade beslut, och regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Av 12 kap. 1 § RF följer att under regeringen lyder statliga förvaltnings- myndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av RF i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip ska följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut.