bet · H301UFöU4 · 2016-05-20 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Utskottet tillstyrker att godkänner samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd. Utskottet tillstyrker också att godkänner det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF (avtal mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor). Vidare föreslår utskottet att antar regeringens förslag till ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1975:1410) om ändring i trafikskadelagen och i skyddslagen (2010:305). I betänkandet finns fyra reservationer (SD, V) och ett särskilt yttrande (M, C, L, KD). Proposition 2015/16:152 Samförståndsavtal om värdlandsstöd. Fem yrkanden i följdmotioner och två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Godkännande av avtalen och författningsändringar 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (SD) 2.Avslag på propositionen, punkt 1 (V) 3.Tillträde till svenskt territorium, punkt 3 (SD) 4.Utredning, punkt 4 (SD) Särskilt yttrande (M, C, L, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. 3 Förslag till lag om ändring i trafikskadelagen (1975:1410) 4 Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2015/16:2801 av och (båda MP), 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 12, 2015/16:3375 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2015/16:3377 av m.fl. (V). Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) a) godkänner det kompletterande tilläggsprotokollet till avtalet mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor b) godkänner samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd c) antar regeringens förslag till: 1. lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, 2. lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., 3. lag om ändring i trafikskadelagen (1975:1410) och 4. lag om ändring i skyddslagen (2010:305). Därmed bifaller proposition 2015/16:152 punkterna 1–6. Tillträde till svenskt territorium 2015/16:3375 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 3 (SD) 2015/16:3375 av m.fl. (SD) yrkande 4. Reservation 4 (SD) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), (C), (MP) och (S). Ärendet och dess beredning Regeringen föreslår i proposition 2015/16:152 att godkänner det samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd som undertecknades . Regeringen föreslår också att godkänner det kompletterande tilläggsprotokollet till statusavtalet PFF (Status of Forces Agreement) som reglerar statusen för ett lands styrkor när de befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Vidare föreslås vissa lagändringarna som är nödvändiga för att ska kunna uppfylla sina förpliktelser enligt avtalen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter beslutat – med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen – att bereda propositionen i sammansatt utskott (UFöU). Två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även två motioner från allmänna motionstiden som överlämnats från utrikesutskottet. samverkar med Nato inom samarbetet Partnerskap för fred (PFF) och () . Nato har för PFF-samarbetet utvecklat försvarsmaktsplaneringsmekanismen PARP (Planning and Review Process), i vilken deltar . beslutade och 2012 att anta ett PARP-mål om värdlandsstöd med innebörden att skulle utveckla och implementera ett koncept för värdlandsstöd, vilket bl.a. omfattade att förhandla fram ett avtal om värdlandsstöd med Nato. Efter inbjudan från Nato bemyndigade regeringen att förhandla fram ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd och beslutade regeringen att skulle underteckna det framförhandlade avtalet. Avtalet, som sedan undertecknades , träder i kraft när har underrättat Nato om att alla nödvändiga åtgärder för avtalets ikraftträdande har fullgjorts. Inom PFF-samarbetet finns ett avtal kallat PFF . anslöt sig till PFF liksom till dess tilläggsprotokoll om verkställighet av dödsstraff, dock med en reservation mot den möjlighet avtalet ger för en utländsk part att utöva domsrätt på svenskt territorium. tillkom ett kompletterande tilläggsprotokoll till PFF som reglerar den rättsliga statusen för militära Natohögkvarter och för deras militära och civila personal inom parternas territorier. I samband med förhandlingarna om samförståndsavtalet om värdlandsstöd framkom att en förutsättning för att kunna underteckna avtalet var att hade anslutit sig till det kompletterande tilläggsprotokollet. Regeringen beslutade att detta skulle undertecknas, dock med samma reservation mot möjligheten för utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium som avgavs vid anslutningen till PFF . Protokollet, som undertecknades , träder i kraft när deponerat sina anslutningsinstrument till . Inom Försvarsdepartementet har departementspromemorian Samförstånds-avtal med Nato om värdlandsstöd (Ds 2015:39) utarbetats. Där föreslås dels att avtalen ska godkännas, dels de ändringar i lag och förordning som ett svenskt godkännande ger anledning till. Promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade att begära in Lagrådets yttrande över de lagförslag som återfinns i propositionen. Lagrådet har inte haft någon erinran mot förslagen. I proposition 2015/16:152 föreslår regeringen att godkänner det samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd som undertecknades . Regeringen föreslår också att godkänner det kompletterande tilläggsprotokollet till statusavtalet PFF (avtal mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor). Vidare föreslås att det görs ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen 1994:1547) om tullfrihet m.m., trafikskadelagen (1975:1410) och skyddslagen (2010:305). De föreslagna lagändringarna är nödvändiga för att ska kunna uppfylla sina förpliktelser enligt avtalen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Godkännande av avtalen och författningsändringar Utskottets förslag i korthet godkänner samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd. godkänner också det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF . antar regeringens förslag till ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1975:1410) om ändring i trafikskadelagen och i skyddslagen (2010:305). Jämför reservationerna 1–4 (SD, V) och det särskilda yttrandet (M, C, L, KD). Regeringen konstaterar att en viktig grundförutsättning för att kunna ge och ta emot militärt stöd i enlighet med den svenska solidaritetsförklaringen är att i förväg förbereda de praktiska arrangemang som krävs för att ett utländskt förband ska kunna verka på svenskt territorium, t.ex. vid övningar, kriser eller militära operationer i eller i vårt närområde. Det handlar också om att säkerställa rättsliga regler för militära förbands uppträdande på svenskt territorium. Samtliga dessa praktiska förberedelser går under namnet värdlandsstöd (, HNS). Värdlandsstöd är alltså ett sammanfattande begrepp för det civila och/eller militära stöd som lämnas i fred, kris och krig av en nation till en annan nation eller organisation som, efter inbjudan till övningsverksamhet, transitering eller insatser, befinner sig på värdlandets territorium. Förmåga till värdlandsstöd är en grundförutsättning för att kunna ge och ta emot militärt stöd. Värdlandsstöd förutsätter avtal som reglerar relationen mellan de aktuella aktörerna. Förberedelserna kan underlättas genom att generella samförståndsavtal, dvs. övergripande ramavtal med grundläggande principer, ingås i förväg i stället för att fullständiga avtal behöver ingås inför varje enskild aktivitet, t.ex. en övning. Det aktuella samförståndsavtalet med om värdlandsstöd är ett sådant övergripande avtal där även juridiska och finansiella aspekter av att ge och ta emot stöd regleras. Syftet med avtalet är att säkerställa att som värdland kan lämna ett effektivt stöd för militär verksamhet på svenskt territorium i samband med övningar, kriser eller militära operationer i eller i vårt närområde. är ett ramavtal, och inför varje enskild aktivitet kommer ett särskilt genomförandeavtal att behöva ingås inom ramen för de begränsningar som anges i värdlandsstödsavtalet. Avtalet bygger på frivillighet mellan parterna, vilket innebär att det blir tillämpligt i de fall först fattar ett nationellt beslut om att bjuda in Nato för att genomföra någon form av verksamhet. Avtalet ger inte Nato någon rätt eller skyldighet att vistas eller verka på svenskt territorium utan en inbjudan i det enskilda fallet. Avtalet ger inte heller Nato rätt att placera kärnvapen på svenskt territorium. Regeringen konstaterar att är anslutet till PFF . Det kompletterande tilläggsprotokollet utgör en grund i det juridiska ramverk som krävs för att ska kunna vara part i ett värdlandsstödssavtal med Nato, eftersom det reglerar den rättsliga statusen för militära Natohögkvarter och för deras civila och militära personal inom parternas territorier. Det är därmed angeläget att även godkänner anslutningen till protokollet. Enligt regeringens bedömning får protokollet en begränsad praktisk betydelse i och med att det inte finns något Natohögkvarter eller någon personal vid Natohögkvarter i . Vidare föreslås att det görs ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., trafikskadelagen (1975:1410) och skyddslagen (2010:305). De föreslagna lagändringarna är nödvändiga för att ska kunna uppfylla sina förpliktelser enligt avtalen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . föreslår i kommittémotion 2015/16:3375 av m.fl. yrkande 1 att avslår proposition 2015/16:152 och i yrkande 2 att värdlandsavtalet sägs upp. Enligt motionärerna saknas det en grundläggande utredning och analys om avtalets egentliga betydelse för fortsatta militära alliansfrihet. En sådan förutsättningslös, bred och djuplodande utredning bör enligt yrkande 4 tillsättas. Om yrkande 1 i motionen inte vinner gehör i anser partiet att verksamhet inom ramen för avtalet endast ska kunna aktiveras genom riksdagsbeslut (yrkande 3). I kommittémotion 2015/16:3218 av m.fl. yrkande 12 anför däremot att bör upprätthålla ett värdlandsavtal med Nato eftersom det ger ytterligare en möjlighet i det fall krig försätter oss i ett ytterst ansträngt läge. föreslår i kommittémotion 2015/16:3377 av m.fl. att avslår proposition 2015/16:152. Motionärernas huvudinvändning är att ett värdlandsavtal inte ökar, utan minskar säkerhet, och de menar att någon analys som hävdar motsatsen saknas i såväl propositionen som departementsskrivelsen. Därutöver riktas i motionen kritik mot processen i sig och avtalets många oklarheter, inklusive de många förväntade tilläggsavtalens innehåll, grad av offentlighet samt vem som kommer att få befogenhet att underteckna dem för räkning. Slutligen påpekas också risken för att kärnvapen placeras i . I motion 2015/16:2801av och (båda MP) föreslås att regeringen återkallar värdlandsavtalet med . Enligt motionärerna öppnar värdlandsavtalet för att Natos krigsmateriel, inklusive kärnvapen, skulle kunna stationeras på svensk mark. blir enligt motionen knappast säkrare i och med detta, snarare blir vi säkerhetspolitiskt mer utsatta genom värdlandsavtalet, eftersom det gör till ett mål för ryska kärnvapen. Bakgrund – säkerhetspolitiska inriktning försvars- och säkerhetspolitiska inriktning för perioden –2020 behandlades av (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:UFöU5, bet. 2014/15:FöU11). säkerhetspolitik syftar till att garantera landets politiska oberoende och självständighet. Hävdandet av vårt lands suveränitet och territoriella integritet är en nödvändig förutsättning för att ska kunna uppnå målen för vår säkerhet. Den militära alliansfriheten förutsätter en aktiv, bred och ansvarsfull utrikes- och säkerhetspolitik i kombination med en trovärdig nationell försvarsförmåga. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet underströk under beredningen av ärendet att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och i samverkan med andra länder. Detta bygger på ökat samarbete på bred front, med FN, EU och , i och samt med Nato och genom den transatlantiska länken. säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten kompletterar varandra och stärker säkerheten i vår del av världen. Utskottet underströk också att den svenska solidaritetsförklaringen, som beslutades av 2009 (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10) intar en central position i säkerhetspolitik. kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-land eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om skulle drabbas. När det gäller Nato anförde utskottet att bör fortsätta att utveckla samarbetet med organisationen inom ramen för partnerskapet inom () och Partnerskap för fred (PFF). Utskottet konstaterade att Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och integration, ett forum för politisk dialog och ett instrument för att upprätthålla länken mellan och samt för internationell krishantering. Samarbetet med Nato, inom de ramar som ges av partnerskapen, ger möjlighet att utveckla vår militära förmåga och bidra till kvalificerade krishanteringsinsatser. Utskottet noterade i betänkandet att undertecknat ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd (, HNS) och att regeringen avsåg att återkomma till i denna fråga. Samförståndsavtal om värdlandsstöd m.m. Utskottet konstaterar inledningsvis att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer enligt regeringsformen ingås av regeringen. godkännande krävs dock innan regeringen ingår en överenskommelse som är bindande för riket och som förutsätter att en lag ändras eller i övrigt gäller ett ärende som ska besluta om (10 kap. 1 och 3 §). Utskottet anser i likhet med regeringen att en viktig del i att kunna bygga säkerhet tillsammans med andra, i enlighet med beslut om säkerhetspolitiska inriktning, är förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd. Förmågan till detta är också en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna utföra sin uppgift att, såväl självständigt som i samverkan med andra, försvara och främja svensk säkerhet genom insatser såväl nationellt som internationellt. Enligt utskottets uppfattning innebär värdlandsstödsavtalet att förmåga att ge och ta emot stöd ökar, vilket bl.a. underlättar övningssamarbetet. Med begreppet värdlandsstöd menas de praktiska förberedelser som krävs för att ett utländskt förband ska kunna verka på svenskt territorium. Det handlar om att , som värdland, ska kunna lämna effektivt stöd till utländska aktörer när de, efter inbjudan från , befinner sig på svenskt territorium. Värdlandsstöd förutsätter olika former av avtal som reglerar relationen mellan de aktuella aktörerna vid en situation då stöd lämnas. Förberedelserna kan effektiviseras genom att generella samförståndsavtal, dvs. övergripande ramavtal, ingås i förväg i stället för att fullständiga avtal behöver träffas för varje enskild aktivitet, t.ex. en övning. med Nato som regeringen undertecknade är ett sådant övergripande avtal där bl.a. juridiska och finansiella aspekter av att ge och ta emot värdlandsstöd regleras. Avtalet innehåller grundläggande principer och procedurer för värdlandsstöd. Utskottet vill understryka att värdlandsavtalet inte innehåller några försvarsförpliktelser eller andra typer av säkerhetspolitiska garantier. Det påverkar inte heller den militära alliansfriheten. Tillträde till svenskt territorium regleras i Tillträdesförordningen (1992:118). Enligt denna får ett utländskt statsfartyg, statsluftfartyg eller en utländsk militär avdelning endast med regeringens tillstånd vistas på eller bedriva skjutövningar eller andra militära övningar på svenskt territorium (§§ 6 och 10). Förordningen upphör att gälla om kommer i krig. Vad som gäller i en sådan situation regleras i Regeringsformen (15 kap.). Detta regelverk är överordnat värdlandsstödsavtalet, och avtalet blir därmed endast tillämpligt i de fall först fattar ett nationellt beslut om tillträde till och villkor för Natoverksamhet på svenskt territorium. I värdlandsavtalets avsnitt 11.2 förtydligas också att avtalet inte är avsett att strida mot nationell rätt eller internationella åtaganden som parterna är bundna av. Det som sagts ovan om regleringen av tillträde till svenskt territorium innebär också att värdlandsstödsavtalet inte ger Natoländer rätt att placera kärnvapen på svenskt territorium. Regeringen påpekar också att en gästande stat enligt den folkrättsliga suveränitetsprincipen är folkrättsligt förpliktigad att följa de villkor uppställer för besöket. Den svenska positionen att inte förvärva kärnvapen och att inte tillåta att sådana placeras på svenskt territorium eller medförs av gästande utländska stridskrafter vid besök har förmedlats på ett tydligt sätt i olika sammanhang och forum, t.ex. genom tal i . har också vid ett flertal tillfällen understrukit att alla kärnvapenstater måste uppmanas att påskynda nedrustningen som syftar till en total eliminering av såväl taktiska som strategiska kärnvapen, att kärnvapenstaterna måste förbinda sig att inte utveckla nya kärnvapen och att alla stater som inte redan gjort så måste uppmanas att ratificera provstoppsavtalet (bet. 2011/12:UU7). Utskottet konstaterar att är anslutet till PFF . Det kompletterande tilläggsprotokollet som regeringen föreslår att ska godkänna reglerar den rättsliga statusen för militära Natohögkvarter och för deras militära och civila personal inom parternas territorier. Det utgör en grund i det juridiska ramverk som krävs för att ska kunna vara part i ett värdlandsstödsavtal med Nato. Mot bakgrund av vad som här anförts föreslår utskottet att godkänner samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd. Utskottet tillstyrker också att det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF godkänns. Liksom regeringen anser utskottet att godkännandet bör ges med samma reservation när det gäller möjligheten för utländska myndigheter att utöva domslut på svenskt territorium som lämnades i anslutningen till bl.a. PFF . Både samförståndsavtalet och det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF förutsätter vissa lagstiftningsåtgärder. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1975:1410) om ändring i trafikskadelagen och i skyddslagen (2010:305). Därmed avstyrker utskottet motionerna 2015/16:2801, 2015/16:3218 yrkande 12, 2015/16:3375 yrkandena 1–4 och 2015/16:3377. Avslag på propositionen, punkt 1 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag samt ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3375 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2015/16:3377 av m.fl. (V), 2015/16:2801 av och (båda MP) och 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 12. Den svenska militära alliansfriheten har tjänat landet väl sedan den rådande utrikespolitiska linjen infördes . Det är viktigt att bidra till avspänning i det militärt strategiska område där befinner sig. Det är därför viktigt att inte ingår i en militär allians som kan rubba balansen i vårt närområde. Därför ska stå utanför stormakters militärallianser. När det gäller värdlandsavtalet saknas en grundläggande utredning och analys om avtalets egentliga betydelse för fortsatta militära alliansfrihet. tecknande föregicks inte, trots dess betydelse, av någon bred debatt. Orsaken till detta ligger hos den förra regeringen som aldrig förde frågan till där den hörde hemma. bör avslå proposition 2015/16:152 och regeringen bör säga upp samförståndsavtalet om värdlandsstöd. Vad som anförs i reservationen bör tillkännage för regeringen. Avslag på propositionen, punkt 1 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. 2015/16:3375 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2015/16:3377 av m.fl. (V) samt 2015/16:2801 av och (båda MP), 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 12 och 2015/16:3375 av m.fl. (SD) yrkande 2. minskar trovärdigheten i vår militära alliansfrihet och ger inga garantier för en ökad militär säkerhet för . Tvärtom kommer eventuella Natostyrkor, med bas på svenskt territorium, att öka spänningen i vårt närområde och ytterligare minska möjligheterna att bedriva en självständig utrikespolitik. I och med en ökad närhet till Nato riskerar att dras in i förödande krig och konflikter. Enligt propositionen är avtalet avsett att användas över hela skalan av situationer då kan komma att ta emot Natos militära stöd, dvs. såväl i fredstid (t.ex. för övningar) som vid kriser och i krig i eller i närområdet. Det är tydligt att ett eventuellt värdlandsavtal skulle innebära ytterligare steg mot ett fullvärdigt medlemskap i , vilket motsätter sig. Med ett värdlandsavtal kommer att kunna dras in i krigsförberedelser och krig. Med värdlandsavtalet finns också en överhängande risk att tvingas husera kärnvapen på svensk mark. Processen mot ett värdlandsavtal har genomförts utan alla försök till folklig förankring. Före undertecknandet fanns inga ambitioner till en bred, folklig debatt i frågan. Avtalet undertecknades av dåvarande överbefälhavaren på uppdrag av den snart avgående regeringen. Avtalet behandlades aldrig i utrikesnämnden. Avtalet översattes inte till svenska förrän efter nära . Departementsskrivelsen, som varken nämner orden alliansfrihet eller kärnvapen, skickades inte på någon bred remiss; exempelvis saknades fredsrörelsen och civilsamhället helt bland remissinstanserna. Frågan om huruvida värdlandsavtalet möjligen kan strida mot grundlagsstadgade fri- och rättigheter är otillräckligt, eller snarare inte alls belyst. Avtalet i sig är således fullt av oklarheter. Det enda som ter sig säkert är att detta är den första och troligen också den sista gången som folkvalda riksdag ges möjlighet att göra sin stämma hörd. I dokumentet som det är utformat nämns inga tvingande åtaganden för del. Men hur det blir i och med alla de tilläggsavtal detta ramavtal förutsätter förklaras inte. innebär en rad konsekvenser som det fortfarande råder stor oklarhet kring. Bland annat ska baseringsområden upprättas, men hur det ska gå till, var de ska ligga eller hur stora de ska vara är det ingen som kan svara på. Dock stadgas att baserna kommer att ställas under Natoledning, dvs. att varken försvarsmakt eller regering kommer att ha något inflytande över verksamheten. Värdlandet och Nato ska utse ombud som förhandlar fram tilläggsdokument som stöder och preciserar samförståndsavtalet. När dessa tilläggsdokument kan bli aktuella samt hur och av vem de utformas står det inget om varken i avtalet eller i propositionen. Det är rent av möjligt att det blir på tjänstemannanivå inom Försvarsmakten som sådana avtal sluts. Det nämns således ingenting om huruvida något av dessa tilläggsavtal enligt demokratiska principer kommer att underställas folkvalda riksdag för prövning eller godkännande. Vi anser att frågan gällande ett s.k. samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd varken är en administrativ eller en teknisk fråga.