bet · H301KU17 · 2016-03-23 00:00:00 — Vidare konstaterade rådet (s. 69) att det finns ett starkt stöd för myndigheternas ”kundorientering” såväl i förvaltningslagen som i regeringens förvaltningspolitik. Det är enligt rådet också intressant att notera att hänvisningar till förvaltningslagens servicebestämmelser är frekvent förekommande i JO:s beslut. I betänkandet diskuterar även kvalitet utifrån kundnöjdhet och pekar bl.a. på att det inte endast är kundnöjdheten som kan anses central i sammanhanget. Rådet konstaterar att kvalitetsbegreppets utgångspunkt i kundens behov är lika relevant för den privata som den offentliga sektorn, men att åtminstone två centrala skillnader mellan privat och offentlig verksamhet gör sig gällande i möjligheten att tillgodose kunders behov. För det första har företag större möjligheter att tillgodose efterfrågan (dvs. uttalade behov) från kunden, medan en myndighet måste betrakta varje efterfrågan utifrån verk-samhetens syfte, uppdrag och gällande regelverk. För det andra ska offentlig verksamhet tillgodose både individuella och kollektiva behov. Inom det offentliga är det naturligt att beakta kvalitet såväl utifrån den enskilda medborgarens och allmänhetens perspektiv som utifrån professionens perspektiv. Sammantaget medför detta att när kvalitet i offentlig verksamhet ska förstås bör det göras ur ett helhetsperspektiv där både den enskildes behov och övriga krav på verksamheten beaktas. Att använda ett bredare kvalitetsbegrepp ligger enligt rådet i linje med flera definitioner av kvalitet som utöver kundens perspektiv även tydliggör att det finns andra krav på verksamheten som ska tillgodoses. I skrivelsen om regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155 s. 8) anges att förslag och idéer används i interna utvecklingsarbete. Utbildningar och interna riktlinjer m.m. utformas med avsikt att uppnå ett tydligare fokus på systemsyn, livshändelseperspektiv och värdeskapande för medborgare och företag. Utskottet behandlade snarlika motioner och gjorde följande ställningstagande (bet. 2013/14:KU26 s. 26): Utskottet delar bedömning om att kundbegreppet inte innebär att man gör avsteg från den vedertagna synen på de grundläggande premisserna för offentlig verksamhet eller på existerande medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Tvärtom är det enligt utskottet viktigt att såväl myndigheters användning av ordet medborgare som deras mätning och redovisning av medborgarnas nöjdhet med myndigheters service står i fokus för offentlig verksamhet. Utskottet delar även uttalanden om att kvalitet i denna verksamhet ska förstås ur ett helhetsperspektiv där både den enskildes behov och övriga krav på verksamheten beaktas. Utskottet hyser således förståelse för motionärernas argument och förslag men bedömer sammantaget att uttalanden i tillräcklig utsträckning omhändertar dessa. Utskottet, som även noterar att förslag och idéer används i interna utvecklingsarbete, avstyrker därmed motionerna. Utskottet gör i likhet med bedömningen att även om begreppet ”kund” används innebär inte det att man gör avsteg från den vedertagna synen på de grundläggande premisserna för offentlig verksamhet eller på existerande medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Utskottet hyser förståelse för motionärernas argument och förslag men bedömer sammantaget att uttalanden i tillräcklig utsträckning omhändertar dessa. Utskottet noterar att förslag och idéer används i interna utvecklingsarbete. Vidare framgår det av förvaltningslagen att myndigheterna har en serviceskyldighet. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2014/15:638 och 2014/15:960. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om tidsbegränsade förordnanden för ledande befattningshavare. Utskottet ser inte något skäl till att förorda någon utvidgning av den krets som omfattas av tidsbegränsade förordnanden. I motion 2014/15:673 av (M) begärs ett tillkännagivande om tidsbegränsade förordnanden. Motionären anför att systemet med tidsbegränsade anställningar redan finns, exempelvis när det gäller landshövdingar och vissa myndighetschefer. Detta system borde kunna utvecklas och omfatta även andra ledande befattningshavare i staten, kommuner och landsting. Genom att anställa alla ledande befattningshavare på tidsbegränsade förordnanden skulle kostnaderna när någon slutar bli betydligt lägre. Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 12 kap. 7 § meddelas grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra avseenden än de som berörs i regeringsformen genom lag. Lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS, reglerar förhållandet mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Huvudregeln vid anställning av arbetstagare i allmän eller enskild tjänst är att ett anställningsavtal gäller tills vidare (4 § LAS). Det finns en möjlighet att i vissa situationer avvika från huvudregeln om anställningar tills vidare genom anställningar som tidsbegränsas (5 och 6 §§ samma lag). I 1 § andra stycket LAS undantas vissa arbetstagargrupper från lagens tillämpning. Däribland finns arbetstagare ”som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning”. I förarbetena motiverades detta undantag med att dessa arbetstagare har en utpräglad arbetsgivarfunktion och en särskild förtroendeställning i förhållande till arbetsgivaren (1973:129 s. 194 f. och prop. 1981/82:71 s. 92 f.). När det gäller undantagets tänkta tillämpning på det statliga området uttalades i förarbetena att lagen inte bör gälla för bl.a. generaldirektörer, överdirektörer och i allmänhet inte heller för avdelningschefer (prop. 1973:129 s. 230 och inrikesutskottets betänkande InU 1973:36 s. 28). Chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen är dock inte generellt undantagna från LAS tillämpningsområde. Det framgår av lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad . På grund av 32 § gäller flera av LAS centrala föreskrifter också sådana arbetstagare vid statliga myndigheter som har en verksledande ställning. Om en myndighetschef har en anställning tills vidare, ska föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning (32 § första stycket ) tillämpas också på en sådan arbetstagare. Merparten av myndighetscheferna har dock tidsbegränsade anställningar och faller utanför den nu nämnda regleringen, dock inte vad gäller avskedande (se 32 § andra stycket ). Enligt 33 § första stycket får chefen för , om han eller hon är anställd för en bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av , om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Enligt andra stycket gäller att om chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen är anställd för en bestämd tid, får han eller hon förflyttas till annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Enligt 36 § andra stycket får ett beslut om förflyttning enligt 33 § andra stycket inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan förlorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det. Bestämmelser som i stort sett motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 33 och 36 §§ infördes på förslag av regeringen i verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). I propositionen framhölls att ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grundas på objektivt godtagbara skäl enligt vad som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen. För statligt anställda som inte har företagsledande eller därmed jämförlig ställning och för kommunalt anställda gäller uppsägningsreglerna i LAS. För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra myndighetschefer som anställs av regeringen med tidsbegränsade anställningar finns, utöver det statliga pensionsavtalet, särskilda regler om avgångsvederlag eller inkomstgaranti i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen). En närmare redogörelse för avgångsförmåner och pensionsvillkor finns i regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 11 f.). Utredning om anställningsvillkoren för myndighetschefer beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. överlämnade Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer sitt betänkande Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). Utredningen anser att regeringen – mot bakgrund av myndigheternas ställning och vårt konstitutionella styrsystem – alltid måste ha möjlighet att besluta vem som ska leda arbetet i statsförvaltningen. Utredningen redogör för två tänkbara lösningar vad gäller anställningsform. Det ena alternativet är att anställa myndighetschefer tills vidare i och att sedan ge dem olika tidsbegränsade chefsuppdrag i statsförvaltningen. Det andra alternativet är den nuvarande ordningen att anställa myndighetschefer tidsbestämt för olika chefsuppdrag. Mot bakgrund av regeringens möjlighet att regelbundet analysera vilken chefskompetens den efterfrågar och den enskildes anställningstrygghet föreslår utredningen att de chefer som leder förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska anställas tidsbegränsat med undantag för dem som anställs med fullmakt. Nuvarande praxis om sex års anställningstid är bra. Vidare anför utredningen att det är en bra ordning att en myndighetschef har ett starkt anställningsskydd under sin tidsbegränsade anställning. Skrivelsen om regeringens förvaltningspolitik I skrivelse 2013/14:155 redovisas att de allra flesta av myndighetscheferna anställs för en bestämd period. Den första anställningsperioden omfattar normalt . Anställningen som myndighetschef förlängs med som längst . Den längsta anställningstiden som myndighetschef för en och samma myndighet är enligt regeringens praxis normalt längst . I utredningen villkor (SOU 2011:81) anförs att den praxis som utvecklats för anställningstidens längd är adekvat och lämplig och bör fortsätta att tillämpas samt att det alltid ska stå regeringen fritt att bestämma den anställningstid som regeringen anser lämplig i det enskilda fallet. De myndighetschefer som är anställda för en bestämd period kan inte sägas upp innan anställningstiden har löpt ut. Det kan dock av organisatoriska skäl eller annars av hänsyn till myndighetens bästa vara nödvändigt att de lämnar sitt chefskap . De kan då förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt (33 § andra stycket ). Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän beslutet prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (36 § andra stycket ). Regleringen innebär att en myndighetschef som förflyttas mot sin vilja kan få beslutet prövat, i sista hand av Arbetsdomstolen. Utredningen villkor föreslår att möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett beslut om förflyttning ska avskaffas. Flera remissinstanser har avstyrkt förslaget bl.a. med hänvisning till rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter gör regeringen bedömningen att det inte bör göras någon ändring av i den delen. Propositionen Förändrade villkor för affärsverkscheferna I betänkande 2014/15:FiU31 behandlas regeringens proposition 2014/15:78 Förändrade villkor för affärsverkscheferna som bygger på ett förslag i Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). I propositionen föreslås ändringar i lagen (1994:260) om offentlig anställning som innebär att cheferna för de statliga affärsverken ska omfattas av den s.k. förflyttningsskyldighet som gäller för myndighetschefer. Syftet med ändringarna är att jämställa anställningsvillkoren för affärsverkscheferna med villkoren för cheferna för de andra statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. antog regeringens förslag med den ändringen att det införs en övergångsbestämmelse som anger att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för anställningar som beslutats före lagens ikraftträdande (rskr. 2014/15:223). Utskottet behandlade en motion om villkoren för generaldirektörer (bet. 2009/10:KU13 s. 13 f.). Motionen avstyrktes med hänvisning till regeringens avsikt att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över myndighetschefers anställningsvillkor. avstyrkte utskottet en liknande motion med hänvisning till att utskottet inte ville föregripa den pågående översynen av myndighetschefers anställningsvillkor (bet. 2010/11:KU23 s. 53 f.). behandlade utskottet motioner om tidsbegränsade förordnanden för myndighetschefer m.fl. (bet. 2012/13:KU19 s. 21 f.). Utskottet ville inte föregripa beredningen av den pågående översynen av myndighetschefers anställningsvillkor. Inte heller var utskottet berett att ta något initiativ vad gäller andra ledande befattningshavares anställningsvillkor. Därmed avstyrktes motionerna. I betänkande 2013/14:KU26 (s. 39) avstyrktes motioner om tidsbegränsade förordnanden för myndighetschefer efter förenklad beredning. Som påpekas i den aktuella motionen finns det tidsbegränsade förordnanden för vissa ledande befattningshavare i staten. Utskottet ser dock inte något skäl till att förorda någon utvidgning av den krets som omfattas av tidsbegränsade förordnanden. Utskottet avstyrker därmed motion 2014/15:673. Representation i myndigheternas styrelser och insynsråd Utskottets förslag i korthet avslår motioner om representation i myndigheternas styrelser och insynsråd. Utskottet förutsätter att regeringen ser till att myndigheternas styrelser och insynsråd har en ändamålsenlig sammansättning. Jämför särskilt yttrande (S). I motion 2014/15:2298 av m.fl. (S) begärs ett tillkännagivande om representation i myndigheternas styrelser. För att förtroendet för olika myndigheter ska stärkas bör representationen i myndigheternas styrelser ses över. är flertalet av dessa ledamöter inte förtroendevalda. Det kan finnas goda skäl och argument för att det inte enbart ska vara förtroendevalda i styrelserna, men om det i större utsträckning är förtroendevalda kommer förtroendet att stärkas för flera av myndigheternas styrelser. Också i motion 2015/16:615 av m.fl. (S) begärs ett tillkännagivande om representation i myndigheternas styrelser. En förtroendevald måste kontinuerligt ha en dialog och lyssna på sina viktigaste uppdragsgivare – medborgarna. Den kunskap och kännedom om människors behov som följer av detta ger den förtroendevalda som styrelseledamot en unik kompetens som inte går att få på annat håll. De ledamöter som väljs in i olika styrelser bör ha olika bakgrund, såsom ålder och kön, och det bör finnas en representation från hela landet. I motion 2015/16:2527 av och (båda S) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att regeringen ska verka för ett ökat inflytande över statsmakten för förtroendevalda i . Dagens generaldirektörer utses av regeringen. Genom anslag och regleringsbrev sker en påverkan från och regeringen. Ett allmänt intryck är dock att våra fristående ämbetsverk i allt mindre utsträckning utgör en flotta med en gemensam kurs. De består mer av isolerade fartyg vars högsta befäl söker sin egen kurs. Regeringen måste värna riksdagsledamöternas och allmänintressenas inflytande och påverkan på samhället. I huvudsak måste det gälla den centrala statsmakten. Regeringen bör verka för en starkare politisk representation och representation för demokratiska allmänintressen i statliga verk och bolag samt på universitet och högskolor. I motionen begärs ett tillkännagivande om att se över insynsrådens verksamhet (yrkande 2). Ledningsformer – en historik I Statskontorets rapport ledningsformer – en kartläggning och analys (2014:4) redovisas historiska uppgifter. introducerades den ledningsform som i slutet av sin existens kom att kallas styrelser med begränsat ansvar, men som då gick under beteckningen lekmannastyrelser. Lekmannastyrelserna kom att bli den dominerande ledningsformen, och var det enbart ett fåtal större myndigheter som saknade lekmannastyrelser. Lekmannastyrelsernas huvudsakliga uppgift var att utöva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och som det uttrycktes ”medborgerligt omdöme”. Utöver denna huvuduppgift hade styrelserna vissa begränsade beslutsbefogenheter. Även om styrelseformen hämtades från det privata näringslivet kom införandet av lekmannastyrelser efter hand att i betydande utsträckning motiveras med demokratiargument; de professionella tjänstemännens makt behövde balanseras genom att intresserepresentanter och medborgarföreträdare fick ett direkt inflytande över myndigheterna. Lekmannastyrelserna var dock inte oomtvistade. Med början kom de att analyseras och ifrågasättas av flera offentliga utredningar. Utifrån synsättet att regeringens styrning borde bli tydligare argumenterade först (SOU 1985:40) och därefter Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) för att styrelser med begränsat ansvar skulle avskaffas och ledningsformerna koncentreras till styrelser med fullt ansvar eller enrådighetsmyndigheter. Därigenom skulle såväl ansvarsutkrävandet som effektiviteten i ledningsfunktionen stärkas. Den därpå följande förvaltningspolitiska kommissionen var inne på samma linje och pekade på att de otydliga ansvarsförhållandena i myndigheter med lekmannastyrelser var ett problem sett ur ett demokratiperspektiv. I fanns det dock stöd för lekmannastyrelserna (t.ex. bet. 1997/98:KU31 s. 19 f.). tillsatte regeringen om en översyn av verksförordningen. Utredningen lämnade sitt betänkande (SOU 2004:23). När utredningen diskuterade styrelser med begränsat ansvar var det främst styrelsens rådgivande roll som lyftes fram. Vem som ansvarade för verksamheten inför regeringen rådde det formellt sett ingen oklarhet om. I likhet med vad som följde av den verksförordning som gällde vid tillfället angav utredningen att det var myndighetschefen som ansvarade för myndighetens verksamhet inför regeringen i myndigheter med styrelser med begränsat ansvar. Styrelsens främsta uppgifter var att stödja myndighetschefen i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet. Styrelsen skulle också vara ett kontroll- och insynsorgan samt fatta beslut i vissa särskilt angivna ärenden. Den oklarhet som fanns avsåg dessa särskilt angivna beslutande funktioner som styrelserna med begränsat ansvar hade. I budgetpropositionen aviserade regeringen att den kommande nya verksförordningen (sedermera benämnd myndighetsförordningen) tydligare skulle reglera ledningsansvaret (prop. 2006/07:1 utg.omr. 1 s. 7). Ambitionen var att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma. I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till den nya förordningen skulle också ledningsformen övervägas. Enligt regeringen måste det tydligt framgå om det är myndighetschefen eller styrelsen som är myndighetens ledning. Detta var inte fallet i de myndigheter där det fanns ett delat ansvar mellan chefen och styrelsen. Om ansvaret var delat blev det svårare att utkräva ansvar för verksamheten. Utifrån denna argumentation angav regeringen sin ambition att avskaffa styrelser med begränsat ansvar. I den förvaltningspolitiska propositionen anges att av myndighetsförordningen framgår att förvaltningsmyndigheterna under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. Regeringen väljer den ledningsform som bäst gagnar verksamheten (prop. 2009/10:175 s. 108 f.). Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform. I 12 kap. 5 § RF anges att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare anges att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen endast ska fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av förarbetena (SOU 1972:15 s. 202) framgår att uppdraget som styrelseledamot för en statlig myndighet faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) leds en myndighet av 1. en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) 2. en styrelse (styrelsemyndighet) eller 3. en nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Om regeringen har bestämt att det ska finnas ett insynsråd vid myndigheten, ska rådet utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verksamheten. För styrelsemyndigheter gäller att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande i styrelsen, och en ska vara vice ordförande. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande eller vice ordförande. För nämndmyndigheter gäller att nämnden består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande i nämnden, och en ska vara vice ordförande. Ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder. Av 2 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) följer att regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse och övriga styrelseledamöter utöver representanter för lärare och studenter vid högskolan. Av en promemoria upprättad vid av en arbetsgrupp med underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning framgår (s. 93) att arbetsgruppen ansåg att insynsråden i princip kunde fylla ett liknande syfte som de dåvarande styrelserna med begränsat ansvar vad gäller medborgerlig insyn och inflytande, varför antalet råd och betydelsen av dem med all sannolikhet skulle öka. I foldern Ledamot av insynsråd från som är utgiven ges information om de konstitutionella förutsättningarna för insynsrådens och deras ledamöters uppgifter. Av foldern framgår att ledamotens främsta uppgift är att med utgångspunkt i regeringens uppdrag företräda ett medborgerligt inflytande och att utöva det allmännas insyn. Vidare anges att utgångspunkten för sammansättningen av ett insynsråd är att utifrån de enskilda ledamöternas kunskaper och erfarenheter uppnå en samlad kompetens som skapar goda förutsättningar för ett professionellt arbete. Varje ledamot förutsätts här bidra med sin egen kompetens till ett aktivt och effektivt arbete och känna ansvar för uppgiften. Genom att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten är det möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan att det är oklart vem som har ansvaret för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. I en statssekreterarskrivelse lämnade regeringen vissa rekommendationer och klargöranden om insynsrådens sammansättning (, PM , Om insynsråd och deras sammansättning, hänvisad till i Statskontoret 2014:4 s. 78). Enligt skrivelsen bör den ansvariga enheten i göra en bedömning av insynsrådets samlade kompetens utifrån myndighetens verksamhet. Riksdagsledamöter framhålls, utifrån sin kompetens och sina personliga egenskaper, som väl lämpade att ingå i insynsråd. (SOU 2008:118) föreslog att grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer och om beredningskrav i den process som föregick utnämningar borde regleras i lag. I sin förvaltningspolitiska proposition (prop.