bet · H301KU5 · 2016-01-20 00:00:00 — Lissabonfördraget delar in avdelning V, Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, i fyra områden, varav politik som rör gränskontroll, asyl och in-vandring är ett och ett annat rör polissamarbete. Utskottet kan konstatera att områdena har en starkt gränsöverskridande dimension och att det därför är nödvändigt att ha ett effektivt samarbete på europeisk nivå på områdena. Utskottet har inte heller funnit skäl att lämna ett motiverat yttrande över ett utkast till lagstiftningsakt. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening svårt att bedöma hur det samlade utfallet på politikområdet förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. Som angetts ovan prövade utskottet fem utkast till lagstiftningsakter under den nu aktuella perioden, dvs. Ett av förslagen innebar att medborgare med biometriska pass flyttas över till förteckningen i viseringsförordningen för dem som inte är skyldiga att inneha visering. Ett förslag gällde införandet av en ny förordning för en ny typ av visering, s.k. rundresevisering, för personer som planerar att röra sig inom en eller flera medlemsstaters territorium , och ett förslag gällde en omarbetning av den s.k. viseringskodexen för att förenkla viseringsprocessen genom bl.a. krav på kortare handläggningstider. Ett ytterligare förslag innebar en ändring i Dublinförordningen och rörde frågan om vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd av ett ensamkommande barn. Det sista förslaget som prövades innebar att ett antal rättsakter som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa, inklusive regelverket inom den f.d. tredje pelaren, inte längre var relevanta på grund av sin tillfälliga karaktär eller på grund av att deras innehåll har införts i nya rättsakter. Ett genomförande av de nämnda förslagen kan enligt utskottets bedömning inte anses minska utrymmet för nationella åtgärder. Utskottet kan inte heller se att förslagen i sig inneburit en förskjutning av kompetens eller befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna. framhåller inledningsvis att det prövade två utkast till lagstiftningsförslag som inte resulterade i några motiverade yttranden. Lagstiftningsförslagen har ännu inte resulterat i någon lagstiftning på EU-nivå. konstaterar att det –prövade totalt 19 utkast till lagstiftningsakter. har endast ett prövat utkast berört socialpolitik, och ytterligare ett har berört ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (strukturfonder). En majoritet av alla prövade ärenden, inklusive de båda ärenden som prövades 2014, avser både tillnärmning av lagstiftning och folkhälsa. Den gemensamma lagstiftningen på det aktuella området utgörs av ett direktiv om veterinärmedicinska läkemedel, som är genomfört i svensk lagstiftning, och en förordning om godkännande av och tillsyn över human- och veterinärmedicinska läkemedel, som är direkt tillämplig men kompletteras av svenska bestämmelser. Enligt förslaget ersätts direktivet av en förordning, vilket innebär att bestämmelserna blir direktverkande. En omfattande översyn av den svenska lagstiftningen måste göras, och dubbelregleringar måste rensas bort. Enligt det andra förslaget ska de båda processerna för djur- och human-läkemedel delas upp, och bestämmelser om godkännande av djurläkemedel flyttas i stället över till den föreslagna förordningen om veterinärmedicinska läkemedel. Det har framgått att målsättningen för översynen är att komma till rätta med de viktigaste problemen med dagens regelverk och att det huvudsakliga problemet är att det finns för få godkända djurläkemedel på den europeiska marknaden. Andra problem är att det komplexa regelverket ger en onödigt stor administrativ börda och att den gemensamma marknaden för djurläkemedel fungerar dåligt. Förslaget innehåller även åtgärder för att komma till rätta med den ökande antibiotikaresistensen. Utskottet konstaterar att de båda förslagen rör ändringar i den befintliga gemensamma lagstiftningen och att utrymmet för nationella åtgärder alltså redan i viss mån är begränsat. Utskottet ser därutöver positivt på målsättningen med översynen liksom att den görs på EU-nivå. I detta sammanhang noterar utskottet särskilt ambitionen att komma till rätta med den ökande antibiotikaresistensen. framhåller inledningsvis att EU-samarbetet inom utbildningsutskottets beredningsområde till stor del bedrivs på andra sätt än genom lagstiftning. Inom politikområdet utbildning har EU endast befogenhet att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder enligt artiklarna 165 och 166 i EUF-fördraget. Inom politikområdet forskning och teknisk utveckling samt rymden har EU befogenhet att vidta åtgärder endast under förutsättning att det inte hindrar medlemsstaterna från att utöva sina befogenheter (se artiklarna 179 och 190 i EUF-fördraget). har behandlat ett relativt begränsat antal subsidiaritetsärenden (totalt 14 utkast till lagstiftningsakter). har inte i något fall lämnat ett utlåtande till kammaren. Under det nu aktuella har ett utkast till lagstiftningsakt behandlats. Detta utkast till lagstiftningsakt grundade sig på artikel 114 i EUF-fördraget, och frågan gällde tillnärmning av lagstiftning som rör den inre marknaden. För det föregående rörde fyra av de sex utkasten till lagstiftningsakter som utskottet prövade forskning och teknisk utveckling. Vid en samlad bedömning av utskottets subsidiaritetsprövningar jämfört med kan konstateras att antalet utkast som prövades minskade markant från sex utkast till ett utkast. Det totala antalet subsidiaritetsprövningar i minskade även kraftigt jämfört med . andel av den totala mängden subsidiaritetsprövningar har minskat och är alltjämt liten. När det gäller utrymmet för nationella åtgärder till följd av EU-lagstiftning kan utskottet mot bakgrund av sin relativt begränsade erfarenhet av subsidiaritetsärenden och av att dessa få ärenden är fördelade på ett relativt stort antal politikområden inte dra några mer övergripande slutsatser. Precis som i föregående års yttranden till vill utbildningsutskottet dock peka på vikten av att de nationella parlamentens subsidiaritets-prövningar kan genomföras innan förhandlingarna om rättsakterna inleds. I annat fall finns risken att värdet av de nationella parlamentens subsidiaritets-prövning sjunker. Miljö- och jordbruksutskottets yttrande Miljö- och jordbruksutskottet hänvisar i sitt yttrande till sina redovisade synpunkter i förra årets yttrande (2014/15:MJU1y) till . I förra årets yttrande konstaterade utskottet bl.a. när det gäller frågan om i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder minskat till följd av EU-förslag att dess beredningsområde präglas av internationellt samarbete och innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. I takt med att ny lagstiftning beslutas på EU-nivå får EU större inflytande på dessa områden, och utrymmet för nationell lagstiftning minskar. Åtgärder på unionsnivå är nödvändiga för att uppnå politiska mål, exempelvis att bekämpa gränsöverskridande miljöproblem. är det viktigt att subsidiaritetsfrågan ägnas särskild uppmärksamhet. En åtgärd ska endast vidtas på EU-nivå om målen med åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på EU-nivå. Utskottet har genom subsidiaritetskontrollen möjlighet att framföra sina synpunkter på de olika förslagen direkt till EU:s institutioner. Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft och fram till handlade en majoritet (126) av förslagen om tillnärmning av lagstiftning som syftar till att upprätta den inre marknaden. Flest förslag som rör tillnärmning av lagstiftning har lagts inom finansutskottets beredningsområde, men även miljö- och jordbruksutskottet, trafikutskottet, socialutskottet och näringsutskottet har prövat många sådana förslag. Förslagen återfinns dock inom de flesta av utskottens beredningsområden och berör vitt skilda frågor. Därefter följer förslag som rör jordbruk och fiskeri, transportpolitik och miljöpolitik. Inom området för frihet, säkerhet och rättvisa dominerar förslag som rör gränskontroll och straffrättsligt samarbete (se bilaga 10). Sammantaget har de allra flesta av de motiverade yttranden som lämnat gällt förslag om tillnärmning av lagstiftning som rör den inre marknaden. Därefter följer motiverade yttranden som gäller transportpolitik, etableringsrätt samt jordbruk och fiskeri. har haft invändningar mot av alla förslag som översänts för prövning sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Av utskott har miljö- och jordbruksutskottet prövat flest förslag (111), som utskottet har haft invändningar mot 5 av förslagen. har lämnat flest motiverade yttranden (12). var det endast skatteutskottet som lämnade förslag till några motiverade yttranden och det lämnade förslag till två motiverade yttranden. Ett av de prövade förslagen grundande sig på artikel 115 i EUF-fördraget, dvs. om tillnärmning av lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion. I det andra förslaget hade kommissionen använt artikel 33 i EUF-fördraget, dvs. tullsamarbete, som rättslig grund. I sitt motiverade yttrande ifrågasatte skatteutskottet om detta var den korrekta rättsliga grunden för förslaget. Några av utskotten pekar på svårigheterna att bedöma hur de olika förslagen påverkat utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden eftersom flera av förslagen ännu inte lett till lagstiftning på EU-nivå. noterar vidare särskilt följande reflektioner som görs av utskotten. konstaterar att det pågått ett omfattande lagstiftningsarbete inom EU på finansmarknadsområdet som inneburit att utrymmet för svensk lagstiftning minskat på området. har dock subsidiaritetskontrollen inneburit att har kunnat framföra sina synpunkter till EU:s institutioner. pekar även på att kommissionen allt oftare lägger fram förslag till förordningar i stället för direktiv, vilket också minskar handlingsutrymmet för de nationella parlamenten. påpekar att det samarbete som efter Lissabonfördragets ikraftträdande finns på det straffrättsliga området innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU, vilket medför att lagstiftningen på EU-nivå stärks och att utrymmet för nationell lagstiftning minskar i motsvarande mån. Som utskottet påpekat i tidigare yttranden till är denna kompetensöverföring i många fall nödvändig för att nå ett effektivt samarbete, dvs. att förebygga och bekämpa gränsöverskridande och allvarlig brottslighet. Utskottet pekar dock på vikten av att uppmärksamma den samlade effekten som olika förslag kan ha tillsammans, vilket kan vara svårt att överblicka vid enskilda förslag. Tre av förslagen som utskottet prövade gällde processuella frågor. Utskotten anser att den överföring av kompetens som förslagen medför syftar till att nå ett effektivt samarbete och därmed får anses nödvändig. framhåller att det är viktigt att subsidiaritetsfrågan ges särskild uppmärksamhet när det handlar om förslag till lagstiftning inom det straff- och processrättsliga området. Rättsliga frågor och i synnerhet straffrättsliga frågor återspeglar grundläggande värden, seder och bruk i medlemsländerna och är därför av särskild betydelse för medlemsstaterna. Utskottets inställning är att i synnerhet straff- och processrättslig lagstiftning på EU-nivå endast ska initieras om det står klart att en sådan lagstiftning bidrar med ett betydande mervärde. Behovet av åtgärder på EU-nivå bör grundligt analyseras inför varje sådant beslut. I sitt yttrande till utrikesutskottet om kommissionens arbetsprogram 2015 välkomnade utskottet därför kommissionens restriktivare hållning till ny lagstiftning på EU-nivå. Som även har kunnat notera framhåller kommissionen i sitt arbetsprogram att EU ska fokusera på de stora frågorna. Kommissionen lägger fram färre förslag än tidigare och verkar ha ett ökat fokus på att genomföra och utvärdera den lagstiftning som redan finns, vilket är positivt. Även miljö- och jordbruksutskottet pekar på att en åtgärd endast ska vidtas på EU-nivå om målen med åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på EU-nivå. Utskottets beredningsområde präglas av internationellt samarbete och innebär att det är nödvändigt med åtgärder på EU-nivå för att uppnå politiska mål, t.ex. att bekämpa gränsöverskridande miljöproblem. Flera av utskotten påpekar att subsidiaritetskontrollen innebär att kan framföra sina synpunkter till EU:s institutioner. Ett problem som uppmärksammas av flera av utskotten är dock att det förekommer att förhandlingarna inom EU påbörjas redan innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningen av ett förslag löpt ut. Mot denna bakgrund vill återigen understryka vikten av att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar kan genomföras innan förhandlingarna om förslagen inom EU påbörjas. I annat fall kan subsidiaritetsprövningarna förlora i betydelse. Kontakter med representant, m.m. gav övriga utskott tillfälle att yttra sig om i vilken utsträckning de använder sig av kontakter med representant vid EU:s institutioner för inhämtande och utlämnande av information och hur kontakterna fungerar. har som redan nämnts vid upprepade tillfällen betonat värdet av informationsutbyte mellan de nationella parlamenten. Mot denna bakgrund bad utskottet även om en kommentar till om några kontakter har tagits med andra nationella parlament för att hämta in information om pågående subsidiaritetsprövningar. Utskottet bad även om en kommentar om inhämtande av information från databasen (). Yttranden från andra utskott framhåller i sitt yttrande att de eventuella kontakter som tas med representant vid EU:s institutioner fungerar väl och att kommunikationen främst sker på tjänstemannanivå. Utskottet brukar inte ta kontakt med andra parlament inom EU för att skaffa information om pågående subsidiaritetsprövningar. Om sådan information begärs in är det i första hand kansliet som gör det genom representant vid EU:s institutioner eller databasen . anför i sitt yttrande att dess kansli håller löpande kontakt med representant vid EU:s institutioner och att relevant information om subsidiaritetsprövningarna vidarebefordras till utskottet på lämpligt sätt. Kontakterna med representanten fungerar bra. Utskottet har inte haft någon direktkontakt med något annat parlament för att inhämta information om pågående subsidiaritetsprövningar. Informationen i IPEX har använts i något fall, men den är i regel varken fullständig eller särskilt relevant när utskottet behandlar subsidiaritetsärenden, vilket är naturligt eftersom alla parlament i medlemsländerna arbetar inom samma tidsram. anför i sitt yttrande att det inte haft kontakt med några utskott i andra nationella parlament med anledning av beredningen av subsidiaritetsärenden. har emellertid regelmässigt använt sig av IPEX för att se dels vilka parlament som prövar det aktuella förslaget, dels om något av parlamenten har lagt ut information om prövningen. har även haft en kontinuerlig kontakt med representant vid EU:s institutioner. Kansliets uppfattning är att man genom kontakter med representant har kunnat få en bra översikt över de andra parlamentetens uppfattningar om de aktuella förslagens överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. konstaterar i sitt yttrande att det inte har funnits skäl att kontakta representant vid EU:s institutioner om subsidiaritetsprövningarna på grund av ärendenas relativt okomplicerade natur. Det har varit tillräckligt att inhämta information från IPEX, där en kontroll har gjorts av om andra EU-länder har inlett ett subsidiaritetsförfarande eller lämnat ett motiverat yttrande. I utskottets prövningar har emellertid inte någon information från IPEX eller från andra nationella parlament ingått. Av socialutskottets yttrande framgår att det inte har tagits någon kontakt med representant vid institutionerna eftersom det inte bedömdes finnas något behov av det. Det har inte heller tagits några kontakter med andra nationella parlament i subsidiaritetsärendena. Information från IPEX har hämtats in i subsidiaritetsärendena och vidarebefordrats till utskottets ledamöter. Denna har dock inte föranlett några ytterligare åtgärder. anför i sitt yttrande att dess kansli i något enstaka fall sedan förfarandet med subsidiaritetsprövningar infördes haft kontakter med representant vid EU:s institutioner för att få information i ett ärende. Det förekom dock inte några kontakter under . Utskottet vill i sammanhanget dock framhålla att utbildningsutskottets kansli har kontakter med och får behjälplig information från representant vid EU:s institutioner i andra fall än när det gäller ärenden om subsidiaritetsprövningar. Utskottet har inte tagit kontakt med andra nationella parlament för att få information om pågående subsidiaritetsprövningar. För den subsidiaritetsprövning som utbildningsutskottet genomförde hämtade utskottet information från IPEX inför utskottets behandling av ärendet. Den information som fanns tillgänglig var dock begränsad. Utskottet har vid tidigare års behandlingar av subsidiaritetsärenden inte funnit några uppgifter i IPEX av relevans för utskottets ärenden. Utskottets samlade intryck är därmed, som även påpekades i föregående års yttranden, att information om behandlingen av ett ärende ofta har saknats på andra länders nationella sidor eller inte varit uppdaterad. Miljö- och jordbruksutskottets yttrande Miljö- och jordbruksutskottet hänvisar i sitt yttrande till sina redovisade synpunkter i förra årets yttrande (2014/15:MJU1y) till . I förra årets yttrande hänvisade utskottet till att utskottet tidigare framfört den begränsade nyttan av IPEX. Brister som utskottet pekat på är bl.a. att det saknas uppgifter från en del medlemsstater, att information inte finns tillgänglig på engelska och att informationen inte finns tillgänglig i direkt anslutning till beslutet. Utskottets uppfattning i denna del kvarstår, och utskottet anser därför att IPEX behöver förbättras för att kunna bli ett bra stöd för handläggningen av ärenden. Utskottet konstaterade vidare att kontakterna med representant vid EU:s institutioner är goda och fungerar väl när det gäller beredning av ärenden där det kan finnas problem i förhållande till subsidiaritetsprincipen. Som utskottet framhållit tidigare i betänkandet prövar riksdag samtliga förslag som översänds av kommissionen eller andra förslagsställare i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, medan många andra nationella parlament gör någon form av urval. Detta medför att risken är stor att tröskelvärdet för att få ett förslag omprövat (gult kort) sällan kommer att uppnås. Endast 2 av 501 förslag som har subsidiaritetsprövats sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har lett till gula kort. För att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten, om möjligt på politisk nivå. konstaterar dock liksom vid flera tidigare uppföljningar att inget av utskotten uppger sig ha haft några kontakter med andra nationella parlament. I detta sammanhang vill utskottet återigen framhålla att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament. Flera av utskotten som lämnat yttranden till har också haft kontakter med representant vid EU:s institutioner. Flera av utskotten framhåller att de har kontinuerlig kontakt med representanten och att kontakterna fungerar väl. Utskotten framhåller att de får relevant information om subsidiaritetsprövningar i andra länder. Utskott vid andra länders parlament kan å sin sida vara betjänta av information från representant, särskilt med hänsyn till att prövar samtliga förslag. När det gäller IPEX framhåller flera av utskotten den begränsade nyttan med databasen. Brister som utskotten pekar på är att det saknas uppgifter från en del medlemsstater, att information endast finns tillgänglig på originalspråk och att informationen inte finns tillgänglig i direkt anslutning till beslutet. konstaterar att det finns en förbättringspotential i fråga om informationen i IPEX. bör verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten. Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller någon annan är förslagsställare. En översiktlig genomgång har gjorts av motiveringarna av subsidiaritetsprincipen i de utkast till lagstiftningsakter som prövades (se tabell 19 nedan). Av de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i saknades motiveringar i 9 av 58 utkast, dvs. i av alla utkast. En kvantitativ förbättring märks vid en jämförelse med den förra uppföljningen som gjordes och som gällde subsidiaritetsprövningar. saknades motiveringar i 29 av 123 utkast, vilket motsvarar av förslagen (bet. 2014/15:KU5 s. 80). I många, men inte alla, av kommissionens lagstiftningsutkast finns en särskild rubrik, Subsidiaritetsprincipen eller liknande, under vilken kommissionen lämnar sin motivering i fråga om subsidiaritetsprincipen. Motiveringarna under dessa rubriker är ibland kortfattade. Som ett exempel kan nämnas kommissionens förslag KOM(2014) 20, som hänvisades till miljö- och jordbruksutskottet för prövning, och där det anges följande: EU:s rätt att agera bygger på det faktum att EU:s utsläppshandelssystem fungerar som ett system för hela unionen på ett fullständigt harmoniserat sätt. Det är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Ytterligare ett exempel kan nämnas. Det gäller kommissionens förslag KOM(2014) 174 som också prövades av miljö- och jordbruksutskottet. Under rubriken anges endast följande: Förslaget faller inom ramen för delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna och är förenligt med subsidiaritetsprincipen. I vissa förslag finns det endast en motivering i ingressen till själva förslaget till rättsakt. Dessa motiveringar brukar också vara ganska kortfattade. Som ett exempel kan nämnas kommissionens förslag KOM(2014) 558 som prövades av socialutskottet: Eftersom målen för denna förordning, nämligen att fastställa regler för veterinärmedicinska läkemedel som skyddar människors och djurs hälsa och miljön samt säkerställer en fungerande inre marknad, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare på grund av sin omfattning kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. I vissa utkast återfinns endast – eller vid sidan av en motivering av subsidiaritetsprincipen – en motivering av mervärdet av åtgärden på EU-nivå i en bilaga. Denna bilaga som kallas Finansieringsöversikt över förslag till rättsakt innehåller som regel rubriken av en åtgärd på unionsnivå under vilken en motivering av förslagets mervärde kan återfinnas. Tabell 19 Utkast till lagstiftningsakter som saknar subsidiaritetsmotivering KOM(2013) 937 KOM(2014) 66 KOM(2014) 382 KOM(2014) 557 KOM(2014) 28 KOM(2014) 4 KOM(2014) 174 KOM(2014) 175 KOM(2014) 246 Yttranden från andra utskott framhåller liksom tidigare vikten av att kommissionen motiverar sina förslag i fråga om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt skatteutskottet har kommissionen lämnat motiveringar i fråga om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i de ärenden som utskottet har prövat. framhåller i sitt yttrande att kommissionen har varit förslagsställare i sex av de sju subsidiaritetsärenden som utskottet har prövat . I ett av ärendena var ett antal medlemsstater, däribland , initiativtagare. Utskottets uppfattning är, , att kommissionens motiveringar i några fall har varit alltför kortfattade.