bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde hörande. granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med inom två skilda områden (bet. 1999/2000: KU20 s. 6 f.). Ett av dem gällde omständigheterna kring regeringens handlan- de i fråga om bilaterala förbindelser med i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i . Som utskottet tidigare hade framhållit har svensk utrikespolitik känne- tecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grund- läggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete (bet. KU 1975/76:50 s. 36). Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gäller frågan om åtgärder mot ansåg utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med . Därtill kommer att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare. Statsminister och utrikesminister fick först kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras . Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med inte kunde hinnas med före avgörandet att skulle 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med av- seende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av doku- mentation av ställningstaganden som görs. gällde en granskning om regeringen hade samrått med Utrikes- nämnden innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten (bet. 2014/15:KU20). Utskottet uttalade (s. 135) att när det gällde granskningen av regeringens hantering av frågan om erkännande av Staten skulle regeringsförklaringen enligt utskottets mening ses som en allmän avsikts- förklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan, och de formuleringar som användes av statsministern i regeringsförklaringen kunde inte i sig ges inne- börden att regeringen hade tagit ställning i frågan. sammanhanget till att regeringsförklaringen enligt förarbetena till riksdags- ordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i riks- mötets inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får en I den kommunikation som ägt rum i massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlandsmyndigheterna efter regerings- förklaringen noterade utskottet dock upprepade hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av ” och uttalanden om att ”kommer att erkänna ”, utan att någon pågående beredning e.d. nämndes. utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten hade tagit ställning i frågan före sammanträde. enligt utskottet inte heller uteslutas att kommunikationen hade lett till att erkännandefrågan av omvärlden hade uppfattats som avgjord före samrådet Utskottet bedömde också att det sätt på vilket frågan hanterades kunde ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med Utrikes- nämnden i reell mening. I sin granskning uttalade utskottet bl.a. att det såg det som följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och det regelbundna samrådet i m.m. kan ha påverkat antalet sammanträden i Utrikes- nämnden, utan att detta kan anses innebära att ställning och uppgifter har förändrats. Vidare framhöll utskottet det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet pekade på sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Dessa förhållanden ger, anförde utskottet, alldeles särskilda förut- sättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och gransk- ning. Ansvar för att korrekta uppgifter lämnas gällde en granskning näringsminister utseende av utredare av trygghetssystem för företagare. Utskottet konstaterade (bet. 2007/08: KU20 s. 213) att näringsministern vid en presskonferens presenterade felaktiga uppgifter om den tidigare utredaren. Såsom ansvarigt statsråd ansvarar näringsministern, anförde utskottet, för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som hon förmedlar är korrekta. Mot denna bakgrund kunde utskottet notera att departementsledningen offentligt framförde ett beklagande och sina ursäkter. Det är dock inte tillfredsställande, anförde utskottet, att en skriftlig rättelse tillfogades regeringens webbplats först efter presskonferensen. En granskning (bet. 2010/11:KU20 s. 222 f.) gällde om hade gjort sig skyldig till ministerstyre i förhållande till . I granskningen framkom att felaktiga uppgifter hade kommunicerats på regeringens webbplats, av ministern i olika massmedier och av ministern i skriftliga frågesvar i . Allmänheten och hade därigenom givits en felaktig uppfattning om vad som förevarit. Som utskottet uttalat tidigare ansvarar ansvarigt statsråd för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han förmedlar är korrekta. Detta hade även framförts av landsbygdsministern som beklagat det inträffade. Utskottet ansåg att tydliga fel hade begåtts och förutsatte att det inträffade inte skulle komma att upprepas. behandlade utskottet tre anmälningar som bl.a. hade det sam- bandet att de alla innehöll påståenden om att statsråd skulle ha lämnat vilseledande eller oriktiga uppgifter i sina spörsmålssvar (bet. 2004/05:KU20). I två av anmälningarna handlade det om interpellationssvar, medan den tredje anmälan avsåg svar på en skriftlig fråga. I det första ärendet (s. 45 f.) uttalade utskottet, utan att kommentera huru- vida vilseledande uppgifter ansågs ha förekommit i statsrådets svar, att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras. De två andra ärendena (s. 50 f.) föranledde inte något uttalande från utskottet. genomförde utskottet bl.a. en översiktlig granskning av fråge- instituten (bet. 2009/10:KU10). Utskottet konstaterade inledningsvis att fråge- instituten är ett led i grundläggande kontrollmakt och att genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger till 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar. En granskning gällde en uppgift som justitieministern lämnat vid en frågestund (bet. 2011/12:KU20). Utskottet hänvisade i sitt ställnings- tagande (s. 42) till att som utskottet tidigare hade konstaterat är frågeinstituten ett led i grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är – som utskottet har påpekat – mot denna bakgrund uppenbar. Därefter noterade utskottet att konkreta frågor kring bidrag till rör förhållandena i ett politiskt parti. Den sittande talmannen har att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti är det givetvis viktigt att det svar hon lämnar är korrekt. I den svarspromemoria som har upprättats inom påpekas också att det i efter- hand kan konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt. genomförde utskottet en granskning av uppgifter om utrikes- minister inställda resa till (bet. 2014/15:KU20 s. 272 f.). I sitt ställningstagande uttalade utskottet att det hade gått igenom den kommunikation som varit i frågan, och att granskningen inte gav anledning till något uttalande av utskottet. granskade (bet. 2005/06:KU20 s. 59 f.) om undertecknande av avtalet om militärt samarbete med Saudi- stred mot gällande svensk krigsmateriellagstiftning och principerna för svensk utrikespolitik. Som ett led i granskningen ställde utskottet vissa frågor till , bl.a. vilka överväganden som legat bakom beslutet att ingå avtalet och hur avtalet förhåller sig till riktlinjerna för krigs- materielexport och annan utlandssamverkan. Som svar anförde bl.a. följande. med är ett avtal av ram- och paraplykaraktär. Det öppnar för närmare diskussioner om konkreta samarbetsmöjligheter som ligger i båda parters intresse. Det binder dock inte regeringen, Försvarsmakten eller industrin för specifika projekt. Samarbete på olika nivåer och inom olika sektorer ger även unika möjligheter till både formella och informella samtal om utveckling på skilda samhällsområden. Goda och förtroendefulla relationer skapar bättre förutsättningar för att dels framföra kritik, t.ex. när det gäller synen på demokrati och mänskliga rättigheter, dels erbjuda stöd och samarbete för förbättringar. syftar till att ge en ram för att närmare undersöka möjligheterna till ömsesidigt fördelaktigt och konkret samarbete på olika områden. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. exportaffär krävs även i fortsättningen tillstånd från ISP i enlighet med svensk lagstiftning, de i förankrade riktlinjerna för krigsmaterielexport och EU:s uppförandekod för export. Utskottets majoritet (S, M, FP, C och KD) konstaterade att ingåendet av avtalet inte utgjorde tillståndspliktig verksamhet enligt krigsmateriel- lagstiftningen och fann inte anledning till ytterligare uttalanden med anledning av granskningen. Två ledamöter () reserverade sig och menade att eftersom militärt samarbete med inte borde förekomma för- tjänade regeringen kritik för beslutet att ingå avtalet (s. 217). I en granskning (bet. 2012/13:KU20 s. 288 f.) konstaterade utskottet att samförståndsavtalet med är ett avtal av paraply- karaktär som ger en ram för fortsatta diskussioner. Det öppnar, måhända ovanligt detaljerat, för närmare diskussioner om konkreta samarbets- möjligheter. Det binder emellertid inte någondera parten för specifika projekt, utan kräver för sitt förverkligande underavtal, som dessutom enligt svensk lagstiftning kan kräva godkännande av den självständiga myndigheten . hade redan varit föremål för granskning av utskottet. Vad som framkommit i granskningen gav inte anledning till något nytt uttalande från utskottet. Nämnas kan att i den granskningen uppgav f.d. statssekreteraren vid utskottets utfrågning att han inte hade någon minnesbild som är så tydlig av exakt hur beredningen av detta ärende gick till. Men hans uppfattning var att det bereddes på sedvanligt sätt. Detta följde normala rutiner, det vill säga att berörda departement var involverade enligt normala rutiner. Därmed transporterades naturligtvis frågan uppåt till respektive politisk ledning inför regeringsbeslut. Vilken exakt information som dåvarande utrikesminister eller statsminister hade i detalj kunde han inte komma ihåg. hade inte någon minnesbild av att detta ärende skulle ha hanterats annorlunda eller att folk skulle ha hållits utanför. Detta hanterades precis som vilket annat regeringsärende som helst. Beredning på sedvanligt sätt innebär att ett ärende initieras från något håll. Det kan vara från tjänstemän, det kan vara från politisk ledning eller från myndighet. Sedan bereds det sedvanligt mellan tjänstemän och med andra parter. Sedan förflyttas ärendet uppåt i departementet och de andra departementen för att slutligen gå till regeringen för ett regeringsbeslut. Tillfrågad hur han skulle karaktärisera en beredningspromemoria som arbetas fram och sedermera föreläggs för statssekreteraren och ministern, och om det är självklart att återge texterna i varje underlag i detalj i en sådan promemoria, eller är det mer ett destillat av vad som har framkommit under beredningen, uppgav att han generellt sett kunde säga att i beredningen av regeringsärenden är det ett flertal instanser i varje departement. Det är tjänstemän, departementsråd som tar ett helhetsgrepp, det är mellan enheter, det är expeditions- och rättschefer som ser till att det följer regeringsformen, lagar och förordningar, och det är statssekreterare, det är politiskt sakkunniga och slutligen naturligtvis en minister som säger: ”Ja, det här motsvarar vad jag tycker. Det här motsvarar vad jag vill gå till mina regeringskolleger med.” 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Detaljeringsgraden i föredragningarna för minister, statssekreterare och andra, chefstjänstemän i departementet varierar naturligtvis i karaktären med ärendet. Såvitt gäller i vilken mån FOI var informerat om förhandlingarna uppgav att de borde ha varit det, och att hans uppfattning var att de var det också. I en skrivelse av till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet tog emot svars- promemorior som utarbetats inom (en promemoria från Statsrådsberedning, två promemorior med bilaga från och en promemoria med bilaga från Försvarsdepartementet, samtliga daterade , bilaga A3.6.2). En av promemoriorna från Utrikes- departementet har sekretessmarkering. Därefter begärde utskottet i en skrivelse av svar på vissa kompletterande frågor. mottog utskottet svars- promemorior som utarbetats inom (en promemoria med bilaga från daterad och en promemoria från Försvarsdepartementet daterad , bilaga A3.6.3). Promemorian från har sekretessmarkering. Med anledning av en fråga från utskottet inkom en promemoria från ; promemorian har sekretessmarkering. I promemorian från Statsrådsberedningen bekräftas att statsminister har gjort de uttalanden som återges ovan under rubriken avtal med om militärt samarbete. I promemorian från Försvarsdepartementet daterad bekräftas att försvarsminister har gjort de uttalanden som återges ovan under rubriken med om militärt samarbete. Processen när det gäller beredningen av regeringsbeslutet att säga upp samförståndsavtalet beskrivs i promemorian från Försvarsdepartementet daterad enligt följande: skrevs under och trädde i kraft . Avtalet löpte för av och förlängdes automatiskt om inte någon av parterna sagt upp avtalet med sex månaders skriftligt varsel innan det löpt ut. utgjorde slutdatumet för en sådan löptid. Detta är bakgrunden till att en beredning av frågan om avtalets eventuella uppsägning inleddes . I beredningen, som gick till på sedvanligt sätt och i enlighet med de principer som redogörs för i SB PM 2012:1 (rev. 2013 och rev. 2015) Samrådsformer i , deltog Försvars- departementet, och . Inled- ningsvis bereddes frågan inom Försvarsdepartementet. Därefter involverades och . hade Försvarsdepartementet och ett flertal kontakter i ärendet. Efter gemensam beredning var ärendet föremål för samordning i . 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. beredning togs ärendet upp och beslutades vid regeringssammanträdet med försvarsministern som föredragande statsråd. var den gemensamma beredningen och samordningen av regeringsbeslutet om uppsägning av samförståndsavtalet med avslutad, enligt promemorian från Försvarsdepartementet daterad . När det gäller när och hur samförståndsavtalet sades upp i förhållande till , formellt sett, uppges i promemorian från Försvarsdepartementet daterad att överlämnade en note och en till noten bifogad skrivelse till i vilka angavs att regeringen beslutat att säga upp samförståndsavtalet och att avtalet därmed skulle upphöra att gälla . Ambassaden i överlämnade noten. På utskottets fråga varför regeringen väntade efter regerings- beslutet med att överlämna noten med den bifogade skrivelsen till , uppges i promemorian från Försvars- departementet daterad att efter regeringsbeslutet tog fram en note från och ett brev från Försvarsdepartementet. Dessa bereddes enligt sedvanliga principer och över- lämnades inom den tid som gällde för uppsägningen. I en promemoria från daterad bekräftas att utrikesminister har gjort de uttalanden som återges ovan under rubriken tal på utrikesministermöte. När det gäller vilka uppgifter utrikesminister eller andra regeringsmedlemmar eller företrädare för regeringen har fått om varför tal på utrikesministermöte ställdes in, lämnas följande redogörelse i promemorian från daterad : framförde generalsekreterare till utrikesministern att hon inte skulle tillåtas att tala vid , eftersom motsatt sig talet. Skälet som angavs var ett uttalande som utrikesministern gjort i om mänskliga rättigheter i . antog utrikesministrar ett uttalande som fördömde utrikesministerns yttranden om i . Enligt uttalandet stämde inte utrikesministerns yttrande överens med det faktum att saudisk lagstiftning är grundad på islamisk sharia, som säkerställer bl.a. mänskliga rättigheter. Efter att talet hade ställts in genomförde en rad möten med saudiska och andra arabiska företrädare, delvis i syfte att tydliggöra att svenska uttalanden angående mänskliga rättigheter inte utgjorde någon kritik mot islam. Mötena tog också upp det svenska engagemanget i dialogfrågor med muslimska länder. Vid flera möten som utrikesministern höll med arabiska utrikesministrar i anslutning till Arab- förbundets möte i bekräftades att talet ställts in på grund av det skäl som angivits av . Samma bild gavs vid ett antal övriga diplomatiska kontakter med arabiska företrädare under påföljande veckor, inklusive vid ett möte som kabinettssekreteraren höll med 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Inte framfördes att skulle ha haft eller ha angivit andra skäl. mottog en note från i (bilaga A2.6.2) att kallade hem sin ambassadör med anledning av uttalanden i om . I promemorian från framgår att frågan om uppsägning eller omförhandling av samförståndsavtalet med inte behandlats i efter regeringsskiftet och före regeringsbeslutet att säga upp avtalet. Vidare framgår att frågan om relationer med behandlades vid Utrikes- nämndens sammanträde . Utskottet höll en utfrågning med utrikesminister (bilaga B2). Utfrågningen var uppdelad i en offentlig och en sluten del. I sin inledning hänvisade till de skriftliga svar som lämnat på utskottets frågor. Där framgår det med all önsk- värd tydlighet, sade , att beskedet om varför hon inte fick tala vid i handlade om hennes uttalanden i om och mänskliga rättigheter. Detta besked gavs från generalsekreterare samt senare också i ett uttalande från utrikesministrar. Det bekräftades, uppgav , även i hennes samtal med olika utrikesministrar i anslutning till mötet i . hänvisade även till en note från som överlämnades till . I den noten finns beskedet att man kallar hem sin ambassadör , och hänvisar enbart till de uttalanden som gjort i som orsak till hemkallandet, fram- höll . Även när det gäller vilka kontakter som förevarit mellan och hänvisade till de skriftliga svaren från . Tillfrågad om () delaktighet och roll i bered- ningen av ärendet som rörde samförståndsavtalet, om man delgivits syn- punkter kring vilka reaktioner skulle kunna bli om sam- förståndsavtalet sades upp av och vad UD i beredningsfasen bedömde skulle kunna komma att ske, svarade i huvudsak följande: Vi har att titta på och bedöma de utrikespolitiska aspekterna av ett sådant här avtal. Naturligtvis fanns det med i bilden. har varit en följetong i inte minst svenska medier och i svensk politik . Efter valet fördes den här debatten vidare, och det har inte på något vis varit okänt att den tillträdande regeringen skulle agera i frågan. Givetvis kunde också ta del av de ungefär 7 000 artiklar som förekom vid , under månaden före beslutet. Det är klart att 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. hade kännedom om att det här avtalet var starkt kritiserat samt om att det var under beredning i regeringen. Vidare uppgav att det de ansträngt sig att göra var att se till att informera. kunde förstås via sin representation här följa debatten och förstå vartåt det lutade. ”kallade vi också till oss chargé d’affairesen för att tala om att det här var att vänta. Det var ingen hemlighet för någon vartåt det lutade.” När det gäller det inställda talet, tillfrågades om kommentarer beträffande ett uttalande av i en artikel på radios webbplats. ”Att utrikesminister stoppades från att tala inför har inte påverkat regeringens beslut, enligt . Däremot ser han händelsen i som en konsekvens av att avtalet nu sägs upp och menar att relationen till landet självklart påverkas. – Det har väl med önskvärd tydlighet visats i det offentliga livet , säger .” svarade att ”vi har fått ett entydigt besked från och från utrikesministrar som jag hade kontakt med. I en diplomatisk note som framfördes till oss direkt från fick vi också ett väldigt tydligt besked om vilken anledningen var till att de ville stoppa mitt anförande i _ _ _ vi har att bedöma vad som framförts, vad som har sagts och vad som faktiskt har skrivits i en diplomatisk note som överlämnats till oss.” När senare fick frågor om det hade förekommit kontakter mellan henne eller någon annan på UD och med anledning av hans uttalande, svarade att ”frågan beretts gemensamt, så självklart har vi varit i kontakt”, att ”vi är helt överens om det som regeringen har kommit överens om. Vi har också berett dessa svar i så att alla vet vad som är svaret på den fråga som är föremål för granskning. Vi är helt överens”, samt att ”jag har svarat på frågan om vad vi har fått för skäl till att talet på möte i ställdes in.