bet · H301UFöU3 · 2016-05-03 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i Utskottet tillstyrker, under förutsättning att det finns ett fortsatt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd, att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 470 personer till förfogande för deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) till utgången av juni månad 2017. Utskottet föreslår två tillkännagivanden till regeringen. Enligt utskottet bör regeringen fastställa uppföljningsbara nationella mål för att kunna utvärdera de insatser som genomför inom ramen för Minusma. Utskottet anser också att regeringen bör ta de initiativ som krävs för att säkerställa tillräcklig tillgång till medicinsk evakuering inom ramen för insatsen. Utskottet anser att bör avslå övriga motionsyrkanden, bl.a. med hänvisning till pågående verksamhet. I betänkandet finns två reservationer (SD) och ett särskilt yttrande (M, C, L, KD). Proposition 2015/16:119 Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i . Sex yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i 1.Försvarsbudget, punkt 4 (SD) 2.Bistånd och humanitära insatser, punkt 5 (SD) Försvarsbudget, punkt 4 (M, C, L, KD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 470 personer till förfogande för deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) till utgången av juni månad 2017, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Därmed bifaller proposition 2015/16:119. ställer sig bakom det som utskottet anför om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i Minusma och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3362 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 1. ställer sig bakom det som utskottet anför om medicinsk evakueringsförmåga och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3362 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 2. 2015/16:3352 av m.fl. (SD) yrkande 3 och 2015/16:3362 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 3. Reservation 1 (SD) Bistånd och humanitära insatser 2015/16:3352 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (SD) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD) och (S). Ärendet och dess beredning Regeringen har i proposition 2015/16:119 Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) beslutat att föreslå att bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 470 personer till förfogande för deltagande i Minusma till utgången av juni månad 2017 under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen, beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). höll utrikesrådet från , statssekreterare från Försvarsdepartementet och överbefälhavare från Försvarsmakten en föredragning om det svenska bidraget till Minusma. informerade kabinettssekreterare från UD, statssekreterare från Försvarsdepartementet och representanter för Försvarsmakten utrikesutskottet och försvarsutskottet om internationella insatser. deltog ledamöter från utrikesutskottet och försvarsutskottet i en ceremoni i för återvändande deltagare i Minusmainsatsen. Två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. antog (FN:s) säkerhetsråd resolution , som fastställde att situationen i utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet. antog resolution , som bl.a. uppmanade det internationella samfundet att stödja försvars- och säkerhetsstyrkor med utbildning och rådgivning. antog resolution , som med stöd av kapitel VII medgav etableringen av en afrikanskledd internationell stödinsats i , Afisma (Support Mission to ), och bad FN:s generalsekreterare att upprätta en FN-närvaro i landet. beslutade Europeiska unionen (EU) att inrätta en militär utbildnings- och rådgivningsinsats till stöd för försvarsmakt (EUTM ). Regeringen beslutade att skulle delta i EUTM med högst 15 personer . antog resolution , som med stöd av kapitel VII inrättade en FN-ledd stabiliseringsinsats i , Minusma (United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in ). integrerades Afismas militära styrkor i FN-insatsen. skickade en formell förfrågan till om styrkebidrag till underrättelseenheten (All Sources Information Fusion Unit, Asifu) i Minusma. fattade regeringen beslut om proposition 2013/14:189 Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i , och gav bifall till regeringens förslag (bet. 2013/14:UFöU2, rskr. 2013/14:335). antog resolution , som förlängde Minusmas mandat med . fattade regeringen beslut om att ingå ett samförståndsavtal med FN om ett svenskt styrkebidrag till Minusma. Avtalet undertecknades av utrikesministern . gav bifall till regeringens förslag om fortsatt svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i till utgången av juni månad 2016 (prop. 2014/15:68, bet. 2014/15:UFöU3). antog resolution 227, som förlängde Minusmas mandat med fram till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Minusma till utgången av juni månad 2017, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av . Regeringen bedömer att det svenska bidraget till insatsen under normala omständigheter kommer att uppgå till ungefär 320 personer på plats. Om behov uppstår ska styrkan tillfälligt kunna utökas till högst 470 personer. I propositionen redogör regeringen för situationen i och för det internationella samfundets och engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga mandat, beskriver det avsedda svenska deltagandet och redovisar sina överväganden för detta. Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens proposition 2015/16:119 om svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma). ställer sig bakom det som utskottet anför om mål för och utvärdering av den svenska insatsen och tillkännager detta för regeringen. ställer sig även bakom det som utskottet anför om medicinsk evakueringsförmåga och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller två motionsyrkanden. avstyrker motionsyrkanden om försvarsbudget och vissa humanitära frågor. Jämför reservationerna 1 och 2 (SD) och det särskilda yttrandet (M, C, L, KD). Regeringen föreslår att godkänner att ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 470 personer till förfogande för deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) till utgången av juni månad 2017, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av . Det svenska bidraget till Minusma föreslås utgöra en del av insatsens samlade underrättelsestruktur. I det svenska förbandet ingår även en nationell stödenhet med bl.a. en kvalificerad sjukvårdskomponent, analysfunktioner samt personal för drift och underhåll av basen och dess struktur. Avsikten är dessutom att även fortsättningsvis placera stabsofficerare vid relevanta staber. Huvuduppgiften för det svenska förbandet är att till stöd för genomförandet av Minusmas mandat bidra till insatsens underrättelseenhet. Inom ramen för tillgängliga resurser ska det svenska förbandet dessutom bidra till upprätthållandet av säkerhetsrådets resolution . Det svenska bidraget förutses under normala omständigheter uppgå till ca 320 personer, men ska med kort varsel kunna förstärkas tillfälligt för räddnings-, evakuerings-, och förstärkningsinsatser. Sammantaget ska det svenska bidraget kunna uppgå till högst 470 personer. Det svenska bidraget till insatsen inleddes och blev fulltaligt . Det är regeringens avsikt att styrkebidraget till Minusma ska vara långsiktigt. Regeringen förbereder också ett bidrag med ett transportplan, TP84, för taktisk flygtransport till insatsen som en del av en nordisk rotation. Regeringen avser att återkomma till , när förhandlingar med FN om tidpunkten för och omfattningen av denna del av bidraget är avslutade. ska som deltagare i insatsen stödja och påskynda ansträngningarna att genomföra 1325 , med efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. Resolutionens åtaganden bör genomsyra det svenska förbandets verksamhet. Hänsyn ska tas till kvinnors roll som aktörer och till kvinnors och flickors särskilda skyddsbehov. Kostnaden för det svenska bidraget kommer enligt regeringens beräkningar att uppgå till högst . Kostnaderna ska belasta anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. I motion 2015/16:3362 av m.fl. (M, C, L, KD) understryker motionärerna i yrkande 1 vikten av att fastställa nationella mål för att kunna utvärdera de insatser som genomför inom ramen för Minusma. Motionärerna anser också att regeringen bör ta de initiativ som krävs för att säkerställa tillräcklig tillgång till medicinsk evakuering för insatsen (yrkande 2). Slutligen konstaterar motionärerna i yrkande 3 att insatsen väntas bli dyrare än och understryker att nya eller utökade insatser inom ramen för Minusma inte får medföra att försvarsförmåga påverkas negativt. föreslår i kommittémotion 2015/16:3352 av m.fl. yrkande 1 att regeringen bör öka satsningarna på humanitärt stöd, vatten och sanitet samt jordbruksutveckling i . Dessutom anser motionärerna att det humanitära biståndet till utsatta flyktingar i närområden bör öka (yrkande 2). I yrkande 3 anför motionärerna att regeringen i kommande budgetförslag bör skjuta till medel för att kompensera försvarsmakten för den ekonomiska belastning som stabiliseringsinsatsen i innebär. Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen får en svensk väpnad styrka sändas till ett annat land om medger det, om det medges i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldigheten att vidta åtgärden följer av en internationell överenskommelse eller en förpliktelse som har godkänts av . Denna demokratiska förankring är enligt utskottets uppfattning väsentlig för att uppnå ett starkt folkligt stöd för insatserna. Att ger regeringen ett bemyndigande att sända svenska trupper på uppdrag utomlands är ett beslut som innebär ett betydande ansvar. Som tragiska erfarenheter visar kan förluster av människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser inte uteslutas. Utskottet behandlade i samband med beredningen av de säkerhetspolitiska aspekterna av propositionen om försvarspolitik för perioden –2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:UFöU5) frågan om folkrättslig grund för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser. Utskottet anförde att huvudlinjen är att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ha ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med kapitel VII. Då ska säkerhetsrådets mandat alltid sökas. Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med kapitel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. medger folkrätten att sådana insatser görs enbart med den mottagande statens och övriga relevanta parters samtycke. Utskottet konstaterade att den stora utmaningen uppstår i de exceptionella lägen när säkerhetsrådet inte förmår att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, etnisk rensning eller andra omfattande övergrepp, inklusive systematiska våldtäkter av kvinnor och utnyttjande eller exploatering av barn i väpnade konflikter. slog fast att det internationella samfundet har ett gemensamt ansvar att förhindra grava övergrepp, folkmord och etnisk rensning. var en av de drivande krafterna bakom denna principöverenskommelse om skyldigheten att skydda (Responsibility to Protect). Det är ett viktigt steg i utvecklingen av det internationella normsystemet. I akuta situationer när säkerhetsrådet inte axlar sitt ansvar måste efter en noggrann bedömning överväga vad som ändå kan göras för att mildra mänskligt lidande. En sådan bedömning måste alltid göras med utgångspunkt i den enskilda, aktuella situationen och beakta folkrättsliga, politiska och humanitära aspekter. Utskottet underströk också att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Utskottet konstaterar att det finns ett tydligt folkrättsligt mandat för den aktuella insatsen i och att ett svenskt deltagande svarar mot en direkt förfrågan från FN. Utöver mandatet från finns det även en inbjudan till FN från . En förutsättning för att det ska finnas ett folkrättsligt mandat också efter – som därmed också inbegriper det svenska bidraget – är att säkerhetsrådet antar en resolution som förlänger Minusmas mandat efter detta datum i enlighet med kapitel VII. Vidare underströk utskottet i det ovannämnda betänkandet (2014/15:UFöU5) att , som medlem i FN och i enlighet med den nationella handlingsplanen för genomförande av säkerhetsrådets resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet och 1820 om sexuellt våld i väpnade konflikter, ska bidra till att genomföra resolutionerna genom aktiviteter såväl nationellt som regionalt och globalt. Resolutionernas åtaganden bör genomsyra alla aspekter av svenska krishanteringsinsatser. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet att det framgår av propositionen att , som deltagare i Minusma, ska stödja och påskynda ansträngningarna att genomföra de ovannämnda resolutionerna. Utskottet delar regeringens uppfattning att det kan uppstå behov av snabba förstärkningar av den svenska insatsen. Av det skälet är det viktigt att det på förhand finns en marginal som har beslutat om och som kan tas i anspråk för förstärknings- eller evakueringsinsatser. Denna marginal ska dock inte vara större än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Utskottet förutsätter att får information genom de berörda utskotten eller i kammaren, i anslutning till att en beslutad marginal för förstärknings- eller evakueringsinsats tas i anspråk. Utskottet påminner om att en större, permanent ökning av den svenska truppinsatsen utöver ca 320 personer inte kan ske utan att ett nytt beslut fattas av . Frågan om utvärdering av insatsen tas upp i en motion. Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Bestämmelserna i budgetlagen utesluter inte att resultatredovisningar även lämnas i andra sammanhang. Frågan om uppföljning och utvärdering av internationella insatser behandlades av utrikesutskottet (skr. 2011/12:18, bet. 2011/12:UU13). underströk då att det är angeläget att målsättningar och motiv för de svenska bidragen till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området tydligt framgår. välkomnade därför att regeringen i skrivelsen utlovade att motiv och mål tydligare skulle lyftas fram i de propositioner som handlar om att sända en svensk väpnad styrka utomlands. Utskottet konstaterar att motivet för Minusmainsatsen är utförligt redovisat i propositionen genom en beskrivning av den säkerhets- och utvecklingspolitiska situationen i och dess närområde. Beträffande mål för Minusmainsatsen som helhet framgår det att den enligt FN:s säkerhetsråds resolution har fyra huvudsakliga uppgifter: Stöd till säkerhet, stabilitet och skydd av civila. Stöd till den nationella politiska dialogen och försoning. Stöd till att återupprätta statens överhöghet i hela landet, återuppbygga säkerhetssektor, främja och skydda mänskliga rättigheter samt stöd till humanitärt bistånd. Stöd till parterna att uppfylla fredsavtalet. Insatsen ska även skydda FN-personal och bevara kulturarv. Enligt resolutionen ska FN:s generalsekreterare rapportera till säkerhetsrådet om Minusmas insatser för att stödja fredsavtalet. Målet för svenskt deltagande i insatsen är enligt propositionen att bidra till att uppfylla Minusmas mandat enligt säkerhetsrådets resolution. Huvuduppgiften för det svenska förbandet är att till stöd för genomförandet av Minusmas mandat bidra till insatsens underrättelseenhet. Inom ramen för tillgängliga resurser och förmågor ska det svenska förbandet dessutom bidra till upprätthållandet av säkerhetsrådets resolution i övrigt. Insatsen beskrivs också som en möjlighet för Försvarsmakten att fördjupa sin kunskap om FN:s fredsfrämjande verksamhet. Enligt Försvarsmaktens regleringsbrev ska myndigheten redovisa viktigare verksamhet som har genomförts i de internationella militära insatserna inklusive en övergripande beskrivning av den operativa verksamhet som har genomförts . Försvarsmakten ska också redogöra för de viktigaste erfarenheterna från de internationella militära insatserna samt om dessa påverkat förbandsproduktionen och krigsförbandens utveckling. Utskottet har fått information om att Försvarsmakten fortlöpande utvärderar samtliga insatser, såväl nationella som internationella. Det finns en etablerad procedur och funktion på alla nivåer i Försvarsmakten för erfarenhetshantering av övningar och insatser. När det gäller Minusma ansvarar FN för den samlade erfarenhetshanteringen av operationen som helhet, där Försvarsmakten endast bidrar med intryck (Lessons Identified). FN:s samlade strategiska uppföljning () presenteras kvartalsvis, och bilateral återkoppling om det svenska styrkebidraget görs från fall till fall. Försvarets utvärdering av det svenska styrkebidraget tar sin utgångspunkt i Försvarsmaktens nationella stödplan Minusma. operationsvärderas insatsen mot ett antal avgörande punkter och delmål, och beroende av resultatet ominriktas förbandet direkt eller , exempelvis som styrande ingångsvärde vid rotationsförberedande insatsutbildning. I likhet med vad utskottet anfört beträffande svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats i (prop. 2014/15:13, bet. 2014/15:UFöU2) anser utskottet att den svenska insatsen inom ramen för Minusma bör utvärderas och löpande analyseras, särskilt med tanke på att regeringen aviserar att det svenska styrkebidraget till Minusmainsatsen ska vara långsiktigt. En väl genomförd analys kan ge viktiga lärdomar inför framtida engagemang när det exempelvis gäller styrning, civil-militär samverkan, samverkan med mottagarlandets myndigheter, effekter för svensk kompetens och förmåga samt resultat på samhällelig nivå i mottagarlandet. En förutsättning för att kunna genomföra en utvärdering är att konkreta, uppföljningsbara mål formulerats för den svenska insatsen. Utskottet gör bedömningen att det mål som anges i propositionen inte är tillräckligt för detta ändamål. Utskottet noterar att regeringen i propositionen aviserar att man avser att återkomma till med förslag om nya svenska bidrag till Minusma. Regeringen bör i detta sammanhang formulera uppföljningsbara mål för den svenska insatsen och ange hur man avser att utvärdera den mot de uppställda målen. Med bifall till motion 2015/16:3362 yrkande 1 bör detta ges regeringen till känna. I samband med beslutet om den nu pågående svenska Minusmainsatsen (prop. 2014/15:68, bet. 2014/15:UFöU3, rskr. 2014/15:184) uppmanade , genom ett tillkännagivande, regeringen att ta de initiativ som krävs för att säkerställa tillräcklig tillgång till medicinsk evakuering inom ramen för insatsen. Regeringen har i skrivelse 2015/16:75 redogjort för sina åtgärder med anledning av tillkännagivandet. Av skrivelsen framgår att regeringen verkat för att FN ska leva upp till sina åtaganden i fråga om helikopterbidragen till den västra sektorn i Minusma och att man vid upprepade tillfällen framfört detta till FN samt till franska företrädare. finns samtliga utlovade helikoptrar på plats och är operativa. Detta medför en ökad operativ handlingsfrihet för det svenska förbandet genom att bidra till en ökad robusthet i sjukvårdskedjan. Regeringen bedömer därmed att tillkännagivandet är tillgodosett. Skrivelsen kommer att behandlas av (bet. 2015/16:KU21). Enligt ett motionsyrkande kvarstår brister när det gäller den medicinska evakueringsförmågan i och med att de indonesiska helikoptrar som tillförts saknar förmåga att verka i mörker. Bristen på mörkerförmåga bekräftades av Försvarsmakten vid föredragningen . Enligt Försvarsmakten anpassar förbandet löpande sitt taktiska uppträdande med hänsyn till säkerhetsläget, logistiska förutsättningar och tillgänglighet på sjukvårdsresurser. När förbandschefen planerar sin verksamhet förhåller denne sig till möjligheten att upprätthålla en akutsjukvårdsberedskap enligt 10-1-2-principen. ska omhändertagande på plats ske genom kamrathjälp, ska medicinsk evakuering (Medevac) påbörjas och ska kirurgiska ingrepp kunna påbörjas. I syfte att hantera ovanstående förutsättningar och vara tillgänglig för operativ effekt i operationsområdet har Försvarsmakten en sjukvårdsresurs omfattande ca 25 personer. Denna resurs tillgodoser Medevac för svenska soldater genom egna transporter för medicinsk evakuering och egna kirurgiresurser. Därigenom kan enligt Försvarsmakten 10-1-2-principen upprätthållas dygnet runt med egna resurser och förbandet kan verka i operationsområdet. Bristen på påverkar dock förbandets aktionsradie. Utskottet välkomnar Försvarsmaktens åtgärder för att begränsa konsekvenserna av den bristande mörkerförmågan, men konstaterar att problem kvarstår när det gäller förmågan till medicinsk evakuering för den svenska styrkan i . Bristerna påverkar styrkans möjligheter att verka effektivt i insatsområdet och kan påverka personalens säkerhet. Utskottet anser att regeringen bör ta initiativ för att säkerställa medicinsk evakueringsförmåga dygnet runt inom ramen för insatsen. Med bifall till motion 2015/16:3362 yrkande 2 bör detta ges regeringen till känna. Frågan om bistånd till tas upp i en motion. Utskottet noterar att långsiktiga bistånd till uppgick till . beräknas biståndet uppgå till ca . Insatserna kan indelas i två huvudkategorier, dels hållbar utveckling av naturresurser och klimatanpassning, dels demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. Ett genomgripande tema är rättighetsperspektivet. Kvinnor och barn utgör en särskild målgrupp. En ny strategi för utvecklingssamarbete utarbetas i . uppgick humanitära stöd till till . Det svenska stödet kanaliseras genom FN, och internationella och svenska humanitära organisationer, samt genom expertpersonal som ställs till förfogande genom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. bidrar även med omfattande basbudgetstöd till humanitära organisationer som har betydande insatser i och dess grannskap. planeras i humanitärt stöd till . Utskottet noterar att regeringen beräknar att kostnaden för det svenska bidraget till Minusma kommer att uppgå till högst . Kostnaderna ska belasta anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och är beräknade utifrån den justerade beräkningsmodellen för kostnadsfördelning mellan anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt och anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Regeringen bedömer att eventuella merkostnader för en förstärkning, evakuering eller både och ryms inom den föreslagna ramen för detta anslag. Vidare kommer återställandekostnader till följd av insatsen att belasta anslaget. Utskottet noterar att regeringen inte anger någon beräknad kostnad och förutsätter att regeringen återkommer till detta i budgetpropositionen .