bet · H301KU11 · 2016-03-18 00:00:00 — Enligt 9 kap. 20 § första stycket riksdagsordningen (RO) ska be-handla de grön- och vitböcker som överlämnas av kommissionen till . Talmannen får efter samråd med gruppledarna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas av . Enligt 10 kap. 2 § RO ska nämnda EU-dokument hänvisas från kammaren till ett utskott för beredning, och enligt 10 kap. 3 § ska utskotten avge utlåtanden till kammaren över dessa, s.k. granskningsutlåtanden. Enligt 11 kap. 2 § RO ska ett utlåtande vara tillgängligt för ledamöter senast före den dag då det ska behandlas. Det ska anmälas i kammaren och bordläggas vid ett sammanträde innan ärendet avgörs. får besluta att ärendet får avgöras trots att ett utlåtande har varit tillgängligt än . Av uttalanden i lagärendet (bet. 2005/06:KU21 s. 28 f.) framgår att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Utskottet anförde vidare att ett riksdagsbeslut i dessa frågor kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär, men att sådana meningsyttringar dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i . Enligt 9 kap. 20 § andra stycket RO ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt 10 kap. 10 § andra stycket RO ska regeringen från den dag då ett utskott begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Av 10 kap. 3 § tredje stycket RO följer att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande, ett s.k. prövningsutlåtande. Utskottet ska också avge ett utlåtande till kammaren om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet anmäla genom ett protokollsutdrag till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Av såväl (2008/09:URF2) som uttalanden i lagärendet (bet. 2009/10:KU2 s. 13 f.) framgick att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga. Utskottet underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå – unionsnivå eller någon nationell nivå – den föreslagna åtgärden ska företas, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte, samt att utskotten vid prövningen bör hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i har varit vägledande vid tillämpningen av denna princip, och som utredningen har hänvisat till. Förarbetena betonar även att de nationella parlamenten har en fördragsenlig skyldighet att bevaka att subsidiaritetsprincipen respekteras (2008/09:URF2 s. 30). Sammanfattningsvis innebär den nu gällande ordningen för hantering av olika unionsdokument under unionens beslutsprocess följande. I processens inledande fas gäller att utskotten och dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga EU-dokument med undantag för utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna granskning kan subsidiaritetsaspekter aktualiseras i den utsträckning som utskottens granskning uppmärksammar sådana. Utskottens granskning leder till s.k. granskningsutlåtanden enligt 9 kap. 20 § första stycket RO. I en av processens senare faser och i enlighet med regleringen i 9 kap. 20 § andra stycket RO ska utskotten och i vissa fall kammaren och pröva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna prövning kan avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen, ett s.k. prövningsutlåtande. Om minst fem utskottsledamöter anser att ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen har de rätt att i ett utlåtande som överlämnas av det prövande utskottet till kammaren lämna förslag till ett motiverat yttrande. Enligt uppgifter som har sammanställts av kammarkansliet behandlade kammaren 5 prövningsutlåtanden i enlighet med 9 kap. 20 § andra stycket riksdagsordningen (tidigare 10 kap. 6 §) under /11. Av dessa debatterades 3 i kammaren varav inga resulterade i votering. beslutade i samtliga 5 fall att lämna motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /11. Under /12 behandlade kammaren 22 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 14 i kam-maren, varav 10 resulterade i votering. beslutade i 20 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 2 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /12. Under /13 behandlade kammaren 15 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 5 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 4 i kam-maren, varav 3 resulterade i votering. beslutade i samtliga 15 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 5 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /13. Under /14 behandlade kammaren 6 prövningsutlåtanden. Av dessa debatterades 3 i kammaren, varav 1 resulterade i votering. beslutade i 5 fall att lämna motiverade yttranden. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /14. Under /15 behandlade kammaren 1 prövningsutlåtande. Utlåtandet ledde inte till någon debatt eller votering i kammaren men resulterade i att beslutade att lämna 1 motiverat yttrande. Kommissionen har besvarat motiverade yttrande som antogs under /15. under /16 har behandlat 2 prövningsutlåtanden som båda resulterade i motiverade yttranden. Kommissionen har ännu inte besvarat dessa. Sammanlagt har således lämnat 48 motiverade yttranden som gällt 53 lagstiftningsutkast sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Vidare har sammanlagt utfört subsidiaritetsprövningar av 549 lagstiftningsutkast. Enligt uppgifter från kammarkansliet lämnade utskotten 10 granskningsutlåtanden i enlighet med 9 kap. 20 § första stycket RO (tidigare 10 kap. 5 §) under /07. Av dessa 10 utlåtanden debatterades 7 i kammaren, varav 3 resulterade i en votering. Europeiska kommissionen besvarade 9 av samtliga utlåtanden från /07. Under /08 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 dokument. Av dessa 17 debatterades 8 i kammaren, varav 2 resulterade i votering. Kommissionen besvarade samtliga utlåtanden från /08. Under /09 lämnade utskotten 18 granskningsutlåtanden. Av dessa 18 debatterades 9 i kammaren, varav 6 resulterade i votering. Kommissionen har besvarat 15 av samtliga utlåtanden från /09. Under /10 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde två dokument. Av dessa 17 debatterades 7 i kammaren, varav 6 resulterade i votering. Kommissionen har besvarat 16 av dessa 17 utlåtanden. Under /11 lämnade utskotten 26 granskningsutlåtanden. Av dessa 26 debatterades 18 i kammaren, varav 9 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 25 av dessa 26 utlåtanden. Under /12 lämnade utskotten 23 granskningsutlåtanden. Av dessa 23 debatterades 15 i kammaren, varav 10 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på samtliga av dessa 23 utlåtanden. Under /13 lämnade utskotten 14 granskningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 dokument. Av dessa 14 debatterades 8 i kammaren, varav 4 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 13 av dessa 14 utlåtanden. Under /14 lämnade utskotten 5 granskningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 dokument. Av dessa 5 debatterades 3 i kammaren, varav 2 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på samtliga av dessa 5 utlåtanden. Under /15 lämnade utskotten 9 granskningsutlåtanden (varav 1 utlåtande gällde 2 dokument). Av dessa utlåtanden rörde 8 kommissionsdokument och 1 utlåtande ett rådsdokument. Av de totalt 9 utlåtandena debatterades 4 i kammaren varav 2 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på alla de utlåtanden som rörde kommissionsdokument och som sänts till kommissionen. under /16 har utskotten lämnat 6 granskningsutlåtanden. Av dessa 6 har samtliga 6 blivit föremål för debatt i kammaren, varav 3 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 4 av dessa 6 utlåtanden. Uppföljningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning sjätte uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen (bet. 2015/16:KU5) genomfördes . Uppföljningen omfattar 58 subsidiaritetsprövningar som genomfördes i . Utskottet gav övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av subsidiaritetsärendena. Yttranden kom in från sju av utskott. I uppföljningen noterade utskottet att ett avsevärt lägre antal motiverade yttranden lämnades av de nationella parlamenten jämfört . riksdag lämnade endast två motiverade yttranden , mot tio . En möjlig förklaring till minskningen av antalet motiverade yttranden kan enligt utskottet vara att 2014 var något av ett mellanår präglat av valet till och av att en ny kommission tillträtt. Utskottet hänvisade till att kommissionen själv i subsidiaritetsrapporten framhållit att det lägre antalet motiverade yttranden bör ses mot bakgrund av en minskning i det totala antalet förslag från kommissionen. Endast 58 förslag översändes för subsidiaritetsprövning , vilket kan jämföras med 123 förslag . Inga gula kort utfärdades . Utskottet ansåg att ett fortsatt minskat antal förslag från kommissionen skulle kunna leda till en mer effektiv subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag. Om färre förslag läggs fram finns det möjligen en större chans att fler länders nationella parlament subsidiaritetsprövar en större andel av förslagen och att de nationella parlamenten i större utsträckning prövar samma förslag. Utskottet konstaterar dock att antalet motiverade yttranden minskade och att inga gula kort utfärdades trots att kommissionen lade fram färre förslag. Flera av utskotten påpekade i sina yttranden till att subsidiaritetskontrollen innebär att kan framföra sina synpunkter till EU:s institutioner. Ett problem som uppmärksammades av flera av utskotten är dock att det förekommer att förhandlingarna inom EU påbörjas redan innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningen av ett förslag löpt ut. Mot denna bakgrund underströk i uppföljningen vikten av att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar kan genomföras innan förhandlingarna om förslagen inom EU påbörjas. I annat fall kan subsidiaritetsprövningarna förlora i betydelse. framhöll vidare i uppföljningen att det krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten, om möjligt på politisk nivå, för att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen. konstaterade dock liksom vid tidigare uppföljningar att inget av utskotten uppger sig ha haft några kontakter med andra nationella parlament. I detta sammanhang framhöll utskottet att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament. Flera av utskotten framhöll att de har kontinuerlig kontakt med representanten och att de får relevant information om subsidiaritetsprövningar i andra länder. Utskott vid andra länders parlament kan å sin sida vara betjänta av information från representant, särskilt med hänsyn till att prövar samtliga förslag, framhöll . I uppföljningen noterade utskottet slutligen att kommissionen , senast i sitt meddelande om bättre lagstiftning för bättre resultat – en ny EU-agenda (KOM(2015) 215), har framhållit att varje förslag ska åtföljas av en bättre motivering, särskilt när det gäller subsidiaritetsprincipens tillämpning. Trots detta kunde utskottet konstatera att motiveringar saknades helt i av alla förslag som översändes till de nationella parlamenten för subsidiaritetsprövning. Motiveringarna var dessutom ofta kortfattade. Utskottet framhöll återigen att uteblivna eller bristande motiveringar utifrån subsidiaritetsprincipen leder till att och andra nationella parlament får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet erinrade om att kommissionen och andra förslagsställare enligt protokollet är skyldiga att lämna motiveringar utifrån subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Avsaknaden av motiveringar innebär enligt utskottet ett klart åsidosättande av protokollet och leder i sin tur till att de nationella parlamenten får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet enligt protokollet. Enligt utskottets mening utgör detta en svaghet i lagstiftningsprocessen inom unionen, vilket kommissionen ytterst bär ansvaret för. Yttranden från andra parlament På plattformen IPEX () kan de nationella parlamenten eller kamrarna i sådana parlament lämna information om sina ställningstaganden och yttranden som gäller kommissionens rapporter. Fram t.o.m. hade enligt uppgift sju kamrar avslutat sin granskning av subsidiaritetsrapporten och sex kamrar sin granskning av förbindelserapporten. De yttranden som finns tillgängliga på engelska sammanfattas nedan. antog den italienska deputeradekammarens utskott för EU-frågor två dokument om kommissionens båda rapporter. I fråga om subsidiaritetsrapporten anför deputeradekammaren inledningsvis att kommissionen måste fortsätta att arbeta systematiskt med de stora prioriterade frågorna och inte införa lagstiftningsåtgärder som bidrar till den administrativa bördan. På detta sätt kan kommissionen bidra till en förnuftig tillämpning av proportionalitetsprincipen. Deputeradekammaren anser vidare att kommissionen bör tillhandahålla utförligare motiveringar till varför kommissionens lagförslag är förenliga med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och anser även att kommissionen bör tillhandahålla kvalitativa och kvantitativa indikatorer i detta syfte. Deputeradekammaren anser också att metoderna för de konsekvensbedömningar som används av kommissionen, och rådet bör vara jämförbara för att underlätta för de nationella parlamenten att kontrollera efterlevnaden av principerna om subsidiaritet och proportionalitet. När det gäller förbindelserapporten uttrycker deputeradekammaren förhoppningar om att utfrågningar av kommissionärer inför de nationella parlamenten kommer att bli en etablerad praxis för återstoden av kommissionens mandatperiod. Deputeradekammaren anser att kommissionens svar bör förbättras i enlighet med vad Timmermans angett. Kommissionens åtagande att stärka den politiska dialogen måste utgå från att användningen av befintliga instrument är att föredra framför att införa nya förfaranden. Deputeradekammaren uttrycker också förhoppning om att framtida årsrapporter kommer att peka på hur yttranden från de nationella parlamenten har beaktats av kommissionen, liksom av andra EU-institutioner, som en del av beslutsprocessen. I en rapport från framför det stående i synpunkter på kommissionens båda rapporter. Utskottet uttrycker besvikelse över att kommissionen inte har inrättat den arbetsgrupp om de nationella parlamentens roll som 29 ledamöter i nationella parlament eller kamrar genom en skrivelse uppmanat kommissionens ordförande att inrätta, och förnyar sin uppmaning till kommissionens ordförande genom att skicka en kopia av rapporten till honom. Utskottet uttrycker vidare stöd för kommissionens nya initiativ till tidigt samråd med de nationella parlamenten, vilket förs fram i paketet för bättre lagstiftning. Utskottet anser att det bör stärkas genom att vägledande konsekvensbedömningar översänds till de nationella parlamenten. Utskottet välkomnar också kommissionens ansträngningar att stärka dialogen med de nationella parlamenten, särskilt i fråga om kommissionens svar på motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Utan några kommentarer redogör utskottet vidare kortfattat för det nederländska förslaget till ett grönt kort som skulle innebära en möjlighet för nationella parlament att föreslå nya förslag, förändringar i kommissionens lagförslag eller att förslag dras tillbaka. Utskottet hänvisar även till att det brittiska House of Lords tagit initiativ till ett pilotfall för ett grönt kort som gällde matavfall. behandlade i ett granskningsutlåtande (utl. 2010/11:KU12) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2010) 291. Utskottet uttalade då bl.a. följande (s. 12). Utskottet noterar kommissionens iakttagelse i rapporten att det mycket aktiva svenska parlamentet fortsätter att delta i den politiska dialogen med kommissionen endast när det gäller handlingar som inte har lagstiftningskaraktär, i enlighet med sina interna rutiner. Mot bakgrund av detta önskar utskottet påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. [– – –] Utskottet anser alltjämt att kommissionens beslut att, inom ramen för det s.k. Barrosoinitiativet, översända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna. Med utgångspunkt i de nu rådande svenska konstitutionella förhållandena önskar utskottet dock förtydliga att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Detta gäller såväl substansen i kommissionens utkast till lagstiftningsakter som andra dokument. Vad gäller subsidiaritetskontrollmekanismen konstaterar utskottet att gällande fördrag tilldelar de nationella parlamenten särskilda befogenheter. Det är inom ramen för dessa befogenheter som ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. I utlåtande /15:KU9 behandlade utskottet kommissionens rapporter om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2014) 507, och om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2014) 506. I utlåtandet delgav några av sina viktigaste iakttagelser inom ramen för utskottets femte uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, bl.a. att av alla förslag som subsidiaritetsprövades i saknade subsidiaritetsmotiveringar. Enligt utgör avsaknaden av fullgoda motiveringar en svaghet i unionens lagstiftningsarbete och leder till att de nationella parlamenten får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att bevaka tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Utskottet framhöll därför återigen kommissionens skyldighet att motivera förslag utifrån subsidiaritetsprincipen. Efter att ha redogjort för kommissionens respektive utskottets tolkning av artikel 3 i EUF-fördraget konstaterade utskottet att det råder delade meningar om tolkningen av artikel 3 i EUF-fördraget. Utskottet framhöll vikten av att kommissionen med konsekvens och noggrannhet anger vilken rättslig grund förslagen till rättsakter vilar på för att möjliggöra för de nationella parlamenten att följa tillämpningen av artikel 3. En extensiv tillämpning av artikeln kan få till följd att de nationella parlamentens rätt till invändning förlorar i betydelse, vilket i längden skulle försämra den demokratiska beslutsprocessen i EU. Utskottet noterade att kommissionen i sin tidigare svarsskrivelse K(2014) 5840 medgav att subsidiaritetsprincipens gränser inte alltid är lätta att urskönja och att kommissionen därför intar en öppen hållning till de nationella parlamentens yttranden. välkomnade detta förhållningssätt. påminde vidare om att , rådet och kommissionen enligt protokoll nr 2 ska ta hänsyn till motiverade yttranden från de nationella parlamenten även om tröskelvärdena för ett gult kort inte uppnås. Ett relaterat problem som utskott uppmärksammat är att det förekommer att förhandlingarna inom EU påbörjas redan innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningen av ett förslag löpt ut. Mot denna bakgrund framhöll att det är viktigt att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar får genomföras innan förhandlingarna om förslagen inleds. framhöll också i sitt ställningstagande att flera av utskott påpekat att kommissionen allt oftare lägger fram förslag till förordningar i stället för till direktiv. ville uppmärksamma kommissionen på att detta minskar handlingsutrymmet för de nationella parlamenten att anpassa lagstiftningen på EU-nivå till de skiftande konstitutionella förutsättningarna i varje enskilt medlemsland. skickade förste vice ordförande en svarsskrivelse, K(2015) 3836, som avsåg utlåtande /15:KU9. I skrivelsen framhåller kommissionen att den delar uppfattning om betydelsen av ett mer utvecklat informationsutbyte mellan parlamenten, men att det är de nationella parlamentens sak att avgöra hur de på bästa sätt kan utnyttja de plattformar som står till buds för att samordna sina synpunkter på kommissionens initiativ. Kommissionen framhåller i skrivelsen att den nya kommissionen kommer att lägga särskild vikt vid att tillhandahålla en klar och tydlig genomgång av subsidiariteten. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna står i centrum för kommissionens agenda för bättre lagstiftning, och i det paket för bättre lagstiftning som lades fram finns en förbättrad, mer praktisk vägledning till kommissionens avdelningar om hur subsidiaritetsmotiveringen i kommissionens förslag bör utarbetas, anför kommissionen. Kommissionen instämmer vidare i utskottets uppfattning att EU-institutionerna ska ta hänsyn till de nationella parlamentens motiverade yttranden även om tröskelvärdena för ett gult kort inte uppnås, och kommissionen har därför valt att besvara alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten inom den politiska dialogen, oavsett om tröskelvärdena har uppnåtts eller inte. Kommissionen upprepar sin åsikt att förteckningen i artikel 3 i EUF-fördraget inte är uttömmande. Vad gäller valet mellan direktiv och förordning noterar kommissionen att valet av regleringsform i kommissionens förslag också tas upp i riktlinjerna för bättre lagstiftning, som ingår i paketet för bättre lagstiftning. I utlåtandet behandlar kommissionens rapport om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2015) 316). Mot bakgrund av de olika förslag till ökat inflytande genom s.k. gröna kort som skilda nationella parlament lagt fram och kommissionens uttalade ambitioner att vara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella parlamenten, påminner om att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som med stöd av fördragen kan kommunicera direkt med kommissionen. Utskottet vill understryka att det är angeläget att de nationella parlament som av konstitutionella skäl inte har möjlighet att delta i den politiska dialogen inte missgynnas. Utskottet noterar vidare att kommissionen i förbindelserapporten uppmuntrar de nationella parlamenten att medverka i den förberedande lagstiftningsfasen, bl.a. genom att kommentera strategiska dokument, t.ex. grönböcker. Utskottet anser att det är positivt att nationella parlament behandlar och granskar unionsdokument som föregår lagstiftningsarbetet och vill framhålla att interna rutiner innebär att s.k. granskningsutlåtanden lämnas över samtliga grön- och vitböcker, samt över vissa andra EU-dokument – med undantag för utkast till lagstiftningsakter – som talmannen efter samråd med gruppledarna för partierna i har bestämt.