bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Av EU-nämndens kallelse- och föredragningslista 2014/15:35 framgår att utrikesminister och försvarsminister vid nämndens sammanträde skulle lämna information och samråda inför ett gemensamt möte i rådet för utrikes frågor (försvar) samt utrikes frågor . Med kallelsen delades inför nämndens sammanträde bl.a. en kommenterad dagordning från inför utrikesrådet och en reviderad version av densamma. I den reviderade versionen anges dagordningspunkt 4 Uppföljning av Europeiska rådets extra möte vara en diskussions- och eventuell beslutspunkt. Av dagordningen framgår att rådet förväntas diskutera vilka åtgärder som har vidtagits för att genomföra de åtaganden som uttryckte vid det extrainsatta mötet , med fokus på situationen i kopplat till människosmuggling och migrationsströmmar. Vidare anges att rådet även kan komma att anta ett krishanteringskoncept för en militär GSFP-insats för att störa människo- smugglarnätverken. Av dagordningen framgår att regeringens ståndpunkt är följande: Regeringen verkar för att EU arbetar med alla aspekter av de åtagande som uttalades vid ER . Situationen i är mycket allvarlig och EU måste agera för att försöka säkerställa att inte fler människoliv går till spillo. För att försöka förhindra ytterligare dödsfall identifierades vid ER ett antal områden på vilka EU måste agera. Dessa områden inkluderar en stärkt EU-närvaro på havet för att bekämpa människosmugglare och agera solidariskt inom EU. Regeringen betonar att en GSFP-insats måste genomföras i enlighet med folkrätten och med respekt för de mänskliga rättigheterna. pågår diskussioner om hur EU:s civila förmågehöjande insats i till stöd för de civila säkerhetsstrukturerna (EUCAP ) ska kunna stärkas, vilket regeringen också stödjer. Därtill driver regeringen att värna asylrätten och att EU måste ta ett gemensamt ansvar för dessa frågor. Regeringen betonar vikten av en politisk lösning på krisen i och stödjer fortsatt dialogsamtalen i FN:s regi. Regeringen uppmanar parterna att enas om ett avtal. En nationell samlingsregering behövs, också för att hantera människosmugglare och det ökande terrorhotet. Av EU-nämndens uppteckningar (2014/15:35) från sammanträdet framgår att utrikesministern i sitt inledande anförande under den aktuella punkten (anförande 55) uppgav följande: Flyktingströmmarna sätter stor press på länderna i södra , och det är viktigt att visa solidaritet också inom EU. Regeringen arbetar med de här utmaningarna utifrån tre utgångspunkter. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Den första är att genom diplomatiska och politiska ansträngningar komma till rätta med grundorsakerna till att människor flyr: konflikter, fattigdom och vanstyre. Den andra är att bidra till att genomföra den färdplan som ordförandeskapet, kommissionen och utrikestjänsten har utarbetat för att implementera Europeiska rådets åtaganden på migrationsområdet. Det här har ledamöterna fått ta del av. Den tredje är att tar ett stort ansvar i den här svåra situationen genom ett generöst flyktingmottagande. I det följande tänkte jag framför allt uppehålla mig vid den andra punkten eftersom färdplanen svarar på frågorna vad som ska göras, vem som ska göra det och när det ska göras. Det ska nu diskuteras av rådet. – statsministern var i nämnden dagen före – gav Mogherini i uppdrag att förbereda en eventuell GSFP-insats i syfte att bekämpa människosmugglare i enlighet med folkrätten. Det är som svar på det uppdraget som ett ramverk för insatserna – ett krishanteringskoncept som kallas CMC – nu har utarbetats. I det ramverket föreslås en exekutiv, militär insats med ett robust mandat som en del av den samlade EU-ansatsen. Insatsen föreslås samla underrättelser om människosmugglare och beslagta eller förstöra fartyg innan de kan användas för smuggling. Den föreslås verka på såväl internationellt vatten som territorialvatten och kust. Rådet förväntas ta den här processen vidare, för att aktivt kunna bekämpa smugglare så snart ett FN-mandat erhålls. Insatsen föreslås genomföras i fyra faser. Fas 1 är uppbyggnads- och behovsanalys, med spaning och informationsutbyte. Fas 2 är operativt beslagtagande av smugglares farkoster. Fas 3 är operativt försvårande eller förstörande av smugglares tillgångar. Fas 4 är utfasning av insatserna och ett avslut. Förhandlingarna pågår fortfarande i , men det ser ut som om vi kan komma att anta krishanteringskonceptet som en A-punkt på rådet. Som jag sa tidigare kommer detta att framhållas i rådsslutsatserna i paragraf 11 om GSFP, och det kan inte heller uteslutas att vi tills har kommit så pass långt att vi också kommer att fatta beslut om att upprätta själva insatsen. Det är värt att notera att detta att upprätta en insats innebär att insatsen existerar juridiskt och kan börja använda budget. Skulle vi komma så långt som till att fatta beslut om att upprätta insatsen kommer regeringen självklart tillbaka till nämnden med en skriftlig annotering inför det regeringsbeslut som då krävs. Vi kräver en säkerhetsresolution för att kunna acceptera att insatsen övergår i de mer operativa faserna 2 och 3. Därtill kräver vi att beslut om övergång mellan den första fasen och vidare från fas 1 och 2 till 3 måste ske med medlemsländernas aktiva medverkan, det vill säga beslut i Kusp och inte bara av operationsledningen. Där är vi . Jag vill påminna om att det var som beslutade om att de här åtgärderna skulle vidtas. På en uppföljande fråga från ordföranden om samråd med i frågan (anförande 56) uppgav utrikesministern (anförande 57) följande: Det gäller bara om det blir ett upprättande. Det är om det blir beslut om att upprätta insatsen som det behövs ett regeringsbeslut, och då kommer frågan till nämnden. Ordföranden uttalade (anförande 58) därpå: I det fallet blir det alltså ett samråd. Då har jag förstått. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Ni ska känna till att den relativt detaljerade färdplanen ligger sist i mappen och finns tillgänglig. På en fråga från ordföranden (anförande 76) om utrikesministern bedömde att det skulle komma att fattas beslut i den aktuella frågan i utrikesrådet eller om det skulle vara en diskussionspunkt uppgav utrikesministern (anförande 77) att dagordningspunkt 4 troligen skulle bli en beslutspunkt. Av uppteckningarna och protokollet från sammanträdet (2014/15:35) framgår att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt avseende dagordnings- punkt 4 Uppföljning av Europeiska rådets extra möte . Avvikande meningar anmäldes från , . Skriftligt samråd med om upprättandet av Eunavfor genomförde regeringen ett skriftligt samråd med inför antagande av rådsbeslut om upprättande av Eunavfor MED. Av underlag från gällande det skriftliga samrådet framgår att en annotering översändes till från () inför antagande av rådsbeslut om upprättande av Eunavfor MED kl. 9.15 för skriftligt samråd inför ett extrainkallat regeringssammanträde , där regeringen avsåg att fatta beslut och därefter i rådet rösta för ett antagande av beslutet om upprättande av Eunavfor MED. Återkoppling om samrådet önskades . skickade annoteringen för skriftligt samråd till nämndens ledamöter kl. 9.24 för svar . meddelades att det skriftliga samrådet hade avslutats och att resultatet var att det fanns stöd i . Avvikande meningar hade anmälts av och och medskick gjordes av och . granskade utskottet fall då ordningsföljden mellan beslut av regeringen och samrådstillfälle med nämnden i frågor inom andra och tredje pelaren inneburit att regeringen formellt tagit ställning i en fråga genom beslut vid regeringssammanträde och frågan behandlats i inför agerande i ministerrådet i den följande veckan (bet. 2001/02:KU20 s. 58 f.). Utskottet underströk i sitt ställningstagande att regeringen bör planera arbetet på så sätt att nödvändigt samråd med faktiskt kan äga rum innan regeringen fattar beslut om att binda upp . I samma betänkande granskades även den dåvarande kulturministerns medverkan till det beslut som EU:s kulturministrar fattade om att häva delar av ett vapenembargo (bet. 2001/02:KU20 s. 88 f.). Ärendet gällde frågan om 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR eventuella brister i regeringens information till och samråd med . Med anledning av granskningen anförde utskottet följande: I 10 kap. 5 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen skall underrätta om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Det faktum att kulturministern inte hade kännedom om A-punktslistan inför EU- nämndens sammanträde på grund av bristande rutiner inom är enligt utskottet inte godtagbart. Utskottet förutsätter emellertid att genom de åtgärder som vidtagits förhindrar att liknande situationer uppkommer . granskade utskottet regeringens information till i EU- frågor (bet. 2008/09:KU10 s. 89 f.). Utskottet genomförde en kartläggning och analys av regeringens information till och samråd med i syfte att bedöma om regeringen uppfyller regeringsformens och riksdagsordningens krav. I utskottets ställningstagande anfördes att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till . Vidare framhöll utskottet i sitt ställningstagande bl.a. följande: Utskottet anser alltjämt att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med . Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i . granskade utskottet regeringens samråd med i vissa frågor (bet. 2009/10:KU20 s. 25 f.). Granskningen visade att tidsfristen i de skriftliga samråd som granskades varit , bl.a. på grund av bristande rutiner i . Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet erinrar inledningsvis om att ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och är att får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är inte tillräckligt att inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand. I sina tidigare uttalanden har utskottet betonat att den grundlags- stadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor för . Utskottet har tidigare även påtalat att bristande rutiner inom inte är godtagbart som grund för otillräckligt samråd med avseende A-punktslistor. Av utskottets utredning i ärendet framgår att förteckningar över beslutsärenden inför rådsmöten, s.k. A-punktslistor, tillhandahålls av rådssekretariatet mycket sent inpå rådsmötena. Utskottet konstaterar att detta skapar stor tidspress inte minst vad gäller regeringens uppfyllande av sina grundlagsstadgade informations- och samråds- skyldigheter. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Även om samråd med ägde rum anser utskottet att det i de fall som är aktuella saknas godtagbara skäl för de knappa tidsrymder som stod till förfogande. Det gjordes från regeringens sida inte tillräckligt för att säkerställa ett aktivt och reellt inflytande i processen. I sammanhanget förutsätter utskottet att regeringen, i liknande situationer som i det aktuella granskningsärendet, noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd. Vidare framgår av utskottets granskning att det förekom brister i regeringens information till inför samråden. I båda fallen förekom brister i regeringens underrättelser till avseende huruvida de aktuella ärendena förväntades utgöra beslutspunkter i kommande rådsmöten och därmed om de omfattades av den grundlags- stadgade samrådsskyldigheten. I det ena fallet fick inte tillgång till ett dokument som var aktuellt för behandling i rådet förrän efter rådets beslut. Utskottet anser att tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyldigheten utgör en förutsättning för att samråd ska kunna genomföras. Enligt utskottet gäller att uppgiften att säkerställa att samråd med inför ett visst rådsmöte har skett vilar på det statsråd inom vars ansvarsområde rådsmötet äger rum i det aktuella fallet. Mot bakgrund av det ovannämnda anser utskottet att ansvariga statsråd och regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot . 2012/13:KU20 s. 41 f.) granskade regeringens samråd med om EU:s långtidsbudget 2014–2020. I sitt ställningstagande uttalade utskottet att ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och om vad som sker inom EU är att ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Det är därför, menade utskottet, av största vikt att samrådet med och informationen till fungerar på ett bra sätt. Vad gällde samrådet och informationen om förslaget till EU:s långtidsbudget 2014–2020 gav granskningen enligt utskottet inte underlag för någon annan slutsats än att det skett i enlighet med gällande bestämmelser. granskade utskottet regeringens hantering av samråd med i ett sent skede (2013/14:KU10 s. 136 f.). Granskningen omfattade tillfällen då nytt samråd hade skett vid ett nytt möte med där regeringens företrädare hade deltagit per telefon. Även skriftliga samråd om A-punkter och om andra frågor på rådets dagordning togs upp. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande: Vidare har utskottet redovisat hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. Denna typ av samråd äger rum efter samrådet vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte. Hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande. Utskottet vill påminna om sitt tidigare uttalande att det vanligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten som regel torde vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet (yttr. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR 2008/09:KU3y). mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är således genom samråd med regeringen inför beslut i . Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. är delaktig i arbetet med EU- frågorna och följer t.ex. kommissionens förslag till EU-lagstiftning från att förslagen läggs fram tills lagstiftningen antas i rådet. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A2.1.2). Av svarspromemorian framgår bl.a. följande. Slutligt besked om att rådsbeslutet om upprättande av Eunavfor MED skulle tas upp på agendan för rådets möte lämnades till EU:s medlemsstater strax efter . lämnades besked om att ett utkast till rådsbeslut om upprättande av Eunavfor MED hade överenskommits på rådsarbetsgruppsnivå genom s.k. tyst procedur, som initierades efter och löpte ut . Därefter bereddes förslaget till rådsbeslut inom enligt vanliga rutiner . Kallelse till ett extra regeringssammanträde skickades kl. 8.54 måndagen . I samband med att kallelsen till regeringssammanträdet skickades till statsråden skickades en annotering till . Det extra regerings- sammanträdet hölls . Som svar på en fråga från utskottet om regeringen kunde ha samrått med i den aktuella frågan på ett tidigare stadium anförs med hänvisning till nämnda omständigheter att det inte hade varit möjligt. Vidare uppges, på frågan om Statsrådsberedningen fick någon förfrågan från eller dess kansli om att förlänga tidsfristen för det skriftliga samrådet, att så inte var fallet. Mot bakgrund av att utskottet har förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd, ställde utskottet frågan om regeringen kunde ha begärt att beslutspunkten om upprättande av Eunavfor MED skulle tas bort från A- punktslistan för det aktuella rådsmötet och, om så var fallet, varför det inte skedde. I svarspromemorian anförs att det inte finns några fastslagna tidsramar vad avser regeringens skyldighet enligt regeringsformen och riksdags- ordningen att informera och samråda med . Vidare framhålls att de svenska nationella formkrav som måste uppfyllas i förhållande till EU:s beslutsfattande kontinuerligt har lyfts fram i kretsen av medlemsstater och får anses väl kända där. EU-kretsen uppges, liksom berörda parter inom ramen för de svenska procedurerna, visa flexibilitet och respekt för dessa, men 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR regeringens möjlighet att arbeta för att skapa goda tidsmarginaler på EU-nivå påverkas av hur pass angeläget det är att få till stånd ett beslut i en viss fråga. När det gäller beslutet att upprätta Eunavfor MED anförs att det tillkom efter ett extrainsatt möte i med anledning av flera allvarliga drunkningskatastrofer i och att det var mycket angeläget att EU kunde agera snabbt. Vidare anförs att utrikesministern vid sammanträde var tydlig med att det vid rådsmötet kunde bli aktuellt att besluta om upprättandet av en insats och framhöll att ett eventuellt rådsbeslut skulle komma att föregås av regeringsbeslut och skriftlig annotering till inför detta. I fråga om möjligheten för en medlemsstat att begära att en A-punkt stryks från dagordningen anges att regeringens bedömning är att detta inte varit vare sig nödvändigt, utifrån den tidsrymd som stått till buds för samrådet, eller rimligt i det aktuella fallet. Ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och om vad som sker inom EU är att ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till fungerar på ett bra sätt. I fråga om förekomsten av fastslagna tidsramar för regeringens skyldighet att informera och samråda med vill utskottet erinra om att det är praxis att tidsfristen för skriftliga samråd anges till minst . En sådan tidsram kan inte betraktas som absolut, men bör vara vägledande och iakttas så långt möjligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utskottet har vidare förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A- punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd. I det nu aktuella fallet konstaterar utskottet att tidsfristen för det skriftliga samrådet var , och att omständigheterna visar att regeringen agerat inom ramen för gällande ordning. Utskottet vill i detta sammanhang påminna om tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR 2.2 F.d. klimat- och miljöministerns hantering av skriftligt samråd med I en anmälan till (dnr 1235-2015/16), bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet granskar om dåvarande vice statsminister, klimat- och miljöminister brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot i sin hantering av ett skriftligt samråd med . I anmälan anförs att regeringen skickade en lista över troliga A-punkter avseende vecka 38 till samråd. Enligt anmälaren var delar av underlaget på franska, utan översättning och utan kommentar från regeringen och måste anses undermåligt, eftersom det inte gett ledamöter förutsättningar att ta ställning till de aktuella punkterna. Anmälaren hänvisar till att har förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd. Till grund för granskningen har legat bl.a. de listor över troliga A-punkter avseende vecka 38 som översändes till från för skriftligt samråd , bilaga A2.2.2–3, samt en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.2.4. När det gäller redogörelserna för gällande ordning (däribland riktlinjer i cirkulär när det gäller underlag för regeringens samråd med ) och tidigare granskning hänvisas till motsvarande avsnitt i 2.1 Utrikesministerns samråd med om EU:s militära operation i ovan. Skriftligt samråd med gällande troliga A-punkter genomförde regeringen skriftligt samråd med om troliga A-punkter inför kommande rådsmöten som förväntades godkännas vid Coreper I och Coreper II , vecka 38, samt om kompletterande A-punkter inför rådsmötet . Av underlag från gällande det skriftliga samrådet framgår att listor med troliga A-punkter översändes till från 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR (Statsrådsberedningen) för skriftligt samråd . Återkoppling om samrådet önskades . vidarebefordrade listorna för skriftligt samråd till nämndens ledamöter för svar sedan tidsfristen hade förlängts med efter kontakt med Statsrådsberedningen. meddelades att det skriftliga samrådet hade avslutats och att resultatet var att det fanns stöd i . Inga avvikande meningar hade anmälts. respektive översände två kompletteringar med annoteringar för A-punkter inför rådsmötet för skriftligt samråd till . skickade annoteringarna för skriftligt samråd till nämndens ledamöter respektive för svar . meddelades att det skriftliga samrådet om kompletteringen av troliga A-punkter för hade avslutats. Resultatet var att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt och inga avvikande meningar hade anmälts. I de listor över troliga A-punkter som översändes från (Statsrådsberedningen) för skriftligt samråd rubriceras A-punkterna genomgående på franska (bilaga A2.2.2–3). De två kompletteringar till listan över troliga A-punkter som översändes för skriftligt samråd är rubricerade på svenska. Annoteringarna, som är på svenska, innehåller bakgrundsbeskrivning, uppgift om avsikten med rådets behandling samt uppgift om hur regeringen ställer sig till den blivande A- punkten med följande undantag: –En punkt (punkt 5, bilaga A2.2.2) som avser beslut om att inte motsätta sig antagandet av kommissionens förordning (EU) …/… av den xxx om ändring av bilagorna IC och V till och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall uppges inte föranleda någon annotering. –Fyra punkter (punkt 2–5, bilaga A2.2.3) som avser utnämningar av andra medlemsstaters representanter till uppges inte föranleda någon annotering. –Vid en punkt (punkt 10, bilaga A2.2.3) som gäller avsikt att inte göra några invändningar mot en delegerad akt framgår inte av själva annoteringen vilken rättsakt som avses. –Vid en punkt (punkt 16, bilaga A2.2.3) som avser fastställande av en ståndpunkt som ska intas av EU i anges inte i annoteringen hur regeringen ställer sig till den blivande A-punkten. Möte i rådet (miljö) sammanträdde rådet i konstellationen miljörådet. Från deltog dåvarande klimat- och miljöminister tillika vice statsminister . 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR På rådets A-punktslistor från inför miljörådet den