bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — propositioner och en sammanfattande kompletteringsproposition avskaffades vid budgetreformen 1994 som innebar att rambeslutsprocessen infördes. 1993 anförde att regeringens sätt att presentera en ofullständig budgetproposition, utbrutna anslagsposter i särpropositioner och kompletteringsproposition, alla , försämrade möjligheter att få en helhetsbild av regeringens förslag om den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster (förs. 1993/94:TK1 s. 10 f.). Inte heller fick oppositionspartierna möjlighet att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik. blivit mer ofullständig , vilket lett till att kompletterings- propositionerna blivit betydligt mer omfattande än vad som ursprungligen Tillsammans med de utbrutna anslagsposter som behandlades i särpropositioner hade den kommit att utgöra en avsevärd del av den totala slog fast nödvändigheten av att regeringen redovisar ett heltäckande budgetförslag (s. 30). Att bryta ut vissa delar av budgetförslaget och presentera det gör arbete Om inte budgetförslaget är komplett blir det omöjligt att på rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan inkomster och utgifter. Det försvårar också arbetet för oppositionspartierna som inte kan utforma sina alternativ till ett fullständigt budgetförslag. Eftersom varje partis strävan är att uppnå ett visst budgetsaldo och att kunna ange en inriktning av den ekonomiska politiken låter inte detta sig göras om delar saknas i regeringens förslag. Utredningen ansåg att om regeringen av olika skäl vill dela upp offentliggörandet av budgetinnehållet borde detta ske på så sätt att de aktuella delarna publiceras före det fullständiga förslaget. Utredningen föreslog att budgetpropositionen skulle göras fullständig, heltäckande och mer översiktlig. Kravet på fullständighet skulle innebära att den borde omfatta statens samtliga utgifter och inkomster, vilket innebar att både utgifter och inkomster borde bruttoredovisas i budgeten. heltäckande budgetförslag avsåg utredningen att samtliga förslag borde förde fram förslag till som ställde sig bakom förslagen i nu aktuella delar (förs. 1993/94:TK1–3, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–427). och konstaterade i behandlingen av proposition 2013/14:173 att rambeslutsprocessen hade tillämpats och att den på det stora hela hade fungerat väl (bet. 2013/14:KU46 s. 36). I 3 kap. 8 § budgetlagen (2011:203) anges att ett anslag tillfälligt får överskridas genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp som motsvarar den anslagskredit som tagits i 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Biståndsramen fastställs av till en viss procent av den bruttonationalinkomst (BNI) som beräknas vid budgeteringstillfället. I biståndsramen ingår kostnader som klassificeras som bistånd (Official Development Assistance, ) i enlighet med den definition som används av biståndskommittén vid och utveckling (OECD-Dac). Huvuddelen av kostnaderna återfinns under anslag inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Statens budget för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd Budgetpropositionen överlämnades till . I propositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 7) föreslog regeringen att skulle fastställa biståndsramen för internationellt utvecklings- samarbete för av vid budgeteringstillfället beräknad bruttonationalinkomst (BNI) beräknat enligt EU-förordningen för nationalräkenskaperna ENS 2010, vilket motsvarar . I den föreslagna biståndsramen ingick utgifter om inom utgiftsområde 7. I biståndsramen ingår också kostnader från andra delar av statens budget som kan klassificeras som bistånd. I budgetpropositionen uppgick de kostnaderna till , vilket var en minskning med jämfört med föregående år. I propositionen anförs att detta bl.a. beror på att kostnaderna för asylmottagande i minskar något. Som andel av biståndsramen uppgår kostnaderna inom andra utgifts- områden än utgiftsområde 2016, jämfört 2014. Kostnader för mottagande av asylsökande från låg- och medelinkomst- länder i ingår i den svenska biståndsramen. har i enlighet med OECD-Dacs riktlinjer möjlighet att såväl kunna hjälpa en person i behov av skydd i ett flyktingläger i t.ex. , som bekosta omhändertagandet av en flykting han eller hon befinner sig i . beräknades kostnaden för asylsökande från låg- och medelinkomstländer, som räknas in i biståndsramen, till , vilket motsvarade av det totala biståndet. Det innebar en minskning med 0,7 miljarder . Att kostnaden minskade berodde främst på en minskning av antalet asylsökande. Antalet asylsökande i var dock fortfarande mycket stort. Kostnaderna för mottagande av asylsökande ingår i utgiftsområde 8 Migration. I biståndsramen ingår även kostnader för det svenska bidraget till den del av Europeiska unionens gemensamma bistånd som finansieras genom EU:s reguljära budget. Bland övriga poster i biståndsramen finns biståndsrelaterade förvaltningskostnader för utlandsmyndigheter och enheter i . 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL tillstyrkte regeringens förslag i budgetpropositionen om att fastställa biståndsramen till (bet. 2015/16:UU2). Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:99 och 100). anförde i sitt betänkande att har avräkningar gjorts från biståndsramen. Avräkningarnas andel av bistånds- ramen har varierat som en trendmässig ökning kan noteras. Andelen avräkningar från biståndsramen uppgick , , , och beräknas till . Vidare anförde utskottet följande (bet. 2015/16:UU2 s. 18 f.): En stor del av avräkningarna avser kostnader för asylsökande från låg- och medelinkomstländer. Den budget för utgiftsområde 7 som regeringen föreslår baseras på prognos över antalet asylsökande , enligt vilken avräkningarna från biståndsramen beräknades bli eller av det totala biståndet. Utskottet noterar att Migrations- verkets prognoser för antalet asylsökande har reviderats väsentligt . Det råder ingen tvekan om att antalet asylsökande ökar jämfört med de prognoser som ligger till grund för budget- propositionen, men osäkerheten är betydande och det är mycket svårt att bedöma storleksordningen på kommande prognosjusteringar. Statssekreterare informerade utskottet om att regeringen inte kommer att föreslå avräkningar på biståndsramen till följd av kostnader för asylsökande som överstiger av biståndsramen. Enligt statssekreteraren kan denna minskning av anslaget till exempel hanteras genom att skjuta på inbetalningar av förhandlade bidrag till utvecklingsbanker och fonder och genom att utnyttja oplanerat utrymme på anslaget. Vidare anförde utrikesutskottet följande (bet. 2015/16:UU2 s. 19): Utskottet noterar att justeringar av nivån på avräkningar på biståndsramen har gjorts i samband med ändringsbudgeten . ökade avräkningarna så gott som till följd av ökade kostnader för asylsökande. Beloppen varierar mellan och . Utskottet noterar att även med den begränsning av avräkningarna som statssekreterare informerade om kan biståndsanslaget komma att minska med jämfört med regeringens förslag i budgetpropositionen. Enligt utskottets uppfattning riskerar förändringar av anslagsnivåerna i denna storleksordning att försämra effektiviteten i biståndsverksamheten. Det försvårar också arbete med att granska regeringens budget som helhet och påverka politikens inriktning. Utskottet förutsätter att regeringen, vid förslag om ändringar av nivån på avräkningar i ändringsbudget , på ett tydligt sätt redovisar konsekvenserna för biståndsanslaget och vilka prioriteringar man avser göra. , som tillstyrkte budgetpropositionens förslag, justerade sitt betänkande . ställde sig kammaren bakom utrikesutskottets betänkande (bet. 2015/16:UU2, rskr. 2015/16:99 och 100). 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL som utrikesutskottet justerade sitt betänkande, publicerades ett pressmeddelande på regeringens webbplats med följande inledning: ”Regeringen och har kommit överens om att betala ut ytterligare ca till biståndet 2015”. I pressmeddelandet välkomnade biståndsminister överens- kommelsen och vidare sas följande: Regeringen och har kommit överens om att förskottera ca till organisationer som arbetar med humanitära och konfliktförebyggande insatser som (), (), för palestinska flyktingar (UNRWA) samt . Överenskommelsen innebär att regeringen kommer att föreslå för att öka bistånds- anslaget med motsvarande belopp genom att minska flyktingavräkningarna. Regeringen har kommit överens om att kostnaderna för flyktingmottagandet inte ska överstiga av biståndsramen. beslutade regeringen om en ändring av regleringsbrevet för för (, regeringsbeslut II:3, UD2015/11147/USTYR). Av beslutet framgår att stöd utbetalas efter rekvisition till de fyra FN-organisationer Cerf (), UNHCR (), Unrwa () och UNDP (). Anslagskrediten för berörd anslagspost höjdes med ca . I en debattartikel av finansminister , som på regeringens webbplats är daterad , anfördes följande: För att undvika att slå i utgiftstaket och värna välfärdens verksamheter måste dock regeringen vidta åtgärder. Regeringen kommer därför att minska de planerade utgifterna på en rad olika områden. i utgifter tidigareläggs till 2015; det handlar framför allt om EU-avgiften, bistånd, läkemedelsförmåner och bidrag för fler anställda i lågstadiet. I ett svar på frågorna 2015/16:446–448 anförde biståndsministern att beslutade regeringen om en ändring av regleringsbrevet för Sida 2015 för att möjliggöra förskottsbetalningar av kärnstöd 2016 till bl.a. humanitära aktörer inom FN-systemet. Vidare anfördes i svaret att regeringen har kommit överens om att avräkningar från biståndet för flyktingmottagning inte får överstiga av bistånds- ramen 2016 och att den avser att presentera ett sådant förslag för i vårändringsbudgeten 2016. Regeringen avser enligt svaret att återkomma till i budgetpropositionen om hur stor andel av biståndsramen 2017 som föreslås utgöras av kostnader för flyktingmottagande i . svarade biståndsministern på frågorna 2015/16:532, 533, 537 och 538 i ett sammanhang. I svaret anfördes följande: 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Ärendet om ändring i regleringsbrev för avseende stod inte med i ärendeförteckningen som publicerades på eftersom beredningen inom då inte var avslutad. har även ställt en fråga om senareläggning av utbetalningar. I ett tidigare frågesvar (2015/16:446) innehöll mitt svar på den frågan bl.a. följande information: ”regeringen beslutade om en ändring av regleringsbrevet 2015 för att möjliggöra förskottsbetalningar av kärnstöd 2016 till bl.a. humanitära aktörer inom FN-systemet.” Vissa betalningar, bl.a. utbetalningar till multilaterala utvecklings- banker, såsom , skjuts – men utan att ingångna åtaganden bryts. Även delar av den planerade svenska utbetalningen till Global Environment Facility (GEF) senareläggs, men inom ramen för redan fastställd utbetalningsperiod och utan att det totala svenska åtagandet ändras. Regeringen kommer att återkomma till om den fortsatta hanteringen av biståndsanslaget i framtida ekonomiska propositioner. har vidare frågat mig om utgiftsökningen . Totalt förskotterades ca genom beslutet , varav ca 2 miljarder enligt överenskommelsen med . Detta innebär att stöd som planerats 2016 nu istället kunde utbetalas och att utbetalningarna inom utgiftsområde 2016 därför minskar med anledning av gjorda förskotteringar. Nivån på det planerade stödet till berörda organisationer påverkas inte, endast tidpunkten för utbetalning. innebär överenskommelsen med att regeringen kommer föreslå för att motsvarande belopp återförs biståndsanslaget . innebär detta att medel föreslås återföras biståndsanslaget utöver regeringens överenskommelse om att högst av biståndsramen ska utgöras av kostnader för flyktingmottagande. Jag välkomnar intresse för effektivitet och kvalitet i biståndet. Svenskt bistånd håller mycket hög kvalitet och regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla biståndet ytterligare för att säkerställa effektivitet och måluppfyllelse. Vad gäller tidigarelagda utbetalningar vill jag inledningsvis säga att de av beslutade ändamålen med anslagen uppfylls i lika hög grad som vid en normal betalningsprofil. Den humanitära situationen i världen har förvärrats betydligt . Över 60 miljoner människor befinner sig på flykt i världen och fler människor än söker asyl i . Det är en allvarlig och exceptionell situation och det är angeläget att bidrar till att finna lösningar på dessa utmaningar. Förenligt med regeringens ambitioner om kvalitet och effektivitet i biståndet kommer förskottet inom biståndsverksamheten att inriktas på organisationer som har medels-behov tidigt , bl.a. de humanitära organisationerna CERF, UNHCR och UNWRA. Därutöver bedöms tidigareläggning av delar av vårt kärnstöd för UNDP som prioriterad. Givet de svåra politiska situationerna i flera av de största programländerna bedöms det angeläget att UNDP:s omfattande arbete med fredsbyggande samt att brygga samman humanitära insatser med återuppbyggnad och mer långsiktigt utvecklingsarbete kan fortgå. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL har inlett en granskning av avräkningar inom biståndsramen. Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med planerad publicering . Kostnader för mottagandet av asylsökande från låg- och medelinkomst- länder i ingår i den svenska biståndsramen. Denna avräkning från biståndsramen beräknas i budgetpropositionen utifrån prognoser för inflödet av asylsökande . Eftersom det under ett flertal år har funnits avvikelser mellan prognos och utfall har den slutgiltiga kostnaden under budgetåret avvikit från det belopp som aviserats i budgetpropositionen. Avvikelserna har hanterats genom omfördelningar av medel mellan anslagsområden och anslagsposter, främst i regeringens vårändringsbudget. De ökande kostnaderna har finansierats genom att medel har tagits från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och förts till utgiftsområde 8 Migration. Syftet med granskning är att granska om omfördelningar av medel mellan utgiftsområden på grund av förändrade kostnader för flyktingmottagning budgeteras, planeras och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen är enligt motiverad utifrån behovet av en tillförlitlig statlig budgetering och verksamhet. presenterade en granskning inom effektivitets- revisionen av Årsredovisning för staten 2015 (Rir 2016:6). I rapporten redovisas att regeringen beslutade att tidigarelägga av takbegränsade anslagsutgifter med avsikten att skapa tillräckliga marginaler under utgiftstaket . Också i Finanspolitiska rådets rapport Svensk finanspolitik, som även den presenterades , redovisas tidigareläggningen av utgifter . Vårändringsbudget 2016 och ekonomiska vårproposition I regeringens proposition 2015/16:99 Vårändringsbudget (s. 64) föreslår regeringen att anslaget 1:1 Biståndsverksamhet inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd minskas med för att delvis finansiera ökningen av anslaget 1:2 Ersättningar och boendekostnader inom utgiftsområde 8 Migration. ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100 s. 135) anger regeringen att den för att hantera osäkerheten när det gäller utgiftsutvecklingen som följer av antalet asylsökande och för att säkra tillräckliga marginaler under utgiftstaket har vidtagit åtgärder för att minska de planerade utgifterna på en rad områden med sammanlagt . Utgifterna begränsades med genom att betalningar tidigarelades till 2015 i stället . Utgiftsbegränsningarna avsåg bl.a. biståndet (ca ). Verksamheterna fick därmed medlen än planerat. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Vidare, anför regeringen i den ekonomiska vårpropositionen, beslutades utgiftsbegränsningar (s.k. limiter) om genom att medel på vissa områden tills vidare inte gjordes tillgängliga för ansvariga myndigheter. Begränsningarna avsåg bl.a. biståndet, till följd av en förväntad ökad avräkning för kostnader för asylmottagande (ca ). I den ekonomiska vårpropositionen (s. 137) redovisas att utgifterna under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd bedöms 2016 bli lägre än ursprungligt anvisade medel. Detta beror främst på ökade avräkningar för asylmottagande samt att utgifter utbetalats i förskott 2015. I betänkande 2006/07:KU20 (s. 122 f.) granskades utformningen av biståndsramen i budgetpropositionen i fråga om skuldavskrivningar. Det som framkom vid granskningen gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida. granskade regeringens hantering av forskningsmedel i budgetpropositionen (bet. 2008/09:KU20 s. 94 f.). I anmälan anfördes att det i budgetpropositionen saknas en fullständig fördelning av forskningsmedel mellan lärosätena. En del av medlen ligger i ett särskilt anslag för senare fördelning i samband med forskningspropositionen (prop. 2008/09:50). Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2008/09:KU20 s. 108 f.): Utskottet anser att det är betydelsefullt att fullständighetsprincipen upprätthålls. Det är annars svårt för och andra att få en helhetsbild av regeringens förslag angående den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster. Om fullständighetsprincipen inte upprätthålls försvårar det också för oppositionen att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik. Det har dock förekommit att regeringen har överlämnat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har avlämnats. Regeringen har då i budgetpropositionen specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer i budgetpropositionen. I budgetpropositionen beräknade regeringen vissa medel för forskning samt innovationsinsatser i anslutning till forskning och uppgav att medlens användning skulle redovisas närmare i den kommande forsknings- och innovationspropositionen. I budgetpropositionen angav regeringen även att finansieringen till universitet och högskolor skulle ske kvalitetsbaserat. Utskottet noterar därför att regeringen i budgetpropositionen har specificerat och uttryckligen beaktat de beloppsmässiga budget- konsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer samt angett den övergripande principen för hur medlen ska fördelas. Att regeringen sedan närmare preciserar användningen av medlen i forsknings- och innovations- propositionen ligger i linje med hur förslag hanterats tidigare inom bl.a. områdena forskning och infrastruktur, där förslagen sträcker sig över en längre tidsperiod. Enligt utskottets mening har regeringen följt fullständig- hetsprincipen. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Utskottet noterar vidare att oppositionspartierna genom motionsrätten har haft möjlighet att få till stånd en prövning av regeringens förslag i budgetpropositionen och forsknings- och innovationspropositionen. Utskottet noterar även att har ställt sig bakom förslagen om forskningsmedlen i budgetpropositionen och forsknings- och innovations- propositionen. Granskningen föranleder inget uttalande i övrigt av utskottet. Utskottet granskade i betänkande 2013/14:KU20 (s. 217 f.) utrikesministerns och f.d. biståndsministerns hantering av biståndsanslaget rörande kostnaderna för lönerna till den förra biståndsministern och hennes stats- sekreterare. Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2013/14:KU20 s. 224): Granskningen visar att de avräkningar som har gjorts för biståndets administrativa kostnader inte kan sägas vara i strid med gällande riktlinjer. Utskottet konstaterar dessutom att förra biståndsministern efter en intern översyn av avräkningsmodellen fann att avräkningarna för statsrådets och statssekreterarens lönekostnader borde upphöra. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: –Vilken information lämnade regeringen till utrikesutskottet om storleken på avräkningar rörande flyktingmottagandet och framåt? När lämnades informationen? Vilken information avvek från vad som hade sagts i budgetpropositionen? –redovisar i sitt betänkande 2015/16:UU2 att bistånds- anslaget skulle kunna komma att minska med jämfört med regeringens förslag i budgetpropositionen. Hur förhåller sig denna förändring av biståndsanslaget till att budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas? –När inkom med prognoser till över antalet asylsökande? Utskottet önskar ta del av dessa prognoser. –Vidtogs under beredningen av budgetpropositionen några åtgärder från sida för att stämma av eventuella förändringar i den prognos över antalet asylsökande som lämnades av ? –beslutade regeringen att ytterligare ca skulle betalas ut till biståndet 2015. Informerades utrikesutskottet om detta beslut? I förhållande till vad är det ”ytterligare” som ska betalas ut? Hur förhåller sig denna utbetalning till beslut om statens budget och ? –Utbetalningarna om ca som möjliggjordes genom beslutet om ändrat regleringsbrev synes ha skett 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL genom att anslagskrediten för berörd anslagspost höjdes. Enligt budgetlagen ska tillgängliga medel följande år reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna anslagskrediten. Hur påverkar utbetalningarna om ca tillgängliga medel ? –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar överlämnades två promemorior som upprättats inom och (bilaga A1.6.2). I promemorian från anförs att statssekreterare besökte utrikesutskottet och informerade då om regeringens avsikt att begränsa avräkningarna avseende kostnader för flyktingmottagande till högst av biståndsramen . Detta skulle innebära att högst av biståndsramen, som uppgår till 2016, skulle kunna användas för att finansiera kostnader för mottagande av flyktingar från utvecklingsländer under deras första vistelseår i . Detta är i enlighet med OECD-Dacs regelverk. Motsvarande beräknade belopp i budgetpropositionen var , vilket motsvarade av biståndsramen. Vidare informerades utskottet om att regeringen vid behov avsåg att återkomma till i propositionen Vårändringsbudget . På frågan om hur förändringen av biståndsanslaget förhåller sig till att budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas anförs i svaret att storleken på biståndsanslaget påverkas i betydande utsträckning av utvecklingen av kostnader för flyktingmottagandet som avräknas mot biståndsramen. Förslaget till biståndsanslag i budgetpropositionen baserades på prognos från , dvs. den senaste fullständiga prognosen från myndigheten. I enlighet med fullständighets- principen lämnades ett budgetförslag som omfattade alla de anslag som berördes av dessa beräkningar, dvs. ingen del av budgetförslaget bröts ut för att presenteras . Flyktingmottagandet innebar att frågan om hur stor andel av biståndsbudgeten som skulle användas för kostnader för flykting- mottagande aktualiserades. Hanteringen av kostnaderna för mottagande av flyktingar inom biståndsbudgeten skiljer sig inte från hur dessa kostnader hanterats . Regeringen har då, på basis av Migrations- verkets januariprognoser, föreslagit justeringar av anslagsnivån i sina propositioner om vårändringsbudget (jfr t.ex. prop. 2009/10:99 och 2014/15:99). prognos visade på ett kraftigt ökat antal asylsökande. Regeringen är enligt 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas. En sådan risk bedömdes föreligga avseende utgiftstaket . Regeringen beslutade därför om utgiftsbegränsningar, s.k. limiter, i vissa av 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Besluten innebär att medel på vissa områden tills vidare inte görs tillgängliga för ansvariga myndigheter. Att begränsa avräkningarna för kostnaderna för flyktingmottagning 2016 till högst av biståndsramen är viktigt för att skapa rimliga planeringsförutsättningar för Sida samt andra berörda myndigheter och samarbetspartners.