bet · H301JuU34 · 2016-05-26 00:00:00 — Borttagande av karenstid för särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Utskottet föreslår att antar utskottets förslag till ändring i lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Förslaget innebär att regeringen med stöd av lagen kan meddela nya föreskrifter som börjar gälla direkt efter det att giltighetstiden för tidigare föreskrifter gått ut och inte som tidigast efter det att giltighetstiden gått ut. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns en reservation (C, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Förordningen om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Följder av två veckors uppehåll i identitetskontrollerna Borttagande av karenstid för särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Borttagande av karenstid för särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (C, V) 1.Borttagande av karenstid för särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (C) 2.Borttagande av karenstid för särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (V) Bilaga 1 Utskottets lagförslag Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser Utskottets förslag till riksdagsbeslut Borttagande av karenstid för särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet antar utskottets förslag i bilaga 1 till lag om ändring i lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Reservation (C, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), i (S), (S), (M), Arhe Hamednaca (S), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I detta ärende lägger utskottet med stöd av sin initiativrätt i 9 kap. 16 § riksdagsordningen (RO) fram ett förslag till ändring i lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Utskottet har arbetat fram en promemoria med förslag till lagändring (dnr 2218-2015/16). Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Utskottet noterar att regeringen begärde in ett yttrande från Lagrådet över förslaget till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. I sitt yttrande anförde Lagrådet att det var svårt att förstå behovet av en karenstid, inte minst mot bakgrund av de påpekanden som gjorts under remissbehandlingen om att människosmugglare kommer att anpassa sin verksamhet efter karensperioderna. Mot denna bakgrund, och eftersom det nu endast rör sig om en mindre ändring av ett bemyndigande till regeringen, anser utskottet att frågans beskaffenhet är sådan att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Utskottet avstår därför från att begära in ett yttrande från Lagrådet över det aktuella lagförslaget. Inledningsvis ges en kort bakgrund till de förhållanden och händelser som ledde fram till införandet av lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet . Därefter redogörs för lagen och den förordning som meddelats med stöd av lagen. Betänkandet innehåller även en redogörelse för införandet av tillfälliga gränskontroller. Bakgrundsavsnittet innehåller slutligen en redogörelse för utvecklingen efter det att lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet infördes samt vad följderna kan bedömas bli av den föreskrivna karenstiden . Därefter följer utskottets överväganden när det gäller ett borttagande av karenstiden, vilka konsekvenser förslaget bedöms få samt en författningskommentar. Detta följs av en reservation. I bilagor finns sedan utskottets lagförslag samt en förteckning över remissinstanserna. Till följd av bl.a. flera pågående allvarliga konflikter i omvärlden ökade antalet asylsökande som sökte sig till kraftigt . Från att ha legat på omkring 5 000 personer steg antalet personer som sökte asyl i till nästan 40 000 . Totalt tog emot över 160 000 asylsökande , varav drygt 35 000 ensamkommande barn. I migrationsströmmarna fanns både asylsökande och personer som inte hade för avsikt att söka asyl. Endast ett fåtal personer söker asyl vid yttre gränser, t.ex. vid ankomsten med flyg till . Majoriteten av dem som söker asyl i har under något skede av sin resa passerat EU:s yttre gräns och därefter rest in i via andra medlemsstater, antingen med flyg inom Schengenområdet där ingen personkontroll äger rum, eller med buss, tåg eller bil via eller via färjeförbindelserna med och . Det stora antalet asylsökande innebar stora påfrestningar inte bara på det svenska asylsystemet, utan även andra centrala samhällsfunktioner utsattes för en hög belastning. Särskilt kan nämnas bostadsförsörjningen, hälso- och sjukvården, skolan och . Lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet gjorde regeringen bedömningen att den aktuella situationen ur ett brett perspektiv innebar ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i landet. Tillfälliga gränskontroller vid den inre gränsen infördes därför (se nedan). Mot denna bakgrund och för att säkerställa att grundläggande samhällsfunktioner inte helt sattes ur spel var det enligt regeringen nödvändigt att skapa förutsättningar för ytterligare åtgärder som vid behov kan användas i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Regeringen lade därför fram ett förslag till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. antog lagförslaget och lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet trädde i kraft (prop. 2015/16:67, bet. 2015/16:JuU24, rskr 2015/16:122). Lagen innehåller bestämmelser om särskilda åtgärder som regeringen får vidta vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten (1 och 2 §§). Regleringen tar sikte på mycket speciella situationer, där det finns ett behov av att regeringen mycket snabbt kan vidta särskilda åtgärder för att komma till rätta med förhållanden som innebär att viktiga funktioner i samhället utsätts för stora påfrestningar. Situationens karaktär har betydelse för vilka åtgärder som vidtas. Syftet med åtgärderna bör vara att – vid en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten – upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten ur ett brett perspektiv. Vad som kan utgöra en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten är inte självklart, men det måste vara fråga om en fara som sett ur ett bredare perspektiv både är betydande och hotar viktiga samhällsintressen eller samhällets funktionalitet (prop. 2015/16:67 s. 12 f.). Frågan om huruvida förutsättningarna för att tillämpa lagen är uppfyllda måste bedömas utifrån de omständigheter som föreligger när frågan om en eventuell tillämpning aktualiseras. Det är enligt motiven till lagen därför inte möjligt att beskriva situationen annat än i generella termer. De problem som kan uppstå när det gäller allmän ordning och säkerhet i den mening som avses i lagen måste ses ur ett bredare samhällsperspektiv än enbart det traditionella, där de polisiära aspekterna är viktigast. Risken för allvarliga verkningar för samhället är det som i främsta rummet ska beaktas. Om det råder en sådan situation som beskrivs ovan får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat (3 §). Regeringen får även meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll av identitetskontrollerna och om sanktionsavgifter vid överträdelser av sådana föreskrifter (4 §). Enligt motiven bör lagen ange de yttre ramarna för regeringens beslutanderätt i en extraordinär situation, men de närmare detaljerna kring åtgärderna bör genom lagen överlämnas till regeringen att besluta om. Detta gäller t.ex. frågan om vem som ska utföra kontrollerna. Om regeringen utnyttjar den ingripandemöjlighet som lagen ger, måste regeringen beakta inte bara om det är möjligt med hänsyn till bl.a. att vidta en viss typ av åtgärd utan också bedöma om åtgärden är lämplig, nödvändig och proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås. Ett beslut om kontroller ska – för att uppfylla kravet på bl.a. proportionalitet – inte gälla längre än vad som krävs för att uppnå syftet med åtgärden (prop. 2015/16:67 s. 14). När det gäller lagens förhållande till rätten att söka asyl konstaterade justitieutskottet att lagen inte kan anses stå i strid med asylrätten. Utskottet hänvisade till att EU:s flyktingpolitik bygger på tanken att en asylsökande ska söka asyl i det första säkra land som han eller hon anländer till. Det stora flertalet av de flyktingar som anländer till gör det från ett annat EU-land, och har således möjlighet att söka asyl där (bet. 2015/16:JuU24 s. 13). Föreskrifter som beslutas med stöd av lagen får gälla (5 §). Den begränsade giltighetstiden motiveras med att lagen ger regeringen möjlighet att själv, i en svår situation, vidta åtgärder som kan vara ingripande för enskilda (prop. 2015/16:67 s. 14). Av samma skäl bör det enligt motiven gå efter det att giltighetstiden gått ut innan nya åtgärder får börja gälla. När föreskrifter som beslutas med stöd av lagen gått ut, får nya föreskrifter därför meddelas för en giltighetstid som börjar löpa tidigast efter det att den tidigare giltighetstiden gått ut (6 §). Eftersom föreskrifter om identitetskontroller har en tydlig påverkan på samhället anser regeringen att de tänkbara effekterna av en karenstid, bl.a. farhågor om att människosmugglare kommer att anpassa sin verksamhet efter karensperioderna, får accepteras eftersom befogenheten för regeringen annars skulle riskera att bli alltför vid. Utan ett krav på en karenstid skulle regleringen göra det möjligt att förlänga identitetskontrollerna till att gälla i princip tills vidare. Detta skulle enligt regeringen sätta den föreslagna tidsbegränsningen ur spel (prop. 2015/16:67 s. 15). Lagen är tidsbegränsad och upphör att gälla . Förordningen om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Regeringen har med stöd av lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet meddelat en förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Förordningen trädde i kraft och upphör att gälla . Enligt förordningen ska en transportör – dvs. den som faktiskt utför en transport av passagerare med buss, tåg eller passagerarfartyg – kontrollera att de passagerare som transportören med buss, tåg eller passagerarfartyg som genomför resor som är eller kortare, transporterar till från innehar en giltig identitetshandling med ett fotografi. Kravet gäller inte den som är och som reser i sällskap med en förälder som kan uppvisa en sådan handling (3 §). ska kontrollera att transportörerna fullgör sina skyldigheter att kontrollera passagerarnas identitetshandlingar och underrätta Transportstyrelsen om eventuella överträdelser (4 §). Om transportören vid en kontroll inte kan visa att denne fullgjort sina skyldigheter ska en sanktionsavgift tas ut (5 §). Kodexen om Schengengränserna (och rådets förordning (EG) nr 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer) innehåller om gränspassage för personer. Förordningen är direkt tillämplig i . Huvudregeln inom Schengenområdet är att det inte ska förekomma några kontroller vid den inre gränsen (artikel 22). Enligt kodexen om Schengengränserna är det emellertid möjligt att tillfälligt återinföra kontroll vid de inre gränserna i en medlemsstat om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Ett land får inledningsvis ha gränskontroller i eller så länge som det allvarliga hotet kan förväntas kvarstå om varaktigheten överstiger . Gränskontroller vid de inre gränserna ska endast återinföras som en sista utväg, och omfattningen och varaktigheten får inte överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet. Om det allvarliga hotet kvarstår efter de kan gränskontrollen förlängas i förnybara perioder om (artikel 25). I svensk lagstiftning finns kompletterande bestämmelser om inre gränskontroll i utlänningsförordningen (2006:97). I 6 kap. 5 § i denna förordning anges att regeringen får besluta att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna i enlighet med kodexen om Schengengränserna. Rikspolischefen eller chefen för operativa avdelningen vid respektive säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen ska enligt bestämmelsens andra stycke göra en framställning hos regeringen om ett sådant beslut. väcktes frågan om tillfälligt borde återinföra gränskontroller vid den inre gränsen med anledning av den stora tillströmningen av asylsökande. förordade detta, och beslutade regeringen att tillfälligt återinföra gränskontroll vid den inre gränsen med motiveringen att den dåvarande situationen innebar akuta utmaningar för viktiga funktioner i samhället. Andra åtgärder bedömdes vara otillräckliga. Det var enligt beslutet polisens uppgift att närmare bestämma var och hur gränskontrollen skulle genomföras. Regeringen har därefter i ett antal beslut, som varit tidsmässigt begränsade, förlängt gränskontrollen med den motiveringen att de förhållanden som låg till grund för det tidigare beslutet fortfarande gäller. I motiveringen till beslutet att förlänga gränskontrollen vid den inre gränsen från till anger regeringen att inte har klarat av uppgiften att upprätthålla sina yttre gränser och att därför tvingas att arbeta med kortsiktiga nationella åtgärder tills vi kan se en gemensam europeisk lösning. Regeringens uppfattning var att de inre gränskontrollerna gav en fortsatt bättre kontroll över vilka som kommer in i landet och därmed en möjlighet att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Det senaste beslutet om att förlänga den inre gränskontrollen gäller från t.o.m. . Regeringen har meddelat att den avser att återkomma om det efter fortfarande finns behov av att ytterligare förlänga kontrollen. Det första beslutet om att återinföra gränskontroller vid den inre gränsen i och de två efterföljande besluten om förlängning fattades av regeringen med stöd av artikel 28 i kodexen om Schengengränserna som gör det möjligt att tillfälligt återinföra gränskontroller vid den inre gränsen när det krävs omedelbara åtgärder. De följande besluten om förlängning av kontrollen vid den inre gränsen togs med stöd av artikel 27 i samma kodex som innehåller bestämmelser om att tillfälligt återinföra gränskontroller vid förutsebara händelser. Enligt bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna ska ett land som planerar att fatta beslut om att tillfälligt införa kontroller vid den inre gränsen med anledning av förutsebara händelser meddela kommissionen och de andra medlemsländerna detta minst kontrollerna införs. I ansvarar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna. och är efter en begäran av skyldiga att bistå vid en sådan kontroll. Även får efter överenskommelse med hjälpa till vid kontrollen. ska medverka i kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna innebär att polisen vid några gränsövergångsställen kontrollerar personer, även svenska medborgare, som reser in i . Inresande ska kunna visa att de har rätt att vistas i landet, t.ex. genom att visa pass eller nationellt identitetskort, att man har uppehållstillstånd eller är medborgare i Schengen. Personer som inte har rätt att vistas i landet kan välja att söka asyl eller att återvända till det land man kom ifrån. Polisen genomför gränskontroller vid de stora flödena, t.ex. vid , Hyllie station – där passerar – och hamnarna i och . Polisen gör i huvudsak slumpmässiga kontroller, vilket innebär att man t.ex. inte kontrollerar alla bilar på . Förutom har även , , , och infört inre gränskontroller. lade kommissionen fram ett förslag till rådets genomförandebeslut om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet (KOM(2016) 275). Kommissionen anför bl.a. att migrationsförflyttningarna har utlösts av allvarliga brister i kontrollerna vid de yttre gränserna. Eftersom inga andra åtgärder effektivt har kunnat minska det allvarliga hot som fastställts är villkoren för tillämpning av artikel 29 i kodexen om Schengengränserna som en sista utväg uppfyllda i det aktuella fallet. Kommissionen rekommenderar därför bl.a. att , , , och upprätthåller proportionerliga tillfälliga kontroller vid vissa av sina inre gränser av högst , fr.o.m. dagen för antagandet av genomförandebeslutet. För del är det de svenska hamnarna i polisregionerna Syd och Väst samt som är aktuella för gränskontroller. De berörda medlemsstaterna bör underrätta de övriga medlemsstaterna, och kommissionen i enlighet med detta. Gränskontrollerna bör vara målinriktade och i fråga om omfattning, frekvens, plats och tid begränsade till vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet och därigenom säkra den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Den medlemsstat som utför kontroller vid de inre gränserna i enlighet med detta genomförandebeslut bör regelbundet ompröva nödvändigheten, frekvensen, platsen och tidpunkterna för kontroller, anpassa kontrollerna till det berörda hotet, avveckla dem när så är lämpligt och rapportera till kommissionen . Rådet antog beslutet . konstaterar i sin verksamhets- och utgiftsprognos att har fler flyktingar och migranter tagit sig över än 2015. sökte över 1 miljon människor asyl i EU. Människors drivkraft att söka skydd i har inte minskat och den internationella flyktingkrisen är inte på något sätt över. UNHCR:s bedömning är att minst lika många avser att söka skydd i som . Antalet asylsökande till har minskat kraftigt jämfört med höstens akuta flyktingsituation. Antalet sökande är även lägre än . Enligt beror detta på att det blivit betydligt svårare för människor på flykt att ta sig till norra och . I sin prognos om antalet asylsökande till utgår från tre olika scenarier eller beräkningsalternativ. Skillnaden mellan de olika scenarierna är effektiviteten och uthålligheten i de politiska kontrollåtgärderna inom EU och på nationell nivå . • Beräkningsalternativ A med 100 000 asylsökande 2016, varav 14 000 ensamkommande barn, utgör ett beredskapsscenario som enligt inte är det mest troliga alternativet, men som heller inte kan räknas bort. Scenariot bygger på att genomförandet av överenskommelsen mellan om att alla illegala invandrare som anländer till från ska skickas tillbaka inte lyckas och att de strikta gränskontrollerna längs Balkanrutten kan upprätthållas. En inte obetydlig andel av de flyktingar och migranter som har för avsikt att ta sig till har tillgång till identitetshandlingar. Antalet asylsökande ökar kraftigt om än inte i samma omfattning som . • Beräkningsalternativ B med 60 000 asylsökande 2016, varav 7 000 ensamkommande barn, är ett planeringsscenario som ligger till grund för huvudsakliga planering. Möjligheterna för flyktingar och migranter att ta sig förbi kontrollerna längs östra och på västra ökar under sommar- och turistsäsongen då vädret är bättre och många människor är i rörelse. Även andra resvägar används i större omfattning, exempelvis via och den centrala Medelhavsrutten. Antalet asylsökande i ökar , men i betydligt mindre omfattning än föregående år. • Beräkningsalternativ C med 40 000 asylsökande 2016, varav 4 000 ensamkommande barn, är prognosens nedre scenario. Det förutsätter att den nuvarande situationen förblir i stort sett oförändrad med endast en mindre ökning av antalet asylsökande . Myndigheten har tagit hänsyn till de lagändringar som är planerade att införas i närtid och till karenstiden i identitetskontrollerna mellan och . Följder av två veckors uppehåll i identitetskontrollerna Regeringens förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet upphör att gälla . En ny förordning med krav på identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat får således, i enlighet med bestämmelsen om karenstid, börja gälla först . däremellan kommer inga identitetskontroller att ske med stöd av lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. I samband med att lagen infördes framfördes farhågor om att människosmugglare kommer att anpassa sin verksamhet efter karensperioderna (se ovan). anförde i sin senaste verksamhets- och utgiftsprognos att när identitetskontrollerna tillfälligt upphör innebär detta en kontrollåtgärd mindre för flyktingar och migranter som vill söka asyl i . Hur många som kommer att söka asyl i beror på vilket av de tre ovan beskrivna scenarierna som utvecklingen följer. En utgångspunkt för antaganden är att hunnit registrera alla asylsökande i landet. I det nedre scenariot (beräkningsalternativ C) fungerar alla de vidtagna kontrollåtgärderna fullt ut och gränskontroller från till upprätthålls. Avsaknaden av identitetskontroller har då endast marginell betydelse för antalet asylsökande i eftersom möjligheten att ta sig till blir mycket begränsad. Skulle utvecklingen motsvara beredskapsscenariot (beräkningsalternativ A), där gränskontroller i och blir ineffektiva, kommer framkomligheten till att vara mycket större eftersom det inte genomförs några identitetskontroller. Antagandena om antalet asylsökande för respektive scenario är följande: Beredskapsscenario: 3 000–4 000, varav 400–600 ensamkommande barn. Planeringsscenario: 1 500–2 000, varav 160–250 ensamkommande barn. Nedre scenario: 500–1 000, varav 60–100 ensamkommande barn. Polisregion anser att karenstiden innebär en påfrestning för polisen, men hur stor denna blir beror mycket på hur de övriga länderna agerar. Om t.ex. skulle ta bort sina gränskontroller finns det en stor risk att man får en situation som liknar den . En kraftig ökning av antalet migranter skulle också leda till att man från polisens sida kommer att behöva bistå i så stor omfattning att man får svårt att utföra gränskontroller. Om delar av de 400 000–500 000 oregistrerade flyktingar som finns i tar sig vidare till kan det få stora konsekvenser för polisen. Det kan nämnas att i sitt remissvar anför att en karenstid skulle kunna skapa stor oreda i tågtrafiken. Enligt verket har man , tillsammans med de övriga aktörerna, lyckats etablera en stabil situation i ett extraordinärt läge. Genom fortlöpande avstämningar har systemet trimmats så att kontrollerna kan ske med mindre fördröjningar . Resenärerna vet också vad som gäller i form av ökade restider och hur de ska bete sig med tågbyten och omstigningar. Ett borttagande av karenstiden bedöms därför leda till att den etablerade situationen kan fortgå utan oväntade och oönskade störningar.