bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — I 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i RF om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna, [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Regeringen ska också rådgöra med inför möten och beslut i . De besked som regeringen får av är inte bindande (se m.fl.). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. uttalade följande i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) om ställningstaganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och stånd- punkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. Terrordåden och behandling vid rådsmötet av artikel 42.7 Terrordåden i inleddes och pågick i till 01-tiden . Minst 129 människor omkom. Det förekom bomber utanför fotbollsarenan där spelade fotboll mot i en vänskapsmatch. I konsertlokalen sköt män rakt ut i publiken och minst 89 personer dödades. Polisen stormade lokalen. Även andra terrordåd skedde i . Rådet för utrikes frågor – försvar diskuterade svaret på attackerna i . informerade försvarsminister försvarsutskottet inför rådsmötet. Sedvanligt samråd inför rådsmötet ägde rum i med försvarsminister . sammanträde, som också rörde andra rådsmöten än det mellan försvarsministrarna, pågick mellan kl. 9.00 och 12.30, dvs. innan terrordåden ägde rum. Ingen dokumentation om att regeringen har informerat om att terrorattackerna och artikel 42.7 skulle diskuteras på rådsmötet har påträffats. Enligt rådets webbplats (consilium.eu) diskuterade försvarsministrarna svaret på attackerna i . På webbplatsen nämns att president hade åberopat artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen och bett om bilateralt stöd och bistånd från övriga EU- 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Ministrarna uttryckte vid mötet enhälligt och fullständigt stöd för och förklarade sig beredda att lämna allt nödvändigt stöd och bistånd. Enligt redogörelsen från rådets presstjänst skulle de kommande dagarna ha bilaterala samtal med andra EU:s höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik anförde vid mötet att inget formellt beslut eller slutsatser krävdes av rådet för att genomföra artikel 42.7. betonade att det inte var en operation inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, utan en aktivering av bilateralt stöd och I en artikel med rubriken : Vi är beredda att hjälpa som publicerades på Svenska Dagbladets webbplats () redovisades att försvarsministern sagt i att man redan beslutat att bistå : ”Alla har deklarerat att man är beredd att ge stöd och assistans i detta svåra läge.” sa också att det var för tidigt att säga exakt vad kan bidra med, och att detta skulle tas upp i bilaterala förhandlingar med . Det var också för tidigt att säga om det skulle bli aktuellt att sända svenska soldater till hjälp. I en artikel som publicerades på med rubriken högst på agendan när EU:s försvarsministrar möttes redovisas följande: – står vid sida. Det är självklart för oss att i detta svåra läge aktivt verka för en stark enighet inom den Europeiska Unionen, som bygger på en solidarisk gemenskap mellan medlemsstaterna. hjälp till utifrån paragraf 42.7 får utformas utifrån hur framställan ser ut, sade efter mötet. granskade utskottet utrikesministerns agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi (bet. 2007/08:KU20 s. 13 f.). Enligt anmälan hade utrikesministern presenterat strategin för sina kollegor i EU utan att ha förankrat den i . Granskningen föranleddes av ett s.k. non-paper som cirkulerats i EU-kretsen . Av en svarspromemoria från framgick att de tankar och idéer som utvecklades i det aktuella papperet – ett s.k. non-paper – var ett bidrag inför lunchen med stats- och regeringscheferna samt utrikesministrarna vid mötet . I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2007/08:KU20 s. 29 f.): Utskottet noterar att de ändringar som senast gjordes i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regerings- formen fastslagna skyldighet att informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget. Däremot synes klarlagt att såväl löpande samråd, som samråd inför Gaerc- mötet och Europeiska rådets möte , har skett med EU- 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR nämnden om elementen i strategin och de slutsatser som senare antogs. Som framhållits omfattar strategin både ståndpunkter som avser mer formella ställningstaganden i EU och ståndpunkter som medlemsstaterna frivilligt kan samordna men är suveräna att besluta om enskilt. Enligt svarspromemorian från har utrikes- utskottet och löpande hållits informerade om diskussionerna inom EU om Kosovo, och information har lämnats vid samtliga tillfällen då beslut i form av främst slutsatstexter varit aktuella. Enligt uppfattning innebär reglerna om regeringens samråd med inte att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom . Utskottet noterar dock att utrikesministern hade varit oförhindrad att informera organ om avsikten att lägga fram det tankepapper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet. Som återgivits ovan var ett av de bärande motiven bakom de nya reglerna i riksdagsordningen att öka utskottens inflytande, även i förhållande till . förutsatte vid sin beredning av ärendet att praxis och rutiner skulle utvecklas i fråga om gränsdragningen mellan utskotten och . Det kan enligt utskottets mening finnas skäl att i ett senare sammanhang återkomma till vilka erfarenheter som vunnits av den nya ordningen, såväl i fråga om förhållandet mellan utskotten och som i övrigt. granskade utskottet utrikesministerns information till EU:s medlemsländer om kommande erkännande av Staten . Utskottet anförde följande i sitt ställningstagande (bet. 2014/15:KU20 s. 41 f.): Utrikesminister har vid en lunch i utrikesminister- kretsen, i anslutning till ett rådsmöte, därtill ombedd av den dåvarande höga representanten för utrikes frågor, , lämnat information om innehållet i regeringsförklaringen såvitt gäller erkännande av Staten . Informationen lämnades vid sidan av rådets dag- ordning. Vid lunchen fördes minnesanteckningar. Som utskottet har framhållit tidigare är ändamålet med bestämmels- erna om samråd och information mellan regeringen och om vad som sker inom EU, att ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt i övrigt ge insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten innebär inte att bestämmelser som syftar till att ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. Utskottet kan dock konstatera att den information som utrikesministern lämnade inte omfattats av samrådsskyldigheten. Detta förändras inte av att utrikesministern valde att ändå redovisa för att hon avsåg att lämna informationen till sina utrikesministerkolleger. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: –När fick regeringen information om att terrorattackerna i och artikel 42.7 skulle tas upp på rådsmötet (försvar) ? 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR –Informerade försvarsminister och regeringen om att frågan om terrorattackerna i och artikel 42.7 skulle tas upp på rådsmötet ? Vilken information gavs i så fall och när? Skedde samråd kring frågan? Om ingen information lämnades eller om samråd inte skedde, varför inte? –Vad framförde vid och i samband med ministerrådsmötet i frågan om terrorattackerna i och artikel 42.7? Hur förhöll sig detta till det som tidigare eventuellt hade meddelats och förankrats i , utskott och ? –Vad var utfallet av rådsmötet såvitt avser frågan om terrorattackerna i och artikel 42.7? Antogs t.ex. någon form av rådsslutsatser eller liknande? –Hur har regeringen återrapporterat rådsmötet (försvar) till , utskott och ? Vad har återrapporterats såvitt avser diskussionen om tillämpningen av artikel 42.7? –Utskottet önskar ta del av den skriftliga återrapport rörande rådsmötet (försvar) som regeringen tillställt . –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom Försvarsdepartementet (bilaga A2.7.2). Den skriftliga återrapport som utskottet efterfrågade bifogades i en sekretessmarkerad bilaga. I svaret anförs att regeringen hade efter terrorattackerna som ägde rum fått indikationer på att eventuellt skulle komma att informera om behovet av hjälp vid rådsmötet (försvar) och åberopa fördraget om Europeiska unionen (FEU). Det var dock först efter det att mötet hade inletts som man informerades av den höga representanten och kommissionens vice president, tillika rådsmötets ordförande, , om att agendan för mötet hade justerats och kompletterats med en ny agendapunkt med anledning av terrorattackerna i . Den franske försvarsministern höll direkt därefter ett anförande om terrorattackerna och gav, under åberopande av artikel 42.7 FEU, uttryck för önskemål om bilateralt militärt stöd i kampen mot Daesh. Eftersom den aktuella agendapunkten rörde önskemål från om bilateralt stöd var det inte en fråga som skulle beslutas i Europeiska unionens råd. Det fanns alltså ingen skyldighet för regeringen att underrätta om denna fråga. Om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede fanns dock inget hinder för regeringen att ändå informera EU -nämnden. På frågan om vad framförde anförs i svaret att samtliga närvarande försvarsministrar, inklusive den svenske försvarsministern, uttryckte solidaritet med . Försvarsministern informerade vidare om deltagande i koalitionen mot Daesh och om insatser i 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Försvarsministern framförde även att skulle undersöka på vilket sätt skulle kunna bistå på bilateral basis. Det antogs inga rådsslutsatser eller beslut såvitt avser frågan om terrorattackerna i och artikel 42.7 FEU vid mötet. representanten underströk att diskussionen om artikel 42.7 FEU vid rådsmötet inte handlade om stöd i enlighet med den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken eller om en gemensam aktion, utan att det var en fråga om begäran av om bilateralt stöd från respektive medlemsstat. När det gäller återrapportering redovisas i svaret att regeringen har den 18 skriftligt återrapporterat till om rådsmötet (försvar) . Rapporten överlämnades även till I rapporten återges den diskussion som ägde rum med anledning av önskemål om bilateralt stöd under åberopande av artikel 42.7 FEU. utrikesministern och försvarsministern det sammansatta utrikes- och Ytterligare information lämnades av utrikes- ministern och försvarsministern till utrikesutskottet och försvarsutskottet den Utskottet kan konstatera att frågan inte omfattades av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot . Som regeringen påpekar hade det inte funnits något hinder för regeringen att ändå informera om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede. Utskottet har inte något att anföra mot regeringens agerande. Utskottet vill i detta sammanhang påminna om tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning. 2.8 Fråga om samråd med inför toppmötet i I en anmälan till (dnr 1237-2015/16), bilaga A2.8.1, begärs att utskottet granskar statsminister och utrikesminister samråd i samband med toppmötet i mellan och om migration. Vid EU-nämndens sammanträde informerades nämndens ledamöter om ett antal punkter som regeringen arbetade med inför . 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR innebar inte något samråd avseende dessa punkter eller avseende linje inför toppmötet. Med anledning av detta efterfrågade enligt anmälan samråd inför . Utrikesministern bekräftade enligt anmälan – med hänvisning till nämndens uppteckningar – att detta skulle ske. Det blev dock inget samråd. fick information om aktuella frågor för toppmötet i av en ambassadör . Vid toppmötet i antogs en politisk förklaring och en handlingsplan och deltagarna enades även om en lista med 16 konkreta åtgärder som ska vara på plats senast . För att dessa åtaganden ska kunna genomföras av EU och dess medlemsstater behöver de behandlas i . De åtaganden som EU-länderna gjorde vid toppmötet kommer att bli styrande för behandlingen i ministerrådet. Därmed kan man enligt anmälan hävda att regeringen hade skyldighet att samråda med inför toppmötet. I anmälan redovisas att enligt 7 kap. 14 § andra stycket riksdagsordningen ska regeringen överlägga med i frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Med anledning av vad som anförts anser anmälaren att konstitutions- utskottet bör granska om statsminister och utrikesminister brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.8.2. I avdelning III (artiklarna 13–19) finns bestämmelser om unionens institutioner, bland dem . I artikel 15 anges att ska ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det ska inte ha någon lagstiftande funktion. ska bestå av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt av sin ordförande och kommissionens ordförande. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ska delta i dess arbete. ska sammanträda två gånger per halvår efter kallelse av sin ordförande. Om situationen kräver det, ska ordföranden sammankalla ett extra möte i . 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR I 10 kap. 10 § regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt 7 kap. 14 § RO ska regeringen rådgöra med inför möten och beslut i . samrådde statsministern med inför Europeiska rådets möten utan att det fanns någon särskild reglering om detta. föreslog att regeringens skyldighet att informera och samråda inför möten i borde regleras i RO. Samrådet borde ske i , vilket innebar en bekräftelse av rådande praxis (framst. 2005/06:RS3 s. 54, bet. 2005/06:KU21). Riksdagsstyrelsen föreslog i framställning 2013/14:RS3 Översyn av riksdagsordningen (s. 166 f., jfr 2012/13:URF3 s. 214) att samrådet inför bör omfatta både ”möten” och ”beslut”. Frågan hade tagits upp av den s.k. som anförde följande (2010/11:URF2 s. 68): Enligt 10 kap. 10 § tredje stycket riksdagsordningen ska regeringen rådgöra med inför möten i . Paragrafen fick sin nuvarande lydelse till följd av de ändringar som genomfördes på förslag av . Ordalydelsen ansågs vara en kodifiering av rådande praxis. paragrafen formulerades hade Lissabonfördraget ännu inte trätt i kraft. var inte en europeisk institution och kunde därför inte heller fatta några formella beslut. För det fall ett formellt mellanstatligt beslut behövde fattas arrangerades ofta ett särskilt stats- och regeringschefsmöte i anslutning till Europeiska rådets möte. Detta är troligtvis anledningen till att första och tredje styckena har formulerats olika. I detta avseende finns dock inte någon bestämd förklaring angiven i förarbetena. Efter Lissabonfördragets ikraftträdande har blivit en europeisk institution. För att inte riskera att gå miste om några samråds- tillfällen kan de samråd som enligt riksdagsordningen ska äga rum därför behöva knytas till Europeiska rådets beslut i stället för till dess möten. Om lagtexten ändras till att regeringen ska rådgöra med inför beslut i riskerar man dock att förlora anknytningen till de stats- och regeringschefsmöten i mellanstatliga frågor som fortfarande äger rum i anslutning till Europeiska rådets möten. har av tradition även haft samråd med regeringen om dessa frågor. Ett exempel på en fråga som måste avgöras av stats- och regeringschefer är beslut om säte för unionens institutioner. Medlemsstaternas stats- och regeringschefer kan även hålla gemensamma möten i de fall har beslutat att sammankalla ett konvent för att granska föreslagna fördragsändringar. Mot bakgrund av det som angivits ovan menar utredningen att texten i paragrafens tredje stycke om för tydlighets skull bör formuleras ”Inför möten och beslut i …”. Texten blir tydligare och framtida frågeställningar om vad ordalydelsen annars kan tänkas innebära undviks. Utredningen önskar därmed också markera att ingen ändring är avsedd när det gäller den praxis som har utformats för 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR samråd med regeringen inför möten eller beslut som stats- och regeringschefer fattar i anslutning till . Riksdagsstyrelsen noterade att EUMOT hänvisade till att också stats- och regeringschefernas möten inbegrips och att informella möten i omfattas (framst. 2013/14:RS3, även i Översyn av riksdagsordningen 2012/13:URF3 s. 214). Bestämmelsen i nuvarande 7 kap. 14 § andra stycket RO att regeringen ska överlägga med i andra frågor (än de som ska beslutas i rådet) om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning infördes efter förslag av i behandlingen av riksdags- styrelsens framställning i en ny tid (framst. 2005/06:RS3). anförde följande (bet. 2005/06:KU21 s. 30 f.): För att förebygga tänkbara svårigheter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerråds dagordningar och utskotts beredningsområden bör det emellertid införas en bestämmelse som ger möjlighet att i sådana fall påkalla överläggning med regeringen i utskotts ställe. En sådan bestämmelse gör det också möjligt för att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll. Det rör sig således inte om någon oinskränkt möjlighet för att träda in i utskotts ställe vid överläggningar med regeringen. Vidare skall det i förhållandet mellan utskott och råda en samsyn kring vilka förutsättningar som gäller för utövande av dessa befogenheter. Vid ett extra möte i gjorde ett uttalande där man gjorde följande åtagande: g) Att stärka vårt politiska samarbete med de afrikanska partnerna på alla nivåer för att ta itu med orsaken till den irreguljära migrationen och bekämpa människosmugglingen och människohandeln. EU kommer att ta upp dessa problem med Afrikanska unionen och de berörda nyckelländerna och föreslå att ett toppmöte hålls med dem i under de kommande månaderna. Toppmötet med Afrikanska unionen kom att hållas i , huvudstad, . Statsminister deltog i mötet. Vid EU-nämndens sammanträde var det information och samråd med utrikesministern inför mötet i rådet för allmänna frågor . Utrikesministern anförde följande (anf. Där förespråkar regeringen en bred ansats som fokuserar på kapacitetsuppbyggnad och hur vi ska ta till vara migrationens utvecklingseffekter för individer, ursprungsländer och destinationsländer. Vi vill se realistiska åtgärder som underlättar laglig migration och rörlighet. Bättre hantering av åter- vändande, återtagande och frågor om irreguljär migration kommer också upp. Vi vill se en balanserad, konkret och praktiskt inriktad handlingsplan som bör antas vid toppmötet. För är respekten för mänskliga rättigheter och asylrätten ledande principer i arbetet inför . Vi har särskilt strukit under vikten av skyddet av barn i de blandade migrationsströmmarna. Det gäller inte minst barn som är ensamma eller separerade från sina familjer. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Det är också viktigt att man skapar ett gemensamt ägande mellan och när det gäller migrationsfrågorna. Vi tror att Vallettatoppmötet kan bli startpunkten för ett fördjupat partnerskap mellan och i dessa fundamentala frågor. Vidare anförde utrikesministern följande (anf. Avsikten är att det på ska antas en politisk deklaration och en handlingsplan. Det handlar om framför allt fem områden. Det första är utvecklingseffekter av migration och åtgärder som inriktas på grundorsakerna. Det andra är legal migration och rörlighet. Det tredje är internationellt skydd och asyl. Det fjärde är hur man ska förebygga och bekämpa människohandel och smuggling av migranter. Det femte är framsteg när det gäller avtal om återvändande och återtagande. Vi har också en ambassadör hos oss som förbereder detta ordentligt, så att vi också ska vara väl förberedda. Och det är statsministern som avser att delta på Vallettatoppmötet. vice ordförande (C) gjorde följande inlägg (anf. Jag vill gärna att utrikesministern utvecklar de svenska förberedelserna inför . I det skriftliga material som vi har fått står det att arbetar aktivt med förberedelserna inför . Vidare sas följande i av i (M) (anf. Jag vill vara tydlig med att om Vallettatoppmötet är med i rådsslutsatserna skulle vi vilja ha ett samråd om det. Punkterna i sig är rätt omfattande, och vi har fått en redogörelse för vilka de är. Jag uppfattade att det är fem olika punkter som man hoppas ska finnas med i den politiska deklarationen. Vi har inte gått in i sak på vad regeringen har för ståndpunkt vad gäller de enskilda punkterna innehållsmässigt. Jag utgår från att vi ska ha ett nytt samråd, och det duger inte med ett skriftligt. Punkterna är så pass stora, tror jag, och vi får se hur vi återkommer till dem. Utrikesministern svarade (anf. Hela Vallettatoppmötet förbereds i en särskild process.