bet · H301KU5 · 2016-01-20 00:00:00 — Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen ska följa tillämpning av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen för tiden –. Uppföljningen omfattar 58 subsidiaritetsprövningar som genomfördes i . Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Utskottet har gett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av subsidiaritetsärendena. Yttranden kom in från sju av utskott. noterar att ett avsevärt lägre antal motiverade yttranden lämnades av de nationella parlamenten jämfört . riksdag lämnade endast två motiverade yttranden , mot tio . Kommissionen har framhållit att det lägre antalet motiverade yttranden bör ses mot bakgrund av en minskning i det totala antalet förslag från kommissionen. Endast 58 förslag översändes för subsidiaritetsprövning , vilket kan jämföras med 123 förslag . Inga gula kort utfärdades . Utskottet konstaterar att sedan Lissabonfördraget trädde i kraft och fram t.o.m. handlade en majoritet av förslagen om tillnärmning av lagstiftning som syftar till att upprätta den inre marknaden. Därefter följer förslag som rör jordbruk och fiskeri, transportpolitik och miljöpolitik. har haft invändningar mot av alla förslag som översänts för prövning. Av utskott har miljö- och jordbruksutskottet prövat flest förslag (111), som utskottet har haft invändningar mot 5 av förslagen. var det endast skatteutskottet som lämnade förslag till några motiverade yttranden (2). När det gäller hur de olika förslagen påverkat utrymmet för nationella åtgärder noterar bl.a. följande reflektioner som görs av utskotten. Ett omfattande lagstiftningsarbete inom EU på finansmarknadsområdet har inneburit att utrymmet för svensk lagstiftning minskat. Samarbetet på det straffrättsliga området innebär också att utrymmet för nationell lagstiftning minskar. Utskottet konstaterar att motiveringar ifråga om subsidiaritetsprincipens tillämpning saknades helt i av alla förslag som översändes till de nationella parlamenten för subsidiaritetsprövning. Avsaknaden av motiveringar innebär ett klart åsidosättande av protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och leder i sin tur till att de nationella parlamenten får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet enligt protokollet. Enligt utskottets mening utgör detta en svaghet i lagstiftningsprocessen inom unionen, vilket kommissionen ytterst bär ansvaret för. Ärendet och dess beredning tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen Ärendenas formella hantering m.m. Yttranden från andra utskott Samlat utfall av genomförda subsidiaritetsprövningar och utrymmet för nationella åtgärder till följd av EU-förslag Yttranden från andra utskott Kontakter med representant, m.m. Yttranden från andra utskott Yttranden från andra utskott Bilaga 1 yttrande 2015/16:FiU1y Bilaga 2 yttrande 2015/16:SkU4y Bilaga 3 yttrande 2015/16:JuU4y Bilaga 4 yttrande 2015/16:SfU2y Bilaga 5 yttrande 2015/16:SoU2y Bilaga 6 yttrande 2015/16:UbU2y Bilaga 7 Miljö- och jordbruksutskottets yttrande Bilaga 8 Avgjorda subsidiaritetsärenden i 2014 Bilaga 9 Avgjorda subsidiaritetsärenden – per politikområde Bilaga 10 Antal utkast till lagstiftningsakter – per politikområde 2009–2014 Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden Tabell 2 Antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden –2014 Tabell 3 Totalt antal prövade lagstiftningsutkast i 2009–2014 Tabell 4 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom område Tabell 5 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom finansutskottets område Tabell 6 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom skatteutskottets område Tabell 7 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom justitieutskottets område Tabell 8 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom civilutskottets område Tabell 9 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom utrikesutskottets område Tabell 10 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom försvarsutskottets område Tabell 11 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom socialförsäkringsutskottets område Tabell 12 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom socialutskottets område Tabell 13 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom kulturutskottets område Tabell 14 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom utbildningsutskottets område Tabell 15 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom trafikutskottets område Tabell 16 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom miljö- och jordbruksutskottets område Tabell 17 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom näringsutskottets område Tabell 18 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom arbetsmarknadsutskottets område Tabell 19 Utkast till lagstiftningsakter som saknar subsidiaritetsmotivering anmäler härmed enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen resultatet av den uppföljning som redovisas i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S) och (M). Ärendet och dess beredning Lissabonfördraget trädde i kraft . har enligt 9 kap. 20 § andra stycket riksdagsordningen (RO)[1] i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Prövningen utförs av utskotten i . ska enligt 7 kap. 8 § RO följa tillämpningen i av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar kammaren sina iakttagelser genom ett betänkande (KU5). I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen av de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i , dvs. ledde till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag eller utlåtande med förslag till motiverat yttrande) eller i kammaren (motiverat yttrande), –. Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Subsidiaritetsärenden som inleddes , men som avslutades först , ingår inte i den nu aktuella uppföljningen utan tas i stället upp . Inget hindrar dock utskotten från att i sina yttranden, om de så önskar, även ta upp subsidiaritetsprövningar som gjorts . Årets uppföljning är den sjätte i ordningen. Som ett led i beredningen av ärendet beslutade utskottet att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över iakttagelserna i en promemoria som upprättats inom utskottet. önskade särskilt följande kommentarer och bedömningar: – en kommentar om det samlade utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på olika politikområden jämfört med samt sedan Lissabonfördragets ikraftträdande – en bedömning av i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden inom utskottets beredningsområde minskat till följd av utkast till lagstiftningsakter från EU som subsidiaritetsprövats av utskottet samt hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen – en kommentar om kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen – en kommentar om i vilken utsträckning utskottet använder sig av kontakter med representant vid EU:s institutioner för inhämtande och utlämnande av information och hur kontakterna fungerar. Om kontakter med representanten inte brukar förekomma, önskas en kommentar till varför möjligheten inte används – en kommentar till om några kontakter har tagits med andra nationella parlament i syfte att inhämta information om pågående subsidiaritetsprövningar – en kommentar om inhämtande av information från IPEX – kommentarer i övrigt om hur utskottet anser att subsidiaritetsprövningarna fungerar och eventuella förslag eller önskemål till förbättringar. Yttranden kom in från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, utbildningsutskottet och miljö- och jordbruksutskottet (se bilaga 1–7). Till detta betänkande bifogas en förteckning över vilka utkast till lagstiftningsakter som prövades (se bilaga 8). Vidare bifogas en förteckning med uppgifter om vilken rättslig grund i EUF-fördraget som kommissionen i huvudsak har angivit ligger till grund för de olika utkasten och vilket politikområde utkasten i huvudsak avser (se bilaga 9). En sammanfattning över antalet utkast till lagstiftningsakter som prövades av utskott –2014 uppdelat per politikområde och rättslig grund i EUF-fördraget finns i bilaga 10. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen består av två delar. En del avser den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Uppföljningen i denna del gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan formellt inriktad uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift som är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg att var bäst lämpat att fylla det av tidigare utpekade behovet av ett organ med ett ”helikopterperspektiv” på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Om det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska kunna tillgodoses bör uppföljningen även uppmärksamma utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende, och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, dvs. att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i den andra delen främst utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningar har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas både på EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. kan man få en bild av hur utvecklingen av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla de befintliga målen. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Vid tidigare uppföljningar har en del brister i kommissionens motiveringar uppmärksammats (bet. 2010/11:KU18, 2011/12:KU4, bet. 2012/13:KU8, bet. 2013/14:KU5 och bet. 2014/15:KU5). Mot denna bakgrund görs även i detta betänkande en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (förkortas ): Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortas EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artikel 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder till exempel i fråga om industripolitik, kultur och turism. Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet om unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetensöverföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter suveränitetsrättigheter (, , Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång som rådet och utfärdar en rättsakt i ett givet område upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (s. 31 f.). Vad som sker kan beskrivas som att unionen successivt utnyttjar den genom fördragen givna kompetensen i takt med att rättsakter beslutas. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning som gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (s. 31). EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokoll nr 2). Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. , rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Varje nationellt parlament har två röster. Efter att blev medlem i EU finns det numera 56 röster inom EU, och det krävs 19 röster för att uppnå ett gult kort. [3] I de länder som har tvåkammarsystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 19 röster, står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av en annan förslagsställare (”gula kortet”). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen eller någon annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som lett till att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (”kortet”). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till om lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt artikel 263 i EUF-fördraget ska granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, kommissionen eller och som inte är rekommendationer eller yttranden. ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av eller och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, , rådet eller kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller maktmissbruk. En talan som avses i denna artikel ska väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då klaganden fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna. Enligt artikel 8 i protokoll nr 2 är bl.a. behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, genom en lagstiftningsakt, som har väckts (i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget) av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament. Utskottens roll i den fortsatta lagstiftningsprocessen påminde i sin utredning om vikten av att genom det berörda utskottet bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har lämnat ett motiverat yttrande i frågan är det enligt utredningen särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas (framst. 2008/09:RS4 s. 55). Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner ansåg utredningen att det kan finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet ger, som nämnts, de nationella parlamenten en möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits. kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas antingen genom en motion eller i form av ett utskottsinitiativ. gjorde inte något uttalande om detta i sitt betänkande Tillämpningen av Lissabonfördraget i (bet. 2009/10:KU2). har dock senare gjort vissa uttalanden i uppföljningarna av denna fråga. Vid uppföljningen 2012 uttalade att rutiner borde införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. konstaterade då att saknar sådana fasta rutiner för information om när lagstiftningsförslagen antagits (bet. 2012/13:KU8 s. 52). Vid uppföljningen 2013 konstaterade att flera utskott instämde i uttalande och vidhöll att det skulle vara ett stöd för utskotten om man centralt inom bevakade när lagstiftningsförslag antas av rådet och i förekommande fall (bet. 2013/14:KU5 s. 39). Bevakningen borde också inbegripa kommissionens tillbakadraganden av förslag. Informationen ska förmedlas till utskotten. Utskotten har sedan att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. Den analys som behöver utföras bör således utskotten stå för. Liksom subsidiaritetsprövningen är det alltså fråga om bedömningar som bör göras av utskotten. noterade att finansutskottet i sitt yttrande redovisar i vilka fall rättsakter har antagits av EU:s institutioner. ansåg det vara naturligt att uppföljningen fokuserar på de fall där lämnat ett motiverat yttrande. Enligt är det alltså utskottens uppgift att bevaka subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. EU-samordningens roll att bevaka när lagstiftningsakter antas har EU-samordningen inom tagit på sig rollen att bevaka och underrätta utskotten när lagstiftningsförslag som subsidiaritetsprövats antas. Det görs genom att EU-samordningen via e-post meddelar det berörda utskottskansliet när en lagstiftningsakt antas. Enligt 9 kap. 20 § andra stycket RO ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds i enlighet med protokoll nr 2 om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Efter att ett utkast till lagstiftningsärende mottagits i hänvisar kammaren utkastet till det utskott vars beredningsområde ärendet gäller. Detta utskott har sedan i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande (10 kap. 3 § RO). Utskottet ska också avge ett utlåtande om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett beslut i kammaren om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse (11 kap. 21 § andra stycket RO). Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i 10 kap. 7 § RO. Detta innebär att ett utskott vid behov kan begära ett yttrande från om ett utskott vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis (se framst. 2008/09:RS4 s. 53, bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottet kan även begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (10 kap. 10 § andra stycket RO).