bet · H301UbU18 · 2016-06-17 00:00:00 — Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i skollagen. De lagändringar som utskottet tillstyrker innebär att uppgifter inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Även uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Uppgifterna får dock endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vidare innebär lagändringarna att skollagens definition av entreprenad ändras. Entreprenad föreslås innebära att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Utskottet tillstyrker dessutom en lagändring som innebär ett undantag från kommunallagen och som ger kommuner och landsting befogenhet att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad åt en annan huvudman inom skolväsendet, även om angelägenheten inte har anknytning till kommunens eller område eller medlemmar. Utskottet anser att bör avslå de fyra motionsyrkandena som rör bl.a. en försöksverksamhet med fjärrundervisning i alla ämnen på entreprenad och ett uppdrag till Skolinspektionen om att följa upp huvudmännens ansvar att i första hand anordna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet inom den egna organisationen. I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, C, V, L och KD). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Proposition 2015/16:173 Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål. Fyra yrkanden i tre följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Försöksverksamhet med fjärrundervisning i alla ämnen på entreprenad Uppdrag till Skolinspektionen att följa upp huvudmännens ansvar 1.1............................Lagförslaget, punkt 1 (SD) Försöksverksamhet med fjärrundervisning i alla ämnen på entreprenad, punkt 2 (M, C, L, KD) Uppdrag till Skolinspektionen att följa upp huvudmännens ansvar, punkt 3 (V) Bilaga 1 Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Därmed bifaller proposition 2015/16:173 och avslår motion 2015/16:3413 av och (båda SD). Reservation 1 (SD) Försöksverksamhet med fjärrundervisning i alla ämnen på entreprenad 2015/16:3411 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (M, C, L, KD) Uppdrag till Skolinspektionen att följa upp huvudmännens ansvar 2015/16:3410 av m.fl. (V). Reservation 3 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (S), (C) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:173 Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål samt tre följdmotioner. En redovisning av förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) finns i bilaga 2. tillkännagav för regeringen bl.a. att regeringen bör tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141). Utskottet ansåg att en utredning särskilt skulle få i uppdrag att överväga möjligheterna att överlämna modersmål och studiehandledning på modersmålet på entreprenad samt vilka aktörer – inklusive kommuner – som bör få vara utförare av uppgifter på entreprenad. Utredningen skulle även få i uppdrag att ge förslag på om och i så fall hur möjligheterna att bedriva fjärrundervisning på entreprenad kan utökas samt belysa konsekvenserna av detsamma. Enligt utskottet var det även lämpligt att inrätta en försöksverksamhet med fjärrundervisning på entreprenad i modersmål och studiehandledning på modersmålet. Enligt utskottet torde denna försöksverksamhet kunna genomföras inom ramen för dagens definition av entreprenad, dvs. att fjärrundervisningen får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Utskottet ansåg att regeringen skyndsamt skulle tillsätta en utredning med detta syfte. Regeringen beslutade om direktiv till en utredning om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (dir. 2015:112). Utredaren skulle bl.a. föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Utredaren fick i uppdrag att redovisa denna del av uppdraget. Delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12) ligger till grund för förslagen i propositionen. Lagrådet har yttrat sig över förslaget. Lagrådet har bl.a. anfört att lagstiftningsärendet inte beretts på ett sådant sätt att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfyllt och att lagrådsremissen därför inte kan ligga till grund för lagstiftning. Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i propositionen. Regeringen har bl.a. framfört i propositionen att erinrat om att beredningskravet gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut men har framhållit att beredningskravet inte är absolut och att upplysningar och yttranden ska inhämtas i den mån det är behövligt (bet. 2008/09:KU10 s. 63 f.). Regeringen betonar att den brist på modersmålslärare som uppmärksammades blev akut . Regeringen anser att när ett så stort antal barn och ungdomar har kommit till är det av största vikt att vidta åtgärder för att så långt som möjligt tillgodose det behov av modersmålsundervisning och handledning på modersmålet som finns och som kommer att finnas framöver. Enligt regeringen vidtas åtgärderna med hänsyn till den betydelse som modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål har för nyanlända elevers möjlighet att nå god måluppfyllelse i skolan och därmed, i förlängningen, att integreras i det svenska samhället. Regeringen framför att propositionens förslag innebär utökade entreprenadmöjligheter för huvudmän, och det föreslås att ändringarna i skollagen ska träda i kraft , dvs. inför /17. Med beaktande av att förslaget är angeläget, att det har en begränsad omfattning, att det är frivilligt för huvudmännen att använda sig av de utökade möjligheter till entreprenad som förslaget ger, att det skriftliga remissförfarandet har kompletterats med ett remissmöte och att utredningens förslag har fått ett positivt remissutfall anser regeringen att ärendet har beretts på ett sådant sätt att det kan läggas till grund för lagstiftning. I propositionen föreslås att inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Även uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Uppgifterna får dock endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vidare föreslås att skollagens definition av entreprenad ändras. Entreprenad föreslås innebära att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Det föreslås dessutom ett undantag från kommunallagen som ger kommuner och landsting befogenhet att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad åt en annan huvudman inom skolväsendet, även om angelägenheten inte har anknytning till kommunens eller område eller medlemmar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . En elev i någon av de obligatoriska skolformerna, dvs. , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning, om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Dessa krav gäller dock inte för en elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna. En sådan elev ska erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk. (Se bl.a. 10 kap. 7 § skollagen.) För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller motsvarande bestämmelser, med den skillnaden att det för att en elev ska ha rätt till modersmålsundervisning krävs att eleven ska ha goda kunskaper i modersmålet, inte bara grundläggande kunskaper. Detta gäller även i fråga om nationella minoritetsspråk (15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen). Studiehandledning på modersmålet är inte ett ämne i skolan utan en stödåtgärd för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen. I 3 kap. skollagen finns det bestämmelser om särskilt stöd i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Enligt 3 kap. 5 a § skollagen ska en elev ges stöd skyndsamt i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. I 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) sägs att en elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. En kommun kan inte vara utförare enligt bestämmelserna om entreprenad i skollagen Bestämmelser om när entreprenad är tillåten inom skolväsendet finns i 23 kap. skollagen. Enligt 23 kap. 1 § skollagen får kommuner, landsting och enskilda huvudmän, med bibehållet huvudmannaskap, sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i vissa fall med staten, om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (entreprenad), enligt vad som närmare anges i kapitlet. Enligt bestämmelsen kan en kommun eller ett landsting bara vara beställare, aldrig utförare, av en entreprenad. Den innehåller en definition av vad entreprenad innebär men anger inte i vilka skolformer och för vilka uppgifter entreprenad är tillåtet. Detta anges i andra bestämmelser i kapitlet. är begreppet fjärrundervisning definierat i skollagen. Med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 § skollagen). Till skillnad från entreprenad utförs fjärrundervisningen av samma huvudman, exempelvis från en av huvudmannens skolenheter till en annan. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Regeringen har med stöd av ett bemyndigande meddelat föreskrifter om fjärrundervisning, bl.a. inom vilka ämnen detta ska vara tillåtet. Av dessa bestämmelser framgår att fjärrundervisning är tillåtet i modersmål och i studiehandledning på modersmålet (29 kap. 22 a § skollagen, 5 a kap. skolförordningen och 4 a kap. gymnasieförordningen [2010:2039]). Fjärrundervisning får enligt 23 kap. 4 § skollagen bara överlämnas på entreprenad till staten. För att skilja mellan fjärrundervisning och sedvanlig undervisning där lärare och elev varken är åtskilda i rum eller tid används i den nu aktuella propositionen benämningen ”närundervisning” för den senare formen av undervisning. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Lagförslaget innebär bl.a. att inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman, dock endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Även fjärrundervisning i modersmål och studiehandledning på modersmålet ska få överlämnas till en annan huvudman på entreprenad. Jämför reservation 1 (SD). I propositionen presenteras orsaker till att det behövs bättre möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Det anges bl.a. i propositionen att elever som får möjligheter att utveckla sitt modersmål får lättare att lära sig svenska och får bättre resultat i skolan, att antalet elever med ett annat modersmål än svenska har ökat kraftigt, att bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet har blivit akut och kommer att fortsätta att öka och att det därför är angeläget att skapa bättre förutsättningar för samarbeten i fråga om resurserna för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet ska få överlämnas på entreprenad till andra huvudmän Regeringen föreslår att inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman, dock endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Även fjärrundervisning i modersmål och studiehandledning på modersmålet ska då få överlämnas till en annan huvudman på entreprenad. Den befintliga möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, oavsett om personen är huvudman eller inte, ska kvarstå, men endast i de fall huvudmannen har gjort rimliga ansträngningar för att anordna undervisningen inom den egna organisationen. Vidare föreslås att det befintliga bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter för entreprenad ska utökas och gälla även i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad. Regeringens skäl för sitt förslag Entreprenad är ett undantag från huvudregeln att huvudmannen själv ska anordna undervisningen I propositionen konstaterar regeringen att entreprenad är ett undantag från huvudregeln att huvudmannen bedriver undervisningen själv. Det följer av att skollagens bestämmelser om utbildning nästan uteslutande riktar sig till en huvudman eller anställda hos huvudmannen. Regeringen anser att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att det är huvudmannen själv som ska anordna undervisningen. Det finns dock enligt regeringen behov av att i vissa situationer göra avsteg från denna huvudregel. Fler möjligheter till samarbeten kring modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet angeläget Enligt regeringen finns det ett stort behov av att skapa verktyg för skolhuvudmännen att möta det stegrande behovet av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Detta kan enligt regeringen uppnås genom att utöka entreprenadmöjligheterna enligt skollagen. Även om en sådan åtgärd inte kommer att lösa hela bristen på lärare anser regeringen att ökade möjligheter till entreprenad kan väntas lindra bristen på lärarresurser. Tanken är att utökade samarbeten mellan huvudmän dels medför en effektivare användning av de befintliga lärarresurserna, dels ökar möjligheterna för modersmålslärare och studiehandledare att få heltidsanställning, vilket gör dessa yrken mer attraktiva. Utvidgningen av möjligheterna till entreprenad bör ske med försiktighet I propositionen sägs att en utvidgning av möjligheterna till entreprenad bör ske med viss försiktighet. Enligt regeringens uppfattning finns det ett antal viktiga fördelar med att ett överlämnande begränsas till en annan huvudman (eller enskild huvudman). Enligt regeringens mening skulle det vara otillfredsställande om närundervisning kan överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person som inte lever upp till de krav som ställs på en huvudman. För att de fördelar som kan uppnås med ett överlämnande på entreprenad inte ska gå förlorade finns det därför, enligt regeringens bedömning, skäl att iaktta försiktighet när entreprenadmöjligheterna ska utvidgas, som det är viktigt att skapa tillräckliga möjligheter för att komma till rätta med bristen på lärarresurser. Regeringen anser vidare att det ur ett kvalitetsperspektiv alltjämt finns ett behov av försiktighet i fråga om fjärrundervisning. Regeringen anser att det i ett läge med lärarbrist är viktigt att lärarresurserna i första hand samlas hos huvudmännen, vilka är de som har ansvar för att bedriva undervisningen. Ett införande av en möjlighet för huvudmän att ingå ett avtal om entreprenad när det gäller fjärrundervisning med andra huvudmän skapar möjligheter för huvudmännen att utnyttja de tillgängliga lärarresurserna på ett effektivt sätt. I ett första steg föreslås modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad få ske mellan huvudmän – med ett litet undantag Enligt regeringen är det viktigt att den lösning som föreslås för att öka tillgången till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet inte sker på bekostnad av elevens rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Regeringens uppfattning är att den utökade möjlighet till entreprenad som behöver införas måste vara en tillräcklig åtgärd, men att den inte får bli så långtgående att dess konsekvenser blir svåra att överblicka. Regeringen konstaterar att det inte finns så stor erfarenhet av entreprenad inom barn- och ungdomsutbildningen. Mot bakgrund av de behov av försiktighet som redogjorts för ovan är regeringens bedömning att varje förändring av entreprenadmöjligheterna bör göras stegvis. Efter varje steg bör en noggrann konsekvensanalys av tidigare ändringar göras innan fler ändringar föreslås. Ett angeläget första steg i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning i modersmål på entreprenad är att huvudmän, såväl offentliga som enskilda, får fler möjligheter till samarbeten kring denna verksamhet. Genom att öppna upp för huvudmän att utföra entreprenader kommer det skapas väsentligt bättre förutsättningar än för att anordna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Detta första steg får anses vara ett omfattande sådant, vilket noggrant behöver utvärderas innan entreprenadmöjligheterna utökas ytterligare. Regeringens uppfattning är därför att möjligheterna till modersmålsundervisning och studiehandledning inledningsvis bör tillåtas mellan huvudmän. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget att tillåta entreprenad mellan huvudmän är ett väl avvägt första steg att ta. Den befintliga möjligheten i 23 kap. 4 § andra stycket skollagen att som enskild huvudman överlämna modersmålsundervisning som närundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, oavsett om personen är huvudman eller inte, föreslås av regeringen kvarstå tills vidare. Regeringen påpekar dock att frågan om enskilda huvudmäns möjlighet att anlita såväl kommunala och enskilda huvudmän som andra enskilda fysiska och juridiska personer för att utföra uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad kommer att följas upp i det fortsatta arbetet i utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad. Villkor för att modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad ska tillåtas Regeringen anser att syftet med entreprenadmöjligheten inte ska vara att minska huvudmannens kostnader utan att öka elevernas tillgång till undervisning. Regeringen anser vidare att utgångspunkten är att de utökade möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation och föreslår därför att det införs en uttrycklig bestämmelse med den innebörden. Enligt regeringens förslag ska därför uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Detta bör komma till uttryck i lagtext även i fråga om den möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter ska enligt förslaget utsträckas Regeringen anser att bemyndigandet i 23 kap. 7 § skollagen om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om de entreprenader som är reglerade i skollagen bör utsträckas till att även omfatta överlämnande av modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. För att bättre kunna följa upp i vilken omfattning, och i vilka situationer, entreprenad kommer att tillämpas och för att underlätta tillsynen överväger regeringen att med stöd av detta bemyndigande i en förordning föreskriva om en skyldighet för en huvudman att på ett lämpligt sätt anmäla entreprenadavtal till Skolinspektionen. Skollagens definition av entreprenad behöver göras mer neutral Regeringen föreslår att skollagens definition av entreprenad ska ändras så att den blir neutral i förhållande till vem som får vara utförare av en entreprenad. Med entreprenad ska avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal om att någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Regeringens skäl för sitt förslag Definitionen av entreprenad i 23 kap. 1 § skollagen tillåter inte andra utförare av entreprenad än enskilda fysiska eller juridiska personer, och i vissa fall staten. För att en kommun eller ett landsting ska kunna utföra modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad behöver definitionen därför ändras så att den blir mer neutral i förhållande till vem som utför en entreprenad. Definitionen kompletteras i 23 kapitlet med uttryckliga bestämmelser för de entreprenadsituationer som är tillåtna. Regeringen gör vidare bedömningen att i och med att definitionen av entreprenad ändras bör bemyndigandet i 23 kap. 5 § skollagen fortsättningsvis även omfatta en möjlighet för regeringen att genom dispens tillåta överlämnande på entreprenad till samma krets av utförare som avses i den nya entreprenaddefinitionen. I propositionen föreslås även några följdändringar av redaktionell karaktär med anledning av de föreslagna bestämmelserna om utökade entreprenadmöjligheter för huvudmän i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Kommuner och landsting ska ges befogenhet att utföra uppgifter inom utbildning på entreprenad Regeringen föreslår att det ska införas ett undantag från lokaliseringsprincipen i kommunallagen (2010:800) som gör det möjligt för kommuner och landsting att utföra utbildning på entreprenad åt en annan huvudman inom skolväsendet. Regeringens skäl för sitt förslag Enligt lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. En kommun eller ett landsting kan således enligt lokaliseringsprincipen inte utföra undervisning på entreprenad om angelägenheten inte har anknytning till kommunens område eller medlemmar.