bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Från regeringens sida har fortlöpande vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. Bland annat har anslaget till myndigheten ökat kraftigt, en ny ledning tillsatts och ett kundcentrum i inrättats. Utskottets granskning visar inte annat än att utbildningsminister noggrant följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Som utbildningsministern framhållit finns det omständigheter som talar för att de vidtagna åtgärderna kommer att förbättra situationen bl.a. genom att det nya förenklade studiemedels- systemet får allt större genomslag. Det kan emellertid inte bortses ifrån att de åtgärder som vidtagits inte har lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Till stor del tycks de upprepade reformerna – 1997 och studiemedels- reformen 2001 – ha varit orsak till den besvärliga situationen. Mycket talar för att konsekvenserna för av de ingripande förändringarna inte analyserats tillräckligt innan förslagen lades fram och att det har funnit brister i förberedelsearbetet. Oavsett orsaken har emellertid situationen när det gäller handläggningstider och tillgänglighet under en följd av år varit oacceptabel. Utskottet vill mot bakgrund av att situationen inte har kunnat förbättras trots att bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt utbildnings- minister , bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom . granskade utskottet regeringens ansvar för förseningen av lärarlegitimationsreformen och anförde följande (bet. 2011/12:KU20 s. 61 f.): När det gäller beredningen och genomförandet av lärarlegitimations- reformen kan utskottet konstatera att reformen inte har kunnat genomföras fullt ut i enlighet med ursprungliga beslut. har utskottet vid sin granskning inte funnit annat än att beredningen av lärarlegitimationsreformen till det yttre i stort sett synes ha skett i enlighet 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. med rådande regelverk och praxis. När problemen uppstod under genomförandet följde också samarbetet mellan och gängse regler och rutiner. De problem som uppkom i samband med genomförandet visar dock att innehållet i beredningen i viktiga delar brustit i kvalitet. Centrala frågor har berörts endast sporadiskt och otillräckligt. Framför allt kan man enligt utskottet ifrågasätta om en så pass viktig aspekt som det praktiska genomförandet av reformen uppmärksammats i tillräcklig utsträckning i underlaget för reformen. Av granskningen framkommer vidare att behörighetsförordningen har en direkt koppling till de problem och förseningar som kom att inträffa. Mot bakgrund av denna förordnings, såsom den slutligen kom att se ut, omfattning och komplexitet och dess stora betydelse för arbetet med att utfärda lärarlegitimationer, borde enligt utskottet upplysningar och yttranden från berörda myndigheter ha inhämtats i betydligt större utsträckning än vad som skedde inför regeringens beslut. Brister i beredningsarbetet har sammantaget bidragit till att reformen inte har kunnat genomföras inom den tidsram som ursprungligen hade beslutats. Regeringen har ett ansvar för att beredningsarbetet resulterar i ett fullgott beslutsunderlag, och utskottet kan konstatera att regeringen i det aktuella fallet har brustit i detta avseende. granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndig- heternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständig- het enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighets- ledningar alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Utskottet hade ingen annan uppfattning än att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Det är svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt är dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation var enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande (bet. 2012/13:KU10). I betänkande 2015/16:KU10 s. 84 f. granskade utskottet styrningen av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet. Bland det som utskottet anförde i sitt ställningstagande fanns följande (s. 105): Som utskottet tidigare anfört är kontakter mellan myndigheterna och viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. En viktig aspekt är dock risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Utskottet kan i den nu aktuella granskningen konstatera att dokumentationen av myndighets- dialogen är mycket sparsam. Det innebär att möjligheten att spåra kontakter och innehållet i dem försämras. Därmed undergrävs förutsätt- ningarna både för den konstitutionella granskningen och för annan uppföljning av myndighetsdialogen. Utskottets erfarenhet är just den att bristande dokumentation innebär att granskningen försvåras och utskottets möjlighet att klarlägga vad som har skett försämras. Utskottet vill således inskärpa vikten av dokumentation. I betänkande 2005/06:KU8 granskade utskottet regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004. Bland annat sades i utskottets ställningstagande att det enligt utskottets mening inte är tillräckligt att roller och ansvar i i en kris finns beskrivna i interna dokument. Det är genom praktiska övningar som missuppfattningar uppdagas, oklarheter synliggörs och kan rättas till samt det prövas om den tänkta ordningen fungerar. I samband med flodvågskatastrofen beslutade statsministern att inrätta en statsrådsgrupp för information och diskussion samt för att på kort varsel samla en beslutsför regering i frågor med anknytning till katastrofen. Utskottet konstaterade att det vid statsrådsgruppens möten inte fördes några minnes- anteckningar, vilket var ett medvetet beslut mot bakgrund av att det inte skulle fattas några formliga beslut. Detsamma gällde vid statssekreterargruppens möten. I övrigt inom varierade graden av dokumentation från krishanteringen, från detaljerade loggböcker till ingen dokumentation alls. I en krissituation är hanteringen av krisen självklart överordnad andra arbetsuppgifter, anförde utskottet. Utskottet ville ändå framhålla att dokumentation även av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till och för att snabbt kunna vidareförmedla viktig information från mötet, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av händelseförloppet. granskade utskottet statsminister ansvar för krishanteringen i Statsrådsberedningen. Utskottet konstaterade att stats- ministern hade ett ansvar för att krisorganisationen var funktionsduglig (bet. 2007/08:KU20 s. 187). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: –Fanns det i någon information och/eller faktaunderlag om flyktingsituationen i och ? Om ja, i så fall vilken? 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. –Vilka migrationspolitiska åtgärder vidtog regeringen för att hantera ökningen av antalet asylsökande i och 2014? –Vilka migrationspolitiska initiativ tog regeringen inom EU för att hantera ökningen av antalet asylsökande i och övriga EU 2013 och 2014? Vilka resultat uppnåddes inom EU? –Skedde det några övningar i krishantering och krisberedskap i regeringen och –? Utskottet önskar i så fall en beskrivning av dessa. –Vilken styrning av berörda myndigheters arbete rörande flykting- situationen utövade regeringen 2013–2014? Vilken samordning av myndigheters arbete tog regeringen initiativ till? –Vilka uppdrag fick berörda myndigheter under regeringen 2013 och 2014 som rör mottagande av asylsökande? iinstruktioner, regleringsbrev, beslut av departement och och eventuella andra uppdrag. Har uppdragen återrapporterats och iså fall hur? –återfanns inte i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap enligt dess lydelse efter (SFS 2014:1305). –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar inkom en promemoria från (bilaga A6.3.2). I svaret anförs att kontinuerligt fick information om flyktingsituationen i . Information spreds exempelvis genom möten inom EU, genom bilaterala kontakter med andra medlemsstater samt genom rapporter från och möten med , och Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Informationen visade bl.a. att antalet asylsökande i EU ökade . inkom 660 000 ansökningar om internationellt skydd i EU, vilket innebar en ökning jämfört med . De flesta asylsökande kom från , länder på västra , och . När det gäller flyktingsituationen i fick information från i samband med den statistik som myndigheten sammanställer , de prognoskommentarer som myndigheten lämnar i enlighet med myndighetens regleringsbrev samt genom löpande utbyte av information med myndigheten. När det gäller vilka migrationspolitiska åtgärder som vidtogs hänvisas till att anslag inom bl.a. utgiftsområde 8 Migration ökades till följd av ett ökat antal asylsökande. Därutöver beslutades myndighetsuppdrag m.m. När det gäller arbetet inom EU anförs följande. deltog i möten i bl.a. Rådet för rättsliga och inrikes frågor. verkade bl.a. för att avsluta förhandlingarna om de rättsakter som ingår i det 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. gemensamma europeiska asylsystemet. har vid upprepade tillfällen betonat att ett välfungerande gemensamt europeiskt asylsystem där alla medlemsstater lever upp till den gemensamma lagstiftningen är den viktigaste garantin för solidaritet inom EU. lämnade regeringen in en skrivelse till rådet och EU- kommissionen med initiala tankar om det framtida samarbetet inom området för rättsliga och inrikes frågor. Bland annat fastslogs att fokus för asyl- och migrationspolitiken bör ligga på medlemsstaternas implementering av rättsakterna i det gemensamma europeiska asylsystemet. Tillsammans med , , och lämnade in en skrivelse till rådet med anledning av det ökande antalet asylsökande. I skrivelsen framfördes vikten av en gemensam europeisk lösning, behovet av samarbete med tredjeland, implementering av det gemensamma asylsystemet, förberedelser inför ett ökat mottagande samt en ökad vidarebosättning. föreslog regeringen att ett kombinerat rådsmöte mellan utrikesministrarna och ministrarna i rådet för rättsliga och inrikes frågor skulle hållas på temat migrationen i i syfte att säkerställa en heltäckande ansats och möjliggöra ett konsekvent agerande från EU:s sida. Ett sådant informellt möte mellan EU:s inrikes- och utrikesministrar med fokus på att hantera migrationsströmmarna hölls i . När det gäller övningar i krishantering och krisberedskap i regeringen och –anförs följande i svaret. genomfördes en övning i krishantering för regeringen. Syftet med övningen var att ge underlag för en diskussion om regeringens roll och uppgifter vid en allvarlig händelse eller kris. deltog i samverkansövningen SAMÖ-KKÖ. genomförde flertalet departement i övningar i krishantering. De chefstjänstemän och utpekade tjänstemän som på uppdrag av departementschefen, enligt 11 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för , ansvarar för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation deltog i övningar i krishantering vid ett flertal tillfällen. Övningarna genomfördes inom ramen för chefstjänstemannen för krishanterings ansvarsområde. Utöver det som nämnts ovan genomförde vissa departement själva övningar inom det egna departementet samt med sina myndigheter. När det gäller styrning av berörda myndigheters arbete rörande flykting- situationen –2014 anförs att regeringen styrde sina myndigheter genom de styrverktyg regeringen förfogar över, framför allt via särskilda uppdrag och ändringar i myndigheternas regleringsbrev. fick kontinuerligt information från myndigheter och andra berörda aktörer. Alla myndigheter har ett långtgående ansvar för att samverka med andra myndigheter när så krävs för att uppnå målen för verksamheten. följde regeringen noga och övriga berörda myndigheters samarbete i frågor som rörde flyktingsituationen. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. På frågan om vilka uppdrag som berörda myndigheter fick under regeringen 2013 och 2014 som rör mottagande av asylsökande anförs följande. I regleringsbrev för avseende Migrations- verket återfinns följande mål och uppdrag: –Förkorta vistelsetiden i mottagandet. –Optimering av olika gruppers skilda behov för en framtida integrering i samhället, exempelvis genom olika former av organiserad sysselsättning. –Redogörelse för bedömda effekter av planerade utvecklingsinsatser. Återrapportering skedde i myndighetens årsredovisning . I regleringsbrev för avseende återfinns följande mål och uppdrag: –Åtgärder för att förkorta handläggningstiderna samt för att möta variationer i handläggningstider. –Förkorta vistelsetiden i mottagandet. Återrapportering skedde i myndighetens årsredovisning . När det gäller frågan om varför inte återfanns i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap enligt dess lydelse efter anförs följande. Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, har enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) ett ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Vissa myndigheter har dessutom ett särskilt ansvar för krisberedskapen. var en myndighet med särskilt ansvar för krisberedskapen. Myndigheten togs inte med i bilagan till krisberedskaps- förordningen då dåvarande bl.a. gjorde bedömningen att de flyktingströmmar som drabbat kunnat hanteras inom ramen för de ordinarie processer och rutiner som fanns för flyktingmottagning. Denna uppfattning delades av . Efter det har ingen annan bedömning gjorts. Utfrågning med f.d. statsrådet Utskottet höll en utfrågning med (bilaga B3). Utfrågningen omfattade också granskningsärendet Nuvarande och föregående regeringens hantering av invandringspolitiken. Den delen av utfrågningarna redovisas i betänkandets avsnitt 6.4. I sin inledning anförde följande. Påståendet att ökningen av antalet asylsökande och framåt inte föranlett tillräckliga åtgärder från regeringens sida är inte korrekt. I myndighetsdialogen mellan Justitie- departementet och samt i den interna kommunikationen inom och mellan berörda departement om budgetarbetet 2013–2014 beskrevs och analyserades den aktuella utvecklingen när det gäller antalet asylsökande som kom till . 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. regeringen som de underställda myndigheterna visade alltså ett kontinuerligt intresse för en fråga av stor betydelse, såväl ekonomiskt som politiskt. När det gäller utvecklingen anförde följande i sin inledning. Prognosen för återstoden av 2014 överlämnades till av generaldirektör enligt den tidigare tidsplanen som fastställts i regleringsbrevet för myndigheten. Prognosen blev också offentlig vid samma tillfälle. inom migrationsområdet analyserade därefter prognosen i enlighet med den rutin som finns etablerad inom som en del av budgetprocessen, och överlämnade efter detta prognosen jämte sina slutsatser, i ett prognos-PM (utgiftsområde 8 Migration) som lämnades till . Promemorian hade granskats och godkänts av och hans statssekreterare. I detta prognos-PM redogjordes tydligt för hur departementet och verket såg på utsikterna till ökad inströmning av asylsökande till . I pm:et sas att det antas komma mellan 75 000 och 89 000 asylsökande. planerar verksamheten och gör bedömningen av behovet av medel utifrån en nivå motsvarande 80 000 sökande. Det är 20 000 fler 2014 och 2015 än enligt föregående prognos (). Det sker även en ökning av prognosen 2016 och framåt. Det framgår alltså tydligt av handlingar för den aktuella perioden att uppfattade en ökning av antalet personer för återstoden av 2014 och framåt som förestående och kommunicerade detta till . Det framgår också att inte gjorde någon annan grundläggande bedömning än myndigheten förutom på marginella punkter. höll statsministern sitt sommartal, där inströmningen utgjorde ett huvudtema. höll utrikesminister och finansminister en gemensam presskonferens. Finansministern gjorde två viktiga iakttagelser, dels att inströmningen innebär en ovanligt betydande förskjutning mellan en vårproposition och en budgetproposition, dels att , kommuner och andra berörda måste mötas upp med resurser, så att detta inte tränger undan annan verksamhet. Finansministern gjorde också klart att en ny prognos för de offentliga finanserna skulle presenteras i samband med regeringens årliga över- läggningar på den kommande helgen, den 22–, vilket också skedde. I denna prognos lyfte finansministern fram de ökade kostnaderna för migration som betydande och flaggade uttryckligen för att den kommande budgeten skulle behöva förstärkas för att klara utmaningarna. Vad slutligen gäller påståendet i granskningsanmälan att det skulle ha funnits en avsaknad av initiativ från den förra regeringen att i EU- sammanhang påtala och ta initiativ som hade kunnat underlätta den situation som har hamnat i framhöll i sin inledning att detta påstående faller på sin egen orimlighet. Tvärtom var utvecklingen med 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. ständigt stigande inströmningstal för och vissa andra länder den fråga som stod högst på EU-dagordningen för som ansvarigt statsråd för var –2014 närvarande vid samtliga de 14 rådsmöten som hölls i rådet för rättsliga och inrikes frågor (). tog regelbundet till orda vid dessa möten för att hävda den svenska regeringens ståndpunkter, vilka byggde på principer om en ordnad och reglerad invandring, en gemensam europeisk asylpolitik, en återvändande- politik för dem som fått avslag på sina asylansökningar och en politik för att bistå de länder i närområdet som hade fått ta emot huvuddelen av de syrier Till detta måste läggas den skrivelse som regeringen lämnade in till rådet och med initiala tankar om det framtida samarbetet inom området för rättsliga och inrikes frågor. Vidare lämnade tillsammans med , , och in en skrivelse till rådet med anledning av det ökade antalet asylsökande. I denna framhölls vikten av en gemensam europeisk lösning, behovet av samarbete med tredje land, implementering av det gemensamma asylsystemet, förberedelser inför ett ökat mottagande samt en ökad vidarebosättning. ett kombinerat rådsmöte mellan utrikesministrarna och ministrarna i rådet för rättsliga och inrikes frågor skulle hållas på temat migrationen i . Ett sådant informellt möte mellan EU:s inrikes- och utrikesministrar på temat att hantera migrationsströmmarna hölls i . Den politiska inriktningen av regeringens arbete med asyl- och migrations- frågorna på europeisk nivå beläggs dessutom tydligt av uppteckningar inför rådsmötena samt de återrapporter som i enlighet med riksdagsordningen också regelmässigt skett. anföranden i , och den Vid samtliga tillfällen – 2014 fick regeringens positioner stöd i . I den fortsatta delen av utfrågningen, med frågor från utskottets ledamöter, Frågor ställdes om huruvida inte såg några behov av ytterligare insatser som kan ses som förebyggande, på utbildningsområdet, i , i sjukvården eller när det gäller bostadspolitiken. anförde att han kallats i sin egenskap av statsråd med ansvar för utgiftsområde Åtgärder på områden som utbildningspolitik eller bostadsfrågor var rent formellt inte ansvar i regeringen utan åvilade andra Vidare anförde att de åtgärder som vidtagits av regeringen fr.o.m. överlämnandet av prognos, som ägde rum , och t.o.m. regeringsskiftet var tillräckliga. Det var och är uppgift att göra prognoser över det förväntade antalet asylsökande vid på förhand bestämda rapporttillfällen. uppgift är sedan att analysera de här prognoserna och överlämna dem med 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. kommentarer till för vidare finanspolitiska överväganden. Slutligen åvilar det att på grundval av de här prognoserna och den här informationen göra de budgetmässiga helhetsbedömningar som är nödvändiga. På samtliga dessa punkter anser att regeringen agerade i enlighet med regelverk och sund praxis. På frågor om olika åtgärder anförde att uppdraget som migrationsminister var att arbeta med utgångspunkt från principen om en ordnad och reglerad invandring. Det är klart att det i det ingår att ska kunna erbjuda skydd åt dem som är behövande. Men det ingår också t.ex. att ha ett arbete som går ut på att minska antalet människor som befinner sig i efter det att de har fått avslag på sin asylansökan och som då alltså ska återvända till sitt ursprungsland i enlighet med de lagar, förordningar och internationella konventioner som har undertecknat. För att förbättra det här återvändandearbetet gavs , och Kriminalvården i uppdrag i sina regleringsbrev att i samverkan effektivisera arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut med syfte att, i förhållande till , ytterligare förstärka insatserna för att påtagligt öka antalet verkställda beslut i fråga om personer som är inskrivna i mottagande. ska redovisa en analys av i vilken utsträckning myndigheten säkerställt att de identitetsuppgifter som är nödvändiga för att verkställa ett avlägsnandebeslut funnits tillgängliga innan ett ärende överlämnats till polisen. ska därutöver redovisa vilka insatser som vidtagits vad gäller identitetsarbetet i syfte att öka polisens förutsättningar att verkställa avlägsnandebeslut samt resultaten av dessa insatser. När det gäller arbetet i EU har det funnits en lång kontinuitet i den arbete för att vinna stöd för sina positioner om en gemensam europeisk asylpolitik. Handläggningstiderna på är en väldigt viktig och angelägen fråga. Under period som statsråd nåddes en situation med drygt tre månaders handläggningstid, den kortaste . Vidare togs arbetet efter prognosen från upp, och beredningen inför budgeten . Såvitt vet fanns det ingenting som avvek i beredningen av den här processen. När det gäller återrapporteringen till anförde att allt det han har redovisat under utfrågningen finns tillgängligt. anföranden i är lätt sökbara via webbplats. uppfattning är att man har utvecklat ett gott samarbete med the friends group, som termen ofta är i Europeiska unionen. Det är en grupp som har haft skiftande medlemmar . På frågan om det var möjligt att förutse den mycket dramatiska ökningen som inträffade är svar nej. De politiska förutsättningarna såg annorlunda ut. Situationen på marken i ett land som t.ex. såg annorlunda ut. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. När det gäller myndighetsdialogen med anförde att myndighetsdialogerna äger rum genom en formaliserad struktur. Den viktiga slutsatsen som kan dras kommer till uttryck i prognos-PM:et som