bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Styrelseordföranden anförde vid utfrågningen bl.a. att han vid i stort sett varje tertialmöte hade föreslagit att man skulle föra minnes- anteckningar. Även om det inte var beslutsmöten blev det indirekt fråga om beslutsmöten. Vid mötena fördelades arbetsuppgifter, lämnades information och verket tog på sig att utföra vissa uppgifter. gav inledningsvis sin syn på ärendet. Hon anförde att det kan vara viktigt för utskottet att känna till hur man arbetade inom när hon var statsråd. För att statsförvaltningen ska fungera 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN krävs det att de ansvarsroller som finns fungerar och är tydliga. förväntas det att man hushållar ordentligt med de resurser som finns och att formerna för hur ärenden tas fram är korrekta – i sin beredning men också sedan formellt hur det fattas beslut i rätt instans. inom t.ex. kunna förbereda ärenden fram till beslut fanns en Inom hennes ansvarsområde, som förvisso var vidare än sjöfarten, hade man bl.a. myndighetsdialoger. rent informella, men ansåg att de var viktiga för att i tid kunna identifiera eventuella risker eller framför allt titta på strategiskt viktiga frågor framåt i tiden. På mötena deltog framför allt den politiska ledningen, och mötena leddes av statssekreteraren. försökte vara med så ofta det gick. hade en önskan om att det skulle föras minnesanteckningar och protokoll. framhöll att departementet var tydligt med att protokoll på ett informellt möte inte var att betrakta som en god form, eftersom det inte är ett beslutsforum utan informella diskussioner. Vidare anförde att när hon blev statsråd 2010 blev just helikopterfrågan ganska snabbt aktualiserad av det skälet att de helikoptrar som man hade tillhörde ett annat företag; ett företag som tid efter annan riskerade att hamna på obestånd. I den täta dialog som då fanns, inte minst genom myndighetsdialogerna, gjorde verket bedömningen att det bolaget borde förvärvas. hade ingen anledning att ifrågasätta den analysen. Det ledde bl.a. fram till att regeringen och arbetade fram en proposition som sedan gick till för beslut, och sedan kunde myndigheten förvärva bolaget. anförde vidare att långsiktigt signalerade att det, för att klara sitt viktiga uppdrag, borde skaffa anledning att ifrågasätta den analysen. Som ett led i detta var de olika formerna för ansvar fördelade så att regeringen i budgetpropositionen föreslog en utvidgad låneram och en investering. Själva köpet av helikoptrar – själva upphandlingen och att skriva avtal – är en fråga som åligger varje myndighet eller verk, i det här fallet . framhöll att det på är tydligt vad som gäller för ärenden, hur de ska diarieföras och vad som är allmän handling men också hur man kommunicerar, inte minst när det gäller e-post och annat. Det finns också en tydlig fördelning av vad Regerings- kansliet gör och vad som är statsrådets ansvar. Det var också tydligt att det ifråga om uppköpet av helikoptrar var myndighetens analys som låg till grund för beslutet, och departementet har inte haft anledning att ifrågasätta den. anförde vidare att det är myndighetens ansvar att skriva avtalen och komma till avslut. Det är inte ovanligt inom statsförvaltningen att man skriver in klausuler om att avtal ska gälla endast under vissa förutsättningar. menade att hon inte har 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN haft någon anledning att tro att en myndighet inte skulle följa de regler som gäller. På en fråga om det var på direkt signal från den politiska ledningen, statssekreterare och minister, som man inte förde minnesanteckningar under myndighetsdialogerna, svarade att det var alldeles korrekt uppfattat. Det var inte fråga om ett beslutsforum. Det var ett informellt dialogmöte som sedan följdes av gängse beredning. Vidare anförde att varken eller hon själv som statsråd var inblandad i vare sig skrivning eller avtalets slutande. I det här fallet kände hon inte till vare sig hur avtalet såg ut eller om det saknades ett förbehåll. Det var generellt inte ovanligt förekommande att det skrevs in sådana klausuler. uppgav att det inte råder någon som helst tvekan om att behovet av att köpa nya helikoptrar hade redovisats för och så även för henne. I verkets uppdrag ligger bl.a. att säkerställa sjö- och flygräddning, där helikoptrarna är en viktig del. Men det är myndighetens ansvar att sedan ordna hur detta sker. På en fråga om ansåg att den information som framgick i budgetpropositionen och delgavs trafikutskottet var fullödig och allsidig på ett sådant sätt att trafikutskottet kunde göra ett väl underrättat ställningstagande i frågan, svarade att hon inte hade någon anledning att ifrågasätta det underlag som togs fram och som sedan mynnade ut i budgetpropositionen. Det bereddes i mellan flera departement. Den politiska förankringen mynnar ut i att det finns ett behov av att köpa nya helikoptrar. Det är en bedömning som myndigheten har gjort. Men för att det ska kunna genomföras behöver regeringen ”gå fram” i budgetpropositionen både för investeringsplanens skull för staten men också för den låneram som behövdes för i det här fallet. Det normala sedan är att regeringen efter riksdagsbeslut återkommer till respektive myndighet, och således även i det här fallet, i form av uppdrag eller ändringar i regleringsbrevet. Det är den normala gången. framhöll att man var tvungen att gå till eftersom det handlade om en utökad låneram, och det handlade också om en investeringsplan. Det var detta som det var den politiska ledningens och ansvar att föra fram till . anförde också att det inom fanns både utbildning och information om hur handlingar ska hanteras och diarieföras men också om hur man korresponderar med varandra. Det fanns ingen riktlinje om att man ska använda privata e-postadresser. Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen får regeringen inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Vidare gäller enligt 5 kap. 2 § budgetlagen att affärsverk får ta upp lån till 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN staten för affärsverkets verksamhet efter särskilt bemyndigande av Av 5 kap. 4 § budgetlagen framgår att staten är ansvarig för samtliga lån som ett affärsverk ombesörjer. I granskningen har framkommit att avtalet om förvärvet av helikoptrar Avtalet var inte villkorat och innehåller ingen hänvisning till beslut av . ekonomisk förpliktelse för staten. Genom att avtalet ingicks på det sätt som skedde föregreps beslut om investeringsplan och låneram för . enligt utskottets bedömning inte i överensstämmelse med 9 kap. 8 § regerings- I svaren från i ärendet har anförts att varken regeringen eller har fattat beslut om att godkänna att tecknade avtalet om förvärvet av helikoptrar. Det måste i första hand ligga på myndigheten att ansvara för att avtal som myndigheten ingår ligger inom ramen för myndighetens verksamhet och att andra förutsättningar är för handen, t.ex. erforderliga bemyndiganden från Utskottet vill framhålla vikten av att får adekvat information inför de beslut den ska fatta. Granskningen visar att hade informerat Regerings- kansliet om behovet av och planerna på att förvärva nya helikoptrar. 2012 anfördes bl.a. att det när det gällde helikoptrarna pågick en anbuds- utvärdering och att tilldelning beräknades ske senast . I ett e-postmeddelande till en tjänsteman vid Regerings- kansliet anfördes att upphandlingen av nya räddningshelikoptrar var avslutad. Regeringen beslutade , dvs. fattade beslut om låneram och investeringsplan för som inbegrep de nya helikoptrarna, om en ändring i regleringsbrevet för av innebörden att fick använda valutaderivat- instrument vid köpet av nya helikoptrar för sjö- och flygräddning. Utskottet kan konstatera att på ett tidigt stadium var medvetet om att ville köpa nya helikoptrar. vad som framkommit i granskningen, särskilt när det gäller vad har uppgett om hur verket uppfattat sina kontakter med och sedan agerat därefter, finner utskottet skäl att starkt framhålla vikten av att dialogen med myndigheterna sköts på rätt sätt. Utskottet noterar att uppfattningen om innebörden av myndighetsdialogen skilde sig åt mellan och . funnits olika uppfattningar i fråga om dokumentation från mötena inom Utskottet vill betona vikten av att skilja mellan å ena sidan formell styrning genom t.ex. instruktioner för myndigheter meddelade genom förordning och regleringsbrev och å andra sidan en informell myndighetsdialog för utbyte av Det är väsentligt att man från regeringens sida är tydlig med att 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN det inte är fråga om styrning. Det är inte tillfredsställande att myndighets- dialogen genomförs på ett sådant sätt – som i detta fall – att myndigheten uppfattar dialogen som ett beslutsforum. Utskottet vill här även påminna om vad det tidigare uttalat om dokumentation vid myndighetsdialoger. I ärendet har det också framkommit att tjänstemän vid Närings- departementet använt sig av privata e-postadresser vid kontakter med . Agerandet kan ge intryck av att man har velat undandra sig offentlighetsprincipen, vilket förstås inte vore acceptabelt. Utskottet anser att det är olämpligt av tjänstemän i att använda sig av privata e-postadresser. Om sådana ändå skulle användas är det självklart viktigt att det finns rutiner som säkerställer att e-postmeddelandena hanteras enligt de rutiner som normalt gäller för att uppfylla de krav som följer av tryckfrihetsförordningen och kraven på registrering och arkivering. Sammanfattningsvis vill utskottet framhålla att det är som fattar beslut om statens budget och om ekonomiska åtaganden för staten. statsrådet kan inte undgå kritik för Närings- departementets hantering av inköp av helikoptrar. 5 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 5.1 Fråga om statsministern genom decemberöverenskommelsen agerat i strid med regeringsformen I en anmälan till (dnr 2206-2014/15), bilaga A5.1.1, begärs det att utskottet granskar om statsminister med den s.k. decemberöverenskommelsen har åsidosatt regeringsformen. Decemberöverenskommelsen utgör enligt anmälaren ett alternativt regelverk och den står i konflikt med en av regeringsformens mest centrala principer. Genom att begränsa den församling ur vilken regeringen tvingas söka stöd från 349 till 279 ledamöter svarar regeringen nämligen inte längre inför folkviljan på det sätt som den uttrycks genom de allmänna valen. Anmälaren framhåller vidare att decemberöverenskommelsen i praktiken innebär en förändring av den konstitutionella ordningen. Överenskommelsen har tagits fram utan närmare utredningsarbete och dess följder är oklara. Dessutom har väljarna inte fått ta ställning till decemberöverenskommelsen. I stället för decemberöverenskommelsen borde statsministern enligt anmälaren ha använt sig av de verktyg som regeringsformen erbjuder när en regering inte har stöd för sin politik i (avgå, öppna för en ny talmansrunda eller utlysa ett extra val). Dessutom stod det statsministern fritt att förhandla och kompromissa med oppositionspartierna kring politikens sakinnehåll. Med stöd av regeringsformen kunde också enligt anmälaren ha avsatt statsministern genom ett misstroendevotum. Enligt anmälaren bör granska om statsministerns agerande är förenligt med den demokratiska parlamentarism som regerings- formen konstituerar. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen och , bilaga A5.1.2. överlämnade regeringen budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) till . I finansutskottets s.k. rambetänkande (bet. 2014/15:FiU1) tillstyrktes regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt förslaget till utgiftsramar och, i huvudsak, förslaget 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING I betänkandet fanns två gemensamma reservationer från allianspartierna (M, C, FP och KD) och två reservationer från SD med alternativa budgetförslag i motsvarande delar. Vid behandlingen av ärendet i kammaren biföll allianspartiernas reservationer (rskr. 2014/15:29). höll statsminister och utbildnings- minister en presskonferens. Vid konferensen meddelade att regeringen vid ett regeringssammanträde skulle fatta beslut om att utlysa ett extra val och att valet skulle hållas . Vid en pressträff meddelade partiföreträdarna (S), (M), (MP), (MP), (C), (FP) och (KD) att partierna hade träffat en blocköverskridande överenskommelse (december- överenskommelsen). Bakom överenskommelsen stod Socialdemokraterna, samlingspartiet, de gröna, , liberalerna (numera Liberalerna) och . Överenskommelsen innebar att den statsministerkandidat som samlade stöd från den partikonstellation som var större än alla andra tänkbara regerings- konstellationer skulle släppas fram, att en minoritetsregering skulle kunna få igenom sin budget och att utbrytningar ur budgeten inte skulle vara möjliga. Vidare pekade överenskommelsen ut tre politiska områden (försvar och säkerhet, pensioner och energi) för samarbete och samtal. Överenskommelsen skulle tillämpas första gången i samband med regeringens vårproposition och den skulle gälla t.o.m. valdagen 2022. Vid pressträffen uppgav även att regeringen med anledning av decemberöverenskommelsen inte skulle fatta något beslut om att utlysa ett extra val. Decemberöverenskommelsen tillämpades i samband med att behandlade regeringens proposition ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Vid riksting beslutades att partiet med omedelbar verkan skulle lämna decemberöverenskommelsen. Partiföre- trädarna (M), (C), (FP) och (KD) uttalade att i och med detta beslut hade december- överenskommelsen upphört att gälla. Att har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck i l kap. l § regeringsformen (RF). Enligt bestämmelsen utgår all offentlig makt i från folket. Det slås vidare fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och den förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av l kap. 6 § RF 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. RF om Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Beroende på vilken omröstningsregel som används när ett parlament ska ta ställning till vilket stöd en regering har görs en skillnad mellan negativ och positiv parlamentarism (SOU 2008:125 s. 257). innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja Det innebär att vid en regeringsbildningsomröstning utses en föreslagen kandidat till statsminister endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Negativ parlamentarism kan sägas innebära att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en majoritet i parlamentet mot sig. Parlamentarismen i regeringsformen kommer bl.a. till uttryck i bestämmelserna om regeringsbildning, misstroendeförklaring och statsministeromröstning efter val. står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 53). En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen, särskilt om den behärskar underströk i samband med beredningen av regeringens proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning att utgångspunkten bl.a. var att regeringen skulle, så länge den tolereras av och inom den ram beslut bildar, kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt (bet. KU 1973:26 s. 17). I 6 kap. 4–6 §§ RF finns bestämmelser om regeringsbildning. statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd (6 kap. 4 § RF). Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till . , utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget, är det I annat fall är det godkänt. Talmannens förslag till statsminister i samband med regeringsbildning är alltså godkänt om inte fler än hälften av ledamöter, dvs. 175 ledamöter röstar mot det. En nedlagd röst får med detta samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. Genom att avstå från att rösta kan riksdagsledamöter som visserligen inte aktivt stöder den föreslagna statsministern men som på grund av det rådande parlamentariska läget inte vill fälla den tilltänkta regeringen markera ett missnöje utan att framtvinga regeringens avgång (SOU 2008:125 s. 258). Enligt 13 kap. 4 § RF kan förklara att ett statsråd inte har Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av ledamöter för att tas upp till prövning. För att ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING ledamöter röstar för det. Om statsministern entledigas ska talmannen entlediga de övriga statsråden (6 kap. 9 § RF). Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering måste avgå efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av misstroendeförklaring eller av att statsministern avlidit. Den l infördes dock en bestämmelse om prövning av regeringsfrågan efter val. Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag senast efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i . Om mer än hälften av ledamöter röstar nej ska statsministern entledigas. Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats. Som skäl för den nya bestämmelsen anförde regeringen bl.a. att en ordning med en prövning av regeringsfrågan efter val har den fördelen att det genom omröstningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar (prop. 2009/10:80 s. 110). En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta enligt regeringen av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet. Av 3 kap. 11 § RF följer att regeringen får besluta om extra val till mellan ordinarie val. Extra val ska hållas efter beslutet. Efter val till får regeringen dock inte besluta om extra val förrän efter den nyvalda första sammanträde. En övergångs- regering får inte heller besluta om extra val. Institutet extra val i sin svenska utformning betecknas ibland som en ”säkerhetsventil” som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer (m.fl., Grund- lagarna, 3 uppl., 2012, s. 244). Enligt 6 kap. 4–6 §§ RF kan extra val aktualiseras om talmannens förslag till ny statsminister har förkastats fyra gånger av . Förfarandet ska då avbrytas och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas (6 kap. 5 § RF). Av motiven till bestämmelsen framgår att det ansågs rimligt att räkna med att hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av regeringsfrågan och tvinga partierna att göra upp i varje fall före den fjärde omröstningen (prop. 1973:90 s. 179). Bestämmelserna om extra val diskuterades i arbete, framför allt i förhållande till frågan om mandatperiodens längd. I kommitténs betänkande redovisas såväl principiella som praktiska politiska argument för och emot möjligheten för en regering att utlysa extra val (SOU 1981:15 s. 36 f.). Ett principiellt skäl som har framförts för att avskaffa regeringens rätt att utlysa extra val är att det kan anses felaktigt att regeringen – till och med en 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING minoritetsregering – ska kunna utsläcka den sittande mandat. Mot detta har det bl.a. framhållits att det vid en allvarlig konflikt mellan regeringen och eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från kan vara viktigt att extra val kan anordnas, så att tvisten därmed får avgöras av de gemensamma uppdragsgivarna – väljarna. Enligt kommittén kan extra val i vissa lägen innebära att en besvärlig och långdragen regeringskris kan undvikas, och att hotet om extra val dessutom ur beslutssynpunkt ibland kan tänkas ha positiv verkan. Partier som vet med sig att de ligger illa till i den allmänna opinionen kan inför hotet om val bli mera benägna till kompromisser och uppgörelser. Även behandlade frågan om extra val. I kommitténs betänkande anfördes att möjligheten att upplösa och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva representativitet under pågående mandatperiod (SOU 1987:6 s. 131 f.). Kommittén framhöll att de gällande bestämmelserna om möjligheten att utlysa extra val i förlängningen också innefattar en möjlighet för att upplösa sig själv. Om en regering avsätts genom misstroendeförklaring och inte använder sig av sin rätt att i det läget utlysa extra val kan detta framkallas genom att röstar emot talmannens förslag till statsminister fyra gånger. Slutsatsen av detta, anförde kommittén, är att en regering som vet att det finns en riksdagsmajoritet för extra val kommer att upplösa eftersom majoriteten ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. , professor i konstitutionell rätt och f.d. justitieråd, har pekat på att det centrala i reglerna om extra val är att de utgör ett maktmedel i en minoritetsregerings händer gentemot riksdagsmajoriteten (Sterzel, Parlament- arismen i författningen, 2 uppl., 1999, s. 181). Sterzel menar att det normalt inte är rättvisande att tala om en konflikt som orsaken till att det blir extra val, utan att anledningen är att regeringen i ett läge av minoritetsparlamentarism har funnit det politiskt ändamålsenligt att ta ett extra val hellre än att ”ligga lågt” i förhållande till riksdagsmajoriteten eller ställa kabinettsfråga och avgå. har riksdagsmajoriteten kommit fram till motsvarande ståndpunkt och båda parter har således beslutat att utlösa en konflikt. Kärnan i debatten kring extra val är därmed enligt Sterzel inte i vilka typsituationer befogenheten bör användas utan i vilken utsträckning regeringen bör förfoga över ett sådant makt- och påtryckningsmedel i det parlamentariska arbetet. Ställande av s.k. kabinettsfråga framhöll att omröstningen om talmannens stats- ministerförslag och misstroendeförklaring är främsta instrument i det parlamentariska systemet för att kontrollera regeringens stöd i och utkräva ansvar, men att även regeringen kan sägas ha två parlamentariska instrument till sitt förfogande (SOU 2008:125 s. 259 f.). Det ena är att upplösa och förordna om extra val, det andra att ställa en s.k. kabinettsfråga. Med en kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att leda till regeringens 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga att acceptera ett förslag, även om en majoritet av dess ledamöter inte aktivt stöder förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. Riksdagsärendenas avgörande och budgetprocessen i I 4 kap. RF finns bestämmelser om riksdagsarbetet. Vid omröstning i kammaren gäller enligt huvudregeln som beslut den mening som mer än hälften av de röstade enas om (4 kap. 7 § RF). Till de röstande räknas inte de som avstår från att rösta (prop. 1973:90 s. 260). I 11 kap. RO finns närmare bestämmelser om ärendens avgörande i kammaren. Ett ärende i kammaren avgörs med acklamation eller, om en ledamot begär det, genom omröstning (11 kap. 8 § RO). Om en särskild beslutsregel är tillämplig ska ärendet avgöras genom omröstning. När ett ärende ska avgöras genom omröstning ska de yrkanden som har lagts fram under överläggningen ställas mot varandra (11 kap. 10 § RO).