bet · H301MJU23 · 2016-09-15 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall Utskottet föreslår att lägger skrivelse 2015/16:165 om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall till handlingarna och avslår samtliga motionsyrkanden. har yttrat sig över skrivelsen och över de motioner som väckts med anledning av skrivelsen i de delar dessa berör utskottets beredningsområde. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten – Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) och de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rekommendationerna. Regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter. Enligt rekommendation har regeringen vidare uppdragit åt och geologiska undersökning att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall, att utvärdera saneringsmetoder och att kartlägga kostnader. Regeringen har även uppdragit åt att analysera och förtydliga sin vägledning avseende klassificering av utvinningsavfall. Motionsyrkandena tar bl.a. upp frågor som rör en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling m.m., en översyn av , omfattningen av Bergsstatens prövning, en översyn av regelverket för gruvnäringen och skärpta krav på återställning efter prospektering. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden, främst med hänvisning till regeringens bedömningar i skrivelsen och pågående arbete. I betänkandet finns sex reservationer (V, KD). Skrivelse 2015/16:165 om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall. Sex yrkanden i motioner som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning krav på ekonomisk säkerhet 1.Långsiktig branschfinansiering, punkt 1 (V) 2.Miljöbalkens krav på ekonomisk säkerhet, punkt 2 (V) 3.Bergsstatens prövning, punkt 3 (V) 4.Bergsstatens prövning, punkt 3 (KD) 5.Regelverk för gruvnäringen, punkt 4 (V) 6.Återställning efter prospektering, punkt 5 (KD) Särskilt yttrande (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 yttrande 2015/16:NU2y Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) krav på ekonomisk säkerhet 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 2 (V) 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 3 och 2015/16:3408 av m.fl. (KD) yrkande 1. Reservation 3 (V) Reservation 4 (KD) 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 4. Reservation 5 (V) 2015/16:3408 av m.fl. (KD) yrkande 2. Reservation 6 (KD) lägger skrivelse 2015/16:165 till handlingarna. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2015/16:165 om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall och två följdmotioner. Miljö- och jordbruksutskottet beslutade vid sitt sammanträde att ge näringsutskottet tillfälle att yttra sig över skrivelsen och eventuella följdmotioner. Yttrandet redovisas i bilaga 2. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden, främst med hänvisning till regeringens bedömningar i skrivelsen och pågående arbete. granskade i sin rapport – Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) om det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet minimerar risken för att staten ska behöva bekosta efterbehandling av nedlagda gruvverksamheter. granskade vilka ekonomiska säkerheter som har avsatts och om bevakningen av dem är effektiv och ändamålsenlig. granskade också om det finns goda förutsättningar för tillsyn över gruvverksamhet i drift, nedlagd gruvverksamhet samt åtgärder för efterbehandling. överlämnade till regeringen . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten – Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) och de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rekommendationer. rekommenderar att regeringen utreder förutsättningarna och formen för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvverksamheter när ställda ekonomiska säkerheter inte räcker till för sådana åtgärder. Vidare rekommenderar att regeringen överväger om regler om att ställa ekonomisk säkerhet behöver förtydligas och att regeringen överväger författningsändringar för att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Regeringen har enligt skrivelsen påbörjat ett arbete för att utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter. rekommenderar vidare att regeringen uppdrar till och geologiska undersökning (SGU) att i samverkan med länsstyrelserna ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling med beaktande av alternativ användning av gruvavfall. Enligt bör detta innefatta en aktuell kartläggning av kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling och en utvärdering av de efterbehandlingar av nedlagda gruvverksamheter som gjorts. Enligt skrivelsen har regeringen enligt rekommendation uppdragit åt och att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall, att utvärdera saneringsmetoder med beaktande av alternativ användning av utvinningsavfall och att kartlägga kostnader. En sådan strategi behöver också omfatta den del av gruvavfallet som inte kan utvinnas eller användas för annan produktion. Regeringen har även uppdragit åt samma myndigheter att tillsammans utvärdera de efterbehandlingsinsatser som har genomförts . Vidare har rekommenderat att utreda om myndighetens föreskriftsrätt skulle kunna utnyttjas i fråga om att möjliggöra klassificering av gruvavfall med farliga egenskaper som farligt avfall. Regeringen har uppdragit åt att analysera och förtydliga sin vägledning avseende under vilka förutsättningar utvinningsavfall som har egenskaper som farligt avfall bör klassificeras som sådant och konsekvenserna av detta. rekommenderar även länsstyrelserna att samordna sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet. Enligt kan det ske genom att man tar fram riktlinjer för länsstyrelsernas synpunkter till mark- och miljödomstolarna beträffande ekonomiska säkerheter. Regeringen har enligt skrivelsen fått veta att länsstyrelserna välkomnar och ställer sig positiva till att ta fram gemensamma riktlinjer och till att arbeta med gemensamma principer och bedömningsgrunder. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkandet om förslag till en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling m.m. Jämför reservation 1 (V). I skrivelsen framhålls att regeringen delar bedömning att det är viktigt att kostnader för efterbehandling och hantering av avfall från gruvverksamhet inte belastar staten och skattebetalarna. har rekommenderat regeringen att utreda förutsättningarna och formerna för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvverksamheter. har bl.a. pekat på att en långsiktig branschfinansiering skulle kunna utgöras av exempelvis en fondlösning. har vidare påpekat att det finns tidsmässiga begränsningar i det ansvar som verksamhetsutövaren normalt ska ta för avhjälpande av föroreningsskador eller allvarliga miljöskador. Regeringen anför att den har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera förutsättningarna för nya modeller för hur kostnaderna för att avhjälpa sådana skador för hantering av utvinningsavfall ska täckas. Regeringen anser att det krävs en fördjupad analys för att bedöma i vilken utsträckning det förhållande beskriver utgör en risk för den gruvverksamhet som bedrivs eller kommer att bedrivas . Utgångspunkten för en sådan analys måste bygga på dagens lagstiftning med innebörden att förorenaren betalar. I kommittémotion 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 1 anförs att regeringen bör återkomma till med förslag till en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvverksamheter när ställda ekonomiska säkerheter inte räcker till för sådana åtgärder. Motionärerna delar uppfattning att det behövs långsiktig branschfinansiering och att det brådskar att finna en lösning. Exempelvis skulle lösningen kunna vara en branschgemensam fond. Utskottet konstaterar att regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera förutsättningarna för nya modeller för kostnadstäckning av avhjälpande av föroreningsskador eller allvarliga miljöskador. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att det krävs en fördjupad analys för att bedöma i vilken utsträckning det förhållande beskriver utgör en risk för den gruvverksamhet som bedrivs eller kommer att bedrivas . Mot bakgrund av det arbete som pågår föreslår utskottet att motion 2015/16:3402 (V) yrkande 1 lämnas utan vidare åtgärd. krav på ekonomisk säkerhet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkandet om en översyn av i syfte att förtydliga och stärka kraven på ekonomisk säkerhet vid tillstånd till gruvverksamhet. Jämför reservation 2 (V). Regeringen anför i skrivelsen att det för att få en helhetsbild av området är viktigt att identifiera och beskriva hur den nu gällande utvinnings- och miljölagstiftningen påverkar finansieringen av återställandet av ett område efter gruvverksamhet. analys är inte helt uppdaterad i denna del. Förutsättningarna för gruvverksamhet har förändrats . Lagstiftningen om ekonomisk säkerhet respektive hantering av utvinningsavfall har successivt skärpts. Enligt 15 kap. 34 § får ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för säkerhetsställande. Enligt 64 § förordningen (2013:19) om utvinningsavfall ska ekonomisk säkerhet beräknas utifrån en oberoende kvalificerad bedömning. Denna förordning är ett genomförande av och rådets direktiv /21/EG av om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv /35/EG. De exempel på otillräckliga säkerheter som lyfter fram är alla således beslutade med stöd av andra regler än de som gäller . rekommenderar regeringen att överväga att se över och förtydliga regelverk så att tillstånd till gruvverksamheter inte får tas i anspråk innan de ekonomiska säkerheterna har godkänts. Enligt regeringen visar en analys av tillstånden för de gruvor som gått i konkurs att tidpunkten för ställande av säkerhet inte förefaller ha haft någon avgörande betydelse för säkerheternas tillgänglighet, utan problemen har varit av en annan art, såsom säkerheternas storlek vid konkurstillfället. Det finns därmed inte några tungt vägande skäl att detaljstyra domstolarnas bedömning om tidpunkten för när en ekonomisk säkerhet ska ställas. Säkerheterna ska enligt nuvarande lagstiftning vara tillräckliga för att täcka kostnader för avfallshantering och efterbehandling, och regeringen avser att följa utvecklingen i denna fråga. Regeringen anför vidare att det är viktigt att domstolens bedömning av kostnader för avfallshantering och efterbehandling kan göras oberoende av beslut som fattats tidigare i processen eller av förväntningar på den tekniska eller affärsmässiga utvecklingen. rekommenderar även att länsstyrelserna samordnar sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet genom att exempelvis ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas synpunkter till mark- och miljödomstolarna beträffande ekonomiska säkerheter. Regeringen konstaterar att granskning visar att olikheter förekommer vid handläggning av ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen anför att den från länsstyrelserna har fått veta att de välkomnar och ställer sig positiva till att ta fram gemensamma riktlinjer och till att arbeta med gemensamma principer och bedömningsgrunder. Enligt kommittémotion 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 2 bör regeringen genomföra en översyn av i syfte att förtydliga och stärka kraven på ekonomisk säkerhet vid tillstånd till gruvverksamhet. Motionärernas bedömning är att granskning är gedigen och att rekommendationerna har relevans för det gällande regelverket för gruvdrift och kostnadstäckning. Motionärerna delar därmed inte regeringens uppfattning att regler inte behöver ses över eftersom lagstiftning om ekonomisk säkerhet och hantering av utvinningsavfall successivt skärpts. De menar att det i stället finns starka skäl att se över regler för att stärka krav på nödvändig ekonomisk säkerhet hos verksamhetsutövaren. I näringsutskottets yttrande 2015/16:NU2y redogörs för att huvudsyftet med kravet på ekonomisk säkerhet är att samhället ska skyddas från risken att behöva stå för kostnaden för avhjälpande i situationer där den ansvariga verksamhetsutövaren har gått i konkurs eller av annan anledning inte fullföljer sina skyldigheter enligt . I sådana situationer ska en ställd säkerhet finnas tillgänglig och kunna tas i anspråk. Den ekonomiska säkerheten ska beräknas så att det alltid finns tillräckliga medel tillgängliga för att efterbehandla området samt för andra återställningsåtgärder som verksamheten kan motivera. utövar miljötillsynen inklusive tillsyn över de ställda säkerheterna, och kan under verksamhetens gång ompröva säkerhetens storlek om den bedömer att det är nödvändigt. Utskottet konstaterar att lagstiftningen om ekonomisk säkerhet respektive hantering av utvinningsavfall successivt har skärpts. Enligt en analys av tillstånden för de gruvor som gått i konkurs förefaller inte tidpunkten för ställande av säkerhet ha haft någon avgörande betydelse för säkerheternas tillgänglighet, utan problemen har varit av en annan art, såsom säkerheternas storlek vid konkurstillfället. Utskottet delar regeringens bedömning att det därmed inte finns några tungt vägande skäl att detaljstyra domstolarnas bedömning om tidpunkten för när en ekonomisk säkerhet ska ställas. Säkerheterna ska vidare enligt nuvarande lagstiftning vara tillräckliga för att täcka kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Utskottet noterar att regeringen avser att följa utvecklingen i denna fråga. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motion 2015/16:3402 (V) yrkande 2 avslås. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncessioner även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Jämför reservationerna 3 (V) och 4 (KD). Av skrivelsen framgår att har rekommenderat regeringen att överväga författningsändringar för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska omfatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Regeringen instämmer i att utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Frågan om ekonomisk säkerhet för verksamheten är dock enligt regeringen svårbedömd även utifrån det underlag som finns vid prövningen hos mark- och miljödomstolen, vilken kan äga rum efter att bearbetningskoncession beviljats (en bearbetningskoncession gäller som huvudregel ). Under den tiden kan väsentliga förutsättningar för bedömningen av kostnaderna ha kommit att förändras. Regeringen anför att den har svårt att se hur dessa kostnader med större säkerhet ska kunna beaktas redan vid Bergsstatens prövning av en ansökan om bearbetningskoncession. I syfte att minimera risken för att kostnader för efterbehandling och avfallshantering av gruvverksamhet inte belastar staten eller skattebetalarna har genomförda förändringar i lagstiftningen bidragit till att förutsättningarna för dagens gruvverksamhet har förändrats. Regeringen redogör för att den avser att även fortsättningsvis utvärdera och förbättra regelverken samt främja en miljömässigt hållbar hantering av gruvindustrins restprodukter och avfall. I kommittémotion 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 3 anförs att regeringen bör genomföra en översyn av gällande regelverk för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncessioner även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Motionärerna menar att det finns skäl att se över regelverk och även se över författningarna gällande Bergsstaten. Vissa förbättringar har gjorts gällande regelverket, vilket tar hänsyn till i sin samlade bedömning. Granskningen tydliggör dock brister som kan uppstå även med nuvarande regelverk samt att tidiga bedömningar av processens totala kostnader bör eftersträvas. I kommittémotion 2015/16:3408 av m.fl. (KD) yrkande 1 noteras mineralersättningens koppling till frågor om finansiering av mark- och vattensaneringsåtgärder efter gruvbrytning. Till skillnad från regeringen som i sitt svar på inte gör bedömningen att en tidigare prövning av kostnader för avfallshantering och efterbehandling skulle bli mer ändamålsenlig än dagens prövning, ser motionärerna en möjlighet att tidigare ställda krav på ekonomiska säkerheter också kan bidra till en sållning av aktörer som vill verka i gruvbranschen. Genom att det från början står klart vid ansökan om bearbetningskoncession att företaget kan betala för avfallshantering och efterbehandling, och inte som i samband med prövning av miljötillstånd enligt , kan statens egna kostnader minimeras. Enligt 4 kap. 2 § 1 minerallagen (1991:45) är en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska meddelas att ”en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad”. För ändamålet finns riktlinjer utgivna av dåvarande . Riktlinjerna innehåller bl.a. uppgifter om hur det ska gå till att bedöma själva mineralfyndigheten och vilka kriterier som ska tillämpas, dvs. hur stor kännedom om en fyndighet som ska krävas och vilka uppgifter som är relevanta. I sitt yttrande 2015/16:NU2y redovisar näringsutskottet att det krävs ett omfattande underlag från den sökande för att Bergsstaten ska kunna bedöma mineralfyndighetens ekonomiska värde. Den sökande ska kunna redovisa de resultat som undersökningsarbetet har lett till samt presentera övrigt bevismaterial. Detta inkluderar bl.a. analysprotokoll, mätningsresultat, geologiska och geofysiska kartor samt tekniska och ekonomiska utredningar. För att en fyndighet ska anses vara ekonomiskt utvinningsbar – dvs. betraktas som malm – krävs det enligt riktlinjerna att det bär sig att starta en gruva med eventuell anrikningsverksamhet från det att ett beslut om koncession har meddelats. Enligt yttrandet har Bergsstaten vid prövning av en ansökan om bearbetningskoncession vanligen inte tillgång till uppgifter om var anrikningsverk, vägar eller upplag för gruvavfall ska placeras. Bergsstaten har därför svårt att göra korrekta uppskattningar av kostnaderna för avfallshantering och efterbehandling. Utskottet instämmer i att utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Frågan om ekonomisk säkerhet för verksamheten är dock svårbedömd även utifrån det underlag som finns vid prövningen hos mark- och miljödomstolen, vilken kan äga rum efter att bearbetningskoncession beviljats. Utskottet har därför, liksom regeringen, svårt att se hur dessa kostnader med större säkerhet ska kunna beaktas redan vid Bergsstatens prövning av en ansökan om bearbetningskoncession. Bergsstaten har dessutom vid prövning av en ansökan om bearbetningskoncession vanligen inte tillgång till uppgifter om var anrikningsverk, vägar eller upplag för gruvavfall ska placeras. Bergsstaten har därför svårt att göra korrekta uppskattningar av kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Utskottet avstyrker mot bakgrund av det anförda motionerna 2015/16:3402 (V) yrkande 3 och 2015/16:3408 (KD) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkandet om en utredning som ser över regelverket för gruvnäringen. Jämför reservation 5 (V). Enligt kommittémotion 2015/16:3402 av m.fl. (V) yrkande 4 bör regeringen tillsätta en utredning som ser över regelverket för gruvnäringen, inklusive frågan om nivån på mineralersättningen, i syfte att skapa en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar mineralutvinning som främjar landsbygdsutvecklingen. gruvnäring har enligt statistik från lägst beskattning av samtliga gruvländer i världen. Den effektiva skattesatsen uppgår enligt statistiken till . I ytterst få länder understiger skattesatsen . behandling och kompletterande uppgifter I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 24) framhålls att är EU:s ledande gruvnation och att en stor del av den teknologi som används av näringen är utvecklad av svenska bolag. För att ska fortsätta att stå starkt som gruvnation är det viktigt att skapa gynnsamma förutsättningar så att gruv- och mineralnäringen kan växa på ett hållbart sätt och öka sin delaktighet på den internationella arenan. Det kräver dialog och samverkan med näringen, lärosäten och andra aktörer som bidrar till eller berörs av gruvnäringens verksamhet. ska enligt budgetpropositionen vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom gruvindustrin. Regeringen avser att skapa nya modeller för att utveckla en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling, där gruvnäringen tar sitt finansiella ansvar. Vid prospektering och gruvdrift är det viktigt att höga naturvärden inte blir oåterkalleligt förlorade. Dessutom ska miljökraven ses över och vid behov skärpas. I budgetpropositionen redovisas att mineralstrategi antogs . Visionen för mineralstrategin är att ett långsiktigt hållbart användande av landets mineralresurser, i samklang med miljö-, natur- och kulturvärden, skapar tillväxt i hela landet och bidrar till att förstärker sin position som EU:s ledande gruv- och mineralnation. I mineralstrategi utpekas ett antal fokusområden som arbetet inom strategin fokuseras på, bl.a. att främja dialog och samverkan mellan aktörer som berörs av eller bidrar till gruvnäringens verksamhet utreda vad som hindrar ökad bostadsproduktion på gruvorter främja kunskapen om geologins betydelse för tillväxt främja gruvsamhällen med attraktiva natur- och kulturmiljöer. I mineralstrategi pekas 19 åtgärder ut som ska genomföras för att nå strategins vision. Majoriteten av åtgärderna är i formen av regeringsuppdrag till myndigheter. Totalt är avsatta –2016 för arbetet med mineralstrategin, vilket inkluderar utförandet av regeringsuppdragen. Fram till utgången av 2014 hade 17 av åtgärderna initierats och tre hade slutförts. Två av regeringsuppdragen riktade till SGU avslutades och tre har delredovisats. I det ena uppdraget har SGU tagit fram ett förslag till hur kan bidra till utvecklingen av en mer hållbar gruvnäring i länder där ett sådant behov finns. Uppdraget har baserats på resultat och erfarenheter från pilotprojektet som SGU har drivit. Förslaget bereds nu av Sida. Inom det andra uppdraget som slutredovisades har SGU genomfört en kartläggning av utvinnings- och återvinningspotentialen av metaller och i från primära och sekundära källor. Förslagen bereds inom . SGU vidareutvecklade /15 en modell för material-försörjningsplanering som kan användas av länsstyrelser eller kommuner i syfte att ta fram en tydlig inriktning på materialförsörjningsfrågan i regionen. I anslutning till detta uppdrag har SGU också utfört ett arbete som går ut på att förbättra statistiken över samhällets totala produktion av sten och ballast vid olika infrastrukturprojekt etc. Båda de delredovisade projekten syftar till att få en bättre naturresurshushållning med bergmaterial. Varje medborgares egendom är enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.