bet · H301FöU13 · 2016-04-14 00:00:00 — Utskottet föreslår att lägger skrivelse 2015/16:88 om länsstyrelsernas krisberedskapsarbete till handlingarna. Följdmo- tionerna avstyrks med hänvisning till pågående arbete. I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, C, L, KD). Regeringens skrivelse 2015/16:88 om länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Sju yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete, punkt 1 (M, C, L, KD) 2.Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete, punkt 1 (SD) 3.Civil-militär samverkan, punkt 3 (M, C, L, KD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2015/16:3330 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkandena 2 och 5 samt 2015/16:3332 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 1 (M, C, L, KD) Reservation 2 (SD) Kommunernas arbete med skydd mot olyckor 2015/16:3332 av och (båda SD) yrkande 2. 2015/16:3330 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkandena 1, 3 och 4. Reservation 3 (M, C, L, KD) lägger skrivelse 2015/16:88 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (S) och Dag Klackenberg (M). Ärendet och dess beredning har granskat om det finns brister i länsstyrelsernas krisberedskapsarbete och om resurserna för den regionala krisberedskapen kan användas mer effektivt (RiR 2015:18). lämnade till regeringen . Rapporten föredrogs i utskottet av . Regeringens skrivelse med anledning av rapporten inkom till . har granskat länsstyrelsernas arbete med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Granskningen omfattar även regeringens styrning samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) och uppföljning av länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Samhället behöver ha beredskap mot kriser som epidemier, terrorism, naturolyckor och störningar i teknisk infrastruktur. Skogsbranden i visade att beredskapen för räddningsinsatser inte var tillräcklig. Vidare har det säkerhetspolitiska läget i närområde försämrats, vilket har bidragit till att statsmakterna har höjt ambitionsnivån för det civila försvaret. Länsstyrelserna har ansvar för att minska sårbarheten i samhället och ska verka för att har en god krisberedskap. Länsstyrelserna ska bl.a. upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser och samordna krisberedskapen i länen. De ska också arbeta för att olika aktörer, exempelvis kommuner, landsting, företag och statliga myndigheter, ska samverka. Syftet med granskningen har varit att bedöma om det finns brister i länsstyrelsernas regionala krisberedskapsarbete. Syftet har också varit att bedöma om resurserna för den regionala krisberedskapen kan användas mer effektivt. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2015/16:88 om länsstyrelsernas krisberedskapsarbete till handlingarna. Följdmo- tionerna avstyrks med hänvisning till pågående utredningsarbete. Jämför reservation 1 (M, C, L, KD), 2 (SD) och 3 (M, C, L, KD). Den övergripande slutsatsen av granskningen är att länsstyrelsernas krisberedskapsarbete behöver förbättras i flera avseenden för att alla län ska leva upp till statsmakternas mål och krav. Nedan följer granskningens resultat i mer specifika ordalag. Stor frihet för länen att utforma beredskapsarbetet Regeringens styrning ger länsstyrelserna stor frihet att själva tolka och bestämma vad som krävs för att lösa uppgifterna. Denna flexibilitet är nödvändig för att varje länsstyrelse ska kunna hantera en föränderlig omvärld och ta hänsyn till länets speciella förhållanden. medför ett omfattande tolkningsutrymme utmaningar och risker. Det blir t.ex. svårare att bedöma om länsstyrelsernas krisberedskapsarbete fungerar som det är tänkt och om det är balans mellan uppgifter och resurser. En stor del av finansieringen är projektbidrag Länsstyrelsernas förvaltningsanslag ska finansiera arbetet med de krisberedskapsuppgifter som framgår av tillämpliga lagar och förordningar. För att bedriva utvecklingsprojekt kan länsstyrelserna ansöka om bidrag från ett särskilt krisberedskapsanslag som MSB fördelar. är projektbidragen en större finansieringskälla än förvaltningsanslagen för de direkta kostnaderna för länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. I praktiken har utformningen av finansieringen bidragit till att flera länsstyrelsers arbete har präglats av kortsiktig utvecklingsverksamhet snarare än av kontinuitet. Utvecklingsprojekten kan ha positiva effekter, exempelvis har övningar möjliggjorts tack vare projektbidrag. Granskningen visar att en stor andel projektbidrag kan ge negativa konsekvenser. Projekten har löpt under 1–i sänder, vilket har medfört en osäkerhet om hur stora resurser länsstyrelserna har för krisberedskapsarbetet . Verksamheten blir svår att bedriva långsiktigt och en effektiv personalförsörjning försvåras. Enligt flera länsstyrelser är det svårt att anställa personal med tillräcklig kompetens genom att enbart erbjuda tidsbegränsade projektanställningar. För att ha råd att behålla tillsvidareanställd personal har vissa länsstyrelser sökt medel för och bedrivit utvecklingsprojekt som inte motsvarat de viktigaste behoven inom krisberedskapen. Vidare finns en risk för att arbete med uppgifter som länsstyrelserna är ålagda att utföra finansieras med projektmedel från krisberedskapsanslaget, vilket inte är avsikten. Granskningen visar också att det finns en risk för att länsstyrelserna inte har resurser för att effektivt omhänderta och genomföra resultaten av utvecklingsprojekten. beslutade MSB om nya villkor för utvecklingsprojekt. Projekten ska bl.a. kunna löpa än förut, upp till . Det kan bidra till att minska vissa negativa effekter som iakttagits i granskningen. Riksrevi- sionen bedömer dock att flera problem riskerar att kvarstå, på grund av betoningen på utvecklingsverksamhet snarare än att utföra ålagda uppgifter. Satsning medförde inte full ekonomisk förstärkning Inför överfördes från krisberedskapsanslaget till länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Syftet var att stärka länsstyrelsernas roll och utveckla förmågan till krishantering. bedömer att medlen inte fullt ut gått till att förstärka länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Samverkan och stöd prioriteras högt och fungerar överlag som avsett Länsstyrelserna har prioriterat arbetet med samverkan, samordning och stöd, bl.a. genom att delta i och driva olika samverkansnätverk. Granskningen visar att samverkan och det stöd som länsstyrelserna gett i stort sett fungerat som avsett. Begränsad användning av länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser Länsstyrelserna har ansvar för att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser, men det finns flera exempel på att den faktiska användningen av analyserna är begränsad. Enligt MSB och vissa länsstyrelser beror bristerna bl.a. på att analyserna präglas av bredd snarare än av djup. Därutöver saknas det ibland en koppling mellan identifierade hot, risker och sårbarheter och de åtgärder länsstyrelserna planerar att vidta. Risk- och sårbarhetsanalyserna är inte enhetligt utformade. Det försvårar MSB:s arbete med att ta fram nationella riskbilder och övergripande bedömningar av samhällets krisberedskap. MSB införde nya föreskrifter på området. Det är för tidigt att bedöma hur dessa kan öka användbarheten. Risk- och sårbarhetsanalyser ska enligt krisberedskapsförordningen redovisas . Årliga förändringar av regionala risker är dock sällan så omfattande att det motiverar en ny redovisning av riskbilden. En glesare och mer behovsanpassad redovisning skulle kunna frigöra resurser, exempelvis för ett fördjupat analysarbete eller för praktiska krisberedskapsåtgärder. Länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas krisberedskapsarbete behöver förbättras Nästan alla länsstyrelser bedömer att de har genomfört den uppföljning av kommunerna som de är ålagda att utföra. Enligt MSB och flera länsstyrelser har dock kvaliteten på uppföljningen i vissa fall varit bristfällig. –2014 har det inte varit tydligt reglerat vad uppföljningen ska innehålla och vilken kvalitet som är tillräcklig. Granskningen visar att länsstyrelserna har lagt för lite tid på att följa upp kommunerna. färdigställde MSB en processbeskrivning som syftar till att tydliggöra uppföljningen av kommunernas krisberedskap. Det är dock för tidigt att bedöma om detta kommer att medföra att kvaliteten förbättras. Brister i tillsynen enligt lagen om skydd mot olyckor Länsstyrelserna har till uppgift att stödja och bedriva tillsyn av kommunernas arbete enligt lagen om skydd mot olyckor och förordningen om skydd mot olyckor. Länsstyrelsernas tillsyn ska bl.a. syfta till en likvärdig utveckling och likvärdiga förhållanden. Lokala förhållanden ska beaktas. MSB följer upp och utvärderar länsstyrelsernas tillsyn. Myndigheten har även tagit fram kriterier för tillsynen. MSB har uppmärksammat två huvudsakliga brister: att tillsyn görs för sällan och att länsstyrelserna avsätter för lite tid till denna. granskning bekräftar MSB:s bedömning och drar slutsatsen att länsstyrelserna behöver förbättra tillsynsarbetet för att uppnå lagstiftarens intentioner. Av granskningen framgår vidare att det inte finns någon samlad nationell bild av hur väl kommunerna uppfyller lagens krav. En samlad bild skulle, enligt , behövas som underlag för beslut. Fler övningar och utbildningar behövs i många län Länsstyrelserna ska kunna ta över det operativa ansvaret för den kommunala räddningstjänsten vid större händelser. För att klara detta behövs regelbundna övningar. Granskningen visar att endast omkring hälften av länsstyrelserna har utfört övningar och utbildningar i den omfattning som de bedömer att uppgiften kräver. Även MSB har vid tillsyn av länsstyrelserna bedömt att det operativa ansvaret behöver övas i större utsträckning. bedömer att det är allvarligt när många länsstyrelser beskriver sin övningsverksamhet som otillräcklig. Det gäller både övning för att utveckla krisberedskapen i länen och övning för att länsstyrelserna ska kunna ta det operativa ansvaret för kommunernas räddningstjänster. Arbetet med att utveckla ett civilt försvar har brister Länsstyrelsernas arbete med civilt försvar har varit nedprioriterat. har ambitionsnivån höjts. har lyft fram behovet av ett förstärkt civilt försvar i beslutet om en ny försvarspolitisk inriktning för perioden –2020. Länsstyrelsernas arbete med ett civilt försvar är därmed i ett utvecklingsskede. Granskningen visar att endast en länsstyrelse har bedömt att den utfört uppgifterna på området. Länsstyrelserna har inte uppfattat uppgiften som väl avgränsad eller definierad. Med höjda ambitioner för det civila försvaret följer, enligt flera aktörer, ett behov av en tydligare kravställning. MSB bedömer inte enskilda länsstyrelsers samlade krisberedskapsarbete MSB bedömer inte varje länsstyrelses samlade krisberedskapsarbete. Enligt skulle en sådan bedömning kunna ge länsstyrelserna en helhetsbild av hur deras krisberedskapsarbete fungerar. Bedömningen skulle vidare kunna utgöra ett underlag för förbättringar av skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. • Överväg en omfördelning av en del av krisberedskapsanslaget till länsstyrelsernas förvaltningsanslag och säkerställ att omfördelade medel går till avsedd verksamhet, i syfte att uppnå ett effektivare krisberedskapsarbete. • Minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och sårbarhetsanalyser. • Förtydliga ambitionsnivån och se till att länsstyrelserna har tillräckliga resurser för civilt försvar, i enlighet med den försvarspolitiska inriktningen för perioden –2020. • Utveckla arbetet för att uppnå MSB:s kriterier för tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor. • Genomför och delta i övningar i större utsträckning i syfte att upprätthålla en god krisberedskap i länen. Exempelvis har vissa länsstyrelser inte övat på att överta det operativa ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. • Utveckla arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser så att analyserna i större utsträckning kan fungera som underlag för beslut om åtgärder. • Ta fram en samlad nationell lägesbild av hur kommunerna uppfyller kraven enligt lagen om skydd mot olyckor. • Förbättra stödet till enskilda länsstyrelser i strategiska frågor och anpassa det bättre till respektive länsstyrelses förutsättningar. Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Bedömningen av övergripande slutsats Samhällets krisberedskap är en prioriterad fråga för regeringen. Frågor om allmän ordning, säkerhet och krisberedskap, inklusive ansvaret för krishantering, är sedan regeringsskiftet samlade under inrikesministerns ansvar. Detta skapar en mer sammanhållen syn på svensk säkerhet och en förstärkt samverkan när det gäller informationssäkerhet och civila beredskapsfrågor och mellan polisen, räddningstjänsten, och ambulanssjukvården. Länsstyrelserna är som geografiskt områdesansvariga på regional nivå betydelsefulla aktörer i den svenska krisberedskapen. En viktig del är rollen som länk mellan den lokala och nationella nivån. Det är av största vikt att länsstyrelserna bedriver ett ändamålsenligt och effektivt arbete inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. övergripande slutsats av granskningen är att länsstyrelsernas krisberedskapsarbete bör förbättras i flera avseenden för att arbetet ska leva upp till de lagstadgade målen. Regeringen delar denna slutsats. Det se- naste året har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra förutsättningarna för länsstyrelsernas arbete. Regeringen konstaterar att vårt samhälle står inför stora utmaningar i och med de stora migrationsströmmarna. Hänsyn måste tas till den situation som befinner sig i. Det kommer därför att finnas endast ett begränsat utrymme för utvecklingsarbete. Berörda aktörer, däribland länsstyrelserna, kommer att behöva hantera denna situation och detta kommer att få långtgående konsekvenser på många områden. Det ställer stora krav på samordning och gemensam inriktning. Länsstyrelserna har här som geografiskt områdesansvariga myndigheter på regional nivå en viktig roll. I det följande redovisar regeringen sina bedömningar av rekommendationer. Omfördelning av krisberedskapsanslaget till länsstyrelsernas förvaltningsanslag I syfte att minska mängden kortsiktiga projekt och i stället skapa kontinuitet i länsstyrelsernas arbete med krisberedskap rekommenderar regeringen att överväga en omfördelning av medel från anslaget 2:4 Krisberedskap till länsstyrelsernas förvaltningsanslag och att säkerställa att medlen går till avsedd verksamhet. Samhällets krisberedskap vilar på ansvarsprincipen, anför regeringen, som innebär att den aktör som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har samma verksamhetsansvar under en allvarlig händelse eller i kris- och krigssituationer. Dessa åtgärder ska vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten. Att länsstyrelserna är beroende av tillfälliga medel via sakanslag för att kunna bedriva verksamhet är inte unikt för krisberedskapsområdet, anger regeringen. Nära hälften av länsstyrelsernas förvaltningskostnader finansieras via tillfälliga medel som fördelas via sakanslag. Regeringen bedömer att denna utveckling inte är hållbar eftersom den innebär betydande utmaningar för länsstyrelserna att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet. Regeringen fortsätter därför arbetet med att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering (prop. 2015/16:1, utg.omr. 1, s. 85), som bl.a. omfattar finansiering via sakanslag. Medel från anslaget 2:4 Krisberedskap ska användas för att initiera och genomföra tvärsektoriella åtgärder inom krisberedskapen. Ansökningar om medel ska vara förenliga med beslut av regeringen om inriktningen för anslaget. De åtgärder som genomförs ska även vara väl avgränsade och uppföljningsbara. Om åtgärderna medför framtida löpande kostnader ska den ansvariga myndigheten redovisa finansieringen av dem (prop. 2014/15:1, utg.omr. 6, s. 98). Anslaget fyller på så vis en utvecklande funktion i finansieringen av samhällets krisberedskap. Vid behov av åtgärder som får påvisbara effekter på samhällets samlade krisberedskap eller den samlade förmågan att hantera kriser och dess konsekvenser, har länsstyrelserna möjligheten att få finansiering genom bidrag från anslaget. Inför föreslog regeringen att skulle besluta om en ökad bemyndiganderam för anslaget 2:4 Krisberedskap. gick på regeringens förslag och fattade beslut om ett sådant bemyndigande. Regeringen fattade även beslut om ändrade villkor för anslaget som innebär att länsstyrelserna har möjlighet att söka delfinansiering för att utveckla krisberedskapen regionalt och lokalt. Dessa förändringar har medfört att MSB har möjlighet att bevilja bidrag för än tidigare, som styrningen av hur anslaget får användas i förhållande till länsstyrelserna har förändrats. Regeringens bedömning är att dessa förändringar kommer att minska mängden kortsiktiga utvecklingsprojekt, öka långsiktigheten i arbetet, förbättra samordningen av åtgärder regionalt och lokalt samt stimulera länsstyrelsernas egna satsningar på krisberedskapen. Minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och sårbarhetsanalyser Risk- och sårbarhetsanalyserna är viktiga verktyg i arbetet med att stärka samhällets krisberedskap. Regeringen ställer sig därför bakom den rekommenda- tion som riktar till länsstyrelserna om att utveckla arbetet med analyserna så att de i större utsträckning kan användas som underlag för beslut om åtgärder. Det är viktigt att länsstyrelserna drar nytta av analyserna både i sitt eget arbete och för samhället i stort. Basen i den svenska nationella risk- och förmågebedömningen utgörs av de risk- och sårbarhetsanalyser som genomförs på lokal, regional och nationell nivå. Länsstyrelserna ska enligt sin instruktion stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet bl.a. när det gäller risk- och sårbarhetsanalyser. Regeringen ser ett behov av att harmonisera kommunernas och landstingens metodarbete i fråga om risk- och sårbarhetsanalyser. Detta skulle kunna förbättra och underlätta användningen av deras analyser i den regionala analysen. Regeringen delar bedömning att en mindre frekvent redovisning skulle kunna öka kvaliteten på och användningen av risk- och sårbarhetsanalyserna. I förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap har skyldigheten att lämna en redovisning baserad på myndighetens risk- och sårbarhetsanalys ändrats till i stället för som . Regeringen har också förtydligat att det ska röra sig om en sammanfattande redovisning. Dessa förändringar ger utrymme för ett fördjupat analysarbete och tid för att vidta identifierade åtgärder. Förtydliga ambitionsnivån och säkerställ resurser till länsstyrelserna för civilt försvar har beslutat att planeringen av det civila försvaret ska återupptas. Länsstyrelserna är som högsta civila totalförsvarsmyndigheter viktiga aktörer i arbetet med civilt försvar. Deras uppgifter och ansvar inför och vid höjd beredskap framgår av flera författningar. Regeringen vill poängtera att detta inte är nya uppgifter för länsstyrelserna. Det framgår tydligt av förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap att länsstyrelserna som bevakningsansvariga myndigheter har ett ansvar för att kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk si- tuation. Regeringen vill betona att avsikten inte är att länsstyrelserna ska bygga upp nya strukturer skilda från det övriga arbete som bedrivs. Planeringen för det civila försvaret ska så långt möjligt bygga på de strukturer och processer som används inom krisberedskapen. Det är regeringens förhoppning att kunskap och erfarenheter från det arbete som bedrivs med anledning av den rådande flyktingsituationen ska utveckla och stärka länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Erfarenheterna bör därför i relevanta delar också kunna beaktas och tillvaratas av länsstyrelserna i planeringen för det civila försvaret. Regeringen anser att det är viktigt med en samlad styrning för totalförsvaret. Regeringen har därför uppdragit åt Försvarsmakten och MSB att redovisa en gemensam grundsyn för totalförsvaret. Ett beslut om anvisningar för Försvarsmaktens försvarsplanering har också fattats. Regeringen har även beslutat om anvisningar för planeringen av det civila försvaret till de myndigheter som är bevakningsansvariga enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Vid behov kommer regeringen att återkomma med ytterligare anvisningar när det gäller planeringen för det civila försvaret. har vidare rekommenderat regeringen att säkerställa att länsstyrelserna har resurser för att kunna återuppta arbetet med civilt försvar. Av den försvarspolitiska inriktningspropositionen för perioden –2020 (prop. 2014/15:109), som har beslutat om, framgår det att planeringen för det civila försvaret bör ges en stabil finansiering. Av samma proposition framgår även att det civila försvaret inledningsvis, inom ramen för befintliga resurser, bör prioritera uppgiften att planera stöd till Försvarsmakten vid höjd beredskap. Regeringen har genom beslut i MSB:s regleringsbrev möjliggjort för de bevakningsansvariga myndigheterna, inklusive länsstyrelserna, att söka bidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap för utvecklingen av det civila försvaret. Dessutom har regeringen gjort det möjligt att använda anslaget även för arbetet med att utveckla civilt försvar regionalt och lokalt. Regeringens bedömning är att dessa åtgärder sammantagna kommer att ge långsiktighet i arbetet och förbättra samordningen av åtgärder regionalt och lokalt, som länsstyrelsernas egna satsningar på arbetet med krisberedskap och civilt försvar stimuleras. Regeringens bedömning av rekommendationer till myndigheterna Regeringen ställer sig bakom de rekommendationer som riktar till länsstyrelserna. Regeringen ser allvarligt på att det finns kommuner som ännu inte har upprättade eller politiskt förankrade handlingsplaner enligt lagen om skydd mot olyckor eller upprättade risk- och sårbarhetsanalyser enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Regeringen ställer sig även bakom rekommendationer om att länsstyrelserna behöver stärka sin verksamhet när det gäller övningar och att länsstyrelserna behöver utveckla sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser. När det gäller rekommendationerna till MSB har regeringen uppdragit åt myndigheten att redovisa en bedömning av samhällets samlade förmåga att förebygga bränder och andra olyckor och av samhällets samlade förmåga att genomföra effektiva räddningsinsatser. Detta ska göras med utgångspunkt i de lokala och regionala förhållandena. Uppdraget överensstämmer med den rekommendation som har riktat till MSB om behovet av en samlad nationell lägesbild av hur kommunerna uppfyller kraven enligt lagen om skydd mot olyckor. När det gäller rekommendationen till MSB om att förbättra stödet och anpassa det bättre till respektive länsstyrelse anser regeringen att en ambitionshöjning på området i närtid måste vara förenlig med det arbete MSB bedriver med anledning av flyktingsituationen. I det sammanhanget finns det skäl att lyfta fram att MSB i stor omfattning stöder länsstyrelserna i deras arbete med att hantera flyktingsituationen. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med skrivelsen. I motion 2015/16:3330 av m.fl. (L, M, C, KD) anförs att står inför stora utmaningar på krisberedskapsområdet. Det rör sig inte bara om klimatrelaterade händelser som översvämningar och skogsbränder, utan också om möjligheten att kunna hantera stora migrationsströmmar, terrorism och de hot som ryms inom den moderna hybridkrigföringen. Det är därför viktigt att frågan om länsstyrelsernas krisberedskap ryms inom ramen för Försvarsberedningens nästa uppdrag. Motionärerna menar att samhället måste bli bättre på att samordna de resurser som står till buds, såväl civila som militära.