bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet i ärenden som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. I doktrinen har det ansetts att ordet ”bestämma” i 12 kap. 2 § RF ska tolkas vidsträckt (, Regeringsformen – en kommentar, 2015, s. 265). Författarna skriver följande: I förarbetena talas om att ”ge direktiv”. Vad som är förbjudet är enkelt uttryckt att någon annan myndighet eller någon överordnad lägger sig i beslutsfattandet. En annan sak är information, som i strikt 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN objektiv form är tillåten i båda riktningarna. Både överordnade och andra myndigheter kan ha ett fullt legitimt intresse av att få kännedom om beslutsfattandet och dess bevekelsegrunder, särskilt om tillämpad praxis, och beslutfattaren kan själv ha intresse av information om rättsregler och om själva sakområdet. En information som är direkt inriktad på avgörandet av ett bestämt ärende får i alla normala fall anses otillbörlig. Däremot kan beslutsfattaren själv känna behov av att vidga sina kunskaper genom kontakt med en annan myndighet eller tjänsteman men bör då givetvis underlåta att gå närmare in på detaljerna i det aktuella ärendet. Något om tillståndsprocessen för gruvverksamhet Prövning av gruvverksamhet är en omfattande process som involverar ett stort antal aktörer. Från det att en verksamhetsutövare vill börja leta malm till att en gruva kan starta krävs en rad olika tillstånd. Bergsstaten är en organisatorisk enhet vid geologiska under- sökning (SGU). Bergsstaten leds av Bergmästaren som beslutar om frågor enligt minerallagen (1991:45), bl.a. om undersökningstillstånd och om till- stånd att bryta koncessionsmineral. Ett undersökningstillstånd ger ensamrätt till undersökning (prospektering) och företrädesrätt till brytningstillstånd (bearbetningskoncession). Om den utförda prospekteringen visar att fyndigheten har sådana kvaliteter att den är ekonomiskt lönsam att bryta och att fyndighetens geografiska läge är lämpligt med hänsyn till hushållningsprinciperna kan Bergmästaren lämna tillstånd för bearbetningskoncession. En bearbetningskoncession gäller i de flesta fall . Bergmästaren fastställer också en ersättning som gruv- företaget ska betala till markägaren och till staten, den s.k. mineral- ersättningen. Miljötillstånd till gruvverksamhet beslutas av mark- och miljödomstolen som första instans och innefattar en prövning enligt bestämmelser i miljö- balken. En ansökan ska bl.a. innehålla en miljökonsekvensbeskrivning, en avfallshanteringsplan och en plan för hur efterbehandling ska ske efter att verksamheten har upphört. Under gruvdriften kontrollerar en tillsynsmyndighet att villkoren som ställs i ett tillstånd följs av verksamhetsutövaren. Vid tillståndsprocessens början hålls samråd med de som kan komma att beröras av verksamheten. Vid samrådet ges möjligheter till information och möjligheter att lämna syn- punkter. Både myndigheter och allmänheten omfattas av samrådet. Bergmästaren beslutar om en markanvisning enligt minerallagen som ger markåtkomst. Markanvisningen kopplar den mark som behövs för utvinningen till bearbetningskoncessionen. Till grund för beslutet ligger avtal som ingåtts mellan koncessionshavaren och markägaren. beslutar om bygglov enligt . Även andra tillstånd kan behövas, som t.ex. för kulturminnesskydd, strandskydd, artskydd och biotopskydd. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Enligt uppgifter i en artikel med rubriken ”Regeringen uppmanade till snabbare gruvtillstånd” i kallade – som leddes av dåvarande näringsministern – , Havs- och vattenmyndigheten och i till ett möte tillsammans med gruvbranschen. Mötet som ska ha ägt rum uppges ha varit sammankallat av regeringens gruvsamordnare , som var utsedd av . Bergsstaten som prövar frågor om tillstånd för undersökning och bearbetning av mineralfyndigheter var inte med på mötet, uppges det i artikeln. På mötet presenterades en rapport – som enligt uppgift var beställd av – där gruvbolagen hade fått sätta betyg på myndigheternas arbete med miljötillstånd för gruvor. Budskapet till myndigheterna var att dessa måste samarbeta mer med gruvindustrin. På mötet fick myndigheterna veta att tillståndsprocessen var tidsödande och omständlig och att gruvnäringen var särskilt missnöjd med agerande. Enligt rapporten borde myndigheterna ta hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina beslut och inte bara miljön. I den rapport som presenterades vid mötet framfördes synpunkten att viktiga beslut som gällde gruvbolagen inte skulle fattas av handläggare på den aktuella myndigheten utan endast av generaldirektörer och myndighetschefer. På flyttades senare samtliga beslut som gällde ansökan till landshövdingens bord i enlighet med gruvbolagens vilja. Enligt , som citeras i artikeln, ska inte mötet ha påverkat det. Hon framhåller också att det inte togs några beslut vid mötet. I en annan artikel i under rubriken ”försvarar snabbare gruvtillstånd” kommenterar den tidigare näringsministern uppgifterna om mötet. citeras i artikeln och hon säger bl.a. följande: Man måste förstå helheten. Vi har presenterat en mineralstrategi som handlar om hur man ska få en hållbar gruvnäring i . Den innehöll en rad olika konkreta punkter. Vi tillsatte också en gruvsamordnare vars uppgift var att samordna de olika aktörerna och hon hade många dialoger med möten med myndigheter och gruvföretag och allmänheten. är nöjd med arbete som gruvsamordnare. Hon skötte det på ett bra sätt tycker jag. Det här var ett informellt möte där man fick möjligheten att träffa myndighetsföreträdarna. Det är ingen hemlighet att vår regering har velat korta handläggningstider och processer, det är något som industrin efterfrågar. Av dåvarande regeringens mineralstrategi – mineralstrategi – För ett hållbart nyttjande av mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet – som lades fram framgår bl.a. följande (s. 32): 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN En noggrann och effektiv miljöprövning är avgörande för skyddet av miljö och hälsa och utgör en grundpelare i svensk miljöpolitik. En viktig utgångspunkt för miljöprövningen är att prövningen inte ska vara mer komplicerad än vad som krävs med hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa. Att förkorta handläggningstiderna är en högt prioriterad fråga för regeringen. Regeringen beslutade att bemyndiga det ansvariga statsrådet att utse en samordnare för insatser i samband med gruvindustrins expansion. Bakgrunden till beslutet och uppdragets innehåll framgår närmare av ett protokollsutdrag. Av utdraget framgår att samordnaren bl.a. skulle sammanföra och underlätta dialogen mellan aktörer vars verksamhetsområden berörs av frågor som uppkommer med anledning av gruvindustrins expansion i . Till uppdraget skulle ett samrådsforum knytas bestående av landshövdingarna och regionförbundens ordförande från berörda län för att bistå samordnaren i arbetet. Samordnaren skulle även involvera och samråda med berörda myndigheter i de delar myndigheternas respektive ansvars- områden berördes. Samordnaren skulle rapportera sitt arbete till och uppdraget skulle redovisas slutligt . Det ansvariga statsrådet utsåg generaldirektören till samordnare. I den av utskottet genomförda granskningen har någon skriftlig slutredovisning av samordnarens uppdrag inte hittats (bet. 2015/16:KU10). Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen). I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel bör – i den mån de är nödvändiga – präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. Under sin behandling av propositionen uttalade att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och (bet. KU 1986/87:29 s. 13). Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning, anförde utskottet. Utskottet ansåg att ett särskilt problem utgörs av informella kontakter i samband med sådan ärendehandläggning hos myndigheterna som avses i nuvarande 12 kap. 2 § RF. Utskottet ansåg det inte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang. Enligt utskottets uppfattning måste dock återhållsamheten vara mycket stor. I särskilt hög grad bör de informella kontakterna på detta område avse informationsutbyte. Utskottet ansåg det finnas anledning att understryka att oavsett vilka informella kontakter som förekommit bär myndigheterna det fulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen. Utskottet har återkommit till sitt uttalande om vikten av att informella kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning, bl.a. i sin granskning av den dåvarande försvarsministerns styrning av Försvars- makten (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.). granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styrinstrumentet, synes vara omfattande. Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skulle ske via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrades att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet noterade slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att vid de informella kontakterna inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet, att kontakterna är mer inriktade på information än styrning och att dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Samordnare inom olika politikområden genomförde utskottet en granskning av samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10 s. 42 f.). Utskottet gjorde bl.a. följande uttalanden med anledning av denna granskning: En annan fråga rör samordnarnas koppling till under pågående uppdrag. Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhets- grenar ingår. Av utskottets granskning framgår att det i uppdragen hos flera 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN av de samordnare som på ett eller annat sätt har varit knutna till ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer. har dessa samordnare också haft pådrivande uppgifter. Särskilt i de fall en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kan det enligt utskottet diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom ram. I alla avseenden är det av vikt med en tydlig rollfördelning mellan och samordnaren i förhållande till den omgivning som samordnaren verkar i. Utskottet anförde också att det är […] upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll. Det är av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll. överlämnade samordnare som statligt styrmedel (RiR 2016:5) till regeringen. I rapporten har granskat användningen av nationella samordnare som statligt styrmedel. har undersökt vilka resultat som nationella samordnare uppnår och om det är ett ändamålsenligt styrmedel. Regeringen ska lämna en skrivelse med anledning av rapporten till . Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på följande frågor och att få ta del av följande handlingar: –Var gruvsamordnaren knuten till ? –Stämmer uppgiften om att gruvsamordnaren kallade till ett möte på ? Om nej, vem kallade till mötet? –Föregicks mötet av några kontakter mellan den som kallade till mötet och ansvarigt statsråd? Hur skedde dessa kontakter och vad syftade kontakterna till? –När ägde mötet rum? Vad var syftet med mötet? Vilka deltog vid mötet? –En redogörelse önskas för vad som avhandlades vid mötet. –Fattades det några beslut vid mötet? Om ja, vilka beslut? –Finns det några minnesanteckningar i från mötet? Om ja, önskar utskottet ta del av dessa. –Om statsrådet inte deltog vid mötet: Skedde någon återrapportering efter mötet till ansvarigt statsråd? Om ja, vad rapporterades. Vem lämnade denna återrapport? –Enligt uppgifter i presenterades en rapport vid mötet som hade beställt och där gruvbolagen fick sätta betyg på myndigheterna. Vem stod bakom denna beställning? Vad var syftet med beställningen, hur har den behandlats och har den föranlett några åtgärder och i så fall vilka? 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN –Av vilket skäl skulle myndigheterna kallas till ett möte för en presentation före slutrapporten? Förelåg den rapport som presenterades vid mötet i sin slutliga version vid mötet? –Har någon slutrapport överlämnats till ? –Såvitt det är känt inom : Har det fattats något beslut om att ”viktiga beslut” som gäller gruvbolagen inte ska fattas av handläggare på aktuella myndigheter utan endast av generaldirektörer och myndighets- chefer? Om ja, av vem, hur och när fattades beslutet? Som svar överlämnades en promemoria som hade upprättats inom (bilaga A4.1.2). Av svarspromemorian framgår att gruvsamordnaren var anställd som generaldirektör i med placering i . Det var även gruvsamordnaren som kallade till mötet på . Vid mötet deltog gruvsamordnaren, landshövdingen i , generaldirektören för , chefen för miljöenheten vid i , en avdelningschef vid och vattenmyndigheten, verkställande direktören för branschorganisation , direktören för teknik och affärsutveckling vid , en konsult från konsultföretaget och två medarbetare från . Syftet med mötet var dels att redovisa resultaten av den undersökning av gruvnäringens upplevda hinder i miljöprövningsprocessen som konsultföretaget hade genomfört, dels att diskutera resultatet. Enligt svarspromemorian fattades det inte några beslut vid mötet. Det framgår också att det inte finns några minnesanteckningar i från mötet. Av svaret framgår också att mötet inte föregicks av några kontakter mellan gruvsamordnaren och statsrådet. Det skedde inte heller någon återrapportering efter mötet till statsrådet. I fråga om den rapport som presenterades vid mötet anfördes följande i svarspromemorian. Genom avrop från ett av ramavtal träffade – med gruvsamordnaren angiven som kontakt- person – ett avtal med konsultföretaget. Enligt detta avtal skulle konsult- företaget genomföra en kartläggning av hinder i miljöprövningsprocessen inom gruvsektorn. En av de frågor som skulle belysas enligt avtalet var hur gruvnäringen upplever att beslutsprocessen i alla delar fungerar. Resultatet av undersökningen presenterades vid mötet , och utgjorde vidare underlag för ett avsnitt (II 6) i gruvsamordnarens slutrapport gruvnäring kräver en klimatsmart industristrategi och en helhetssyn på naturresurser. Slutrapporten finns diarieförd i ärende N2015/02929/FÖF. I svarspromemorian framhålls att mötet var ett led i gruvsamordnarens löpande arbete med att ta upp olika aspekter på samordningsarbetet. Konsultföretagets rapport fanns i en slutlig version för mötet. Vid mötet redovisade konsultföretaget dock slutsatserna enbart med stöd av ett antal power point-bilder. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Som svar på frågan om det har fattats något beslut om att ”viktiga beslut” som gäller gruvbolagen endast ska fattas av generaldirektörer och myndighets- chefer, anförs att det såvitt det är känt i inte har fattats något sådant beslut. Utskottet har begärt och fått del av kallelsen till gruvsamordnarens möte och slutrapporten som det hänvisas till i svarspromemorian (bilaga A4.1.3). Av kallelsen som är daterad framgår det att sammankallande till mötet var , regeringens gruvsamordnare. Enligt dagordningen skulle hon inleda mötet, därefter skulle konsultföretaget presentera sin rapport och en diskussion om rapporten skulle äga rum. Vidare framgår det av kallelsen att ett konkret ”case” skulle presenteras av en företrädare för . Därefter skulle det vara en diskussion och avslut. Av gruvsamordnarens slutrapport framgår att uppdraget slutredovisades . I kapitel 2 avsnitt 6 lämnas förslag till hur tillstånds- prövningen för gruvnäringen ska kunna moderniseras (s. 59 f.). I rapporten föreslås bl.a. att ett tidigt samråd för berörda myndigheter med ansvar för tillståndsprövning införs i respektive myndighetsinstruktion, och att en årlig återrapportering om handläggningstider införs i regleringsbreven för de aktuella myndigheterna i syfte att effektivisera handläggningstiderna. Det framhålls att staten bör ha en röst och att myndigheterna inte ska överklaga varandras beslut. Genom en skrivelse till begärde utskottet några kompletterande redogörelser. Utskottet önskade bl.a. en redogörelse för vad som framfördes om det konkreta fall som presenterades vid mötet och vilka aktörerna var i det fallet. Utskottet önskade även en redogörelse för den efterföljande diskussionen och vilka slutsatser som drogs av den nu aktuella presentationen. Utskottet begärde även att få del av eventuella handlingar om fallet som presenterades vid mötet. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats vid (bilaga A4.1.4). I svarspromemorian framhålls att det inte finns några minnesanteckningar från mötet i , eller några andra handlingar som kan ligga till grund för svaren. De medarbetare från som deltog vid mötet har avslutat sin anställning i . Skriftligt svar från gruvsamordnaren Utskottet har också bett , som var regeringens gruvsamordnare, att lämna några redogörelser om mötet som ägde rum . Utskottet önskade bl.a. en redogörelse för vad som framfördes om det konkreta fall som presenterades vid mötet och vilka aktörerna var i det fallet. Utskottet önskade även en redogörelse för den efterföljande diskussionen och vilka slutsatser som drogs av den nu aktuella presentationen. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Ett svar inkom från (bilaga A4.1.5). svaret framhålls att de aktörer som deltog vid mötet ”var enligt kallelsen”. svaret anförs att presenterade hur ett tillståndsärende fungerar från start till beslut och gjorde en jämförelse med andra länders tillstånds- Tanken med att presentera ett ärendes gång var att man i gruppen skulle kunna diskutera hanteringen och komma med eventuella förslag som gruvsamordnaren skulle kunna ta med i slutrapporten. I den efterföljande diskussionen drogs inga slutsatser, framhålls det i svaret. Däremot framkom det synpunkter om att kunna ha ett tidigt samråd vid nya Denna synpunkt har beaktats i gruvsamordnarens slutrapport. I det nu aktuella ärendet har det framkommit att gruvsamordnaren var anställd inom med placering i . Gruv- samordnaren hade i uppdrag att sammanföra och underlätta dialogen mellan olika aktörer inom gruvindustrin och att samråda med berörda myndigheter. Mötet ingick som ett led i gruvsamordnarens uppdrag. Vid mötet presenterades en undersökning om de hinder som gruvbolagen upplever sig möta i miljöprövningsprocessen. Resultatet av undersökningen utgjorde senare underlag för gruvsamordnarens slutrapport. Efter mötet ska enligt uppgift vissa beslut som gällde ett gruvbolag ha flyttats till landshövdingens bord. Enligt fattades – såvitt är känt – inga beslut vid mötet. Gruvsamordnaren har till utskottet uppgett att det inte heller drogs några slutsatser vid mötet. Vad som framkommit i granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. Utskottet vill i sammanhanget dock erinra om den granskning av samordnare inom olika politikområden som utskottet genomförde (bet. 2015/16:KU10). Av utskottets granskning framgick att det i uppdragen hos flera av de samordnare som på ett eller annat sätt hade varit knutna till ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer, och att dessa samordnare ibland också haft pådrivande uppgifter. Utskottet framhöll att särskilt i de fall en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kan det diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom ram. I alla avseenden ansåg utskottet det vara av vikt med en tydlig rollfördelning mellan samordnaren och i förhållande till den omgivning som samordnaren verkar i. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN 4.2 Fråga om infrastrukturministerns inblandning i driftsstöd till flygplatser I en anmälan till (dnr 212–2015/16), bilaga A4.2.1, begärs en granskning av omständigheterna bakom utbetalning av driftbidrag till regionala flygplatser och regeringens inblandning i densamma. I anmälan hänvisas till ett e-postmeddelande från som en enhetschef inom skickat till några medarbetare. Enligt e- postmeddelandet ska ha fått ”order från ministern om att betala ut samtliga driftbidrag till berörda flygplatser”. Anmälaren anser att det måste klargöras om regeringen försökt förmå till ett visst beslut i ett särskilt fall som rör tillämpningen av lag eller förordning. Även e-post- meddelandet har kommit in till utskottet, bilaga A4.2.2. Till grund för granskningen har legat bl.a. ett e-postmeddelande som kommit in till utskottet, bilaga A4.2.2, en promemoria som har upprättats inom , bilaga A4.2.3 samt utfrågningar med företrädare för och statsrådet , bilaga B1 och B4. Regeringsformens förbud mot ministerstyre Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Av motiven till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § RF). Beslutsfattandet i regeringen sker alltså genom kollektivt fattade beslut, och regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Av 12 kap. 1 § RF följer att under regeringen lyder statliga förvaltnings- myndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN s. 397).