bet · H401FiU1 · 2016-11-22 00:00:00 — Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att godkänna den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden och avstyrker oppositionspartiernas alternativa förslag till preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden , och , och förslag till preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden . Utskottets förslag till preliminära utgiftsramar framgår av bilaga 5 i betänkandet. Förslagen till preliminär beräkning av inkomster i statens budget utgår från beräkningen av inkomsterna . i betänkandet har utskottet avstyrkt oppositionspartiernas förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken och i linje med detta även avstyrkt oppositionspartiernas förslag till beräkning av inkomster . Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att godkänna den preliminära beräkningen av inkomster i statens budget och avstyrker oppositionspartiernas alternativa förslag till preliminär beräkning av inkomster i statens budget , och , och förslag till preliminär beräkning av inkomster i statens budget . Utskottets förslag till preliminära inkomstberäkningar framgår av bilaga 5 i betänkandet. Beräkningsteknisk överföring till hushållssektorn Posten Beräkningsteknisk överföring till hushållssektorn motsvarar skillnaden mellan regeringens föreslagna och aviserade budgetförstärkningar och budgetförsvagningar, och den redovisas för att åskådliggöra finansieringen av framtida utgiftsreformer (tabell 1.1 s. 28 i budgetpropositionen). Posten redovisas vid sidan av de 27 utgiftsområdena men har i tidigare budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner ingått som en del av de takbegränsade utgifterna. En förändring i denna proposition är att posten redovisas utanför den del som avser de takbegränsade utgifterna. Den beräkningstekniska överföringen påverkar därmed inte längre statens budgetsaldo och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Posten ingår i enlighet med tidigare hantering inte heller i redovisningen av förändringar till följd av beslutade, föreslagna eller aviserade åtgärder (avsnitt 8.3, 8.5 och 9.1 i budgetpropositionen). Utskottet har noterat att valet av redovisningsmetod gör att det uppstår en skevhet mellan det årliga budgetförslaget och det medelfristiga perspektivet så som det uttrycks i förslaget till preliminära ramar. Som beskrivs ovan har regeringen nu valt att exkludera posten från de takbegränsade utgifterna. I rambeslutet behandlar finansutskottet bl.a. regeringens förslag till skatte- och avgiftsregler som ligger till grund för inkomstberäkningen för närmast följande budgetår, i det här fallet 2017. Regeringen har i budgetpropositionen lämnat två lagförslag som träder i kraft . Det handlar dels om skattskyldighet för den som överför elektrisk kraft med stöd av en koncession enligt 2 kap. ellagen (yrkande 23), dels om en följdändring av förslaget ovan i skatteförfarandelagen (del av yrkande 31). Utskottet konstaterade i förra årets rambetänkande 2015/16:FiU1 följande: Det är mycket ovanligt att regeringen i budgetpropositionen lämnar lagförslag med ikraftträdande året efter det budgetår som budgetpropositionen avser utan att det också finns en tydlig koppling till det aktuella budgetåret. I stället brukar regeringen avisera sådana förslag i budgetpropositionen för att sedan återkomma med lagförslag i nästa års budgetproposition. Rambeslutsprocessen skapar förutsättningar för en samtidig behandling i av inkomster och utgifter. När regeringen föreslår att det ska fattas beslut om lagförslag med ikraftträdande ett visst år i rambeslutet underlättar inte detta den samlade bedömningen av olika budgetförslag som rambeslutsprocessen syftar till. finns det inget i regleringen som hindrar att i ett tidigt skede beslutar om lagförslag. Utskottet såg dock skäl att i bet. 2015/16:FiU1 understryka vikten av att regeringen framöver lämnar lagförslag med budgetpåverkan så att syftet med rambeslutsprocessen och det samlade prioriteringstillfället kan värnas och inte opåkallat åsidosättas. Utskottet vill återigen framhålla betydelsen av att regeringen framöver lämnar lagförslag med budgetpåverkan så att syftet med rambeslutsprocessen och det samlade prioriteringstillfället kan värnas och inte opåkallat ändras. 4 Bemyndiganden om lån och andra ekonomiska åtaganden 4.1 Bemyndigande om upplåning Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att ta upp lån enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203). Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203) ta upp lån (punkt 10). Statens budgetsaldo visar statens lånebehov med omvänt tecken. Statens budget visade ett underskott –2015, som vänds till ett överskott i prognosen –2020. beräknas ett budgetöverskott på . Utskottet tillstyrker regeringens förslag om bemyndigande att ta upp lån enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203). 4.2 Lån för myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet upp till ett belopp av . Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet som inklusive tidigare gjord upplåning uppgår till högst (punkt 13). Förslaget innebär att låneramen är oförändrad jämfört med . Den genomsnittliga ökningstakten för låneramen uppgick –. Myndigheternas totala skuld i fråga om investeringar i anläggningstillgångar uppgick till , vilket är ca mer än 2015. Av den totala låneramen kommer inledningsvis inte att fördelas till myndigheterna för att regeringen ska kunna hantera oförutsedda händelser. Lånevolymen ökade med , medan nyttjandegraden ökade till . Regeringens målsättning är att nyttjandegraden, i enlighet med vad finansutskottet uttalat, ska fortsätta att öka (bet. 2009/10:FiU1 och bet. 2013/14:FiU1). har nyttjandegraden uppgått till strax . Regeringens målsättning är att nyttjandegraden ska fortsätta öka, vilket är i linje med vad utskottet tidigare uttryckt. Utskottet noterar att nyttjandegraden har varit relativt oförändrad och förutsätter därför att regeringen arbetar aktivt för att nå målsättningen att nyttjandegraden ska fortsätta att öka. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet till högst . Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta om krediter för myndigheternas räntekonton i till ett belopp av högst . Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om krediter för myndigheternas räntekonton i som inklusive tidigare utnyttjade krediter uppgår till högst (punkt 14). Det är en ökning med jämfört med den ram som beslutade . Ökningen beror huvudsakligen på att Försvarsmaktens räntekontokredit, till skillnad , inkluderats i sammanställningen. Merparten av myndigheterna hade överskott på sina räntekonton . utnyttjade dock 34 myndigheter sin kredit . Av den föreslagna kreditramen på bedöms ca inledningsvis inte fördelas mellan myndigheter. Utskottet har återkommande haft synpunkter på myndigheternas låga nyttjandegrad av räntekontokrediter och därmed begränsade kreditbehov. Regeringens förslag om en kreditram för myndigheterna på högst innebär en ökning med jämfört med föregående år. Ökningen beror dock huvudsakligen på att Försvarsmaktens räntekontokredit, till skillnad , inkluderats i sammanställningen. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet regeringens förslag om myndigheternas räntekontokrediter i . 4.4 Bemyndigande att överskrida ramanslag Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta att ett anslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om vissa villkor är uppfyllda. Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att , med de begränsningar som följer av 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen (2011:203), besluta om överskridande av vissa anslag (punkt 15). Enligt 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen får regeringen efter bemyndigande besluta att ett anslag får överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända när anslaget anvisades eller för att ett ändamål med anslaget som beslutat ska kunna uppfyllas. För de flesta anslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten om som föreskrivs i 3 kap. 8 § första stycket budgetlagen. Det finns ytterst sällan behov av att överskrida anslag för förvaltningsändamål med . Regeringen behöver därför inte begära in något särskilt bemyndigande som ger den befogenhet att besluta om överskridande av anslag som anvisats för förvaltningsändamål. Vid behov kommer regeringen i stället att föreslå ändringar i budgeten. När det däremot gäller anslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter och oförutsedda utgifter kan så stora förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen avser i sådana fall att i första hand återkomma till med förslag om ändrade anslag. Förändringarna kan dock inträffa snabbt, och betalningarna kan behöva göras utan dröjsmål. Regeringen bör därför bemyndigas att, om beslut om ändring i budgeten inte hinner inväntas, besluta om överskridande när de förutsättningar som anges i 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen är uppfyllda. Överskridandet får inte vara större än att det ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Regeringens avsikt är att liksom tidigare föreslå ändringar av berörda anslag som ersätter de medgivna överskridandena. har regeringen medgett överskridanden för anslaget 1:13 Kostnader för vissa skaderegleringar m.m. inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet med och anslaget 1:12 Finansiella korrigeringar m.m. inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel med . Regeringen föreslår i propositionen Höständringsbudget att de anslag som anges ovan tillförs medel som täcker de medgivna överskridandena (prop. 2016/17:2). Enligt Årsredovisningen för staten 2015 (skr. 2015/16:101) beslutade regeringen om ett medgivet överskridande av anslaget 1:13 Kostnader för vissa skaderegleringar m.m. inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Regeringen medgav att anslaget fick överskridas med . Hela anslagskrediten på utnyttjades, och av det medgivna överskridandet utnyttjades . Utskottet tillstyrker regeringens förslag om bemyndigande att överskrida anslag som inte avser förvaltningsändamål enligt 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen. 5 Generella riktlinjer för pris- och löneomräkning av försvarets förbandsanslag Utskottets förslag i korthet godkänner regeringens förslag om nya riktlinjer för pris- och löneomräkning av försvarets förbandsanslag. Regeringen föreslår att godkänner förslaget till riktlinjer för pris- och löneomräkning av försvarets förbandsanslag (punkt 9). Förslaget innebär att de riktlinjer som ligger till grund för den generella pris- och löneomräkningen också tillämpas på försvarets förbandsanslag. Det innebär att regeringen beslutar om de komponenter som ingår i försvarsprisindex för pris- och löneomräkningen av försvarets förbandsanslag inom ramen för de generella riktlinjer för pris- och löneomräkning som beslutat. Regeringen redovisar utfallet och den metod som använts för . Prisomräkningen av försvarets materielanslag hanteras enligt samma riktlinjer som ligger till grund för den generella pris- och löneomräkningen (prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, rskr. 2010/11:64). Prisomräkningen av försvarets förbandsanslag hanteras dock fortfarande enligt den detaljerade regleringen försvarsbeslut. Regeringen anser att styrning av pris- och löneomräkningen av anslagen blir mer enhetlig och att systemet blir mer ändamålsenligt om regeringen ges möjlighet att vid behov justera omräkningsprinciperna för att möta framtida ändrade förutsättningar. Regeringen anser därför att prisomräkningen av försvarets förbandsanslag bör hanteras enligt de riktlinjer som ligger till grund för den generella pris- och löneomräkningen, så att samtliga delkomponenter i försvarsprisindex regleras på samma sätt. Regeringen avser även fortsättningsvis att redovisa vilken metod som använts vid pris- och löneomräkningen samt utfallet av denna. Enligt försvarsbeslut (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337–338) beräknas försvarsprisindex enligt följande sex delfaktorer: löner, inhemsk försvarsmateriel, importerad försvarsmateriel, oljeprodukter, byggnader och övrigt. Varje delfaktor beräknas enligt särskilda detaljerade delindex. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att godkänna nya riktlinjer för pris- och löneomräkning av försvarets förbandsanslag. 6 Transparensen i budgetpropositionen Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2015/16:179 till handlingarna. granskar återkommande regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. publicerade i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2016:1). överlämnade till regeringen . överlämnade regeringen den aktuella skrivelsen (skr. 2015/16:179) till . Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen. Uppföljning av målet för det finansiella sparandet anser att uppföljningen och beräkningen av målavvikelser i budgetpropositionen bör stramas upp och bli mer mekanisk. Det skulle enligt myndigheten innebära att det tydligare framgick vad som krävs för att nå målen och vilka avvägningar som gjorts mellan olika finanspolitiska mål. menar vidare att uppföljningen av det finansiella sparandet bör vara bakåtblickande och att finanspolitiken bör utformas på ett sätt som tar hänsyn till historiska avvikelser från målet för att säkerställa att målet nås över en konjunkturcykel. bedömer att finanspolitiken måste vara åtstramande vid fler tillfällen, och emellanåt stramare än vad som varit fallet , om målet för det finansiella sparandet ska uppfyllas. Regeringen delar inte bedömning att uppföljningen och beräkningen av målavvikelsen bör göras mer mekanisk eftersom finanspolitiken i sådana fall enligt regeringen bl.a. riskerar att förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem. Utgångspunkten bör enligt regeringen vara att inriktningen på finanspolitiken ska bedömas med en bred ansats, där olika mål och restriktioner ställs mot varandra. Regeringen anser vidare, till skillnad från , att måluppfyllelsen i första hand bör analyseras i ett framåtblickande perspektiv, eftersom målet för det finansiella sparandet är ett riktmärke för finanspolitiken. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att underskotten var så stora att det inte var samhällsekonomiskt motiverat att bedriva en så kraftigt åtstramande finanspolitik som skulle krävas för att nå den målsatta nivån under innevarande mandatperiod. Finanspolitiken har emellertid lagts om i en mer ansvarsfull riktning, och regeringen avser att bedriva en politik som leder till att sparandet återförs till den målsatta nivån i en väl avvägd takt. Regeringen har vidare gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att se över målet för det finansiella sparandet (dir. 2015:63). Förutsättningar för en budgetförstärkning Enligt kan omständigheten att beräkningarna i budgetpropositionerna enbart avser att beskriva konsekvenserna av det rådande regelverket och de förslag som regeringen presenterar för nästkommande budgetår leda till att vissa utgifter underskattas. Den förstärkning av det finansiella sparandet som sker i regeringens planering uppstår enligt analys till följd av en nedskrivning av reala ersättningsnivåer, antaganden om god BNP-tillväxt samt en för budgeten gynnsam utveckling av relativpriser. Om historiska genomsnitt i stället används för dessa komponenter i kalkylen så uppstår enligt myndigheten bara en ytterst marginell förbättring av det finansiella sparandet . rekommenderar därför regeringen att på ett tydligare sätt beskriva vilka konsekvenser det får för den reala välfärdsutvecklingen att en del av budgetförstärkningen i budgetpropositionen beror på antaganden om en sänkt real ersättning i bidragssystemen. Regeringen framhåller att budgetperioden är ettårig och att det är som beslutar vilka regler och ramar som gäller för olika utgiftsslag. Det är dessa regler och ramar som, givet den makroekonomiska utvecklingen, avgör hur de olika utgiftsslagen utvecklas över tiden. Utgångspunkten för finanspolitiken i kommande ekonomiska propositioner måste således enligt regeringen vara en prognos som är baserad på den politik som har beslutat om, och den nya politik som regeringen föreslår i den aktuella propositionen, inte antaganden om vilken budget som kan tänkas besluta framåt i tiden. Migration och potentiell BNP konstaterar att beräkningen av potentiell BNP och bedömningen av resursutnyttjandet i ekonomin är ett viktigt beslutsunderlag för finanspolitiken. konstaterar att många nyanlända har en förhållandevis låg utbildningsnivå. är sysselsättningsgraden lägre och arbetslösheten högre i denna grupp. Myndigheten anser att det finns en risk att en än mindre andel i gruppen kommer i sysselsättning när gruppen växer snabbt. En överskattning av de nyanländas möjligheter att få sysselsättning kan leda till att potentiell BNP beräknas till ett för högt belopp. Myndigheten anser därför att regeringen närmare bör överväga rimligheten i antagandet i propositionen att de nyanlända personer som kommer in på arbetsmarknaden kan bli sysselsatta i samma utsträckning som de som finns på arbetsmarknaden. Regeringen anför att det finns en risk att de nyanländas sysselsättningsgrad blir lägre än bland de som verkar på arbetsmarknaden . Men det finns enligt regeringen också en möjlighet att de nyanlända personer som kommer in på arbetsmarknaden kan bli sysselsatta i en högre utsträckning. Svårbedömda faktorer, t.ex. de nyanländas utbildningsnivå, spelar en viktig roll i detta sammanhang. Givet den stora osäkerheten bedömer regeringen att sysselsättningsgraden bland de nyanlända som verkar på arbetsmarknaden ger en god vägledning för bedömningen av utvecklingen av sysselsättningen för de nyanlända som kommer att träda in på arbetsmarknaden . bedömer att den inledande reformtabellen har förändrats i förhållande till föregående år och att spårbarheten till den samlade redovisningen av effekterna av regeringens politik på de offentliga finanserna i avsnitt 9 har försvårats. En komplicerande faktor i det sammanhanget är enligt myndigheten den beräkningstekniska överföring till hushållen som regeringen använder i budgetpropositionen. Enligt myndigheten förekommer det att tabeller saknar hänvisningar till underliggande avsnitt, att hänvisningarna i tabellerna görs till avsnitt där det inte enkelt går att härleda underlaget till uppgifterna i tabellen och att rubriceringen av åtgärder är inkonsekvent. uppmanar regeringen att fortsätta utveckla redovisningen i budgetpropositionen och att avstå från att använda den ovannämnda posten. Regeringen instämmer i majoriteten av iakttagelser om redovisningen av budgeteffekter och strävar efter att öka tydligheten på detta område. När det gäller den beräkningstekniska överföringen framhåller regeringen att redovisningen av denna post har gett information om hur regeringen avser att hantera den överfinansiering som fanns i vårändringsbudgeten , ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen . Denna information hade inte kunnat ta del av om inte posten hade använts. Genom att den beräkningstekniska överföringen inkluderas i beräkningarna av de takbegränsade utgifterna, statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande menar regeringen att en mer rättvisande uppföljning uppnås än om posten hade exkluderats. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen framhåller att den avser att fortsätta arbetet med att förbättra metoderna för att uppskatta potentiell BNP, samt med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som föreslår när det gäller hänvisningar mellan tabeller och underliggande text. 2016:1 lämnades och avser en granskning av tydligheten och transparensen i budgetpropositionen . Regeringen besvarade rapporten i skrivelsen 2015/16:179. Mellan avlämnandet av och regeringens skrivelse lämnade regeringen ekonomiska vårproposition till , och efter skrivelsen har regeringen lämnat ytterligare en proposition, budgetpropositionen . När utskottet nu gör sin bedömning av tydligheten och transparensen i budgetpropositionen utifrån synpunkter beaktar utskottet alltså även de senaste ekonomisk-politiska propositionerna. Uppföljning av målet för det finansiella sparandet I avsitt 2.3 har det redogjorts för betänkandet En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67). Utskottet har i avsnitt 2.4 under rubriken budgetpolitiska mål redogjort för sin ställning när det gäller den förda politikens förenlighet med målet för det finansiella sparandet. Förutsättningar för en budgetförstärkning Utskottet delar regeringens bedömning att utgångspunkten för finanspolitiken i kommande ekonomiska propositioner måste vara en prognos som är baserad på den politik som har beslutat om och den nya politik som regeringen föreslår i den aktuella propositionen. Vidare konstaterar utskottet att regeringen i de ekonomiska propositionerna upplyser om att utgiftsnivån i de offentliga finanserna kan förändras till följd av ändrade volymer i rättighetsbaserade transfereringssystem eller förändrade makroekonomiska förutsättningar, se t.ex. avsnitt 9.1 i budgetpropositionen . Mot bakgrund av rekommendation till regeringen vill utskottet dock framhålla att öppenhet och tydlighet i redovisningen i budgetpropositionerna är centralt när ska ta ställning till förslag om statens budget. Utskottet anser därför att regeringen så tydligt som möjligt bör beskriva under vilka förutsättningar som statens budget beräknas bli förstärkt . Migration och potentiell BNP Utskottet anser i likhet med regeringen att det kan vara svårt att bedöma dels antalet asylsökande , dels i vilken takt dessa kan komma i arbete. Utskottet konstaterar emellertid att regeringen i budgetpropositionen (se t.ex. avsnitt 1.2 och avsnitt 4.3), i linje med rekommendation, utgår i från att det tar tid för de nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden. I och med detta anser utskottet att synpunkter på detta område är beaktade. Utskottet har i avsnitt 2.4 redogjort för sin ställning när det gäller regeringens redovisning av budgeteffekter. Av propositionen framgår att regeringen, till skillnad från i tidigare ekonomiska propositioner (jfr utskottets betänkanden /15:FiU1 och 2014/15:FiU20), föreslår att den beräkningstekniska överföringen till hushållen exkluderas från de takbegränsade utgifterna men ska fortsätta att utgöra en del av finansieringen av de förslag som presenteras i propositionen enligt tabell 1.1 (se avsnitt 8.2). Utskottet har i avsnitt 3.9 redogjort för sin ställning när det gäller denna fråga. Utöver vad som tidigare anförts vill utskottet framhålla att det välkomnar att regeringen avser att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som föreslår. Med det anförda föreslår utskottet att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, punkt 1 (M) av (M), (M), (M) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: godkänner de riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som föreslår i reservationen. 2016/17:3350 av m.fl. (M) yrkande 1, 2016/17:3320 av m.fl. (KD) yrkande 1, 2016/17:3419 av m.fl. (L) yrkande 1 och 2016/17:3494 av m.fl. (C) yrkande 1 och avslår proposition 2016/17:1 finansplan punkt 1 och motion 2016/17:2102 av m.fl. (SD) yrkande 1. har tillsammans med , Liberalerna och Krist-demokraterna en samsyn kring riktlinjerna för den ekonomiska politiken och en gemensam väg framåt för .