bet · H401SkU16 · 2016-12-08 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam bolagsskattebas Utskottet anser att kommissionens förslag inte kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar inledningsvis att det faktum att de mål som anges av kommissionen avser hela företagspaketet, dvs. båda de presenterade direktivförslagen, försvårar möjligheten för utskottet att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaten eller bättre kan uppnås på unionsnivå. Utskottet delar också regeringens bedömning att medlemsstaten initialt är mer lämpad att avgöra hur företagsbeskattningen bör utformas. Vad gäller möjligheten att motverka skatteflykt och skatteundandraganden konstaterar utskottet att dessa frågor kan hanteras inom ramen för det antagna direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknaden. Utskottet konstaterar vidare att skatteflyktsaspekter är nära förknippade med koncerninterna transaktioner vid gränsöverskridande handel och att motverkandet av skatteflykt och skatteundandraganden därför inte primärt går att på ett effektivt sätt komma till rätta med enbart genom gemensamma bestämmelser om företagsbeskattning. Därutöver konstaterar utskottet att det antagna direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknaden innehåller minimistandarder med en möjlighet för medlemsstaten att utforma bestämmelser efter nationella förutsättningar, som skulle gå förlorad vid ett införande av absoluta regler mot skatteflykt. Utskottet föreslår därför att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam bolagsskattebas ((2016) 685). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en gemensam bolagsskattebas Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en gemensam bolagsskattebas beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (SD), (L), (KD), (S) och (S). Ärendet och dess beredning presenterade kommissionen en nylansering av förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB). Kommissionen föreslår ett stegvis införande med ett första steg som inriktas på en harmonisering av skattebasen, en s.k. gemensam bolagsskattebas (, CCTB) och därefter ett andra steg som innefattar ett förslag till konsolidering samt det administrativa ramverket, CCCTB. Detta utlåtande avser subsidiaritetsprövning av det första steget, dvs. av rådets direktiv om en gemensam bolagsskattebas ((2016) 685). ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt inom Europeiska unionen strider mot subsidiaritets-principen. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central, regional eller lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Inom ramen för prövningen är det möjligt att använda ett proportionalitetstest. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Kammaren ska enligt 10 kap. 2 § riksdagsordningen hänvisa ett utkast till lagstiftningsakt till det berörda utskottet för prövning. Om ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet lämna ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Kammaren hänvisade det aktuella ärendet till skatteutskottet . Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande löper ut . gav rådet kommissionen i uppdrag att genomföra en studie om bolagsbeskattningen och undersöka effekterna av sådana skatteregler som utgör hinder för och verkar avhållande på gränsöverskridande ekonomisk verksamhet på den inre marknaden. beslutade kommissionen om ett meddelande om en strategi för bolagsbeskattningen (KOM(2001) 582 slutlig), där slutsatsen drogs att väsentliga hinder på bolagsbeskattningens område fortfarande försvårar gränsöverskridande ekonomisk verksamhet inom den inre marknaden. enades finansministrarna om att gå vidare med att undersöka förutsättningarna för en gemensam konsoliderad bolagsskattebas. Alla medlemsstater deltog i arbetsgruppen som bistod kommissionen i det förberedande arbetet med direktivet. Kommissionen överlämnade direktivförslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas () till rådet , se faktapromemoria 2010/11:FPM96. Förslaget har diskuterats i rådsarbetsgruppen för direkt skatt vid drygt tjugo tillfällen samt i rådets högnivågrupp för skattefrågor utan att medlemsstaterna har kunnat enas om direktivet. nylanserade därför kommissionen ett förslag om CCCTB. Kommissionen föreslår ett stegvis införande med ett första steg som inriktas på en harmonisering av skattebasen, en s.k. gemensam bolagsskattebas () och därefter konsolideringen samt det administrativa ramverket (CCCTB). I samband med att de två nya direktiven presenterades drogs direktivförslag tillbaka. Till skillnad års förslag, som innebar ett frivilligt system, kommer detta förslag att bli obligatoriskt för företag som ingår i företagsgrupper över en viss storlek. Gränsvärdet kommer att avse de samlade konsoliderade intäkterna för en företagsgrupp som lämnar en konsoliderad årsredovisning. För att nå överensstämmelse mellan de två stegen (den gemensamma bolagsskattebasen och den gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen) måste företagen uppfylla villkoren för konsolidering för att omfattas av den gemensamma bolagsskattebasens obligatoriska tillämpningsområde. De gemensamma bestämmelserna kommer också att vara tillgängliga som ett frivilligt alternativ för de företag som inte uppfyller dessa villkor. För att stödja innovation i ekonomin föreslås ett avdrag för kostnader för forskning och utveckling (FoU). De skattskyldiga kommer att ha möjlighet att göra ett extra avdrag på för kostnader för FoU . Om kostnaderna överstiger medges ett avdrag om av det överskjutande beloppet. För att stödja företagandet i små och innovativa företag föreslås vidare ett ökat avdrag för små nystartade företag utan närstående företag. Skattskyldiga, som uppfyller kraven i direktivet på att vara nystartade, kommer därför att medges avdrag för av kostnaderna för FoU . Direktivet innehåller vidare en bestämmelse om ränteavdragsbegränsning, enligt vilken räntekostnader alltid får kvittas mot ränteintäkter eller andra inkomster från finansiella tillgångar. Räntekostnader som överstiger ränteinkomster får dras av av EBITDA, dvs. vinst före räntor, skatter, av- och nedskrivningar (Earnings Before Interest, Tax, Depreciation and Amortisation) eller maximalt , beroende på vilket som är högre. Direktivförslaget innehåller också ett förslag om ett avdrag för tillväxt och investeringar (Allowance for Investment and Growth, ) beräknat som ett schablonavdrag på insatt eget kapital i företaget. Syftet är att det ska bli lika förmånligt att finansiera sitt företag med nytt eget kapital genom t.ex. en aktieemission eller kvarhållna vinstmedel som genom att ta upp ett nytt lån. Företaget får enligt förslaget göra avdrag för ett belopp som räknas fram på nytt insatt eget kapital. Enligt kommissionen skulle därmed incitamenten att ta upp ett lån och göra avdrag för räntekostnaderna minska när ett avdrag även kan göras för insatt kapital. För att delvis kompensera för avsaknaden av fördelarna med gränsöver-skridande konsolidering under det första steget föreslås en möjlighet att under vissa förutsättningar beakta förluster som uppkommer i ett dotterbolag eller i fasta driftställen i andra medlemsstater. Avdraget är tillfälligt eftersom moderbolaget kommer att återföra eventuella framtida vinster i dess dotterbolag eller fasta driftställen. Om återförandet inte skett kommer förlustavdragen att återföras automatiskt. Direktivförslaget innehåller därutöver en rad bestämmelser mot skatteflykt som i huvudsak är utformade i enlighet med bestämmelserna i direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknadens funktion. Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en gemensam bolagsskattebas Utskottets förslag i korthet lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (). Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlems-staterna, vare sig på central, regional eller lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Inom ramen för prövningen är det möjligt att använda ett proportionalitets-test. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Kommissionen anser att initiativet att nylansera CCCTB är förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom problemets karaktär kräver en gemensam lösning som innebär en harmonisering av företagsskattesystemen inom EU. Det motverkar snedvridningar på den inre marknaden genom att en mer rättvis och sammanhängande skattemiljö skapas för företag att verka inom. Enligt kommissionen skulle enskilda initiativ av varje medlemsstat inte medföra någon förändring av den nuvarande situationen utan skulle till och med kunna förvärra situationen, eftersom företagen fortfarande skulle behöva hantera 28 olika och ibland motstridiga skattesystem. För att åtgärderna ska ge resultat måste de tillämpas på samma sätt på hela den inre marknaden. Möjligheten att utnyttja missmatchningar uppkommer främst i gränsöverskridande situationer och det är samverkan mellan olika skattesystem som ger upphov till sådana möjligheter. Som exempel anger kommissionen att olika kvalificering av enheter eller betalningar som leder till dubbelbeskattning eller dubbel icke-beskattning skulle upphöra vad gäller bolag som tillämpar gemensamma företagsskatteregler. Enligt kommissionen skulle enskilda åtgärder av medlemsstaterna endast lösa dessa problem bilateralt, i ett bästa scenario. Per definition skulle gränsöverskridande förlustutjämning fungera mest effektivt om alla medlemsstater medger det, även om bilaterala åtgärder inte bör uteslutas som ett andrahandsalternativ. Vidare menar kommissionen att skattefria omstruktureringar inom en grupp, borttagandet av komplex internprissättning och fördelning av vinster genom en fördelningsnyckel på gruppnivå endast kan hanteras inom ramen för en gemensam reglering med hänsyn till dess gränsöverskridande karaktär. Enligt kommissionen är förslaget också i linje med proportionalitetsprincipen. Kommissionen anför att åtgärderna är lämpliga och nödvändiga för att uppnå önskvärt resultat. Förslagen går inte längre än att harmonisera företagsskattebasen, vilket är en förutsättning för att motverka de identifierade hinder som snedvrider den inre marknaden. Kommissionen menar att det nylanserade CCCTB-systemet inte begränsar medlemsstaternas behörighet att fastställa önskvärd nivå på skatteintäkter för att nå finanspolitiska mål. I det avseendet påverkar förslagen inte medlemsstaternas möjligheter att bestämma bolagsskattesatsen. Det skulle inte vara tillräckligt med samordning på området för att undanröja skatterelaterade snedvridningar på den inre marknaden. Enligt kommissionen riktar sig samordning typiskt sett endast in sig på vissa specifika frågor och är inte anpassad för den breda mångfald av problem som företag på den inre marknaden möter, vilka kräver en övergripande lösning. Vidare förutser kommissionen att den omständigheten att det nylanserade förslaget är tvingande gör att det kan utformas på ett sådant sätt att det bara träffar nödvändiga kategorier av skattebetalare, dvs. företagsgrupper av en viss storlek. Detta beror på att företagsgrupper som måste tillämpa förslagen har hög omsättning och tenderar att ha tillräckligt med resurser som möjliggör aggressiva skatteplaneringsstrategier. Slutligen är det kommissionens uppfattning att de förutsedda reglerna följaktligen inte går längre än vad som är nödvändigt för att nå målen med fördraget för att uppnå en bättre funktion av den inre marknaden. Det är generellt sett positivt med åtgärder som förbättrar den inre marknadens funktionssätt och minskar företagens administrativa kostnader som bolagsskatten är ett viktigt nationellt instrument för att främja en god ekonomisk utveckling och en varaktigt hög sysselsättning. Det är också viktigt att små, öppna och exportberoende ekonomiers legitima intressen beaktas. Vidare är en viktig princip att nyttan av att ha harmoniserade skatteregler på det här området måste vägas mot den inskränkning av medlemsstaternas möjligheter att införa och behålla egna nationella skatteregler som en harmonisering medför. Förslagen innebär en stor inskränkning av medlemsstaternas befogenhet på den direkta skattens område. Enligt förslagen ska bolagsbeskattningen för vissa företag harmoniseras i sin helhet. Kommissionen ska dessutom ges stora möjligheter att genom delegerade akter utforma beskattningen av berörda företag. Regeringen är tveksam till om nyttan med förslagen överväger den nackdel för medlemsstaterna som inskränkningen av befogenheten innebär. Förslagen, som i vissa delar är omfattande och komplexa, måste dock analyseras noga. Utifrån kommissionens analys bör därför förslagens påverkan på svensk ekonomi, svenska företags konkurrenskraft och de offentliga finanserna undersökas. Det behöver även noggrant övervägas om den gemensamma bolagsskattebasen bör vara obligatorisk, om den bör innehålla konsolidering och om beslut bör fattas i ett eller två steg. Det är därför för tidigt att säga hur regeringen slutligen kommer att ställa sig till förslagen. Kommissionens initiativ innebär en tvåstegsprocess med två olika direktiv där gemensamma företagsskatteregler är tänkta att antas först och konsolidering som ett andra steg. Kommissionen ser dock initiativet som ett paket, vilket innebär att subsidiaritetsbedömningen avser de två direktiven sammantaget. Eftersom det rör sig om två olika direktiv som inte är avsedda att beslutas finns det anledning att beröra frågan om hur direktivet om gemensamma företagsskatteregler (CCTB) förhåller sig till subsidiaritetsprincipen sett för sig. Grundprincipen om medlemsstaternas nationella befogenhet måste värnas när det gäller direkta skatter. Vad gäller CCTB bör det lyftas fram att företagsbeskattningen är nära integrerad med både andra delar av skatteområdet och med medlemsstaternas ekonomiska och politiska förhållanden. Utifrån det perspektivet är medlemsstaten bättre lämpad än EU att bedöma och överblicka hur företagsbeskattningen bör utformas för att nå politiska och ekonomiska mål både nationellt och inom EU. Det bör även beaktas att nationella företagsskattesystem generellt sett är utformade på ett sätt som passar näringslivsstrukturen i varje enskild medlemsstat. I sammanhanget bör det framhållas att antagandet av direktivet mot skatteundandraganden är ett viktigt steg när det gäller motverkandet av skatteundandraganden på den inre marknaden, vilket är ett av kommissionens syften med förslagen. Direktivet mot skatteundandraganden innehåller motsvarande regler som föreslås i CCTB-direktivet, bl.a. hybridregler, ränteavdragsbegränsningsregler, en generell antimissbruksregel, CFC-regel och en regel om utflyttningsbeskattning. Det bör även noteras att kommissionens företagsskattepaket innehåller förslag på ändringar av hybridregeln som innebär att tillämpningsområdet utvidgas. Direktivet mot skatteundandraganden innebär en gemensam minsta nivå av skydd och medger att medlemsstaterna kan införa striktare regler. Direktivet medger även viss flexibilitet att utforma reglerna utifrån ett nationellt sammanhang. Det finns skäl att ifrågasätta om gemensamma företagsskatteregler skulle tillföra sådana fördelar utöver vad som följer av direktivet mot skatteundandraganden att det vägs upp av nackdelen av en inskränkning av den nationella befogenheten. En viktig aspekt är även att beslut fattas med enhällighet på skatteområdet. Det innebär att möjligheten att vid behov ändra de aktuella reglerna kan vara förenat med större svårigheter jämfört med om de aktuella skattereglerna inte skulle harmoniseras. finns det fördelar om befintliga missmatchningar och snedvridningar på den inre marknaden kan minska med ett samordnat tillvägagångssätt. Vidare kan det konstateras att möjligheten till gränsöverskridande kvittning av förluster kan uppnås i högre utsträckning genom gemensamma regler. Som kommissionen tar upp ska dock inte värdet av bilaterala åtgärder uteslutas som ett andrahandsalternativ. Sammantaget anser regeringen att det finns skäl att ifrågasätta om förslaget om gemensamma företagsskatteregler sett för sig är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Vad gäller förslaget om gemensamma företagsskatteregler är regeringen inte övertygad om att skälen för en gemensam reglering av företagsskattereglerna uppväger den begränsning i handlingsfriheten som förslaget innebär när det gäller att utforma företagsskatteregler som är anpassade efter nationella förutsättningar. Mot bakgrund av detta finns det mycket som talar för att förslaget om gemensamma företagsskatteregler, CCTB, – sett för sig – är oförenligt med proportionalitetsprincipen. Utskottet vill betona att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. Det faller inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden genom att ta ut och använda skatteintäkter på lämpligt sätt. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och behålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Kommissionen har gjort gällande att det inte är sannolikt att förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas kommer att antas i sin helhet och att förslaget därför måste införas genom en tvåstegsprocess. I enlighet därmed har kommissionen föreslagit att förslaget om konsolidering i andra steget får anstå till dess att en politisk överenskommelse har nåtts om en tvingande uppsättning av bestämmelser om en gemensam bolagsskattebas i första steget. Kommissionen har följaktligen presenterat två direktivförslag; ett förslag om en gemensam bolagsskattebas och ett förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas. Förslaget i denna del innehåller i huvudsak bestämmelser om en gemensam bolagsskattebas, en möjlighet till tillfällig förlustutjämning och bestämmelser mot skatteflykt. Kommissionen, som har gjort en gemensam subsidiaritetsbedömning av de båda förslagen om en gemensam bolagsskattebas respektive om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, har anfört att förslagen bl.a. syftar till att befrämja tillväxt och investeringar, att underlätta gränsöverskridande handel, att åstadkomma administrativa förenklingar och att motverka skatteflykt. Utskottet konstaterar inledningsvis att det faktum att de mål som anges av kommissionen avser hela företagspaketet, dvs. båda de presenterade direktivförslagen, försvårar möjligheten för utskottet att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaten eller bättre kan uppnås på unionsnivå. Företagsbeskattningen är nära integrerad med andra delar av skatteområdet och med medlemsstaternas politiska och ekonomiska förhållanden. Utskottet anser att utformningen av företagsbeskattningen måste ske på ett sådant sätt att det finns ett utrymme för varje enskild medlemsstat att beakta särskilda förutsättningar vad avser näringslivsstruktur. Utskottet delar därför regeringens bedömning att medlemsstaten initialt är mer lämpad att avgöra hur företagsbeskattningen bör utformas. Vad gäller möjligheten att motverka skatteflykt och skatteundandraganden konstaterar utskottet att dessa frågor kan hanteras inom ramen för det antagna direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknaden. Utskottet konstaterar vidare att skatteflyktsaspekter är nära förknippade med koncerninterna transaktioner vid gränsöverskridande handel och att motverkandet av skatteflykt och skatteundandraganden därför inte primärt går att på ett effektivt sätt komma till rätta med enbart genom gemensamma bestämmelser om företagsbeskattning. Därutöver konstaterar utskottet att det antagna direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknaden innehåller minimistandarder med en möjlighet för medlemsstaten att utforma bestämmelser efter nationella förutsättningar, som skulle gå förlorad vid ett införande av absoluta regler mot skatteflykt. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att kommissionens förslag inte kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Förteckning över prövade förslag Kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam bolagsskattebas, (KOM(2016) 685). Motiverat yttrande från riksdag vill betona att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. Det faller inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden genom att ta ut och använda skatteintäkter på lämpligt sätt. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och bibehålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Kommissionen har gjort gällande att det inte är sannolikt att förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas kommer att antas i sin helhet och att förslaget därför måste införas genom en tvåstegsprocess. I enlighet därmed har kommissionen föreslagit att förslaget om konsolidering i andra steget får anstå till dess att en politisk överenskommelse har nåtts om en tvingande uppsättning av bestämmelser om en gemensam bolagsskattebas i första steget. Kommissionen har följaktligen presenterat två direktivförslag; ett förslag om en gemensam bolagsskattebas och ett förslag om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas. Förslaget i denna del innehåller i huvudsak bestämmelser om en gemensam bolagsskattebas, en möjlighet till tillfällig förlustutjämning och bestämmelser mot skatteflykt. Kommissionen, som har gjort en gemensam subsidiaritetsbedömning av de båda förslagen om en gemensam bolagsskattebas respektive om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, har anfört att förslagen bl.a. syftar till att befrämja tillväxt och investeringar, att underlätta gränsöverskridande handel, att åstadkomma administrativa förenklingar och att motverka skatteflykt. konstaterar inledningsvis att det faktum att de mål som anges av kommissionen avser hela företagspaketet, dvs. båda de presenterade direktivförslagen, försvårar möjligheten att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaten eller bättre kan uppnås på unionsnivå.