bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). I betänkande 1973:26 (s. 71) framhölls att förbudet mot direktiv i särskilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande beslutats av . När det gäller myndighetsutövning mot en enskild garanterar paragrafen (nuvarande 12 kap. 2 § RF) dock att den beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av regeringsförordningar eller andra författningar av lägre valör än lag och sedvanerätt. Uttrycket tillämpning av lag innefattar inte bara lagar som beslutats av utan även verkställighetsföreskrifter till lagen (prop. 1973:90 s. 398). Av den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 25) framgår följande om uttrycket: När det gäller uttrycket lagtillämpning bör här erinras om att detta avser tillämpningen av lagar och regeringens eller underordnade myndigheters verkställighetsföreskrifter till lagar. Beslut eller åtgärder som grundar sig på andra regeringsförfattningar, främst inom den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen [nuvarande 8 kap. 7 §], eller på föreskrifter inom ramen för denna kompetens som utfärdats av andra myndigheter ligger alltså till största delen utanför definitionen av lagtillämpning i 11 kap. 7 § [nuvarande 12 kap. 2 §]. Men sådana författningar kan naturligtvis avse myndighetsutövning och därigenom träffas av begränsningsregeln. Denna grundlagsskyddade frihet för myndigheterna att bestämma själva syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid en förvaltningsmyndighets handläggning av ett konkret ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag och verkställighetsföreskrifter. Detta innebär således att andra föreskrifter såsom förordningar faller utanför stadgandet så länge de inte innefattar myndighetsutövning (Bremdal, Att tala är silver men att tiga är guld? – Om ministerstyre och statsråds uttalanden, i till , Allmänt och enskilt – offentlig rätt i omvandling, 2013, s. 50). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. När det gäller tillämpning av unionsrätten (tidigare gemenskapsrätten) i enskilda ärenden har regeringen utanför området för 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) rätt att genom direktiv styra myndigheternas handlande, även i enskilda ärenden. När det är fråga om ärenden som faller inom ramen för bestämmelsen upphör alltså regeringens direktivrätt. Däremot bör det finnas en möjlighet till informella diskussioner mellan departementen och myndigheterna om unionsrättens närmare innehåll i en sådan fråga. Det har inte ansetts kunna överblickas om det kan finnas behov av att ge regeringen några formella styrmedel i enskilda ärenden som innebär tillämpning av unionsrätt inom området för 11 kap. 7 § RF. Om det, trots regeringens rätt att genom bemyndiganden styra myndigheternas regel- givning, skulle träffas ett avgörande i ett enskilt ärende som strider mot åtaganden visavi EU (tidigare EG), har regeringen möjlighet att själv besluta eller att föreslå lämpliga författningsändringar (SOU 1993:14 s. 171). I doktrinen har ansetts att ordet ”bestämma” i 12 kap. 2 § RF ska tolkas vidsträckt (, Regeringsformen – en kommentar, 2015, s. 265). Författarna skriver följande: I förarbetena talas om att ”ge direktiv”. Vad som är förbjudet är enkelt uttryckt att någon annan myndighet eller någon överordnad lägger sig i beslutsfattandet. En annan sak är information, som i strikt objektiv form är tillåten i båda riktningarna. Både överordnade och andra myndigheter kan ha ett fullt legitimt intresse av att få kännedom om beslutsfattandet och dess bevekelsegrunder, särskilt om tillämpad praxis, och beslutfattaren kan själv ha intresse av information om rättsregler och om själva sakområdet. En information som är direkt inriktad på avgörandet av ett bestämt ärende får i alla normala fall anses otillbörlig. Däremot kan beslutsfattaren själv känna behov av att vidga sina kunskaper genom kontakt med en annan myndighet eller tjänsteman men bör då givetvis underlåta att gå närmare in på detaljerna i det aktuella ärendet. Reglering av driftbidrag till flygplatser sätter ramarna för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel kunna stödja viss verksamhet. Regler om detta finns i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (i fortsättningen EUF-fördraget). Enligt dessa bestämmelser är statsstöd förbjudet om det inte uppfyller vissa på förhand bestämda undantag. Syftet med reglerna är att förhindra att konkurrensen på EU:s inre marknad snedvrids. I artikel 108.3 i EUF-fördraget föreskrivs att medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till kommissionen så att kommissionen kan ta ställning till om stödet är förenligt 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN med den inre marknaden eller inte. Medlemsstaten får inte genomföra stödåtgärden förrän kommissionen har uttalat sig om stödets förenlighet med den inre marknaden (genomförandeförbudet). granska befintliga stödprogram som förekommer i medlemsstaterna. kommissionen har uppgifter om att stöd har lämnats i strid med genom- förandeförbudet ska den även granska en sådan åtgärd. efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den inre marknaden, eller att sådant stöd missbrukas, ska kommissionen besluta att staten i fråga ska upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som Statlig ersättning för driften av icke-statliga flygplatser betalas ut i enlighet med förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transport- infrastruktur och förordning (2006:1577) om driftbidrag till icke statliga flygplatser.6 kan statlig ersättning enligt dessa förordningar endast beviljas och utbetalas till de icke-statliga flygplatser där det utförs en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med EU:s bestämmelser om stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt För flygplatser med fler än 200 000 passagerare måste statligt stöd för genomförandet av tjänst av allmänt ekonomiskt intresse notifieras till och godkännas av kommissionen innan det ges ut. Utbetalning av ett sådant stöd får inte göras innan notifieringen lett till ett slutligt beslut (se artikel 108 i beslutar om fördelningen av driftbidraget i enlighet med förordning (2006:1557) och med vad regeringen i övrigt bestämmer. beslut om fördelning av driftbidrag till icke statliga flygplatser får överklagas till regeringen. Enligt 3 § förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transport- infrastruktur ska driftbidrag till icke-statliga flygplatser som bedöms vara strategiskt viktiga för en region ges i enlighet med om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I förordning (2006:1577) om driftbidrag till icke-statliga flygplatser finns bestämmelser om fördelning av anslaget Driftbidrag till icke statliga flygplatser (inom utgiftsområde 22). Av förordningen framgår att driftbidrag bara får lämnas för flygplatser där det utförs en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse genom flygtrafik som omfattas av allmän trafikplikt (enligt artiklarna 16 och 17) i och rådets förordning (EU) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen. Driftbidrag ska ges i enlighet med Europeiska kommissionens beslut 2012/21/EU av om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster 6 Vissa paragrafer i förordningen har fått en ny lydelse . 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I detta beslut fastställs på vilka villkor statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster, som ges till vissa företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är förenligt med den inre marknaden och undantaget från anmälnings- skyldigheten enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Beslutet är tillämpligt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som ges till företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget, när ersättningen tillhör någon av de kategorier som räknas upp i beslutet. Kategori e) utgörs av ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse när det gäller flygplatser där det genomsnittliga antalet passagerare (under de två räkenskapsår som föregick det år då tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse tilldelades) inte översteg 200 000 i fråga om flygplatser. I ett internt e-postmeddelande informerade en enhetschef i sina kollegor om följande (bilaga A4.2.2): Som ni säkert vet fick vi order från ministern om att betala ut samtliga driftbidrag till berörda flygplatser, och betalningen skulle ut omgående, . Vi stämde av en extra gång med departementet och fick klartecken om att även och skulle betalas ut. informerade berörda chefer internt; , GD samt . Vi satte igång regionerna som har verkställt utbetalningarna. Dock gör systemet att utbetalningen tar innan det finns hon flygplatserna. Parallellt påbörjades ett enkelt kommunikationsmaterial, som stöd för de som får kontakt från media. I e-postmeddelandet hänvisas vidare till ett bifogat förslag till brev som ska skickas ut till flygplatserna och det framhålls att "[d]epartementet önskar att vi inte lyfter återbetalningsskyldigheten explicit, utan mer hänvisar till gällande lagstiftning. Därför är brevet mycket kortfattat". Av e-postmeddelandet framgår även att ett möte med departementet skulle Enhetschefen skriver vidare att hon ”tror att det är viktigt att prata vidare med departementet om hur de ser på detta efter denna hastiga hantering av utbetalningar och vårt fortsatta arbete internt och tillsammans med SKL”. I ett internt svarsmejl skriver en jurist på att han hoppas ”att det inte gick till så som beskrivs” i det nämnda e-postmeddelandet, och han konstaterar att en ”minister (eller regeringen) får ju inte bestämma hur en myndighet ska besluta i enskilt fall eller hur en myndighet ska tillämpa lagen”. Han påpekar även att en ”minister har i övrigt inte heller någon makt gentemot en myndighet eftersom det är regeringen som genom kollektiva beslut har någon makt i förhållande till en myndighet”. Han påpekar också att utbetalningar av statligt stöd måste notifieras till och godkännas av kommissionen innan någon utbetalning får genomföras. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN utbetalning av statligt stöd som inte är förenligt med fördraget utgör fördragsbrott, skriver han. Enligt en artikel med rubriken ”Mejlväxling antyder olagligt ministerstyre” i ska den nämnda mejlväxlingen ha föregåtts av ett telefonmöte mellan tjänstemän på och . Enligt , chef för avdelningen bostäder och transporter på , har ministern inte gett någon order. Det är uppenbart att ministern inte har och inte kan fatta beslut om utbetalning av driftstöd. Det är som har regeringens uppdrag att fördela stödet till de här flygplatserna. säger att det var hård press på frågan om driftsstöd , och då tog tjänstemän på hans avdelning på eget initiativ kontakt med . Han säger vidare. Som jag förstår var det ett telefonmöte . Det tycks vara så att medarbetare har fått uppfattningen att de fått order att betala ut. Det är djupt olyckligt att de har uppfattat det som en uppmaning från ministern, och så är inte fallet. Enligt har det inte varit någon direkt kontakt mellan ministern och . Hon har heller inte haft kontakt direkt med tjänstemännen på departementet i frågan. I en artikel i med rubriken ”Minister förnekar bidragsorder” förnekar statsrådet att hon skulle ha gett någon order till . Hon hävdar att hon inte haft någon direktkontakt med i frågan och inte heller gett någon ”order”. säger att hon tagit kontakt med en tjänsteman i sin politiska stab efter påstötningar från flera kommuner om att deras regionala flygplatser närmar sig konkurs: Då har jag sagt att så här kan vi inte ha det. Vi kan inte ha regionala flygplatser som går i konkurs så på något sätt måste det ageras i den här frågan och det måste gå ganska fort för det börjar bli en akut situation. Däremot har jag inte talat om för någon på vilket sätt någon bör agera. Jag har inte gett några som helst tips om vad som bör göras. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen). I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel bör – i den mån de är nödvändiga – präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Under sin behandling av propositionen uttalade att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och (bet. KU 1986/87:29 s. 13). Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning, anförde utskottet. Utskottet ansåg att ett särskilt problem utgörs av informella kontakter i samband med sådan ärendehandläggning hos myndigheterna som avses i nuvarande 12 kap. 2 § RF. Utskottet ansåg det inte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang. Enligt utskottets uppfattning måste dock återhållsamheten vara mycket stor. I särskilt hög grad bör de informella kontakterna på detta område avse informationsutbyte. Utskottet ansåg det finnas anledning att understryka att oavsett vilka informella kontakter som förekommit, bär myndigheterna det fulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen. Utskottet har återkommit till sitt uttalande om vikten av att informella kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning, bl.a. i sin granskning av den dåvarande försvarsministerns styrning av Försvars- makten (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.). granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styrinstrumentet, synes vara omfattande. Utskottet hade från de utgångspunkter som gäller för dess granskning inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skulle ske via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrades det om att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet noterade slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde bl.a. att det är väsentligt att de informella kontakterna är mer inriktade på 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN information än styrning och att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. gjorde utskottet följande uttalande inom ramen för en granskning av hantering av en fråga med anledning av bristande järnvägsunderhåll (bet. 2011/12:KU20 s. 101): Utifrån de aspekter som har att beakta i sin grundlagsfästa granskningsuppgift vill utskottet framhålla att regeringen och ansvariga statsråd har ett övergripande ansvar för att säkerställa att myndigheter informerar regeringen om den aktuella situationen inom sina Det aktuella fallet understryker vikten av väl fungerande kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och Regerings- Genom en skrivelse till begärdes svar på följande frågor och att få ta del av följande handlingar: – Stämmer uppgifterna i om att ett telefonmöte ägde rum – På vems initiativ ägde telefonmötet rum? deltog i telefonmötet, från respektive ? Vad var syftet med kontakten? Utskottet önskar en redogörelse av vad som avhandlades under telefonmötet. Fördes några minnesanteckningar under telefonmötet? Om ja, önskar utskottet ta del av dessa. – Om statsrådet inte deltog i telefonmötet: föregicks telefonmötet av några kontakter med ansvarigt statsråd? Hur skedde dessa kontakter och vad syftade dessa kontakter till? – Skedde någon rapportering till ministern efter telefonmötet? Om ja, vad Enligt e-postmeddelandet stämde av en extra gång med departementet och fick klartecken om att utbetalning skulle ske även till flygplatserna i och . Stämmer denna uppgift? hade denna kontakt med ? önskar en redogörelse för vad som avhandlades vid denna kontakt. – Stämmer det att statsrådet har uttalat sig på det sätt som återges i ? Om ja, hur följde statsrådet upp att åtgärden vidtogs i frågan om den situation som enligt henne själv rådde vid regionala flygplatser? Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom (bilaga A4.2.3). Av svarspromemorian framgår att uppgifterna i om ett telefonmöte stämmer, och att initiativet till mötet togs av ansvariga tjänstemän i : chefen för enheten för transportinfrastruktur och finansiering (nedan enhetschefen) samt två kansliråd vid enheten. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN telefonmötet deltog de båda kansliråden, och från deltog chefen för avdelningen nationell planering (nedan avdelningschefen). Syftet med mötet var att uppmärksamma på behovet av en skyndsam hantering av driftsstödet till de flygplatser som inte fått driftsstöd. Frågan om hanteringen av driftsstöden hade tidigare diskuterats mellan tjänstemän i och Trafik- verket. Kansliråden hänvisade till ett starkt yttre tryck i frågan och att det skickats brev från flygplatschefer till och till den politiska ledningen i , vilket avdelningschefen i uppgav att han kände till. Kansliråden framförde vidare ett önskemål om att uppmärksammade behovet av en skyndsam hantering av driftsstöden till de resterande sex flygplatserna. Av svaret framgår att från sida fördes inga mötesanteckningar under telefonmötet. Indirekt av svaret framgår att statsrådet inte deltog vid mötet. Med anledning av det yttre tryck som fanns i frågan diskuterades, enligt svaret, frågan löpande mellan den politiska ledningen och tjänstemanna- organisationen. Det aktuella mötet föregicks dock inte av några specifika kontakter mellan tjänstemännen och statsrådet. Av svaret framgår vidare att en tjänsteman på med ansvar för flygplatsfrågor – efter mötet – ringde till det ena av kansliråden som deltog i mötet, och frågade om behovet av en skyndsam hantering av driftsstöden även omfattade och flygplatser. svarade jakande på denna fråga. möttes enhetschefen vid och avdelningschefen vid utanför . Avdelningschefen frågade då om verket skulle betala ut driftsstödet till de resterande flygplatserna. Enhetschefen svarade att verket skulle göra det om verket bedömde att verket kunde göra det utifrån sitt uppdrag. Avdelnings- chefen sade då att kommer att betala ut stödet, och att verket redan hade kommit fram till det. Avdelningschefen frågade också om och flygplatser skulle få sitt driftsstöd. Enhetschefen svarade att de borde få det om verket bedömde att verket kunde ge stödet utifrån sitt uppdrag. Av svarspromemorian framgår vidare att det andra kanslirådet hade ett möte i med den tjänsteman vid som ansvarar för flygplatsfrågorna. Mötet gällde en annan fråga, men i anslutning till mötet ställde tjänstemannen frågan om behovet av en skyndsam hantering av driftsstöden även gällde flygplatserna i och . svarade jakande på denna fråga. Sammanfattningsvis har således företrädare för vid fyra tillfällen påtalat behovet av en skyndsam hantering av driftsstödet till flygplatserna. Något klartecken från departementet till utbetalning har dock inte lämnats, understryks det i svarspromemorian. 4 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Enligt svarspromemorian lämnade tjänstemännen en kort muntlig lägesrapportering till statsrådet under veckoberedningen Hon fick då information om att kommit fram till att verket skulle betala ut driftsstödet till de flygplatser som ännu inte hade fått stöd. Av svarspromemorian framgår vidare att de uttalanden som statsrådet gjorde i är korrekt återgivna. blir löpande informerad av tjänstemännen i departementet om regionala flygplatser och driftsstöd. höll utskottet en utfrågning med , generaldirektör för , och , enhetschef vid . Vidare medverkade , avdelningschef för nationella planeringen vid (bilaga B1). Generaldirektör inledde med att redogöra för hur hon har sett på kontakterna i ärendet. En verksamhetsområdeschef för planering på Trafik- verket kontaktade henne och berättade att blivit kontaktad av en tjänsteman på . mannen hade sagt att den politiska ledningen var angelägen om att man betalade ut stödet till flygplatserna. verksamhetsområdeschefen att det var viktigt att det gjordes en avstämning med juristerna vid verket innan man betalade ut stödet. Dagen efter mötte hon verkets chefsjurist som hade träffat några av sina jurister som var bekymrade Generaldirektören fick då klart för sig att någon avstämning med juristerna inte hade skett. Chefsjuristen gavs i uppdrag att utreda vad som hade skett. Av utredningen framkom att stödet hade betalats ut och att det var ganska tydligt att man ville att det skulle betalas ut dagen Chefsjuristen uppgav också att stödet hade betalats ut även till de