bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — regeringen hade samrått med innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten . Regeringsförklaringen ska enligt utskottets mening ses som en allmän avsiktsförklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan, och de formuleringar som användes av statsministern i regerings- förklaringen kan inte i sig ges innebörden att regeringen hade tagit ställning i Utskottet hänvisade i sammanhanget till att regeringsförklaringen enligt förarbetena till riksdagsordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i inledningsskede och att det därför är önsk- värt att förklaringen får en viss fyllighet. I den kommunikation som ägt rum i massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlands- myndigheterna efter regeringsförklaringen noterade utskottet dock upprepade hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av ” och uttalanden om att ”kommer att erkänna ”, utan att någon pågående bered- ning e.d. nämndes. Enligt utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. Som kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten hade tagit ställning i frågan före Det kunde inte heller uteslutas att kommunikationen har lett till 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. att erkännandefrågan av omvärlden hade uppfattats som avgjord före samrådet med . Utskottet bedömde också att det sätt på vilket frågan hanterades kan ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med i reell mening. genomförde utskottet en granskning av regeringens informa- tion till och överläggning med –2014. Syftet med granskningen var att få en bild av vilka typer av frågor som behand- lats i och om det gick att se några förändringar . I sitt ställningstagande framhöll utskottet det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet pekade på sammansättning och den för- trolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet påminde även om sitt tidigare uttalande att information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med . Avslutningsvis framhöll utskottet att det är av stor betydelse för att Utrikes- nämndens roll och betydelse inte ska riskera att urvattnas, att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning innan beslut fattas. Utskottet påminde även om att det tidigare uttalat att bestämmelsen i denna del innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades två promemorior som upprättats inom (och Försvars- departementet, bilaga A3.4.2.). Promemorian från har sekretessmarkering. När det gäller frågan om bundenhet till dels samförståndsavtalet med om värdlandsstöd, dels det s.k. kompletterande tilläggsprotokollet, uttalas i promemorian från Försvarsdepartementet att ännu inte är rättsligt bundet av de nämnda avtalen och inte heller blir det genom ett god- kännande av . Enligt uttryckliga artiklar i respektive avtal krävs en ratifikation eller annat slutligt meddelande för att åstadkomma rättslig bundenhet. Det är först genom ratifikation eller slutligt meddelande som på det internationella planet samtycker till att vara bundet av avtalen. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. För de nu aktuella avtalen är godkännande emellertid en förut- sättning för att ratifikation ska kunna ske eller slutligt meddelande kunna lämnas. Vidare anförs i promemorian att en stats undertecknande av internationella avtal av dessa slag dock innebär en förpliktelse att inte agera så att ändamålet och syftet med avtalet inte kan fullgöras (se DS 2007:25 Riktlinjer för handläggning av ärenden om internationella överenskommelser, s. 25). Utskottet har vidare begärt information om vilka av vissa angivna händelser som innefattar internationell överenskommelse som godkänts av eller föregåtts av överläggning med enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. I svarspromemorian från Försvarsdepartementet uppges att PFF med tilläggsprotokoll , det kompletterande tilläggs- protokollet och samförståndsavtalet med om värdlandsstöd är internationella överenskommelser som har eller kommer att underställas för godkännande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. De händelser som hade angetts i utskottets fråga var a)inledande av samarbetet Partnerskap för fred (PFF) och () ? b)inledande av deltagandet i Planning and Review Process (PARP) 1995? c)anslutningen till PFF och dess tilläggsprotokoll 1996? d)2010 och beslut att anta ett PARP-mål om värdlandsstöd med innebörden att skulle utveckla och implementera ett koncept för värdlandsstöd, vilket bl.a. omfattade att förhandla ett avtal om värdlandsstöd med Nato? e)beslut att ingå samförståndsavtalet med om värdlandsstöd? f)beslut att underteckna det kompletterande tilläggsavtalet ? g)något eller några andra beslut som har relevans i förhållande till beslut enligt e) eller f)? På frågan vilken praxis regeringen tillämpar när det gäller information till eller samråd med angående försvarssamarbete uppges i promemorian från Försvarsdepartementet att regeringen lämnar information till eller samråder med efter en bedömning av den aktuella frågan i varje enskilt fall. I promemorian från anges att frågan om ingående av samförståndsavtalet med och undertecknande av det kompletterande tilläggsprotokollet inte varit föremål för överläggning i . Utfrågning med f.d. utrikesminister Utskottet höll sluten utfrågning med . Vid utfrågningen framkom bl.a. att värdlandsavtalet med enligt mening inte är ett utrikesärende av större vikt; värdlandsavtalet är av stor praktisk men liten politisk betydelse. Delar av utfrågningen finns i bilaga B9. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet vill återigen framhålla att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det förhållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och företrädare från kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Som utskottet också framhållit tidigare är det angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess, ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet konstaterar att samverkar med Nato inom Partnerskap för fred och . deltar i utbildningar och övningar, och har även stått värd för sådana aktiviteter. Eftersom värdlandsstödsavtalet inte ger Nato rätt eller skyldighet att verka på svenskt territorium, utan bygger på frivillighet mellan parterna, blir det tillämpligt endast i de fall först fattar ett nationellt beslut därom. Den förändring som avtalet innebär gäller de särskilda genomförande- avtal som ingås för varje enskild aktivitet; dessa avtal kan göras enklare och hållas kortare på den grund som värdlandsstödsavtalet ger än som är fallet . Utskottets gör bedömningen att det inte förelåg någon skyldighet för regeringen att överlägga med inför besluten att tillträda det kompletterande tilläggsprotokollet och underteckna värdlandsstödsavtalet. 3.5 Regeringens överläggning med med anledning av begäran om hjälp I en anmälan som inkommit till (dnr 1202-2015/16), bilaga A3.5.1, begärs att utskottet granskar om regeringen levt upp till regeringsformens krav på överläggning med eller information till . I anmälan uppmärksammas att , efter terrordåden i , begärde hjälp i kampen mot Isil. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. höll utrikesminister och försvarsminister en presskonferens och meddelade vilket stöd regeringen hade beslutat ge med anledning av begäran. Enligt anmälan kallades till sammanträde för att diskutera svar på begäran. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior som upprättats inom (och Försvarsdepartementet), bilaga A3.5.2. Promemorian från har sekretessmarkering. En sluten utfrågning har hållits med utrikesminister . Delar av utfrågningen finns i bilaga B2. Möte i den 16– Vid behandlades åberopande av Lissabonfördragets artikel 42.7 om bilateral hjälp och assistans. Av en artikel med rubriken högst på agendan när EU:s försvarsministrar möts som publicerats på framgår bl.a. att EU:s försvarsministrar uttryckte enhälligt stöd för . Vidare framgår att skulle komma att ha bilaterala kontakter med varje medlemsland om vilket stöd som kan komma i fråga från var och en av EU:s medlemmar. Artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska union Artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen har följande lydelse: Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlems- staten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. Åtagandena och samarbetet på detta område ska vara förenliga med åtagandena inom , som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen ska utgöra grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det. I proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget (s. 252) anförde regeringen att bestämmelsen klargör att inget i den gemensamma säkerhets- och försvars- politiken ska hindra de medlemsstater som vill föra t.ex. en militärt alliansfri politik. Regeringen ansåg således att denna bestämmelse inte innebär några former av försvarsförpliktelser för militära alliansfria medlemsstater som . 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. höll utrikesminister och försvars- minister en pressträff, och publicerades en artikel med rubriken presenterade det svenska stödet till på . I artikeln, som finns i bilaga A3.5.3, uttalas bl.a. följande: Som uppföljning av begäran enligt artikel 42.7 i och ytterligare stöd i kampen mot ISIL har därför en grundlig inventering om möjliga svenska bidrag gjorts. Utgångspunkten för detta är att det ska vara efterfrågat, ändamålsenligt, effektivt, trovärdigt, hållbart , folkrättsenligt, baserat på en riskanalys samt bygga på en bred enighet och tillgängliga svenska resurser, både personalmässigt och finansiellt. kan i ett första paket erbjuda följande: –50-100 SAC-timmar (strategisk flygtransport) ställs till förfogande. –Taktisk flygtransport (1 TP84) för insats i MINUSMA inom ramen för en nordisk rotation. –Ett par stabsofficerare till FN-ledda insatser. –Ett förstärkt svenskt bidrag till EUTM undersöks, om möjligt i samarbete med andra. –En förfrågan avseende stöd med materiel handläggs enligt särskild beslutsordning. Information till utrikesutskottet och försvarsutskottet Vid utrikesutskottets och försvarsutskottets gemensamma sammanträde lämnade utrikesminister , försvars- minister , m.fl. information om svenskt stöd till enligt artikel 42.7 fördraget om Europeiska unionen. beslutade regeringen om ett uppdrag till Försvarsmakten att lämna flygtransportstöd till , Fö2015/01530/MFI (delvis). Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen. m.fl. kommenterar att när det i 7 kap. 3 § regeringsformen sägs att regeringsärendena avgörs vid regeringssammanträde, avses avgörandet rättsligt sett (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 341). Även om antalet regerings- ärenden har minskat starkt, är detta dock alltjämt högt. Detta förhållande nödvändiggör att regeringsärendena praktiskt taget alltid faktiskt är avgjorda före regeringssammanträdets början. Det faktiska avgörandet har träffats vid allmän beredning eller annan typ av gemensam beredning eller vid beredning inom departementet. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande torde inte gälla när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar och liknande (bet. 2008/09:KU20 s. 151). Regeringen ska, enligt 10 kap. 11 § regeringsformen, fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). I motiven till bestämmelsen anges dels att med utrikesärenden menas ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellan- folkliga organisationer, dels att bestämmelsens sista mening enligt justitie- ministern innebär att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (och , grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17 f.). I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut. granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med inom två skilda områden (bet. 1999/2000:KU20 s. 6 f.). Det ena ärendet gällde omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om bilaterala förbindelser med i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i . Det andra ärendet avsåg informationen i om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i Kosovo. Som utskottet tidigare hade framhållit (bet. KU 1975/76:50 s. 36) har svensk utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. frågor är därvid där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gällde frågan om åtgärder mot ansåg utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med . Därtill kom att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare. Statsminister och utrikesminister fick först kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras . Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med inte kunde hinnas med före avgörandet att skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot . Eftersom bestämmelserna i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med av- seende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstaganden som görs. När det gäller frågan om information i om svenska insatser i Kosovo visade granskningen att frågan behandlats i vid samtliga sju sammanträden och att ställningstaganden inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats. Granskningen i denna del föranledde således inte någon anmärkning från utskottets sida. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet framhöll avslutningsvis vikten av att överläggningar med Utrikes- nämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket Även om ärendet är av brådskande natur kan det finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med gällde en granskning om regeringen hade samrått med Utrikes- nämnden innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten . Utskottet noterade bl.a. att det i förarbetena till riksdagsordningen uttalades att i en regeringsförklaring skisseras regeringens politik samt att regerings- förklaringen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får en viss fyllighet (prop. 1973:90 s. 168, 170, 498). Mot den bakgrunden ska en regeringsförklaring, anförde utskottet, ses som en allmän avsiktsförklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan. förklaringen ”Därför kommer att erkänna staten ” kunde därför inte i sig ges innebörden att regeringen har tagit ställning i frågan redan Därefter konstaterade utskottet att efter regeringsförklaringen hade uppgifter kommunicerats i frågan om erkännande av Staten , främst av utrikesminister och av ; det hade skett i massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlandsmyndigheterna med rubriken ”Lines to take: will recognize the State of ”. Utskottet noterade bl.a. upprepade hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av ” och uttalanden om att ”kommer att erkänna ”, utan att någon pågående beredning e.d. nämns. utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten hade tagit ställning till Palestinaerkännandet före samman- Det kunde enligt utskottet heller inte uteslutas att kommunikationen har lett till att erkännande av Staten av omvärlden har uppfattats som avgjord före samrådet med . vilket frågan har hanterats kunde enligt utskottets bedömning också ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med i reell mening. I sin granskning framhöll utskottet det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet pekade på sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut Dessa förhållanden ger, anförde utskottet, alldeles särskilda förut- sättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i Utrikes- nämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades promemorior som upprättats inom (och Försvars- departementet, bilaga A3.5.2). Promemorian från har sekretessmarkering. Utskottet ställde inledningsvis tre frågor som gällde dels vilken eller vilka delar av det bilaterala bistånd som utrikesminister och försvarsminister presenterade som inte omfattades av beslut som redan hade fattats av eller regeringen samt i förekommande fall vem som är behörig att fatta beslut om dessa, dels vilket eller vilka beslut som regeringen fattat med anledning av begäran om hjälp i kampen mot Isil enligt artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen fram t.o.m. ; när beslut fattats och vad det eller de besluten innebär, dels hur det eller de beslut om regeringen har fattat med anledning av begäran förhåller sig till vad som framfördes vid pressträffen . I promemorian från Försvarsdepartementet lämnas följande uppgifter: Vid presskonferensen redogjorde utrikesministern och försvarsministern för det stöd som kunde erbjuda . Några beslut av riksdag eller regering avseende de enskilda stödåtgärderna hade inte fattats före presskonferensen. Regeringen beslutade att uppdra till Försvars- makten att bidra med strategisk flygtransport till (Fö2015/01530/MFI), vilket var en form av stöd som redogjordes för under presskonferensen. Enligt beslutet ska stödet omfatta högst av Försvarsmaktens del i det multilaterala samarbetet om strategiska flygtransporter (eng. Strategic Airlift Capability, SAC) – . Såvitt avser övriga former av stöd som presenterades vid press- konferensen pågår beredningen inom . Regeringen kommer att efterfråga beslut angående enskilda stödåtgärder i den utsträckning det erfordras. När det gäller beredningsprocessen avseende regeringsbeslutet att uppdra till Försvarsmakten att bidra med strategisk flygtransport till framgår följande av promemorian från Försvarsdepartementet: Försvarsdepartementet fick information från Försvarsmakten om vilka former av stöd som efterfrågade. begärde Försvarsdepartementet ytterligare information från Försvarsmakten om den franska begäran om stöd. inkom Försvarsmaktens svar. Därefter togs ett utkast till regerings- beslut avseende stöd till med strategisk flygtransport fram inom Försvarsdepartementet. Utkastet till beslut bereddes i sedvanlig ordning i enlighet med SB PM 2012:1 (rev. 2013 och rev.