bet · H401UbU3 · 2016-09-22 00:00:00 — Fler elever i fler skolor Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i skollagen. De lagändringar som utskottet tillstyrker innebär att de bestämmelser i skollagen som anger att fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som inte har plats för alla sökande ska göra ett urval på grunder som Skolinspektionen godkänner ska förtydligas så att det framgår att sådana urvalsgrunder ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Dessutom ska bestämmelserna ändras så att det framgår att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunderna för vissa elever. I propositionen gör regeringen även bedömningen att det bör föreskrivas i förordning att en huvudman för en fristående skola som använder anmälningstid som en urvalsgrund bör få välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (en särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör avse elever som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret. Lagändringen föreslås träda i kraft . I betänkandet finns en reservation (SD). Proposition 2015/16:184 Fler elever i fler skolor. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Fler elever i fler skolor Fler elever i fler skolor (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fler elever i fler skolor antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Därmed bifaller proposition 2015/16:184 och avslår motion 2015/16:3425 av och (båda SD). Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), i (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:184 Fler elever i fler skolor och en motion som väckts med anledning av propositionen. En redovisning av förslaget till riksdagsbeslut i propositionen respektive i följdmotionen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2. Den stora mängd asylsökande som kom till medförde att antalet elever i det svenska skolväsendet ökade stort . I den allmänna debatten förde fram önskemål om ändrade regler för urval till fristående skolor som har kö för att sådana skolor ska kunna ta emot nyanlända elever. Kommuner och Landsting (SKL) framförde i en skrivelse som kom in till önskemål om åtgärder med anledning av flyktingsituationen (A2015/02763/I). I en komplettering framförde SKL att fler skolor bör kunna ta emot nyanlända elever och att en giltig urvalsgrund för fristående skolor bör kunna vara att eleven är nyanländ. Regeringen kom överens med , , och om insatser med anledning av flyktingkrisen. Som ett led i genomförandet av överenskommelsen när det gäller insatser på skolområdet beslutade regeringen direktiv till en särskild utredare som fick uppdraget att föreslå åtgärder för att tillgodose till nyanlända elevers rätt till utbildning (dir. 2015:122). I uppdraget ingick bl.a. att utreda hur kommuner i större utsträckning ska kunna placera elever i andra skolor än de närliggande för att främja en jämnare fördelning av nyanlända elever mellan skolor och förbättra förutsättningarna för integration. I uppdraget ingick också att föreslå hur fristående skolor där det finns kö ska kunna ta emot nyanlända elever. Utredningen redovisade dessa delar av uppdraget i delbetänkandet Plats för nyanlända i fler skolor (SOU 2016:9). I denna proposition, som läggs fram som en del i överenskommelsen mellan regeringen, , , och , behandlas det sistnämnda förslaget. Betänkandet har remissbehandlats och ett remissmöte hölls . Propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som innebär att bestämmelserna som anger att fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som inte har plats för alla sökande ska göra ett urval på grunder som Skolinspektionen godkänner dels ska förtydligas så att det framgår att sådana urvalsgrunder ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen, dels ändras genom att det anges att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunderna för vissa elever. Regeringen redogör också för sin bedömning att det bör föreskrivas i förordning att en huvudman för en fristående skola som använder anmälningstid som en urvalsgrund bör få välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (en särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör avse elever som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret. Lagändringen föreslås träda i kraft . Fler elever i fler skolor Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Jämför reservation (SD). Nuvarande bestämmelser – mottagande och urval i fristående skolor Öppenhetskravet och undantag från detta krav Ett barns vårdnadshavare kan välja att ansöka om en eller en fristående skola för sitt barn. En fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i (10 kap. 35 § skollagen [2010:800]). En elevs vårdnadshavare kan därför ansöka om plats i en fristående grundskola i eller utanför hemkommunen. Att skolan ska vara öppen för alla innebär att skolenheten i mån av plats ska ta emot alla som söker dit (prop. 2009/10:165 s. 743). Det får inte finnas något krav på t.ex. etniskt ursprung eller församlingstillhörighet för att tas emot som elev vid en fristående skola (prop. 2009/10:165 s. 382). I kravet på öppenhet ligger också att om det finns fler sökande än det finns platser ska den fristående skolan tillämpa sådana urvalsregler som inte sätter öppenhetsprincipen åt sidan (prop. 1995/96:200 s. 78). Det finns ett antal undantag från öppenhetskravet. Utbildningen får begränsas till att avse vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för (10 kap. 35 § första stycket 1–3 skollagen). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana speciellt anpassade utbildningar. Fler sökande elever än platser Det är huvudmannen för en fristående skola som bestämmer hur många elever som ska tas emot i skolan. När det finns fler sökande än platser till skolan måste huvudmannen göra ett urval bland de sökande (10 kap. 36 § skollagen). Urvalet måste göras på grunder som inte sätter kravet på öppenhet för alla elever ur spel. Urvalet ska göras på de grunder som Skolinspektionen godkänner om inte annat följer av föreskrifter om speciellt anpassade utbildningar, t.ex. utbildningar med en särskild pedagogisk inriktning (10 kap. 36 § 1–3 skollagen). Vilka urvalsgrunder som får tillämpas finns inte reglerat i skollagen eller i någon annan författning. I förarbetena till skollagen anges kötid, syskonförtur och geografisk närhet som exempel på urvalsgrunder som anses förenliga med öppenhetskravet (prop. 1995/96:200 s. 78 och 2009/10:165 s. 744). De urvalsgrunder som Skolinspektionen har godkänt med stöd av förarbetsuttalanden är: • förtur för de elever som går i förskoleklass som tillhör skolenheten • verksamhetsmässiga samband: organisatoriska samband, t.ex. att en fristående förskola samutnyttjar lokaler eller personal med den aktuella skolan, eller pedagogiskt samband, t.ex. att waldorf- eller montessoripedagogik tillämpas. Det är huvudmannen som beslutar vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid en fristående skola. Motsvarande bestämmelser gäller för fristående förskoleklasser och grundsärskolor I det föregående har för enkelhetens skull det som gäller för beskrivits. För fristående förskoleklasser och grundsärskolor gäller i huvudsak motsvarande bestämmelser om öppenhet och urvalsgrunder (9 kap. 17 och 18 §§ samt 11 kap. 34 och 35 §§ skollagen). I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser om förbud mot diskriminering i samband med utbildning. Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet (1 kap. 4 § 1). Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 § 2). Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 § 5). Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskrimineringslagen genomför bl.a. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Enligt direktivet får det inte förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung (artikel 2.1). Direkt diskriminering ska anses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation (artikel 2.2 a). Indirekt diskriminering ska anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta är lämpliga och nödvändiga (artikel 2.2 b). I propositionen föreslås att de bestämmelser i skollagen som anger att fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som inte har plats för alla sökande ska göra ett urval på grunder som Skolinspektionen godkänner ska förtydligas så att det framgår att sådana urvalsgrunder ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Dessutom ska dessa bestämmelser ändras genom att det anges att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunderna för vissa elever. I propositionen gör regeringen även bedömningen att genom föreskrifter i förordning bör en huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola som använder anmälningstid som en urvalsgrund få välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör avse elever som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret. Huvudmannen för en fristående skola som inför en sådan kvot bör vara skyldig att informera den kommun där skolan ligger och Skolinspektionen om detta. Förordningens giltighetstid bör, åtminstone inledningsvis, vara tidsbegränsad, och regleringen bör utvärderas . Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringen anger bl.a. följande som skäl för sitt förslag och sin bedömning: Det kraftigt ökade antalet asylsökande , varav många barnfamiljer och ensamkommande barn, har i flera kommuner lett till en stor ökning av antalet elever. Det ställer stora krav på skolväsendet när det gäller nya skolplatser. Det ökade elevantalet har medfört ett behov av att bättre kunna utnyttja skolväsendets samlade resurser. Ett sätt att bidra till ett bättre resursutnyttjande kan enligt regeringen vara att ge fler fristående skolor möjlighet att ta emot nyanlända elever. Det är en viktig och grundläggande princip att en fristående skola ska vara öppen för alla som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. En elev som har anlänt till landet har inte samma möjligheter att välja en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola som tillämpar kötid som urvalsgrund och som har fler sökande än platser som elever som har varit bosatta i och har haft möjlighet att ställa sig i kö. När det gäller gymnasieskolan framgår det av skollagen att regeringen meddelar föreskrifter om urval bland mottagna sökande (15 kap. 13 §). I gymnasieförordningen (2010:2039) har det införts bestämmelser om en fri kvot för antagning till nationella program i gymnasieskolan. Enligt dessa bestämmelser ska ett begränsat antal platser avsättas bl.a. för dem som av särskilda omständigheter bör ges företräde framför de övriga sökande. Huvudmannen beslutar om det antal platser som ska avsättas (7 kap. 3 §). Några motsvarande bestämmelser om en kvot finns inte för förskoleklassen, eller grundsärskolan. Regeringen bedömer att finns ett behov av att införa bestämmelser som möjliggör för enskilda huvudmän inom dessa skolformer att besluta om att införa en särskild kvot. Vilka ska ingå i en särskild kvot? Regeringen skriver i propositionen att fristående skolor tar emot elever från hela landet och det därför inte är möjligt att tillämpa något annat kriterium för en särskild kvot än att eleven varit bosatt i landet så att han eller hon inte har haft möjlighet att ställa sig i kö. Skälet till att dessa personer särbehandlas är emellertid inte deras etniska tillhörighet utan det faktum att de inte haft möjlighet att ställa sig i kö för en plats i en fristående skola. Regeringen bedömer att detta inte kan anses utgöra direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567) och det bakomliggande EU-direktivet. Däremot kan det anses som ett kriterium som utgör indirekt diskriminering, eftersom tillämpningen av kriteriet kan komma att särskilt missgynna elever med viss etnisk tillhörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Syftet är att bättre använda skolväsendets samlade resurser och därigenom ytterst främja huvudmännens förutsättningar att nå de mål som slagits fast i skollagen. Regeringen framhåller särskilt i propositionen att alla ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oavsett geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 § skollagen) samt att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). Detta måste enligt regeringens mening vara ett sådant objektivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i diskrimineringslagen. För att en särbehandling inte ska anses utgöra indirekt diskriminering krävs även att urvalskriteriet utgör ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet, vilket innefattar en proportionalitetsprövning. Det har då betydelse om det finns andra icke diskriminerande medel eller mindre missgynnande åtgärder som kan vidtas för att uppnå syftet. Fristående skolor som tillämpar anmälningstid som en urvalsgrund och som har så många fler sökande än platser att bara sökande med lång kötid tas emot står i praktiken inte öppna för elever som inte har haft möjlighet att ställa sig i kö på grund av att de endast varit bosatta i landet innan urvalet ska göras. För att möjliggöra att sådana elever kan tas emot i fristående skolor som annars endast tar emot elever med lång kötid finns det enligt regeringen inte något mindre ingripande alternativ till en särskild kvot för sådana elever som ger dem företräde framför övriga sökande. Att använda ett urvalskriterium som innebär att förtur ges till en elev som varit bosatt i landet så att han eller hon inte har haft möjlighet att ställa sig i kö för en plats i en fristående skola anser regeringen är ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet. Regeringen bedömer därför att användningen av ett sådant urvalskriterium inte står i strid med förbudet mot indirekt diskriminering. Hur stor bör den särskilda kvoten vara? Utredningen har föreslagit att den särskilda kvoten ska vara högst av den fristående skolans maximala kapacitet. Regeringen konstaterar i propositionen att förslaget om en särskild kvot innebär att vissa elever som söker till fristående skolor ges företräde framför andra sökande, varav många kanske har stått i kö . Ett sådant undantag bör därför ha en begränsad omfattning. Regeringen anser att utredningens föreslagna begränsning om högst innebär en lämplig avvägning av storleken på den särskilda kvot som regeringen bedömer att huvudmän för en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola bör få införa. Huvudmannen bör ha en skyldighet att informera både den kommun där skolan ligger och Skolinspektionen Regeringen anser att de fristående skolor som väljer att införa en kvot för elever som inte har haft möjlighet att tidigare ställa sig i kö hos den fristående skolan bör ha en skyldighet att informera den kommun där skolan ligger om detta för att underlätta kommunens planering och för att kommunen ska kunna informera elever och vårdnadshavare om vilka fristående skolor som har denna särskilda kvot. Regeringen anser att den enskilda huvudmannen även bör ha en skyldighet att göra en motsvarande anmälan till Skolinspektionen. Behöver skollagen ändras för att en särskild kvot ska kunna införas? Fristående skolors skyldighet att vara öppna för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen är föreskriven i lag (t.ex. 10 kap. 35 § skollagen). Vid urval till fristående skolor som har fler sökande än platser får endast sådana urvalsgrunder tillämpas som är förenliga med öppenhetskravet. Detta framgår endast av förarbetsuttalanden. Regeringen anser att det bör anges uttryckligen i lagtexten. Konsekvenserna av att en enskild huvudman efter ansökan godkänns som huvudman för en fristående skola är bl.a. att huvudmannen får rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Bestämmelserna i skollagen om fristående skolor är enligt regeringens bedömning en gynnande reglering för de enskilda huvudmännen. Detta innebär att exempelvis föreskrifter om urvalsgrunder i fristående skolor hör till sådana föreskrifter som enligt grundlag inte måste beslutas av utan får meddelas av regeringen med stöd av dess restkompetens (jfr prop. 2015/16:17 s. 35). har emellertid när det gäller dessa bestämmelser i skollagen stiftat lag på området för regeringens restkompetens. Regeringen anser att den bör utgå från att , när den genom bestämmelser i skollagen reglerat en fråga som ligger inom området för regeringens restkompetens, har skapat en reglering som är avsedd att vara uttömmande, om inte något annat anges i lagen eller ändå framgår genom t.ex. förarbetsuttalanden. Det behövs därför en upplysningsbestämmelse i lagen om att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om urvalsgrunder i fristående skolor (se prop. 2009/10:165 s. 209 f.). Sammanfattningsvis bör det enligt regeringen införas en upplysning i bestämmelserna om urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor om att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag för vissa elever från de urvalsgrunder som normalt gäller. Bestämmelser om en särskild kvot bör införas i en tidsbegränsad förordning Regeringen anser att de nya bestämmelserna om en särskild kvot bör införas på förordningsnivå, och att en lämplig avgränsning är att elever som varit bosatta i landet än när det aktuella läsåret startar kan räknas in i den särskilda kvoten. Regeringen anser vidare att förordningen bör vara tidsbegränsad och att den bör utvärderas . Beroende på vad som framkommer under utvärderingen bör därefter ställning tas till om det finns skäl att permanenta förordningsregleringen. Lagändringen föreslås träda i kraft . I kommittémotion 2015/16:3425 av och (båda SD) föreslås att ska avslå propositionen. Motionärerna framhåller att regeringens utgångspunkt för förslaget, behovet att ”bättre kunna utnyttja skolväsendets samlade resurser”, är felaktig eftersom förslaget innebär att de elever som ges företräde i kön tar platsen från andra elever som då måste gå på en annan skola. Det är också enligt motionärerna fel att kvotera in en grupp elever utifrån hur länge de varit bosatta i landet. Utskottet välkomnar att det i och med förslaget i propositionen införs i skollagen att de grunder för urval som Skolinspektionen godkänner ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Utskottet anser i likhet med regeringen att en upplysningsbestämmelse bör införas om att regeringen med stöd av regeringsformen kan föreskriva om undantag från urvalsgrunder för vissa elever. Utskottet kan konstatera att det kom ett stort antal asylsökande till , vilket har medfört att antalet elever i det svenska skolväsendet har ökat stort. Mot den bakgrunden har såväl som SKL efterfrågat ett ändrat regelverk i syfte att möjliggöra för fristående skolor som har kö att ta emot elever som anlänt till . Utskottet anser att det rådande läget med ett ökande elevantal har skapat ett behov av att bättre kunna utnyttja skolväsendets samlade resurser. Ett sätt som kan bidra till ett bättre resursutnyttjande kan vara att ge fler fristående skolor möjlighet att ta emot nyanlända elever. Utskottet vill i sammanhanget framhålla att genom att vissa elever som anlänt till landet får möjlighet att tas emot i fler fristående skolor får fler elever en likvärdig tillgång till utbildning liksom de elever som är tidigare bosatta i landet. Utskottet har vidare samma uppfattning som regeringen om att förslaget och de aviserade förordningsändringarna inte kan anses utgöra direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567) och det bakomliggande EU-direktivet eller stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering. Utskottet anser att det i en förordning bör föreskrivas att en huvudman för en fristående skola som använder anmälningstid som urvalsgrund bör få välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår – en särskild kvot – som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör enligt regeringen avse elever som varit bosatta i landet än innan det aktuella läsåret startar och uppgå till högst av den fristående skolans maximala kapacitet. Utskottet ställer sig också bakom att förordningens giltighetstid, åtminstone inledningsvis, bör vara tidsbegränsad och att regleringen bör utvärderas . Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens proposition och avstyrker motion 2015/16:3425 (SD). Fler elever i fler skolor (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. Därmed bifaller motion 2015/16:3425 av och (båda SD) och avslår proposition 2015/16:184. Utan tvekan har det svenska skolsystemet utsatts för en avsevärd belastning på grund av tillströmningen av asylsökande under främst sommaren och . Denna extrema belastning på vårt skolsystem, tillsammans med sjunkande svenska resultat i internationella skolundersökningar, är alarmerande. Det är mot den bakgrunden förståeligt att regeringen och delar av oppositionen söker lösningar på den uppkomna situationen. En lösning som består i att en särskild kvot ska tillämpas för elever som anlänt till landet är dock ingen framkomlig väg för att komma till rätta med de problem vi står inför. Utgångspunkten för regeringens förslag är enligt propositionen ”att bättre kunna utnyttja skolväsendets samlade resurser”. Denna utgångspunkt ligger alltså till grund för att bryta upp det inarbetade kösystem vi tillämpar och i stället låta elever som anlänt till landet ges företräde framför övriga sökande till friskolor med kö.