bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Andra bestämmelser som gör det möjligt för statsmakterna att i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i krislägen är bl.a. regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser som möjliggör sammanträde med kort varsel, även vid uppehåll i kammarens arbete (6 kap. 12 § RO), vid behov utanför (4 kap. 1 § RF). Vidare kan i ett av regeringen väckt ärende som måste avgöras skyndsamt förkorta motionstiden (9 kap. 13 § RO). Kammaren kan besluta om dels omedelbar hänvisning av ett ärende (10 kap. 2 § RO), dels att ett utskotts- betänkande på utskottets eller talmannens förslag får avgöras trots att ärendet har varit tillgängligt för ledamöterna än före den dag då ärendet ska behandlas (11 kap. 2 § RO). Beredning av propositioner i undantagsfall beskriver hur brådskande ärenden bereds (Ds 1997:1 s. 119–127). I handboken anges att det förekommer att bl.a. en proposition behöver beredas i stor brådska och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt. I handboken noteras särskilt att detta dock får förekomma endast i rena undantags- situationer. I handboken anförs vidare att det normala berednings- och remiss- förfarandet i vissa undantagsfall kan ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Vidare påpekas i handboken dels att granskningsenhet bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas, dels att sådan beredning och de synpunkter som då har kommit fram ska redovisas i propositionen. anmärker särskilt att beredningen i brådskande fall även måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter och att det i vissa fall, i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 20 § RF, måste hämtas in ett yttrande från Lagrådet (s. 119). Vid brådskande ärenden krävs vidare ett medgivande av departementets kontaktperson inom Statsrådsberedningen om den normala delningstiden på minst måste förkortas. Enligt handboken gäller därtill dels att delning alltid måste ske med samtliga statsråd om inte delningen i något sällsynt undantagsfall ersätts med allmän beredning, dels att delning obligatoriskt ska ske med både statssekreteraren och rättschefen i Statsråds- beredningen. I lagtekniska frågor, budgetfrågor samt frågor som rör förpliktelser enligt internationella konventioner som har anknytning till EU- rätten eller som rör kommuner och landsting ska olika chefstjänstemän vid Utrikes-, Justitie- och Finansdepartementen inkluderas i delningen. Slutligen anges att delning med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter eller som har särskild sakkunskap på området måste ske (s. 120–121). Mot bakgrund av riksdagsordningens bestämmelse (9 kap. 12 § RO) om förkortad motionstid anges i handboken dels att det ska finnas mycket starka skäl för att regeringen ska lämna förslag om att inskränka på ledamöternas motionsrätt, dels att följdmotionstiden aldrig helt får sättas ur spel. I handboken anges dessutom att de allmänna omständigheterna kring behovet av ett snabbt ikraftträdande av t.ex. den föreslagna lagstiftningen eller motsvarande redovisas i propositionen. I handboken redogörs för två sätt på vilka regeringens egentliga förslag tas upp under . Enligt handboken räcker det inte med att endast i propositionen anmäla regeringens förslag om förkortad motionstid. I handboken framhålls att en sådan fråga även kräver information från respektive departement till och partigrupperna enligt följande. Frågan om förkortad motionstid ska anmälas under hand till kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Departementet ska förankra det planerade förslaget hos parti- grupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskotts- kansliet och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas (s. 122–124). I tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Det s.k. delningsundantaget framgår av 2 kap. 9 § andra stycket TF. Där fastställs att utkast eller koncept till myndigheters beslut eller skrivelser och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats inte anses som allmän handling, såvida de inte tagits om hand för arkivering. I boken av (9 uppl., 2015, s. 94 f.) beskrivs vad som avses med utkast och koncept till myndigheters beslut eller Här framhålls att det som är utmärkande för dessa handlingar är att de befinner sig på ett tidigare framställningsstadium än den slutliga produkten. De utgör med andra ord förstadier till en definitivt utformad handling och brukar benämnas mellanprodukter. Till handlingstypen hör förutom utkast och koncept även andra ”kladdar”, som är avsedda att omarbetas, och korrektur, som ska granskas. Vidare framgår att utkastet etc. ska ha utarbetats inom Härrör utkastet eller förslaget från en enskild, är bestämmelsen i TF 2:9 inte tillämplig, och detta oavsett om handlingen angivits vara av enbart preliminär natur. Att utkastet etc. ”avsänds” från myndigheten till ett annat organ innebär inte att den hos myndigheten blir en upprättad (expedierad) handling (enligt TF 2:7). Syftet hos lagstiftaren uppges ha varit att skapa möjligheter för myndigheter att, som ett led i en till sin typ intern beredning, inhämta uppgifter och yttranden från någon utomstående – en annan myndighet eller en enskild – utan att den utväxlade handlingen för den skull behöver bli allmän (s.k. underhandsremiss). Begreppet expediering, som annars avser varje faktiskt översändande av en handling, har därför i TF 2:9 andra stycket getts en speciell, juridisk innebörd som bygger på rättspraxis och En mellanprodukt är därmed inte en allmän handling så länge den inte har expedierats. Denna förutsättning är uppfylld, om handlingen dels är av preliminär beskaffenhet (utkast etc.) – ett formligt remissförfarande faller nämligen utanför bestämmelsens tillämpningsområde – dels överlämnas till någon utomstående uteslutande i samrådssyfte. konsultationer och liknande förfaranden omfattas av regleringen och inte om handlingen har överlämnats i rent informationssyfte. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer Av de svar som lämnades från framgick följande i fråga om lagärenden (s. 61 f. och s. 186 f.). bereds regelmässigt genom ett traditionellt remissförfarande. normalt , men kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagärendet är. Kortare remisstid kan också Det gäller både i brådskande ärenden, även om ärendet är av kvalificerad art, och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Vidare förekommer att lagförslag inte blir föremål för ett traditionellt remissförfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med den berörda myndigheten. Remissmöten, liksom underhandskontakter, kan användas som komplement till det vanliga remissförfarandet när den tid som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana förhållanden förekommer även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Vid lagstiftningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för en kortare remisstid eller ett alternativt berednings- förfarande större. I utskottets ställningstagande (s. 63 f.) anfördes att den ordning som före- skrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt. Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Utskottet erinrade om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden enligt regeringsformen ska begäras in i den mån det behövs, och om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Utskottet anförde att det emellertid i sin granskning har uttolkat innebörden av beredningskravet och att det i den aktuella granskningen framgick vad utskottet framfört i detta sammanhang. Utskottet konstaterade att den konstitutionella praxis som har utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, för vissa ärendetyper såsom lagförslag innebär ett i huvudsak preciserat beredningskrav. granskade utskottet beredningen av förslag om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården. I fråga om remisstider framgår av granskningen att en remisspromemoria sändes ut på remiss för skriftligt yttrande till remissinstanserna, med begäran om svar . I ärendet hölls även ett remissmöte om promemorian med möjlighet att lämna muntliga synpunkter. I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande om svarstiden: Utskottet noterar att regeringen tämligen omgående efter Lagrådets yttrande återkallade propositionen, men vill understryka att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen och att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete. För att kunna uppnå detta borde enligt utskottets mening remissinstanserna ha getts längre svarstid, i synnerhet med hänsyn till att remissen framför allt skickades till huvud- och samarbetsorganisationer och att behovet av eventuella underremisser därmed borde ha beaktats. Det remissmöte som hölls som remisstiden gick ut kan mot denna bakgrund inte anses ha kompenserat för den korta svarstiden. Vidare konstaterar utskottet att tidplanen för ärendet endast medgav för att omhänderta remissinstansernas synpunkter, vilket med hänsyn till det delade remissutfallet och den kritik som framfördes mot förslaget måste betraktas som orimligt kort. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Beredningskravet vid propositioner avlämnade under kristid genomförde utskottet en granskning av hur regeringens beredning av propositioner under kristid uppfyllt regeringsformens krav. Utskottet kartlade och analyserade åtta propositioner med anknytning till den globala finanskrisen, bankkrisen och pandemikrisen. I fråga om remiss- behandling under beredningen fann utskottet bl.a. att remiss till myndigheter skedde under ett eller flera tillfällen under beredningen av samtliga granskade propositioner med ett undantag. I genomsnitt begärde regeringen in yttranden från tre till fyra myndigheter, och remisstiden var i genomsnitt en och en halv dag, även om det förekom stora variationer (från upp till ca nio Endast i ett fall skickades förslaget på remiss till sammanslutningar I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande (bet. 2009/10:KU10 s. 76 f.): Utskottet vill inledningsvis framhålla att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande bör, i enlighet med vad utskottet tidigare uttalat, erinras om att beredningskravet inte är lika för alla fall. De erfarenheter avseende beredningen av propositioner som man kan dra från såväl den svenska bankkrisen –1994 som den globala finanskrisen –2009 och pandemikrisen tyder enligt utskottet på att beredningsrutinerna i allmänhet fungerar under kriser. Rutinerna ger enligt utskottet utrymme för flexibilitet och snabb hantering som synpunkter från berörda instanser inhämtas. visar även att tidsfrister för lämnande av synpunkter förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker följer dock av den brådskande natur som normalt präglar en kris. har remitteringen av lagförslag till Lagrådet underlåtits med motiveringen att ett remissförfarande skulle fördröja lagstiftningsbehandlingen så att avsevärt men skulle uppkomma. Enligt utskottet kan noteras att bedömde beslutsunderlagen i de i granskningen aktuella propositionerna som tillräckliga, även om beredande utskott konstaterade begränsningar i en propositions beslutsunderlag samt kompletterade sitt beslutsunderlag genom remittering till bl.a. Inte desto mindre kan, även om de granskade propositionerna lades fram under kristid, konstateras att tidsfristerna för att lämna synpunkter och upplysningar i flera fall varit snäva och att man ofta har vänt sig till ett begränsat antal remissinstanser. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. bör därtill påpekas att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Utskottet kan här också notera förekomsten av en riktlinje för krishanteringsförmåga och det kontinuerliga arbetet med att förstärka och följa upp departementens krishanteringsförmåga. pågående arbetet i i syfte att stärka kansliets förmåga att stödja regeringen i olika beredningsförfaranden under kriser bidrar enligt utskottet till att förbättra regeringens förmåga att styra riket under kris. Vad slutligen avser de kontakter mellan regeringen och inför avlämnande av förslag till förkortad motionstid ger utskottets granskning 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. vid handen att den praxis som följer av en träffad underhandsöverenskommelse i några fall inte efterlevts fullt ut. Utskottet vill framhålla vikten av att samtliga kontakter som följer av överenskom- melsen slutförs innan regeringen beslutar om förslag till förkortad motionstid. Granskningen ger även anledning till att framhålla vikten av att propositioner innehåller motiveringar avseende förslag till förkortad motionstid. Beredning av förslaget om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Fram till hade , enligt uppgifter i regeringens proposition (prop. 2015/16:67), tagit emot ca 145 000 asylsökande personer, varav 30 000 ensamkommande barn. Enligt prognos uppgavs antalet asylsökande komma att uppgå till 190 000 personer. Migrationsströmmarna bestod både av asylsökande och personer som inte har för avsikt att söka asyl. Regeringen uppgav vidare att de vidtagit en rad åtgärder för att hantera den rådande situationen, t.ex. återinfördes tillfälliga gränskontroller vid inre gräns . beslutade regeringen att förlänga den tillfälligt återinförda gränskontrollen t.o.m. och med . Regeringens bedömning var dock att den då aktuella situationen ur ett brett perspektiv innebar ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet, och för att säkerställa att grundläggande samhällsfunktioner inte helt skulle sättas ur spel ansåg regeringen det vara nödvändigt att skapa förutsättningar för ytterligare åtgärder som vid behov kan användas i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Nedan redogörs för behandlingsprocessen i det aktuella ärendet. beslutade regeringen lagrådsremissen Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Lagförslaget i lagrådsremissen innehåller bl.a. bestämmelser om identitets- kontroller vid transport till och stängning av väg eller annan led som allmänt används för trafik med motorfordon och som utgör en förbindelse med en annan stat. I avsnittet Ärendet och dess beredning i lagrådsremissen framgår bl.a. att synpunkter på förslagen i samband med utarbetandet av lagrådsremissen har inhämtats från Justitiekanslern, i , Polismyndig- heten, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transportstyrelsen, , , Kommuner och Landsting, Skånetrafiken, och Transport- företagen genom . Vidare framgår att och har inkommit med synpunkter. I upprättade akt över ärendet (N2015/08450/RS) finns bl.a. de synpunkter som inkommit på lagförslagen. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. att av de myndigheter, organisationer etc. som regeringen inhämtat synpunkter från inkom fyra med skriftliga synpunkter på lagförslagen och tio med muntliga synpunkter som nedtecknats i tjänsteanteckningar. föreningen och inkom med både skriftliga och muntliga synpunkter och därför summerar det totala antalet inkomna synpunkter till fler än det antal myndigheter, organisationer etc. som regeringen inhämtat synpunkter från.) Vidare framgår att inkom med muntliga synpunkter, som även de finns nedtecknade i tjänste- När det gäller de synpunkter som enligt lagrådsremissen har inkommit från finns de i akten endast med i form av att två tjänstemän lämnat muntliga synpunkter genom . handling med skriftliga synpunkter från har dock översänts till anmälaren per e-post i samband med begäran om att få ta del av allmänna handlingar (se bilaga 3) i ärendet. Av lagrådsremissen framgår att Justitiekanslern avstyrker förslagen och att avstyrker förslagen om särskilda identitetskontroller på Det går dock inte av lagrådsremissen att utläsa skälen till varför dessa Regeringen nämner inte heller i lagrådsremissen något om de synpunkter som inkommit på att beredningstiden varit för kort (se vidare nästa avsnitt om synpunkter på lagförslagen). I stället anförs att synpunkterna till största delen rör de praktiska konsekvenser som kan uppstå om regeringen använder bemyndigandena i den föreslagna lagen. Det handlar bl.a. om farhågor för trafikstörningar och kostnader för inblandade aktörer. anför vidare att övergripande synpunkter har lämnats också när det gäller förenligheten med unionsrätten, andra internationella åtaganden och grundläggande fri- och rättigheter. Slutligen har det även framförts vissa Regeringen föreslår att lagen ska träda i kraft och upphöra att gälla . I fråga om skälen för det föreslagna ikraftträdandet anför regeringen att den nya lagen, med hänsyn till rådande förhållanden, bör träda i kraft efter det att har beslutat att anta regeringens lagförslag. Den rådande situationen har enligt regeringens mening nått en sådan punkt att den utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Regeringen uppger att det inte bara är det svenska asylsystemet som utsätts för mycket stora påfrestningar utan att även andra centrala samhällsfunktioner utsätts för en hög belastning. Regeringen nämner särskilt boendesituationen, hälso- och sjukvården, skolan Mot bakgrund av angivna förhållanden och för att säkerställa att grundläggande samhällsfunktioner inte helt sätts ur spel är det därför enligt regeringens bedömning nödvändigt att skapa förutsättningar för ytterligare åtgärder för att kunna upprätthålla den allmänna ordningen och den I konsekvensanalysen anförs bl.a. att effekterna på migrationsströmmarna är mycket svåra att uppskatta. Regeringen konstaterar vidare att effekter kommer att uppstå på trafikflöden och därmed försörjning av livsmedel, energi 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. och andra samhällsviktiga varor och tjänster, leveransen i industrin, statens och den kommunala sektorns finanser, internationella åtaganden och förutsättningar för myndigheter, domstolar och företag att bedriva sina verksamheter. Regeringen anför att den mot bakgrund av den relativa osäkerhet som finns kring de sammantagna konsekvenserna av en åtgärd av det slag som föreslås, bedömer att det är av särskild vikt att kontinuerligt följa effekterna av åtgärderna. Inkomna synpunkter på lagförslagen I detta avsnitt redogörs kortfattat för de synpunkter som lämnats på lagförslagen när det gäller beredningen av lagförslagen. Synpunkter på lagförslagets innehåll i sak redovisas inte. Som framgår i redogörelsen för beredningen av lagrådsremissen uppger regeringen att Justitiekanslern och helt eller delvis avstyrker regeringens lagförslag. Justitiekanslern anför inledningsvis att det har varit en extremt kort svarstid och att genomgången av de framlagda förslagen har skett med de begränsningar som detta innebär. Justitiekanslern anser vidare att det saknas en ordentlig analys av förslagen, bl.a. när det gäller hur de förhåller sig till gällande nationella och internationella regler på asylområdet. Justitiekanslern framhåller att genomförandet av en lag som ger regeringen en vidsträckt och otydligt avgränsad befogenhet att införa identitetskontroller och att stänga av allmän väg under alla förhållanden bör föregås av en långt mer ingående analys än vad som har redovisats i utkastet till lagrådsremiss. Justitiekanslern kan i brist på en sådan analys inte tillstyrka de lämnade förslagen. har inkommit med såväl muntliga som skriftliga synpunkter på förslagen. När det gäller beredningen av lagförslagen framgår att de anser att det har varit en extremt för att lämna synpunkter på grund av den snabba hanteringen och beredningen, och de framhåller vidare att de hoppas att synpunkterna kommer att omhändertas. I sitt skriftliga svar anför de bl.a. följande om svarstiden: I detta fall har endast ett fåtal erhållit möjlighet att avge ett muntligt remiss- yttrande på en extremt , mindre än . Märkligt är bl.a. att Svensk kollektivtrafik saknas som remissinstans. Remissen erhölls och svar önskades . Därmed är det omöjligt att fullständigt analysera förslagen och dess konsekvenser. Till följd därav har den korta remisstiden underminerat de berörda instansernas möjligheter att lämna behövliga upplysningar och yttranden. Förvisso har full förståelse för att det inte varit möjligt för departementen att genomföra en sedvanlig remissomgång, mot bakgrund av de panikartade åtgärder regeringen vidtagit. Men likväl är det högst otillfredsställande att remittera ett sådant förslag med så kort remiss- tid som . Ty detta innebär att den kommande lagrådsremissen bygger på ett högst otillfredsställande beredningsunderlag. Detta är synnerligen allvarligt då det gäller förslag till en ”undantagsliknande” lag- stiftning med behörighetskontroll på kollektivtrafik kombinerat med sank- tioner för transportören och en inskränkning av den personliga integriteten. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. En sådan ingripande lagstiftning borde först införas efter en ordentlig utredningsprocess med beaktande av grundläggande rättsstatsprinciper. framhåller också att de saknar konsekvensanalyser, bl.a. när det gäller vad den föreslagna lagstiftningen kommer att kosta för transportörerna, vilket de finner högst anmärkningsvärt. Vidare anser de att det är oroväckande att ett så stort beslut kan tas med en så begränsad konsekvensanalys. Även Kammarrätten i konstaterar inledningsvis i sitt svar att domstolen har haft på sig att lämna synpunkter på förslagen, vilket de anför har lett till att domstolen endast gjort en mer övergripande be- dömning. Kommuner och Landsting har på tjänstemannanivå inget emot inriktningen, men anger att förslagen dock inte är avstämda med politikerna. framhåller i sitt svar att den korta remisstiden inte varit rimlig. De anför vidare att remissinstanserna inte har haft en reell möjlighet att sätta sig in i förslaget, överväga det och avfatta ett remissvar. I detta fall har endast ett fåtal erhållit möjlighet att avge remissyttrande och på en extremt , mindre än . Remissen erhölls och svar önskades . Därmed, menar de, är det omöjligt att fullständigt analysera förslagen och konsekvenserna av dem.