bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — –Av vilket skäl har handlingar som gäller proposition 2015/16:67 samt möten med myndigheter, organisationer etc. om genomförandet av identitetskontroller lagts i den akt som gäller lagrådsremissen? –Enligt uppgifter i ett e-brev angående begäran om allmänna handlingar (bilaga 3) framgår att de handlingar som skickades ut för synpunkter omfattas av det s.k. delningsundantaget och därmed inte utgör allmänna handlingar. I de svar som inkommit benämns de handlingar som skickats ut lite olika. Vilken rubrik hade den/de handlingen/-arna som skickades ut för synpunkter? Vad innehöll handlingarna och hur hade de tagits fram? Hur framgick det av de handlingar som skickades ut att de omfattades av delningsundantaget? I vilken utsträckning skiljer sig de handlingar som skickades ut för synpunkter från regeringens lagrådsremiss? –Tiden mellan svarstidens utgång och beslutet om lagrådsremiss var . Föranledde svaren några ändringar i lagrådsremissen i förhållande till det förslag som skickats ut för synpunkter? Efter det att lagråds- remissen beslutades inkom ytterligare synpunkter på lagförslagen. Föranledde dessa synpunkter några ändringar i propositionen i förhållande till lagrådsremissen? –Lagrådet avstyrker regeringens förslag i lagrådsremissen. I propositionen lämnas, till skillnad från i lagrådsremissen, inte något förslag om stängning av väg- eller broförbindelse. Förslaget om införandet av identitets- kontroller finns däremot kvar. Vilken betydelse hade kritiken mot beredningsprocessen för bedömningen att inte gå vidare med förslaget om stängning av väg- eller broförbindelse respektive bedömningen att gå vidare med förslaget om identitetskontroller? 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. –Mot bakgrund av den korta tiden mellan svarstidens utgång () och beslutet om lagrådsremissen () samt propositionen () i det aktuella ärendet, fanns det några avvikelser i samrådsförfaranden som ägde rum i inför beslutet om propositionen i förhållande till vad som är gängse rutiner vid dessa förfaranden? På vilka grunder motiverades i så fall dessa avvikelser? –Vilka underhandskontakter togs med kanslienheterna vid berört utskotts- kansli, oppositionspartiernas partigrupper och kammarkansliet inför propositionens förslag om förkortad motionstid? När togs dessa kontakter och vad resulterade respektive kontakt i? –I den ena anmälan (dnr 882-2015/16) påtalas att det inför det extra regeringssammanträdet varken publicerades information om sammanträdet eller en ärendeförteckning för sammanträdet på regeringens webbplats. Anmälaren kunde inte heller finna en ärendeförteckning efter det att sammanträdet ägt rum. En genomgång av regeringens ärendeförteckningar publicerade på regeringens webbplats () visar att det inte har publicerats en ärendeförteckning varken för det extra regeringssammanträden eller det extra regeringssammanträdet . Enligt Gula boken bör regeringen endast i undantagsfall, när det finns särskilda skäl för det, ta upp och avgöra ett ärende som inte finns med på någon ärendeförteckning. Vilka överväganden gjordes vid beslutet att inte publicera några ärendeförteckningar på regeringens webbplats för båda dessa ärenden? –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningarna och innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A6.2.4). Av promemorian framgår att ett utkast till lagrådsremiss togs fram av med stöd av Justitie- departementet. Såväl utkast till lagrådsremiss som propositionen uppges, i enlighet med rådande principer, ha varit föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning innan regeringen fattade beslut om dessa. Med hänsyn till den snäva tidsplanen för arbetet utnyttjades möjligheten att använda förkortad delningstid. I promemorian anges att den första externa beredningsåtgärden vidtogs genom att utkastet till lagrådsremiss skickades till Justitie- kanslern, i , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transportstyrelsen, Kust- bevakningen, , Kommuner och Landsting, Skånetrafiken, och Transportföretagen genom för synpunkter. Vidare framgår att även och kom in med synpunkter under beredningen av lagrådsremissen och att Röda Korset, Föreningen , och inkom med yttranden efter att regeringen fattat beslut om lagrådsremissen. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. promemorian anförs att urvalet av instanser från vilka synpunkter skulle inhämtas mot bakgrund av ärendets mycket brådskande natur begränsades till vad som bedömdes behövligt för att ge ett tillräckligt beredningsunderlag. När det gäller den korta svarstiden framhålls det i promemorian att regeringsformens beredningskrav inte är lika för alla fall, utan att tidsfrister för lämnande av synpunkter kan förkortas under en kris, ibland avsevärt. promemorian beskrivs vidare den situation som rådde vid den aktuella tidpunkten mot vilken det bedömdes nödvändigt att skyndsamt inhämta synpunkter på utkastet till lagrådsremiss, med målsättningen att en proposition med lagförslag skulle kunna behandlas av före juluppehållet. Av promemorian framgår att de handlingar som skickades ut för inhämtan- de av synpunkter utgjorde utkast till dels en lagrådsremiss med förslag till lag, dels en promemoria med utkast till förordning om särskilda identitets- kontroller där skälen för förordningen motiverades. Av utskicket framgick inte att handlingarna omfattades av delningsundantaget. Vidare framgår att texten i lagrådsremissen omarbetades i förhållande till utkastet till lagrådsremiss men att dessa justeringar inte innebar någon ändring i sak. ändringar i propositionen med anledning av de ytterligare synpunkter som lämnades på lagförslagen efter regeringens beslut om lagrådsremiss. I promemorian anförs att den kritik som riktades mot beredningsprocessen inte hade någon betydelse för bedömningen att gå vidare med förslaget. Däremot gjordes bedömningen att det inte fanns ett tillräckligt stöd i för förslaget om stängning av väg- eller broförbindelse, varför det förslaget inte togs med i propositionen. När det gäller underhandskontakter med inför propositionens förslag om förkortad motionstid framgår det av promemorian att tjänstemän i hade kontakt med kanslicheferna i justitie- och trafik- Därtill framgår att infrastrukturministerns stab hade kontakter med företrädare för Socialdemokraternas partigrupp i , som i sin tur uppges ha haft kontakt med allianspartierna och . anförs att rättschefen i Statsrådsberedningen hade kontakt med chefen för De beskrivna kontakterna togs 49 och 50, och av promemorian framgår att det i dessa kontakter inte framkom några invändningar mot förkortad motionstid. I svaren på utskottets frågor som rör de upprättade arkiven för de båda ären- dena framkommer bl.a. att det då SJ AB:s skriftliga synpunkter kom in till inte hade funnits någon anledning att diarieföra några handlingar i lagstiftningsärendet varför handlingen från SJ AB kom att registreras som ett eget ärende. upphov till arkiverade minnesanteckningar eftersom det som framkom vid diskussionen ingick som en del i det underlag som lades till grund för regeringens beslut om förordningen (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Vid mötet framkom däremot inga uppgifter som var av betydelse för något ärende, utan syftet med det mötet var 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. att utbyta information mellan myndigheterna. Slutligen framgår att de olika leden i en lagstiftningsprocess normalt diarieförs som separata aktiviteter. Det här innebär att lagrådsremissen och Lagrådets yttrande har tagits in i det ärende som lades upp genom regeringens beslut om lagrådsremiss. Den här akten har enligt promemorian hållits öppen längre än vad som är brukligt eftersom även handlingar som rör den senare beslutande förordningen diarieförts i det ärendet. I det ärendet som lagts upp genom regeringens beslut om proposition har på sedvanligt sätt endast beslutet om proposition diarieförts. Slutligen framgår det av promemorian att det upprättades ärende- förteckningar såväl inför sammanträdet då regeringen beslutade om den för granskningen aktuella lagrådsremissen som inför sammanträdet då regeringen beslutade om den för granskningen aktuella propositionen. Det uppges dock att det endast är inför ordinarie regeringssammanträden som ärende- förteckningarna görs tillgängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats. Utskottet konstaterar inledningsvis att det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner vid den aktuella tidpunkten för beredningen av såväl lagrådsremissen som propositionen som är föremål för granskningen befann sig i en mycket ansträngd situation. Det förelåg därmed omständigheter som kunde motivera en skyndsam beredning. Som utskottet tidigare konstaterat är beredningskravet inte lika för alla fall. Beredningsrutinerna är endast i liten utsträckning reglerade i regeringsformen och det finns därför ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Det gäller t.ex. möjligheten till förkortad delningstid och förkortad tidsfrist för att lämna synpunkter på förslagen. är det, i enlighet med vad utskottet tidigare uttalat, viktigt att framhålla att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär. Bestämmelserna som beskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska därmed tillmätas stor vikt. Utskottet anser liksom tidigare att det är särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl tidsfrister som lämpligt antal remiss- instanser. Detta gäller inte minst i beredningen av ärenden som det aktuella, vilka kan komma att få stor betydelse för många människor och som rör grundläggande frågor om mänskliga rättigheter, eller som utskottet också tidigare påtalat beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Den svenska konstitutionen innehåller inga möjligheter för regeringen att på egen hand vid undantagsliknande tillstånd, genom dekret, stifta lagar. är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt (RF 1 kap. 4 §). Det innebär att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Utskottet vill betona vikten av att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. föregående framgår bl.a. att frågan om förkortad motionstid ska anmälas under hand till kammarkansli och till det berörda Departementen ska förankra det planerade förslaget hos Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskottskanslierna och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen Utskottet vill understryka vikten av att så sker. har i varje enskilt ärende att ta ställning till om regeringens motivering till den skyndsamma beredningen är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. har möjlighet att avslå såväl ett förslag från regeringen om förkortad motionstid som en proposition där finner att beredningsunderlaget är otillräckligt. att justitieutskottet inhämtade synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer i samband med sin beredning av ärendet. Vidare beslutade justitieutskottet att ge trafikutskottet tillfälle att yttra sig över lagförslaget, och även trafikutskottet inhämtade synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer. Den genomgång som gjorts i granskningen av de beredningsåtgärder som föregick besluten om lagrådsremiss och proposition ger, mot bakgrund av de omständigheter som rådde, inte anledning till någon kommentar av utskottet i förhållande till de krav som följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. 6.3 Förra regeringens hantering av flyktingmottagandet I en anmälan till (dnr 1275-2015/16), bilaga A6.3.1, begärs att utskottet i en granskning av regeringens agerande och förberedelser även granskar de åtgärder som vidtogs av den förra regeringen och förra statsministern . Enligt anmälan är det är väl känt att den förra regeringen inte vidtog tillräckliga åtgärder för att klara det kraftigt ökade asylmottagandet . Avsaknaden av initiativ kan ha bidragit till att fördröja nödvändiga åtgärder för att klara mottagandet och etableringen av nyanlända på ett bra sätt. Även avsaknaden av initiativ från den förra regeringen i EU-sammanhang kan ha förvärrat flyktingsituationen i . 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Till grund för granskningen har legat bl.a. en svarspromemoria från Justitie- departementet, bilaga A6.3.2, och en utfrågning med förra statsrådet , bilaga B3. Utfrågningen omfattade också granskningsärendet Nuvarande och föregående regeringens hantering av invandringspolitiken. Den delen av utfrågningen redovisas i betänkandets avsnitt 6.4. Regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF). Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . I 12 kap. 2 § RF anges att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155) I skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155), som överlämnades till , ger regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området och för utvecklingen inom statsförvaltningen . Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, som lades till handlingarna av (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Redovisningen nedan bygger på skrivelsens redogörelse för regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen. trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också infördes . utgörs av flera författningar. Förutom förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll omfattas ramverket av myndighetsförordningen (2007:515) när det gäller ledningens ansvar, internrevisionsförordningen (2006:1228) när det gäller revisionens inriktning samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag när det gäller undertecknandet av årsredovisningen. Den enhetliga verksamhetsstrukturen med gemensam mål- och resultat- struktur har tagits bort, vilket ger en ökad flexibilitet i utformningen av resultatredovisningen. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som anges där utgöra basen för den löpande 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. styrningen och återrapporteringen. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Kontakter mellan och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning. Kontakterna bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Rätt använda ger informella kontakter mellan företrädare för och företrädare för myndigheterna stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Utbyte av information och kunskap mellan och myndigheter är den vanligaste formen av informell kontakt. som myndigheterna har löpande behov av att utbyta information. har också ett stort behov av att i olika sammanhang använda sig av myndigheternas expertkunskaper. För att säkerställa att verksamheten utvecklas i enlighet med regeringens mål med verksamheten och myndighetens uppdrag behövs en löpande diskussion om verksamheten i olika avseenden. kan också regeringens beslut behöva följas av informella kontakter som på ett generellt plan förtydligar regeringens styrning. Informella samtal förs t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, men också vid andra möten under verksamhetsåret. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären av myndighetens verksamhet, arbetsbelastning och vilka frågeställningar som är aktuella. I samband med att myndigheternas årsredovisningar lämnats till regeringen genomförs som regel en årlig myndighetsdialog (tidigare benämnd mål- och resultatdialog), vilket är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet, där myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelse- myndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. genomförs ca 200 myndighetsdialoger. Den årliga myndighets- dialogen är ett viktigt moment i förverkligandet av regeringens politik. En central utgångspunkt för myndighetsdialogerna var att dialogerna skulle utvecklas ytterligare till att mer än tidigare fokusera på strategiskt viktiga frågor som är till nytta för både regeringen och myndighetsledningen. Regleringsbrev och förordning (cirkulär från ) I Anvisning för arbetet med regleringsbrev (från , Cirkulär nr Fi 2014:3, ) anförs att reglerings- brevet i första hand är avsett som ett verktyg för den årliga styrningen av 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Myndighetens grundläggande uppgift och förutsättningar bör i stället anges i instruktionen i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. En instruktion kan dock inte vara heltäckande i bemärkelsen att en myndighets samtliga uppgifter regleras. Vid val av placering av enskilda uppgifter eller uppdrag i instruktioner, regleringsbrev, andra regeringsbeslut eller andra förordningar behöver en helhetsbedömning göras. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för en annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångspunkt eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporteringstidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser ett behov av att vara utförlig i beskrivningen av ett uppdrag. Krisberedskap i regeringen och under regeringen Under regeringen lades Kansliet för krishantering under Statsrådsberedningen. Bestämmelserna i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. I 11 § föreskrivs att myndigheterna som anges i bilagan till förordningen, länsstyrelserna samt i övrigt de andra myndigheter som regeringen meddelar föreskrifter om eller beslutar efter förslag från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. beslutade regeringen att bilagan till nämnda förordning skulle ha en viss lydelse (SFS 2014:1305). Ändringen synes ha berott på ändringarna av polisorganisationen. var inte med i bilagan till förordningen och omfattades således inte. Försvarsminister var föredragande. I det följande redovisas i vilka avsnitt i budgetpropositionerna om utgiftsområde 8 Migration som politikens inriktning redovisas. För en beskrivning i sak hänvisas till respektive budgetproposition. Budgetproposition 2012/13:1 I budgetpropositionen utgiftsområde 8 Migration (s. 38 f.) redovisas olika åtgärder i avsnitt 2.6 Politikens inriktning under följande rubriker: – Ramöverenskommelse om migrationspolitik med de gröna 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. –Gemensam asylpolitik inom EU –Snabbare asylprocess för den enskilde –Ökat antal platser för ensamkommande barn –Effektiv och flexibel arbetskraftsinvandring. Budgetproposition 2013/14:1 I budgetpropositionen utgiftsområde 8 Migration (s. 26 f). redovisas olika åtgärder i avsnitt 2.6 Politikens inriktning under följande rubriker: –Förkortade vistelsetider i mottagande –Förkortad tid för prövning –Ett väl fungerande återvändande –Ökad samsyn kring utmaningar inom migrationsområdet –Effektiv och flexibel arbetskraftsinvandring –Gemensam asylpolitik inom EU –Ökat antal platser för ensamkommande barn –Inrätta en delegation för migrationsstudier –Möjlighet till uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter m.m. för barn –Underlätta självmant återvändande –Förstärka positiva utvecklingseffekter av cirkulär migration –Ökad rättssäkerhet i samband med beslut om förvar. I redogörelse /16:JO1 Justitieombudsmännens verksamhetsberättelse anför JO följande i ett avsnitt om utlänningsrätten (s. 31 f.): I förra årets ämbetsberättelse fanns inte något beslut med som rör . Det berodde inte på att ärenden har saknats, och det visar sig i mina ärenden under detta verksamhetsår att brottas med en hel del svårigheter. kommer det in ett mycket stort antal klagomål på handläggningstiderna i verkets ärenden, liksom på brister i tillgänglighet för den som vill komma i kontakt med en handläggare om sitt ärende. Jag har granskat dessa frågor mer generellt och fattade beslut i ärendena (dnr 3549-2013 och 5497-2013). Verket fick kritik för långa handläggningstider i ärenden om uppehållstillstånd på grund av arbete och anknytning och i ärenden om uppehållskort –2013 samt för bristande service och tillgänglighet. Dessutom ansåg jag att verkets val att prioritera webbansökningar före pappersansökningar var oförenligt med likhets- och objektivitetsprinciperna i regeringsformen. Det kvarstod en del frågor om verkets handläggning som påtalats i flera anmälningar, och det fanns dessutom anledning att tro att handläggnings- tiderna ökat ytterligare efter den granskade tidsperioden. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. i beslutet att utvecklingen skulle följas noga på olika sätt och att jag skulle besöka för att få en utförlig och aktuell bild av verkets handläggningstider, prioriteringar och rutiner. Jag och ett antal medarbetare genomförde ett sådant besök . Det framkom att verket när det gäller tillståndsärenden riktar in sig på de äldsta ärendena, att en handlingsplan tagits fram och att målsättningen är att åstadkomma en stabil handläggningstid . Verkets bedömning var att man skulle kunna hålla godtagbara hand- läggningstider i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete . Anmälningar om långa handläggningstider och bristande service fortsätter att komma in, och det finns stor anledning för mig att fortsätta att följa utvecklingen. Det finns dock skäl att framhålla att frågan om förmåga att fatta beslut inom rimlig tid och ge god service ytterst är en resursfråga som statsmakterna har ansvar för. granskade utskottet utbildningsminister ansvar för och gjorde följande ställningstagande (bet. 2001/02:KU20 s. 196): har under en följd av år haft problem med att klara kraven på handlingstider och tillgänglighet.