bet · H301SfU10 · 2016-01-29 00:00:00 — Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till en ny lag om behandling av personuppgifter i verksamhet som , och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Syftet med utlänningsdatalagen är att ge , och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett effektivt och ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. En utgångspunkt är att skapa en teknikneutral lag som medger en flexibel tillämpning och som innehåller de bestämmelser som är av central betydelse för integritetsskyddet. Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag till följdändringar i socialförsäkringsbalken och polisdatalagen (2010:361). Utskottet anser att bör bestämma ikraftträdandet till . Utskottet anser att bör avslå motionerna. har yttrat sig över propositionen och följdmotionerna i de delar som rör . I betänkandet finns fem reservationer (M, SD, V). Proposition 2015/16:65 Utlänningsdatalag. Sju yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Ändamålen för behandling av personuppgifter och sökbegrepp, punkt 2 (M, SD) 2.Ändamålen för behandling av personuppgifter och sökbegrepp, punkt 2 (V) 3.Direktåtkomst och uppgiftsskyldighet, punkt 3 (V) 4.Utvärdering av lagen, punkt 4 (M, SD) 5.Utvärdering av lagen, punkt 4 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2015/16:JuU6y Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. utlänningsdatalag, 2. lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 3. lag om ändring i polisdatalagen (2010:361), med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till . Därmed bifaller delvis proposition 2015/16:65 punkterna 1–3. Ändamålen för behandling av personuppgifter och sökbegrepp 2015/16:3291 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2015/16:3292 av m.fl. (M) yrkandena 2 och 3. Reservation 1 (M, SD) Reservation 2 (V) 2015/16:3291 av m.fl. (V) yrkandena 2 och 3. Reservation 3 (V) 2015/16:3291 av m.fl. (V) yrkande 4 och 2015/16:3292 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 4 (M, SD) Reservation 5 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (SD), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (L), (KD), (S), (S), (S), (V) och (S). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:65 Utlänningsdatalag och två motioner som har väckts med anledning av propositionen. Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av betänkandet Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet (SOU 2015:73). Lagförslagen har granskats av Lagrådet, som lämnat förslagen utan erinran. Behandlade förslag framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har yttrat sig över propositionen och följdmotionerna. Yttrandet finns i bilaga 3. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till utlänningsdatalag och vissa följdändringar med den ändringen att ikraftträdandet bestäms till . avslår motionsyrkanden om bl.a. ändamålen för och begränsningen av personuppgiftsbehandlingen, utvidgning av sökbegrepp, begränsning av direktåtkomsten och utvärdering av den nya lagstiftningen. Jämför reservationerna 1 (M, SD), 2 (V), 3 (V), 4 (M, SD) och 5 (V). Behovet av en ny lagstiftning Personuppgiftsbehandling i verksamhet på utlännings- och medborgarskapsområdet regleras i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Förordningen gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PuL, vid automatiserad behandling av personuppgifter i , , Säkerhetspolisens och utlandsmyndigheternas verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. trädde en ny lydelse av 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) i kraft. Bestämmelsen innebär att enskilda är skyddade mot åtgärder från det allmänna som innefattar betydande intrång i den personliga integriteten, om det görs utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt regeringen innebär den nya lydelsen av bestämmelsen sammantaget med bestämmelsen i 2 kap. 20 § RF att åtgärder som innebär betydande intrång i den personliga integriteten måste regleras i lag. I propositionen anför regeringen att både och regeringen har uttalat att myndighetsregister som innehåller ett stort antal registrerade och har ett särskilt känsligt innehåll bör regleras särskilt i lag, även om det tidigare inte har krävts lagform enligt regeringsformen (bet. 1990/91:KU11 s. 11 och bet. 1997/98:KU18 s. 48 samt prop. 1990/91:60 s. 58 och prop. 1997/98:44 s. 41). Stora delar av den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att myndigheterna ska kunna sköta de uppgifter som de har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen inhämtas utan samtycke från den enskilde. Det handlar om en omfattande mängd uppgifter om ett stort antal personer som kan anses innebära övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Eftersom myndighetsregister som innehåller ett stort antal registrerade och har ett särskilt känsligt innehåll bör regleras särskilt i lag föreslår regeringen en ny lag om behandlingen av personuppgifter i den verksamhet som , och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Syftet med utlänningsdatalagen är att ge , och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett effektivt och ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. En utgångspunkt är att skapa en teknikneutral lag som medger en flexibel tillämpning och som innehåller de bestämmelser som är av central betydelse för integritetsskyddet bl.a. om ändamålen med behandlingen, myndigheters direktåtkomst till uppgifter och de begränsningar som ska gälla för behandlingen av vissa uppgifter. Utlänningsdatalagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen. I lagen anges vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som ändå ska tillämpas. Utlänningsdatalagen ersätter förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. I propositionen föreslås att lagen ska gälla behandling av personuppgifter i och utlandsmyndigheternas verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och i verksamhet som rör utlänningars inresa och vistelse i och utresa eller avlägsnande från och som inte utgör brottsbekämpande verksamhet. Lagen ska omfatta behandling som är helt eller delvis automatiserad eller behandling där personuppgifter ingår eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. När det gäller behandlingen av känsliga personuppgifter får känsliga uppgifter om en person behandlas endast om det är absolut nödvändigt för de ändamål som anges i utlänningsdatalagen. Känsliga personuppgifter får aldrig behandlas för testverksamhet eller återsökning av avgöranden, rättsutredningar och annan rättslig information. Vid återsökning av information som rör förhållanden i andra länder får känsliga personuppgifter bara behandlas i löpande text. I propositionen föreslås att regeringen ska kunna meddela ytterligare föreskrifter som begränsar användningen av känsliga personuppgifter. I propositionen föreslås även vissa följdändringar i socialförsäkringsbalken och i polisdatalagen (2010:361). Enligt regeringen finns det risk för att myndigheterna behandlar personuppgifter på ett sätt som kan stå i strid med regeringsformen. Vidare leder den nuvarande flyktinginströmningen till till att och de andra myndigheterna som bedriver verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen behöver få effektiva verktyg för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Lagarna föreslås därför träda i kraft dagen efter den dag då dessa utkommit från trycket i , vilket med hänsyn till behandlingen i beräknas bli . Regeringen föreslår att det i utlänningsdatalagen ska anges för vilka ändamål behandling av personuppgifter får förekomma och att ändamålen ska delas in i primära och sekundära. De primära ändamålen avser behandling av personuppgifter för att tillgodose de behov som finns hos de myndigheter som bedriver verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Dessa ändamål är uttömmande angivna i lagen. De sekundära ändamålen avser behandling för olika typer av utlämnande av personuppgifter. I fråga om behandling av personuppgifter för andra sekundära ändamål än de som anges i lagen föreslås att det ska vara möjligt att behandla uppgifter även för ändamål som inte är oförenliga med dem för vilka uppgifterna samlades in, dvs. i enlighet med finalitetsprincipen. Regeringen bedömer att det är ändamålsenligt att terminologin i utlänningsdatalagen överensstämmer med vad som gäller enligt polisdatalagen. För de primära ändamålen föreslås därför att personuppgifter ska få behandlas om det behövs för de ändamål som föreslås i utlänningsdatalagen. När det gäller de sekundära ändamålen föreslår regeringen att de ska innehålla ett nödvändighetskrav. Regeringen betonar dock att syftet med de olika sätten att uttrycka begränsningen i allt väsentligt är detsamma. Avsikten är att betona att uppgifter inte får behandlas slentrianmässigt och att en bedömning av behovet eller nödvändigheten måste göras innan en behandling påbörjas. Av propositionen framgår att i sitt remissvar har efterfrågat ytterligare ett sekundärt ändamål som tillåter myndigheten att tillhandahålla uppgifter som behandlas enligt den primära ändamålsbestämmelsen till den brottsbekämpande verksamheten inom . Regeringen anser att det kan finnas skäl att överväga en sådan komplettering för att arbete ska kunna bedrivas effektivt. Det finns dock inte utrymme för att göra sådana överväganden inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen avser att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. register över fingeravtryck och fotografier m.m. I propositionen föreslås att utlänningsdatalagen ska innehålla särskilda bestämmelser som uttömmande reglerar för vilka ändamål fingeravtryck och fotografier som tagits med stöd av utlänningslagen får behandlas. Uppgifter ur registren ska få användas vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där skyddsskäl åberopas (4 kap. 1–2 a §§ utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL) i ärenden om avvisning och utvisning samt i testverksamhet. Uppgifter om fingeravtryck ska även få behandlas om det behövs för att ska kunna kontrollera identiteten av en person som finns på ett fotografi som kommit in till myndigheten. Vidare föreslås att ska få behandla uppgifter om fingeravtryck för att med stöd av 9 kap. 8 § UtlL jämföra dem mot uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister. Informationen som kommer fram vid en sådan kontroll kan enligt regeringen bidra till att verifiera en tidigare känd identitet eller, om en annan identitet påträffas, aktualisera ytterligare utredning. Informationen kan också vara av vikt inför utredningssamtal på så sätt att myndigheten kan vidta eventuella åtgärder exempelvis i fall när en sökande varit dömd för våldsbrott. I vissa fall kan även en träff mot fingeravtryck insända från hjälpa den sökande att styrka asylskäl om exempelvis en efterlysning är utfärdad av en stat där dödsstraff utmäts. genomför sådana kontroller med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 8 § första stycket 6 b polisdatalagen, men enligt regeringen anses regleringen otydlig, och det finns därför behov av en uttrycklig reglering. Uppgifter i register har samlats in av en annan myndighet för andra ändamål än de som avser att behandla dem för. Att får del av dessa uppgifter kan därför i sig innebära ett intrång i den personliga integriteten. Regeringen har inte identifierat några omständigheter som tyder på att de kontroller som genomför innebär några egentliga risker för obehöriga intrång i enskildas personliga integritet. Regeringen bedömer att även framöver kommer att kunna hantera de integritetsrisker som behandlingen kan innebära för enskilda personer på ett tillfredsställande sätt. Regeringen föreslår att det införs bestämmelser om uppgiftsskyldighet med sekretessbrytande verkan i utlänningsdatalagen. Detta föreslås för att sekretessreglerna inte ska hindra överföring av uppgifter om fingeravtryck från till för registrering och för jämförelse med fingeravtrycksregister. Vidare bör det införas en bestämmelse om uppgiftsskyldighet i polisdatalagen så att kan ta del av resultatet av en fingeravtrycksjämförelse i fingeravtrycksregister. Regeringen föreslås kunna meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i registret och om gallring. Regeringen föreslår att det i utlänningsdatalagen ska anges att uppgifter om beslut om förvar får sökas och sammanställas av de myndigheter som beslutar om eller annars ansvarar för sådan verksamhet. Det föreslås däremot vara förbjudet att använda uppgifter om bl.a. lagöverträdelser som sökbegrepp. har i sitt remissyttrande ansett att det principiella förbudet mot att använda uppgifter om lagöverträdelser som sökbegrepp inte bör omfatta . Regeringen anser dock att en sådan begränsning är rimlig. Personuppgifter som får behandlas och direktåtkomst till personuppgifter Regeringen anser att det finns fördelar ur ett integritetsperspektiv med en reglering som tydligt specificerar de personuppgifter som får behandlas. Det gäller särskilt när det rör sig om personuppgiftsbehandling i ett register i traditionell mening, dvs. att uppgifter förs in i en uppgiftssamling på ett systematiskt sätt enligt särskilda kriterier och är sökbara med särskilda sökord, koder eller liknande. Ärendehantering hos är emellertid inte anpassad till traditionella register. Verket tillämpar ett ärendehanteringssystem där all information om en person samlas i en dossier. Behandlingen av personuppgifter i verksamheten enligt utlännings- och medborgarlagstiftningen är även omfattande och mångsidig. Att under sådana omständigheter specificera vilka kategorier av uppgifter som ska få behandlas kan enligt regeringen vara både svårt och opraktiskt, eftersom uppräkningen ofta kan komma att behöva ändras om behovet hos den personuppgiftsbehandlande myndigheten förändras. Utlänningsdatalagen bör därför inte innehålla några bestämmelser som specificerar vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas. I stället föreslår regeringen att bedömningen av vilka personuppgifter som får behandlas ska få göras med stöd av ändamålsbestämmelserna och de grundläggande bestämmelserna i 9 § PuL som utlänningsdatalagen föreslås hänvisa till. Närmare begränsningar av vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas kommer regeringen att överväga i förordning. Enligt dagens regler får bl.a. , Säkerhetspolisen och utlandsmyndigheterna ha direktåtkomst till verksamhetsregister. I propositionen föreslår regeringen att bl.a. dessa myndigheter ska kunna medges direktåtkomst till personuppgifter. När det gäller uppgiftsskyldighet föreslås att bl.a. och Säkerhetspolisen ska få rätt att ta del av personuppgifter om enskilda som behandlar med stöd av de primära ändamålen, dock inte personuppgifter som verket behandlar för återsökning av avgöranden, rättsutredningar och annan rättslig information eller information om förhållanden i andra länder. ska därutöver få rätt att ta del av uppgifter som behandlar i sitt register över fingeravtryck och fotografier. Vidare får , Säkerhetspolisen och utlandsmyndigheterna på begäran ta del av sådana uppgifter om enskilda som behandlar för vissa primära ändamål. Det är av stor vikt, inte minst av integritetsskyddsskäl, att den närmare omfattningen av direktåtkomsten regleras så precist som möjligt. De olika myndigheternas behov är emellertid enligt regeringen olika och kan dessutom variera med hänsyn till vilka uppgifter som myndigheterna har hand om enligt det regelverk som bestämmer deras verksamhet. Regeringen föreslår därför att de närmare reglerna om för vilket syfte direktåtkomsten ska medges meddelas i förordning i stället för i utlänningsdatalagen. Även reglerna om behörighet och säkerhet vid direktåtkomst föreslås meddelas i förordning. Överföring av personuppgifter till tredjeland Enligt 33 § PuL får personuppgifter föras över till tredjeland om det finns en adekvat skyddsnivå i mottagarlandet (exempelvis i enlighet med beslut av ), när den registrerade gett sitt samtycke till överföringen, i vissa särskilda situationer som finns uppräknade i 34 § PuL eller om det i annat fall är tillåtet enligt föreskrifter eller särskilda beslut av regeringen eller Datainspektionen därför att det finns tillräckliga garantier för att de registrerades rättigheter skyddas. Regeringen föreslår att de berörda myndigheterna därutöver ska kunna överföra personuppgifter för de berörda myndigheterna till tredjeland om det är absolut nödvändigt att överföra sådana uppgifter i samband med handläggning av ärenden eller biträde i ärenden, kontroll av utlänningar i samband med inresa och utresa, kontroller under vistelsen i , behandling som sker för ändamålet återsökning av avgöranden, rättsutredningar och annan rättslig information. Regeringen understryker att även om en överföring av personuppgifter till tredjeland bedöms som absolut nödvändig för de tillåtna ändamålen ska myndigheterna alltid bedöma om offentlighets- och sekretesslagen hindrar att uppgifterna lämnas ut. I kommittémotion 2015/16:3292 av m.fl. (M) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att regeringen bör utvärdera utlänningsdatalagen så att eventuella tillämpningsproblem kan åtgärdas så fort som möjligt. Enligt motionärerna är det svårt att överblicka konsekvenserna av det nya regelverket innan reglerna har börjat tillämpas. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör se över möjligheten att ge tillstånd, som ett ytterligare sekundärt ändamål, att tillhandahålla uppgifter som behandlas enligt de primära ändamålen till den brottsbekämpande verksamheten inom . Motionärerna anser att måste ges goda förutsättningar att bedriva sitt arbete effektivt. Ett ytterligare sekundärt ändamål bör därför övervägas närmare. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att se över möjligheterna att medge avsteg från det principiella förbudet för att använda uppgifter om lagöverträdelser som sökbegrepp. Motionärerna anser att det är angeläget att ges möjlighet att bedriva en effektiv verksamhet. I kommittémotion 2015/16:3291 av m.fl. (V) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att de primära ändamålsbestämmelserna i utlänningsdatalagen bör innehålla ett nödvändighetskrav i stället för ett behovskrav. Motionärerna anser att ändamålsbestämmelserna har en vid utformning och personuppgiftsbehandlingen riskerar att bli än vidare om nödvändighetskravet ersätts med ett behovskrav. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag som innebär att Säkerhetspolisens och direktåtkomst till uppgifter inte bör omfatta fler uppgifter än vad som finns i verksamhetsregister. Enligt motionärerna frångår regeringen principen att uttryckligen ange vilka kategorier av personuppgifter som får behandla i verksamhetsregistret. Det leder till att möjligheterna att behandla andra kategorier av personuppgifter än sannolikt ökar. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att inte bör få tillgång till fingeravtrycks- och signalementsregister och att inte bör vara skyldig att lämna ut uppgifter. Motionärerna anser inte att regeringens argumentation och motivering för att det är nödvändigt att införa en uttrycklig rätt för att få tillgång till fingeravtrycks- och signalementsregister är övertygande. I de fåtal fall där tillgång till registret skulle kunna stärka asylsökandens möjligheter att bevisa sina asylskäl kan verket begära den aktuella informationen från . I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att tillämpningen av förslaget till bestämmelser om tredjelandsöverföringar bör utvärderas i syfte att undersöka och säkerställa att de utökade möjligheterna inte medför några negativa effekter för den personliga integriteten eller andra påtagliga negativa effekter för den enskilde. Enligt motionärerna kommer myndigheterna att kunna lämna ut fler personuppgifter till tredjeland än . Tillämpningen av bestämmelserna måste därför noga följas upp och utvärderas inom en rimlig tid. Regeringens förslag innebär att det införs en ny lag om behandling av personuppgifter i verksamhet som , och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, utlänningsdatalagen. Utskottet anser i likhet med regeringen att det finns behov av en ny reglering och ser positivt på att regeringen strävar efter att skapa en teknikneutral och flexibel lagstiftning som den värnar om den personliga integriteten. Dessa utgångspunkter tillgodoses bäst genom att välja en mer generell reglering av personuppgiftsbehandlingen där de grundläggande bestämmelserna som har till syfte att skydda den registrerade mot intrång i den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter slås fast i lag medan formerna för behandlingen regleras närmare i förordning eller efter bemyndigande genom myndighetsföreskrifter. Utskottet anser även att regeringen i propositionen har gjort noggranna och välmotiverade överväganden när det gäller balansen mellan myndigheternas behov av att behandla personuppgifter på ett effektivt och ändamålsenligt sätt och skyddet för den personliga integriteten. I likhet med regeringen anser utskottet att det är ändamålsenligt att låta polisdatalagen tjäna som förebild för terminologin i ändamålsbestämmelserna i utlänningsdatalagen. Personuppgifter ska därför få behandlas om det behövs för de primära ändamål som föreslås i lagen och för de sekundära ändamålen om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till andra myndigheter m.m. Utskottet delar regeringens bedömning att syftet med de olika sätten att uttrycka begränsningen i allt väsentligt får anses vara detsamma. Enligt utskottets mening har regeringen utförligt redovisat att har ett berättigat intresse av att behandla fingeravtryck för att jämföra dem med uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister. Utskottet delar bedömning att integritetsriskerna måste bedömas mot bakgrund av att, som framhålls i propositionen, kontroller mot fingeravtrycks- och signalementsregister görs . Utskottet noterar att det inte framkommer annat än att sköter hanteringen på ett tillfredsställande sätt. Utskottet ställer sig därför bakom att det bör införas ett uttryckligt stöd för behandlingen i lagen. För att reglerna om sekretess inte ska hindra en sådan informationsöverföring och jämförelse föreslås att det ska införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet i utlänningsdatalagen och polisdatalagen. Utskottet gör inte heller i denna del någon annan bedömning än regeringen. Användningen av känsliga personuppgifter som sökbegrepp ger upphov till särskilda integritetsrisker. Utskottet delar justitieutskottets bedömning att uppgifter om lagöverträdelser inte ska få användas som sökbegrepp och att det är rimligt att denna sökbegränsning även gäller för när den bedriver verksamhet som täcks av utlänningsdatalagens tillämpningsområde. Utskottet noterar att regeringen avser att i ett annat sammanhang återkomma i frågan om att ska få möjlighet att tillhandahålla uppgifter som behandlas enligt den primära ändamålsbestämmelsen till den brottsbekämpande verksamheten inom . Utskottet anser i likhet med justitieutskottet att motion 2015/16:3292 (M) yrkande 2 därmed får anses vara i huvudsak tillgodosedd. Det är av stor vikt, inte minst av integritetsskyddsskäl, att den närmare omfattningen av direktåtkomsten regleras så precist som möjligt. I likhet med justitieutskottet delar utskottet regeringens bedömning att det kan vara både svårt och opraktiskt att specificera vilka uppgifter som ska få behandlas.