bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning. 2.6 Statsministerns samråd med angående Dublinförordningen I en anmälan till (dnr 1239-2015/16), bilaga A2.6.1, begärs det att utskottet granskar om statsminister underlåtit att samråda med om en ändrad svensk ståndpunkt angående Dublin- förordningen. I anmälan anförs att statsministern vid upprepade tillfällen, både gentemot allmänheten och gentemot ledamöter, betonat att Dublin- förordningen gäller och ska följas. Anmälaren hänvisar till det sammanträde som hölls med inför ett informellt möte med EU:s stats- och regeringschefer . Enligt uppteckningarna uttalade statsministern bl.a. att ”Dublinförordningen gäller, och det är regeringens uppfattning att den också ska tillämpas och genomföras av alla medlemsstater”. I anmälan hänvisas bl.a. till en intervju med statsministern i SVT. Anmälaren anför att statsministern drev en ändrad svensk ståndpunkt om Dublinförordningen i anslutning till toppmötet mellan EU:s stats- och regeringschefer utan att ha samrått med . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.6.2. cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU- frågor () finns tillgänglig i akten i detta ärende. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). De besked som regeringen får av är inte bindande (se Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att i fråga om innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor har uttalat följande 1994/95:KU22 s. 15). får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings- Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen får avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsikts- förhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Det följer vidare av bestämmelsens tredje stycke att regeringen ska rådgöra med inför möten och beslut i . Detta stadgande infördes i dåvarande 10 kap. 10 § RO. Fram till dess hade statsministern samrått med inför Europeiska rådets möten utan att det fanns någon särskild reglering om detta (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo ], kommentaren till 7 kap. 14 § RO). När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl: sammanträder normalt med undantag för perioden mitten av juli – . Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna får dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Av cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () framgår följande när det gäller information och samråd med inför möte i (s. 11): Statsministern informerar och samråder med inför möten i . Dagordningen för mötet överlämnas till av i samband med samrådet för Allmänna rådet. Även s.k. herdabrev och utkast till slutsatser från Europeiska rådets möte lämnas till så snart dokumenten finns att tillgå. Efter Europeiska rådets möten informerar statsministern i plenum eller, när det inte är möjligt, om mötets resultat. Dublinförordningen reglerar vilken EU-stat (eller någon av staterna , , eller ) som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i ett tredje land har gett in i någon av dessa stater. Den s.k. första asyllandsprincipen ligger till grund för förordningen. Om en asylsökande kommer från ett land utanför EU ska han eller hon söka asyl i det land som han eller hon först anländer till. Statsministerns uttalande i SVT Enligt utskrift från () uttalade statsministern följande i en intervju : Vi måste ha en ny ordning för hur samlat ska ta ansvar. Det innebär att kopplat till hot-spots behöver vi ett nytt Dublinfördrag. Det är dags att dra igång den diskussionen på riktigt bland EU:s medlemsländer. Vi måste upprätthålla och stå för Dublinförordningen så länge den gäller. Men den fungerar inte tillräckligt bra. Det kommer inte kunna vara så att den som flyr till kan få välja land. EU ska ta emot sammantaget. Då innebär det att man måste ha en annan ordning för hur det ska gå till. Hot-spots måste fungera, det måste finnas en ordning för återvändande. Allt detta måste in i ett paket så att det finns gemensamma regler så att EU kan agera gemensamt. Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet inför informellt möte mellan EU:s stats- och regeringschefer (2015/16:13) framgår att statsministern anförde bl.a. följande (anförande 2): Som jag har sagt till nämnden tidigare måste vi alla leva upp till asylreglerna. Dublinförordningen gäller, och det är regeringens uppfattning att den också ska tillämpas och genomföras av alla medlemsstater. (L) anförde bl.a. följande (anförande 10): Statsministern säger att Dublinförordningen gäller, men det gör den uppenbarligen inte. På nyheterna hörde jag att åtminstone 500 personer sitter i och väntar på nästa båt till för att ta sig vidare till . Borgmästaren vädjar till att inte stänga 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR gränserna eftersom de stannar i såklart. Hinken skickas vidare – om man får uttrycka sig så respektlöst om våra medmänniskor. Det är ett uppenbart tecken att Dublinförordningen inte fungerar. Hur arbetar statsministern med frågan att när inte något annat finns måste Dublinförordningen gälla? (KD) anförde bl.a. följande (anförande 11): Det är oerhört vällovligt att statsministern vill hävda att omfördelnings- mekanismen måste gälla. Det är fråga om 160 000, och det är över l miljon som kommer in i EU. Det är naturligtvis inte tillräckligt. Det går inte att ha ett system där omfördelningsmekanismen och Dublinförordningen inte fungerar. Jag menar att statsministern nu måste åka ned och hävda att Dublinförordningen ska följas. Om det inte finns ett annat system, om det inte finns ett omfördelningssystem av alla som kommer in över EU:s gränser, måste Dublinförordningen gälla. Vad avser de andra länderna att göra för att se till att upprätthålla Dublinförordningen? Om statsministern menar det han säger, att Dublinförordningen finns tills det finns ett permanent omfördelningssystem, då måste statsministern vara mer tydlig än vad statsministern har varit med vad som gäller till de andra medlemsländerna. Som svar anförde statsministern följande (anförande 13): Jag delar den uppfattningen. Tills något annat finns på plats är det självfallet den som gäller. Det är helt rätt. Man kan dock konstatera ibland att den inte riktigt följs, men vi måste självfallet upprätthålla att det är den som gäller. Vi kan inte göra någonting i ingenmansland , utan det är den som gäller och då följer vi den. Sedan är vi också aktiva i diskussionen om vad vi behöver efteråt. Den diskussionen måste komma i gång, och den är i gång. Om vi ska få det här med hotspots, gränser och återvändande att fungera, hur ska det då se ut? Det faktum att vi inte kan låta flyktingarna själva välja vilket land de ska åka till förutsätter en annan reglering. Den diskussionen är i gång, och där är aktivt. Det är en jätteviktig diskussion. Det är bra om vi hjälps åt och driver den frågan. frågade om Dublinförordningen. Den ska följas, precis som jag gav uttryck för . Jag konstaterar bara att det inte alltid sker. Jag delar också uppfattningen att asylsökande inte har rätt att välja. sammanträdde , varvid utrikesministern bl.a. dels återrapporterade från ett möte i rådet , dels lämnade information samt samrådde inför ett möte i rådet . Av nämndens uppteckningar (2015/16:16) framgår att (V) bl.a. anförde följande (anförande 72): Sedan vill jag lyfta fram den sista frågan. Det är lite svårt att veta var man ska lyfta fram den, men jag lyfter fram den här. var i och sa att Dublinförordningen ska skrotas. Den ska ersättas med ett helt nytt system som totalt ska harmonisera EU:s flyktingmottagande, i varje fall som vi tolkar det. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Det är ingenting som har förankrats i . Frågan har varit uppe . , , utrikesministern eller någon annan har aldrig yttrat sig om det förslaget. Jag vill veta: Är det någonting som nu driver på EU-nivå? Varför har inte frågan förankrats här? Som svar anförde ordförande (MP) följande (anförande 73): Du påpekade det . Jag kollade upp lite grann med . De granskade vad statsministern hade sagt. Det han sa på Vallettamötet var detsamma som han sa på . Om det sedan har blivit medierapporter, andra omtolkningar efter det mötet och så vidare är det en annan sak. Vi har i varje fall kollat upp att det han sa på mötet var det han sa här. Så långt har jag granskat det. Statsministerns återrapport i kammaren från Europeiska rådets möte återrapporterade statsministern i kammaren om mötet i . Han anförde då bl.a. följande (prot. 2015/16:28, § l, anförande 1): ägde ett extrainsatt informellt möte i rum på , i anslutning till EU–Afrikatoppmötet om migration. Syftet med det extrainsatta mötet i var att följa upp de diskussioner om migration som har förevarit . Det var ett i en rad extrainsatta möten som har ägt rum . Det blev ett kort möte, och inga skriftliga slutsatser antogs. Tanken med mötet var att alla skulle få en gemensam bild av hur de olika beslut som har fattats har följts upp. Vid mötet på uttryckte flera länder förståelse för den svenska situationen. Det är dock inte tillräckligt. Situationen kräver att vi tar ytterligare steg. Vi måste enas om en hållbar, permanent mekanism där alla medlemsstater ingår. Dublinförordningen gäller fortfarande och måste självfallet följas, men vi behöver titta på en annan ordning som ska gälla . Det handlar då om att ta ett helhetsgrepp om flyktingmottagandet där de olika delarna hänger ihop, såsom mottagning, omfördelning och återvändande. Det är mycket viktigt att det arbetet går framåt. (M) anförde bl.a. följande (anförande 4): Vidare vill jag fråga statsministern om Dublinförordningen. Där var det lite oklart, för efter mötet fick vi höra att statsministern har varit pådrivande i att riva upp Dublinförordningen tillsammans med och . Men inför mötet levde jag i den tron att stod upp för att Dublinförordningen ska fullföljas och efterlevas och att det är viktigt att andra stater respekterar och följer Dublinförordningen. Därför vill jag att statsministern säger lite om hur det står till med Dublinförordningen och vilken argumentation statsministern förde. Statsministern anförde som svar följande (anförande 5): Jag har aldrig sagt att Dublinförordningen bara ska rivas upp. Jag har sagt att Dublinförordningen gäller, och ska den efterlevas. Det görs vissa avsteg, och man ska göra en omfördelning. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Däremot behöver vi något annorlunda , men det är något helt annat än att bara säga att man ska riva upp Dublinförordningen. Den gäller tills något annat är på plats, och det vore fel att inte påbörja funderingarna på det nya . (M) anförde därefter (anförande 6): Tack för svaret! Jag vill instämma i vikten av att poängtera att Dublinförordningen gäller, och ska den också följas. Det är viktigt att länder nu börjar följa Dublinförordningen så att vi får en kontroll över vilka människor som befinner sig inom unionens gränser. Statsministern anförde (anförande 7): Jag kan konstatera att vi är överens om Dublinförordningen. granskade utskottet regeringens hantering av frågan om en vald ordförande i (bet. 2003/04:KU20 s. 41 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som ger uttryck för. Statsministern har själv försatt sig i en sådan situation att han fått svårigheter att med trovärdighet driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet kritiserade redan vid granskningen under förra . Av tillgänglig utredning kan utläsas att statsministern inte heller senare i EU-kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för blivit känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det faktum att regeringen enligt statsministern har räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt mot bakgrund av att i sin tidigare granskning uttalat kritik på grund av bristande förankring i . Det förtjänar därför enligt utskottets uppfattning kritik. Utskottet granskade regeringen agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport (bet. 2008/09:KU20 s. 16 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a.: Utskottet önskar erinra om att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med . Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i . Utskottet noterar särskilt att i ett yttrande till utrikesutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse verksamhet i Europeiska unionen förutsatte att regeringen fortlöpande skulle samråda med om utvecklingen av frågan om uppförandekoden. Utskottets granskning visar att regeringen, inför ministerrådets beslut att anta den gemensamma ståndpunkten i fråga om EU:s uppförandekod för vapenexport, varken informerade om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av om det stundande beslutet. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Utskottet anser att ansvariga statsråd, mot bakgrund av yttrande och regeringens beslut , borde ha informerat om regeringens beslut och utvecklingen i frågan om uppförandekoden. anser att regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samråds- skyldigheter gentemot . Utskottet granskade regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar (2014/15:KU20 s. 28). Utskottet anförde i sitt ställningstagande följande: Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandat- perioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller . Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med i frågan har inte förelegat. noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i . Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna bedöma hur olika stånd- punkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: –Vilka ståndpunkter framförde statsministern vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer i fråga om dels Dublinförordningens upprätthållande, dels avsteg från – förordningen i dess nuvarande form, dels behovet av att framöver ersätta reglerna i Dublinförordningen med andra regler? Hur förhåller sig dessa ståndpunkter till ståndpunkter som tidigare förankrats i , utskott och ? –Överlämnades något eller några dokument till övriga medlemsstater i ovannämnda frågor vid det informella mötet ? Om ja önskar utskottet ta del av det. –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning till? Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.6.2). I svarspromemorian anförs att statsministern vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer framförde de ståndpunkter som förankrats i 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR att Dublinförordningen ska upprätthållas, men att regeringen också är aktiv i diskussionen om vad som behövs efter Några underlag överlämnades inte vid mötet den 12 Utskottet vill som en utgångspunkt understryka att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. Vad som framkommit i den aktuella granskningen ger emellertid enligt utskottet inte grund för någon annan slutsats än att de ståndpunkter som statsministern framförde vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer var desamma som hade förankrats i . Utskottet vill i detta sammanhang påminna om tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning. 2.7 Försvarsministerns samråd med om stöd till I en anmälan till (dnr 1234-2015/16), bilaga A2.7.1, begärs att utskottet granskar försvarsminister samråd med om stöd till . Vid ministerrådsmötet sammanträdde EU-ländernas försvarsministrar. Efter rådsmötet uttalade försvarsminister i media att han vid mötet lovat att skulle bistå med militär hjälp i kampen mot Daesh efter terrorattentaten i . Regeringens besked till i samband med ministerrådsmötet har enligt anmälan inte varit föremål för samråd med . Konstitutions- utskottet bör granska om försvarsminister brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Försvarsdepartementet, bilaga A2.7.2. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen har följande lydelse: Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. Åtagandena och samarbetet på detta område ska vara förenliga med åtagandena inom , som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen ska utgöra grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det. I proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget (s. 252) anförde regeringen att bestämmelsen klargör att inget i den gemensamma säkerhets- och försvars- politiken ska hindra de medlemsstater som vill föra t.ex. en militärt alliansfri politik. Regeringen ansåg således att denna bestämmelse inte innebär några former av försvarsförpliktelser för militära alliansfria medlemsstater som .