bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Det speglar naturligtvis en i någon mening pågående dialog mellan och Justitiedepartement. information som hade fördes över till . När det gäller kommunerna noterade problemet med att hitta bostäder och att ta hand om de ensamkommande barnen i kommunerna. Därför lade regeringen stor vikt vid genomströmningen i Detta var en prioriterad punkt för regeringen som kom till uttryck i såväl budgetpropositionen som myndigheternas regleringsbrev. En fråga ställdes varför det dröjde , då regeringen föreslog att det skulle hållas ett kombinerat rådsmöte mellan utrikesministrarna och ministrarna i rådet för rättsliga och inrikes frågor på temat migration, tills innan mötet hölls. anförde att han skulle gissa att det handlar om det faktum att det är utrikesministrar och inrikesministrar som ska träffas på ett och samma ställe. De ska ha möjlighet att vara där, och kommissionen ska dessutom ha förberett ett underlag. Frågor om handläggningstiden hos och kritik från om att handläggningstiderna var långa togs upp. anförde att det stora arbete som bedrev på regeringens uppdrag, ett uppdrag som var formaliserat genom reglerings- breven, framför allt handlade om att införa nya rutiner för handläggningen och se till att man helt enkelt blev mer effektiva i att handlägga ärendena. Utskottet har i denna granskning granskat den förra regeringens hantering av flyktingmottagandet 2013 och . I avsnitt 6.1 Regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen har utskottet granskat hanteringen av den akuta flyktingkrisen . Utskottet har redovisat sina synpunkter i det ärendet i avsnitt 6.1. När det gäller situationen som behandlas i den nu aktuella granskningen kan utskottet konstatera att det inte gick att förutspå skeendet . Utskottet har således inget att anmärka på när det gäller hanteringen och 2014 i relation till skeendet 2015. 6.4 Nuvarande och föregående regeringens hantering av invandringspolitiken I en anmälan till (dnr 1279-2015/16), bilaga A6.4.1, tas nuvarande och föregående regerings hantering av invandringspolitiken upp. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. anmälan hänvisas till att anmälningarna i ärendena som behandlas i avsnitt 6.1 och 6.3 i detta betänkande räknar upp en rad besvärliga omständigheter och frågeställningar som bör få sitt klargörande. I den nu aktuella anmälan begärs att grundligt granskar hur både regeringen och regeringen hanterat den förda invandringspolitiken utifrån ett konstitutionellt perspektiv. Särskilt noga bör beredningen inför de migrations- politiska överenskommelser som Socialdemokraterna och gjort med granskas. Till grund för granskningen har legat bl.a. svarspromemorior från Justitie- departementet, , , Arbets- marknadsdepartementet och , bilaga A6.4.2. Utskottet har hållit utfrågningar med f.d. statsrådet , bilaga B3, justitie- och migrationsminister , bilaga B7, och statsminister , bilaga B12. Utfrågningen med omfattade också granskningsärendet Förra regeringens hantering av flyktingmottagandet. Den delen av utfrågningarna redovisas i betänkandets avsnitt 6.3. Utfrågningarna med och rörde också granskningsärendet regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen. De delarna av utfrågningarna redovisas i betänkandets avsnitt 6.1. I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som styr behovet av remissbehandling. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhands- Det framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden (s. 27 f.). val av remissinstanser anförs att det är svårt att ge några generella riktlinjer för arbetet med remisslistan. I allmänhet bör man enligt handboken räkna med att det är många saker som behöver övervägas och diskuteras innan remisslistan slutligen blir fastställd, och att förhandskontakter med tilltänkta remiss- instanser och berörda departement kan behövas. Vidare anges att det i allmän- het finns en strävan i varje departement att begränsa antalet remissinstanser, och att remisser ofta sänds endast till huvud- eller samarbetsorganisationer, som sedan i sin tur får begära in synpunkter från medlemsorganisationer eller motsvarande (s. 29 f.). I fråga om remisstidens längd anges att den som huvudregel inte bör vara kortare än . kommuner och landsting kan behöva på sig och att hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, och (s. 32). tar även upp hur brådskande propositionsarbete bör Enligt handboken kan det normala berednings- och remiss- förfarandet i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller med en begränsad remiss i samband med delningen, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. ska delas enligt Statsrådsberedningens delningslista. enligt listan får göras först efter samråd med Statsrådsberedningen. normala delningstiden på minst måste förkortas, kräver det ett medgivande av departementets kontaktperson inom Statsrådsberedningen (s. 119 f.). ingick regeringen en ramöverenskommelse med de gröna om migrationspolitik. De fyra utgångspunkterna enligt överens- kommelsen var att 1) värna asylrätten, 2) underlätta arbetskraftsinvandring och rörlighet över gränserna, 3) tillvarata och beakta migrationens utvecklings- effekter och 4) fördjupa det europeiska och internationella samarbetet. Ett antal propositioner bygger på denna överenskommelse mellan I följande 18 propositioner anges att förslagen 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Inom parentes anges om propositionen i huvudsak kan anses röra genom- förandet av EU-regler (EU). Så är fallet för 11 av de 18 propositionerna. 1.Proposition 2010/11:121 EU:s viseringskodex (EU) 2.Proposition 2010/11:123 Biometriska kännetecken i uppehållstillstånds- kort (EU) 3.Proposition 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet (EU) 4.Proposition 2012/13:58 Utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd 5.Proposition 2012/13:109 Hälso- och sjukvård till personer som vistas i utan tillstånd 6.Proposition 2012/13:125 Genomförande av direktivet om sanktioner mot arbetsgivare () 7.Proposition 2012/13:148 Genomförande av blåkortsdirektivet (EU) 8.Proposition 2012/13:162 Kommunalt mottagande av ensamkommande barn 9.Proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genom- förande (EU) 10.Proposition 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES- medborgare och deras familjemedlemmar (EU) 11.Proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EU) 12.Proposition 2013/14:153 Genomförande av direktivet om ansöknings- förfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd (EU) 13.Proposition 2013/14:197 Ändringar i utlänningslagen med anledning av den omarbetade Dublinförordningens ikraftträdande (EU) 14.Proposition 2013/14:213 Cirkulär migration och utveckling 15.Proposition 2013/14:216 Särskilt ömmande omständigheter 16.Proposition 2013/14:217 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i 17.Proposition 2013/14:227 Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbets- kraftsinvandring 18.Proposition 2013/14:248 Genomförande av det omarbetade skyddsgrunds- direktivet (EU). När det gäller budgetpropositioner kan noteras att i budgetpropositionen fanns ett anslag 1:9 Ramöverenskommelse om migrationspolitik om uppfört inom utgiftsområde 8 Migration (prop. 2011/12:1 utg.omr. 8 s. 49). Detta nya anslag på statens budget uppfördes för åtgärder som vidtas inom ramen för den migrationspolitiska överenskommelsen mellan regeringen och de gröna som slöts . och framåt beräknades . I budgetpropositionen uppfördes på anslaget (prop. 2012/13:1 utg.omr. 8 s. 49). I budgetpropositionen anfördes följande (prop. 2013/14:1 utg.omr. 8 s. 24): 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Genom budgetpropositionen avsattes till åtgärder som vidtas inom ramen för överenskommelsen med de gröna. avsattes halva detta belopp. Regeringen avsåg att genomföra åtgärderna successivt men när överenskommelsen slöts var det inte klart i vilken takt detta skulle kunna ske. Medlen på anslaget utnyttjades inte 2012. Genom budgetpropositionen överfördes däremot medel från anslaget för finansiering av inrättandet av en fjärde migrationsdomstol samt för ökad anhöriginvandring till följd av Migrationsöverdomstolens dom angående identitet i familjeåterförenings- fall som kom i början 2012 och som bedömdes få liknande konsekvenser som den lagändring som planerades. föreslogs att skulle föras upp på anslaget (prop. 2013/14:1 utg.omr. 8 s. 38). och framåt beräknades , och anslaget har inte återkommit i statens budget. I följande skrivelser från regeringen till hänvisas till överenskommelsen: –Skrivelse 2013/14:73 Migration och asylpolitik –Skrivelse 2013/14:91 Åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillkor i –Skrivelse 2013/14:154 Genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling – fokus: den globala utmaningen migrationsströmmar. Skrivelserna innehåller dock inte några förslag som har att besluta om. I överenskommelsen Insatser med anledning av flyktingkrisen, som presenterades , enades regeringen, , , liberalerna och om insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. I några fall har uppdrag getts till myndigheter och utredningar tillsatts. Propositionerna 2015/16:54 och 2015/16:47 har lämnats med anledning av överenskommelsen. I proposition 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända föreslogs en ny lag som innebär att en kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. I ärendet hade utarbetat departementspromemorian Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända (Ds 2015:33) som skickades ut på remiss . Remisstiden gick ut . Regeringen beslutade att begära Lagrådets yttrande. Lagrådets protokoll är daterat till . Lagen föreslogs träda i kraft . I proposition 2015/16:47 Extra ändringsbudget föreslogs ändringar i statens budget med anledning av den flyktingsituation som uppkommit . Enligt 9 kap. 6 § riksdagsordningen får regeringen 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid fler tillfällen om det finns särskilda skäl. Sedan regeringen beslutade propositionen Höständringsbudget (prop. 2015/16:2) har antalet personer som söker asyl i ökat påtagligt, anförde regeringen i proposition 2015/16:47. Antalet översteg kraftigt de antaganden som låg till grund för anvisade medel 2015 för hantering av asylsökande. genomförde såväl kommuner och landsting som det civila samhället omfattande insatser för att hantera situationen. För att snabbt kunna vidta åtgärder som minskar trycket på den kommunala ekonomin samt underlätta för civilsamhällets organisationer i deras arbete med den rådande flyktingsituationen och etableringen av nyanlända, gjorde regeringen bedömningen att det fanns särskilda skäl för att lämna förslag till ytterligare ändringar i statens budget . Vidare innebar behovet av att snabbt vidta åtgärder till stöd för kommuner, landsting och det civila samhället att det enligt regeringens bedömning fanns synnerliga skäl för att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslog därför att skulle förkorta motionstiden . gjorde utskottet en granskning (bet. 2008/09:KU10) av hur beredningskravet för regeringsärenden fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Utredningsväsendet ingick inte i granskningen. I sitt ställningstagande påminde utskottet om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska enligt utskottets mening tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare borde även påminnas om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper begärs yttranden och upplysningar som regel in genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för att hämta in yttranden och upplysningar, och för ytterligare några förekommer inte att man hämtar in yttranden och upplysningar. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylls således varierar mellan olika ärendetyper var enligt utskottets uppfattning naturligt med hänsyn till 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. ärendetypernas skiftande karaktär, och det var även förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. granskade utskottet beredningskravet vid propositioner avlämnade under kristid. I utskottets ställningstagande anfördes bl.a. följande 2009/10:KU10 s. 76): Utskottet vill inledningsvis framhålla att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande bör, i enlighet med vad utskottet tidigare uttalat, erinras om att beredningskravet inte är lika för alla fall. De erfarenheter avseende beredningen av propositioner som man kan dra från såväl den svenska bankkrisen –1994 som den globala finanskrisen –2009 och pandemikrisen tyder enligt utskottet på att beredningsrutinerna i allmänhet fungerar under kriser. Rutinerna ger enligt utskottet utrymme för flexibilitet och snabb hantering som synpunkter från berörda instanser inhämtas. visar även att tidsfrister för lämnande av synpunkter förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker följer dock av den brådskande natur som normalt präglar en kris. har remitteringen av lagförslag till Lagrådet underlåtits med motiveringen att ett remissförfarande skulle fördröja lagstiftningsbehandlingen så att avsevärt men skulle uppkomma. granskade utskottet beredningen av statens finansiering av Utskottet anförde följande (bet. 2014/15:KU20 s. 160): Utskottet har återkommande betonat vikten av att regeringsärenden bereds i enlighet med beredningskravet i regeringsformen. upplysningar och yttranden hämtas in som ett led i beredningen av regeringsärenden är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på Ett gediget och tillräckligt förberedelsearbete ökar kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även besluts- fattande till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: – I utskottets promemoria redovisas ett antal propositioner. förslag som inte genomför EU-regler, hur har remisstiden (för aktuell Ds eller motsvarande) varit? – I utskottets promemoria redovisas ett antal propositioner. förslag som inte genomför EU-regler, hur har gått mellan remisstidens utgång och beslut om lagrådsremiss? mellan att Lagrådets utlåtande inkom till och regeringens beslut om proposition? – För åtminstone en av de sju propositionerna som inte var EU-ärenden utformades bestämmelserna ”med beaktande av” Lagrådets förslag. invändningar var det som inte bedömdes kunna efterkommas? 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. –Vilka kritiska synpunkter har under remissbehandlingen lämnats på förslagen i de sju aktuella propositionerna? –I budgetpropositionerna för statens budget åren 2012–2014 fanns anslaget 1:9 Ramöverenskommelse om migrationspolitik. Vilken beredning skedde rörande förslaget till detta anslag? Hur användes medlen? –Utskottet önskar en redogörelse för beredningen av proposition 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända. –I proposition 2015/16:47 Extra ändringsbudget föreslogs förkortad motionstid . Vilka var skälen till detta? Utskottet önskar en redogörelse för beredningen av propositionen. –När blev första gången varse om att de underlag och prognoser på vilka man hade baserat ordinarie höständringsbudget (prop. 2015/16:2) var inaktuella och otillräckliga vad avser nu aktuella utgiftsområden? –När fick regeringen de första indikationerna respektive när stod det klart för regeringen att behovet av stöd till kommunerna, landstingen och det civila samhället i olika delar av landet var så omfattande att redan tidigare beslutade åtgärder var otillräckliga? –Vad framkom om migrationssituationen i myndighetsdialogen med 2013–2015? –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar på utskottets frågor överlämnades promemorior från , , , och , bilaga 6.4.2. I promemoriorna redovisas remisstiden för aktuell Ds eller motsvarande för respektive proposition. Vidare redovisas hur som har gått mellan remisstidens utgång och beslutet om lagrådsremiss samt hur som har gått mellan att Lagrådets utlåtande inkom till och regeringens beslut om proposition. Också vilka kritiska synpunkter som lämnats under remissbehandlingen redovisas. För närmare uppgifter om svaren i dessa delar hänvisas till bilaga 6.4.2. I promemorian från anförs att uttrycket ”med beaktande av” Lagrådets förslag har använts i proposition 2012/13:109 Hälso- och sjukvård till personer som vistas i utan tillstånd. Lagrådet förespråkade att förslaget om kostnadsfrihet för vissa åtgärder på smittskyddsområdet skulle genomföras i förordningsform i stället för i smittskyddslagen. Lagrådet hänvisade till att sådan kostnadsfrihet för gruppen asylsökande regleras i 4 § förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. för regeringens förslag fanns redan bestämmelser i 7 kap. 1–3 §§ smittskyddslagen om att viss vård ska vara kostnadsfri för vissa patientgrupper. Regeringen ansåg därför att det var ändamålsenligt att samla bestämmelserna som gäller smittskyddet och att genomföra den föreslagna lagändringen i smittskyddslagen. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. redovisar i sin promemoria beredningen av proposition 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända. gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända (Ds 2015:33). remitterades till 75 remissinstanser med begäran om svar till ytterligare två remissinstanser. att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets protokoll är daterat Proposition beslutades (prop. 2015/16:54). I promemorian från besvaras frågan om anslaget 1:9 Ramöverenskommelse om migrationspolitik. I svaret anförs att underlag inhämtades från berörda myndigheter, bl.a. när det gällde inrättande av en fjärde migrationsdomstol och ökad anhöriginvandring. löpande dialog med och informationsinhämtning från berörda myndigheter. Medlen användes bl.a. för att finansiera delegationen för migrationsstudier, inrättandet av en fjärde migrationsdomstol, ökad anhöriginvandring och planerade förändringar avseende processuella regler för förvar. När det gäller myndighetsdialogen med anförs att den aktuella migrationssituationen har utgjort en övergripande utgångspunkt för de årliga myndighetsdialogerna med . dialogen med 2013 redogjorde myndigheten för indikatorer och centrala nyckeltal för att kunna bedöma måluppfyllelse i verksamheten. Denna redogörelse återkom även 2014. På dagordningen stod även Vid myndighetsdialogen 2015 låg fokus framför allt på handläggningstider, boendefrågor och frågor om it och digitalisering. I promemorian från besvaras frågor om ändringsbudget och om behovet av stöd till kommuner m.fl. I svaret anförs att ökade flyktingmottagandet och antalet asylsökande i till nivåer som kraftigt översteg den utveckling som hade presenterade en prognos som visade på väsentligt högre utgifter för mottagandet 2015 än vad hade anvisat medel stod det klart att redan tidigare beslutade och föreslagna åtgärder skulle bli otillräckliga. Regeringen fick även information om flyktingmottagandet från andra berörda myndigheter. Regeringen erhöll bl. a. löpande lägesbilder från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som fått i uppdrag att av regeringen samordna ansvariga aktörers hantering av den uppkomna flykting- Lägesbilderna innehöll bl.a. information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av de ansvariga aktörerna men där tillräckliga åtgärder inte hade vidtagits. I lägesbilderna lyftes bl.a. kommunernas, landstingens och det civila samhällets behov av stöd fram. den framtida utvecklingen av antalet asylsökande, och utgifterna förknippade med denna utveckling, var dock av förklarliga skäl mycket osäkra. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. I svaret redovisas att ingicks en överenskommelse mellan regeringspartierna, , , och om nödvändiga insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. I överenskommelsen ingick bl.a. tillskott av medel till kommunerna och landstingen samt till civilsamhällets organisationer och trossamfund . Totalt skulle tillföras, varav ca till civilsamhället. Denna överenskommelse låg till grund för propositionen Extra ändringsbudget 2015. Beredningen av propositionen påbörjades och omfattade bl.a. ett stort antal möten och kontakter med berörda myndigheter, det civila samhällets organisationer och trossamfund. genomfördes också flera möten med landshövdingarna samt företrädare för Kommuner och Landsting, som bl.a. behandlade behovet av stöd. och framåt ägde regelbundna temamöten med det civila samhällets organisationer rum.