bet · H301JuU17 · 2016-02-17 00:00:00 — Som konstaterar har regeringen i propositionen på ett tillfredsställande sätt redogjort för de överväganden som gjorts i dessa delar. Genom de aktuella förslagen uppfyller dels de straffrättsliga krav som fastställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande, dels vad som följer av FATF:s rekommendation om finansiering av terrorism. finner att den föreslagna lagstiftningen är väl avvägd och att mot bakgrund av det anförda bör bifalla regeringens lagförslag. Därmed avstyrks motion 2015/16:3301 (V). Straffskalor och ytterligare kriminalisering Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en översyn av lagstiftningens effekter, om att straffskalorna i lagstiftningen bör ses över och att finansiering av terrorismresor även bör ha grovt brott i straffskalan, om kriminalisering av deltagande i strid och i stödfunktioner och av förberedelse av terrorismresor. avslår även yrkanden om propaganda för terrorism och kriminalisering av resor till en persons medborgarskapsland. Jämför reservationerna 2 (M, C, L, KD), 3 (C), 4 (SD), 5 (C), 6 (L), 7 (SD, L), 8 (C), 9 (SD, L), 10 (SD) och 11 (SD). Enligt motion 2015/16:3295 av (C) yrkande 2 bör en översyn göras av kriminaliseringarnas effekter efter lagstiftningens ikraftträdande för att se om den är effektiv. Möjligheterna att fullgöra beviskraven är en av de frågor som bör följas upp. Enligt yrkande 5 i motionen bör det även göras en översyn av lagstiftningen vad gäller finansiering av resor i terrorismsyfte, bl.a. av hur sådana överföringar som görs av humanitära skäl har påverkats. Enligt samma motion yrkande 3 bör straffskalan ses över såväl när det gäller att ta emot utbildning, enligt propositionens förslag, som för att ge utbildning enligt rekryteringslagen. Det föreslagna minimistraffet på fängelse för mottagande av utbildning framstår som milt med hänsyn till brottets allvar. I yrkande 4 anförs att behovet av ytterligare kriminalisering bör analyseras när det gäller att förebygga och förhindra att personer deltar på andra sätt än militärt i väpnade konflikter utomlands, inom ramen för en terroristorganisation. Enligt kommittémotion 2015/16:3311 av m.fl. (L) yrkande 1 bör förberedelse av terrorismresor kriminaliseras så att ett ingripande i ett tidigare skede än vad som föreslås möjliggörs. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande av att även brottet finansiering av terrorismresor bör ha en straffskala för grova fall med fängelse i lägst och högst . I yrkande 4 anförs att det bör ske en kriminalisering av deltagande i strid för terrorstämplade organisationer och andra former av aktivt understödjande av terrorstämplade organisationers verksamhet. De tilläggsdirektiv som Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism erhöll (dir. 2015:61) är otillräckliga i dessa avseenden. I kommittémotion 2015/16:3314 av och (båda SD) yrkande 1 anförs att straffskalorna bör höjas kraftigt för alla de brott som förslaget innefattar och att undantagen för ringa fall bör tas bort. Enligt yrkande 4 bör det utredas om propaganda för terrorism kan förbjudas på ett mer omfattande sätt än vad som gäller , t.ex. om ett oaktsamt agerande ska vara kriminellt. I yrkande 5 anförs att kriminaliseringen när det gäller resor även ska omfatta resor till en persons medborgarskapsland. Straffskalan för mottagande av utbildning Regeringen föreslår att straffskalan för mottagande av utbildning ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Det föreslagna straffansvaret omfattar handlingar som medför en ökad risk för att särskilt allvarlig brottslighet begås. Brottet kan därmed sägas vara av allvarligt slag. I förhållande till exempelvis ett fullbordat terroristbrott är det dock fråga om kriminalisering på ett tidigt stadium och straffvärdet är därför väsentligt lägre än för detta brott. En relevantare jämförelse är i stället straffskalan i 5 § rekryteringslagen. Straffet för normalgraden av det brottet är fängelse i högst , vilket bedöms lämpligt även för mottagande av utbildning. På motsvarande sätt som för det befintliga utbildningsbrottet bör det vara möjligt att döma för grovt brott. Enligt regeringen bör straffskalan vara densamma som för att ge utbildning. Det finns inget som talar för att den föreskrivna straffskalan, fängelse i lägst och högst , inte skulle vara tillräcklig för de grova brotten på den lägsta nivån. Denna skala liksom de kvalifikationsgrunder som redan anges i rekryteringslagen bör därför gälla i förhållande till det föreslagna brottet. Vad gäller de omständigheter som kan kvalificera ett brott som grovt är alla inte nödvändigtvis lika relevanta. Regleringen bör dock vara likadan för samtliga brott i rekryteringslagen. För att säkerställa att straffansvaret inte blir alltför långtgående eller av andra skäl får orimliga konsekvenser regleras för det befintliga utbildningsbrottet ett undantag från ansvar i ringa fall (prop. 2009/10:78 s. 47 f.). Enligt regeringen bör, som anförts tidigare, denna möjlighet finnas även för det föreslagna brottet. Som skäl för att bedöma en gärning som ringa anges i bestämmelsen att det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet. Detta kan t.ex. vara fallet om syftet med att låta sig utbildas visserligen varit att begå sådan brottslighet men där den tänkta brottsplanen utifrån objektiva omständigheter varit mer eller mindre orealistisk eller omöjlig att genomföra. Enligt bestämmelsen ska ansvar inte heller dömas ut om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. I förarbetena till bl.a. utbildningsbrottet i 5 § anges att en gärning ofta bör vara att bedöma som ringa om det måste konstrueras en mycket lång gärningskedja för att nå fram till en punkt då det uppstår allvarlig skada (prop. 2009/10:78 s. 63). Detta bör vara relevant även i förhållande till den nu föreslagna bestämmelsen. Vidare kan instruktionerna avse metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att användas för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (2 § 5 rekryteringslagen). Även om det inte är uteslutet att en sådan utbildningsgärning kan vara straffvärd är straffansvaret inte i första hand tänkt att träffa sådana gärningar. Straffet för den som reser eller påbörjar en resa i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet m.m. ska vara fängelse i högst . En resa som företas med den avsikt som föreslås medför en ökad risk för att sådan brottslighet inträffar. är det fråga om gärningar på ett tidigt stadium i förhållande till t.ex. ett fullbordat terroristbrott. Det föreslagna brottet har enligt regeringen ett väsentligt lägre straffvärde än det brottet. Ofta kvarstår flera moment, inte minst när resan företas i avsikt att meddela eller ta emot instruktioner. Faran för fullbordat brott kan emellertid skilja sig åt beroende på karaktären av utbildningen. Brottsligheten kan även vara olika nära förestående beroende på om personen har för avsikt att utbilda någon annan eller att själv genomgå utbildning. Även när det gäller resor i syfte att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet kan den risk för fullbordat brott som en resa innebär skilja sig åt beroende på hur nära förestående detta brott är och på hur stor den konkreta risken för fullbordan är. En resa som görs i avsikt att begå t.ex. ett terroristbrott är också som utgångspunkt mer straffvärd än en resa som företas för att förbereda ett sådant brott. Straffvärdet kan även vara avhängigt vilken typ av särskilt allvarlig brottslighet det är fråga om. Det måste därför finnas tillräckligt utrymme för en nyanserad straffmätning i varje enskilt fall. Även om resegärningen i utbildningsfallen som utgångspunkt torde ligga längre från exempelvis ett fullbordat terroristbrott än resor som genomförs i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, anser regeringen att straffskalan för båda typer av resor ska vara densamma. Inte sällan kan avsikten med en resa vara såväl att förbereda ett terroristbrott som att meddela eller ta emot instruktioner som syftar till att realisera ett sådant brott. Det kan hända att förberedelsen i ett sådant fall är avsedd att ske just genom utbildningsåtgärder. Med tanke på att brottet tar sikte på gärningar av förberedande karaktär är straffet för förberedelse till brott i 23 kap. 2 § en naturlig utgångspunkt. Högre straff än fängelse får bestämmas endast om fängelse eller däröver kan följa på det fullbordade brottet. Även om det i och för sig är fallet när det gäller bl.a. terroristbrott framstår en straffskala om fängelse som rimlig. Detta straff är också föreskrivet för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning enligt rekryteringslagen liksom för brott enligt finansieringslagen, om brottet inte är grovt. Detsamma gäller den föreslagna bestämmelsen om mottagande av utbildning. Även i dessa fall avser straffansvaret olika typer av förberedande gärningar till särskilt allvarlig brottslighet, om än inte i ett riktigt lika tidigt skede. Regeringen föreslår mot bakgrund av det anförda att straffskalan ska vara fängelse i högst . En särskild kriminalisering av resor innebär att straffansvaret kan inträda på ett tidigt stadium. Ofta kan det återstå flera och kanske både tids- och arbetskrävande åtgärder innan risken för särskilt allvarlig brottslighet konkretiseras. Den fara som resan innebär kan alltså i vissa fall vara begränsad. För att straffansvaret inte ska bli alltför långtgående eller få orimliga konsekvenser av andra skäl bör det enligt regeringen finnas en möjlighet att utesluta sådana mindre allvarliga fall där ett straffansvar inte kan anses motiverat. Ett sådant undantag kan inte anses stå i strid med FN-resolutionens syfte och ändamål att motverka den ökade risk för bl.a. terroristbrott som resorna kan innebära. I 7 § rekryteringslagen finns en reglering om undantag från straffansvar i ringa fall. Regeringen föreslår att denna bestämmelse blir tillämplig även i fråga om det nu föreslagna brottet. Förberedelse av terrorismresor m.m. Det förslag till straffbestämmelse för terrorismresor som lämnas innebär att brottet är fullbordat redan när resan påbörjas förutsatt att den föreskrivna avsikten finns . Det innebär att straffansvaret kan inträda i ett tidigt skede. Resenären behöver inte ha lämnat eller ens den egna hemorten. Utgångspunkten för övervägandena om även osjälvständiga brott bör vara kriminaliserade är därför att fullbordanspunkten ligger tidigt och att resegärningen i sig utgör ett slags förberedande brott. Enligt resolutionen ska inte bara en resa utan även försök till en resa vara kriminaliserat. Detta begrepp skiljer sig delvis åt mellan olika länder och det avgörande bör således vara vad resolutionen syftar till, snarare än ordalydelsen. Det innebär att det måste finnas ett visst utrymme för allmänna proportionalitets- och lämplighetsöverväganden, förutsatt att det övergripande syftet inte åsidosätts. Rekvisitet påbörjar en resa medför bl.a. att det inte finns något behov av en uttrycklig försöksreglering. Genom det föreslagna brottet bedöms syftet med resolutionen vara uppfyllt. Det är mot bakgrund av den tidiga fullbordanstidpunkten svårt att se i vilka straffvärda fall ett försök men inte ett fullbordat brott skulle föreligga. Med hänsyn till detta och till att det skulle kunna försvåra för det förebyggande arbetet görs bedömningen att ett särskilt ansvar för försök inte bör införas. Detsamma gäller förberedelse och stämpling till brott, som dessutom inte regleras i resolutionen. Straffskalan för finansiering av resa Regeringen föreslår att straffet för finansiering av resa ska vara fängelse i högst . Finansiering utgör en slags förberedande handling eller medverkan till det föreslagna brottet i 5 b § rekryteringslagen om resa. Även resan i sig utgör emellertid en form av förstadium till särskilt allvarlig brottslighet respektive utbildning. Detta bör enligt regeringen beaktas vid utformningen av straffskalan. Mest näraliggande är att göra en jämförelse med det straff som är föreskrivet för brott av normalgraden enligt 3 § finansieringslagen, nämligen fängelse i högst . Straffansvaret avseende finansiering av resa omfattar emellertid handlingar som ligger längre ifrån den fullbordade brottsligheten. Det är emellertid fråga om gärningar som medför en risk för mycket allvarlig brottslighet. Finansieringen kan i vissa fall vara lika straffvärd som själva resan och en förutsättning för att den kommer till stånd. Det är dock möjligt att göra en nyanserad straffmätning inom ramen för den föreslagna straffskalan om fängelse i högst . För brott enligt 3 § finansieringslagen (finansiering av en person eller en sammanslutning av personer) finns en särskild straffskala för grovt brott. Eftersom de mest allvarliga fallen av finansiering av resor, t.ex. finansiering av en resa som företas i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet, även kan utgöra brott enligt det befintliga finansieringsbrottet finns det enligt regeringen inte något skäl att införa en särskild straffskala för grovt brott. Finansieringslagen föreskriver redan en möjlighet att göra undantag från straffansvaret i ringa fall. Enlig förarbetena syftar bestämmelsen till att undanta icke straffvärda fall och därmed undvika stötande resultat (prop. 2001/02:149 s. 60). Visserligen innehåller resolutionen inte uttryckligen någon sådan reglering men ett undantag av det slaget kan inte anses stå i strid med dess övergripande syfte och ändamål. Regeringen anser att samma skäl som motiverar den befintliga regleringen är relevanta nu och föreslår därför att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar. Straffskalan för finansiering av en person eller en sammanslutning av personer Regeringen föreslår att straffet för finansiering av en person eller sammanslutning av personer ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Det föreslagna straffansvaret bör kunna aktualiseras i de fall då det inte går att styrka att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Brottet avser alltså gärningar som i regel torde vara mindre straffvärda än det befintliga finansieringsbrottet. Straffet för normalgraden av det brottet är fängelse i högst . Olikheterna mellan brotten är enligt regeringen emellertid inte så stora att det finns något skäl att föreskriva en särskild straffskala för det nya brottet. Det bedöms också kunna förekomma sådana allvarligare fall där den befintliga skalan är motiverad. Regeringen bedömer därför att samma straffskala bör gälla för båda gärningstyperna och att skillnaderna i straffvärde får hanteras inom ramen för straffskalan. Finansieringslagen innehåller en särskild straffskala för grovt brott, enligt vilken det kan dömas till fängelse i lägst och högst . Även om det endast undantagsvis torde bli aktuellt att tillämpa den skalan då finansieringen inte sker i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet, kan det inte uteslutas att sådana fall kan förekomma. Enligt regeringen bör det grova brottet ha samma straffskala som det befintliga finansieringsbrottet. Det finns inget som talar för att den föreskrivna straffskalan inte skulle vara tillräcklig för de grova brotten på den lägsta nivån. Denna skala liksom de kvalifikationsgrunder som redan anges i finansieringslagen bör därför gälla i förhållande till det föreslagna brottet. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att straffskalan ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Straffansvaret för terrorismrelaterade handlingar är, med hänsyn till det starka intresset av att skydda samhället och enskilda, långtgående och kan inträda på ett tidigt stadium. För att kriminaliseringen inte ska träffa mer perifera företeelser och för att undvika orimliga resultat finns det i finansieringslagen och rekryteringslagen, som båda avser gärningar som kan föregå särskilt allvarlig brottslighet, ett undantag från straffansvar i ringa fall. Regeringen anför att ringa fall bör undantas från straffansvar. Regleringen om detta i 3 § tredje stycket finansieringslagen blir, med den placering som straffbestämmelsen föreslås få, tillämplig utan någon lagändring. Resor till en persons medborgarskapsland Regeringens förslag om straffansvar för den som reser eller påbörjar en resa i avsikt att begå eller förbereda eller att ge eller ta emot utbildning avseende terroristbrott omfattar endast dem som reser till ett annat land än det land där personen är medborgare. Enligt resolutionen ska resor som statens egna medborgare gör till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare vara kriminaliserade. Det innebär att även resor som en svensk medborgare påbörjar någon annanstans än i ska kunna bestraffas. Detta är också rimligt eftersom det inte bör vara avgörande från vilket land en resa utgår. Därmed uppställer resolutionen inte bara krav på att det finns materiella straffbestämmelser med visst innehåll utan även att de ska kunna tillämpas på gärningar som begåtts utanför det egna territoriet. Detta aktualiserar även frågan om domsrätt. Resolutionen omfattar även resor som andra personer än statens egna medborgare gör från statens, dvs. , territorium till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare. I dessa fall finns det en anknytning till genom att gärningen, dvs. resan, påbörjas här. Frågan om en straffbestämmelses extraterritoriella tillämplighet och svensk domstols behörighet aktualiseras då inte eftersom ett sådant brott, med tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 4 § , kan anses ha begåtts här. Kriminaliseringskravet enligt resolutionen omfattar alltså inte resor till en persons hemvist- eller medborgarskapsland. Motsvarande avgränsning finns i tilläggsprotokoll. Frågan är om en sådan begränsning är lämplig även vid utformningen av den svenska straffbestämmelsen eller om det kan finnas anledning att gå längre än åtagandet. En resa i något av de syften som anges i resolutionen kan vara klandervärd även om den går till det land där personen har sin hemvist eller är medborgare. I många fall kan risken för att allvarlig brottslighet begås vara som störst i just detta land. Det kan också upplevas som otillfredsställande att svenskar som reser till t.ex. eller kan dömas medan detsamma inte gäller en person som har sin hemvist eller är medborgare där, trots att gärningen genom kravet på avsikt kan anses likvärdig. Motsvarande resonemang är tillämpligt på resor som företas av någon som har ytterligare ett medborgarskap vid sidan av det svenska. En sådan begränsning av straffansvaret som resolutionen innebär kan även medföra utrednings- och bevissvårigheter i fråga om var den misstänkte har sin hemvist eller är medborgare. När det gäller resor till medborgarskapslandet är en avgörande utgångspunkt emellertid att rätten att resa in i detta land utgör en grundläggande fri- och rättighet (artikel 3 i det fjärde tilläggsprotokollet till ). Denna rättighet är absolut och kan inte inskränkas. Artikeln är, enligt förklaranderapporten till protokollet, förpliktande i förhållande till den stat där en person är medborgare. För del medför protokollet alltså en skyldighet i förhållande till svenska medborgare men däremot inte till andra länders medborgare. Även om det således för svenskt vidkommande inte finns ett absolut förbud mot att införa straffbestämmelser som begränsar andra medborgares rätt att resa in i sina respektive medborgarskapsländer bör denna grundläggande fri- och rättighet i det längsta respekteras. Resolutionen kan genom den begränsning som uppställs även anses ge uttryck för det internationella samfundets uppfattning att rätten att resa in i det land där man är medborgare har företräde framför intresset av att bestraffa gärningarna. För svenska medborgare är motsvarande rättighet även grundlagsskyddad enligt 2 kap. 7 § regeringsformen. Inte heller här kan någon begränsning göras. En straffbestämmelse som inte begränsas på motsvarande sätt som i resolutionen skulle kunna vara tillämplig på en svensk medborgare som reser från ett land där han eller hon t.ex. har radikaliserats till i sådan avsikt som förutsätts för straffansvar. Även om en sådan straffbestämmelse inte uttryckligen förbjuder någon att resa in i sitt medborgarskapsland skulle kriminaliseringen innebära en handlingsregel med motsvarande innebörd. Bestämmelsen skulle därmed riskera att stå i strid med svensk grundlag. Starka skäl talar därför mot att i detta avseende gå längre än vad resolutionen kräver. Regeringen konstaterar att regeringsformen torde innebära ett absolut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestämmelsen omfatta resor till . Mot den bakgrunden, och då rätten att resa in i den stat där en person är medborgare även skyddas enligt fjärde tilläggsprotokoll, bör straffansvaret inte omfatta sådana resor. När det gäller resolutionens begränsning för resor till en persons hemvistland kan de skäl som talar mot att gå längre än resolutionen inte anses vara lika starka. Straffbestämmelsen bör därför även omfatta resor som företas till en persons hemvistland. Sammanfattningsvis föreslår således regeringen att straffansvaret ska avse den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där personen är medborgare. Pågående arbete och tidigare behandling Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (dir. 2014:155) fick ett tilläggsuppdrag (dir. 2015:61) att bl.a. analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation samt ta ställning till möjligheter att kunna utreda och döma för sådana brott. Uppdraget ska redovisas . När det gäller kravet på kriminalisering av propaganda för terrorism konstaterade utskottet i sitt betänkande 2015/16:JuU7 Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism, där utskottet behandlade ett liknande yrkande, att den svenska grundlagen ger ett starkt skydd för yttrandefriheten. Utskottet anförde att det dock finns begränsningar i yttrandefriheten, t.ex. i fråga om den som uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet. Utskottet anförde vidare att det bästa sättet att bemöta propaganda för våldsbejakande extremism och terrorism är med kunskap och ansåg att gällande bestämmelser är väl avvägda och avstyrkte motionsyrkandet. När det gäller en översyn av lagstiftningens effekter i de avseenden som behandlas i motion 2015/16:3295 (C) yrkandena 2 och 5 utgår justitieutskottet från att regeringen följer rättstillämpningen och vid behov ser över lagstiftningen. Utskottet ser därmed inget behov av ett tillkännagivande till regeringen och avstyrker yrkandena. I propositionen redogör regeringen för avvägningarna bakom de föreslagna straffskalorna. Vid utformningen av påföljderna har regeringen bl.a. bedömt brottens straffvärden och gjort jämförelser med de påföljder som är föreskrivna för liknande brott. Utskottet delar regeringens bedömning och anser att de föreslagna bestämmelserna är väl avvägda. Utskottet gör inte heller någon annan bedömning än regeringen att ansvar inte ska dömas ut om gärningen är ringa.