bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Svaret finns tydligt redovisat för er. Försvarsminister ska själv svara på om han har sagt att detta väger in i ett sådant beslut som man tar. Det måste han svara på. Jag kan inte kommentera hans ordval, hur han har tänkt i sin helhet eller att det är korrekt återgivet". Tillfrågad om tidsaspekten när det gäller regeringens formella uppsägning av samförståndsavtalet, hänvisade till att det var Försvars- departementets ärende, att svar återger hur tidsschemat och loggen ser ut när det gäller beredningen av ärendet, att beredningen fortgick fram till dess att regeringsbeslutet togs och att man gav besked om uppsägningen inom den angivna tidsramen. På fråga om det går att säga att det var klart vad regeringen skulle fatta för beslut innan gemensamberedningen var avslutad , alltså dagen innan det formella beslutet fattades, hänvisade till Försvars- departementet och försvarsministern samt refererade till sitt tidigare svar: ”Det var väldigt klart vartåt det lutade, om man säger så.” 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Med anledning av en fråga om regeringen och särskilt UD hade övervägt att omförhandla avtalet i stället för att säga upp det, uppgav . ”Vi fanns ju med i beredningen. Vi lade fram också utrikespolitiska över- väganden i beredningen av ärendet, och landade man på det som blev regeringens beslut .” Utskottets granskning visar inte annat än att de uppgifter som förmedlats av om varför hennes tal vid utrikesminister- möte ställdes in är de som framförts till henne och andra företrädare för regeringen. Vidare framstår det som att de företrädare för regeringen som uttalat sig har lämnat korrekta uppgifter om när regeringen fattade beslut i frågan om uppsägning av samförståndsavtalet med . I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs samt att regeringen i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske. Som utskottet uttalade i sin granskning är det angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet utvecklade då också skäl till att förhållandena i ger alldeles särskilda förut- sättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket. Givet den uppmärksamhet och betydelse som en uppsägning av avtalet rimligen kunde antas föra med sig i utrikespolitiskt hänseende, får enligt utskottets mening uppsägningen av det aktuella sam- arbetsavtalet anses ha fallit inom ramen för frågor som bör bli föremål för överläggning i innan regeringen fattar beslut. Regeringen torde vidare haft skäl att, i nära anslutning till utrikesministerns inställda tal och hemkallande av sin ambassadör med hänvisning till utrikes- ministerns uttalanden i kammare, lämna information till om relationer till . Avslutningsvis vill utskottet med anledning av den utveckling som varit sedan inträde i Europeiska Unionen, påminna om att det i sin granskning framhöll att roll och ställning inte kan anses ha förändrats. I utrikesärenden av större vikt ska regeringen över- lägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. 3.7 Beredningen av uppdrag på skolområdet I en anmälan till (dnr 1277-2015/16), bilaga A3.7.1, begärs att utskottet granskar utbildningsminister agerande vid beredningen av regeringsbeslut. I anmälan hänvisas till att regeringen i direktiv till skolkommissionen och i ett uppdrag till anfört att likvärdigheten har försämrats i svensk skola. Regeringen har hänvisat till en rapport från och till läges- bedömning 2013. Enligt anmälan reviderade 2014 sin hållning till att inte längre hävda att likvärdigheten försämrats, utan peka på olika faktorer som kan utgöra en framtida risk för minskad likvärdighet. Anmälaren begär att utskottet granskar om vid beredningen av uppdraget till om att ta fram förslag inför fördelning av medel liksom vid beredningen av direktiven till skolkommissionen har iakttagit regerings- formens bestämmelser. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A3.7.2. I 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och regeringsärenden inhämtas. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Det ansågs därför naturligt att låta ordningen med remisser från regeringen komma till uttryck i regeringsformen. Remissregeln i regeringsformen gäller alla typer av regeringsärenden, såväl författnings- och budgetärenden som förvaltningsärenden. Det framgår dock varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. beslutade regeringen kommittédirektiv 2015:35 Höjd kunskapsnivå och ökad likvärdighet i svensk skola. Enligt direktiven ska en kommitté – en skolkommission – lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Förslagen ska bl.a. utgå från slutliga rekommendationer från den tematiska granskningen av svensk skola. I direktiven anförs att enligt skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Skolans huvuduppdrag är att ge alla elever förutsättningar att uppnå de nationella kunskapskraven och målen för utbildningen, dvs. tillräckliga kunskaper för att de ska klara framtida studier och yrkesliv. har kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Flera nationella undersökningar och utvärderingar som genomförs av bl.a. , och statliga utredningar har under ett flertal år visat på den nedåtgående trenden när det gäller elevernas resultat. Även de internationella studierna Trends in International Mathematics and Science Study (Timss), Programme for International Student () och Progress in Reading Literacy Study (Pirls) visar sjunkande kunskapsresultat hos svenska elever. Lärarna är en av de viktigaste faktorerna för elevernas kunskapsutveckling. Den internationella studien (The Teaching and Survey) visar dock att bara var 20:e svensk lärare tycker att läraryrket har hög status. Vidare anförs följande i direktiven (dir. 2015:35 s. 3): Det finns dessutom en negativ utveckling när det gäller likvärdigheten i svensk skola. PISA-undersökningen 2012 visar att skillnader i resultat mellan skolor har ökat, vilket kan innebära att även likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats. Detta bekräftas av analyser som visar att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats (se t.ex. lägesbedömning 2013, 374 Likvärdig utbildning i svensk grundskola.). I en studie från Institutet från arbetsmarknads- och utbildnings-politisk utvärdering (IFAU, rapport 2014:25) undersöks vilken påverkan decentralisering, skolval och fristående skolor har haft på resultat och likvärdighet i svensk skola. Enligt studien kan skillnaden mellan skolor när det gäller elevernas förutsättningar och betyg bl.a. bero på ökande boendesegregation. I direktiven hänvisas till att har ombetts att genomföra en tematisk granskning av den svenska grund- och gymnasieskolan med fokus på grund- skolan. redovisade sina preliminära rekommendationer . De preliminära rekommendationerna visar att det krävs nationella utvecklingsinsatser inom en rad olika områden för att höja studie- resultaten och kvaliteten i undervisningen och för att öka likvärdigheten i den 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. kommer att redovisa sina slutliga rekommendationer . är en av de myndigheter som kommissionen ska begära in synpunkter från. Uppdraget ska slutredovisas . Vissa frågor skulle enligt direktiv 2015:35 redovisas men tiden för de frågorna har förlängts till (dir. 2015:140). Uppdrag till att ta fram förslag inför fördelning av medel Regeringen beslutade att ge i uppdrag att utifrån en analys föreslå en praktiskt användbar fördelningsnyckel för fördelning av statsbidrag mellan skolor i behov av riktade utvecklingsinsatser (U2015/03774/S). Fördelningsnyckeln ska kunna användas vid bedömningen av hur olika satsningar och riktade statsbidrag ska fördelas mellan skolor, t.ex. statsbidrag som syftar till att öka likvärdigheten mellan skolor. I den bakgrund som redovisas i regeringsbeslutet anförs att kunskaps- resultaten i den svenska har sjunkit. Det framgår av såväl nationella mätningar som internationella undersökningar. Nyanlända elever, som varit i mindre än , har generellt sett svårare än övriga elevgrupper att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i . I lägesbedömning (rapport 2013:387) görs bedömningen att spridningen i resultat mellan elever har ökat och att det fortsatt finns ett starkt samband mellan socioekonomisk bakgrund och hur väl elever lyckas i skolan. Av lägesbedömningen framgår vidare att skillnaderna även är stora mellan kommunerna när det gäller andelen elever som när de lämnar är behöriga till något nationellt program. Bland det som anförs som skäl för regeringens beslut finns följande (U2015/03774/S s. 4): Alla elever ska i skolan få det stöd och den stimulans de behöver för att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Resultaten i svensk grundskola har sjunkit och likvärdigheten mellan olika kommuner och mellan olika skolor har minskat. Mot bakgrund av denna utveckling behöver staten ta ett större ansvar för att höja resultaten i skolor som har låga kunskapsresultat och som är i behov av riktade utvecklingsinsatser. redovisade uppdraget genom att ta fram ett förslag till en modell för en fördelningsnyckel för grund- och gymnasieskolan (dnr 2015:00898). presenterade utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet (rapport 374 [2012]). Rapporten handlar om likvärdighetens utveckling i utifrån ett antal indikatorer, som alla belyser likvärdigheten i det svenska skolsystemet. bedömer att likvärdigheten i den svenska har försämrats . Den bedömningen bygger på att variationen i skolors 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. genomsnittliga resultat har ökat kraftigt och att elevsammansättningen på skolorna betyder alltmer för elevernas resultat. I ett avsnitt i rapporten diskuteras vad som menas med likvärdighet inom . Utgångspunkten för tolkningen av likvärdighetsbegreppet är vad som anges i styrdokumenten för . Likvärdighetsbegreppet kan delas upp i tre grundläggande aspekter: lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande. I rapporten hänvisas till följande uttalande i förarbetena till den nya skollagen (prop. 2009/10:165 s. 638): Begreppet ’likvärdig’ innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Det finns olika vägar att nå de fastställda målen. Hänsyn ska tas till barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns utrymme för anpassningar av undervisningen och organisationen av utbildningen till behoven hos olika barn och elever, så länge de tillförsäkras lika tillgång till likvärdig utbildning. I lägesbedömning 2013 (rapport 387 [2013], s. 9) anförs att den försämrade likvärdigheten är allvarlig. I internationella jämförelser utmärker sig som ett land där både kunskapsresultat och likvärdighet försämrats . menar att det behövs ytterligare kraftfulla insatser för att förstärka likvärdigheten. I ett dokument som lades ut på (såvitt kan utläsas av ) anförs följande: får många frågor om likvärdighet i skolan. analyser visar på kraftigt ökande skillnader i kunskapsresultat mellan skolor och även en ökad uppdelning av elever mellan skolor utifrån elevernas familjebakgrund. Skillnader mellan skolor är långtifrån det enda som är viktigt för likvärdigheten men vi bedömer att de ökande skillnaderna är ett allvarligt problem som påverkar möjligheterna till en likvärdig skola negativt. I ett dokument som lades ut på anförs följande: Att mäta likvärdigheten i ett skolsystem är komplicerat. Olika mått visar på olika aspekter av likvärdighet. bedömning om likvärdigheten i det svenska skolsystemet baseras därför på flera olika indikatorer som tillsammans, efter att de analyserats och diskuterats, visar hur likvärdig den svenska skolan är och hur utvecklingen ser ut. Vidare så påverkas bedömningen av nya resultat, från våra egna analyser, forskning och internationella kunskapsmätningar. bedömer att om inga åtgärder görs för att dämpa eller kompensera för den ökade skolsegregationen riskerar svagare elevgrupper, exempelvis nyanlända elever, att drabbas negativt, både vad gäller skolresultat och framtidsutsikter. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. presenterade Likvärdighet i den svenska skolan. I rapporten anförs att det är svårt att värdera hur likvärdig den svenska skolan är eftersom likvärdighetsbegreppet såsom det är beskrivet i skollagen och förarbetena är mångfacetterat och omfattar ett flertal olika element. Hur likvärdig den svenska skolan är och hur den utvecklats över tiden är därför beroende av hur man tolkar och definierar likvärdighet samt vilka mått som används, datatillgång och andra faktorer. Till detta ska läggas att resultaten kan tolkas på olika sätt. Värderingarna av likvärdigheten i den svenska skolan ska därför värderas mot denna bakgrund av osäkerhet i begreppets betydelse. Enligt rapporten beror den ökade spridningen i resultat mellan skolor på förändringar i elevsammansättningen på skolorna. Bedömningen av att likvärdigheten i den svenska skolan inte påverkats av de ökade skillnaderna i resultat mellan skolor är dock inte samstämmig. avviker i sin uppfattning från många andra bedömare. anser enligt rapporten att den mer homogena elevsammansättningen på skolorna i sig är ett mått på att likvärdigheten försämrats. I ett inslag i om rapporten från och som det hänvisas till i granskningsanmälan sägs att officiella hållning är att likvärdigheten försämrats, utan att det i stället finns en risk för att utbildningen blir mindre likvärdig. har i åtskilliga granskningsbetänkanden uppmärk- sammat beredningen av olika regeringsärenden och framhållit utrednings- och remissväsendets viktiga ställning i den politiska beslutsprocessen. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningen av regeringsärenden. I sammanfattningen av resultaten av genomgången nämndes bl.a. att vissa omständigheter, t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att det inte uppstår någon tidsnöd (s. 59 f.). I granskningsärendet ställde utskottet också frågor till om beredningsförfarandet i olika ärendetyper. Av svars- promemoria framgick att utkast till kommittédirektiv och tilläggsdirektiv oftast inte remitteras på sedvanligt sätt. Kontakter tas dock normalt med berörda myndigheter under hand. Berörda myndigheter får i samband med delning, och ofta redan i samband med gemensam beredning, del av utkast till direktiv och lämnar synpunkter, vanligen i skriftlig form. Tiden för detta följer tiden för den gemensamma beredningen/delningen. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänste- Om tilläggsdirektivet endast innebär att utredningstiden förlängs har som regel utredningen skriftligen begärt det och då sker normalt ingen beredning utanför . I samband med framtagande av direktiv och tilläggsdirektiv förekommer ibland kontakter med berörda organisationer och andra enskilda för att fånga upp synpunkter och förslag. Viktigare muntligen framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar (bet. 2008/09:KU10 s. 195). I utskottets ställningstagande erinrades inledningsvis om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet erinrade utskottet om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden ska hämtas in i den mån det Vidare erinrade utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes varierar stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens Utskottet anförde vidare att den konstitutionella praxis som har utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebär för vissa ärendetyper såsom lagförslag ett i huvudsak preciserat beredningskrav. För andra ärendetyper är däremot motsvarande vägledning för beredningsförfarandet mindre utvecklad. Enligt utskottets bedömning hade det dock inte framkommit något som föranledde någon invändning från utskottets sida mot de berednings- förfaranden som normalt tillämpas i . De skilda rutiner som hade beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden får således anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 63 f.). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: – Vilken beredning skedde inför beslutet om direktiven till skolkommissionen (dir. 2015:35) och inför uppdraget att ta fram förslag inför fördelning av medel (U2015/03774/S)? – Vilken betydelse hade bedömningar att likvärdigheten minskade för regeringens nämnda beslut om direktiv respektive uppdrag till ? 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. –I ett dokument från sägs att skillnader mellan skolor är långtifrån det enda som är viktigt för likvärdigheten men att bedömer att de ökande skillnaderna är ett allvarligt problem som påverkar möjligheterna till en likvärdig skola negativt. Beaktades denna bedömning i regeringens nämnda beslut om direktiv respektive uppdrag till och i så fall hur? –Vilken information har regeringen fått efter 2013 från om likvärdigheten i skolan? Hur användes denna information vid regeringens nämnda beslut om direktiv respektive uppdrag till ? –Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A3.7.1). I svaret anförs att direktiven till skolkommissionen bereddes i enlighet med de principer som redogörs för i Statsrådsberedningens PM 2012:1, Samrådsformer i (rev. 2015).3 Efter att den gemensamma beredningen avslutats gav Utbildnings- departementet genom delning övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast till direktiv som upprättats. Efter delningen beslutade regeringen direktiven den l . När det gäller uppdraget till har tjänstemän från under beredningen av uppdraget träffat tjänstemän från . Verket fick också ett utkast till uppdrag för eventuella synpunkter. Den gemensamma beredningen av uppdraget följde ovan nämnda principer. Efter att den gemensamma beredningen avslutats beslutade regeringen uppdraget . Vidare anförs i svaret att skolkommissionen ska lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Bakgrunden till direktiven är bl.a. de svenska elevernas sjunkande kunskapsresultat i internationella mätningar och den ökande andelen elever som inte blir behöriga till gymnasieskolans nationella program. När det gäller frågan om likvärdighet valde regeringen att i direktiven och i uppdraget till uttryckligen hänvisa till 2013:387, som var den senaste rapporten från som behandlar den aktuella frågan. Även det material som publicerat på sin hemsida utgjorde en del av beslutsunderlaget. Därutöver beaktades en rapport från utvärdering (rapport 2014:25) samt preliminära rekommendationer från den tematiska granskningen av svensk skola. I rekommendationerna poängterades att det krävs nationella utvecklingsinsatser inom en rad olika områden för att höja studieresultaten och kvaliteten i undervisningen samt för att öka likvärdigheten i den svenska skolan. förslag ska enligt direktiven bl.a. utgå från slutliga rekommendationer. 3 Statsrådsberedningens PM 2012:1 (rev. 2015) återfinns i bilaga A3.1.2 i detta betänkande. 3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. bedömningar i frågan om likvärdighet var således inte det enda underlag som låg till grund för regeringens beslut. Utskottet konstaterar att de aktuella regeringsbesluten hade beretts och upplysningar inhämtats. Utskottet har inga invändningar mot handläggningen av de aktuella regeringsärendena. 3.8 Hantering av begäran om att få ta del av beräkningar inom I en anmälan till (dnr 1013-2015/16), bilaga A3.8.1, begärs att utskottet granskar om regeringen och statsrådet har brustit i sin hantering av en begäran om att få ut en allmän handling. Enligt anmälan bör utskottet även granska om statsminister har levt upp till sitt ansvar som regeringschef och chef för när det gäller utlämnandet av allmänna handlingar. Som bakgrund anförs i anmälan att regeringen och allianspartierna träffade en migrationsöverenskommelse. I överenskommelsen ingick ett ekonomiskt tillskott till kommuner och landsting som skulle fördelas enligt vissa principer. På regeringens webbplats har man kunnat ta del av en preliminär fördelning av stödet. Vidare anför anmälaren att den exakta beräkning som legat till grund för fördelningen inte framgår. Anmälaren begärde via () att få ta del av beräkningarna. Det svar som fick av regeringen var att beräkningarna inte lämnas ut eftersom de betraktas som arbetsmaterial. Vidare anför anmälaren att hon per e-post begärde att få ut beräkningarna. Efter att per telefon ha påmint den ansvariga tjänstemannen fick hon besked om att hon inte kunde få ut de begärda handlingarna. begärde anmälaren att frågan om utlämnande skulle prövas av det ansvariga statsrådet. Anmälaren fick ett beslut av regeringen som avslog hennes begäran. Beslutet var daterat och var undertecknat av finansminister . Vidare anför anmälaren att hon i en interpellation (ip. 2015/16:231) ställd till ifrågasatte varför hon inte kunde få ut handlingarna. Interpellationen besvarades av statsrådet .