bet · H301KU11 · 2016-03-18 00:00:00 — Granskning av kommissionsrapporter om subsidiaritet och proportionalitet m.m. Utskottet påminner om att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som med stöd av fördragen kan kommunicera direkt med kommissionen. Utskottet vill understryka att det är angeläget att de nationella parlament som av konstitutionella skäl inte har möjlighet att delta i den politiska dialogen inte missgynnas. Utskottet anser att det är positivt att nationella parlament behandlar och granskar unionsdokument som föregår lagstiftningsarbetet, vilket kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna. Utskottet konstaterar att det i av alla förslag som översändes till de nationella parlamenten för subsidiaritetsprövning saknades motiveringar utifrån subsidiaritetsprincipen. Enligt utskottets mening utgör detta en svaghet i lagstiftningsprocessen inom unionen, vilket kommissionen ytterst bär ansvaret för. Utskottet framhåller vidare vikten av att kommissionen beaktar medlemsstaternas synpunkter i det fortsatta lagstiftningsarbetet, inte minst då ett förslag ger upphov till ett s.k. gult kort. Utskottet vidhåller också att det är viktigt att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar får genomföras innan förhandlingarna om förslagen inleds. I annat fall kan subsidiaritetsprövningarna förlora i betydelse. Kommissionens årsrapport om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2015) 315. Kommissionens årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2015) 316. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Uppföljningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning Yttranden från andra parlament Bilaga Förteckning över granskade dokument Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kommissionens årsrapporter dels om subsidiaritet och proportionalitet, dels om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten lägger utlåtande /16:KU11 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S), (M) och (M). Ärendet och dess beredning I detta utlåtande behandlar utskottet kommissionens årsrapporter dels om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2015) 315 (förkortas subsidiaritetsrapporten), dels om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2015) 316 (förkortas förbindelserapporten). Kommissionen presenterade dessa rapporter . Rapporterna kom in till på svenska . bestämde talmannen efter samråd med gruppledarna att dokumenten skulle hänvisas till för granskning i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen (RO). Kammaren hänvisade dokumentet till utskottet . Kommissionen lägger fram rapporter om EU:s lagstiftningsarbete för , , rådet och de nationella parlamenten i enlighet med fördragsfästa protokoll. lägger kommissionen fram en rapport om förbindelserna med de nationella parlamenten. Den rapport som är aktuell är den tionde i ordningen. Förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten förstärktes när kommissionen 2006 lade fram det s.k. Barrosoinitiativet, även kallat den politiska dialogen, som syftar till att göra parlamenten mer delaktiga i EU-frågor. Processen inleddes med kommissionens meddelande En agenda för EU-medborgarna – EU ska visa resultat (KOM(2006) 211), genom vilket kommissionen åtog sig att skicka alla nya förslag och samrådsdokument direkt till parlamenten så att de kan yttra sig och på så sätt bidra till bättre beslut. Initiativet välkomnades av , och skickar kommissionen lagförslag, samråds-dokument, det årliga lagstiftningsprogrammet och andra planerings- eller policydokument till EU-ländernas parlament. Denna praxis är en skyldighet, enligt protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen (förkortas protokoll nr 1), som hör till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (förkortas EUF-fördraget). Inom ramen för den politiska dialogen kan de nationella parlamenten skicka skriftliga yttranden till kommissionen vad gäller kommissionshandlingar eller politikområden där kommissionen är behörig. Denna skriftliga dialog kompletteras av sammanträden, konferenser och kontakter på både politisk och administrativ nivå. lägger kommissionen också fram en rapport om hur de två principerna subsidiaritet och proportionalitet tillämpas i EU:s lagstiftande arbete. Den rapport som är aktuell är den 22:a i ordningen och läggs fram i enlighet med artikel 9 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokoll nr 2) till EUF-fördraget. Enligt protokoll nr 2 får varje nationellt parlament (eller kammare i ett nationellt parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Med hänsyn till det nära sambandet mellan subsidiaritetsmekanismen och den politiska dialogen mellan de nationella parlamenten och kommissionen betraktas subsidiaritetsrapporten som ett komplement till förbindelserapporten. I subsidiaritetsrapporten redogörs för kommissionens, de nationella parlamentens, , rådets, regionkommitténs och tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och hur praxis har förändrats jämfört . Den innehåller också en analys av flera kommissionsförslag som blev föremål för motiverade yttranden . EU-institutionernas tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Av subsidiaritetsrapporten framgår att kommissionen har infört rutiner för att bedöma förenligheten med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i olika skeden av beslutsprocessen. Det betonas att respekten för principerna kommer att vara central i den nya kommissionens arbete. Innan nya initiativ föreslås kontrollerar kommissionen att det är rimligt och berättigat med åtgärder på EU-nivå. Färdplaner offentliggörs för alla större nya initiativ, och de omfattar en preliminär motivering till åtgärderna med hänsyn till subsidiariteten och proportionaliteten. I ett senare skede görs konsekvensbedömningar av de alternativ som övervägs. I rapporten hänvisas till det paket med åtgärder för bättre lagstiftning som presenterades av kommissionen . Paketet omfattar dels kommissionens meddelande om bättre lagstiftning för bättre resultat – en EU-agenda, KOM(2015) 215, dels ett förslag till ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning (KOM(2015) 216). Paketet innehåller bl.a. en uppdaterad vägledning för bedömning av subsidiaritet och proportionalitet i samband med konsekvensbedömningar av nya initiativ. gjordes 25 konsekvensbedömningar. Efter kvalitetsgranskningen, som görs av den s.k. konsekvensbedömningsnämnden, ansågs åtta av konsekvensbedömningarna behöva förbättringar när det gällde subsidiaritet eller proportionalitet. tog kommissionen emot 21 motiverade yttranden från de nationella parlamenten om iakttagandet av subsidiaritetsprincipen, vilket var en minskning jämfört med föregående år. Förklaringen till det avsevärt lägre antalet motiverade yttranden bör enligt kommissionen ses mot bakgrund av en minskning i det totala antalet förslag från kommissionen mot slutet av mandatperioden, och inte som ett tecken på minskat intresse för subsidiaritetsprincipen från de nationella parlamentens sida. Denna slutsats stöds enligt kommissionen av den pågående debatten i de nationella parlamenten om systemet för subsidiaritetsprövning. Kommissionen noterade också att det totala antalet yttranden från de nationella parlamenten inom den politiska dialogen sjönk , men mindre än vad antalet motiverade yttranden gjorde. De motiverade yttrandena varierar enligt kommissionen fortfarande när det gäller form och typ av argument som de nationella parlamenten framför till stöd för sina slutsatser om eventuella brott mot subsidiaritetsprincipen. De 21 motiverade yttranden som lämnades avsåg 15 kommissionsförslag. Att det totala antalet motiverade yttranden sjönk kraftigt ledde till en kraftig minskning av antalet motiverade yttranden per kammare. Bundesrat och House of Commons lämnade tre motiverade yttranden var. riksdag och Sénat lämnade två motiverade yttranden var. Flertalet kammare lämnade ett eller inget motiverat yttrande. Inget nytt förfarande för gult kort inleddes , men kommissionen påpekar att det förfarande som startades med anledning av förslaget om en europeisk åklagarmyndighet (KOM(2013) 534) fortsatte att skapa debatt i den politiska dialogen Trots att de nationella parlamenten var mindre aktiva när det gäller motiverade yttranden efterfrågade ett antal kammare en skärpning av förfarandet för övervakning av subsidiaritetsprincipen. lämnade Folketing, Tweede Kamer och House of Lords betänkanden med detaljerade förslag om hur de nationella parlamentens roll i beslutsprocessen kan stärkas. Enligt rapporten mottog 18 motiverade yttranden från de nationella parlamenten . I rapporten framgår att de motiverade yttrandena lämnas både till det parlamentsutskott i som ansvarar för ämnesområdet och till utskottet för rättsliga frågor. Utskottet för rättsliga frågor är det utskott som har det övergripande ansvaret för hanteringen av subsidiaritetsprincipen. En av utskottsledamöterna utses till ständig föredragande för subsidiaritetsfrågor . Uppdraget roterar mellan ledamöterna. Denna utskottsledamot kan ta upp frågor i motiverade yttranden till debatt i utskottet, eventuellt i syfte att lämna rekommendationer till andra relevanta utskott. Ett betänkande sammanställs regelbundet av utskottet för rättsliga frågor om kommissionens årsrapport om subsidiaritet och proportionalitet. Av subsidiaritetsrapporten framgår att bl.a. åstadkom 32 inledande utvärderingar och 2 detaljerade utvärderingar av kommissionens konsekvensbedömningar. Dessutom slutfördes fem rapporter om kostnaderna för att inte vidta åtgärder på EU-nivå. Av rapporten framgår vidare att rådet – som ansvarar för att utkast till rättsakter som kommer från en grupp medlemsstater, , eller Europeiska investeringsbanken skickas till de nationella parlamenten – inte tog emot några sådana utkast. Följaktligen skickade rådet inga utkast till de nationella parlamenten. Av rapporten framgår att antog och genomförde sitt andra arbetsprogram för subsidiaritetsfrågor . Programmet omfattar tre initiativ som hade valts ur kommissionens arbetsprogram. Särskild uppmärksamhet ägnas åt användningen av delegerade akter i de granskade lagförslagen. Flera av yttranden innehåller farhågor om hur väl kommissionens förslag uppfyller kraven på subsidiaritet och proportionalitet, t.ex. yttrandet om förslaget till beslut om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. meddelade inte någon dom som särskilt avser subsidiaritetsprincipen. Ärenden där iakttagandet av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ifrågasatts I rapporten redovisas de kommissionsförslag som gav upphov till flest motiverade yttranden , bl.a. ett förslag till direktiv om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner. Av rapporten framgår att de nationella parlamenten, däribland , lämnade tre motiverade yttranden om förslaget, motsvarande sex röster. I sina motiverade yttranden hävdade de nationella parlamenten att det kunde ifrågasättas om kommissionens förslag var förenligt med subsidiaritetsprincipen och uttryckte tvivel om huruvida de föreslagna åtgärderna bättre kan uppnås på EU-nivå än på medlemsstatsnivå. I svaren på de motiverade yttrandena betonade kommissionen att den harmoniserade tullagstiftningen inte gick att tillämpa verksamt på grund av de stora skillnaderna just nu mellan reglerna om överträdelser och sanktioner i medlemsstaterna. Enligt kommissionens åsikt kan skillnaderna överbryggas genom att man skapar en gemensam lista över överträdelser och tillnärmar sanktionerna. Sådana åtgärder kan inte vidtas av enskilda medlemsstater och därför är åtgärder på EU-nivå lämpligare på detta område. Förslaget var när rapporten skrevs fortfarande under behandling i rådet och parlamentet. Skriftliga yttranden från de nationella parlamenten I förbindelserapporten behandlas den politiska dialogen. Kommissionen framhåller att efter införandet av den politiska dialogen ökade antalet yttranden stadigt , då en betydande minskning av antalet yttranden (inbegripet motiverade yttranden) noterades. Antalet yttranden minskade jämfört med . Minskningen av antalet yttranden berodde dock främst på att färre initiativ lades fram på grund av bytet av kommission. De flesta av yttrandena () kom från de 10 mest aktiva parlamenten. mottog kommissionen totalt 506 yttranden från de nationella parlamenten, varav 21 motiverade yttranden. lämnade flest yttranden, dvs. 118 yttranden, vilket utgör av yttrandena. riksdag lämnade enligt kommissionen 10 yttranden (varav 2 motiverade yttranden). handlade de nationella parlamentens politiska dialog med kommissionen främst om lagförslag, och endast ett fåtal av de nationella parlamentens yttranden rörde andra initiativ. De 13 kommissionsdokument som genererade flest yttranden från de nationella parlamenten (dvs. 6 yttranden eller fler) var lagförslag. Enligt kommissionen tycks detta vara en trend som har fördjupats . Kommissionen uppmuntrar de nationella parlamenten att medverka i den förberedande lagstiftningsfasen, antingen genom att svara på offentliga samråd eller kommentera strategiska dokument, t.ex. grönböcker. har dock ytterst få parlament lämnat synpunkter innan ett lagförslag har antagits. Kommissionen redogör i rapporten för de förslag som gav upphov till flest yttranden inom ramen för den politiska dialogen. Kommissionen konstaterar att förslaget till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten fortsatte engagera de nationella parlamenten . tog kommissionen emot 20 yttranden i fråga om detta förslag, varav 13 motiverade yttranden, som utlöste ett gult kort. antog kommissionen ett meddelande (KOM(2013) 851) i vilket den angav att den skulle stå fast vid sitt förslag, eftersom den ansåg att förslaget var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen skickade sedan individuella svar till alla parlament eller kamrar som hade lämnat ett yttrande. lämnade 10 nationella parlament eller kamrar in yttranden till kommissionen om förslaget. De flesta av dessa yttranden utgjorde en uppföljning av kommissionens svar på de yttranden som lämnades in 2013. I yttrandena uttryckte parlamenten missnöje med kommissionens beslut att behålla sitt förslag. De nationella parlamenten invände framför allt mot den distinktion mellan argument som gäller subsidiaritet och andra argument som kommissionen gör i meddelandet och i sina individuella svar på de nationella parlamentens motiverade yttranden. Kommissionen kritiserades också för att den inte besvarade de enskilda motiverade yttrandena förrän efter det att den hade fattat beslutet att behålla förslaget. Vissa nationella parlament gjorde också viktiga iakttagelser som skulle tjäna som underlag för förhandlingar om förslaget i och rådet, inbegripet förenlighet med proportionalitets-principen. I förbindelsrapporten uppmärksammas att debatterna i de nationella parlamenten och med EU:s institutioner fortsatte inom de väletablerade interparlamentariska forumen, särskilt inom Cosac (Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament). sammanträdde ordförandena inom Cosac i , där bl.a. de nationella parlamentens roll och den demokratiska legitimiteten var återkommande ämnen. Nya idéer och förslag om de nationella parlamentens uppgifter och rättigheter i EU-frågor lades fram av nederländska Tweede Kamer och det danska för ytterligare debatt vid Cosacs plenarsammanträde. Vid Cosacs plenarsammanträden –deltog kommissionens förste vice ordförande . Han bekräftade den nya kommissionens engagemang för ett nytt partnerskap med de nationella parlamenten, i samarbete med . Timmermans lovordade också de nationella parlamentens aktiva arbete med att lägga fram förslag om sin roll. Han bekräftade att kommissionen skulle vara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella parlamenten och att kommissionärerna skulle besöka de nationella parlamenten för att förklara de viktigaste förslagen och initiativen, och han betonade vikten av subsidiaritetsprincipen. som Timmermans betonade att kommissionen är skyldig att respektera fördraget, bekräftade han att kommissionen är beredd att titta på de nationella parlamentens förslag till lagstiftning. I rapporten redogörs även för respektive bilaterala möten med nationella parlament och för möten mellan kommissionens tjänstemän och nationella parlament . Förslag om de nationella parlamentens roll I förbindelserapporten redogör kommissionen för de förslag om de nationella parlamentens roll som ett antal nationella parlament lade fram . Vid Cosacs ordförandemöte i lade det danska fram ett dokument som innehöll förslag om bl.a. hur de nationella parlamenten kan bli mer aktiva i EU:s beslutsprocess, hur de nationella parlamentens förberedelser för subsidiaritetsprövning kan förbättras samt en reform av det interparlamentariska samarbetet inom EU. antog i brittiska House of Lords en rapport om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Förslagen i rapporten berör bl.a. de nationella parlamentens tidiga medverkan i politiska förslag, införandet av ett s.k. grönt kort, förändringar i systemet för subsidiaritetsprövning och interparlamentariskt samarbete. antog nederländska Tweede Kamer en rapport med rekommendationer om hur de nationella parlamenten skulle kunna förbättra sina arbetsmetoder och stärka sitt samarbete med andra parlament. Kommissionen framhåller i förbindelserapporten att rapporterna från det danska , brittiska House of Lords och nederländska Tweede Kamer har vissa likheter. De tre parlamenten föreslår att de nationella parlamenten bör ha en mer proaktiv roll och att de bör ha möjlighet att föreslå kommissionen att lägga fram nya förslag. I alla tre rapporterna betonas att de nationella parlamenten måste medverka mer i lagstiftningsprocessens förberedande fas om de ska kunna påverka kommissionens förslag. Vidare föreslås förbättringar av systemet för subsidiaritetsprövning vid samordning av de nationella parlamentens yttranden. och nederländska Tweede Kamer föreslog omfattande ändringar av systemet för subsidiaritetsprövning, i syfte att ge större verkan åt de nationella parlamentens motiverade yttranden. Även om båda kamrarna bekräftar att formella ändringar av systemet skulle kräva en fördragsändring, har de föreslagit att ändringar görs i form av en informell överenskommelse eller ett åtagande från kommissionen till de nationella parlamenten. Av rapporten framgår att 29 ledamöter från nationella parlament eller kamrar skickade en skrivelse till den nominerade ordföranden om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. I skrivelsen uppmanades den nya kommissionen att inrätta en arbetsgrupp och i denna ta med nationella parlamentsledamöter och företrädare för EU-institutionerna för att diskutera de nationella parlamentens roll i EU. I rapporten framhålls också att kommissionens avsikt är att skapa ett nytt partnerskap med de nationella parlamenten och ett särskilt åtagande för kommissionens ledamöter att så ofta som möjligt besöka de nationella parlamenten för att presentera och diskutera viktiga kommissionsförslag och initiativ. Kommissionen uppger att man med intresse följer diskussionerna om de nationella parlamentens roll i EU:s beslutsfattande. Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen (förkortas ) ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åtgärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokoll nr 2), dels de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokoll nr 2. Enligt artikel 12 första stycket a i bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union genom att bli informerade av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i unionen (förkortas protokoll nr 1). Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (förkortas EUF-fördraget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av regeringens proposition om godkännande av Lissabonfördraget framgår att regeringen ansåg att denna förteckning är uttömmande (prop. 2007/08:168 s. 98). Protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll Av artikel 4 i protokoll nr 1 framgår att en tidsfrist ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall får inga överenskommelser komma till stånd om ett utkast till lagstiftningsakt under dessa . Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall ska en tidsfrist iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt förs upp på rådets preliminära dagordning och antagandet av en ståndpunkt. Protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Av artikel 1 i protokoll nr 2 framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Av skälstexterna till protokollet framgår att de fördragsslutande parterna önskade säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medborgare som möjligt. Enligt artikel 4 ska kommissionen översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren (dvs. i de flesta fallen rådet och ). Enligt artikel 5 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare anges det att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts. Enligt artikeln ska också förslagets finansiella konsekvenser framgå, och, om det gäller ett direktiv, förslagets konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande, från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds.