bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Vidare uttrycker både och att de anser att regeringen bör ta tillbaka förslaget till förordning och återkomma med ett omarbetat förslag då de anser att förslaget inte är lämpligt att ligga till grund för en förordning i föreliggande skick. Båda anser att förslaget innehåller ett antal otydliga förutsättningar och menar att det saknas en regelrätt konsekvensanalys. Det görs ingen som helst kostnadsuppskattning för den trafikpåverkan (förseningar) som ofrånkomligen uppstår, inte heller för minskat resande eller ökat personalbehov. Inga samhällsekonomiska kalkyler eller effekter för handel eller turism redovisas heller. Förslaget utelämnar också ett antal viktiga frågeställningar och innehåller ett antal otydliga förutsättningar för transportören att genomföra identitetskontroll. De framhåller därför att det finns ett behov av rimlig förberedelsetid om krav på identitetskontroller ska införas. Flera myndigheter, organisationer etc. (, Migrations- verket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Transport- styrelsen, , , , , , , , UNHCR) som inkommit med synpunkter påtalar att det finns oklarheter i lagförslagen och flera (Kammarrätten i , MSB, , , , Röda Korset, Föreningen sjöfart, UNHCR) framhåller att det saknas eller behövs ytterligare konsekvens- analyser av vad förslagen kommer att innebära eller bedömningar av hur för- slagen förhåller sig till andra bestämmelser. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Bortsett från de tjänsteanteckningar som nedtecknats av Buss- företags synpunkter finns det inga noteringar i övriga tjänsteanteckningar (, , , , , , , Kommuner och Landsting, Skåne- trafiken, ) om att det har inkommit synpunkter på den korta svarstiden. , Röda Korset och Föreningen är några av de myndigheter, organisationer etc. som inkommit med skriftliga synpunkter på lagförslagen trots att regeringen inte har vänt sig till dem för att inhämta synpunkter, och som har kommenterat detta. anför att förslaget rör kollegiets ansvarsområden att verka för korrekt tillämpning av i och för fri rörlighet och att det därför önskar inkomma med synpunkter. Föreningen framhåller att beredningen av lagförslaget har varit mycket bristfällig. Föreningen har inte fått del av utkasten till förslagen trots att rederier påverkas av de förslag som har lagts fram. Röda Korset anför att de är en viktig aktör när det gäller arbetet för människor på flykt och att de därmed både har en kunskap och ett förhållnings- sätt som skulle kunna berika lagstiftningsprocessen. Organisationen anför att de därför i kontakt med , , bett om att få vara med i beredningsförfarandet av den nu föreslagna lagändringen. Röda Korset noterar vidare att det av lagrådsremissen framgår att det inte har skett något samråd med aktörer från det civila samhället. Organisationen menar att det inte finns någon anledning att frångå den svenska lagstiftningsmodellen med ett remissförfarande, inte heller i detta läge och anför vidare att historien tvärtom har visat att det just i kristider är extra viktigt att allt följer normala rutiner och praxis. Att inte rusar iväg och beslutar om lagändringar som kan få konsekvenser som går långt utöver vad som avsetts, är något som Röda Korset vill hålla som grundläggande för rättssäkerhet och grundläggande demokratiska processer. Av de handlingar som sänts till anmälaren per e-post (se bilaga AG17-18.3) i samband med begäran om att få ta del av allmänna handlingar framgår att regeringen i ett tidigare skede av ärendet begärt in uppgifter från Trafikanalys (uppgifter och statistik om transporter av gods över nationsgräns, järnvägs- transporter över , lastbilstransporter över och med färja till kontinenten samt arbetspendling mellan och ) och /Skånetrafiken (om t.ex. samordning mellan och Dan- mark, trafiken, antal passagerare, tågen och bemanningen och dagens gräns- kontroller). Lagrådet lämnade sitt yttrande över lagförslaget . Lagrådet framhåller att den föreslagna lagstiftningen är så viktig att den förtjänar en grundlig analys såsom 7 kap. 2 § RF förutsätter. Lagrådet finner dock att det remitterade lagförslaget har tagits fram i största hast och att endast 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. ett fåtal myndigheter och organisationer har erhållit möjlighet att avge ett muntligt remissyttrande och då fått extremt på sig. Lagrådet noterar att bl.a. Svensk Kollektivtrafik saknas som remissinstans. Vidare refererar Lagrådet till det yttrande som lämnat där det framgår att förbundet fick ett förslag till lagstiftning och förordning om särskilda kontroller med önskemål om svar och anför att det är en extremt kort remisstid i ett lagstiftningsärende som berör stora delar av befolkningen i framför allt . Lagrådet är vidare kritisk till att svarstiden för flertalet remissinstanser inte räckte till för ett skriftligt yttrande utan att namngivna befattningshavare fick redovisa remissinstansens uppfattning i telefonsamtal med anonyma befattningshavare i . Ett remissförfarande genom telefonsamtal mellan myndigheter och inger enligt Lagrådet betänkligheter. Lagrådet delar också remissinstansen Bussföretags uppfattning att en så kort remisstid gör det omöjligt att fullständigt analysera förslagen och konsekvenserna av dem. Sammantaget finner Lagrådet att det remitterade lagförslaget bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag och framhåller vidare att detta är synnerligen allvarligt eftersom saken gäller ett förslag till undantagstillståndsliknande lagstiftning med avstängning av bl.a. samtliga Europavägar, behörighetskontroll på kollektivtrafik kombinerat med sanktioner för transportören och en inskränkning av den personliga integriteten. Enligt Lagrådets uppfattning bör en så ingripande lagstiftning införas först efter en ordentlig utredning med beaktande av grundläggande rättsstatsprinciper. Lagrådet avstyrker därför det remitterade lagförslaget. Beredning av proposition 2015/16:67 beslutade regeringen om proposition 2015/16:67 Sär- skilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. I propositionen föreslås en ny lag som ger regeringen befogenhet att i vissa fall vidta särskilda åtgärder för att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. Lagförslaget innehåller bl.a. bestämmelser om identitetskontroller vid transport till . I propositionen lämnas till skillnad från i lagrådsremissen inte något förslag om stängning av väg- eller broförbindelse. I avsnittet Ärendet och dess beredning i propositionen framgår när det gäller inkomna synpunkter på förslagen, utöver det som nämns i lagråds- remissen som också nämns i propositionen, att det efter regeringens beslut om lagrådsremiss har inkommit skriftliga synpunkter i ärendet från Röda Korset, Föreningen , och . De synpunkter som inkom respektive dagen efter beslutet om proposition från Gorrissen Federspiel (en dansk advokatbyrå) och finns av förklarliga skäl inte omnämnda i propositionen. I avsnittet anför regeringen vidare att det är angeläget att vid behov kunna sätta in åtgärderna och föreslår att beslutar om 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. Regeringen föreslår att motionstiden ska kortas till . Med hänsyn till de rådande förhållande- na bör lagen enligt regeringen träda i kraft efter det att har beslutat att anta regeringens lagförslag. Regeringen föreslår att lagen ska träda i kraft och upphöra att gälla . När det gäller Lagrådets synpunkter på beredningen av ärendet anför regeringen följande: Lagrådet avstyrker lagförslaget eftersom förslaget enligt Lagrådet bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag. För civila kriser finns, till skillnad från vad som gäller vid krig och krigsfara, ingen särskild reglering i regeringsformen. Grundlagen är dock utformad så att det finns vissa möjligheter till snabbare beslutsfattande och normgivning, som bl.a. kan användas i civila krislägen. När det gäller beredningen av det aktuella lagförslaget vill regeringen därför framhålla följande. Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden som regeringen fattar beslut i, även i krissituationer. har i sitt betänkande 2009/10:KU10 s. 76 f. emellertid framhållit att beredningskravet inte är lika för alla fall. Tidsfrister för lämnande av synpunkter kan förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker följer av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Mot bakgrund av den rådande situationen med ökande migrations- strömmar, som den beskrivs i avsnitt 4, har det bedömts nödvändigt att genom ett skyndsamt förfarande inhämta synpunkter på förslagen. Den flexibilitet som finns i fråga om beredningskravet har därför använts i detta fall. Lagrådet har, för det fall regeringen väljer att gå vidare med lagförslaget, synpunkter på lagtexten. Regeringen följer delvis Lagrådets förslag till ändringar. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i avsnitt 5.1, 6, 9 och 11. I propositionen lämnas, till skillnad från i lagrådsremissen, inte något förslag om stängning av väg- eller broförbindelse (se avsnitt 6). När det gäller lagförslagen och synpunkter på dessa återfinns inledningsvis samma stycke som i lagrådsremissen där regeringen bl.a. konstaterar att Justitiekanslern avstyrker de framlagda lagförslagen och att avstyrker förslaget om särskilda identitetskontroller på buss. I övrigt rör synpunkterna enligt regeringen till största delen de praktiska konsekvenserna som kan uppstå om regeringen använder bemyndigandena i den föreslagna lagen. Det handlar bl.a. om farhågor för trafikstörningar och kostnader för inblandade aktörer. Vidare anför regeringen att övergripande synpunkter har lämnats också när det gäller förenligheten med unionsrätten, andra internationella åtaganden och grundläggande fri- och rättigheter. Slutligen har det även framförts vissa författningstekniska synpunkter. De synpunkter som framförts på inhämtandet av synpunkter och svarstiden redovisas inte. När det gäller skälen för att det behövs en ny reglering anger regeringen samma skäl som i lagrådsremissen (se vidare avsnittet om beredningen av lagrådsremissen). Mot bakgrund av att Lagrådet ifrågasätter regeringens bedömning att den nuvarande situationen innebär en allvarlig fara för den 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. allmänna ordningen eller den inre säkerheten, och efterlyser en grundligare problembeskrivning anför regeringen bl.a. följande. Frågan om förutsättningarna för att tillämpa lagen är uppfyllda måste givetvis bedömas utifrån de omständigheter som föreligger när frågan om en eventuell tillämpning aktualiseras. Det är därför inte möjligt att annat än i generella termer beskriva situationen. De problem som kan uppstå när det gäller allmän ordning och säkerhet i den mening som avses i den föreslagna lagen måste ses ur ett bredare samhällsperspektiv än enbart det traditionella, där de polisiära aspekterna är viktigast. Risken för allvarliga verkningar för samhället är det som i främsta rummet ska beaktas. Om det allmänna t.ex. – som är fallet – kan garantera alla asylsökande tak över huvudet, trots de rådande väderförhållandena, kan situationen medföra allvarlig fara för såväl barn som vuxna. Även andra delar av samhället kan ställas inför svåra utmaningar när många asylsökande behöver hälso- och sjukvård, skola och andra samhällstjänster som inte är dimensionerade för det ökade behov som detta innebär. Blir trycket för stort på sådana samhällstjänster leder det bl.a. till stor brist på personal, vilket i sin tur skapar en kraftigt nedsatt förmåga att upprätthålla dessa samhällsfunktioner. Det hotar samhällets funktionalitet och riskerar att skapa nya spänningar i samhället. Ju längre situationen med överbelastade myndigheter fortgår, desto större är risken för att viktiga samhällsfunktioner kan klara av sitt uppdrag. Även det som traditionellt betraktas som störningar av den allmänna ordningen och säkerheten eller den nationella säkerheten kan dock vålla sådana problem som bör vägas in vid bedömningen av om lagen är tillämp- lig. Det är dock viktigt att framhålla att det som avses i den föreslagna lagen är något annat och betydligt allvarligare för samhället som helhet än det som åsyftas med allvarliga störningar av den allmänna ordningen i exempelvis 24 § polislagen (1984:387). I det sistnämnda fallet rör det sig framför allt om kortvariga störningar t.ex. i samband med en s.k. högriskmatch i fotboll eller ordningsstörningar i samband med lokala demonstrationer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som utifrån ett nationellt perspektiv arbetar för att samordna den samlade hanteringen med anledning av den stora tillströmningen av asylsökande, gör bedömningen att det – även med de åtgärder som har vidtagits – innebär stora utmaningar att värna vår säkerhet, främst med avseende på liv och hälsa, och samhällets funktionalitet. Boendesituationen för asylsökande uppges vara mycket ansträngd. Myndigheten, som tidigare pekat på att läget kommer att förvärras ytterligare med det antal asylsökande som redan har kommit till landet, framhåller att flera av utmaningarna bedöms kvarstå och kräver långsiktig hantering. Regeringen har ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning. Den nuvarande situationen utgör således, enligt regeringens mening, ett exempel på när samhället sammantaget kan sägas ha blivit utsatt för så allvarliga påfrestningar på dess funktionalitet att det finns en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet och den inre säkerheten. Det bör framhållas att det redan finns särskilda regelsystem både för fredstida krissituationer och för höjd beredskap i fråga om civil verksamhet. Regelsystemet för fredstida krissituationer möjliggör dock inte de slags åtgärder som lagförslaget avser. Höjd beredskap avser helt andra situationer än dem som kan göra den föreslagna lagen tillämplig. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Vad som är en allvarlig fara kan också variera . Det kan vara olika saker som utlöser en så allvarlig situation att det är nödvändigt för regeringen att ha möjlighet att kunna agera snabbt med särskilda åtgärder. Hur stor påfrestningen är på samhällets vitala funktioner kan också variera. I konsekvensanalysen anför regeringen bl.a. att storleken på minskningen av antalet asylsökande kommer att bero på hur föreskrifterna utformas och hur kontrollerande myndigheter och andra aktörer organiserar sina verksamheter. Vidare anför regeringen att mer eller mindre omfattande effekter kommer att kunna uppstå om regeringen skulle vidta åtgärder med stöd av den nya lagen. En kategori som regeringen uppger kommer att påverkas påtagligt är resenärer över gräns, såväl migranter som pendlare. Vissa effekter kommer också enligt regeringens bedömning att uppstå på trafikflöden, statens och den kommunala sektorns finanser, internationella åtaganden och förutsättningar för myndigheter, domstolar och företag att bedriva sina verksamheter. Särskilt regionala kollektivtrafik- myndigheter, transportföretag, rederier och deras anställda kan komma att påverkas. I likhet med vad som anförs i lagrådsremissen framhåller regeringen att det, mot bakgrund av den relativa osäkerhet som finns kring de sammantagna konsekvenserna av en åtgärd av det slag som regeringen föreslår, är regeringens bedömning att det är av särskild vikt att kontinuerligt följa effekterna av åtgärderna. Av akt över lagrådsremissen (N2015/08450/RS) framgår att efter det att regeringen överlämnade proposition 2015/16:67 till har kallat till två möten med anledning av propositionen. Till det första mötet som hölls kallades Svensk Sjöfart, , operatörerna, /. Utöver de som kallades framgår av minnesanteckningarna från mötet att även HH Ferries , och närvarade vid mötet. Det andra mötet hölls och till det mötet kallades och Transportstyrelsen. Till skillnad från det första mötet finns det inga minnesanteckningar från detta möte i akten. I båda kallelserna anförs att de som kallats till mötet vid mötet kommer att ha möjlighet att kort lämna sina synpunkter och redogöra för sina praktiska förberedelser för att hantera identitetskontrollerna inför genom- förandet som planeras att ske omkring . Av minnes- anteckningarna från det första mötet framgår bl.a. att saknar en diskussion med myndigheter och statsmakter om hur identitetskontroller ska införas. De påtalar vidare att det fortfarande finns oklarheter och att planeringstiden är mycket kort. Även Transdev framhåller att tiden för förberedelser är extremt kort, egentligen orimligt kort. hänvisar till tidigare ingivna synpunkter som kvarstår. Proposition 2015/16:67 överlämnades till då ärendet anmäldes och bordlades. Vid kammarens sammanträde bifölls även regeringens förslag om att motionstiden skulle förkortas till , dvs. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. 2015/16:42 § 17). propositionen till justitieutskottet (prot. 2015/16:43 § 5) och sex följdmotioner anmäldes och bordlades (prot. 2015/16:43 § 13). yrkade på avslag på propositionen (mot. 2015/16:3282 (C) och mot. 2015/16:3283 (V)). Vid beredningen av ärendet beslutade justitieutskottet att ge trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionerna. Vid sammanträdet lämnade vidare Justitiekanslern, , Kammarrätten i och Myndigheten för samhällsskydd och 2015/16:13). Därutöver har trafikutskottet bjudit in justitieutskottets ledamöter till ett utskottssammanträde där företrädare för Skånetrafiken, , , , (justitieutskottets prot. 2015/16:12). Av justitieutskottets betänkande (bet. 2015/16:JuU24) framgår att också en skrivelse från har inkommit i ärendet. justerade sitt betänkande . Justitie- utskottet föreslog att skulle tillstyrka regeringens förslag och avslå samtliga följdmotioner. Utskottet föreslog även att ärendet skulle avgöras trots att det varit tillgängligt kortare än före den dag då det behandlades (11 kap. 2 § RO). När det gäller beredningen av propositionen anför justitie- utskottet följande i sitt ställningstagande (s. 14): När det slutligen gäller motionärernas synpunkter på beredningen av ärendet kan utskottet delvis instämma i att det hade varit önskvärt med ett bättre beredningsunderlag. Som framgår av redogörelsen ovan om de över- gripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden är det viktigt att regeringen tillåter ett ärende att ta tid och att sedvanliga beredningsrutiner följs. Grundlagens krav på beredning är viktigt att respektera även i kris- tider. Detta blir än mer angeläget när det rör sig om lagstiftning som kan komma att påverka människor på det sätt som är aktuellt i den nu föreslagna lagen. är det också viktigt att ett brådskande och angeläget ärende kan handläggas skyndsamt. Som framgår i det föregående är beredningsrutinerna i endast liten utsträckning reglerade i regeringsformen och därför i viss mån flexibla och möjliga att anpassa för allvarliga och brådskande fall. Som regeringen anför kan tidsfrister för att lämna synpunkter förkortas under en kris, ibland avsevärt. För att kunna göra avsteg från sedvanliga beredningsrutiner förutsätts att regeringen tillräckligt omsorgsfullt har redovisat skälen för att det är nödvändigt. Vidare krävs att de åberopade skälen är av viss styrka. Regeringen har enligt utskottets bedömning på ett tillfredsställande sätt motiverat varför den nu aktuella lagstiftningen brådskar – den uppkomna situationen utgör ett civilt krisläge som måste hanteras på något sätt för att följdverkningarna i samhället inte ska bli ännu allvarligare. Mot denna bakgrund får regeringsformens beredningskrav anses uppfyllt. Sammanfattningsvis delar utskottet således regeringens uppfattning att det finns ett behov av att vidta särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet samt att det aktuella förslaget kan bidra till att upprätthålla ordningen och säkerheten inom 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Utskottet avstyrker därför motionerna 2015/16:3282 (C) och 2015/16:3283 (V). I en reservation (C, V) anfördes följande när det gäller beredningen av ärendet: Slutligen är förslaget framhastat och bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag. Remisstiden var extremt kort och gav inte remiss- instanserna en rimlig möjlighet att analysera förslaget och dess konsekvenser. De flesta remissinstanserna har inte hunnit svara skriftligt utan lämnat synpunkter per telefon. Regeringen har inte heller haft samråd med några aktörer från det civila samhället. Lagrådet har också funnit att det remitterade lagförslaget bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag, vilket är synnerligen allvarligt eftersom det gäller ett förslag till undantagstillståndsliknande lagstiftning. En så ingripande lagstiftning bör enligt Lagrådet införas först efter en ordentlig utredning med beaktande av grundläggande rättsstatsprinciper. Lagrådet avstyrkte också det remitterade lagförslaget. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: –Vilken beredning förekom – externt och internt – i ärendet om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet fram till regeringens beslut om proposition utöver vad som framgår av denna promemoria? –Vilken dag inleddes beredningen som ledde fram till förslaget om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säker- heten? När och i vilken form bedrevs den utredning som ledde fram till den handling som delades ? –Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter och kommuner samt även sammanslutningar och enskilda. De ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Lagrådet konstaterar att bl.a. synpunkter inte inhämtats från Svensk Kollektivtrafik. Synpunkter på lagförslagen har också inkommit från myndigheter, organisationer etc. som regeringen inte inhämtat synpunkter från. Röda Korset påpekar att man , och , hört av sig och bett om att få vara med i beredningsförfarandet av lagförslagen. Vilka kommentarer ger detta anledning till och vilka överväganden gjordes vid valet av vilka myndigheter, organisationer etc. det skulle inhämtas synpunkter från? –I det aktuella ärendet skickades lagförslagen till de myndigheter, organisationer etc. som regeringen önskade inhämta synpunkter från , och svar önskades . Lagrådet beskriver svarstiden som extremt kort i ett lagstiftningsärende som berör stora delar av befolkningen i framför allt . Flera av de myndigheter, organisationer etc. som regeringen inhämtat synpunkter från framhåller också att svarstiden varit väldigt kort och att möjligheten att analysera 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. förslaget och dess konsekvenser därmed varit begränsade. Av vilket skäl sattes svarstiden till just ? –Av lagrådsremissen framgår att inkommit med synpunkter på lagförslagen. Bland de handlingar som förvaras i akten för ärendet (N2015/08450/RS) framgår att två tjänstemän vid har lämnat muntliga synpunkter genom . Det finns dock inte några synpunkter som inkommit specifikt från i akten. Vid en begäran från anmälaren om att få ut bl.a. de synpunkter som inkommit på lagförslagen (bilaga 3) bifogades bl.a. ett dokument med skriftliga synpunkter från . Av vilket skäl förvaras inte detta dokument i akten för lagrådsremissen? –I akten för lagrådsremissen (N2015/08450/RS) finns minnesanteckningar från ett möte som hölls med inkomna synpunkter från företrädare för , , HH Ferries , Svensk Sjöfart, Skånetrafiken, Transdev, och . hölls ett motsvarande möte med och Transportstyrelsen. Det finns dock inga minnesanteckningar i akten över de synpunkter som framkom vid det mötet. Vad beror detta på?