bet · H401KU14 · 2016-11-11 00:00:00 — I 13 kap. 8 § andra stycket RF anges att riksrevisorerna självständigt beslutar vad som ska granskas med beaktande av de bestämmelser som finns i lag. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Enligt 13 kap. 9 § RF meddelas ytterligare bestämmelser om i riksdagsordningen och i annan lag. När det gäller den granskande verksamheten anges riksrevisorernas självständiga ställning därmed särskilt i regeringsformen. I betänkandet Regler för (SOU 2001:97) och i den påföljande proposition 2001/02:190 föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag med instruktion för , en lag om revision av statlig verksamhet samt ett antal följdändringar i andra lagar. Frågan om den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna behandlades tämligen utförligt i betänkandet. I propositionen anfördes att utgångspunkten måste vara att finna en form för administrativ ledning som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten som ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift. Det bör dock, enligt propositionen, påpekas att det inte är helt enkelt att upprätthålla rågången mellan dessa båda verksamheter. När en riksrevisor ska bestämma hur en viss granskning ska genomföras är t.ex. de ekonomiska resurserna av betydelse. I propositionen framhölls bl.a. att praktiska skäl och hänsyn till de anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten motiverar att det för vissa frågor bör finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevisorerna föreslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt ledningsansvar. I utredningen och propositionen uppmärksammas problemet med att det administrativa ledningsansvaret kan komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor. Detta ansågs vara mindre lämpligt, och för att motverka det föreslogs att skulle besluta om vem av riksrevisorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som haft ämbetet längst tid. När det gäller den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs, sammanfattningsvis, följande i propositionen (prop. 2001/02:190 s. 116 f.): – Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. – De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. – Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt är en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. Innan de bestämmer sina granskningsplaner bör de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. – Riksrevisorerna ska också besluta gemensamt i administrativa frågor, men riksrevisorerna får besluta att vissa ärenden ska avgöras av den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna skulle besluta var för sig men att den årliga rapporten skulle beslutas gemensamt. delade regeringens bedömning att riksrevisorernas beslut om vad som skulle granskas ska redovisas i en sammanhållen granskningsplan även om var och en av riksrevisorerna inom sina granskningsområden, sedan han eller hon samrått med de båda andra riksrevisorerna, beslutar om vad som ska granskas. Det är enligt utskottet angeläget att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras som det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar (bet. 2002/03:KU12 s. 14). biföll utskottets förslag. I Riksrevisorernas framställning 2005/06:RRS28 föreslogs vissa ändringar i bestämmelser för . Ett syfte var att tillförsäkra att utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden träds för när. Förslaget anges innebära dels ett förtydligande om vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen. inhämtade yttrande från Lagrådet, som pekade på vissa oklarheter i förslaget. Utskottet var inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemensamt. Utskottets förslag innebar att riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha, att de ska samråda med varandra samt att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. Utskottet påminde om sitt tidigare uttalande att det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar (bet. 2002/03:KU12 s. 14). Utskottet ville därför understryka att den ordning som föreslogs inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan (bet. 2006/07:KU6). föreslog att den av riksrevisorerna som enligt riksdagsordningen skulle svara för den administrativa ledningen skulle få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar (2008/09:URF1 s. 87 f.). Det utökade ansvaret innebar att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, fördes över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Beslut om myndighetens anslagsframställning borde fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor skulle således bli ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden borde naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare. För att främja stabilitet och kontinuitet vid myndigheten vore det en fördel om alltför täta skiften på posten som riksrevisor med administrativt ansvar undveks, enligt utredningen. I genomförandet av den nya ordningen var det enligt utredningen viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbades och att de fick likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Den administrativt ansvariga riksrevisorn förutsattes fördela resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främjar ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten skulle liksom tidigare fattas av riksrevisorerna gemensamt. Myndighetens årsredovisning, som tidigare beslutats av styrelsen, borde beslutas av riksrevisorerna gemensamt. I denna del föreslog riksdagsstyrelsen att riksrevisorn med administrativt ansvar skulle besluta årsredovisningen. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena skulle riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. I lagen (2002:1023) med instruktion för anges således följande: 4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 4 a § Riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar om förslag till anslag för på statsbudgeten. Riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar även om årsredovisningen för . 4 b § Riksrevisorn med administrativt ansvar ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. Enligt 5 § beslutar riksrevisorn med administrativt ansvar om arbetsordning och verksamhetsplan samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska beslutas av . Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som han eller hon ska besluta om, och beslutet är brådskande, får i första hand den riksrevisor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riksrevisor som är äldst, fatta beslut i frågan (2 § andra stycket). och entledigande av riksrevisorer Enligt 13 kap. 8 § RF leds av tre riksrevisorer, som väljs av . En av dem utses att vara riksrevisor med administrativt ansvar, enligt 13 kap. 5 § RO. Han eller hon svarar för myndighetens administrativa ledning. Av 13 kap. 6 § RO framgår att en riksrevisors mandatperiod är utan möjlighet till omval. Val av riksrevisor bereds av (RO:s tilläggsbestämmelse 13.6.1). I proposition 2001/02:190 (s. 112 f.) anfördes att behovet av kontinuitet i ledning talar för att mandatperioden ska vara . Regeringen konstaterade att i riktlinjer (förs. 1999/2000:RS1 och bet. 2000/01:KU8) har det inte närmare berörts vilken ordning som ska gälla om en riksrevisor inte kan fullfölja sin mandatperiod. Några remissinstanser hade tagit upp frågan. Frågan är om den som ersätter den avgångna riksrevisorn ska väljas för den återstående mandattiden eller för en hel mandatperiod, dvs. Det första alternativet kan enligt regeringen inverka menligt på rekryteringen. Den som är intresserad av och kompetent för uppdraget kan dra sig för att ta ett sådant uppdrag om mandattiden blir alltför begränsad, särskilt om han eller hon därigenom diskvalificerar sig för en hel mandatperiod. En lösning skulle kunna vara att låta förbudet mot omval gälla bara den som har fullföljt en hel mandatperiod . Detta skulle dock i extremfallet kunna innebära att en riksrevisor som träder i stället för en annan revisor och som därefter fullföljer sin egen mandatperiod får en tjänstgöringstid på närmare . Vidare anförde regeringen (prop. 2001/02:190 s. 113) följande: De skäl som ligger bakom principen om förbud mot omval måste beaktas även i detta sammanhang. Med en ordning som i vissa situationer tillåter omval öppnas möjligheten inte bara för att en riksrevisors handlande kan komma att dikteras av en strävan att väljas på nytt, utan framför allt för att han eller hon riskerar att inte framstå som självständig i förhållande till . Regeringen anser därför, till skillnad från Kammarkollegiet, att det inte heller i fall av förtida avgång bör finnas möjlighet till omval. Att man vid val efter förtida avgång väljer den nya riksrevisorn för en helt ny mandatperiod, kan visserligen få konsekvenser för den successiva förnyelsen och därmed också för kontinuiteten i ledningen av . Det kan framstå som mindre tillfredsställande att sjukdom, olyckor eller andra händelser skall kunna förta de positiva effekterna av att riksrevisorerna väljs . Å andra sidan bör inte betydelsen av den här typen av förändringar överdrivas. Vid en samlad bedömning har regeringen därför stannat för att en riksrevisor, även då företrädaren avgått , skall väljas för en mandattid (se 8 kap. 12 § andra stycket förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). Genom en övergångsbestämmelse gjordes det vid det första valet som ägde rum undantag från den sjuåriga mandatperioden. Då valdes en riksrevisor , en och en (övergångsbestämmelse 2 till SFS 2003:180). På så vis skulle myndighetsledningen förnyas successivt. Tanken var att det alltid skulle finnas någon riksrevisor med viss erfarenhet av granskningsverksamheten (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 880–881). anförde att i fråga om successionsprocessen, när en riksrevisor avgår och en ny tillträder, var erfarenheterna att den avgående riksrevisorn tappar i auktoritet och intresse mot slutet av sin mandatperiod, att ansvarsförhållandena blir oklara och att bristen på kontinuitet skadar organisationen (2008/09:URF1 s. 89–90). Det tog även för den tillträdande riksrevisorn att inrätta sig, vilket också drog kraft ur organisationen. Successionsprocessen hade skapat problem i ledningsorganisationen och i den löpande verksamheten, och ett skifte av riksrevisor så ofta som vartannat eller kunde vara svårt att hantera. Utredningen diskuterade olika alternativ för att komma till rätta med dessa problem, bl.a. möjligheten till omval av riksrevisor och en förändring av mandatperiodens längd. uppmärksammades skäl som talade emot möjligheten att välja om en riksrevisor. Om en riksrevisor kan återväljas finns alltid en risk att hon eller han anpassar sin granskning och sitt förhållningssätt – medvetet eller omedvetet – på ett sätt som skulle underlätta ett omval. Om en omvalsmöjlighet infördes skulle det dessutom sannolikt medföra att omval blev mer eller mindre automatiska med tanke på riksrevisorernas starka konstitutionella ställning. Att inte välja om en riksrevisor skulle kräva mycket starka argument. Utredningen hade även diskuterat mandatperiodens längd och möjligheten att förkorta denna i kombination med en omvalsmöjlighet. Utredningens slutsats var att det hade gått alltför för att lägga fram förslag till ändringar i successionsprocessen. När det gäller formerna för valet av riksrevisorer gjorde man inför bildandet av bedömningen att valet bör regleras på motsvarande sätt som gäller val av ombudsmän (prop. 2001/02:190 s. 108). Några särskilda regler om t.ex. ett ansökningsförfarande med angivande av kvalifikationskrav ansågs därför inte behövas. I samband med översynen av riksdagsordningen uttalade av riksdagsordningen (2012/13:URF3 s. 168) att beredningen av val av ombudsmän och riksrevisorer borde inledas med ett förfarande med annonsering om att beredningen av nytt val inleds. Skälet var att öka öppenheten och rekryteringsunderlaget. skulle ansvara för den närmare utformningen av annonsen. Eftersom det inte är fråga om någon tjänstetillsättning utan ett val finns det inte några krav på dokumentation av förvaltningsåtgärder i rekryteringsprocessen (framst. 2013/14:RS3 s. 169). Namnen på personerna som är tilltänkta som kandidater är inte dokumenterade, och det rekryteringsföretag som har anlitats av i samband med beredningen av val av riksrevisor återkommer med en muntlig föredragning av vad som framkommit. gäller enligt 39 kap. 5 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sekretess i ärende om val av bl.a. ombudsman och riksrevisor, för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet. Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har blivit vald. Sekretessbestämmelsen liknar den bestämmelse som finns vid anställning av myndighetschefer. Som skäl för sekretess-bestämmelsen anfördes att ett offentliggörande av kandidaterna skulle kunna leda till att kandidater avstår från att lämna in intresseanmälningar (framst. 2013/14:RS3 s. 173, bet. 2013/14:KU46 s. 17 f.). Valbarhet och kvalifikationskrav på en riksrevisor Enligt 12 kap. 6 § RF ska riksrevisorerna vara svenska medborgare. Att behålla krav i RF på svenskt medborgarskap för riksrevisorer har motiverats av deras centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 570). Härutöver är de formella krav som ställs på en riksrevisor för det första att han eller hon inte får sakna rättshandlingsförmåga. En riksrevisor får således inte vara i konkurs, omfattas av näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . För det andra får en riksrevisor inte ha en anställning eller ett uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Dessa bestämmelser finns i 13 kap. 5 § andra stycket RO. Båda kraven gäller såväl för valbarhet som för behörighet (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 881). Vissa uppdrag har en riksrevisor inte ansetts kunna ha (prop. 2001/02:190 s. 110–111). Ingen av revisorerna får vara medlem av eller regeringen. Det finns även andra befattningar eller uppdrag som det inte är lämpligt att en riksrevisor har. Det är t.ex. otänkbart att en riksrevisor skulle kunna ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i en myndighet eller ett statligt aktiebolag eller en statlig stiftelse som ska eller får granska. Enligt regeringen är det inte möjligt att uttömmande ange vilka uppdrag en riksrevisor inte får ha. Uppdragets karaktär och kravet på riksrevisorernas självständighet torde i och för sig kräva en viss återhållsamhet när det gäller bisysslor. Men ett absolut förbud ansågs inte krävas. Ett effektivare sätt var att ha verkningsfulla regler om jäv och ett tillfredsställande kontrollsystem. Genom bestämmelsen om jäv i 11 § förvaltningslagen förhindras bl.a. en riksrevisor att granska sådant som han eller hon själv har tagit del i (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 881–882). Det finns interna dokument om jäv vid och myndigheten planerar för en systematisering av jävsprövningar. När det gäller de kvalifikationskrav som skulle ställas på riksrevisorerna uttalade i principbetänkandet om inrättandet av (förs. 1999/2000:RS1 s. 42) att de måste sättas mycket högt. Den person som är riksrevisor ska ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltning och hos politiska företrädare eftersom riksrevisorn kommer att verka i gränslandet mellan förvaltning, ekonomi och politik. Enligt innebar detta att riksrevisorn måste ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. Regeringen anförde att det i likhet med vad som gäller vid val av ombudsmän blir som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne, och mot den bakgrunden föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formulerade krav för uppdraget (prop. 2001/02:190 s. 109). Med anledning av remissvar uttalade regeringen i sitt lagförslag om (prop. 2001/02:190 s. 111) att när det gäller tidigare innehav av uppdrag bör en person som har haft en post med ett bestämmande inflytande över viktiga delar av statens verksamhet ha lämnat uppgiften tydligt bakom sig för att kunna komma i fråga som riksrevisor. Även om det är möjligt för ett tidigare statsråd att bli riksrevisor är en direkt övergång från regeringen till därför knappast lämplig. Härutöver kan nämnas att riksdagsstyrelsen senare har uttalat att kretsen av personer som kan komma i fråga för val till riksrevisorer är större än vid val till ombudsmän och att riksrevisorerna i huvudsak torde rekryteras från positioner i samhället som liknar de från vilka regeringens myndighetschefer rekryteras (framst. 2013/14:RS3 s. 169 och 173). anförde att en fråga som aktualiserats under utredningsarbetet var riksrevisorernas ställning efter avslutad ämbetstid (2008/09:URF1 s. 90). Det kan finnas en risk för att en riksrevisor som har en yrkeskarriär framför sig efter tiden som riksrevisor anpassar sin gransknings-verksamhet efter möjligheterna till en framtida anställning. En riksrevisors oberoende i förhållande till granskningsobjekten ska inte kunna ifrågasättas. Utredningen konstaterade att riksrevisorernas verksamhet dittills inte gett någon anledning att ifrågasätta deras oberoende ställning i förhållande till granskningsobjekten. Utredningen ansåg det inte vara aktuellt att införa några restriktioner för f.d. riksrevisorer i detta avseende. I riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 13.6.2 föreskrivs att en riksrevisor skriftligen ska anmäla följande förhållanden till : innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån som utges under tid som omfattas av uppdraget i , avlönad anställning som inte är av endast tillfällig karaktär, inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor, uppdrag hos en kommun eller ett landsting, om uppdraget inte är av endast tillfällig karaktär och andra anställningar och uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande. Skyldigheten för riksrevisorerna att på eget initiativ anmäla vissa förhållanden som kan antas påverka uppdragets utförande till infördes för att möjliggöra en kontroll av en riksrevisors bisysslor (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 882). Dessa förhållanden redovisas öppet. Ytterst är det en sak för som beredande organ och att avgöra om de uppdrag och den verksamhet som riksrevisorn har som bisysslor påverkar riksrevisorns självständiga ställning i sådan utsträckning att han eller hon inte kan få befattningen som riksrevisor eller enligt 13 kap. 7 § RO bör skiljas från den. Riksrevisorerna anmäler förhållandena till (). Anmälningarna är allmänna handlingar. Procedur för entledigande av riksrevisorer Enligt 12 kap. 4 § RO får den som har valts till ett uppdrag inte lämna uppdraget utan att medger det, vilket innebär att om en riksrevisor självmant vill avgå måste avsägelsen godkännas av . Ett sådant beslut fattas utan föregående utskottsberedning. Vidare får , enligt 13 kap. 7 § första stycket RO, på begäran av skilja en riksrevisor från uppdraget. Enligt andra stycket gäller att om en riksrevisor avgår ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. Eftersom bereder ärenden om val av riksrevisorer ansågs det ligga närmast till hands att även bereder ärende om huruvida en riksrevisor ska skiljas från sitt uppdrag (prop. 2001/02:190 s. 115, bet. 2001/02:KU25 s. 9). Det är också konstitutions-utskottet som har initiativrätt när det gäller frågor om entledigande av riksrevisorer (jämför SOU 2001:97 s. 117). Vad gäller handläggning av ett ärende om skiljande från uppdraget anfördes att den kommer att ske i full offentlighet där det finns möjlighet för olika uppfattningar att brytas mot varandra (prop. 2001/02:73 s. 15). Utomstående betraktare får därmed möjlighet att själva värdera vad som i ett sådant fall läggs en riksrevisor till last. Förutsättningar för entledigande av riksrevisorer För att ska få skilja en riksrevisor från uppdraget krävs att riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller att riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Detta framgår av 13 kap. 8 § RF. Regleringen skiljer sig från den som gäller för ombudsmän, som får entledigas av vid bristande förtroende (se 13 kap. 4 § RO). Kraven på självständiga ställning har ansetts motivera att kraven ställs högre beträffande riksrevisorerna (m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012, s. 535). I propositionen framhölls (prop. 2001/02:73 s. 15) att den naturliga utgångspunkten för regleringen på denna punkt var vad som gäller enligt RF för skiljande från uppdraget av en ledamot av direktion (9 kap. 13 § tredje stycket RF). Regeringen ansåg till skillnad mot vad uttalat i principbeslutet att det inte behövdes något uppenbarhetskrav för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Något motsvarande krav finns inte när det gäller en ledamot av direktion, och enligt regeringen skilde sig knappast graden av självständighet åt vid utövande av uppdraget i dessa fall. Även om ordet ”uppenbart” således inte används i bestämmelsen kommer, anförde regeringen, inte ett skiljande i praktiken att kunna ske annat än om det står helt klart att det verkligen finns påtagliga sakliga förutsättningar för detta. Ett skiljande från uppdraget kan grundas på att en riksrevisor inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget (prop. 2001/02:73 s. 15 och 17 f.).