bet · H301KU18 · 2016-04-13 00:00:00 — Bestämmelserna om att jämställa vissa bolag, föreningar och stiftelser (kommunala företag) med myndigheter motiverades i förarbetena med att den privaträttsligt bedrivna verksamheten i kommunerna hade fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen för att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn och att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte borde vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting valde att bedriva sin verksamhet (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13). I 2 kap. 3 § OSL anges i vilka fall kommuner och landsting ska anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande över bolag, föreningar eller stiftelser. Så är fallet om de ensamma eller tillsammans äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Även om ett sådant inflytande utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna, ska inflytandet anses utövat av kommunen eller . Bestämmelserna om kommuner och landsting gäller även för kommunalförbund. Genom lagstiftning som trädde i kraft utvidgades meddelarskyddet till att gälla även för anställda och uppdragstagare i kommunala bolag, stiftelser och föreningar som omfattas av de ovannämnda reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Undantag görs för verkställande direktörer, vice verkställande direktörer, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter i sådana företag. Det stärkta skyddet gäller även anställda hos de organ som är uppräknade i bilagan till OSL i den mån publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan (dåvarande 1 kap. 9 a § sekretesslagen; se prop. 2005/06:162, bet. 2005/06:KU36). En bestämmelse infördes i den då gällande sekretesslagen (1980:100) för att klargöra vad som gällde till skydd för meddelare inom kommunala företag och sådana organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Bestämmelsen har utan ändringar i sak flyttats över till den nya OSL (13 kap. 2 §). Enligt bestämmelsen gäller grundlagarnas regler om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, om förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk och om förbud mot att efterforska en upphovsman eller meddelare i förhållandet mellan å ena sidan sådana organ som är uppräknade i bilagan till OSL eller kommunala bolag m.m. och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare. I samband med grundlagsändringarna gjordes en ändring i 13 kap. 2 § OSL som innebar en hänvisning till repressalieförbuden i TF och YGL. Vidare klargjordes genom ett tillägg i denna bestämmelse att efterforskningsförbudet enligt denna lag skyddar samma personkrets som grundlagarna. infördes en bestämmelse om straff för överträdelser av repressalie- och efterforskningsförbuden (14 kap. 1 § OSL). Insyn i verksamhet som är offentligt finansierad Enligt 3 kap. 19 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, ska en kommun eller ett landsting som lämnar över vården av en angelägenhet till en privat aktör se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten, vilket i praktiken innebär att kommunen ska se till att den har rätt att kräva ut vissa handlingar från den privata aktören. Enskilda kan då vända sig till kommunen för att därigenom få insyn i verksamheten. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en angelägenhet ska kommunen eller , enligt målsättningsbestämmelsen i 3 kap. 19 a § KL, beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. I 18 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset av att förebygga eller beivra brott. Sekretess gäller bl.a. uppgifter som hänför sig till förundersökningar i brottmål och till åklagarmyndigheters, , , , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (1§). För sekretessen gäller s.k. rakt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Meddelarfriheten är i dessa fall inte begränsad annat än i speciella fall. Det gäller t.ex. vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet eller oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en (se ovan). Utredning om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda frågan om hur ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg, ska kunna utformas (dir. 2012:76). Utgångspunkten för utredningen var att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Utredningen lämnade sitt betänkande Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). Utredningen föreslår att en ny lag införs för att reglera meddelarskyddet i förhållande till privata arbetsgivare inom verksamhetsområdena vård, skola och omsorg. Enskilda verksamheter inom dessa verksamhetsområden, främst vården, som helt saknar offentlig finansiering omfattas dock inte av lagen. Lagen utformas med det grundlagsreglerade meddelarskyddet som förebild och ger i princip samma skydd som gällande reglering för kommunala företag. Det är dock inte fråga om att utvidga tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen. I denna del ansåg utredningen att ett förstärkt meddelarskydd, i kombination med de insynsmöjligheter som vissa tillsynsmyndigheter och kommuner har i delar av den offentligt finansierade verksamheten, kan ses som ett alternativ till att låta verksamheten omfattas av offentlighetsprincipen. Enligt utredningen finns det utöver verksamhetsområdena vård, skola och omsorg inte något större verksamhetsområde som är lämpligt för att omfattas av ett förstärkt meddelarskydd. Vården, skolan och omsorgen svarar för huvuddelen av kommunernas och landstingens kostnader för konsumtion av verksamhet från privata aktörer, och inom dessa sektorer finns ett stort antal arbetstagare som är privatanställda. En nackdel med att begränsa förstärkningen av meddelarskyddet till vården, skolan och omsorgen är enligt utredaren att det kommer att finnas arbetstagare som befinner sig i gränslandet till dessa verksamhetsområden. Därför kommer det att råda viss osäkerhet även med den valda avgränsningen. En annan nackdel är att vissa mindre verksamhetsområden som kan anses angelägna att reglera hamnar utanför. Ett alternativ till att reglera verksamhet områdesvis är att reglera all offentligt finansierad verksamhet. Vid en avvägning mellan behovet av att stärka meddelarskyddet, möjligheterna att uppnå den eftersträvade effekten och de potentiella nackdelarna överväger, enligt utredningen inte fördelarna med en så omfattande reglering. Inom sektorerna vård, skola och omsorg finns det däremot goda skäl för att införa en reglering. Det är även möjligt att åstadkomma en reglering som är tillräckligt enkel, otvetydig och lättillämpad på detta område. Verksamheterna vård, skola och omsorg är inte bara möjliga att avgränsa; genom att begränsa förstärkningen av meddelarskyddet till dessa verksamheter täcker man dessutom in huvuddelen av de arbets- och uppdragstagare som det är mest angeläget att skydda. blir det betydligt enklare att förutse effekterna av förstärkningen jämfört med om det förstärkta skyddet ska tillämpas i all verksamhet som kan sägas vara offentligt finansierad. Detta följer dels av att offentligt finansierad verksamhet omfattar ett mycket brett och svåröverskådligt spektrum av verksamheter, dels av det i praktiken inte går att förutse vilka verksamheter det offentliga kan tänkas finansiera . Utredningens mål var dock att den föreslagna lagen ska vara flexibel och att det ska vara möjligt att utvidga eller inskränka tillämpningsområdet. Förslaget bereds i . Ytterligare en utredning om stärkt meddelarskydd Regeringen beslutade att ge en utredare i uppdrag att föreslå hur ett stärkt meddelarskydd kan införas för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade (dir. 2016:4). I direktiven hänvisas till att den tidigare nämnda utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet har föreslagit att meddelarskyddet ska förstärkas i skola, vård och omsorg. Behovet av att kunna meddela och offentliggöra uppgifter kan dock antas vara lika stort inom många andra verksamhetsområden som är offentligt finansierade, t.ex. kollektivtrafik och färdtjänst. Utredaren ska därför föreslå hur ett stärkt meddelarskydd kan införas för privatanställda även i andra verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade. Utredaren ska analysera vilka verksamheter som bör omfattas. I det sammanhanget ska utredaren beakta att behovet av ett stärkt meddelarskydd kan vara beroende av i vilken grad den enskilda verksamheten eller det enskilda verksamhetsområdet är offentligt finansierat. Utredaren ska också överväga om samma reglering ska gälla oavsett drifts- och verksamhetsform. Utredaren ska även analysera skyddets omfattning i förhållande till olika kategorier av personer som deltar i verksamheten, t.ex. som anställda, tillfälliga praktikanter eller inhyrda konsulter. Utredaren ska ha som utgångspunkt att meddelarskyddet för privatanställda i de verksamheter som omfattas av ett förstärkt meddelarskydd så långt det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Den tidigare utredningens mål har varit att den föreslagna lagen ska vara flexibel och att det ska vara möjligt att utvidga tillämpningsområdet om det behövs. Utredaren ska därför noga följa lagstiftningsarbetet baserat på SOU 2013:79 och överväga möjligheten att för tillkommande verksamheter utvidga tillämpningsområdet för den föreslagna lagen. I uppdraget ingår att • analysera vilka verksamheter som bör omfattas av ett stärkt meddelarskydd och hur dessa verksamheter ska avgränsas mot andra verksamheter och verksamhetsgrenar som inte omfattas • överväga vilka kategorier av personer som deltar i en verksamhet som bör ges ett stärkt meddelarskydd • beakta det förslag som lämnats i betänkandet SOU 2013:79, förslagets remissutfall och det följande lagstiftningsarbetet • beakta både nationell och internationell rättsutveckling i övrigt på såväl området för meddelarskydd som angränsande rättsområden. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag. Utredaren ska kommunicera med bl.a. en parlamentarisk referensgrupp. Uppdraget ska redovisas . Meddelarskydd i offentligt finansierad privat verksamhet Senast utskottet behandlade motioner om meddelarskydd i offentligt finansierad privat verksamhet var (bet. 2013/14:KU23). I sitt ställningstagande anförde utskottet att utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet lade fram förslag om stärkt skydd för privatanställda inom offentligt finansierad vård, skola och omsorg. Utskottet hänvisade till att förslaget var under beredning i . Utskottet ansåg att resultatet av beredningen borde avvaktas och avstyrkte därmed motionerna. tillstyrkte utskottet flera motioner om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet (bet. 2011/12:KU13). I sitt ställningstagande anförde utskottet att utvecklingen har gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Därmed begränsas meddelarskyddets omfattning för de anställda i sådana verksamheter, i och med att alla meddelarskyddets delar inte gäller för privatanställda. För att säkerställa förtroendet för och tryggheten inom offentligt finansierad privat verksamhet är det dock angeläget att förhållanden som det finns anledning att uppmärksamma blir kända. Utskottet ansåg därför att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. En sådan lagstiftning måste, menade utskottet, bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda. Utskottet hänvisade till att frågan om ett utvidgat meddelarskydd hade aktualiserats i arbete. Utredningen hade dock i en skrivelse till framhållit att den inte hade funnit det möjligt att inom de tidsramar och med de resurser som stod till förfogande utreda en utvidgning av meddelarskyddet, men ansåg att det var angeläget att frågorna utreddes så snart det är möjligt. Utskottet välkomnade den utredning som hade aviserats av regeringen och vars uppdrag enligt vad utskottet hade erfarit kommer att omfatta ett utökat meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Mot bakgrund av den omfattande och långvariga debatt som hade förts i frågan ville utskottet särskilt understryka vikten av att i utredningen belysa efterforskningsförbudet och repressalieförbudet. Utskottet förutsatte att utredningen tillsattes skyndsamt. Utskottet ansåg att det ovan sagda borde ges regeringen till känna och tillstyrkte motioner i frågan. biföll utskottets förslag till beslut (rskr. 2011/12:187). Under /12 behandlade utskottet likalydande motionsyrkanden om undantag från meddelarfrihet vid förundersökningar (bet. 2011/12:KU13). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande. avstyrkte utskottet liknande motioner med hänvisning till att mycket starka skäl måste föreligga för att inskränka den grundlagsreglerade meddelarfriheten och meddelarskyddet (bet. 2008/09:KU18). Vid /14 behandlade utskottet också likalydande motionsyrkanden om meddelarfrihet vid förundersökningar i förenklad ordning (bet. 2013/14:KU23). Utskottet vidhöll sina tidigare bedömningar och fann inte skäl att ta upp motionerna till närmare behandling. Utskottet anser att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. En sådan lagstiftning måste bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda. En utredning lade fram förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad vård, skola och omsorg. Denna utredning bereds ännu i . En proposition om stärkt meddelarskydd var aviserad till , men har ännu inte lämnats till . Utskottet anser att regeringen bör påskynda den pågående beredningen av denna utredning så att en proposition kan läggas fram för . Utskottet föreslår att ställer sig bakom vad utskottet nu anfört och tillkännager detta för regeringen. Utskottet tillstyrker därmed motionerna 2015/16:457, 2015/16:2878 yrkande 33 och 2015/16:3074 yrkande 9. Utskottet vidhåller sin uppfattning att det måste föreligga mycket starka skäl för att inskränka den grundlagsreglerade meddelarfriheten och meddelarskyddet. Motionerna 2014/15:494, 2014/15:1625 och 2015/16:2682 avstyrks. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att se över rättsläget i fråga om avbildning av skyddsobjekt. Jämför särskilt yttrande 2 (M). I motion 2015/16:1060 av (M) begärs ett tillkännagivande till regeringen om att se att se över det rådande rättsläget när det gäller om TF:s och medger ett tillräckligt starkt skydd för de intressen som skyddslagen är avsedd att säkerställa och vid behov föreslå lagändringar. Motionären hänvisar till det rådande säkerhetspolitiska läget, bl.a. i närområde och till ett avgörande från som gällde frågan om huruvida ett beslag av en kamera med stöd av skyddslagen stod i strid med grundlagarna. Motionären hänvisar vidare till att i den efterföljande debatten framfördes åsikter om att den nuvarande utformningen av skyddslagen inte erbjuder ett tillfredsställande skydd mot t.ex. främmande makts avbildning av skyddsobjekt, och hon konstaterar att nuvarande bestämmelser inte fullt ut är förenliga med svensk grundlag. Det finns därför skäl att undersöka om det rådande rättsläget erbjuder ett tillräckligt skydd för de intressen som skyddslagen omfattar. Enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF har var och en rätt att, om inte annat följer av förordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering. I förarbetena anges att den rättsliga betydelsen av bestämmelsen i princip ligger i att anskaffandet inte får leda till straffansvar eller ersättningsskyldighet, även om sådan rättsverkan annars skulle vara förknippad med gärningen. Vidare anges att bestämmelsen främst avser att skydda rätten att inhämta uppgifter oavsett deras innehåll och att detta kommer till uttryck genom orden ”i vad ämne som helst” (prop. 1975/76:204 s. 129). Från den grundlagsskyddade anskaffarfriheten undantas det fallet att den som anskaffar en sådan uppgift därigenom gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot säkerhet, såsom spioneri, högförräderi och grov obehörig befattning med hemlig uppgift (7 kap. 3 § 1 TF). I de fallen gäller vad som är föreskrivet i lag om ansvar för brottet. Enligt 1 kap. 9 § 5 TF gäller vad som är föreskrivet i lag om straffansvar avseende det sätt på vilket en uppgift har anskaffats. Av förarbetena framgår att det vid införandet av bestämmelsen om anskaffarfrihet inte åsyftades att ge något skydd för själva tillvägagångssättet vid anskaffandet. Metoden eller sättet för att anskaffa uppgiften är således inte skyddade. Som exempel på brottsliga metoder för anskaffande av information avsedd för publicering nämns i förarbetena bl.a. intrång i förvar, olovlig avlyssning, egenmäktigt förfarande samt hemfridsbrott. Ansvarsbestämmelsen måste avse själva tillvägagångssättet vid anskaffandet för att den – med stöd av 1 kap. 9 § 5 TF – ska kunna tillämpas utan hinder av TF. Det är således inte möjligt att i lag förbjuda anskaffande av viss slags information för publicering (prop. 1975/76:204 s. 98 och 129 f.). Motsvarande bestämmelser om anskaffarfrihet finns i 1 kap. 2 och 12 §§ YGL. Det s.k. censurförbudet i TF innebär att det inte får förekomma någon granskning före tryckningen av en skrift eller något förbud mot tryckning av en skrift (1 kap. 2 § första stycket TF). Inte heller är det tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll, genom en åtgärd som inte har stöd i tryckfrihetsförordningen, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten (andra stycket). Motsvarande reglering finns i 1 kap. 3 § YGL. Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 § första stycket). Genom ett särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 § andra stycket). Tillträdesförbud och andra former av förbud med stöd av skyddslagen kan i flera avseenden medföra begränsningar i den enskildes rättigheter enligt regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Ett beslut om skyddsobjekt får därför inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd (18 § andra stycket). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud enligt skyddslagen döms till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte är belagd med straff i , t.ex. som olaga intrång eller olovlig underrättelseverksamhet (30 §). Avbildningar som har kommit till genom brott enligt skyddslagen ska förklaras förverkade, och detsamma gäller föremål som har använts som hjälpmedel om det inte är uppenbart oskäligt (32 §). Den som bevakar ett skyddsobjekt får ta sådana föremål i beslag som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot lagen eller vara förverkade (14 §). I ett beslut hävde ett beslag av ett minneskort som innehöll fotografier tagna mot ett skyddsobjekt i strid med ett förbud om avbildning enligt skyddslagen (2010:305). Bakgrunden i målet var att i samband med Försvarsmaktens utbåtsjakt påträffades en medarbetare på innanför ett område i som är ett skyddsobjekt enligt skyddslagen. Utöver ett tillträdesförbud gäller även ett förbud mot fotografering av och inom skyddsobjektet. Militärpolisen beslagtog ett minneskort som fanns i den kamera som medarbetaren på tidningen hade med sig. Fotografierna var avsedda för publicering i tidningen. Frågan i målet var om åtgärden att med stöd av skyddslagen ta minneskortet i beslag stod i strid med regleringen i TF och YGL, främst bestämmelserna om anskaffarfrihet och censurförbud. anförde att ett fotograferingsförbud meddelat enligt 7 § skyddslagen tar direkt sikte på vad som avbildas, nämligen skyddsobjektet. Eftersom det således är informationsinnehållet som skyddas genom straffbestämmelsen i 30 § skyddslagen kan den inte förstås så att den avser ”det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats”. En överträdelse av ett fotograferingsförbud kan därmed inte jämställas med sådana brottsliga metoder för anskaffande av information som avses i 1 kap. 9 § 5 TF. Slutsatsen av det anförda är, enligt , att 1 kap. 9 § 5 TF inte medger att fotografering straffbeläggs i vanlig lag, om straffbestämmelsen tar sikte på innehållet i det som avbildas och fotograferingen sker i publiceringssyfte. ansåg det därmed stå klart att en tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen står i strid med anskaffarfriheten enligt grundlagarna, om fotografering har skett i syfte att bilderna ska publiceras. En bedömning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen leder därmed till att ansvarsbestämmelsen i skyddslagen inte får tillämpas. Det fanns därmed inte heller grund för förverkande av en sådan avbildning, eftersom ett förverkande förutsätter att avbildningen tillkommit genom brott. saknades då också för beslag. I det aktuella fallet fann att fotografierna var avsedda för publicering i en dagstidning. Ansvarsbestämmelsen i skyddslagen kunde såvitt avser överträdelsen av fotograferingsförbudet inte tillämpas. Det saknades således grund för att ta minneskortet i beslag. Vid försvarsutskottets behandling av regeringens proposition 2015/16:63 Skydd för geografisk information tog utskottet ett initiativ till ett tillkännagivande om att regeringen bör se över bestämmelserna om skyddsobjekt i skyddslagen (bet. 2015/16:FöU6). I propositionen lämnades förslag till en ny lag om skydd för geografisk information som ska ersätta lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och vissa följdändringar. Den nya lagen liksom följdändringarna ska träda i kraft . Inga förslag till ändringar i skyddslagen föreslogs. Försvarsmakten lämnade en redogörelse till utskottet om erfarenheterna av skyddslagstiftningens tillämpning under underrättelseoperationen i 2014. Försvarsmakten efterfrågade en möjlighet att tillfälligt utöka ett skyddsobjekt som t.ex. ett fartyg till att även omfatta det vattenområde som omger det. Enligt utskottet talade Försvarsmaktens redovisning för att det skulle finnas ett behov av att förbättra regelverket när det gäller sådana militära skyddsändamål som Försvarsmakten redogjorde för.