bet · H301MJU22 · 2016-06-10 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i , förslag till följdändringar i ett antal lagar samt förslag om att lagen om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i källsorteringsutrymmen upphävs. En begränsad språklig justering föreslås. Förslagen syftar till att på ett tydligare och mer samlat sätt införa den s.k. avfallshierarkin i . Avfallshierarkin regleras i EU:s ramdirektiv om avfall och anger den prioritetsordning för politik och lagstiftning som medlemsstaterna ska ha när det gäller förebyggande och behandling av avfall. Hierarkin innebär att medlemsstaternas första prioritet i lagstiftning och politik ska vara att främja avfallsförebyggande åtgärder. Hierarkin anger även en prioritetsordning vid valet av metod för behandling av det avfall som uppstår. Förslagen innebär att det ska framgå tydligt av allmänna hänsynsregler att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till att förebygga och återvinna avfall. Bestämmelser om behandling av avfall som följer av avfallshierarkin förs in i avfallskapitel. Den som behandlar avfall, eller är ansvarig för att avfall behandlas, ska välja en metod enligt en angiven prioritetsordning. Avsteg från hierarkins prioritetsordning kan göras om det ger ett bättre resultat för människors hälsa och miljön som helhet eller om den behandlingsmetod som ska användas enligt hierarkin får orimliga konsekvenser. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå ett motionsyrkande. Proposition 2015/16:166 Avfallshierarkin. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /16. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i lagen (2016:000) om ändring i med den ändringen att kommatecknen i 15 kap. 27 § första stycket tredje meningen tas bort, 3. lag om ändring i lagen (2009:1168) om ändring i , 4. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), 5. lag om ändring i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, 6. lag om ändring i lagen (2012:434) om ändring i lagen (2009:1167) om ändring i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, 7. lag om ändring i lagen (2007:162) om bilskrotningsfonden, 8. lag om upphävande av lagen (2004:1385) om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i källsorteringsutrymmen. Därmed bifaller proposition 2015/16:166. 2015/16:925 av (C). På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:166 Avfallshierarkin och ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden /16. I propositionen föreslår regeringen ändringar i , följdändringar i lagstiftning samt att lagen (2004:1385) om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i källsorteringsutrymmen upphävs. Utskottet har justerat regeringens lagförslag så att den föreslagna lagtexten i 15 kap. 27 § första stycket lagen om ändring i lagen (2016:000) om ändring i stämmer överens med den föreslagna lagtexten i denna bestämmelse i lagen om ändring i . Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1, och regeringens lagförslag återges i bilaga 2. Enligt det övergripande målet för miljöpolitiken i ska vi till nästa generation (2020) lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Ett övergripande mål för svensk avfallshantering har också slagits fast inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt preciseringen för avfall ska avfallshanteringen vara effektiv för samhället och enkel att använda för konsumenterna. Avfallet ska förebyggas som resurserna i det avfall som uppstår ska tas till vara i så hög grad som möjligt. Avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö ska minimeras. Avfallspolitiken syftar således till att omhänderta avfallet på ett långsiktigt hållbart sätt så att miljöpåverkan kan minimeras och avfallet som en resurs kan utnyttjas igen. Genom att minimera mängden avfall som uppstår kan samhället tillgodogöra sig stora miljövinster. I de fall avfall ändå uppstår bör materialet och energin i avfallet tas om hand på ett så effektivt sätt som möjligt. Stora miljövinster kan också göras genom att minska mängden skadliga ämnen i produkter. Avfallshanteringens infrastruktur omfattar både insamling och transport av avfallet och behandling av avfallet i olika former. Hushåll, offentliga verksamheter och företag är beroende av att offentliga eller privata aktörer tar hand om avfallet. Avfallshanteringens infrastruktur ska ses som en del av den övriga samhällsplaneringen och utformas på ett energi- och resurseffektivt sätt och så att hållbar konsumtion kan främjas. Detta måste ske med ett långsiktigt perspektiv. Den övergripande rättsliga regleringen om avfall på EU-nivå är och rådets direktiv /98/EG av om avfall och upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet om avfall). Syftet med direktivet är att skydda människors hälsa och miljön genom att vidta avfallsförebyggande åtgärder och genom att minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt att minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning. En central del av direktivet är den s.k. avfallshierarkin. Hierarkin innebär att medlemsstaternas första prioritet i lagstiftning och politik ska vara att främja avfallsförebyggande åtgärder. Hierarkin anger även en prioritetsordning vid valet av metod för behandling av det avfall som uppstår. Utgångspunkten är att avfallet i första hand ska förberedas för återanvändning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt (t.ex. genom energiåtervinning) och i sista hand bortskaffas. Hierarkin är inte absolut, utan avvikelser kan göras för enskilda avfallsströmmar för att främja det alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet. I 15 kap. finns bestämmelser om avfall som bl.a. reglerar avfallsinnehavares, kommuners och producenters ansvar för avfallshanteringen. Utgångspunkten är att den som innehar avfall ska se till att det hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. För vissa avfallsslag underlättas innehavarens ansvar för hela eller delar av avfallshanteringen genom bestämmelser om skyldighet för andra att ta på sig ansvaret. Kommunen ansvarar t.ex. för insamling och behandling av hushållsavfall. Enligt får regeringen även i vissa fall meddela föreskrifter om att kommunerna ska transportera bort och ta hand om annat avfall än hushållsavfall. Regeringen har även meddelat föreskrifter om producentansvar. Det finns ett reglerat producentansvar för förpackningar, returpapper, däck, bilar, elektriska och elektroniska produkter, glödlampor och vissa belysningsarmaturer, batterier och läkemedel. Producentansvaret regleras i gällande rätt i ett flertal förordningar, bl.a. förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar, förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper och förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. I 15 kap. finns också bestämmelser om hur avfall ska hanteras, framför allt i form av bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter på området. Regeringen har bl.a. möjlighet att bestämma att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. Kapitlet innehåller också bestämmelser med förbud mot nedskräpning och dumpning. Enligt 15 kap. ska också varje kommun upprätta en renhållningsordning. I renhållningsordningen ska det finnas en avfallsplan och de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen. Avfallsplanen ska även beskriva kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Bemyndigandena i 15 kap. ger regeringen omfattande möjligheter att meddela föreskrifter, bl.a. föreskrifter om hantering av avfall och sådana föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsning i fråga om avfallstransporter som följer av medlemskap i . Regeringen har med stöd av bemyndigandena meddelat flera förordningar på avfallsområdet, t.ex. avfallsförordningen (2011:927). Det är i stora delar med avfallsförordningen som ramdirektivet om avfall genomförs i svensk rätt. I förordningen finns bl.a. bestämmelser om hur avfall ska hanteras och bestämmelser om tillståndsplikt och anmälningsplikt för viss hantering av avfall, krav på transportdokument och skyldighet för vissa verksamhetsutövare att föra anteckningar om avfallsmängder. Utöver de regler som är specifika för avfall och dess hantering finns även de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Vid hantering av avfall, liksom vid all annan verksamhet, måste alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, följa de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. Bestämmelser om tillståndsplikt och anmälningsplikt för vissa verksamheter finns i 9 kap. samt i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Av dessa följer bl.a. krav på tillstånds- eller anmälningsplikt för vissa anläggningar för återvinning samt för bortskaffande av avfall. I 19 och 22 kap. finns bestämmelser om vilka uppgifter som ska finnas i ett tillståndsbeslut. Tillsynsbestämmelser finns i 26 kap., bestämmelser om avgifter, däribland renhållningsavgift och producentavgift, finns i 27 kap. och straffbestämmelser i 29 kap. Med tanke på avfallshierarkins centrala roll på avfallsområdet bör den komma till tydligare uttryck i svensk rätt. På så sätt kan den på ett bättre sätt styra utvecklingen mot att avfallsförebyggande åtgärder vidtas i större utsträckning samt att avfall behandlas på ett sätt som innebär ökat resursutnyttjande och mindre belastning på miljön. Genom det nya ramdirektivet om avfall har också avfallshierarkin preciserats och ny terminologi införts. Avfallshierarkin bör därför bli tydligare i det svenska regelverket. I propositionen föreslår regeringen ändringar i som syftar till att på ett tydligare och mer samlat sätt införa den s.k. avfallshierarkin i balken. Avfallshierarkin regleras i och rådets direktiv /98/EG av om avfall och upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet om avfall) och anger den prioritetsordning för politik och lagstiftning som medlemsstaterna ska ha när det gäller förebyggande och behandling av avfall. Det ska framgå tydligt av balkens allmänna hänsynsregler att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till att förebygga och återvinna avfall. Förebyggande av avfall innebär att minska mängden avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och produkter eller minska de negativa effekterna av avfall. Bestämmelser om behandling av avfall som följer av avfallshierarkin förs in i balkens avfallskapitel (15 kap.). Den som behandlar avfall, eller är ansvarig för att avfall behandlas, ska välja en metod enligt en angiven prioritetsordning. Utgångspunkten är att avfall i första hand ska förberedas för återanvändning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas. Avsteg från hierarkins prioritetsordning kan göras om det ger ett bättre resultat för människors hälsa och miljön som helhet eller om den behandlingsmetod som ska användas enligt hierarkin får orimliga konsekvenser. För att anpassa avfallskapitlet till hierarkin och göra det mer lättläst och logiskt i sin struktur omarbetas kapitlet redaktionellt. Därutöver föreslås en ändring i reglerna om vad ett tillstånd till lagring av avfall ska innehålla, följdändringar i lagstiftning samt att lagen (2004:1385) om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i källsorteringsutrymmen upphävs. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar med viss språklig justering regeringens lagförslag. I propositionen föreslår regeringen att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, minska de negativa effekterna av avfall och återvinna avfall. I första hand ska förnybara energikällor användas. Regeringen föreslår vidare att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall behandlas ska se till att avfallet i första hand återvinns eller, om det är lämpligare, att det bortskaffas. Vid valet av metod för återvinning ska i första hand förberedelse för återanvändning väljas. Om materialåtervinning är lämpligare än förberedelse för återanvändning ska materialåtervinning väljas. Om en annan metod för återvinning är lämpligare än både förberedelse för återanvändning och materialåtervinning ska den metoden väljas. Enligt propositionen ska den behandlingsmetod som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet anses som lämpligast, om en sådan behandling inte är orimlig. Det föreslås vidare att det nuvarande 15 kap. upphävs och ersätts med ett nytt 15 kap. med en ny rubrik och en ny disposition. De flesta av de nuvarande bestämmelserna förs in oförändrade i det nya kapitlet eller med endast språkliga och redaktionella ändringar. Regeringen gör bedömningen att de olika kravnivåer som finns i 15 kap. i fråga om miljö- och hälsoskydd bör finnas kvar. De ord och uttryck som förklaras i det nuvarande 15 kap. tas in i det nya kapitlet. Dessutom förklaras ”avfallsförebyggande åtgärder”, ”återanvändning”, ”återvinna avfall”, ”förbereda avfall för återanvändning”, ”materialåtervinna avfall”, ”bortskaffa avfall”, ”behandla avfall”, ”samla in avfall” och ”bilskrotare”. Förklaringarna begränsas till att avse innebörden i 15 kap. Enligt regeringens förslag ska i kapitlet med avfall avses varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet har uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning. Ett ämne eller föremål som har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 39 och 40 §§ upphör att vara avfall. Regeringen föreslår också att i kapitlet med avfallsförebyggande åtgärder ska avses åtgärder som vidtas innan ett ämne eller ett föremål har blivit avfall och som syftar till en minskning av mängden avfall, en minskning av mängden skadliga ämnen i material och produkter eller en minskning av de negativa effekter på människors hälsa eller miljön som avfall ger upphov till. Med återanvändning avses i kapitlet att något som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för. Med att återvinna avfall avses i kapitlet att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning. Med att förbereda avfall för återanvändning avses i kapitlet att kontrollera, rengöra eller reparera något som är avfall så att det kan återanvändas utan ytterligare behandling. Med att materialåtervinna avfall avses i kapitlet att upparbeta avfallsmaterial till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Med att bortskaffa avfall avses i kapitlet att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det. Med att behandla avfall avses i kapitlet att återvinna eller bortskaffa avfall. Med att samla in avfall avses i kapitlet att hämta eller ta emot avfall, om detta inte utgör en del av behandlingen av avfallet, eller sortera, lagra eller på annat sätt ta befattning med avfall innan det transporteras vidare till den plats där behandlingen ska påbörjas, om åtgärden inte utförs av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppkom. Enligt propositionen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att märka en vara eller en förpackning, att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. För samma syfte får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer också meddela föreskrifter om ansvar för producenterna att se till att varor eller förpackningar har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Sådana föreskrifter får dock i fråga om andra varor än förpackningar endast avse sådant som behövs till följd av medlemskap i unionen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om avfall som i övrigt behövs till följd av medlemskap i unionen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillstånds- eller anmälningsplikt för den som yrkesmässigt transporterar avfall. Regeringen föreslår vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anmälningsplikt för verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in avfall samt för dem som köper, säljer eller förmedlar avfall för bortskaffande eller återvinning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anmälningsplikt för fastighetsinnehavare som själva tar hand om avfall. Regeringen får bemyndiga kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anordningar för hantering av avfall. Bemyndigandet i nuvarande 15 kap. för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hantering av avfall preciseras till att avse de föreskrifter om hur avfall ska hanteras som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för Försvarsmakten, , och som avviker från det som annars sägs i detta kapitel. När det gäller bestämmelserna om vad en tillståndsdom ska innehålla i fråga om lagring av avfall föreslås att dessa ändras så att kraven preciseras till att avse lagring i samband med återvinning eller bortskaffande. Med anledning av ändringarna i 15 kap. föreslår regeringen även att det görs redaktionella ändringar i samt i strålskyddslagen, lagen om ekonomiska zon och lagen om bilskrotningsfonden. I fråga om tidigare beslutade lagändringar med anledning av barlastvattenlagen görs följdändringar dels genom att lagen (2009:1168) om ändring i utgår och ersätts med en ny lag om ändring i , dels genom en lag om ändring i tidigare beslutade ändringar i lagen om ekonomiska zon. Enligt propositionen ska lagen om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i källsorteringsutrymmen upphöra att gälla . Regeringen föreslår att ändringarna träder i kraft . Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker med viss språklig justering regeringens lagförslag. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande (C) om att införa ett system för miljöklassning av avfallsbehandlingstjänster. I propositionen föreslår regeringen som redovisats ovan ändringar i som syftar till att på ett tydligare och mer samlat sätt införa den s.k. avfallshierarkin i balken. Avfallshierarkin regleras i EU:s ramdirektiv om avfall och anger den prioritetsordning för politik och lagstiftning som medlemsstaterna ska ha när det gäller förebyggande och behandling av avfall. Vid tillämpningen av hierarkin bör man ta hänsyn till den allmänna påverkan som en produkt, ett material eller ett ämne har under hela sin livscykel, dvs. från det att råvaran utvinns till dess att avfallet behandlas. Avfallsbehandlingen ingår i livscykelanalysen. Analysen ska sammantaget ge det bästa möjliga utfallet för miljön. Nästan alla remissinstanser förespråkar att avfallsreglerna på ett tydligare sätt ska peka ut vilken behandlingsmetod för avfall som bör väljas. Enligt regeringen bör bestämmelser med det syftet föras in i . De bör återspegla avfallshierarkins rangordning av de olika behandlingsmetoderna för avfall, dvs. inte hierarkins översta steg som tar sikte på avfallsförebyggande åtgärder. De bestämmelser i avfallshierarkin som rör behandling av avfall bör föras in i 15 kap. Bestämmelserna bör utformas så att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall behandlas ska se till att den behandlingsmetod som är lämpligast används. Med lämpligaste metod för behandling avses den metod som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet, om behandlingen inte är orimlig ur t.ex. ett ekonomiskt perspektiv. Vid bedömningen av lämpligheten av en viss behandlingsmetod är det viktigt att göra en helhetsbedömning av hälso- och miljöaspekterna. Vissa avfallsslag kan ha egenskaper som gör dem olämpliga att materialåtervinna. En dåligt fungerande materialåtervinning kan i vissa fall leda till spridning av skadliga ämnen. Det kan i ett sådant fall vara mer lämpligt att välja en hantering med lägre prioritet än materialåtervinning. Avfallshanteringens infrastruktur omfattar både insamling och transport av avfallet och behandling av avfallet i olika former. Hushåll, offentliga verksamheter och företag är beroende av att offentliga eller privata aktörer tar hand om avfallet. Avfallshanteringens infrastruktur ska ses som en del av den övriga samhällsplaneringen och utformas på ett energi- och resurseffektivt sätt och så att hållbar konsumtion kan främjas. Detta måste ske med ett långsiktigt perspektiv. I städer och tätorter finns goda förutsättningar för en väl utbyggd infrastruktur av hållbara tekniska försörjningssystem för transporter, energiförsörjning, avfallshantering samt vatten och avlopp. Dessa kan också integreras med varandra. Avfall kan t.ex. återvinnas till biobränsle som sedan kan användas som drivmedel för stadsbussar samt produktion av värme och energi. Avfallshanteringen utanför städer och tätorter har andra förutsättningar som det måste tas hänsyn till vid planeringen av hur avfallet bäst ska tas om hand. Enligt 15 kap. ska också varje kommun upprätta en renhållningsordning. I renhållningsordningen ska det finnas en avfallsplan och de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen. Avfallsplanen ska även beskriva kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. I motion 2015/16:925 av (C) anförs att man i avfallsdebatten ofta förespråkar den s.k. närhetsprincipen för avfallshantering, vilket innebär att avfallet ska återvinnas i geografisk närhet av den plats där produkten förbrukades. Det är emellertid fullt möjligt att det är effektivare ur miljö- och klimatsynpunkt att transportera avfallet till en högeffektiv anläggning längre bort än att återvinna det i en närliggande, mindre effektiv anläggning. Sådana överväganden är svåra att göra i avsaknad av ett system för att värdera olika avfallsbehandlingstjänsters effektivitet.