bet · H301FiU41 · 2016-06-17 00:00:00 — Först togs det formella beslutet att ge huvudansvaret för makrotillsynen. finns oklarheter om ansvar och befogenheter när det gäller makrotillsynen. G/K rekommenderar därför att regeringen utan dröjsmål ser till att får de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som krävs för att de ska klara sitt uppdrag att upprätthålla finansiell stabilitet. G/K konstaterar att i första hand är en tillsynsmyndighet och att den varit mer ovillig än att betrakta den växande skuldsättningen som ett orosmoment. Detta kan, enligt G/K, avspegla det faktum att inspektionen är direkt underställd regeringen. G/K menar att det finns en risk att det nuvarande ramverket för makrotillsyn leder till en lång reaktionstid när det gäller att vidta åtgärder för att trygga den framtida finansiella stabiliteten. G/K rekommenderar därför att regeringen ger en mindre grupp experter i uppdrag att granska ansvarsfördelningen för makrotillsynen mellan och . Enligt G/K kan det dock uppstå obalanser i den svenska ekonomin där makrotillsynsåtgärder inte är tillräckliga för att säkerställa en återgång till full sysselsättning med prisstabilitet. Under sådana perioder är det viktigt att kan avvika från den snäva inriktningen att uppnå inflationsmålet (se även rekommendation 2). Därför är det också viktigt att spelar en aktiv roll i diskussionerna för att nå finansiell stabilitet. När det inte är kris i ekonomin är det enligt G/K viktigt att diskussionen och besluten om makrotillsynsåtgärder fattas fristående från kortsiktiga politiska påtryckningar. G/K rekommenderar därför att och inrättar en gemensam kommitté för makrotillsyn, vid sidan av det Finansiella stabilitetsrådet där även regeringen och deltar, för att diskutera användandet av de viktigaste makrotillsynsverktygen. Kommittén bör också utfärda rekommendationer om huruvida den uppsättning av verktyg som delegerats till bör utökas eller minskas. Kommittén bör även ta fram rapporter om den finansiella stabiliteten och delta i en utfrågning i finansutskottet minst en gång . G/K anser vidare att riksbankslagen bör ändras för att förtydliga roll när det gäller att värna finansiell stabilitet. Enligt G/K bör uppdrag omfatta finansiell stabilitet, och bör ha vissa formella befogenheter för att kunna uppnå sitt mål. befogenheter och verktyg för makrotillsyn Nästan alla remissinstanser instämmer i rekommendationen att regeringen omgående bör ge de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som behövs. Undantaget är som anser att det fulla ansvaret för makrotillsynen möjligt bör föras över till . är penningpolitik och finansiell stabilitet nära sammanflätade. Uppgiften att värna om stabila priser och finansiell stabilitet måste därför kombineras och bör inte delas upp på två myndigheter. direktion vill att ramverket för makrotillsyn utreds på nytt i samband med en kommande översyn av riksbankslagen. En sådan utredning skulle dock ta , varför direktionen anser att regeringen omgående bör ge de befogenheter och verktyg som krävs. instämmer i att ett ramverk för makrotillsynen bör läggas fast skyndsamt. Det bör tas fram inom eller genom att regeringen tillsätter en särskild utredare. Regeringen bör enligt ta initiativ till ett mer samlat grepp i frågan med målet att ett ramverk för makrotillsynen förtydligas i lag. direktion anser att det svenska ramverket har klara brister när det gäller både beslutskraft och ansvarsfördelning. ligger inte i linje med Europeiska systemrisknämndens (ESRB) rekommendation om att t.ex. makrotillsynsmyndigheten ska vara operativt oberoende från politiska organ. Målformuleringen för makrotillsynen är otydlig och snäv, enligt direktionen. Dessutom saknas det snabba och tydliga förfaranden för tilldelning av nya makrotillsynsverktyg. Detta behövs för att man ska kunna hantera uppkomna risker , och det rekommenderas även av ESRB. Direktionen vill inte uttala sig om G/K:s förslag till en gemensam kommitté eftersom förslaget lämnar viktiga frågor obesvarade. I sitt remissvar pekar direktionen på alternativa sätt att organisera makrotillsynen. och avvisar förslaget om en gemensam kommitté. anser att utvärderarnas analys i första hand utgår från penningpolitiken och dess förutsättningar. Utredarna lyfter inte in ansvarsförhållandena för finansiell stabilitet i analysen och förbiser att beslutet att ge ansvaret för makrotillsynen bygger på en genomtänkt analys av relationen mellan traditionell tillsyn och de nya inslag som ryms inom begreppet makrotillsyn. Inspektionen har svårt att se några skäl till varför inspektionen ska ta gemensamma beslut med om makrotillsynsåtgärder eller stabilitetsrapporter. Det är naturligt att inspektionen självständigt står för de analyser som ska ligga till grund för de åtgärder som myndigheten ansvarar för. Enligt har det nuvarande Finansiella stabilitetsrådet ett viktigt syfte i att främja informations- och meningsutbyte mellan myndigheterna. Samarbetet har dock inte fungerat fullt ut som det var tänkt. Bland annat har det varit svårt att etablera en samsyn om myndigheternas roller och uppdrag som bas för diskussionen. Att ändra rådets sammansättning är dock, enligt inspektionen, ingen lösning på det problemet. Det som krävs är reella förtydliganden, bl.a. av roll i arbetet för finansiell stabilitet. erinrar också om att den modell som G/K föreslår valdes bort i delbetänkande (SOU 2013:6), till förmån för ett råd med en bred sammansättning. anser att det är olyckligt att, som utvärderarna gör, dela upp funktionerna hos det Finansiella stabilitetsrådet mellan dem som är relevanta i kris och dem som gäller rådets övervakning av den finansiella stabiliteten när det inte är krisläge. En sådan uppdelning riskerar att leda till att arbetet med att främja och upprätthålla finansiell stabilitet inte bara blir mindre effektivt, utan även allvarligt försvåras. Erfarenheterna från såväl finansiella som andra kriser visar att de som har ansvaret för att hantera kriser också bör vara involverade i det krisförebyggande arbetet, enligt . Riksbanksfullmäktige anser att det utan vidare dröjsmål bör göras en förutsättningslös analys av om den nuvarande ansvarsfördelningen och samordningen mellan regeringen, , och kan förbättras i något avseende. Frågan bör behandlas i en kommande översyn av riksbankslagen. Förtydliga roll för finansiell stabilitet i riksbankslagen Flertalet remissinstanser instämmer i rekommendationen att roll när det gäller finansiell stabilitet måste förtydligas. direktion delar G/K:s uppfattning att dagens formulering är otydlig. Direktionen anser också att roll i arbetet med att förebygga och minska risker och sårbarheter i det finansiella systemet, inklusive makrotillsynen, måste förstärkas. Ett viktigt skäl till varför främjande av finansiell stabilitet är en central uppgift för är bankens unika möjlighet att tillföra likviditet till det finansiella systemet och vid behov stödja de finansiella marknadernas funktionsförmåga, både i en krissituation och i förebyggande syfte för att t.ex. påverka de finansiella institutens risktagande och buffertar. har också byggt upp en kapacitet som löpande analyserar det finansiella systemet med fokus på att identifiera sårbarheter och risker samt orsakerna till dem. I kombination med makroekonomiska analyskapacitet ger detta banken goda möjligheter att även identifiera lämpliga åtgärder för att hantera sårbarheterna och riskerna i det finansiella systemet. Ett annat viktigt skäl till att främjandet av finansiell stabilitet är en central uppgift för är, enligt direktionen, den nära relationen och det ömsesidiga beroendet som finns mellan den finansiella stabiliteten och penningpolitiken. kan inflationsmålspolitiken bidra till att underlätta arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. På motsvarande sätt är finansiell stabilitet en förutsättning för att penningpolitiken ska fungera eftersom penningpolitiken påverkar ekonomin via det finansiella systemet. När man ser över och förtydligar ansvar för finansiell stabilitet är det enligt direktion viktigt att man säkerställer att det finns en balans mellan ansvar och befogenheter. Direktionen anser att även roll i det förebyggande arbetet med att minska risker och sårbarheter i det finansiella systemet, inklusive makrotillsynen, bör förstärkas så att man uppnår en bättre balans mellan ansvar och befogenheter. Riksbanksfullmäktige delar direktionens uppfattning att det i riksbankslagen inte är tydligt vad som ingår i uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Fullmäktige anser att lagen bör förtydligas i detta avseende. Fullmäktige konstaterar att de förslag som la fram i sitt delbetänkande (SOU 2013:6) ännu inte har lagts till grund för lagstiftning. Även anser att roll inom området finansiell stabilitet bör förtydligas och att banken bör ges de befogenheter som krävs för att uppfylla den rollen. Enligt inspektionen är dock roll att värna finansiell stabilitet en annan än den som G/K förespråkar i utvärderingen. centrala roll i ett ramverk för finansiell stabilitet är enligt inspektionen att svara för likviditetsförsörjningen i krislägen. Det handlar t.ex. om nödkrediter till enskilda institut eller generella likviditetsstöd som bl.a. gavs under finanskrisen –2009. Den nuvarande formuleringen i riksbankslagen om att ”främja ett stabilt och effektivt betalningsväsende” fångar ansvar för det centrala betalningssystemet och sedelförsörjningen. Däremot är den en otydlig bas för arbete med finansiell stabilitet. Framför allt ger den inte någon nämnvärd vägledning om vari uppdrag i hanteringen av finansiella kriser består. noterar att möjligheter att ge generellt likviditetsstöd inte är reglerat i riksbankslagen. I lagen bör det enligt inspektionen tydligt framgå att för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen får ge lån, köpa värdepapper m.m. anser att en kommande översyn av riksbankslagen i den här frågan bör hållas skild från arbetet med ramverket för makrotillsynen. anser i likhet med att det är roll som likviditetsförsörjare i krislägen som måste förtydligas. Även pekar på det faktum att det saknas lagstöd för generell likviditetsförsörjning. Detta måste lagfästas och förtydligas. Särskilt önskvärt är det, enligt , att roll som likviditetsförsörjare när ett företag försätts i resolution förtydligas. konstaterar att unika förmåga att hantera likviditetsförsörjningen begränsas till den egna valutan. För att ska kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta måste banken hålla en valutareserv eller på annat sätt garanteras tillgång till utländsk valuta. I riksbankslagen står det att ska hålla en valutareserv i valutapolitiskt syfte. Att hålla en valutareserv för att främja den finansiella stabiliteten är inte samma sak och det är fullt möjligt att en annan myndighet skulle kunna tilldelas den rollen. anser dock att det finns skäl att koncentrera alla likviditetsstödjande funktioner till , bl.a. för att en eventuell krishantering ska bli effektiv. Frågan bör dock utredas ytterligare, enligt . direktion och Riksbanksfullmäktige anser inte att man bör vänta till 2020 med en översyn av makrotillsynsramverket, utan en sådan bör göras utan dröjsmål, t.ex. i samband med en kommande översyn av riksbankslagen. anser att det är rimligt att genomföra en utvärdering av arbetet med makrotillsyn, men att göra det är för . Med tanke på att ramverket i sin helhet ännu inte är på plats skulle en utvärdering endast ge ett underlag erfarenheter. tycker att makrotillsynen bör utvärderas , precis som alla andra viktiga politikområden. Utvärderingen kan med fördel ingå i den utvärdering av Finansiella stabilitetsrådet som regeringen aviserat ska genomföras 2019. G/K vill att finansutskottet håller mer uttömmande utfrågningar av alla ledamöter i direktionen än vad som sker . G/K rekommenderar därför att utskottet håller tre utfrågningar med direktion. Utöver riksbankschefen bör tre vice riksbankschefer delta, vilket innebär att varje ledamot av direktionen ska delta minst två gånger för att förklara och försvara hur hon eller han har röstat om penningpolitiken. G/K konstaterar att protokollen från de penningpolitiska mötena under en stor del av utvärderingsperioden varit oerhört långa och främst behandlat ståndpunkter hos ledamöter med avvikande mening, medan majoritetens ståndpunkt beskrivits i de penningpolitiska rapporterna. Protokollen skildrade inte ett givande och tagande mellan olika ståndpunkter i direktionen eller vad diskussionen utmynnat i. G/K rekommenderar därför att de penningpolitiska prokollen ändras så att de redogör för de olika ståndpunkter som förts fram under mötet och inte för respektive ledamots formella presentationer. De enskilda ledamöterna bör förmedla mer utförliga analyser till allmänheten genom tal. G/K anser att dagens penningpolitiska möten enbart bekräftar beslut som redan tagits vid tidigare möten. Protokollen från de penningpolitiska mötena fyller inte sitt syfte att säkerställa att varje enskild ledamot ansvarar för sina bidrag till överläggningarna om penningpolitiken. G/K rekommenderar därför att kompletterar det nuvarande protokollet med protokoll från möten där huvudscenariot beslutats, dvs. från det första eller andra stora penningpolitiska beredningsgruppsmötet och även från direktionens prognosmöten. Flertalet remissinstanser instämmer i utvärderingens rekommendation. anser att det finns ett behov av ändrade former för hur redovisar sin politik inför . De utfrågningar i finansutskottet som sker är inte – och kan inte vara – tillräckligt djuplodande och kritiska. Vilka former redovisningar ska ha bör utredas. Flera remissinstanser presenterar andra förslag på hur den demokratiska granskningen av och penningpolitiken bör förbättras. De flesta remissinstanserna är tveksamma till G/om protokollen. Flertalet anser att dagens protokoll fungerar väl och att de på ett bra sätt återger vad som hände på de penningpolitiska mötena. När det gäller frågan om att utöka protokollen med ytterligare protokoll från berednings- och prognosmöten anger direktion att den inte delar den bedömning som G/K gör men att den är öppen för att publicera mer information av den typ utvärderarna efterfrågar. Att göra detta genom att protokollföra beredningsmötena skulle dock vara förenat med stora svårigheter och göra prognosprocessen onödigt formaliserad, enligt direktionen. anser att en komplettering av protokollen skulle kunna öka förståelsen för huvudscenario vid beslutstillfället, men att processen är arbetskrävande och att det inte är säkert att fördelarna överväger nackdelarna. anser inte att eventuella protokoll från prognosmöten ska offentliggöras. anser i stället att prognosverksamheten bör renodlas och bli en ren tjänstemannaprodukt, i linje med det system som tillämpas av Federal Reserve. Tjänstemännens oberoende prognos bör sedan offentliggöras med en tidslag, t.ex. . I riksbankslagen anges att direktionens sammanträden ska protokollföras, men det står ingenting om att protokollen ska offentliggöras. I lagens förarbeten (prop. 1997/98:40) konstaterades att om man införde en skyldighet för direktionen att offentliggöra sina protokoll skulle man skapa en helt ny ordning som skulle vara ett klart avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. I propositionen angav regeringen dock att man skulle välkomna ett initiativ från att frivilligt offentliggöra protokollen, under förutsättning att det skedde efter vederbörlig sekretessprövning. Sedan lagen trädde i kraft har direktionen, med viss tidseftersläpning, frivilligt publicerat protokollen från direktionens sammanträden. Direktionen har sex ledamöter som utses på fem eller . G/K anser att direktionsledamöternas roller bör utvärderas ytterligare. G/K ställer frågan om det finns tillräckligt med arbete för att sysselsätta ledamöterna på heltid. G/K föreslår att man ändrar på direktionens struktur. Det är inte rimligt att direktionen består av sex personer som har samma ansvar för den verkställande förvaltningen av . G/K rekommenderar därför att direktionen stöps om till ett penningpolitiskt råd som består av tre verkställande ledamöter, riksbankschefen och två vice riksbankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet, samt tre icke verkställande ledamöter. G/K tycker att Riksbanksfullmäktige fungerar väl och anser att fullmäktige bör få en viktig roll när det gäller att lägga fram ändringsförslag om det blir aktuellt att ändra riksbankslagen. Enligt Riksbanksfullmäktige finns det skäl att se över bankens styrningsmodell, dels med avseende på effektivitet i styrningen av banken som organisation, dels om mandatet för finansiell stabilitet ses över enligt utvärderarnas förslag. En översyn bör göras i en kommande riksbanksutredning. Enligt fullmäktiges uppfattning har dock den nuvarande modellen med sex heltidsarbetande ledamöter skapat goda förutsättningar för en bred och nyansrik penningpolitisk beredning. noterar att det från början fanns beredningsansvariga för penningpolitik och finansiell stabilitet i direktionen på ett sätt som liknar G/K:s förslag. är det riksbankschefen som leder hela verksamheten och de vice riksbankscheferna har en mindre tydlig operativ roll. Vid en översyn finns det skäl att jämföra erfarenheterna från båda styrmodellerna. Enligt skulle G/K:s förslag kunna motiveras om kompletteringen med tre icke verkställande ledamöter bestod av personer som kan bidra med ytterligare kompetenser, utöver dem som de verkställande ledamöterna förfogar över. Dessa ledamöter kan väljas för kortare perioder. () anser att det finns behov av att ändra formerna för hur direktionsledamöterna väljs. Ambitionen måste vara att utse ledamöter i kraft av deras kunnande, erfarenhet och personliga egenskaper. Det har enligt IIES förekommit att Riksbanksfullmäktige i sina utnämningar tagit hänsyn till vilken uppfattning kandidater har om penningpolitiken, vilket kan tolkas som att fullmäktige vill påverka politiken. Öppnare former för att välja direktionsledamöter kan vara ett sätt att stärka förtroendet för penningpolitiken. Utskottet delar remissinstansernas bedömning att och (G/K) utvärdering av penningpolitik –2015 är intressant och väl genomförd. Utvärderingen kan, tillsammans med andra utredningar som genomförts inom området, bilda grunden för det fortsatta arbetet med att förstärka och förbättra det svenska penningpolitiska ramverket. Innan utskottet kommenterar /K:s slutsatser och rekommendationer vill utskottet ta upp två saker som kommer fram i utvärderingen. Den ena är G/K:s slutsats att har haft en bra ekonomisk utveckling jämfört med andra industriländer sedan inflationsmålet infördes . Inflationsmålspolitiken och den legala ramen med en oberoende centralbank har, enligt G/K, varit en framgång jämfört med de penningpolitiska system som haft tidigare. Utskottets tidigare externa utvärderingar har dragit ungefär samma slutsats. Utskottet delar utvärderarnas bedömning, även om utskottet kan konstatera att av olika skäl missat att uppfylla inflationsmålet, särskilt . Utskottet anser att slutsatsen bör vara utgångspunkten för det fortsatta arbetet med att förbättra den penningpolitiska processen. Den andra är att utvärderingsperioden –2015 har varit en mycket turbulent period med stora och nya penningpolitiska utmaningar, eller som G/K uttrycker det i utvärderingen: ”Det fanns ingen handbok som visade hur borde ha agerat i denna i stort sett helt nya situation. Direktionen och avdelningen för penningpolitik fick helt enkelt lära genom att göra.” Detta bör man enligt utskottet ha i minnet när man granskar de penningpolitiska besluten . Utskottet kommenterar nedan G/och remissinstansernas synpunkter inom olika områden. Först kommenteras den förda penningpolitiken . Därefter har utskottet valt att dela upp G/K:s förslag i rekommendationer riktade till , rekommendationer om makrotillsynen och rekommendationer om mål, medel och ansvar för penningpolitiken. G/K:s förslag kring utskottets offentliga utfrågningar av och remissinstansernas synpunkter på granskningen av penningpolitiken behandlar utskottet längre fram i betänkandet under rubriken granskning av penningpolitiken. I korthet anser G/K att räntehöjningarna –2011 var rimliga i ljuset av den information som fanns tillgänglig och att åtstramningen i det stora hela godtogs av alla ledamöter i direktionen. Däremot anser G/K att det dröjde innan insåg hur omfattande problemen i euroområdet var och att banken under framför allt 2013 var sen med att sänka räntorna. Problemen förvärrades av alltför optimistiska antaganden om den ekonomiska utvecklingen, vilket resulterade i att prognoser över inflationsutvecklingen blev mycket högre än den faktiska utvecklingen. Utskottet har inga allvarliga invändningar mot utvärderarnas beskrivning av penningpolitiken –2015. Den stämmer till delar överens med utskottets egna årliga utvärderingar . Utskottet konstaterar att några remissinstanser riktar kritik mot G/K:s bedömning av penningpolitiken –2011. Enligt t.ex. LO var penningpolitiken alldeles för stram och den var tydligt ifrågasatt av många bedömare. kritiserar också G/K för att de påstår att penningpolitiken i stort sett accepterades av samtliga ledamöter i direktionen trots att det vid samtliga beslut om räntehöjningar fanns reservationer från två av direktionens ledamöter. Utskottet avstår från att kommentera kritiken men anser att det vore rimligt att direktionen i , för att undvika missförstånd, ser över och diskuterar reglerna för reservationsförfarandet vid de penningpolitiska beslutsmötena. Enligt utvärderarna överskattade den internationella tillväxt- och ränteutvecklingen. Som en konsekvens av det överskattade även den svenska inflationsutvecklingen, vilket bidrog till att banken höll uppe den svenska räntenivån . Det allvarligaste problemet var, enligt GK, den växande skillnaden mellan prognoser över den framtida räntebanan och marknadens förväntade räntebana. G/K rekommenderar därför att ompröva sina prognosmetoder och genomföra en grundlig analys av erfarenheterna av räntebanan, dvs. bankens egen prognos över reporäntans utveckling. Utskottet utgår från att tar till sig kritiken och fortsätter med sitt löpande utvecklingsarbete av prognosmetoder, modeller och uppföljning. Utskottet anser också, liksom flertalet remissinstanser, att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. Utskottet avvisar dock Lunds universitets förslag att bör avskaffa ränteprognoserna. Enligt utskottets uppfattning fyller räntebanan en viktig funktion genom att den bl.a. visar i vilken riktning penningpolitiken är på väg. Den bidrar till att skapa öppenhet och diskussion om räntepolitiken. G/K rekommenderar att ser över de penningpolitiska protokollen och även kompletterar med protokoll från de penningpolitiska beredningsmötena, eftersom det är vid dessa möten som bankens huvudprognos beslutas. Utskottet anser att protokollen från de penningpolitiska mötena är viktiga för förståelsen och utvärderingen av de penningpolitiska besluten. Utskottet anser dock, i likhet med flertalet remissinstanser, att dagens protokoll fungerar bra. Det viktiga är att protokollen anger vad som framförts och sagts under mötena. Utskottet noterar att direktionen, när det gäller protokoll från beredningsmötena, i sitt remissvar anger att den är öppen för att se över om och hur de penningpolitiska protokollen skulle kunna kompletteras med information från beredningsmötena. Penningpolitikens svårigheter berodde enligt G/K bl.a. på oklarheter om vilken myndighet som hade ansvar för finansiell stabilitet. beslutade regeringen, efter en överenskommelse mellan sju riksdagspartier, att ge huvudansvaret för den s.k. makrotillsynen. Enligt G/K är det fortfarande oklart vilka befogenheter och verktyg förfogar över. G/K rekommenderar därför att regeringen utan dröjsmål ser till att får de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som behövs för att de ska kunna uppfylla sitt ansvar.