bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Det yrkande som enligt talmannens uppfattning har bifallits med acklamation, eller det yrkande som talmannen bestämmer, utgör huvudförslag vid omröstningen. Mot huvudförslaget ställs ett annat yrkande som motförslag. Om det finns fler än ett yrkande som kan ställas mot huvudförslaget, ska kammaren först i ett eller flera förberedande beslut avgöra vilket yrkande som ska vara motförslag i huvudomröstningen. Vid omröstningen i kammaren tillämpas alltså den s.k. eliminerings- metoden där yrkandena elimineras undan för undan på så sätt att två yrkanden alltid ställs mot varandra (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 803). Det yrkande som vinner omröstningen går vidare till nästa omröstning osv. tills det endast återstår två yrkanden för huvudomröstning. Grundlag- beredningen anförde följande om val av voteringsmetod (SOU 1972:15 s. 280, prop. 1973:90 s. 555 f.): Det förefaller beredningen klart att ingen voteringsmetod kan tillgodose alla de krav man önskar ställa: att metoden ska vara enkel och lättillämpad, att den ska hindra ”taktisk” röstning och förekomma beslut, bakom vilka står endast en minoritet, att varje grupp i kan dels markera sin egen ståndpunkt, dels ge uttryck för subsidiära preferenser, osv. Inte heller elimineringsmetoden, så som den nu tillämpas, går fri från kritik. Men denna metod har ett särskilt försteg framför andra däri att den tillämpas inte blott i utan även inom kommunerna och organisationslivet. En bred majoritet inom är till freds med metoden. har taktiska manövrer vid voteringarna varit sällsynta. Som regel har de som avser att stödja ja-förslaget i huvud- voteringen avstått från att delta i förberedande votering. Beredningen har för sin del kommit till slutsatsen att andra voteringsmetoder i vart fall inte har sådana förtjänster att de uppväger de nackdelar som skulle vara förenade med att bryta bestående ordning. I doktrinen har framhållits att diskussionen kring decemberöverenskommelsen gör det angeläget att stryka under att det inte är möjligt att formellt begränsa en ledamots rätt att fritt rösta i kammaren (och , Regeringsformen 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING – En kommentar, 3 uppl., 2015, s. 136). Den rätten hör till demokratins förutsättningar och kan inte påverkas genom regler i lägre författningar än Det har vidare framhållits att överenskommelser om frivilliga begränsningar är möjliga, men alltid känsliga och möjliga att Av 11 kap. 18 § RO följer att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret som huvudregel fattas i två steg (rambesluts- I första steget i denna budgetprocess fastställer genom ett enda beslut bl.a. en utgiftsram för varje utgiftsområde. det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till. I andra steget i budgetprocessen fastställer genom ett enda beslut för varje utgiftsområde hur anslagen ska fördelas inom utgiftsramen. beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. granskade statsministerns uttalanden i samband med budgetbeslut (bet. 2014/15:KU20). I ärendet begärde utskottet genom en skrivelse till svar på ett antal frågor och frågorna besvarades i en svarspromemoria från På frågor från utskottet om statsministerns besked om att han skulle avgå om regeringens budgetförslag föll vid riksdagsbehandlingen och vilka överväganden som låg bakom statsministerns beslut att inte avgå efter budgetbeslutet anfördes följande (s. 291). 2014 gav statsministern beskedet att han inte kunde regera vidare om de borgerliga partiernas budget vann bifall i . Syftet med beskedet var att förmedla den politiska bedömning som gjordes vid tiden före beslut om att fälla varje budget som inte gick dem till mötes i migrationspolitiken. Statsministerns besked var ett uttryck för en politisk bedömning som gjordes för uttalandena. var sakliga och korrekta eftersom de speglade statsministerns politiska avsikt utifrån de omständigheter som då förelåg. Statsministerns bedömning att han inte kunde regera vidare med de borgerliga partiernas budget kunde leda till två olika alternativ, antingen avgå eller utlysa extra val. statsministern inte valde att avgå redovisades tydligt under presskonferensen i Efter beslut ändrades förutsättningarna i svensk politik. Att avgå hade lett till att inte heller de borgerliga partierna kunnat räkna med att få igenom sin budget vid kommande budget- Förutsättningarna för statsministerns politiska bedömningar hade därför förändrats. På frågor från utskottet om statsministerns avisering av ett beslut om extra val och det senare beskedet att ett beslut om extra val inte skulle fattas uppgavs att decemberöverenskommelsen skapade förutsättningar för sittande och kommande regeringar att få igenom sina budgetar och att det därför inte längre 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING fanns något behov av att fatta beslut om extra val. Av svarspromemorian framgår vidare att regeringen inte hade fattat något beslut kopplat till frågan om extra val. I sitt ställningstagande underströk att det måste finnas utrymme för en regering att i svåra parlamentariska lägen göra nya politiska bedömningar och frångå tidigare uttalanden (s. 291). Att ställa en kabinettsfråga innebär enligt utskottet inte en konstitutionell förpliktelse för regeringen att avgå vid ett voteringsnederlag. Utskottet gjorde ingen annan bedömning än att statsminister i det avseende som den aktuella granskningen rörde hade handlat inom ramen för gällande ordning och på ett sätt som var förenligt med grunderna för det parlamentariska systemet. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick två svarspromemorior utarbetade inom Statsrådsberedningen och (bilaga A5.1.2). I promemorian från framhålls att parlamentarismen enligt regeringsformen innebär bl.a. att regeringen ska ha riksdagsmajoritetens förtroende eller åtminstone tolereras av denna majoritet, att detta ger utrymme för att styra riket genom minoritetsregeringar och att en av regeringens viktigaste uppgifter är att lämna en budgetproposition till där man söker stöd för att kunna genomföra sin ekonomiska politik. Vidare framhålls att decemberöverenskommelsen gav uttryck för de ingående partiernas frivilliga åtaganden gentemot varandra att, inom ramen för arbete, vid behov underlätta bildandet av minoritetsregeringar och säkerställa att sådana regeringar kan genomföra sin ekonomiska politik. Regeringsformen hindrar inte ett sådant förfarande. Av promemorian framgår vidare att det inom även har förekommit frivilliga samarbetsformer när det gäller statsministeromröstningar och budget- processen som inneburit att minoritetsregeringar enklare kunnat bildas och få tillräckligt stöd för sina budgetpropositioner. Som svar på frågan om decemberöverenskommelsen har godkänts av regeringen eller i övrigt varit föremål för regeringsbeslut anges i promemorian från Statsrådsberedningen att regeringen inte har fattat något beslut om att godkänna decemberöverenskommelsen. Decemberöverenskommelsen var en politisk överenskommelse mellan ett antal partier i . Sådana överenskommelser faller utanför vad har att granska. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING 5.2 Fördelningen av ansvar för horisontella EU-frågor inom regeringen I en anmälan till (dnr 1231-2015/16), bilaga A5.2.1, begärs det att utskottet granskar om statsminister i samband med information om ansvarigt statsråd för EU-politiken brutit mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen eller mot det allmänna kravet på att information från regeringen ska vara korrekt. Anmälaren anför att det i samband med att statsminister presenterade den nya regeringen tillkännagavs att EU- ministerposten hade slopats och att utrikesminister skulle ansvara för regeringens EU-politik. Av regeringens webbplats framgår emellertid enligt anmälaren att statsminister är ansvarigt statsråd för regeringens EU-politik. I anmälan framhålls att statsministern bär ett övergripande ansvar för att som helhet har den organisation och de rutiner som krävs för att den information som regeringen kommunicerar ska vara korrekt. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A5.2.2–3, och fyra förordnanden, bilaga A5.2.4–7. Utskottet har hållit en utfrågning med statsminister , bilaga B12. föreslog talmannen att skulle utse till ny statsminister, och utsåg till statsminister (se bl.a. bet. 2014/15:KU10 s. 94 f.). lämnade sin regeringsförklaring och anmälde då för de statsråd han hade utnämnt för att bilda regering tillsammans med honom. Statsministern uppgav bl.a. att statsråd och chef för departementet skulle vara . Ingen av de utnämnda statsråden fick titeln . höll den nya regeringen ett pressmöte i . Vid pressmötet ställdes bl.a. frågan om varför det inte finns någon EU- minister i den nya regeringen. Statsminister svarade att ”det finns på , så utrikesministern är också EU-minister”. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING På regeringens webbplats () finns närmare information om regeringens organisation. Det framgår bl.a. att statsminister är chef för , att Statsrådsberedningen har ansvar för att leda och samordna arbetet i och att Statsrådsberedningen är indelad i statsministerns kansli, förvaltningschefens kansli, rättschefens kansli och kansliet för samordning av EU-frågor (EU-kansliet). I statsministerns kansli finns en stab som hanterar statsministerns åtaganden. Staben arbetar också med regeringens övergripande politiska strategi, och det finns en pressenhet som hanterar pressfrågor. I stab ingår bl.a. två statssekreterare: och . stöder statsministern i dennes roll som myndighetschef för . Hon ansvarar också närmast under statsministern för ledning och fördelning av arbetet i Statsrådsberedningen. ansvarar för utrikesfrågor och EU-frågor, och till sin hjälp har han utrikes- och EU-enheten. Det framgår vidare av webbplatsen att EU-kansliet är en tjänstemanna- organisation som ansvarar för att samordna EU-arbete och att EU-kansliet samordnar övergripande EU-frågor, såsom frågor kring och långtidsbudget, vissa informationsfrågor samt EU-rättsliga frågor och främjar anställningar av svenska medborgare i EU:s institutioner. Vidare granskar kansliet regeringens lagrådsremisser och propositioner ur EU-rättslig synvinkel och samordnar svenskt genomförande av . I Statsrådsberedningen finns ytterligare ett statsråd, ministern för strategi- och framtidsfrågor samt nordiskt samarbete . är statssekreterare hos . Förutom redovisade kanslier framgår av regeringens webbplats att i Statsrådsberedningen finns även kansliet för strategi- och framtidsfrågor, samordningskansliet, granskningskansliet och internrevisionen. När det gäller samordningskansliet framhålls att de två regeringspartierna gemensamt ska driva regeringens arbete framåt och ha inflytande över besluten. Samordnings- kansliets uppgift är att säkra att den överenskomna politiken också blir den som genomförs. Kansliet består av en statssekreterare från respektive regeringsparti. När det gäller framgår av regeringens webbplats att departementet ansvarar för förbindelser med andra länder och internationella organisationer och för bistånds- och internationell handels- politik och att tillsammans med ca 100 utlandsmyndig- heter utgör utrikesförvaltningen. Chef för departementet är utrikesminister , och till hennes ansvarsområden hör demokrati och mänskliga rättigheter, folkrätt och utrikes- och säkerhetspolitik. Utrikes- ministerns statssekreterare, med titeln kabinettssekreterare, är . 7 Uppgifterna nedan avser tiden före regeringsombildningen . 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING finns ytterligare ett statsråd, biståndsminister och till hennes ansvarsområde hör bistånd och utveckling. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen (RF) av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utses av enligt ett förfarande som regleras i 6 kap. 4–6 §§ RF. Statsministern tillsätter sedan övriga statsråd. Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket. regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbets- former inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i För att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt ska det finnas ett regeringskansli (7 kap. 1 § RF). I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Statsrådsberedningen kan sägas vara Vilka departement som finns och hur ärendena fördelas mellan dem framgår av förordningen (1996:1515) med instruktion för organisation var tidigare reglerad i grundlag och senare i vanlig lag. Genom regeringsformen överläts till regeringen att närmare bestämma bl.a. vilka departement som ska finnas och hur ärendena ska fördelas mellan dem. I och med detta har de organisatoriska förändringarna ökat, och vid ett regeringsskifte brukar åtminstone någon ändring göras i I doktrinen har också framförts att varje regering och statsminister ”har – och bör väl ha – en del egna idéer om vad som är den mest ändamålsenliga organisationen” (och , Regerings- formen – En kommentar, 3 uppl., 2015, s. 165 f.). Vid ett regeringssammanträde är departementschefen föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement (7 kap. 5 § RF). Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än Med uppgiften att föredra ett regeringsärende följer också ansvaret för ärendets beredning, vilket även innebär fattandet av vissa beslut vid beredningen (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 343). 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING Förordningen med instruktion för I förordningen med instruktion för finns bestämmelser om bl.a. uppgifter och organisation. Av förordningen följer att har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet samt att statsministern är chef för (1 och 5 §§). Det finns också en uppräkning av de departement som ingår i (2 §). I ingår även Statsrådsberedningen och . I förordningen finns även bestämmelser om departementens ledning. Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § RF, och statsministern är chef för (6 och 7 §§). Vad som sägs i förordningen om departement gäller också Statsrådsberedningen, om något annat inte framgår av sammanhanget. Förordningen innehåller även bestämmelser om fördelningen av regerings- ärenden mellan departementen. Förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelas mellan departementen på det sätt som anges i en bilaga till förordningen (12 §). Av bilagan framgår också till vilka departement myndigheter och andra organ hör. En ny bilaga gäller fr.o.m. . Ärenden om förordningar ska handläggas i det departement som motsvarande förvaltningsärenden hör till. Andra förvaltnings- och lag- stiftningsärenden ska handläggas i det departement som är lämpligast med hänsyn till ärendets natur. Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, ska det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör (13 §). Av bilagan följer att till Statsrådsberedningens ansvarsområde hör förvaltningsärenden som gäller –europeiska integrationsfrågor av horisontell karaktär, med undantag av frågor om Europeiska unionens (EU) utvidgning –användningen av de flygplan som staten anskaffat för statschefens och den högsta civila och militära ledningens resor. Till Statsrådsberedningen hör även lagstiftningsärenden som gäller europeiska integrationsfrågor av horisontell karaktär, inklusive ändringar i , med undantag av frågor om . När det gäller ansvarsområde framgår av bilagan att hit hör förvaltningsärenden som gäller –rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer –svenska beskickningar och konsulat samt delegationer vid internationella organisationer 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING – utländska beskickningar och konsulat i samt sådana organ eller organisationer som avses i bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat – svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement – lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd och lagen (2010:813) – mål vid den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna – klagomål mot inför andra internationella organ för övervakning av efterlevnaden av konventioner som rör mänskliga rättigheter ärenden vid Europeiska kommissionen (kommissionen) och EFTA:s övervakningsmyndighet samt mål vid (domstolen, tribunalen, personaldomstolen) och – mål och ärenden inför övriga internationella domstolar där är part – utseende av svenska ledamöter i internationella domstolar och i andra internationella organ för övervakning av efterlevnaden av konventioner som rör mänskliga rättigheter – passlagen (1978:302) när det gäller passmyndigheter i utlandet samt när det gäller diplomatpass och tjänstepass – viseringar och uppehållstillstånd enligt 3 kap. 5 § respektive 5 kap. 20 § tredje stycket utlänningslagen (2005:716) och 3 kap. 12 § utlännings- förordningen (2006:97) – information om i utlandet, i den mån sådana ärenden inte hör till – samordning av frågor som rör genomförandet av politiken om global – samarbete som avser stöd till länderna i – regionala utvecklingsbanker, i den mån sådana ärenden inte hör till något – Världsbanksgruppen, såvitt ärendena rör utvecklingspolitiska aspekter av – nordiska samarbetsfrågor, i den mån sådana ärenden inte hör till något – europeiska integrationsfrågor, i den mån sådana ärenden inte hör till något – utrikeshandel och handelspolitik, i den mån sådana ärenden inte hör till – allmänna tull- och handelsavtalet () och världshandels- organisationen (WTO) – internationella tull- och handelsförhandlingar 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING –och utveckling () samt Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA), i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner –vissa internationella handels- och råvarufrågor, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –förbud mot tillverkning och utförsel av krigsmateriel m.m. –exportkontrollfrågor avseende produkter med såväl civil som militär användning –multinationella företag och internationella investeringar –främjande av utländska investeringar i –allmänna frågor om teknisk provning och kontroll samt standardisering –genomförandet av EU:s inre marknad, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –statsstödda exportkrediter och exportkreditgarantier –internationella överenskommelser om allmänna villkor för exportkrediter Följande lagstiftningsärenden hör till : –immunitet och privilegier –konsulärt ekonomiskt bistånd, konsulära katastrofinsatser –europeiska integrationsfrågor, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –utrikeshandel, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –befrielse från tull –vissa internationella sanktioner –kontroll över tillverkningen av krigsmateriel och förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. –exportkontrollfrågor avseende produkter med såväl civil som militär användning –obligatorisk kontroll genom teknisk provning, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –genomförandet av EU:s inre marknad, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement –statsstödda exportkrediter och exportkreditgarantier –auktorisation av handelskamrar. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING Statsrådsberedningens och ansvarsområden är desamma i den nya bilagan och i den bilaga som upphörde att gälla . Av bilagan till förordningen framgår att till Statsrådsberedningens ansvars- område hör (SFS 2005:166) förvaltningsärenden som gäller europeiska integrationsfrågor av horisontell karaktär, med undantag av frågor om , och lagstiftningsärenden som gäller europeiska integrationsfrågor av horisontell karaktär, inklusive ändringar i , med undantag av frågor om . I förordningen med instruktion för finns även bestämmelser om beredning av regeringsärenden (14–16 §§). Departements- chefen ansvarar i regel för beredningen av regeringsärenden i departementet. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd (gemensam beredning). Detta gäller också inom ett departement när ett ärende rör mer än ett statsråd. Statsminister förordnade att fr.o.m. denna dag vara statsråd och chef för (se bl.a. bet. 2014/15:KU10 s. 142). Statsminister förordnade statsrådet att fr.o.m. denna dag i statsministerns ställe föredra lagstiftningsärenden som gäller ändringar i (se bl.a. bilaga A5.2.4 och bet. 2014/15:KU10 s. 170). Statsministern beslutade vidare att för europapolitiska studier ska höra till statsrådet ansvarsområde. statsråd med ansvar för EU-frågor De tidigare statsråden , och hade ansvar för bl.a. EU-frågor. Deras förordnanden framgår av bilaga A5.2.5–7. I förordnandena angavs att de hade ansvar för att i statsministerns ställe föredra förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gällde europeiska integrationsfrågor av horisontell karaktär, med undantag av frågor om . Av 1 kap. 9 § RF följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltnings- myndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Den yttre ramen för objektivitetsprincipen följer av 1 kap. 9 § RF medan dess närmare innehåll fås bl.a. genom uttalanden av () och Justitiekanslern () samt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden vid dessa instansers prövning och granskning av konkreta myndighetsbeslut och myndigheters ageranden. har vid en tidigare granskning redogjort för betydelsen av saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF (bet. 2007/08:KU6 s. 14 f.). Bland annat refererades till en studie av (, ”Objektivitetsprincipen”, i [red. ], Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.). I studien går igenom ett antal fall – från såväl domstolarna som JO och JK – där kravet på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. nämner bl.a. fall som gäller uppträdanden och uttalanden. Enligt har grundlagens krav på saklighet i dessa fall medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter uppför sig vid kontakter med allmänheten. Detta betyder enligt att saklighetskravet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedömningarna i samband med dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna.