bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Vid telefonkonferensen ska det ha framkommit att migrationssituationen var 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. uppgav också att han varit ”i kontakt med ministeriet”. Detta väcker frågor om hur och med vem i kontakten med skedde, vilken information som gavs till och om det finns någon tjänsteanteckning eller liknande som redovisar den information som delgav . Enligt uppgift träffade inrikesministern rikspolischef , som då hävdade att svensk polis hade kontroll över situationen och att det inte fanns skäl att införa gränskontroller. Vilka frågor ställde statsrådet till rikspolischefen vid mötet, och presenterade rikspolischefen några underlag som bekräftade den lugnande bild han gav? Regeringen hade fått larmsignaler från hjälporganisationer, tjänstemän och kommuner upprepade gånger om den mycket allvarliga migrationssituationen. Ändå dröjde det ända till innan gränskontroller infördes. Hur kom detta sig? frågas i anmälan. Vidare ska det ha utgått en förfrågan från kriskansliet till länsstyrelserna om vilka åtgärder som genomförs och planeras med anledning av flyktingsituationen. Frågan är hur den information som kom in hanterades och vilka åtgärder som inrikesministern och regeringen vidtog mot bakgrund av informationen. sa statsministern att boendesituationen var akut och att tältläger kunde bli aktuella. Först kunde inflyttning ske i de tältläger som MSB satt upp, trots att frågan aktualiserades av generaldirektör och av statsministern . var bostadssituationen så akut att migranter tvingades sova på gatan. Detta väcker frågor om vad som inträffat just som fick statsministern att ändra sin inställning till boendesituationen, varför det tog så för MSB att få upp tälten och vilka åtgärder som regeringen och ansvarigt statsråd vidtog för att skynda på processen. Det framstår som mycket angeläget att nu granska om regeringens arbete med flyktingsituationen har levt upp till de krav som ställs på regeringsmakten enligt regeringsformen och den konstitutionella ordning som gäller i . Granskningen bör t.ex. handla om ifall regeringens styrning och samordning av de statliga myndigheternas arbete har varit tillräcklig, om regeringen har följt reglerna om dokumentation av inkommen information, hur och på vilken grund olika statsråd agerade eller avstod från att agera samt de övriga frågor som nämns i den ovanstående texten. Till grund för granskningen har legat bl.a. svarspromemorior från och , bilaga A6.1.2–4, och utfrågningar med justitie- och migrationsminister och med statsminister , bilaga B7 och B12. De båda utfrågningarna rörde 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. också granskningsärendet Nuvarande och föregående regeringens hantering av De delarna av utfrågningarna redovisas i betänkandets Utskottet har tagit del av ett omfattande material från . Delar av detta material redovisas i bilaga A6.1.5. Det samlade materialet finns tillgängligt i akten i detta granskningsärende. Delar av detta material är försedda med sekretessmarkering. Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget (bet. 2005/06:KU8 s. 38 f.). Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst , kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område där dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande vid styrandet av riket. Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om inte detta uttryckligen tillkommer , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för , enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas i vad som anförts om underlåtenhet att handla, även om RF:s bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område. Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, och den har att fatta de beslut som erfordras, t.ex. i form av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. Som framgått av det anförda torde regeringens befogenheter härvidlag vara långtgående i en krissituation. Regeringen kan också på förhand ha beslutat att myndigheter som lyder under regeringen ska ha vissa uppgifter i en sådan situation. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det då på dessa myndigheter att hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. uppgift blir att se till att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med RF inför ansvarar för hur krisen hanteras. Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155) I skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155), som överlämnades till , ger regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området och för utvecklingen inom statsförvaltningen . Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, som lades till handlingarna av (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Redovisningen nedan bygger på skrivelsens redogörelse för regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen. trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också infördes . utgörs av flera författningar. Förutom förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll omfattas ramverket av myndighetsförordningen (2007:515) i fråga om ledningens ansvar, internrevisionsförordningen (2006:1228) i fråga om revisionens inriktning samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag i fråga om undertecknandet av årsredovisningen. Den enhetliga verksamhetsstrukturen med gemensam mål- och resultat- struktur har tagits bort, vilket ger en ökad flexibilitet i utformningen av resultatredovisningen. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som anges där utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Kontakter mellan och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning. Kontakterna bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Rätt använda ger informella kontakter mellan företrädare för och företrädare för myndigheterna stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Utbyte av information och kunskap mellan och myndigheter är den vanligaste formen av informell kontakt. som myndigheterna har löpande behov av att utbyta information. har också ett stort behov av att i olika sammanhang använda sig av myndigheternas expertkunskaper. För att säkerställa att verksamheten utvecklas i enlighet med regeringens mål med verksamheten och myndighetens uppdrag behövs en löpande diskussion om verksamheten i olika 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. kan också regeringens beslut behöva följas av informella kontakter som på ett generellt plan förtydligar regeringens styrning. Informella samtal förs t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, men också vid andra möten som förekommer under verksamhetsåret. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta, medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären av myndighetens verksamhet, på arbetsbelastning och på vilka frågeställningar som är aktuella. Regleringsbrev och förordning (cirkulär från ) I Anvisning för arbetet med regleringsbrev (från , Cirkulär nr Fi 2014:3, ) anförs att reglerings- brevet i första hand är avsett som ett verktyg för den årliga styrningen av myndigheterna. Myndighetens grundläggande uppgift och förutsättningar bör i stället anges i instruktionen i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. En instruktion kan dock inte vara heltäckande i bemärkelsen att en myndighets samtliga uppgifter regleras. Vid val av placering av enskilda uppgifter eller uppdrag i en instruktion, ett regleringsbrev, ett annat regeringsbeslut eller en annan förordning behöver en helhetsbedömning göras. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångs- punkt eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporterings- tidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser ett behov av att vara utförlig i beskrivningen av ett uppdrag. Frågor om krisberedskap och krishantering Utredningar och propositioner om krisberedskap och krishantering I SOU 1995:19 från Hot- och riskutredningen redovisades olika scenarier. Bland scenarierna fanns ett händelseförlopp som innebar att skulle ta emot 50 000, 200 000 respektive 500 000 asyl- eller hjälpsökande från länder på andra sidan . I 11 september-utredningen (SOU 2003:32 s. 181) påpekades att beslut och 1996 om säkerhets- och försvarspolitiken för försvarsbesluts- perioden –2001 innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. I propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12) redogjorde regeringen för ett vidare spektrum av hot och risker. Sådana hot och risker kan enligt propositionen få konsekvenser för vårt samhälle i form av bl.a. svåra påfrestningar i fred. I propositionen (s. 8) framhölls om sådana påfrestningar bl.a. följande: Det moderna svenska samhället står och kan komma att ställas inför en rad allvarliga hot, risker och oförutsedda händelser, som innebär svåra nationella påfrestningar utan att vara militära hot. 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. Avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor och miljökatastrofer kan få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella terrorismen blir farligare och tar sig uttryck, som innebär allvarliga påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, förtryck och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folkomflyttningar. Naturkatastrofer kan inte mötas med resignerad ödestro. I proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull föreslogs att en ny myndighet skulle inrättas . Syftet var att ge ett samlat stöd till olika aktörer och att effektivisera arbetet med samhällets krisberedskap. Den nya myndigheten skulle ha en samordnande roll i krisberedskapsarbetet. Med kris avsågs i propositionen en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och som hotar grundläggande värden och funktioner. Den grundläggande strukturen för samhällets krisberedskap borde enligt propositionen även fortsättningsvis baseras på ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret. Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och centrala myndigheter ansvarar för nämnda åtgärder på nationell nivå och samt kommunen på regional respektive lokal nivå. I propositionen anfördes att det allmänna bär huvudansvaret för den nationella säkerheten, men enskilda individer och företag har självklart också ett ansvar och därmed en viktig roll i krisberedskapsarbetet. Det allmännas åtgärder får större vikt ju mer krävande och oförutsedd krissituationen är. Staten är yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. Det är mycket viktigt att regeringen är välunderrättad och uppdaterad om situationen vid kriser och andra allvarliga händelser. Det är ett av skälen till att regeringen har inrättat en nationell krishanteringsfunktion i . Krisberedskap och krishantering i regeringen och I 11 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för anges att chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska ge en chefstjänsteman i departementet i uppdrag att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman. I finns enligt 11 b § nämnda förordning en särskild chefstjänsteman för krishantering. Under chefstjänstemannen finns ett kansli för krishantering. Den särskilda chefstjänstemannen för krishantering som finns i ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i samt nödvändiga förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material. För krishantering finns det en grupp för strategisk samordning. Gruppen består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområden berörs 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. av en allvarlig händelse eller en uppkommen situation. Gruppen leds av en statssekreterare i , som vid förhinder får utse en annan statssekreterare att leda gruppen. Med statssekreterare avses även kabinetts- sekreteraren. Vidare finns ett krishanteringsråd. På regeringens webbplats redovisas följande: : Forum för informationsutbyte mellan och myndigheter Vid krishanteringsrådets möten träffas och rådets ledamöter för att utbyta information. Under normala förhållanden sammanträder rådet för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Rådet kan också sammankallas för informationsutbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser. inrättades av regeringen och leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom kan företrädare för de berörda, myndighetsansvariga departementen medverka. Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra ledamöter om behov finns. I 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreskrivs att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Enligt 2 § ska myndigheten i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. I 1 § förordningen (2007:996) med instruktion för anges att är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehålls- tillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl. samt andra författningar. I 2 § 5 föreskrivs att ska göra bedömningar och tillhandahålla beslutsunderlag för regeringens styrning och dimensionering av verksamheter. Bestämmelserna i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Förordningen trädde i kraft och ersatte då förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Bestämmelserna i 5–22, 33 och 34 §§ gäller för statliga myndigheter under regeringen, med undantag av , kommittéväsendet och Försvarsmakten. Enligt 5 § ska varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. I 9 § föreskrivs att varje myndighet i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Vid denna analys ska, enligt 9 § andra stycket, myndigheten särskilt beakta 1.situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå 2.situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer 3.att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet 4.förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisbered- skapen enligt 11 § och de myndigheter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar i enskilda fall ska lämna en redovisning baserad på analysen till och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Redovisningen ska innefatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder. I 11 § föreskrivs att myndigheterna som anges i bilagan till förordningen, länsstyrelserna samt i övrigt de andra myndigheter som regeringen meddelar föreskrifter om eller beslutar efter förslag från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Enligt 14 § ska myndigheter med ansvar enligt 11 §, när en situation som avses i 9 § andra stycket uppstår, hålla regeringen informerad om händelse- utvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Enligt 12 § ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vid behov till lämna förslag på förändringar av vilka myndigheter som ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser. Enligt 13 § ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vid behov till lämna förslag på förändringar av vilka myndigheter som ska ha förmåga att vid en kris som berör myndigheternas egna ansvarsområden eller medför behov av samverkan med annan myndighet omgående kunna upprätta en ledningsfunktion. I 15 § föreskrivs att varje myndighet efter förfrågan från eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Regeringsbeslut med anledning av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt ändring av förordningens bilaga beslutade regeringen om uppdrag om funktionen tjänsteman i beredskap och förmåga till ledningsfunktion (Fö2014/1195/SSK). Beslutet fattades med anledning av 12 och 13 §§ förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. var inte med i bilagan till beslutet och omfattades således inte. Det kan noteras att i 11 § föreskrivs att myndigheterna som anges i bilagan till förordningen, länsstyrelserna samt i övrigt de andra myndigheter som regeringen meddelar föreskrifter om eller beslutar efter förslag från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Det senaste beslutet om ändring av bilagan som har kunnat påträffas fattades under regeringen . beslutade regeringen att bilagan till nämnda förordning skulle ha en viss lydelse (SFS 2014:1305). Ändringen synes ha berott på ändringarna av polisorganisationen. var inte med i bilagan till förordningen och omfattades således inte. I motsvarande bilaga till den tidigare gällande förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap fanns med som en av myndigheterna som hade särskilt ansvar för fredstida krishantering. Försvarsminister var föredragande för regeringsbeslutet . Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap upphörde att gälla (2015:1051). trädde förordningen (SFS 2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap i kraft. Förordningen utfärdades av regeringen . Bestämmelsen om myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen återfinns nu i 10 §. finns inte med i bilagan. Ett pressmeddelande publicerades på med rubriken får ett utökat ansvar för beredskapen. läggs till bland de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ett ansvar vid höjd beredskap (bevakningsansvarig 6 VISSA FRÅGOR OM HANTERING AV FLYKTINGMOTTAGANDET M.M. myndighet) enligt bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordnings- ändringen träder i kraft . Funktionerna ska vara inrättade . Beslut om inre gränskontroll Enligt 6 kap. 5 § första stycket utlänningsförordningen (2006:97) får regeringen besluta att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna i enlighet med artiklarna 23, 25 och 26 i och rådets förordning (EG) nr 562/2006, i lydelsen enligt och rådets förordning (EU) nr 1051/2013 av . I artikel 23 i nämnda EU-förordning anges att om det i området utan inre gränskontroll föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat, får den medlemsstaten exceptionellt återinföra gränskontroll vid hela gränsen, eller endast ett visst avsnitt, på eller så länge som det allvarliga hotet kan förväntas kvarstå om varaktigheten överstiger . Omfattningen och varaktigheten av det tillfälliga återinförandet av gräns- kontroll vid de inre gränserna får inte överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet. I 6 kap. 5 § andra stycket utlänningsförordningen anges att rikspolischefen eller chefen för operativa avdelningen vid respektive säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen ska hos regeringen göra framställning om beslut enligt första stycket. I detta avsnitt redovisas händelseförloppet när det gäller flyktingsituationen . Redovisningen bygger främst på uppgifter i svar från till utskottet, uppgifter på , lägesbilder från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt medie- rapporteringen. lämnade MSB sin första lägesrapport till och fr.o.m. kom lägesrapporterna .