bet · H301NU21 · 2016-05-23 00:00:00 — om regeringens hantering av risker i statliga bolag Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse 2015/16:60 om regeringens hantering av risker i statliga bolag till handlingarna. Utskottet välkomnar granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag. Utskottet understryker bl.a. vikten av att regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla informationen till genom att ge en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Skrivelse 2015/16:60 om regeringens hantering av risker i statliga bolag. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om regeringens hantering av risker i statliga bolag 1.Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag (M, C, L, KD) 2.Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut om regeringens hantering av risker i statliga bolag lägger skrivelse 2015/16:60 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2015/16:60 om regeringens hantering av risker i statliga bolag. Inga motioner har väckts med anledningen av skrivelsen. lämnade riksrevisor och medarbetare information om . överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten av risker i statliga bolag (RiR 2015:15) till . Syftet med granskningen har varit tvådelat: för det första att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i de statliga bolagen blir ändamålsenlig för staten, dvs. att och regeringen får en överblick över de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen, och för det andra att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i statliga bolag, dvs. information som ger möjlighet att följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller de statliga bolagen. överlämnade till regeringen. Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelsen om regeringens hantering av risker i statliga bolag (skr. 2015/16:60) till . I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som har gjort i granskningsrapporten. Regeringen redovisar vidare sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer. Av de fyra rekommendationer som har lämnat till regeringen instämmer regeringen inte i två, och i skrivelsen redogör regeringen för anledning till detta. När det gäller de två övriga rekommendationerna redovisar regeringen vilka åtgärder den avser att vidta med anledning av dessa. Regeringen anser att granskningsrapporten i och med skrivelsen är slutbehandlad. om regeringens hantering av risker i statliga bolag Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottet välkomnar granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag. Utskottet understryker bl.a. vikten av att regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla informationen till genom att ge en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Jämför särskilda yttrandena 1 (M, C, L, KD) och 2 (V). Granskningens bakgrund och syfte Regeringen har uppdrag att förvalta statens ägande i de statliga bolagen så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. anser att regeringen, som ägarföreträdare, för att få en långsiktig värdeutveckling och utdelning till staten bör säkerställa att de statliga bolagen har en väl fungerande riskhantering. konstaterar att statliga bolag genomfört eller planerat att genomföra satsningar och förvärv som är förknippade med risker – satsningar som i flera fall fått negativa konsekvenser för värdet på statens tillgångar i och utdelning från bolagen. De statliga bolagen utgör en betydande del av statens tillgångar, och bolagsportföljen är också diversifierad med bolag som verkar inom olika marknader och med olika förutsättningar. framhåller att även om de statliga bolagen verkar på en kommersiell marknad upprätthålls konkurrenskraft och affärsmässighet inte genom oberoende granskning från t.ex. investerare och långivare i samma utsträckning som i privata bolag. Vidare är det svårt för staten att sprida riskerna genom att sälja sitt innehav. En stor del av statens aktieinnehav finns i bolag kopplade till infrastruktur som är viktig för samhället och dessutom krävs det riksdagsbeslut vid försäljning eller annan minskning av statens ägarandel. finner mot den bakgrunden att det är motiverat med en granskning på området. Ett syfte med granskningen har varit att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten. En ändamålsenlig riskhantering för staten innebär enligt att och regeringen får en överblick över de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. För att göra en bedömning av detta formulerar följande tre preciserade delfrågor: • Har regeringen rutiner och processer inom bolagsförvaltningen som säkerställer att väsentliga risker löpande uppdateras och sammanställs? • Ställer regeringen relevanta krav på att styrelserna tar ansvar för bolagens riskhantering? • Verkar regeringen för ett effektivt styrelsearbete i de statliga hel- och majoritetsägda bolagen när det gäller riskhantering? Ett annat syfte med granskningen har varit att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande. Med ändamålsenlig information avser information som ger möjlighet att följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller de statliga bolagen. För att kunna göra en bedömning av detta har formulerat följande två delfrågor: • Har regeringen en samlad bild av väsentliga risker i statens aktieinnehav i de statliga bolagen, och redovisar i så fall regeringen denna bild för ? • Ger regeringen relevant information om väsentliga risker som de statliga bolagen står inför och som kan påverka det statliga ägandet? För att utveckla bedömningsgrunderna har också formulerat följande två frågor: • Finns det oklarheter om vilken roll regeringen som ägare kan och bör ha när det gäller de statliga bolagens riskhantering? • Vilket handlingsutrymme att agera har regeringen när risker bedöms kunna påverka bolagens lönsamhet och/eller värdet på statens innehav? För att besvara frågeställningarna har genomfört intervjuer med företrädare för och styrelseordförande i bolag. Vidare har myndigheten gått igenom styrelsedokumentationen i tio hel- eller majoritetsägda bolag, årsakter vid , styrelseutvärderingar, publikationer från regeringen, interpellationer och frågor från och årsredovisningar för tio statliga bolag. Slutligen har externa juridiska experter anlitats för att genomföra fördjupade rättsutredningar. Trots att regeringen vidtagit åtgärder för att utveckla styrningen av de statliga bolagen anser att regeringen behöver utveckla ägarstyrningen när det gäller riskhantering. konstaterarar sammantaget att granskningen visar att regeringen varken har säkerställt en för staten ändamålsenlig hantering av risker i den statliga bolagsportföljen, eller att får ändamålsenlig information om väsentliga risker i de statliga bolagen. Därmed anser att regeringen inte har säkerställt att regeringens och strategiska ställningstaganden baseras på ett fullständigt underlag. Detta menar myndigheten kan medföra negativa konsekvenser för värdet på statens tillgångar och den årliga utdelningen från bolagen till statskassan, samt att staten behöver ge kapitaltillskott till bolag. Nedan återges kortfattat några resultat som lett fram till sammantagna bedömning. Enligt bedömning har regeringen inte löpande sammanställt information om väsentliga risker i enskilda bolag och konsekvenser för värde och utdelning om riskerna skulle realiseras. Vidare saknas enligt tydliga och juridiskt bindande riktlinjer till bolagens styrelser som uttryckligen anger att styrelserna ansvarar för att bolagen har en god riskhantering. Därtill visar granskningen att regeringen i begränsad utsträckning följer upp hur bolagen och styrelserna arbetar med riskhanteringen. genomgång av styrelsedokumentationen visar att den inte är tillräckligt transparent för att det ska gå att avgöra om styrelsernas riskhantering fungerar väl. När det gäller information visar granskningen enligt att regeringen inte sammanställer information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. Vidare finner att får begränsad information om risker i de statliga bolagens verksamhet. Regeringen sammanställer inte heller någon samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen till . Regeringen bör enligt ta en mer aktiv roll i styrningen av de statliga bolagen när det gäller risker och riskhantering och lämnar utifrån den slutsatsen följande rekommendationer till regeringen: • Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. • Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. Uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. • Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. • Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även redovisas för . I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som har gjort i granskningsrapporten. Regeringen redovisar vidare sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer. Inledningsvis redogör regeringen för bolagsförvaltningsorganisationen och bolagsorganens ansvar och roller. Därefter bemöter regeringen de iakttagelser har gjort och redogör för dess bedömning av myndighetens rekommendationer. Slutligen beskriver regeringen de åtgärder den avser att vidta med anledning av rekommendationerna. Nedan återges kortfattat regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer samt de aviserade åtgärderna. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i att det inte tillämpas någon fastlagd rutin för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Regeringen delar däremot inte bedömning att bolagsförvaltningens verktyg används i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. Detta görs t.ex. inom ramen för ägardialogen där riskhantering är en integrerad del av diskussionen. Vidare tar bolagsförvaltarna en aktiv del i styrelsens arbete och ges därigenom möjlighet att fördjupa bolagsgruppens kunskaper om bolaget och dess verksamhet. De hållbarhetsanalyser som bolagen genomför bidrar också enligt regeringen till att öka bolagsförvaltningens medvetenhet och kunskap om risker i bolagen. När det gäller bedömning att informationen i dokumentation är begränsad konstaterar regeringen att bolagsförvaltningen har att förhålla sig till riktlinjer för dokumentation m.m. av . Av dessa framgår bl.a. att dokumentation av förvaltningen i respektive årsakt ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolaget i fråga och som kräver ägarens ställningstagande. Dokumentationen ska också ge en god överblick över de ställningstaganden som har skett i sådana frågor och på vilka underlag de grundats. Dessa riktlinjer revideras , och förstärktes de bl.a. när det gäller kraven på skriftlighet i samband med s.k. ägarsamordning. Regeringen konstaterar vidare att iakttagelse att bolagsstämman i bolag med statligt ägande inte beslutar statens ägarpolicy är riktig. Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande överlämnas till bolaget vid årsstämman, vilket också förs till protokollet. Till skillnad från anser inte regeringen att den i egenskap av företrädare för ägaren bör utnyttja den rättsliga möjligheten att se till att bolagsstämman beslutar om sådant som rör riskhantering. Enligt regeringen framgår enligt aktiebolagslagens och årsredovisningslagens reglering att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets riskhantering. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns något behov av ägarstyrning i form av särskilt beslutade riktlinjer om riskhantering. När det gäller den genomgång som har gjorts av styrelsedokumentationen i tio av bolagen med statligt ägande anser regeringen att bedömningsgrunden borde ha varit en annan än den som har utgått från. I stället för att grunda sig på s.k. erfarenhetsbaserade utgångspunkter framtagna av en extern konsult borde bedömningsgrunden ha varit en uttolkning av innebörden av det ansvar som styrelserna för bolag med statligt ägande har för bolagens förvaltning, och därmed för riskhantering, enligt befintlig lagstiftning, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande samt Svensk kod för bolagsstyrning. Att det finns skillnader mellan de olika styrelsernas roll i riskhanteringsarbetet mellan bolagen tyder enligt regeringens uppfattning på att styrelsen organiserar och eventuellt delegerar arbetet med riskhantering på det vis som styrelsen finner mest ändamålsenligt. Med anledning av att anför att regeringen behöver beakta utvecklingen i hela den statligt ägda bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna för att kunna göra ställningstaganden som gäller övergripande strategiska frågor önskar regeringen tydliggöra att det är styrelserna som ska göra strategiska ställningstaganden för bolagets verksamhet. När bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden ska dock styrelsen genom en s.k. ägarsamordning skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Detta skriftliga ställningstagande ska sedan beredas gemensamt inom . Regeringen uppger att iakttagelse att regeringen inte samlar in och sammanställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av riskerna som den statliga bolagsportföljen är utsatt för i sig är korrekt. Regeringen delar dock inte uppfattning att regeringen därmed har ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen. När det gäller bedömning av om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande konstaterar regeringen inledningsvis att regeringen enligt beslut lämnar en årlig redogörelse för företag med statligt ägande i form av en skrivelse. Regeringen ger även ut två delårsrapporter för bolag med statligt ägande. Regeringens uppfattning är att dess redovisningsskyldighet gentemot när det gäller förvaltningen av aktierna i bolagen med statligt ägande därmed uppfylls. Regeringen konstaterar också att riksdagsledamöter har rätt att närvara i de bolag där staten äger av aktierna, under förutsättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag har fler än 50 anställda. Regeringen påtalar vidare att ledamöter har motionsrätt på regeringens årliga skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande, och de har också möjlighet att löpande ställa frågor till ansvariga statsråd genom riksdagsfrågor och interpellationer. Avslutningsvis framhåller regeringen att utskott har möjlighet att kalla bolag med statligt ägande till sig för att de ska lämna redogörelser i särskilda frågor. Därutöver ska styrelsen enligt Svensk kod för bolagsstyrning i enlighet med årsredovisningslagens krav upprätta en bolagsstyrningsrapport som ska publiceras i enlighet med regeringens riktlinjer för extern rapportering. Sammantaget gör regeringen bedömningen att information om väsentliga risker i de enskilda bolagen med statligt ägande därmed finns tillgänglig för ledamöter. Regeringen instämmer dock i uppfattning att , mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, kan ha nytta av underlag som ger en samlad bild av vilka risker som påverkar värdet av aktieinnehavet och därmed den framtida utdelningen från bolagen med statligt ägande till staten. Regeringens bedömning av rekommendationer Regeringen instämmer inte i rekommendation att regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering som sedan bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande. Regeringen menar att detta skulle innebära ett avsteg från en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltning av dess angelägenheter, där också riskhantering ingår som en integrerad del. Vidare skulle det enligt regeringens uppfattning innebära ett ifrågasättande av bolagsorganens befintliga rollfördelning och styrelsens oberoende. Regeringen instämmer inte heller i rekommendation att regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering och att uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete i fråga om riskhantering. Regeringen anser att dess ansvar för uppföljning endast bör avse att styrelserna förvaltar det ansvar som styrelserna för bolag med statligt ägande har för bolagets förvaltning, och därmed för riskhantering, enligt befintlig lagstiftning, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande samt Svensk kod för bolagsstyrning. Regeringen menar att sådan uppföljning också redan utförs inom ramen för bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verktyg och processer. Uppföljningen bör däremot enligt regeringens uppfattning inte omfatta hur styrelsearbetet i bolagen med statligt ägande fungerar i praktiken. När det gäller rekommendation att regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas framhåller regeringen att bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verktyg och processer bl.a. tillämpas för att regeringen ska kunna informera sig om risker och konsekvenser i de enskilda bolagen. Regeringen instämmer dock i att verktygen bör utvecklas så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Regeringen delar däremot inte beskrivning att regeringen har ofullständig information inför strategiska ställningstaganden och framhåller att syftet med att göra en sådan uppdatering därför bör vara att möjliggöra för regeringen att förbättra informationsgivning till . Avslutningsvis instämmer regeringen i rekommendation att regeringen regelbundet bör sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen och att denna bör redovisas för . Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har bolagsförvaltningsorganisationen inom utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete. Regeringen anför att den avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra dessa verktyg. Regeringen avser också att utveckla de befintliga verktygen för att möjliggöra en förbättrad information till . Regeringen avser även att vidta åtgärder för att utveckla informationen till genom att ge en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. Hållbart företagande ingår i statens ägarstyrning. Arbetet med hållbart företagande inom förvaltningen av de statliga företagen syftar till att bolagen ska agera så att de har allmänhetens förtroende som en långsiktigt hållbar värdetillväxt säkerställs. Hållbart företagande omfattar enligt statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statlig ägande områdena mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, antikorruption och affärsetik samt jämställdhet och mångfald. Hållbarhetsfrågorna ska integreras i verksamheten som en självklar del i en långsiktig affärsstrategi och affärsutveckling, och uppföljningen av bolagens arbete med hållbart företagande ska ske integrerat med övriga ägarfrågor genom en dialog mellan företrädare för ägaren och bolaget. Bolag med statligt ägande ska arbeta strategiskt med hållbart företagande, vilket bl.a. innebär att styrelserna ska fastställa strategiska mål för hållbarhetsarbetet och strategier för att nå dessa. Dessa strategiska hållbarhetsmål och måluppfyllelsen ska löpande följas upp. I ägarpolicyn fastställs också att de statliga bolagen i sitt hållbarhetsarbete ska samarbeta med andra bolag med statligt ägande, det privata näringslivet, ideella organisationer och andra intressenter för att effektivisera arbetet och uppnå ännu bättre resultat. beslutade den dåvarande regeringen om nya riktlinjer för extern rapportering för företag med statligt ägande. Riktlinjerna kompletterades då med utökade och tydligare informationskrav när det gäller rapportering och redovisning av bolagens arbete med hållbart företagande. Enligt riktlinjerna åläggs bolagen att i samband med årsredovisningen publicera en hållbarhetsredovisning enligt Global Reporting Initiative (GRI) som har kvalitetssäkrats genom oberoende granskning och bestyrkande. Av statens ägarpolicy framgår att en hållbarhetsredovisning enligt GRI:s riktlinjer t.ex. ska innehålla följande: • En redogörelse och kort analys av vilka hållbarhetsfrågor som bedömts som viktiga för företagen med en motivering om varför. • En tydlig redovisning av risker och möjligheter med hänsyn till hållbarhetsfrågor, i synnerhet sådana icke-finansiella risker och möjligheter som behövs för förståelsen av företagets utveckling, resultat och ställning. • En tydlig redovisning av genomförd intressentanalys och intressentdialog i syfte att identifiera och ta ställning till väsentliga risker och möjligheter med hänsyn till hållbarhetsfrågor för företagets viktigaste intressenter. • En redogörelse för företagets strategier och anpassning till kraven om hållbar utveckling samt hur strategi och anpassning påverkar företagets resultat och ställning nu och . • En redovisning av företagets ställningstaganden i egna policydokument och i form av internationella konventioner, t.ex. FN:s Global Compact. • En redogörelse för hur det aktiva hållbarhetsarbetet bedrivs med mål, handlingsplaner, ansvarsfördelning, utbildningssatsningar samt styr- och incitamentssystem för uppföljning. • En tydlig redovisning av resultat och mål med utgångspunkt i valda resultatindikatorer. Dessa ska också kompletteras med löpande text som förklarar utfall i förhållande till mål tillsammans med redovisning av nya mål. • Redovisningsprinciper som tydliggör företagets utgångspunkter för redovisningen och avgränsningen för densamma. Av statens ägarpolicy framgår vidare att de statliga bolagen ska efterleva internationella riktlinjer för miljöhänsyn, mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik, de tio principerna i FN:s Global Compact, FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter samt och utvecklings () riktlinjer för multinationella företag. Staten har etablerat ett nätverk för hållbart företagande för att initiera och uppmuntra erfarenhetsutbyte och nätverksbyggande mellan bolagen med statligt ägande. Det ger bolagen möjlighet att inspireras av och utbyta erfarenheter med varandra för att stärka och effektivisera arbetet med hållbart företagande i den statliga bolagsportföljen. För att följa upp och analysera bolagens arbete med hållbart företagande har vidare en hållbarhetsanalys utvecklats av förvaltningsorganisationen. Resultatet av analysen används i den aktiva förvaltningen, dvs. i ägardialogen, styrelsenomineringsprocessen, processen för ekonomiska mål och processen för uppdragsmål.