bet · H401KU14 · 2016-11-11 00:00:00 — Han noterar att effektivitetsrevision handlar om att granska hur statsverksamheten fungerar och genom en självständig analys se om den kan bli effektivare. För detta krävs visst utredningsarbete och att dialogen med berörda sköts på ett bra sätt. Det handlar om att se hur man kan få ut mer av skattemedlen. Genom sin roll kan effektivitetsrevisionen relativt fritt och obundet reflektera över vad som sker. Det finns få kunskapsproducenter som har lika goda arbetsbetingelser och möjlighet till överblick och insyn. pekar i kapitel 5 på att det i saknats en ordentlig diskussion om vad som utmärker effektivitetsrevision jämfört med annan utvärderingsverksamhet. Effektivitetsrevisionen har på ett alltför oreflekterat sätt förväntats passa in i modellerna för rationalistisk ekonomistyrning i staten, oavsett om denna har kommit att kallas programbudgetering eller resultatstyrning. Vad effektivitetsrevision egentligen är har därför kommit att bli tämligen diffust. Furubo framhåller i sitt kapitel att särdraget för effektivitetsrevision är att den ska vara oberoende. Effektivitetsrevisionen ska vara sanningssägaren, även om sanningen inte alltid är det som riksdag och regering vill höra. Riksrevisorernas slutsatser från granskningar ska gå att lita på – de ska ge en rättvisande bild av tillståndet i en verksamhet. Effektivitetsrevision är en form av utvärdering vars oberoende enbart kan motiveras genom att det kopplas ihop med tanken på att den ska ge underlag för att fördela och utkräva ansvar. I kapitel 6 av noteras att yrket som revisor inom finansiell revision allmänt betraktas som en profession som i likhet med läkare, advokater och andra yrkesgrupper har vissa kännetecken. Dessa gäller framför allt krav på viss utbildning och auktorisation av staten eller av den egna medlemsorganisationen med stöd av staten. Effektivitetsrevisorerna uppfyller inte i samma utsträckning som de finansiella revisorerna kraven för att vara en profession. Bringselius använder i sitt kapitel begreppet professionalitet för att karaktärisera den expertis som effektivitetsrevisorerna har på sitt område. Hon anser att effektivitetsrevisorernas utrymme för att självständigt utöva sitt professionella omdöme har minskat på jämfört med vad som var fallet på RRV och revisorer. När bildades såg riksrevisorerna till att de fick ett starkt inflytande över granskningarna. Ambitionen var att öka kvaliteten i granskningarna. Frågan om det professionella utrymmet för effektivitetsrevisorerna innebär en svår avvägning, men det finns tydliga normer i Intosais riktlinjer och den internationella litteraturen om revision, som stipulerar att revisorns professionella utrymme bör vara tämligen omfattande. En anledning till utvecklingen och konflikterna i frågan kan vara oklarhet när det gäller riksrevisorernas roll. Dessa kan antingen vara tillsatta primärt för att säkra granskningens kvalitet eller primärt för att administrativt leda och utveckla verksamheten och dess relationer. Av formuleringar i förarbetena och den praxis som utvecklats vid rekryteringen av riksrevisorerna framgår det att har sökt en riksrevisor som primärt ska ta rollen som chef. Det behövs en öppen diskussion med om förväntningar och önskemål i förhållande till dessa myndighetschefer och inte minst om hur kravprofilen ska se ut, när nya riksrevisorer rekryteras. En mer öppen process kring denna rekrytering hade underlättat en sådan diskussion. Det finns också anledning att överväga att rekrytera riksrevisorer med en solid bakgrund i det konkreta professionella arbetet med effektivitetsrevision i staten. I kapitel 7 av anförs att när bildades knöts stora förhoppningar till att kontrollmakten skulle stärkas och att intresset för den statliga revisionen skulle öka i bland riksdagsledamöter och utskott. går det att konstatera att de höga förhoppningarna har grusats. Inte för att det har blivit sämre, men det har inte heller blivit några påtagliga förändringar när det gäller hur utnyttjar revisionsinformation som grund för sina beslut eller hur riksdagsledamöterna använder revisionen för sina motioner, interpellationer och frågor. Efter reformen 2010 av rapporteringen till kan dock en intressant förändring noteras, och det är att i princip alla granskningsrapporter numera presenteras av riksrevisorerna vid utskottssammanträden. Det har också börjat förekomma offentliga utfrågningar som baseras på granskningsrapporter och där riksrevisorerna blir nyckelpersoner i diskussionen om utvecklingen inom ett policyområde. En vällovlig tolkning av detta kan vara att riksdagsutskotten är mycket mer informerade om granskningsresultaten och den kunskap som produceras inom än före reformen. I kapitel 8 fokuserar holländaren på den metod för jämförande statlig effektivitetsrevision som utvecklats av den nederländska revisionen. Den beskrivs som en samtidig undersökning av ledningsfunktion, verksamhet, åtgärder eller regler på ett antal myndigheter inom samma sektor eller i hela den statliga myndighetssfären. Undersökningar av detta slag ska ge möjlighet att jämföra metoder och verksamheter mellan myndigheter, att visa på många eller få avvikelser inom systemet och skapa revisionskriterier för vad som är god praxis. Leeuw betecknar tre aspekter av dessa undersökningar som nyskapande. Den första är att jämförande statlig revision inte undersöker ett stort antal i skilda sammanhang aktuella, ganska olika åtgärder och program utan granskar vad som är känt som allmänna styrmedel för staten. Ett exempel på en sådan undersökning är en granskning av statliga bidrag och subventioner. Den andra aspekten är att datainsamlingen är storskalig (big data). Den tredje innovationsaspekten rör den jämförande effektivitetsrevisionens bidrag till organisatoriskt lärande. Det är mycket svårare att lära av revision av enstaka statliga åtgärder än av jämförande och kontrasterande revision. När slutsatserna av de jämförande undersökningarna som den nederländska revisionen genomfört har sammanställts och analyserats har man kunnat formulera vissa generella antaganden om villkor som bör vara uppfyllda för att en policy ska vara ändamålsenlig och effektiv. Med detta angreppssätt anser Leeuw att man är på väg mot en teoribaserad revision. En omfattande dansk studie av revision I boken ”Offentlig revision i det 21. Århundrede” skriver 15 danske författare i 16 kapitel om olika aspekter på offentlig revision. Författarna är både forskare och praktiker. Boken tar upp frågor om vad som kännetecknar offentlig revision, vilka utmaningar revisionen står inför och vilken funktion revisionen har. Ett kapitel om parlamentarisk kontroll i I kapitlet ”Instruments of Parliamentary Control in Nordic Countries: Political, Legal and Economic Approaches” i boken “Parliamentary Government in the Nordic Countries at a Crossroads” (2011) gör en klassificering av olika instrument för parlamentarisk kontroll i de nordiska länderna , , och . En första fråga är om kontrollen utövas av organ inom eller utom parlamenten. En ytterligare aspekt är om kontrollen är politisk, rättslig eller ekonomisk. En annan aspekt är vem som omfattas av kontrollen: statsråd, departement eller myndigheter. Mot bakgrund av detta klassificeringsschema anförs att det finns externa revisionsorgan för ekonomisk kontroll i alla fyra länder och att deras mandat i stora drag är detsamma. Emellertid varierar kopplingen till parlamentet. I rapporterar revisionen till de s.k. statsrevisorerna, inte direkt till parlamentet. I kan revisionsorganet överlämna inte bara en årlig rapport utan också enskilda rapporter, även om de inte är så vanliga i praktiken. I och däremot överlämnas alla rapporter till parlamentet och behandlas också av parlamentet. I styrs revisionsorganet av en styrelse med fem riksrevisorer med politisk bakgrund. I och leds revisionen av en riksrevisor. I utses riksrevisorn inte av parlamentet utan av talmannen. Mellan statsrevisorerna och revisionsorganet finns dock ett nära samspel, och statsrevisorerna är de enda som kan ge revisionsorganet i uppdrag att utföra viss revision. I finns en delegation vid revisionsorganet, i vilken bl.a. ingår riksdagsledamöter, som fungerar som en länk mellan revisionsorganet och parlamentet eftersom de är utsedda av parlamentet. Bara har ett organ – revisionsutskottet – som fullt ut är lokaliserat till parlamentet för att bedriva ekonomisk kontroll, men också statsrevisorerna i kan i viss utsträckning ses som ett organ inom parlamentet eftersom de är utsedda av parlamentet och har politisk bakgrund. Många parlament har ett speciellt revisionsutskott, (). Sådana revisionsutskott kan ta emot revisionsrapporter från revisionsorganet och kan initiera och genomföra egna granskningar. I ett bokkapitel behandlar det faktum att är ett av de länder som inte har ett revisionsutskott. (“In the Absence of a : The Swedish Experience”, kapitel 7, s. 122–138 i Hoque, Zahirul [red. ], “Making Governments Accountable: The role of public accounts committees and national audit offices”). Ett skäl till att inte har något revisionsutskott kan enligt bokkapitlet vara strävan efter att bevara en politisk kultur som fokuserar på samarbete och pragmatiska förbättringar, snarare än konfrontation och debatter om ansvarsutkrävande. Den gällande ordningen utan revisionsutskott är framgångsrik i den bemärkelsen. Iakttagelserna betonar vikten av överensstämmelse mellan politisk kultur och system för ansvarsutkrävande. En artikel av och tar upp (”Professionalism and organizational performance in the wake of new managerialism”, publicerad i , Volume 7, 2015, s. 499–523). kom idén att offentliga organisationer ska ledas av professionella chefer, snarare än av personer från den aktuella sakprofessionen. Detta har kallats för new managerialism. Artikeln utforskar hur new managerialism kan påverka den professionella autonomin i en offentlig organisation som åtnjuter en hög – och konstitutionellt skyddad – grad av organisatorisk autonomi – . Artikeln visar hur autonomin för profession begränsades i stor utsträckning, medan ledningens kontrollsystem ökade i omfattning. Till exempel har kritiserats för höga overheadkostnader. Enligt artikeln är det lika viktigt att beakta autonomin inom myndigheter som det är att beakta hur autonomin fördelas mellan den politiska sfären och förvaltningen, när man ska förklara organisatoriska prestationer. Inom förvaltningsforskningen finns bidrag som kan vara relevanta för en bredare förståelse av förvaltningen. I Statsvetenskaplig tidskrift nr 1 2016 finns flera artiklar om . Ett exempel är ”Granskningens (glömda) kostnader” av och . De menar att eftersom det är förknippat med stora svårigheter att fastställa effekter av granskning, som det snarare är en moralfilosofisk fråga om när granskningens kostnader överstiger dess nytta, måste varje granskning diskuteras och motiveras utifrån sin specifika situation. Kommande bok: Den parlamentariska revisionen i – Forskning, praktik och politik hölls en konferens om den parlamentariska revisionen i . Som ett resultat av den konferensen framställs nu en antologi, som beräknas komma ut (red. Boken syftar till att öka intresset och förståelsen för den parlamentariska revisionen i de fem största nordiska länderna och stimulera forskningen på området. Boken kan bidra till att skapa en ökad dialog mellan forskning, praktik och politik, när det gäller den parlamentariska revisionen, samt mellan olika nordiska länder. Det kommer att finnas kapitel om revisionens perspektiv, parlamentariska perspektiv och forskning när det gäller , , , respektive . I stort sett kommer en riksrevisor (motsvarande), en parlamentariker och en forskare per land att skriva var sitt kapitel. Bland övriga kapitel kommer det att finnas ett om granskningarnas genomslag och ett annat om perspektiv på oberoende och integritet. Två uppsatser om revision och demokrati , professor i statsvetenskap, har publicerat två uppsatser om revision, som har gjorts tillgängliga genom . Auditing knowledge management in democratic governance (2014) Demokratiska institutioner kan utformas så att de bidrar till upplysta medborgare och ett bra styrelseskick. Syftet med revisionsorgan är att förse beslutsfattare och medborgare med oberoende, objektiv och pålitlig information. Revisionsorgan kan vara viktiga i kvalitetssäkringen av kunskapssystem. Uppdraget försvåras emellertid av förekomsten av flera olika utvärderingskriterier. Vidare måste revisionsorganen tillämpa lärdomarna av hur kunskap hanteras på själva revisionsprocessen. Det demokratiska styrelseskicket kan förbättras genom denna typ av reflekterande revision. The global rescue of the nation state – How supreme audit institutions can improve accountability in democratic governance (2013) Uppsatsen utforskar möjligheten till en global räddning av nationalstaten. Globala institutioner kan, under vissa villkor, stärka nationalstatens makt genom att förbättra ansvarsutkrävandet i det demokratiska systemet. Samarbete mellan revisionsorgan på internationell nivå bör diskuteras i perspektiv av inhemsk demokrati på nationell nivå. Gemensamma ansträngningar av revisionsorgan kan bli ett av de mest effektiva sätten att öka transparensen och ansvarsutkrävandet i det demokratiska styrelseskicket på nationell nivå. I boken belyses verksamheten vid revisorer ur olika synvinklar – konstitutionella, historiska och organisatoriska. Boken gavs ut . Av bokens sju kapitel kan särskilt två nämnas. skriver i ”revisorer – den konstitutionella utvecklingen” att vissa principfrågor återkommer i flera skeden men att formuleringen av både frågor och svar växlar under utvecklingens lopp. Frågorna har mer eller mindre nära samband med den grundläggande dragkampen mellan kungen/regeringen och . Ska revisionen handhas av ett (eller flera) utskott eller av ett särskilt organ? Ska den vara en tidsbegränsad förrättning eller en fortlöpande verksamhet? Hur ska den uppfattas vid sidan av den revision som bedrivs under kungen/regeringen och hur ska den kommuniceras med dem som är föremål för granskning? Hur omfattande ska granskningsområdet vara? Syftar revisionen till en sakkritik eller en detaljkritik? skildrar i ”Hur kom till – en konstitutionell reformprocess med unika drag” hur beslutet om växte fram och hur debatten utvecklades. En fråga är varför inte stod upp till försvar för sitt eget revisionsorgan (revisorer). Förklaringen kan ligga i att riksdagsledamöterna inte uppfattar sin kontrollfunktion som så viktig. En annan attityd till kontrollfrågorna kan dock bli nödvändig när i ökad utsträckning överlämnar befogenheter både ”uppåt” till EU och ”nedåt” till myndigheterna. Man kan hoppas att den nya organisationen av den statliga revisionen kan bidra till en sådan utveckling. Att kontrollera staten – Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin Den empiriska undersökningen i denna avhandling av fokuserar på huruvida revisorer respektive () genomför sina effektivitetsrevisioner utan olämplig inblandning från den politiska sfären och det granskade objektet. Fyra effektivitetsrevisioner behandlas noga. I motsats till vad som kunde förväntas är slutsatsen att de politiskt utsedda revisorer genomför sina granskningar oberoende, medan RRV agerar så att integriteten i förhållande till regeringen skadas och i ett fall också i förhållande till det granskade objektet. Baksidan av oberoendet hos revisorer är dock den systematiska bristen på intresse från när det gäller intresset för resultatet av effektivitetsrevisionerna. I avhandlingen diskuteras också Intosais normer, och en poäng är att normerna kan tolkas olika och inte är så bindande som emellanåt påstås (s. 86 f.). Regeringsformen och den samtidiga reformen av Denna artikel av i Statsvetenskaplig tidskrift (2011, årgång 113 nr 3 s. 331–350) rör regeringsformens kapitel om kontrollmakten. Tyngdpunkten läggs på tillblivelsen och översynen av , eftersom det i reformeringen av denna del utspelade sig inget mindre än en regelrätt konstitutionell maktkamp mellan regering och riksdag. Riksdagspartiernas enighet bakom slutsatser var betydligt större än vad som var fallet inför reformen av den statliga revisionen 2000. Samsynen mellan de borgerliga allianspartierna och oppositionen var stor vad gäller omvandlingen av styrelsen till parlamentariskt råd, vidgandet av effektivitetsrevisionens angreppssätt, avrapporteringen till , införandet av det administrativa ansvaret för en av de tre riksrevisorerna m.m. Utredning om 2015 års riksrevisorers förändringsarbete m.m. Riksrevisor gav , professor i konstitutionell rätt, i uppdrag att utreda om det har funnits några formella fel och brister i hanteringen och ledningen av det förändringsarbete som genomförts vid . Utredaren ska bilda sig en uppfattning om vad som hänt och belysa om det funnits formella brister i hanteringen och ledningen av förändringsarbetet. De frågor som ska genomlysas är rekryteringsförfarandet och externa kontakter vid sidan av den gällande granskningsprocessen för effektivitetsrevisionen. Utredaren får också ta upp andra frågor som han finner lämpliga, med de begränsningar som följer av 13 kap. 8 § RF. överlämnade sin rapport . I rapporten gör Axberger bedömningar av revisionen av i , riksrevisorernas förändringsarbete, rekryteringar, externa kontakter och nedlagda granskningar. I en bilaga redovisas åtta övergripande iakttagelser, som sammanfattas enligt följande: skapades för att granska regeringen och dess myndigheter. ska hålla distans till de som granskas, bl.a. genom att undvika rekrytering direkt från . Inom finns en informell kultur, där egna överväganden och intern praxis går före rättsliga regler. Extern tillsyn behövs. måste ange vad den vill ha av effektivitetsrevisionen, liksom vad denna inte ska sysselsätta sig med, t.ex. uppgifter förbehållna demokratiskt valda organ. Den årliga revisionen har inte ägnats full uppmärksamhet. En ordning där den årliga revisionen får sin egen riksrevisor skulle kunna råda bot på detta. är inte konstruerad för styrning av myndigheter. Även formellt oberoende institutioner under måste dock kontrolleras. bör anpassa sig till detta. förhandlades fram under oenighet. Kompromissen med tre riksrevisorer har medfört stora problem. En fortsatt exklusiv revision under kräver politisk enighet i sak. Utan detta är andra lösningar som går att enas om att föredra. har inte de redskap som krävs för att på egen hand driva komplicerade lagstiftningsprojekt. Detta märks i regelverk, som har väsentliga brister. Sex av åtta riksrevisorer som valts på fulla mandat har lämnat sina uppdrag . Det tyder på brister som har att göra med uppdraget, inte med dem som valts. För att komma vidare krävs utredning och kanske grundlagsändringar. bör riksrevisorerna dela upp sina uppgifter. Utskottet vill inledningsvis betona att kontrollmakten är central i vårt konstitutionella system och att utgör en betydelsefull del av kontrollmakten. Genom utsätts all statlig verksamhet för oberoende granskning. Detta är centralt både för att tillse att offentliga medel används korrekt och ändamålsenligt och för legitimiteten för den offentliga verksamheten. Utskottet anser att en parlamentariskt sammansatt utredning bör tillsättas för att göra en översyn av vissa frågor om . En utgångspunkt är att både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen också fortsättningsvis ska vara placerade under , vilket också i fortsättningen ska regleras i grundlag. Följande frågor ska inte heller ingå i utredningens uppdrag: • och regeringens hantering av effektivitetsrevisionens rapporter (dvs. ordningen att rapporterna överlämnas till och kommenteras av regeringen i skrivelser till ) • den årliga revisionens inriktning • den internationella verksamhetens inriktning. I uppdraget ska inte heller ingå att lägga fram lagförslag om förändrat antal riksrevisorer. Utredningen ska klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen ska övervägas. Vidare ska utredningen överväga hur uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna ska vara. Om det också fortsättningsvis bör finnas en administrativt ansvarig riksrevisor ska utredningen överväga om hans eller hennes roll bör förstärkas, och i så fall på vilket sätt, i förhållande till de andra riksrevisorerna. Utredningen ska överväga om en ordning liknande den för JO, med en chefsjustitieombudsman, bör införas för . Utredningen ska även överväga om en ordning med ställföreträdare, som gäller för JO, bör införas för riksrevisorerna. Utredningen ska pröva frågan om mandatperiodens längd och utformning, och även möjligheten till omval. Det kan således övervägas om mandatperioden bör förändras, och om det ska finnas en möjlighet att välja en riksrevisor för kortare eller än den huvudsakligen föreskrivna om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl skulle kunna vara att successionsordningen ska komma i fas eller att personen säger sig vilja bli vald . En annan möjlighet är att en riksrevisor väljs med möjlighet till omval . Eventuellt kan riksrevisorn själv få avgöra om han eller hon ska få sitta . I regeringsformen och annan lagstiftning finns vissa behörighetskrav för en riksrevisor. Utredningen ska se över kvalifikations- och behörighetskraven för riksrevisorer. Frågan om vilka kriterier som ska gälla för entledigande av en riksrevisor ska ses över. Även processen när frågor om entlediganden aktualiseras kan behandlas i det sammanhanget. Utredningen ska pröva om det bör finnas en karenstid efter att ha varit riksrevisor. Utredningen ska beakta vad den utredare kommer fram till som har fått i uppdrag av regeringen att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag (dir. 2016:26). Utredningen ska överväga om det finns skäl att utveckla vilka villkor som bör gälla för en riksrevisor som slutar, särskilt om han eller hon slutar , och hur en eventuell karenstid bör påverka avgångsvillkoren. En särskild fråga rör självständighet. Det synes ha funnits olika uppfattningar om vad självständigheten innebär. I regeringsformen anges att riksrevisorerna självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, beslutar vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Detta innebär inte att är självständig i andra avseenden. är en myndighet under , som genom lag beslutar om instruktion för myndigheten och som anvisar anslag över statens budget för . I likhet med övriga myndigheter ska följa lagar och regler t.ex. om offentlighet och sekretess. Utredningen ska analysera vad självständighet består i och om det finns skäl att tydliggöra begränsningarna för självständigheten. Detta är inte minst relevant för frågan om relationen till huvudmannen, , men kan också vara relevant i andra avseenden. Även frågor om ansvarsfördelningen mellan , finansutskottet och parlamentariska råd har uppmärksammats. Utredningen ska behandla frågan hur roll som huvudman för fungerar och kan utvecklas. En fråga är om den parlamentariska insynen i och uppföljningen av verksamhet bör öka och i så fall i vilka avseenden. Det kan finnas skäl att samordna eller samla ansvaret i för . Utredningen ska således analysera ansvarsfördelningen mellan , finansutskottet och parlamentariska råd, och dessa organs verksamhet när det gäller . Ett alternativ till den nuvarande ordningen kan vara att någon typ av nämnd inrättas inom för frågor om styrning av . I uppdraget till utredningen ska det vidare ingå att överväga vilka resurser som bör finnas för myndighetsstöd och myndighetsstyrning särskilt när det gäller . I sammanhanget ska frågor om tillsyn av och av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen tas upp.