bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Frontex huvudsakliga uppgifter är bl.a. att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsländerna när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna (gemensamma operationer), bistå medlemsstaterna med utbildning av gränskontrollpersonal, genomföra riskanalyser och organisera medlemsstaternas samarbete när det gäller återsändande av personer som vistas olagligt i unionen. I en intervju i uttalade statsrådet bl.a. följande: ”Jag är beredd att gå så långt att säga att jag är beredd att låta Frontex, eller ett framtida Frontex, kunna gå in mot en medlemsstats vilja”. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl. Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). Enligt m.fl. är de besked som regeringen får av inte bindande. Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt konstitutions- utskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att , när det gäller innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor, har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings- taganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga for att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Det följer vidare av bestämmelsens tredje stycke att regeringen ska rådgöra med inför möten och beslut i . Detta stadgande infördes i dåvarande 10 kap. 10 § RO. Fram till dess hade statsministern samrått med inför Europeiska rådets möten utan att det fanns någon särskild reglering om detta (se m.fl. Grundlagarna, [l , Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO). När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl. Grundlagarna, [l , Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för perioden mitten av juli–. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Informellt möte för rättsliga och inrikes frågor den 25– Enligt den skriftliga återrapporten utvecklade statsrådet sin syn på kommissionens förslag om en gemensam gräns- och kustbevakning. Rapporten har sekretessmarkering. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet inför möte i den 17–(2015/16:21) framgår att (M) ställde följande fråga (anförande 23): När det gäller det yttre gränsområdet, som också är en stor och viktig punkt, har jag inte riktigt fått klart för mig vilket mandat som statsministern söker. Du får gärna upprepa vilket mandat du söker. Jag undrar lite hur regeringen ser på hur Frontex fungerar inom det befintliga mandatet och hur ser på ett utvidgat mandat, det vill säga att Frontex skulle kunna agera på eget initiativ. Det är rätt långtgående. Hur ställer sig regeringen till det? Som svar anförde statsministern följande (anförande 25): När det gäller yttre gräns och vad vi söker stöd för är det skrivningen i punkt 2: ”It should rapidly examine the Commission proposals of on a ’European Border and Guard’, the Schengen Borders Code, ’A voluntary humanitarian admission scheme’, and documents for returns.” Det är texten som står här. Det är den vi söker stöd for. Vi tycker att den är bra. I går fick vi förslaget om exempelvis ett förstärkt Frontex som vi inte har hunnit analysera i alla detaljer. Vi återkommer efter analysen. Just den text som finns här, som vi ska komma överens om under , är den som regeringen söker stöd för. Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet (2015/16:20) inför möte i Europeiska unionens råd för allmänna frågor framgår att utrikesministern anförde bl.a. följande (anförande 78): Jag tackar för frågorna, som handlar om bland annat gränskontroll. Vi förväntar oss att det ska komma förslag från kommissionen om exakt hur det ska utformas. Man kommer inte att behandla detaljer på mötet, och därför går det inte att svara på frågor om till exempel exakt hur Frontex roll ska definieras och vad exakt medlemsländerna ska sköta och vad Frontex ska sköta. Vi återkommer med synpunkter på detta när det finns ett förslag och vi har hunnit granska dess utformning. Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet inför extra möte i Europeiska unionens råd får rättsliga och inrikes frågor (2015/16:17) framgår att statsrådet anförde bl.a. följande (anförande 11): Först var det Frontex. Då ska vi diskutera de frågorna närmare. När kan Frontex gripa in, och vem beslutar om detta? Medlemsstaterna kan begära det, och Frontex beslutar om det. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet inför möte i den 15–(2015/16:9) framgår att statsministern anförde bl.a. följande (anförande 2): Det finns också ett behov av att se hur vi kan stärka gränssamarbetet, men det får inte leda till att medlemsstaterna ger upp det nationella ansvaret på området. Hur ett sådant mandat ska utformas till Frontex får regeringen återkomma till. I anförande 13 uttalade statsministern: När det gäller Frontex egna initiativ är det mer på temat att Frontex också ska kunna ta initiativ men att det inte innebär att man ska få agera i de olika länderna. Däremot kan Frontex lyfta på telefonluren och ta ett sådant initiativ, men det måste självfallet ske i samråd med länderna och under respektive lands regler och lagar. Så är det tänkt. Att Frontex skulle kunna lyfta på telefonluren och fråga om det kan vara aktuellt med ett sådant initiativ tycker jag inte är så dramatiskt, men vi måste stå upp får respektive lands egna lagar vad gäller de egna gränserna. Frontexmandatet nämnde jag. Det kommer inte att vara så att Frontex kan ge sig in i länders hantering. Däremot kan man själv ta initiativ, och sedan får det ske i samarbete med respektive land där det kan vara aktuellt. Statsministern uttalade vidare (anförande 23): Vad gäller Frontex nuvarande mandat, , menar vi att det finns möjlighet att redan där utvidga handlingsfriheten för Frontex, exempelvis att köpa egen utrustning som jag nämnde. Då har man möjlighet att vara mer flexibel. Det så kallade utökade mandatet är fortfarande tänkt att vara nationellt. Jag vill betona att inte bara tycker att det är en nationell fråga. Det är fler länder som tycker det. Det innebär att man måste komma överens om det. Att Frontex kan ta ett initiativ vad gäller exempelvis återvändande bygger på ett beslut som fattades av inrikesministrarna i en slutsats om att Frontex mandat kan stärkas, till exempel vad gäller återvändande av personer som inte har rätt att vistas här. Det ska ske på ett humanitärt och rättssäkert sätt. Men vi måste också stå upp för principen. Min bärande tanke är att vi tar emot människor som söker asyl – vilket vi ska göra. Men de som får avslag måste återvända. Annars har vi ingen reglerad invandring. Den principen måste vi stå upp for. Då är det högst rimligt att man diskuterar det. Kommissionen ska återkomma och presentera fler förslag för hur det skulle kunna bli effektivare. Vi får återkomma när vi vet mer exakt hur det är tänkt att fungera. Jag vill dock understryka att , precis som andra, inte tycker att det är ett EU-mandat att sköta gränserna. Det är ett nationellt mandat. Det tänker vi hålla fast vid. I fråga om Frontex egna initiativ, , gäller samma tema som jag sa tidigare. Kommissionen kommer att återkomma med förslag. Vi vet ännu inget om det. Men det är en nationell fråga. Det är den uppfattningen driver och kommer att driva. Det är självfallet andra länder som också tycker det. Det är helt enkelt inte ett EU-mandat. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Ordföranden sammanfattade diskussionen enligt följande (anförande 40): Låt mig försöka sammanfatta denna diskussion. Jag finner att det finns stöd för regeringens ståndpunkt med avvikande meningar från de fyra allianspartierna, , , om arbetskraftsinvandring. Jag finner att det enligt tidigare givna åsikter finns avvikande mening från Vänstern och om lagliga vägar in samt när det gäller transportörsansvaret också från . Det finns dessutom en avvikande mening anmäld från gällande inriktningen. hade också en avvikande mening om transportörsansvaret och även om lagliga vägar in. Jag tycker ändå att vi kan tolka diskussionen som ett tydligt medskick till regeringen att driva på och betona den nationella kompetensen. Denna inriktning råder det enighet om. Sedan kan vi kanske försöka reda ut i återrapporteringen om vi lyckades nå tillräckligt långt. Kan vi enas om en sådan bild? Statministern anförde avslutningsvis följande (anförande 46): Precis som jag återgav är det regeringens uppfattning att det här är nationell kompetens och så ska förbli. Att vi sedan samverkar och samarbetar för att förstärka gränsskyddet är bra. Det måste också innebära ett effektivare sätt för Frontex att arbeta, men man ska inte kliva över någon gräns. Det kommer jag att framhålla. Det är och regeringens linje. granskade utskottet regeringens hantering av frågan om en vald ordförande i (bet. 2003/04:KU20 s. 41 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som ger uttryck för. Statsministern har själv försatt sig i en sådan situation att han fått svårigheter att med trovärdighet driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet kritiserade redan vid granskningen under förra . Av tillgänglig utredning kan utläsas att statsministern inte heller senare i EU-kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för blivit känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det faktum att regeringen enligt statsministern har räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt mot bakgrund av att i sin tidigare granskning uttalat kritik på grund av bristande förankring i . Det förtjänar därför enligt utskottets uppfattning kritik. Utskottet granskade regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport (bet. 2008/09:KU20 s. 16 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a.: Utskottet önskar erinra om att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med . Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i . Utskottet noterar särskilt att i ett yttrande till utrikesutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse verksamhet i Europeiska unionen förutsatte att regeringen fortlöpande skulle samråda med om utvecklingen av frågan om uppförandekoden. Utskottets granskning visar att regeringen, inför ministerrådets beslut att anta den gemensamma ståndpunkten i fråga om EU:s uppförandekod för vapenexport, varken informerade om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av om det stundande beslutet. Utskottet anser att ansvariga statsråd, mot bakgrund av yttrande och regeringens beslut , borde ha informerat om regeringens beslut och utvecklingen i frågan om uppförandekoden. anser att regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samråds- skyldigheter gentemot . Utskottet granskade regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar (2014/15:KU20 s. 28). Utskottet anförde i sitt ställningstagande följande: Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandat- perioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller . Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med i frågan har inte förelegat. noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i . Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: 1.Vilka ståndpunkter framförde inrikesministern vid det informella mötet för rättsliga och inrikes frågor den 25–(jämför den skriftliga återrapporten från mötet)? Hur förhöll sig dessa ståndpunkter till stånd- punkter som tidigare förankrats i , utskott och ? 2.Har regeringen återkommit till (utskott, ) efter den analys som aviserades av statsministern vid samrådet med (2015/16:21 anförande 25)? 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR 3.Överlämnades något eller några dokument till övriga medlemsstater i ovan nämnda frågor vid det informella mötet för rättsliga och inrikes frågor den 25–? Om ja önskar utskottet ta del av det. 4.Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning till? Som svar överlämnades en svarspromemoria som upprättats inom (bilaga A2.5.2). I svarspromemorian anförs att statsrådet avseende Session IV Migration framförde ståndpunkten att gränskontroll primärt är ett nationellt ansvar, vilket tidigare förankrats i . Med anledning av den diskussion som fördes mellan medlemsstaterna resonerade statsrådet därutöver kring vissa aspekter av kommissionens förslag som kan komma att aktualiseras i det fortsatta förhandlingsarbetet utifrån faktapromemoria 2015/16:FPM45. Som svar på fråga 2 anförs vidare att regeringen lämnade faktapromemoria 2015/16:FPM45 till . Information har därefter lämnats i justitieutskottet och överläggning har hållits med samma utskott . Som svar på fråga 3 (om det överlämnades något eller några dokument till övriga medlemsstater i ovan nämnda frågor vid det informella mötet för rättsliga och inrikes frågor den 25–) anförs i promemorian att det inte gjorde det. höll utskottet en utfrågning med statsrådet (bilaga B5). Statsrådet anförde att har satts under stort tryck på grund av den allvarliga migrationskrisen, vilket har lett till att allvarliga brister vid EU:s yttre gränser har uppenbarats. En långsiktig åtgärd är förslaget om en europeisk gräns och kustbevakning som presenterades . Statsrådet uppgav att han varit i och bl.a. diskuterat möjligheten till en delvis ny roll för Frontex. lämnades en faktapromemoria till . I regeringens preliminära ståndpunkter angavs bl.a. att det är viktigt att överväga nya förslag och idéer om hur kontrollen av den yttre gränsen kan stärkas. Men det måste ske utan att medlemsstaterna lämnar över det grundläggande ansvaret för gränskontrollen till EU. Regeringen ansåg alltså att gränskontroll främst är en nationell fråga, men att den nya byrån för gräns- och kustbevakning kan utgöra ett viktigt stöd för medlemsstater som inte själva kan kontrollera sina gränser tillräckligt väl. När ministrarna träffades den 25–var det informellt. Syftet med sådana möten är att få till ett fritt tankeutbyte i mer övergripande och långsiktiga frågor. Eftersom det var ett informellt möte, där inga beslut skulle fattas, hölls inget samråd med före mötet. 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR Statsrådet uppgav att han vid det informella mötet framhöll att gräns- kontroll primärt är ett nationellt ansvar, något som även andra medlemsstater, kommissionen och ordförandeskapet betonade. Syftet med diskussionen var enligt ordförandeskapet att få politisk vägledning för det kommande förhandlingsarbetet, vilket skulle inledas på expertnivå. Statsrådet resonerade kring några aspekter som ur svenskt perspektiv kanske skulle aktualiseras i det kommande förhandlingsarbetet utifrån den faktapromemoria som lämnades till , bl.a. att det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas och att den nya byrån kan utgöra ett viktigt stöd för medlemsstater som inte själva kan kontrollera sina gränser tillräckligt väl. Enligt statsrådet var det som framfördes på mötet också den ståndpunkt som hade förankrats i och utskott. När det gäller intervjun i uppgav statsrådet att han fick frågan ”Hur ser du på den långsiktiga utvecklingen?”, vilket han försökte ge uttryck för. Det som sas i intervjun får enligt statsrådet nog sägas vara en ”framskrivning” av vad diskussionen i EU kunde komma att leda till och vilken ståndpunkt kunde komma att ta. Därefter förankrade han den ståndpunkten med både justitieutskottet och . Statsrådet anförde vidare att det måste vara möjligt för ett statsråd att i en intervju få svara på frågor om hur han tror att EU kommer att utvecklas. I den situationen kan han inte vara bunden av samrådsmandatet i . Avslutningsvis anförde statsrådet att det faktum att han uttryckt att ”det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas” bör kunna tolkas som ”alla åtgärder inom ramen för det nationella ansvaret”. Som utskottet påpekat tidigare får genom i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. En utgångspunkt i detta sammanhang är att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Likaså vill utskottet understryka att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. När det gäller nu aktuell granskning har statsrådet uppgett att han vid det informella mötet framhöll att gränskontroll primärt är ett nationellt ansvar, vilket överensstämmer med i tidigare förankrad ståndpunkt. Under granskningen har det dock framgått att statsrådet vid det informella mötet även uttalade att ”det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas”. Härtill kommer att statsrådet i en radiointervju som gjordes i anslutning till det aktuella mötet uttalat att ”jag är beredd att låta Frontex, eller ett framtida Frontex, kunna gå in mot en medlemsstats vilja”. Statsrådet får genom sina båda uttalanden som gjorts under respektive i nära anslutning till det informella 2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR mötet anses ha gett uttryck för en ståndpunkt som inte var i linje med vad som För detta kan statsrådet inte undgå Utskottet vill i detta sammanhang påminna om tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda arbete med EU-frågor (bet.