· H301KU21 · 2016-06-09 12:07:10 — Den här debatten rör något som på flera sätt är ett av årets viktigaste betänkanden från konstitutionsutskott, nämligen betänkandet om det som brukar kallas skrivelse 75, regeringens årliga rapport till om hur regeringen har behandlat skrivelser till regeringen eller med andra ord i vilken utsträckning regeringen har genomfört beslut. Beslut om så kallade tillkännagivanden är förstås särskilt intressanta. Bakgrunden till regeringens rapport är följande: Nästan varje gång fattar ett beslut i en sakpolitisk fråga skickar information till regeringen om det fattade beslutet. redovisar regeringen samlat för hur man har hanterat alla de skrivelser som skickats från till regeringen - vilka skrivelser har slutbehandlats på ett sätt som innebär att regeringen genomfört det vill, och vilka skrivelser återstår att slutbehandla? Det är den redovisningen vi nu debatterar. Ett tillkännagivande är som bekant ett beslut om ett slags beställning från till regeringen, till exempel att regeringen förväntas utreda en fråga och återkomma till med lagförslag. Tillkännagivandens rättsliga ställning regleras inte i grundlag eller riksdagsordningen, men de omfattas av rättsliga normer i form av fast konstitutionell praxis, inte minst utvecklad av under en lång följd av år. Utgångspunkten är att regeringen ska tillgodose tillkännagivanden. Beredningsåtgärder med anledning av ett tillkännagivande ska inledas . Om regeringen inte har för avsikt att tillgodose ett tillkännagivande ska regeringen underrätta om det och redovisa sina skäl. Inte annat än i undantagsfall bör det ta än två till att slutbehandla ett tillkännagivande. Hur som är skälig beror på hur komplicerat det är att bereda tillkännagivandet, till exempel om det krävs omfattande utredningsåtgärder eller inte. Regeringen ska i den så kallade skrivelse 75, alltså den rapport vi nu debatterar, redovisa hur tillkännagivanden har hanterats. Sedan den nya regeringen tillträdde har som bekant skickat rekordmånga tillkännagivanden till regeringen. Utgångspunkten är som sagt att tillkännagivanden ska tillgodoses. Det kan dock vara så att ett visst önskemål från efter utredning visar sig vara praktiskt omöjligt eller på goda grunder olämpligt att genomföra. Då är det rimligt att lägga tillkännagivandet till handlingarna utan ytterligare åtgärd. Att däremot vägra att genomföra beslut av politiska skäl är något helt annat, och det vore som jag ser det ett brott mot konstitutionell praxis om regeringen rutinmässigt vägrade att genomföra tillkännagivanden. Uppföljningen går till så att när KU har fått regeringens årliga rapport ber KU övriga utskott att kommentera hur regeringen har genomfört beslut inom respektive utskotts ansvarsområde. Denna genomgång ligger sedan till grund för KU:s samlade kommentarer. Jag är glad över att KU har kunnat enas över alla partigränser om årets kommentarer, och jag hoppas att vi även kommande år ska kunna ha en enig syn på behandlingen av tillkännagivanden. En fråga som tas upp i yttranden från andra utskott till KU är vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att hörsamma tillkännagivanden. delar denna uppfattning. Det är också, som flera utskott påpekar i sina yttranden, angeläget att regeringen lämnar fullgod information om orsakerna till att handläggningen drar ut i de fall det trots allt blir en fördröjning. Utöver de generella kommentarerna har KU en del kommentarer om några enskilda tillkännagivanden, men jag avstår från att närmare gå in på dem. Jag konstaterar i stället att utöver genomgången av regeringens redovisning innehåller årets betänkande även ett principiellt resonemang om en fråga som väckt viss uppmärksamhet och debatt i , nämligen frågan om hur man ska se på så kallade negativa tillkännagivanden. beslutade att utvärdera vissa frågeställningar kring tillkännagivanden och gränsdragningen mellan och regeringen. har gått igenom samtliga över 2 000 tillkännagivanden som beslutat från och med /92 - ett imponerande arbete. En slutsats i kartläggningen är att det inte är så lätt att entydigt avgöra vad som är ett negativt tillkännagivande. Rent språkligt tänker man sig nog att ett negativt tillkännagivande innebär att regeringen inte ska vidta en viss åtgärd. Men å andra sidan: Om tillkännager för regeringen att en viss verksamhet ska fortsätta bedrivas skulle man kunna hävda att det beslutet har samma praktiska innebörd som ett beslut om att regeringen inte får lägga ned verksamheten i fråga. Mot bakgrund av denna oklarhet om definitionen av negativa tillkännagivanden fokuserar KU i sitt ställningstagande framför allt på tillkännagivanden som formuleras som att regeringen inte ska lägga fram ett visst förslag eller inte ska utreda en viss fråga. Sådana tillkännagivanden är mycket ovanliga. Det finns bara enstaka exempel i den här mycket omfattande genomgången, men det är inte desto mindre viktigt att slå fast vissa utgångspunkter. Om säger att regeringen inte ska föreslå en viss åtgärd uppstår en tydlig friktion med 4 kap. 4 § regeringsformen, där det slås fast att regeringen har en grundlagsreglerad rätt att lägga förslag till . Eftersom tillkännagivanden inte regleras i grundlag eller lag utan enbart i praxis kan de inte ta över regeringsformens bestämmelser. Det innebär i och för sig inte att det finns något formellt hinder för att besluta om ett sådant tillkännagivande, men man kan inte hävda att regeringen skulle begå ett konstitutionellt fel om regeringen valde att lägga en proposition i ämnet, i strid med tillkännagivandet. Har förslagen i propositionen inte stöd i kan som vanligt avslå propositionen. KU:s slutsats blir: "Regeringen har således att hantera tillkännagivanden, negativa och andra, under parlamentariskt ansvar." När det gäller tillkännagivanden om att regeringen inte får utreda en viss fråga kan man notera att regeringsformens beredningskrav i 7 kap. 2 § säger att regeringsärenden, till exempel propositioner, måste beredas. Om en proposition inte har tillräckligt underlag får den inte läggas fram av regeringen. Att hindra regeringen från att vidta beredningsåtgärder som ett led i arbetet med att ta fram en proposition skulle därmed indirekt kunna innebära ett kringskärande av regeringens initiativrätt. Å andra sidan finns det andra typer av regeringsbeslut än beslut om förordningar eller propositioner. Det finns därmed utredningsåtgärder och andra beredningsåtgärder som inte syftar till att skapa underlag för en proposition eller en förordning. Åtgärder av den typen kan också påverka samhällsutvecklingen, men de kommer inte självklart under prövning. Ett exempel kan vara att regeringen utser en statlig samordnare för att förmå kommunerna att agera på ett visst sätt. Ett annat exempel kan vara att regeringen utser en förhandlingsperson som ska förhandla med kommuner, landsting och andra aktörer inom ett visst område för att de ska enas om exempelvis en viss investering. Regeringen kan på detta sätt påverka samhällsutvecklingen utan att kopplas in. I sådana situationer är det naturligt att genom tillkännagivanden kan berätta för regeringen vad tycker om det arbete som pågår. KU uttrycker det lite mer formellt: "Även i sådana fall kan det finnas ett behov för att meddela sin uppfattning till regeringen." Dock får sådana riksdagsbeslut självfallet inte innebära att lägger sig i förvaltningsuppgifter i strid med regeringsformen. Det ställningstagande till negativa tillkännagivanden som KU nu presenterar, herr talman, är således noggrant avvägt. Det förs flera resonemang av typen "å ena sidan - å andra sidan". KU slår fast att regeringsformen har företräde framför tillkännagivanden men säger inte att så kallade negativa tillkännagivanden är förbjudna. KU redovisar de olika verktyg har för att påverka den formella beslutsprocessen men säger att vad gäller åtgärder av regeringen utom räckhåll för formella beslutsmakt kan ha ett legitimt behov att meddela regeringen om åtgärderna har stöd i eller inte. Med detta hoppas KU enhälligt ha lagt fast ett synsätt och en praxis som kan bli bestående och ge vägledning oavsett vilka partier som utgör regeringsunderlag och vilka som utgör opposition. Därmed, herr talman, yrkar jag bifall till förslaget i betänkandet. Jag vill instämma i många delar av det som värderade ordförande just har sagt. Dock vill jag lägga till några kommentarer. Jag vill först nämna KU:s eget tillkännagivande om driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar. Regeringen anser i sin skrivelse till att detta är slutbehandlat, men vi menar att det inte är fullt ut tillgodosett och att regeringen bör återkomma i frågan. När det gäller så kallade negativa tillkännagivanden har vi i gjort en enig bedömning som vi anser bör kunna vara vägledande för hur negativa tillkännagivanden ska bedömas och hur de ska hanteras av partier i och i regeringen. Tillkännagivanden förblir oreglerade i regeringsformen. Regeringen hanterar dem under parlamentariskt ansvar. Ordföranden har på ett riktigt sätt lagt fram de spänningar som kan finnas i regeringsformens föreskrifter om rätten för varje regering att lägga fram förslag och skyldigheten att utreda och bereda dessa förslag. Problemet uppstår när vi har en regering som har en inriktning på ett sakområde men som inte har majoritet i , en minoritetsregering. Det kännetecknar vanligtvis förhållandena i . Gentemot denna minoritetsregering finns det en majoritet i för vissa åtgärder. Det är här som problemet kan komma upp. Ordföranden har med rätta sagt att den frågan löses om en regering lägger fram ett förslag i och avslår det. Därmed har båda sidor fått visa vad de har för åsikt och politik, men det är som gör det utslagsgivande ställningstagandet. Men jag vill framhålla att också kan korrigera eller komplettera regeringens egen normgivningsmakt. Det beror på att vi har paragrafer i regeringsformen som ger den slutliga möjligheten att fastställa enligt vilka normer ett visst samhällsområde ska styras. Det är 8 kap. 6 § regeringsformen som ger så kallat underställande. Det sker sällan, men innebörden är att beslutar att för att en föreskrift från regeringen, en förordning, ska vinna slutlig laga kraft ska regeringen först inhämta ställningstagande. Detta har skett i enstaka fall. Jag ser i kansliets förnämliga genomgång att det skedde 2010/11. Enligt 8 kap. 8 § regeringsformen kan alltid meddela föreskrifter som tar över regeringens förordnandemakt eller i övrigt normgivningsmakt. Vi erinrar med våra skrivningar om dessa sällan utnyttjade bestämmelser. Vi erinrar, och de blir därmed, kan man väl säga, betraktade som levande realiteter i vår regeringsform. Det är viktigt. De finns där. konstaterar att de spelar en roll. En majoritet i kammaren behöver alltså egentligen inte göra så kallade negativa tillkännagivanden därför att man fruktar eller inte vill se att regeringen i ett regeringsbeslut gör en förordning eller andra föreskrifter som strider mot en majoritet i kammaren. Kammaren kan använda 8 kap. 6 § och 8 kap. 8 § för att korrigera. Regeringsbeslut som riktar sig till det som regleras för statsförvaltningen, i 12 kap. 3 § regeringsformen, ger mindre utrymme för för den typen av överprövningar av regeringens ställningstagande. Men som ordföranden pekade på: Beroende på hur formuleringen görs av finns där onekligen ett visst utrymme för att markera vilken hållning har även i ett sådant beslut. Restriktionen här, vill jag avrunda med att säga, beror enligt min mening på erfarenheterna från frihetstidens berömda statsskick. Det var ju ett statsskick som satte i centrum och som har fått mycket beröm i efterhand för många av sina delar. Det fanns dock problematiska delar. En var just att tog över som närmast domstol och regering och fattade beslut som gällde enskilda. Den ordningen var inte bra och är en ordning som inte har tillåtits i våra konstitutioner . Härmed vill jag yrka bifall till förslaget i betänkande 21. När vi ska tala om behandlingen av skrivelser vill jag först ge en eloge till riksdagsstyrelsen för vad som förefaller vara en föredömlig hantering eller åtminstone redovisning av densamma. Det är också glädjande att av skrivelse 75 kunna konstatera att likaså regeringens redogörelse har blivit mer utförlig och förbättrats så att den numera ger en formellt korrekt bild av hanteringen, även om det är så att vissa delar kanske är väl kortfattade och det återstår en viss förbättringspotential när det gäller att redovisa när åtgärder med anledning av riksdagsskrivelser beräknas bli slutbehandlade. Som har påpekats här lyfter och övriga utskott också fram vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång. Vad som däremot föranleder en lite annan och kanske inte fullt lika positiv bedömning är att i samma skrivelse kunna läsa att regeringen har för avsikt att på eget bevåg försöka ändra den konstitutionella praxis som råder tillbaka, där man helt enkelt säger att man förbehåller sig rätten att inte behöva ha som utgångspunkt att tillgodose vissa tillkännagivanden som kommer från . är det så att har granskat de här frågorna vid ett flertal tillfällen, senast i samband med ett yttrande till utbildningsutskottet så sent som , och konstaterat att ett tillkännagivande från i och med att det inte är reglerat kan se ut lite grann hur som helst och att regeringen faktiskt har att förhålla sig till det, oavsett hur det är utformat. Vi har också hört vissa här berätta om att ett tillkännagivande kan formuleras på lite olika sätt och ändå få samma praktiska innebörd. Återigen - som även har påpekats av andra här - kan vi konstatera att om regeringen inte har för avsikt att efterkomma ett tillkännagivande åligger det den att meddela skälen till att man inte tänker göra detta. Då får också en helt annan möjlighet att förhålla sig till detta svar, och man får det tydligt redovisat att man inte på slentrian kan avfärda ett tillkännagivande. Vi har också hört att då i sin tur kan se till att driva sin vilja igenom lagstiftningsvägen. Regeringen kan inte gå emot om väljer att meddela föreskrifter genom lag. Dock är det så att även förslag som själv lägger fram, om man nu vill tillgripa den här möjligheten, måste beredas, likaså om det handlar om att kanske försöka göra förslag som ska städa upp någonting som regeringen har gjort på eget bevåg. Skulle det visa sig att allt oftare behöver bereda ärenden på grund av regeringens underlåtenhet att efterkomma tillkännagivanden ser i alla fall inte jag någon annan utväg än att en omfördelning av ekonomiska resurser också behöver komma till stånd för att bygga upp en sådan parallell beredningsverksamhet. Det är ju inte rimligt att tänka sig en situation där först gör ett tillkännagivande om att regeringen ska göra någonting, regeringen svarar att den inte har för avsikt att göra detta och sedan ska återkomma till regeringen med ett nytt tillkännagivande om att jo, ni måste visst utreda eller bereda den här frågan. Alltså landar det tillbaka på att vi förmodligen i så fall kommer att få bereda det själva. Sammanfattningsvis vill jag nog landa i att regeringen gör klokast i att backa från sin egenmäktigt föreslagna praxisförskjutning och acceptera att är folkets främsta företrädare samt att regeringen har att lyssna engagerat och ödmjukt på och folket, åtminstone om den önskar fortsätta att tolereras av . Vi talar nu om KU21, och det är ett betänkande som baseras på det som kallas för skrivelse 75 från regeringen. I skrivelse 75 går regeringen igenom hur man har hanterat olika beslut och alldeles särskilt de olika tillkännagivandena, det vill säga punkter där ger regeringen i uppdrag att återkomma med någonting. Det säger sig självt att antalet tillkännagivanden blir fler under minoritetsregeringar. Det säger sig också självt att den regering som utropat sig till samarbetsregering behöver ta de här tillkännagivandena på ett väldigt seriöst sätt och hålla en bra dialog med . Utskottet konstaterar att skrivelse 75 ger en formellt korrekt bild av skrivelser och att redogörelsen blivit mer utförlig än tidigare i fråga om pågående och planerade åtgärder. En av de mer principiella delarna i KU21 som KU nu har landat i enighet om handlar, som flera andra talare har varit inne på, om det som kallas för negativa tillkännagivanden. Ett negativt tillkännagivande är när en majoritet i ett utskott och sedan också talar om för regeringen att den inte ska utreda eller vidta en åtgärd. Den möjligheten har enligt den utredning vi i KU har gjort bara använts sju gånger. Men de flesta fallen har varit . Därför har det varit viktigt för oss i KU att analysera det, för att hitta en gemensam inställning till hur spelreglerna mellan riksdag och regering ska se ut. Det har varit flera negativa tillkännagivanden. Ett av de mest heta har gällt frågan om . Motsättningen mellan regeringsföreträdarna och oppositionen har varit ganska högljudd i frågan. Det beror delvis på att det finns stor sprängkraft i den politiska avvägningen mellan att behålla och att bygga bostäder där. Men för KU:s del har det handlat om vilka verktyg man bör använda sig av för att driva igenom sin politiska vilja i fråga om att antingen behålla eller lägga ned . Det negativa tillkännagivande som trafikutskottet har avgett handlar om att utskottet inte vill att en förhandlingsperson för ska tillsättas. Regeringen tittade på detta och redovisade sedan i skrivelse 75 hur man hade agerat. Man berättade att man hade avbrutit den del som handlade om och sett till att det blev ett bredare uppdrag som skulle handla om flyget i . Därmed tyckte regeringen att man hade fullföljt det hela. När skrivelsen sedan kom till trafikutskottet menade utskottet att regeringen inte alls hade gjort som ville. I en stor del av slutbehandlingen av uppdraget hanteras nämligen också . Därför stämmer det inte överens med tillkännagivande. Det vi i KU säger är att det är viktigt att regeringen har möjlighet till utredningsmakt och att det är viktigt att kan säga det den vill. Jag menar att utredningsväsendet fyller en extra viktig funktion i politiskt känsliga frågor. Det är genom att låta någon eller några ägna tid åt konflikterna och grotta ned sig i var konflikterna och enigheten finns som man kan komma vidare ur låsta positioner. Därför vill jag verkligen varna för att alltför snävt hållna negativa tillkännagivanden kan ge negativa effekter när det gäller att komma vidare i viktiga frågor. KU har landat i en helt salomonisk skrivelse. Jag ska läsa innantill: "När det gäller vissa slags negativa tillkännagivanden kan det uppstå en situation som innebär att genom ett tillkännagivande uttrycker att regeringen inte ska föreslå en viss åtgärd som regeringen enligt 4 kap. 4 § RF har en grundlagsreglerad rätt att lägga förslag till . Eftersom tillkännagivanden är oreglerade kan de inte ta över regeringsformens bestämmelser. Regeringen har således att hantera tillkännagivanden, negativa och andra, under parlamentariskt ansvar." Därmed vill jag att vi lägger skrivelsen till handlingarna. Vi är helt överens om de principiella förhållandena och vilka regler som råder rent formellt. nämner du, , att din ingång är att det är viktigt, just i politiskt känsliga frågor, att regeringen har rättigheten att starta utredningar och därigenom kunna belysa saker på många olika sätt. Det finns en poäng med det. Det har sina meriter. Jag tolkade det du sa som att det skulle få negativa konsekvenser om man på något sätt försökte begränsa den makten. Kan du se att det kan finnas situationer där det kan få negativa effekter att börja utreda i frågor där stabiliteten och förutsägbarheten väger tyngre än rättigheten för regeringen att börja röra om i grytan? Kan du se vilka praktiska konsekvenser det skulle kunna få för samhället i stort? Det kan säkert finnas negativa konsekvenser. Vi säger också att man måste ha parlamentariskt stöd. Det är det som det hela går ut på. Det jag menar är att det i frågor där det har funnits en stor politisk konflikt kan finnas all anledning att dra tillbaka utredningen, titta lite djupare på det och se hur man kan komma vidare och var man kan hitta nya majoriteter. Där tror jag att utredningsväsendet spelar en stor och viktig roll, för att kunna bryta låsningar som lätt finns i en talarstol eller en valrörelse. Jag har fått svar på min fråga. Vi i har granskat regeringens och riksdagsstyrelsens redogörelser, i vilka de beskriver hur de har behandlat skrivelser. De och vi i KU har följt upp vad som hänt med de tillkännagivanden som har beslutat att överlämna. KU betonar vikten av att regeringen anstränger sig för att undvika onödig tidsåtgång innan tillkännagivandena blir besvarade. KU redovisar i detta betänkande, under rubriken , vår syn på regeringens skyldig-heter när det gäller tillkännagivanden. Detta gör vi särskilt mot bakgrund av att regeringen i sin redogörelse framfört synpunkter på i några fall negativa tillkännagivanden, med innebörden att regeringen inte ska vidta en viss åtgärd. konstaterar att regeringen enligt konstitutionell praxis är skyldig att svara på alla tillkännagivanden. Om tidpunkt för svar har angetts i ett tillkännagivande ska svaret till lämnas av regeringen . Men svaret från regeringen kan vara att regeringen behöver eller en motivering för att regeringen på något sätt inte avser att tillgodose tillkännagivandet. När det gäller negativa tillkännagivanden konstaterar KU att regeringsformen går före konstitutionell praxis. Det innebär att inte kan hindra regeringen från att utreda och bereda ärenden eller från att lägga fram förslag till . Men ett negativt tillkännagivande från kan naturligtvis vara en signal till regeringen om att det inte är meningsfullt att lägga fram förslag med ett visst innehåll. Av redogörelsen framgår att totalt 183 riksdagsskrivelser inte var slutbehandlade /16. Av dem är 81 från tiden efter det att regeringen tillträdde. Det äldsta icke-besvarade tillkännagivandet är från /2000 och gäller en samlad redovisning av jaktfrågor. När det gäller icke slutbehandlade tillkännagivanden på område finns det flera frågor som jag själv har engagerat mig i genom motioner till . Det gäller bland annat dröjsmål hos myndigheter. Jag har påtalat orimligt långa handläggningstider hos myndigheter, bland annat för företag som söker tillstånd för att utöka sin verksamhet. Regeringen hänvisar till arbetet med en ny förvaltningslag, som är ute på remiss. Jag har motionerat om och har beslutat om ett tillkännagivande om en så kallad evenemangslista för tvsändningar som gör att fler ska kunna se på vissa tvsändningar. Regeringen lovar att återkomma med förslag om detta. Regeringen har tillsatt en utredning om samdistribution av tidningar och post som jag hoppas snart ska leda till en proposition. Ett tillkännagivande från om ökat driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar anser inte vara fullt ut tillgodosett av regeringen. Men det redovisas inte av regeringen i redogörelsen. I budgetpropositionen har regeringen tagit med en höjning av stödet till tvådagarstidningar. Men eftersom lågfrekventa tidningar innefattar även endagarstidningar anser utskottet att tillkännagivandet inte fullt ut har tillgodosetts av regeringen. Utskottet påtalar det och förutsätter att regeringen återkommer i frågan, till exempel i budgetpropositionen . Jag är tacksam att vår vice ordförande i , , i debatten lyfte fram detta obesvarade tillkännagivande. Det ger mig gott hopp om att frågan ska få en snar lösning. Jag föreslår att lägger regeringens skrivelse och riksdagsstyrelsens redogörelse till handlingarna. Överläggningen var härmed avslutad. (Beslut fattades under § 16.)