bet · H301CU16 · 2016-03-03 00:00:00 — En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i . Lagändringarna gäller instanskedjan för överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Ändringarna innebär att dessa beslut inte längre ska överklagas till utan direkt till mark- och miljödomstolen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Utskottet anser vidare att bör avslå samtliga motionsyrkanden, bl.a. med hänvisning till att regeringen redan aviserat fortsatta överväganden i de aktualiserade frågorna. I betänkandet finns två reservationer (M, C, L, KD). Reservationerna avser inte regeringens lagförslag utan gäller frågor om ytterligare ändringar av bestämmelserna om överklaganden i . Proposition 2015/16:55 En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser. Fem yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn Övriga frågor om prövningen av överklagade beslut 1.Instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn, punkt 2 (M, C, L, KD) 2.Övriga frågor om prövningen av överklagade beslut, punkt 3 (M, C, L, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). Därmed bifaller proposition 2015/16:55. Instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn 2015/16:3293 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 1. Reservation 1 (M, C, L, KD) Övriga frågor om prövningen av överklagade beslut 2015/16:3293 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkandena 2–5. Reservation 2 (M, C, L, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (L), Nooshi Dadgostar (V), (S), Shadiye Heydari (S), (M) och (S). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som har överklagats enligt (2010:900), förkortad PBL. Utredningen tog namnet . Syftet med utredningen var att med bibehållen rättssäkerhet åstadkomma en effektivare prövningsordning för ärenden och mål enligt PBL. redovisade sina förslag i betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen behandlas förslag i fråga om instansordningen. Regeringen lägger fram förslag om ändringar i 13 kap. PBL. Lagrådets har yttrat sig över regeringens lagförslag. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. En motion med fem yrkanden har väckts med anledning av propositionen. Motionsförslagen finns i bilaga 1. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. Bestämmelser om vilka kommunala beslut som får respektive inte får överklagas finns i 13 kap. 1–3 §§ PBL. I 13 kap. 1 § anges sådana kommunala beslut som får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det gäller bl.a. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan och kommunfullmäktiges eller beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. I 13 kap. 2 § anges sådana kommunala beslut som inte får överklagas. Av paragrafen framgår bl.a. att beslut om planbesked, behov av kontrollansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt samråd eller slutsamråd eller beslut i en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked inte får överklagas. Av 13 kap. 3 § framgår att andra kommunala beslut än de som avses i 1 och 2 §§ får överklagas till . Det gäller således beslut om bl.a. planer, lov och tillsyn. Enligt 13 kap. 6 § PBL får beslut i överklagade kommunala plan-, lov- och tillsynsärenden överklagas till mark- och miljödomstolen. För en efterföljande prövning i Mark- och krävs prövningstillstånd. Enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar får Mark- och domar och beslut i mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen inte överklagas. Mark- och får dock enligt paragrafen tillåta att en dom eller ett beslut i annat mål än mål enligt överklagas till , om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av (den s.k. ventilen). Om beslut i ett överklagat ärende har överklagats till mark- och miljödomstolen och ärendet rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, , eller ska domstolen enligt 13 kap. 7 § PBL överlämna målet till regeringen för prövning. I propositionen föreslår regeringen ändringar i 13 kap. (2010:900), förkortad PBL. Förslaget gäller instanskedjan för överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Enligt förslaget ska dessa beslut inte längre överklagas till utan direkt till mark- och miljödomstolen. Förslaget syftar till att med bibehållen rättssäkerhet effektivisera prövningen av sådana beslut, bl.a. genom att detaljplaner och områdesbestämmelser snabbare ska kunna få laga kraft. Avsikten är i förlängningen att angelägna samhällsbyggnadsprojekt, t.ex. byggandet av nya bostäder, ska kunna påbörjas och färdigställas tidigare och till en lägre kostnad än . Enligt regeringen stärker förslaget roll som samrådspart och pådrivare inom ramen för den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen och i den fysiska planeringsprocessen. kan därmed på ett aktivare sätt företräda statliga intressen och verka för att regeringens mål inom olika politikområden, inte minst inom bostadsförsörjningsområdet, blir tillgodosedda inom ramen för den kommunala planeringen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Utskottet delar regeringens bedömning att instanskedjan för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser är alltför lång och att antalet överklaganden som prövas i flera instanser är alltför stort. Vidare anser utskottet liksom regeringen att en instanskedja som innebär att länsstyrelserna inte längre ska pröva överklagade planärenden innebär att de i större utsträckning bör kunna biträda med råd om hur allmänna och enskilda intressen bör beaktas i samband med kommunernas planläggningsarbete. Utskottet ställer sig således bakom regeringens förslag om ändringar i PBL som innebär att mark- och miljödomstolen ska pröva de aktuella besluten som första överklagandeinstans. föreslår att av de skäl som anförs i propositionen antar regeringens lagförslag. Utskottet övergår nu till att behandla följdmotionen som innehåller fem yrkanden om tillkännagivanden i frågor som anknyter till lagförslaget. Instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslaget om att bör tas bort från instanskedjan för överklagade beslut om bygglov. Utskottet anser att det inte finns ett tillräckligt underlag för att ta ställning till förslaget och hänvisar till att regeringen förklarat sig vara beredd till fortsatta överväganden i frågan. Jämför reservation 1 (M, C, L, KD). I motion 2015/16:3293 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande till regeringen om att bör tas bort från instanskedjan för överklagade beslut om bygglov. Enligt motionärerna bör uppgift i stället renodlas till att värna statens intressen och vara rådgivare till kommunerna när det gäller arbetet med översikts- och detaljplaner. Utredningen hade i uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som har överklagats enligt . I uppdraget (dir. 2013:53) ingick bl.a. att analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn skulle kunna förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden skulle kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. När det gäller frågan om instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn gjorde utredningen bedömningen att en koncentration av prövningen av överklagade beslut var att föredra framför alternativet att besluten överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Som skäl för sin bedömning hänvisade utredningen till att antalet överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är betydligt större än antalet överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare ansåg utredningen att behovet av kompletteringar av materialet i överklagade ärenden, behovet av besök på platsen och sambandet med prövningar enligt talade mot alternativet att helt ta bort från instanskedjan. Ett överklagande till mark- och miljödomstolen som första instans ansågs även innebära betydligt högre kostnader för prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Regeringen anser att förslag om att prövningen av överklagade beslut om bygglov, andra lov och tillsyn ska koncentreras till tolv länsstyrelser inte bör genomföras. Enligt regeringens bedömning skulle en sådan koncentration inte påtagligt påverka den genomsnittliga tiden för handläggningen av de aktuella ärendena. När det gäller den ordning som förordas i motionen – och som även förordades av ett antal remissinstanser till betänkande – anför regeringen bl.a. följande: Om de aktuella ärendena koncentreras till mark- och miljödomstolarna, skulle detta medföra att tiden för ett beslut att få laga kraft blir kortare. En sådan koncentration skulle dessutom innebära att, med undantag för de beslut som överklagas enligt reglerna i kommunallagen, samma instansordning för alla överklagade kommunala beslut enligt skulle gälla. En reform med den inriktningen är emellertid betydligt mera omfattande än den som utredningen har föreslagit. Bland annat berörs en ärendemängd som är i storleksordningen åtta gånger större än antalet planärenden. Eftersom utredningen inte närmare har belyst ett sådant alternativ måste eventuella överväganden i den riktningen föregås av fördjupade studier. Det gäller bl.a. i fråga om vilka konsekvenser ett genomförande skulle kunna få för länsstyrelsernas kompetensförsörjning och för behovet av personella och ekonomiska resurser vid mark- och miljödomstolarna. I en sammanfattande bedömning anför regeringen följande: Regeringen konstaterar att det kan finnas andra koncentrationsalternativ än det som har förordat som på ett bättre sätt kan tillgodose kravet på en effektivare prövningsordning. Ett genomförande av utredningens förslag i nu aktuell del skulle kunna motverka eller påtagligt försvåra förverkligandet av en sådan prövningsordning. delar regeringens bedömning att förslag om att koncentrera prövningen av överklagade kommunala beslut om bygglov, andra lov och tillsyn till tolv länsstyrelser inte bör genomföras. Även i fråga om den alternativa ordning för en förändrad instanskedja i de aktuella ärendena som föreslås i motionen, dvs. att helt ta bort som överklagandeinstans, instämmer utskottet i regeringens bedömning. Utskottet anser att det finns flera faktorer som talar för den förändring som föreslås i motionen. Som regeringen anför skulle det i många ärenden kunna leda till att tiden för ett beslut att få laga kraft blir kortare. Vidare skulle det innebära att instanskedjan för överklagade beslut enligt PBL bli mer enhetlig. kan man inte helt bortse från de invändningar mot denna förändring som redovisas i betänkande och som har beaktats i regeringens bedömning. Det gäller bl.a. den kraftiga ökningen av antalet mål som det skulle bli fråga om i mark- och miljödomstolarna samt konsekvenserna för länsstyrelsernas handläggning av andra ärenden. Regeringen konstaterar också att utredningen inte tillräckligt har belyst det alternativ som förordas i det nu aktuella motionsyrkandet. Sammantaget anser utskottet att det inte finns ett tillräckligt underlag för att ta ställning till om lagen bör ändras så att även kommunala beslut om lov och tillsyn ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Ett ställningstagande förutsätter en närmare analys och en fortsatt beredning. Regeringen har i propositionen och även genom uttalanden inför de inledda flerpartisamtalen om åtgärder för ett ökat bostadsbyggande klargjort att man är beredd till sådana fortsatta överväganden i frågan. Det saknas därför skäl för ett tillkännagivande till regeringen när det gäller instanskedjan för överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. Mot den redovisade bakgrunden anser utskottet att bör avslå det aktuella motionsyrkandet. Övriga frågor om prövningen av överklagade beslut Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslagen om fler åtgärder för att effektivisera prövningen av överklagade beslut. Utskottet hänvisar till att regeringen i propositionen angett att de aktuella frågorna kommer att bli föremål för ytterligare beredning inom . Jämför reservation 2 (M, C, L, KD). I motion 2015/16:3293 av m.fl. (KD, M, C, L) läggs det fram fyra förslag om tillkännagivanden till regeringen om ytterligare åtgärder som kan effektivisera prövningen av överklagade beslut enligt PBL. Två av förslagen gäller rätten att överklaga vissa beslut. Det bör enligt motionärerna övervägas att begränsa den sakägarkrets som har rätt att överklaga bygglovs- och detaljplanebeslut (yrkande 2). Motionärerna framhåller att det inte uttryckligen anges i lagen vem som är sakägare i de aktuella ärendena. Det bör också utredas om möjligheten att överklaga bygglov ska begränsas när inga nya omständigheter tillkommit sedan en detaljplan har överklagats (yrkande 4). Enligt motionärerna finns det en tendens att samma person i ett ärende först överklagar detaljplanen och därefter även överklagar bygglov inom detaljplaneområdet. Vidare föreslås att för- och nackdelar med att införa en låg avgift för överklaganden av detaljplaner utreds (yrkande 3). Enligt motionärerna har en avgift en återhållande effekt. Nivån på avgiften bör emellertid vägas mot möjligheten för kapitalsvaga grupper att klara den. Slutligen föreslås att möjligheten att införa en tidsfrist för handläggningen av överklaganden utreds (yrkande 5). Enligt motionärerna är det svårt för en byggherre att förutse hur hanteringen av ett ärende kommer att ta. Vem som har rätt att överklaga ett planbeslut, ett beslut om lov eller ett tillsynsbeslut framgår av bestämmelserna i 13 kap. 8–15 §§ PBL. Den grundläggande regeln finns i 8 §, som hänvisar till bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. När det gäller planer finns det ett undantag från den grundläggande regeln. Undantaget framgår av 13 kap. 11 § PBL där det anges att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden för planen skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna inskränkning i rätten att överklaga gäller dock inte om beslutet har gått emot sakägaren genom att planförslaget ändrats efter granskningstiden eller överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. I 13 kap. 2 § första stycket PBL anges att kommunala beslut inte får överklagas i vissa avseenden. I 2 § första stycket 8 anges att beslut inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked. I utredningens uppdrag ingick att överväga vissa frågor med anknytning till de aktuella motionsförslagen om rätten att överklaga beslut, en avgiftsbeläggning av överklaganden och handläggningstider för prövningen av överklagade beslut. Utredningen hade i uppdrag att bl.a. utröna om det finns möjlighet att tydligt avgränsa sakägarkretsen, alternativt begränsa rätten att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked. I utredningens betänkande analyseras ett antal alternativa utformningar i en närmare reglering och begränsning av rätten att överklaga sådana beslut. Mot denna bakgrund redovisar utredningen som sin bedömning att det inte finns skäl att införa en särskild bestämmelse om vem som har rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Det ingick också i utredningens uppdrag att analysera tillämpningen av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL samt – om det behövs – redovisa sådana förslag som innebär dels ett författningsmässigt förtydligande av bestämmelsen, dels att risken för s.k. okynnesöverklaganden elimineras. Mot bakgrund av sina överväganden redovisade utredningen följande bedömning: 13 kap. 2 § första stycket 8 (2010:900) fyller en viktig funktion i att tydliggöra att en fråga som redan är avgjord genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked inte kan prövas på nytt. Vi har inte funnit några sätt att förtydliga bestämmelsen som skulle leda till en effektivare prövning av överklagade beslut om lov och förhandsbesked. Vidare ingick det i utredningens uppdrag att undersöka om fördelarna med att införa en avgift vid överklagande av beslut enligt PBL skulle överväga nackdelarna. Mot bakgrund av sina överväganden redovisade utredningen följande bedömning: Vi anser inte att fördelarna med att införa en överklagandeavgift för ärenden enligt (2010:900) överväger nackdelarna. En avgift skulle troligtvis ha viss effekt på antalet överklaganden. Det är dock svårt att utforma ett system som skulle minska antalet s.k. okynnesöverklaganden utan att riskera att personer som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad avstår från att överklaga av ekonomiska skäl. Dessutom skulle överklagandesystemet troligtvis behöva utformas på ett sätt som skulle medföra ökad administration. Systemet skulle även riskera att leda till längre handläggningstider för de ärenden som överklagas. Vi anser därför att en avgift vid överklagande inte bör införas. Vi bedömer att det inte heller bör införas en skyldighet för den förlorande parten att betala motpartens rättegångskostnader i mål enligt . När gäller den sista frågan som tas upp i motionen – dvs. bestämmelser om en tidsbegränsad handläggning vid prövningen av överklaganden – anser utredningen att nyttan med fastlagda handläggningstider är tveksam och att det inte bör införas bestämmelser i lag om handläggningstider för prövningen av överklagade beslut enligt PBL. Regeringen tar i propositionen ställning till förslag om instanskedjan för överklagade beslut. Utredningens överväganden och ställningstaganden i övriga frågor som ingick uppdraget kommenteras kortfattat. Regeringen konstaterar att utredningen har behandlat ett stort antal frågor som har anknytning till prövningen av överklagade beslut enlig PBL, bl.a. nämns de frågor som aktualiserats i motionens yrkande 2–5. Regeringen anför därefter bl.a. följande: I dessa frågor har utredningen inte redovisat några konkreta förslag till förändringar av den nu gällande lagstiftningen. De överväganden och bedömningar som utredningen har gjort i ovan angivna avseenden kommer därför att ligga till grund för ytterligare beredning inom . I propositionen tar regeringen inte närmare ställning till ett antal frågor som behandlades i betänkande men som inte föranledde några förslag till ändringar av den gällande lagstiftningen. Det gäller bl.a. de frågor som behandlas i de aktuella motionsförslagen (yrkandena 2–5), dvs. frågor om rätten att överklaga vissa beslut enligt PBL samt möjligheten att införa en avgift för överklaganden och att tidsbegränsa handläggningen av överklaganden. Dessa frågor ingick i utredningens uppdrag men resulterade således inte i några förslag om ändrad eller kompletterad lagstiftning. Regeringen framhåller emellertid i propositionen att de överväganden och bedömningar som utredningen har redovisat kommer att ligga till grund för ytterligare beredning inom . Utskottet kan konstatera att utredningen i sitt betänkande gjort bedömningen att nackdelarna överväger fördelarna med ett genomförande av motionsförslagen om en avgift för överklaganden och bestämmelser om handläggningstider för överklagade beslut. Vad gäller förslagen om att begränsa rätten att överklaga beslut har utredningen pekat på betydande svårigheter att utforma sådana bestämmelser utan att riskera inskränkningar i rättssäkerheten. Utskottet utgår från att de uppmärksammade problemen närmare kommer att analyseras i den fortsatta beredningen av frågorna inom . Frågan om vad som kan göras för att ytterligare effektivisera prövningen av överklagade beslut enligt PBL kommer sannolikt även att uppmärksammas i de inledda flerpartisamtalen om åtgärder för ett ökat bostadsbyggande. Sammanfattningsvis kan utskottet konstatera att de förslag som läggs fram i motionen om ytterligare åtgärder för en effektivare prövning av överklagade beslut redan är uppmärksammade i och även kommer bli föremål för fortsatt beredning. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns tillräckliga skäl för ett tillkännagivande till regeringen enligt motionsförslagen varför de bör avslås av . Instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn, punkt 2 (M, C, L, KD) av (KD), (M), (M), (C), (M), (L) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3293 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 1. hade i uppdrag att lägga fram förslag som kan leda till en effektivare process för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt . När det gäller instanskedjan för kommunala beslut föreslog utredningen att helt skulle tas bort vid prövningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser. Vi har i detta betänkande ställt oss bakom ett motsvarande förslag i propositionen. Utredningen ansåg emellertid att beslut om lov, förhandsbesked och tillsynsärenden även fortsättningsvis ska prövas av som första instans, dock med en koncentration av ärendena till tolv länsstyrelser. Vi instämmer i regeringens bedömning att detta förslag inte bör genomföras. Enligt vår uppfattning talar i stället övervägande skäl för den lösning som förordas i motionen, dvs. att helt ta bort från instanskedjan även för överklagade beslut om bygglov. Detsamma bör gälla för beslut om övriga lov, förhandsbesked och tillsynsärenden. Det innebär att en enhetlig instanskedja kommer att gälla för samtliga aktuella beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov, förhandsbesked och tillsyn. Det ger också förutsättningar för att i ett betydande antal ärenden väsentligt begränsa tiden fram till att ett beslut får laga kraft. Enligt vår mening måste detta förhållande tillmätas större betydelse än vad utredningen gjorde i sitt betänkande. Utvecklingen vad gäller efterfrågan på nya bostäder understryker behovet att underlätta och påskynda bostadsbyggnadsprocessen i alla led. Vi kan konstatera att även regeringen i propositionen gör bedömningen att mycket talar för den ordning som föreslås i motionen. Regeringen anser emellertid att en sådan förändring förutsätter vissa kompletterande överväganden vad gäller bl.a. de personella resurserna vid länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna. Vi anser att det är mycket olyckligt att sådana överväganden inte redan har kommit till stånd inom med tanke på att det snart är utredningen lämnade sitt betänkande. bör därför begära att regeringen nu tar initiativ till en skyndsam beredning av frågan och därefter återkommer till med förslag om en lagändring. Vi anser att bör ställa sig bakom det som anförs ovan och tillkännage detta för regeringen. Övriga frågor om prövningen av överklagade beslut, punkt 3 (M, C, L, KD) av (KD), (M), (M), (C), (M), (L) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3293 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkandena 2–5. Vid sidan av förslaget om att förkorta instanskedjan för överklagade kommunala beslut om bygglov läggs det i motionen fram fyra förslag om ytterligare åtgärder för en effektivare prövning av överklagade beslut enligt .