bet · H301KU20 · 2016-01-27 00:00:00 — Enligt anmälaren framstår det som att med finans- ministerns gillande har inlett en skatterättslig återkravsutredning av ett slag man kunde förvänta sig skulle genomföras av . Naturligtvis måste regeringen enligt anmälaren kunna skaffa sig en bild av sådant som påverkar statens finanser. I är dock, fortsätter anmälaren, rågången tydlig mellan förvaltningsmyndigheterna å ena sidan och regeringen och statsråden å andra sidan. Finansministerns uttalanden ger enligt anmälaren upphov till frågor ur två perspektiv. Om har inlett en skatterättslig återkravsprocess blir frågan varför inte bedriver detta arbete. Vidare anför anmälaren att om inte har inlett en egen utredning innebär uttalandena i stället att finansministern öppet spekulerar i eventuella rättsliga processer från statens sida, vilket kan ge signaler till myndigheterna på ett sätt som riskerar att påverka deras agerande. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Miljö- och och , bilaga A5.4.2. På () publicerades en artikel med rubriken vill agera mot . I artikeln uttalar finansminister det som framgår av anmälan. Vidare framgår att statsrådet har kallat till sig den svenska 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING Det framgår även att Riksenheten mot korruption har öppnat ett ärende vad gäller . Transportstyrelsen har med anledning av frågor om och manipulation av utsläppsvärden gått ut med information på sin webbplats (). Av informationen framgår följande. Personbilar, husbilar, lätta lastbilar och lätta bussar som uppfyller särskilda miljökrav och som tas i trafik skattebefrias. Skattebefrielsen innebär att fordonsägaren inte behöver betala fordonsskatt från det att fordonet togs i trafik. Det gäller även fordon som importeras till . Transportstyrelsen ansvarar for att kontrollera om ett fordon som tas i trafik for första gången uppfyller miljökraven som innebär att den ska skattebefrias. Majoriteten av alla som säljs i har godkänts i . Det finns en överenskommelse mellan länder i EU att acceptera godkännanden som har utfärdats ett annat EU-land. Ansvaret att kontakta tillverkaren och utreda om fordonen avviker från ställda krav ligger på , Kraftfahrt- Bundesamt (KBA). anförde Transportstyrelsen att den inte visste hur många fordon det rörde sig som och att uppgifterna som svensk media publicerat baseras på mycket grova uppskattningar. När KBA fått information av skulle Transportstyrelsen kunna göra ett mer ”exakt uttag”. Med tanke på att Transportstyrelsen inte hade fått all information som behövdes var det inte heller klart vilka åtgärder som myndigheten kommer att vidta. Vidare uppges att Transportstyrelsen åter kontaktat for att få information och påkallat behovet av att få veta vad som hänt, att svarat att de inväntar besked från och att de skulle återkomma så snart de hade mer detaljerad information. Transportstyrelsen ansåg att det lämpligaste sättet var att invänta den undersökning och de åtgärder som KBA kommer fram till och Transportstyrelsen kunde inte se att extra mätningar på nationell nivå kunde ge ytterligare information eller klarhet i frågan på ett snabbt och effektivt sätt. Transportstyrelsen hade också fortsatt kontakt med KBA. anförde Transportstyrelsen att man behövde mer fakta innan man kunde dra definitiva slutsatser om fordon har fått subventioner på felaktiga grunder. Transportstyrelsen uppgav vidare att man förde en kontinuerlig dialog med KBA och att Transportstyrelsen avvaktade besked från dem och . såg myndigheten över vilka möjligheter som finns att agera mot en fordonstillverkare i en situation som denna när uppgifter visar sig vara oriktiga. meddelade KBA vilka modeller som ska återkallas. Återkallelserna ska genomföras . 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING anförde Transportstyrelsen att den bevakar frågan genom dialog med KBA och Svenska och att den inte kunde svara på hur och om kommer att agera mot , utan det är en fråga för de politiska beslutsfattarna och när väl omfattningen blir känd. Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag är Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden har handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om uttalandet varit 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständig- het, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller en myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet har uttalat sig angående statsråds rätt att göra uttalanden och framhållit att viss återhållsamhet, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet, måste iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighets- utövning mot en enskild eller tillämpning av lag. Vidare har utskottet yttrat att avsikten med ett uttalande samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheten. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev (bet. 2002/03:KU30 s. 150 f.). I en granskning (bet. 2009/10:KU20 s. 150 f.) konstaterades inledningsvis att som utskottet uttalat har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen, måste dock viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag. Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap, måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpning av lag, kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i dåvarande 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångs- punkter. Genom en skrivelse till har utskottet begärt svar på följande frågor. –På vilken eller vilka myndigheter ankommer uppgiften att utreda agerande när det gäller utsläppsvärden och därefter vidta eventuella åtgärder riktade mot ? –Vilka förfrågningar har ställts till från med anledning av uppgifterna vad gäller utsläpps- värden? –Pågår det någon utredning inom eller har någon utredning beslutats om utsläppsvärdena och deras påverkan på svenska skattebeslut? Om svaret är ja: Vad är syftet med utredningen? Av vilket skäl genomförs den i och inte vid en förvaltnings- myndighet? Har det förekommit kontakter mellan och 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING Transportstyrelsen respektive i de frågor som behandlas i utredningen? –Hur förhåller sig eventuella utredningsåtgärder inom till reglerna i 12 kap. 2 § regeringsformen? –Vilka kommentarer föranleder det som anges i anmälan om att finansministerns uttalanden om eventuella rättsliga processer från statens sida kan ge signaler till myndigheterna på ett sätt som kan riskera att påverka deras agerande? –Har regeringen beslutat något uppdrag till Transportstyrelsen eller med anledning av utsläppsvärden? –Vilka kommentarer och upplysningar i övrigt föranleder anmälan och denna promemoria? Som svar på frågorna fick utskottet svarspromemorior som upprättats inom Miljö- och och (bilaga A5.4.3). I svarspromemorian från Miljö- och anförs att de svenska bestämmelserna för hur bilar ska godkännas i EU baseras på det s.k. typgodkännandedirektivet (och rådets direktiv /46/EG av ). I varje medlemsland ska det finnas en nationell godkännandemyndighet som utfärdar typgodkännanden. I har Transportstyrelsen utsetts som godkännandemyndighet. Ett godkännande utfärdat i ett land gäller i hela EU. En biltillverkare får välja vilken av de 28 godkännandemyndigheterna som ska pröva frågan om godkännande. Vidare anförs i svarspromemorian att bilar är godkända i av den tyska godkännandemyndigheten (). Det innebär att det är KBA:s ansvar att utreda agerande och vidta eventuella åtgärder. I promemorian anförs också att KBA har ställt krav på att vidta åtgärder för att säkerställa att produktionen av de berörda bilarna uppfyller alla kraven i bilens typgodkännande. KBA har även tillsammans med tagit fram ett åtgärdsprogram för de bilar som finns i trafik och som tagits i bruk med stöd av utfärdat typgodkännande. Om inte följer uppställda krav och vidtar åtgärder kan KBA besluta att återkalla intyg om godkännande för de berörda bilarna. Utan detta intyg får inte saluföra nya bilar på EU:s marknad. Enligt promemorian är det Transportstyrelsens uppgift att informera KBA om brister påträffas och begära att KBA agerar för att komma till rätta med dem. Transportstyrelsen har också till uppgift att bevaka att på den svenska marknaden vidtar de åtgärder som KBA beslutat om. I svarspromemorian från anförs som svar på frågan om vilka förfrågningar som ställts till med anledning av uppgifterna om utsläppsvärden att det inte har gjorts några sådana förfrågningar från . 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING Vidare anförs i promemorian att det inom varken pågår eller har beslutats någon utredning om utsläppsvärdena och deras påverkan på svenska skattebeslut. När det framkom uppgifter om att skulle ha manipulerat mjukvara för att få lägre utsläppsvärden, gjordes det inom en intern analys av vilka eventuella skattemässiga effekter manipulationen allmänt sett skulle kunna ha gett upphov till med hänsyn till utformningen av regelverken. I samband med analysen hade kontakt med och Transportstyrelsen för att få information. Det kan i sammanhanget noteras att det är de enskilda fordonsägarna som är skattskyldiga för vägtrafikskatt, inte i egenskap av fordonstillverkare. Det anförs i promemorian att den interna analys som har vidtagits inte har bedömts stå i strid med regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet. Som svar på frågan om vilka kommentarer som föranleds av det som anges i anmälan om att finansministerns uttalanden om eventuella rättsliga processer från statens sida kan ge signaler till myndigheterna på ett sätt som kan riskera att påverka deras agerande anförs i promemorian att uttalandet gjordes som ett led i den allmänna debatten som följde av uppgifterna om manipulation av mjukvara för att få lägre utsläppsvärden. Uttalandet var inte avsett att påverka förvaltningens självständighet enligt regeringsformen. Vidare anges i promemorian att regeringen inte har beslutat något uppdrag till Transportstyrelsen eller med anledning av utsläppsvärden. Av utredningen i ärendet framgår att det inte har gjorts några förfrågningar från till med anledning av utsläppsvärden. I samband med en intern analys som gjordes inom var departementet däremot i kontakt med och Transportstyrelsen för att få information. Finansministerns uttalanden i en tidningsintervju om att departementet måste få information och att hon förväntade sig att skulle återkomma med information kunde tolkas som att ställt frågor till och även övervägde att agera på andra sätt, vilket alltså inte var fallet. Finansministerns uttalanden kunde uppfattas på olika sätt och kunde därför ge en felaktig bild. Som utskottet uttalat tidigare gäller självklart att uttalanden av statsråd ska vara korrekta. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING 5.5 Närings- och innovationsministerns uttalande i en tidning I en anmälan till (dnr 85-2015/16), bilaga A5.5.1, begärs att utskottet granskar om närings- och innovationsminister genom ett uttalande han gjort om organisationen underlåtit att följa de plikter han har i egenskap av minister och departementschef. Anmälaren hänvisar till att approcherats av och samtalat med ett antal intresseorganisationer, däribland . I samband med detta uttalade enligt en artikel i tidningen att ”måste vara öppet och transparent med hur man sköter de här kontakterna och hur man ser på SD”. Enligt anmälaren torde det stå klart att gjort uttalandet i egenskap av näringsminister. Saklighetskravet i l kap. 9 § regeringsformen (RF) framhålls av anmälaren som ett möjligt område för granskning. I den bedömningen bör det vägas in att är ansvarig minister för det område som han uttalat sig om. Anmälaren framhåller att en regering är satt att tillgodose att rättigheterna i 2 kap. RF, t.ex. yttrande-, förenings- och informationsfrihet, efterlevs. har genom sitt uttalande gett uttryck för att grundläggande rättsprinciper inte bör gälla för organisationer som har kontakter med partier han inte gillar. har således underlåtit att följa de plikter han har i egenskap av minister och departementschef, anför anmälaren. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom , bilaga A5.5.2–3. Vidare har utskottet hållit en utfrågning med närings- och innovationsminister , bilaga B8. I en artikel i tidningen uppgavs bl.a. att tjänstemän på försett med rapporter och policydokument. Enligt artikeln bekräftade kontakterna. publicerade en artikel (”kräver korten på bordet”) i vilken uppgavs att närings- och innovationsminister kräver att redovisar hur kontaktema med SD ser ut. citerades: ”måste vara öppet 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING och transparent med hur man sköter de här kontakterna och hur man ser på granskning ska enligt 13 kap. l § RF avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Av en grundlags– kommentar framgår att uttrycket tjänsteutövning inte är begränsat till statsrådens position som medlemmar av regeringen; utskottet kan granska även deras beslut och åtgärder såsom statsminister, departementschef eller statsråd. Statsrådens handlande utanför tjänsten är däremot inte föremål för utskottets granskning, vilket innebär att gränsdragningsproblem kan föreligga främst i förhållande till ett statsråds roll som partipolitiker (se m.fl. Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 13 kap. l §). I l kap. 9 § RF föreskrivs en allmän regel om saklighet och opartiskhet i offentlig verksamhet. Enligt denna paragraf ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att förvaltningsorgan och domstolar i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose, och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). I förarbetena till den aktuella paragrafen uttalades att den inte bara avser domstolar och förvaltnings– myndigheter utan även ”andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen”, varmed det markerades att kravet även gäller bl.a. regeringen när den agerar som högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1975/76:209 s. 138). Den yttre ramen för objektivitetsprincipen följer av nämnda grundlags– bestämmelse medan dess närmare innehåll följer bl.a. av uttalanden av () och Justitiekanslern () samt av Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden vid dessa instansers prövning och granskning av konkreta myndighetsbeslut och myndigheters agerande. har redogjort mer utförligt för betydelsen av saklighetskravet i regeringsformen (bet. 2007/08:KU6 s. 14 f.). Utskottet refererade då bl.a. till en studie av (”Objektivitetsprincipen”, i [red], Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.), då docent i konstitutionell rätt vid . I studien går igenom ett antal fall, från såväl domstolarna som JO och JK, där kraven på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. En typ av fall gäller förekomsten av faktafel i ärendehantering, en andra typ gäller bristande rutiner vid ärendehantering, och en tredje typ av fall gäller uppträdanden och uttalanden. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING menar att grundlagens saklighetskrav i den sistnämnda typen av fall har medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter ska uppföra sig vid kontakter med allmänheten. Detta betyder enligt att saklighetskravet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedömningarna kring dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service gentemot medborgarna. förklarar denna till synes vidsträckta tillämpning av l kap. 9 § RF med att det ytterst handlar om att upprätthålla förtroendet för den offentliga makt- apparaten. Utskottet refererade i sammanhanget även till ett beslut av JK (dnr 15 90-94-20) om huruvida en polismyndighet i den brottsbekämpande verksamheten hade lämnat vilseledande information till massmedier. I beslutet uttalade JK med hänvisning till saklighetskravet i regeringsformen att det givetvis bör gälla som en generell regel för all polisverksamhet liksom för all annan myndighetsverksamhet att uppgifter som myndigheter lämnar för publicering i medierna eller till allmänheten ska vara korrekta. Grundläggande fri- och rättigheter I 2 kap. RF finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. I l § beskrivs de positiva opinionsfriheterna. Dit räknas bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten och föreningsfriheten. Av bestämmelsen framgår att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad –yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor –informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden –föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. De negativa opinionsfriheterna regleras i 2 §. Av bestämmelsen framgår bl.a. att ingen av det allmänna får tvingas till att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. granskade utskottet regeringens information till hushållen inför folkomröstningen om ett svenskt medlemskap i (bet. 1994/95:KU30 s. 128 f.). Bland annat granskades några broschyrer som hade tagits fram av . Utskottet ansåg att granskningen inte föranledde något uttalande från utskottet. granskade utskottet den dåvarande integrationsministerns publicering av myter om invandring på regeringens webbplats (bet. 2011/12:KU20 s. 154 f.). I anmälan angavs bl.a. att många av de påstådda myterna inte hade stöd i regeringens egna utredningar. I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till objektivitetsprincipen i l kap. 9 § RF och framhöll att 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING denna princip bl.a. får anses innebära att information som utgår från det allmänna ska vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad. Skulle informationen visa sig innehålla uppgifter av oriktigt eller inaktuellt slag måste åtgärder vidtas som korrigerar detta. Det sagda gällde enligt utskottet information av det slag som uppmärksammades i granskningen. granskade utskottet finansminister uttalanden i en intervju i om de offentliga finanserna (bet. 2014/15:KU20 s. 250 f.). I artikeln uppgav finansministern bl.a. att statens finanser var i så dåligt skick att överskottsmålet kommer att nås tidigast under nästa mandatperiod och att regeringen inte kommer att genomföra några förslag som inte är fullt finansierade. När det gäller tillståndet för den svenska ekonomin uppgav finansministern följande: ”Det har blivit väldigt tydligt att ladan är helt tom. Det är inget dukat bord vi kommer till – det är helt avskrapat. Frågan är om ens bordet står kvar.” Utskottet konstaterade inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det är vidare av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten, och det är också rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten, anförde utskottet. När det gäller den aktuella granskningen noterade utskottet att i sin roll som finansminister vid och i anslutning till en pressträff hade redovisat sin syn på läget i den svenska ekonomin. Utskottet uttalade att det hade valt att inte närmare analysera tillståndet i den svenska ekonomin vid ovannämnda tillfälle. Dock ville utskottet understryka att det givetvis är viktigt att finansministern vid det aktuella tillfället hade säkerställt att hennes uttalanden grundades på uppgifter som var korrekta. I den svarspromemoria som upprättats inom uppgavs att den ovannämnda redovisningen av ministern byggde på beräkningar och prognoser som tagits fram inom departementet. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. granskade utskottet vidare statsministerns uttalanden i samband med budgetbeslut (bet. 2014/15:KU20 s. 285 f.). I anmälan hänvisades till att statsministern inför budgetbeslut uttalat att han och regeringen skulle avgå om allianspartiernas budget vann. Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden i fråga om uttalanden av statsråd. I det nu aktuella sammanhanget ville utskottet understryka att det måste finnas utrymme för en regering att i svåra parlamentariska lägen göra nya politiska bedömningar och frångå tidigare uttalanden. Att ställa en s.k. kabinettsfråga innebär inte en konstitutionell förpliktelse för regeringen att avgå vid ett voteringsnederlag, anförde utskottet. Utskottet uttalade vidare att det inte gjorde någon annan bedömning än att statsministern i det avseende som den aktuella granskningen rörde hade handlat inom ramen för gällande ordning och på ett sätt som är förenligt med grunderna för det parlamentariska systemet. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING