bet · H301FiU30 · 2016-03-17 00:00:00 — Utskottet säger ja till regeringens förslag till en ny bestämmelse om amorteringskrav i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse med den ändringen att det bör framgå av ikraftträdandebestämmelsen att amorteringskravet enbart omfattar nya krediter och således inte påverkar redan ingångna kreditavtal. Regeringen anför i propositionen att undantag bör göras för amortering av bostadslån för nyproducerade bostäder utan begränsning i tiden. Utskottet anser dock att ett undantag från amorteringskravet för sådana bostadslån bör begränsas till . Förslaget syftar till att motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker som är förknippade med hushållens skuldsättning. I propositionen föreslås också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om amorteringskrav. Utskottet säger nej till motionsförslag om amorteringskrav. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Inga motioner har lämnats med anledning av propositionen. Däremot har tre motioner från allmänna motionstiden behandlats i ärendet. Proposition 2015/16:89 Amorteringskrav. Tre yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /16. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse med den ändringen att ikraftträdandebestämmelsen ska lyda ”Denna lag träder i kraft och tillämpas på krediter som lämnas efter ikraftträdandet”. Därmed bifaller delvis proposition 2015/16:89 och avslår motionerna 2015/16:1627 av (SD), 2015/16:1933 av m.fl. (KD) yrkande 2 och 2015/16:2758 av (SD) yrkande 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (S), (L), (KD), (S), (S), (M), (C), (V) och (SD). Ärendet och dess beredning Propositionen innehåller förslag till lagändringar som syftar till att motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker som är förknippade med hushållens skuldsättning. Det föreslås också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om amorteringskrav. Lagrådet har granskat lagförslagen. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag och synpunkter. Inga följdmotioner har lämnats i ärendet. Däremot behandlas tre motioner om amorteringskrav som väckts under den allmänna motionstiden. I ärendet har inkommit skrivelser från , Svensk Hypotekspension och Företagarna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet bifaller propositionen delvis. Därmed avslår motioner om amorteringskrav. Regeringen konstaterar att de svenska hushållens skulder har ökat kraftigt till 2014. Skulderna består till största delen av lån med säkerhet i form av pant i bostad. Den s.k. skuldkvoten[1] har stigit från till . Priserna på svenska bostäder har också stigit i relativt snabb takt . Enligt en studie[2] som gjort kan av skuldökningen –2010 förklaras av strukturella faktorer. De viktigaste faktorerna är högre bostadsägarandel (), lägre boendeskatter (), lägre bolåneräntor () samt övriga faktorer (). En fjärdedel av ökningen kan dock inte förklaras av strukturella faktorer. Stresstester som utfört visar att de svenska hushållen har marginaler för att klara av de löpande ränteutgifterna även om räntorna skulle höjas, inkomsterna minska eller bostadspriserna falla. Problemet är därmed enligt regeringen inte den finansiella stabiliteten. Däremot har den höga skuldsättningen ökat riskerna för den makroekonomiska stabiliteten. En hög och ökande skuldsättning hos hushållen innebär att hushållen blir mer känsliga för bl.a. räntehöjningar, inkomstbortfall och prisnedgångar på bostäder. Med snabbt stigande bostadspriser ökar risken för att det ska ske en korrigering. En kraftig nedgång i bostadspriserna kan få till följd att hushållen minskar sin konsumtion för att i stället spara och/eller amortera på sina skulder. Det skulle enligt regeringen ha negativa effekter på den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen. () hävdar att vid en recession kan en stor skulduppbyggnad hos hushållen leda till en betydligt större åtstramning i den ekonomiska aktiviteten, lägre BNP-tillväxt och högre arbetslöshet än vad som annars skulle bli fallet. Regeringen framhåller att det har vidtagits flera åtgärder för att minska de makrofinansiella och finansiella stabilitetsriskerna med hushållens ökande skuldsättning och även för att stärka konsumentskyddet. – Bolånetak: beslutade att införa ett allmänt råd om att lån med bostaden som pant inte bör överstiga av bostadens marknadsvärde. – Riskviktsgolv för bolån: Åtgärden infördes av och skärptes 2014. Den innebär att bankerna måste hålla minst ett schablonmässigt beräknat lägsta kapitalbelopp för ett visst värde av utestående bolån. – för kreditinstitut och värdepappersbolag som infördes . – Regeringens åtgärder: I budgetpropositionen har regeringen föreslagit satsningar på investeringar inom bostadssektorn med . ska satsas på investeringar i sektorn. Dessutom har regeringen föreslagit att det införs ett investeringsstöd till fastighetsägare som uppför och upplåter nya hyresrätter med rimlig hyra i områden där det råder bostadsbrist och befolkningstillväxt. Dessutom har regeringen föreslagit att medel ges för att förstärka kommunernas incitament att bidra till ett ökat bostadsbyggande samt till insatser för att stödja byggande av studentbostäder. har rekommenderats av internationella organ att bl.a. öka amorteringstakten på bolån och införa amorteringskrav. Det gäller bl.a. i rådets rekommendation om nationella reformprogram 2015 och IMF:s s.k. artikel IV-konsultation 2015. Även anger i landrapporten med fördjupad granskning av åtgärderna för att förebygga och korrigera makroekonomiska obalanser för 2015 att hushållens skulder i är stora och ökar snabbare än i resten av EU. Flera faktorer anses ligga bakom den kontinuerliga ökningen av hushållens skuldsättning i , däribland en svag amorteringskultur. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att föreslå hur det s.k. bolånedirektivet ska genomföras i . [5] Utredningen, som fick namnet , fick också i uppdrag att bl.a. överväga åtgärder för att öka konsumenternas insyn i hur bolåneräntan bestäms och för att främja en sund amorteringskultur. Utredningen lämnade sitt betänkande Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden (SOU 2015:40). I betänkandet föreslås en ny lag om kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter. Den föreslagna lagen innebär bl.a. att alla företag som hanterar bostadskrediter ska ha tillstånd och stå under tillsyn. För att stimulera en sundare amorteringskultur föreslås också att en kreditgivare ska vara skyldig att diskutera amortering med konsumenten och presentera en individuellt anpassad amorteringsplan som ligger i konsumentens långsiktiga intresse. Konsumenten ska även under bostadskreditavtalets löptid kunna begära att kreditgivaren presenterar en individuellt anpassad amorteringsplan. Förslaget om den individuellt anpassade amorteringsplanen är enligt betänkandet tänkt att komplettera framtida föreskrifter om amorteringskrav på bostadskrediter. Betänkandet bereds inom . gör sedan 2010 årliga bolåneundersökningar med stickprovsanalyser av nya bolånetagare. Undersökningarna visar att andelen nya bolånetagare som amorterar har ökat . amorterade fyra av tio nya bolånetagare. var den siffran sju av tio. Amorteringsbeteendet skiljer sig beroende på hur hög belåningsgrad bolånetagarna har. amorterade nio av tio hushåll med belåningsgrader på sina bolån. För belåningsgrader på 50–amorterade fyra av tio hushåll på sina bolån. Enligt regeringen pekar internationella erfarenheter på att hushåll med relativt höga belåningsgrader, över 40–, är mer benägna att dra ned på konsumtion vid ekonomiska störningar än hushåll med lägre belåningsgrader. Det kan fördjupa eventuella konjunkturnedgångar. Ökade amorteringar ökar hushållens motståndskraft mot störningar. En ökad motståndskraft hos hushållen skulle minska risken att ekonomi påverkas negativt om något oväntat händer i landet eller i omvärlden. Bolånetaket som infördes har inneburit att utlåning till bolånetagare med belåningsgrader har minskat. Lån av bostadens värde måste tas som lån utan säkerhet, s.k. blancolån, oftast med högre ränta. För sådana lån kräver en majoritet av bankerna att de ska amorteras av . skickade ett förslag till föreskrifter om amorteringskrav. Förslaget grundades på den s.k. sundhetsregeln i 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF. Kammarrätten i avstyrkte förslaget eftersom domstolen ansåg att det saknades rättsligt stöd för inspektionen att meddela föreskrifter som grundas på sundhetsregeln. valde att inte gå vidare med förslaget men menade att myndighetens mandat behöver förtydligas om den ska kunna ha möjlighet att meddela föreskrifter om amorteringskrav. Införande av amorteringskrav på nya bolån Regeringen konstaterar att det i svensk rätt inte finns några näringsrättsliga krav på amortering av bolån. Av 8 kap. 1 § LBF följer att för att en kredit ska kunna beviljas av ett institut, ska förpliktelserna på goda grunder förväntas bli fullgjorda. har utfärdat allmänna råd (FFFS 2014:11) om krediter i konsumentförhållanden. Enligt dessa ska kreditgivare upprätta en boendekostnadskalkyl och informera om att beräkningarna kan påverkas av dels beslutade men ännu inte genomförda ändringar av väsentlig betydelse i skatte- och bidragssystem, dels ändrade räntenivåer. Eftersom det saknas uttryckliga bestämmelser om amorteringskrav på bolån, som det bedöms föreligga ett behov av att införa ett sådant krav, uppkommer enligt regeringen frågan om de författningstekniska förutsättningarna för ett införande. I 6 kap. 1–3 §§ LBF finns övergripande bestämmelser om ett kreditinstituts rörelse. Bestämmelserna är rambestämmelser och avser frågor om soliditet, likviditet, riskhantering och genomlysning. har tillsyn över att reglerna följs och har möjlighet att ingripa med sanktioner. Bestämmelserna utgör alltså självständiga grunder för ingripande. I 16 kap. 1 § 4 LBF finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, system för hantering av uppgifter om insättare och deras insättningar, sundhet samt riktlinjer och instruktioner som avses i 6 kap. 1–5 §§ samma lag. Vidare har enligt 5 kap. 2 § 5 förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse bemyndigats av regeringen att meddela föreskrifter om samtliga dessa frågor. Mot bakgrund av detta bör enligt regeringen en ny bestämmelse om amorteringskrav föras in i 6 kap. LBF. och Kammarrätten i anser att bestämmelsen i stället bör placeras i 8 kap. LBF. Bestämmelsen om amorteringskrav bör enligt regeringen bara gälla kreditgivning som avser bolån till enskilda personer och de krediter som avses i 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen (2010:1846), dvs. krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenade med motsvarande rätt i en byggnad som inte hör till fastighet. Amorteringskravet syftar till att enbart omfatta nya bolån. Regeringen föreslår att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer bör tillämpa villkor i fråga om återbetalning som är förenliga med en sund amorteringskultur. Målet är att säkerställa att de mest känsliga hushållen ökar sin motståndskraft. och anser att det vore lämpligare att uppställa ett krav på att varje kreditinstituts samlade kreditstock ska amorteras i en viss omfattning. Regeringen delar inte den bedömningen. anser att bestämmelsen om amorteringskrav bör utformas så att det blir möjligt för en kund att amortera enbart på en av krediterna i de fall då kunden har ingått flera kreditavtal med fler än ett kreditinstitut, exempelvis både med ett hypoteksbolag och med en bank inom samma koncern eller om flera av varandra oberoende institut lämnar kredit till en kund med samma bostad som säkerhet. Regeringen anser att en enskild låntagare inte bör hamna i ett sämre läge än en annan låntagare enbart beroende på hur kreditinstitutet väljer att strukturera sin verksamhet. Inte heller bör en kund hamna i ett sämre läge om denne får kredit från två av varandra oberoende institut i stället för ett institut. Amorteringskravet bör beräknas utifrån den totala kredit som lämnas. Varje kreditinstitut som avser att lämna kredit med bostaden som säkerhet bör beakta storleken på tidigare lämnade krediter, den befintliga värderingen av bostaden samt i vilken utsträckning tidigare krediter amorteras. Föreskrifter om amorteringskrav och förhållandet till regeringsformen Enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 punkten regeringsformen (RF) ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Föreskrifter av det slaget hör till det obligatoriska lagområdet. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 punkten RF ska också förhållandet mellan enskilda och det allmänna meddelas genom lag om föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av 8 kap. 3 § RF följer dock att kan bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter om de inte avser ämnen som särskilt anges i paragrafen och inte är aktuella i detta lagstiftningsärende. Lagrådet anför att det föreslagna bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som får betydelse för kreditavtal som ingås mellan enskilda. Om kreditgivaren bryter mot sådana föreskrifter kan ingripa mot institutet. Ett sådant ingripande får inga rättsföljder för den enskilde. Ingripandet medför inte att avtalet mellan kreditinstitutet och den enskilde blir ogiltigt. Det får inte heller till följd att ena parten kan rikta skadeståndskrav eller andra krav mot den andra. Lagrådet anser mot denna bakgrund att det föreslagna bemyndigandet inte står i strid med bestämmelserna i . Enligt regeringens mening finns det skäl som talar för att vissa hushåll med nya bostadslån bör kunna undantas från kraven på amortering. Undantag bör kunna beviljas om kreditinstituten dels finner det lämpligt genom att vissa särskilda skäl föreligger, t.ex. närståendes dödsfall, arbetslöshet, sjukdom eller skilsmässa, dels att undantaget ligger inom ramen för god kreditgivningssed. Eftersom amorteringskravet bara omfattar nya bolån anser bl.a. Bostadsrätterna, , , , Bostadsrättsbildare och Byggindustrier att det finns en risk att vissa hushålls benägenhet att byta bostad kommer att minska. Regeringen konstaterar att amorteringsbeteendet redan har förstärkts , vilket i sig medför att ett amorteringskravs potentiella negativa effekter för rörligheten på bostadsmarknaden har minskat. Regeringen anser vidare att amorteringskravet kan främja bostadsmarknadens funktionssätt, eftersom kravet motverkar att risker mot den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten byggs upp. För att minimera risken att nyproduktion av bostäder minskar anser regeringen att krediter som lämnas för förvärv av en nyproducerad bostad bör kunna undantas från amorteringskravet. Undantaget bör gälla utan tidsbegränsning för den som förvärvar bostaden . Om det införs en begränsning av tiden för amorteringsfrihet innebär det att hushållen redan vid köptillfället kommer att vara medvetna om att de kommer att behöva amortera . Den genomsnittliga tiden som småhusägare bor i sitt hus är och för bostadsrättsägare är den genomsnittliga boendetiden . Många hushåll kan således potentiellt påverkas om ett undantag från amorteringskrav skulle begränsas . De närmare föreskrifterna om undantag från amorteringskravet vid förvärv av nyproducerade bostäder bör meddelas på lägre nivå än lag. Det gäller också för ett eventuellt undantag för jord- och skogsbruksfastigheter. Regeringen anför att en sådan ordning gör det möjligt att vid behov justera amorteringskravet för att ta hänsyn till den allmänna utvecklingen på marknaden. anser däremot att ett generellt undantag för nyproduktion kan medföra konsekvenser i fråga om risk och transparens för köpare jämfört med köp av en bostad i beståndet. understryker vikten av att utformningen blir flexibel och att effekterna av den valda utformningen analyseras noggrant. anser att undantag för nyproducerade bostäder endast bör ges för den som ursprungligen förvärvat bostaden och endast , förslagsvis . Enligt 2 § förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter ska en förvaltningsmyndighet, innan den beslutar om föreskrifter, inhämta regeringens medgivande om föreskrifterna vid tillämpningen kan få sådana effekter på kostnader för staten, kommuner eller landsting som inte är oväsentliga. Syftet med bestämmelsen är att ge regeringen överblick och kontroll över vilka konsekvenser som myndigheters föreskrifter ger upphov till för att en samlad budgetbehandling ska kunna genomföras i regeringen och . Ett antal remissinstanser har motsatt sig att regeringens medgivande inhämtas före beslut om föreskrifter. Regeringen anför att det givet de potentiellt betydande makroekonomiska effekterna av ett amorteringskrav är viktigt att åtgärden är väl avvägd både när det gäller utformningen och valet av tidpunkt för införande. Regeringen anser dock att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan föreskrifterna beslutas. Detta eftersom införandet av ett amorteringskrav är ett kraftfullt instrument med stor potentiell påverkan på den svenska ekonomin och de offentliga finanserna. I ett kortsiktigt perspektiv kan ett amorteringskrav innebära ökade utgifter för vissa hushåll. På menar regeringen att amorteringar i stället leder till lägre lån och därmed lägre ränteutgifter för hushållen. Hushållen påverkas också av amorteringskravets möjliga effekter på samhällsekonomin. Regeringen anser att ett amorteringskrav kan förväntas dämpa bostadsprisutvecklingen och därmed medföra kortsiktigt negativa effekter för den makroekonomiska utvecklingen jämfört med om inget krav hade funnits. På måste enligt regeringen eventuella kortsiktiga makroekonomiska kostnader vägas mot att hushållen kommer att bli mer motståndskraftiga och att man undviker en okontrollerad korrigering av de observerade ökande bostadspriserna. Ett amorteringskrav som riktas mot nya lån kommer med stor sannolikhet att leda till att efterfrågan på bostäder minskar och att den reala förmögenheten hos de hushåll som redan äger en bostad utvecklas svagare än den annars skulle ha gjort. Det finns också en risk för att de inlåsningseffekter som redan finns förstärks ytterligare. Enligt regeringen är det viktigt att ett amorteringskrav som riktas mot nya bolån medger ett visst mått av flexibilitet. Annars kan konsekvenserna för enskilda hushåll bli mycket stora, med oönskade effekter som följd. Vilken effekt på bostadspriserna som ett amorteringskrav får beror på hur det utformas men också på hur fördelningen mellan olika typer av hushåll ser ut och hur deras efterfrågan på bostäder påverkas. En stor del av hushållen kan omfördela konsumtionen , genom att låna i sämre tider och betala tillbaka under goda tider. Dessa hushåll omfördelar konsumtionen över livscykeln och är således framåtblickande. En viss del av hushållen kan dock antas vara likviditetsbegränsade. De saknar möjlighet att belåna sina framtida inkomster, och förändringar i inkomsterna påverkar därför konsumtionsbeteendet. Ökade utgifter till följd av ett amorteringskrav kan till viss del innebära en omfördelning av konsumtionen till ett senare skede, men svenska hushåll har också ett högt sparande. Det finns därför enligt regeringen skäl att tro att ett amorteringskrav inte får fullt genomslag på konsumtionen utan att en viss del av de ökade utgifterna kompenseras av ett minskat sparande. Konsekvenser för de berörda företagen Totalt omfattas ca 130 kreditinstitut av förslaget. De åtta största aktörerna står för av den utestående bolånevolymen. anser att det ur konkurrenssynpunkt vore lämpligare att uppställa ett krav på att varje kreditinstituts samlade kreditstock ska amorteras i en viss omfattning eftersom amorteringsvillkor är ett av få tillgängliga konkurrensmedel på en mycket koncentrerad och homogen marknad. Regeringen bedömer att det inte finns något hinder för att amorteringsvillkoren mellan banken och kunden utformas på olika sätt utöver minimikravet. Dessutom anser regeringen att möjligheten till beviljande av amorteringsfrihet för bolån inte bör vara en konkurrensfördel eftersom det inte bidrar till en förstärkning av amorteringskulturen. anser att förslagets konsekvensutredning inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, bl.a. eftersom redovisningen av konkurrensförhållandena mellan de berörda företagen och redovisningen av särskilda hänsyn till små företag är bristfällig i promemorians konsekvensutredning. Enligt regeringens mening bör ingen särskild hänsyn tas till företagens storlek vid införande av ett amorteringskrav. Amorteringsfrihet bör inte utgöra en konkurrensfördel för de berörda instituten oavsett om de är stora eller små. Införandet av ett amorteringskrav bedöms inte påverka företagens organisation och system och bedöms inte ha någon betydande påverkan på företagens totala löpande kostnader. Konsekvenser för myndigheter och domstolar Ett amorteringskrav innebär merkostnader för , bl.a. i form av tillsyn över att detta nya krav följs. Regeringen bedömer dock att dessa merkostnader ryms inom befintliga budgetramar. beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kostnaderna för den eventuella ökningen av mål ryms enligt bedömningen inom den befintliga ramen. Regeringen föreslår att lagändringarna bör träda i kraft och att amorteringskravet enbart ska omfatta nya bolån. Lagrådet föreslår att det ska framgå att lagen ska tillämpas på krediter som lämnas efter ikraftträdandet. Regeringen menar dock att bestämmelsen inte bör ändras. Skälet är att regeringen avser att vid en delegering av föreskriftsrätten till införa ett krav på att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan några föreskrifter beslutas. Det kan då uppstå viss oklarhet för sådana nya bolån som lämnas då lagändringarna har trätt i kraft men inga föreskrifter har hunnit meddelas. Utskottet tillstyrker delvis regeringens förslag till ändringar i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. När det gäller frågan om lagens ikraftträdande anser utskottet att det bör framgå av ikraftträdandesbestämmelsen att amorteringskravet enbart omfattar nya krediter och således inte påverkar redan ingångna kreditavtal. Regeringen anför i propositionen att undantag bör göras för amortering av bostadslån för nyproducerade bostäder utan begränsning i tiden. Utskottet anser dock att ett undantag från amorteringskravet för sådana bostadslån bör begränsas till . Utskottet vill även framhålla vikten av att jord- och skogsbruksfastigheter undantas från amorteringskravet, vilket regeringen också skriver i propositionen. De närmare utformningarna av de nu nämnda undantagen, liksom andra liknande preciseringar, bör enligt utskottet hanteras på lägre nivå än lag. Vidare anser utskottet att det är av stor vikt att regeringen och ansvariga myndigheter noga följer utvecklingen på området med anledning av den nya lagstiftningen och dess undantag, liksom den vidare frågan om hushållens skuldsättning och den makroekonomiska utvecklingen. I motion 2015/16:1627 av (SD) yrkar motionären att det införs en lag om amorteringskrav på bostadslån av bostadens värde.