bet · H301KU17 · 2016-03-23 00:00:00 — Ansvaret för opinionsbildning i ett demokratiskt samhälle ska inte vara en statlig uppgift utan ska ligga hos enskilda människor, intresseorganisationer, partier, medier m.m. I motion 2014/15:297 av (M) begärs ett tillkännagivande om att göra en översyn för att minska antalet myndigheter och ämbetsverk. Det borde finnas utrymme för staten att spara på att se över myndigheternas verksamhet och att minska antalet myndigheter. I motion 2014/15:2234 av (M) begärs ett tillkännagivande om myndigheters opinionsbildning och om en översyn av i vilken utsträckning den strider mot grundlagen. Det är naturligt att myndigheter får informera medborgarna om verksamheten och sina uppdrag genom informationssatsningar. Det är viktigt att regeringen undviker att ge myndigheterna opinionsbildningsuppdrag eftersom principen om opartiskhet måste upprätthållas. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen gäller att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Härutöver finns det vissa generella bestämmelser i lagar och förordningar som behandlar myndigheternas informationsverksamhet, såsom i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Några särskilda bestämmelser som reglerar opinionsbildande informationsverksamhet finns inte. I sitt delbetänkande (SOU 2007:107) definierade förvaltningskommitté (förvaltningskommittén) opinionsbildande verksamhet som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten för att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. I förvaltningskommitténs slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118 s. 69 f.) föreslog kommittén att när statliga myndigheter inrättas ska dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. Efter en i förväg bestämd tid bör uppnådda resultat i myndigheten prövas. Om behovet av myndighetens verksamhet därefter bedöms kvarstå och om de uppnådda resultaten bedöms vara tillräckliga, kan beslut fattas om att inrätta myndigheten som ordinarie. Förfarandet borde enligt kommittén vara tvingande och regleras i lag. Betänkandet behandlades i regeringens förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175). I propositionen 2009/10:175 (s. 38 f.) bedömer regeringen att det inte bör vara en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning eller företräda särintressen inom sitt verksamhetsområde. Informationsverksamheten bör enligt regeringen ligga inom ramen för myndigheternas instruktionsenliga uppgifter eller särskilda regeringsuppdrag. Vidare anser regeringen att när myndigheten har informationsuppgifter som ska påverka människors attityder eller beteenden bör informationsinsatserna prövas särskilt noggrant av myndigheten. För att förtydliga och avgränsa myndigheternas informationsuppgifter bedömer regeringen att berörda myndigheters instruktioner bör ses över. I fråga om förvaltningskommitténs definition av opinionsbildning framgår av propositionen att remissinstansernas synpunkter visar att begreppet opinionsbildning inte är entydigt utan kan definieras på olika sätt. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, inte att det är relevant att använda begreppet opinionsbildning för den sakliga och opartiska information som myndigheterna enligt sina uppdrag ska tillhandahålla och sprida. Regeringen delar kommitténs bedömning att myndigheter bör få använda information i sin verksamhetsutövning som ett medel för att påverka kunskaper, attityder och beteenden, under förutsättning att informationen är saklig och opartisk, att insatsen ligger inom ramen för myndighetens uppgifter och inte står i konflikt med någon annan uppgift eller roll som myndigheten har. Utformningen av informationsinsatser som har som uttalat syfte att påverka attityder och beteenden bör dock enligt regeringen prövas noggrant av myndigheten. Regeringen anför att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det kommittén benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Regeringen bedömer att myndighetschefernas och de anställdas omdöme är av avgörande betydelse. I propositionen (s. 108) skriver regeringen också att den inte delar förvaltningskommitténs förslag att statliga myndigheter bör inrättas med ett tidsbegränsat mandat. Regeringen följer löpande sina myndigheter och lägger ned, ombildar och inrättar nya myndigheter i den utsträckning som anses mest lämplig för olika verksamheter vid olika tillfällen. Vidare skriver regeringen att som flera av remissinstanserna pekar på skulle kommitténs föreslagna ordning med stor sannolikhet försvåra myndighetens arbete med exempelvis rekrytering och möjligheten att skapa långsiktiga relationer med myndigheter, näringsliv, kommuner och andra organisationer. Vidare finns det risk för att myndighetens ledning utvecklar ett kortsiktigt perspektiv som inte gynnar verksamheten på lite . I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 2 s. 52) skriver regeringen att antalet myndigheter under regeringen uppgick till 349 enligt Statskontorets beräkningar. Det innebär en nettominskning med 21 myndigheter jämfört med . var enligt statistik drygt 251 500 personer anställda i den statliga sektorn, vilket är en ökning med ca 3 500 personer . Antalet statligt anställda motsvarar av samtliga sysselsatta på den svenska arbetsmarknaden. Motioner om myndigheters opinionsbildande verksamhet avstyrktes av utskottet (bet. 2006/07:KU12 s. 7 f.). Utskottet anförde då att opinionsbildande åtgärder som myndigheter vidtar i vissa fall kan vara ett mer ändamålsenligt styrmedel än regler, och utskottet utgick från att myndigheterna i sådana sammanhang iakttar regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Utskottet angav vidare att regeringen har tillsatt en utredning med bl.a. uppgiften att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande verksamhet, samt att det står regeringen fritt att ändra myndigheternas arbetssätt om den anser det motiverat. Motioner om antalet myndigheter behandlades av utskottet (bet. 2008/09:KU13 s. 12 f.). Utskottet avstyrkte då motionsyrkanden om en översyn av antalet myndigheter med hänvisning till pågående beredning av förvaltningskommitténs delbetänkande och slutbetänkande inom . Motioner om myndigheternas opinionsbildande verksamhet behandlades också av (bet. 2008/09:KU13 s. 15 f.). Utskottet avstyrkte då motionerna med hänvisning till att beredningen av förvaltningskommitténs förslag inte borde föregripas. Även avstyrktes motioner med samma motivering (bet. 2009/10:KU29 s. 5 f.). Utskottet behandlade motioner om antalet myndigheter och opinionsbildande myndigheter (bet. 2010/11:KU23 s. 16 f.). Inledningsvis noterade utskottet att antalet myndigheter –2010 minskade och att antalet årsarbetskrafter minskade . Utskottet delade regeringens bedömning att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det förvaltningskommittén benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vid valet av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet ansåg att frågor om såväl antalet statliga förvaltningsmyndigheter som myndigheters verksamhet främst är regeringens uppgift att ta ställning till. Mot den bakgrunden fann inte utskottet skäl att bifalla yrkandena i motionerna. behandlade utskottet motioner om antalet myndigheter och opinionsbildande myndigheter. Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2012/13:KU19 s. 21): Utskottet noterar inledningsvis att antalet myndigheter har fortsatt att minska. Utskottet delar regeringens bedömning att statliga myndigheter som regel inte bör inrättas med ett tidsbegränsat mandat. Som tidigare delar också utskottet regeringens bedömning att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet vidhöll också sitt tidigare ställningstagande att det i första hand är en uppgift för regeringen att ta ställning till frågor om antalet statliga myndigheter och myndigheters verksamhet. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet motionerna. Kammaren följde utskottet. I betänkande 2013/14:KU26 (s. 39) avstyrktes motioner om antalet myndigheter efter förenklad beredning. Utskottet kan konstatera att antalet myndigheter har fortsatt att minska. Som utskottet påpekat tidigare är det av största vikt att myndigheternas information präglas av det förvaltningskommittén benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vid valet av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet ser inte skäl till något tillkännagivande och avstyrker därmed motionerna 2014/15:117, 2014/15:297 och 2014/15:2234. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om barnperspektiv. Utskottet noterar att en princip i strategin för att stärka barnets rättigheter i är att beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och använda sig av denna kunskap i verksamheter som rör barn. Utskottet konstaterar att har lagt fram sitt betänkande. I motion 2014/15:150 av (M) begärs ett tillkännagivande om de statliga myndigheternas behov av ökade kunskaper om barnperspektivet i sin myndighetsutövning. har påpekat att många svenska myndigheter brister när det gäller att beakta barnperspektivet när de fattar beslut som direkt eller indirekt berör barns livssituation. beslutade att barnkonsekvensanalyser ska göras vid alla statliga beslut som rör barn. Statligt anställda som fattar beslut som rör barn ska erbjudas fortbildning för att stärka sin kunskap om vad barnperspektivet innebär och hur det kan påverka deras arbete. I praktiken fungerar detta dock mycket dåligt, enligt motionären. Man bör från regeringens sida överväga att öka ansträngningarna för att fler myndigheter ska få möjlighet att utbilda sin personal i barnperspektivet och dess praktiska tillämpning. Samma förslag framförs i motion 2015/16:155 av (M). Konventionen om barnets rättigheter antogs av . ratificerade efter ett beslut i utan att reservera sig på någon punkt (se internationella överenskommelser SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350). I artikel 3.1 i konventionen anges att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Enligt 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Strategi för att stärka barnets rättigheter i I proposition 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i föreslog regeringen en strategi för hur barnets rättigheter kan stärkas i . Strategin består av följande principer: – All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med . – Barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang. – Barn ska ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem. – Barn ska få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i praktiken. – Föräldrar ska få kunskap om barnets rättigheter och erbjudas stöd i sitt föräldraskap. – Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter. – Aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka barnets rättigheter genom samverkan. – Aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och prioriteringar som rör barn. – Beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv. godkände strategin (bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35). lämnade regeringen femte periodiska rapport till för barnets rättigheter om genomförande –2012. I rapporten anges bl.a. att regeringens arbete med att genomföra har varit både strategiskt och systematiskt. Svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionen har gåtts igenom . Kartläggning och utredning om I Ds 2011:37 Hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i – en kartläggning har bl.a. tillämpningen av i redovisats. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en kartläggning inom särskilt angelägna områden av hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med och de tilläggsprotokoll som har tillträtt (dir. 2013:35). I uppdraget ingick vidare att analysera vilka för- och nackdelar en inkorporering av i svensk rätt skulle kunna medföra. Uppdraget skulle redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden till (dir. 2014:86). Ytterligare tilläggsdirektiv till (S 2013:08) beslutades (2015:17). I tilläggsdirektiven, där utredningstiden förlängdes, anfördes att mot bakgrund av att regeringen då påbörjade arbetet med att göra till svensk lag fick utredaren ett utökat uppdrag. – lämna förslag till en lag om inkorporering av – belysa vilka principer som kan bli aktuella vid en eventuell konflikt mellan bestämmelser och svensk lagstiftning, samt hur bestämmelser kan få genomslag vid en sådan konflikt – belysa vilken vägledning som kan behövas för uttolkning av konventionen – lyfta fram vilka åtgärder i övrigt som kan behöva vidtas vid en inkorporering av . överlämnades betänkandet blir svensk lag (SOU 2016:19). I betänkandet lämnas förslag på en lag om inkorporering av och presenteras en rad åtgärder som behöver vidtas vid en inkorporering, liksom ett antal författningsförslag i övrigt. Författningsförslagen föreslås träda i kraft . Demokratiutredning anför att det är vanligt att kommunerna och landstingen har fattat beslut om att ska vara vägledande för kommunen eller beslutsfattande. Enligt Kommuner och Landsting (SKL) hade drygt hälften av fullmäktigeförsamlingarna i kommunerna och av fullmäktigeförsamlingarna i landstingen fattat beslut om att arbeta utifrån 2013 (SOU 2016:5 s. 541). Frågan om ett barn- och ungdomsperspektiv och barnkonsekvensanalyser i beslutsfattande behandlades av i betänkande 2001/02:KU14. Utskottet påminde i betänkandet om att regeringen framhållit i demokratipropositionen att det är angeläget att det finns ett barn- och ungdomsperspektiv i den kommunala verksamheten. Utskottet ansåg inte att det behövdes något tillkännagivande till regeringen om behovet av ett sådant perspektiv och om barnkonsekvensanalyser. Frågan om barnkonsekvensanalyser i beslutsfattande behandlades av även i betänkande 2001/02:KU15. I betänkandet behandlades regeringens skrivelse 2001/02:83 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Utskottet såg med tillfredsställelse att det genom handlingsplanen lades en grund för ett samlat synsätt på mänskliga rättigheter i och att det aviserades en rad åtgärder för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Utskottet anförde att det framgick av den nationella handlingsplanen för mänskliga fri- och rättigheter att ska vara ett aktivt instrument och genomsyra allt beslutsfattande i som rör barn, att barnkonsekvensanalyser ska göras vid statliga beslut som rör barn och att kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Enligt utskottets mening saknades mot denna bakgrund anledning att göra ett tillkännagivande till regeringen om att barnkonsekvensanalyser ska ingå som en naturlig del av beslutsunderlag och att barnbilagor ska ingå i kommunala budgetar. I betänkande 2002/03:KU24 vidhöll utskottet sina tidigare ställningstaganden i frågan. har uttalat sig om motionsyrkanden om kompetens och bemötande inom rättsväsendets myndigheter. behandlade i betänkande 2012/13:JuU1 (s. 78 f.) olika motioner om kompetens och bemötande inom rättsväsendet, bl.a. en motion i vilken det efterfrågades en handlingsplan för att höja statusen för poliser och domare som arbetar med brott mot barn. avstyrkte motionerna och anförde bl.a. att i många av motionerna om kompetens och bemötande framhålls vikten av att de anställda inom rättsväsendets olika myndigheter har hög kompetens inom olika områden. Utskottet instämde i detta. Vidare såg utskottet det som självklart att de människor som kommer i kontakt med myndigheterna, t.ex. brottsoffer och vittnen, får ett professionellt bemötande från myndighetsföreträdare. Frågorna om kompetens och bemötande är enligt justitieutskottet av central betydelse för att rättsväsendets myndigheter ska kunna fullgöra den viktiga uppgiften att värna den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Vidare anförde utskottet att ett omfattande arbete pågår för att öka kompetensen inom rättsväsendets myndigheter och för att se till att de som kommer i kontakt med myndigheterna bemöts professionellt och kan känna sig trygga och säkra. I betänkandet fanns en reservation (S) om barnkompetens inom rättsväsendet. I betänkande 2012/13:KU19 (s. 39) behandlade snarlika motioner som den nu aktuella. Utskottet gjorde följande ställningstagande: Utskottet ser det som självklart att de som kommer i kontakt med myndigheterna får ett professionellt bemötande från myndighetsföreträdare. Utskottet noterar att regeringen avser att tillsätta en utredning som ska kartlägga tillämpningen av barnets rättigheter enligt . Mot den bakgrunden finner inte utskottet något skäl att tillstyrka motionerna. Därmed avstyrks motionerna 2011/12:K377 och 2012/13:K374. I betänkande 2013/14:KU26 (s. 39) avstyrktes motioner om barnperspektiv vid myndighetskontakter efter förenklad beredning. Utskottet vill framhålla att en princip i strategin för att stärka barnets rättigheter i är att beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och använda sig av denna kunskap i verksamheter som rör barn. Utskottet kan vidare konstatera att har lagt fram sitt betänkande. Utskottet ser inte anledning att föreslå något tillkännagivande och avstyrker därmed motionerna 2014/15:150 och 2015/16:155. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om kundbegreppet och kundnöjdhet. Utskottet gör i likhet med bedömningen att även om begreppet ”kund” används innebär inte det att man gör avsteg från den vedertagna synen på de grundläggande premisserna för offentlig verksamhet eller på existerande medborgerliga rättigheter och skyldigheter. I motion 2014/15:960 av (S) begärs ett tillkännagivande om att begreppet ”kund” inte kan vara tillämpligt i skattefinansierad välfärdsverksamhet. ”Medborgare” är ett ord som används alltmer sällan av politiker och myndigheter, men det finns en existentiell skillnad mellan att vara medborgare i ett samhälle och att reduceras till kund på en marknad. Som medborgare har vi rätt till en insyn och ett inflytande som kunden aldrig har rätt att kräva. I motion 2014/15:638 av (M) begärs ett tillkännagivande om att införa ett redovisningskrav för kundnöjdhet hos våra statliga myndigheter. Enligt motionären måste kundens (dvs. medborgarens) intressen stå i fokus. Det borde därför vara rimligt att våra statliga myndigheter när de lämnar in sina årsredovisningar också redovisar hur kundnöjdheten ser ut och vilka åtgärder de avser vidta för att öka denna. Av 1 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag följer att myndigheterna under regeringen ska upprätta och lämna bl.a. årsredovisning och budgetunderlag till regeringen. Redovisningen ska kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. I 1 kap. 4 § anges att årsredovisningen ska avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs. Av 2 kap. 4 § framgår att årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning. Enligt 3 kap. 1 § om resultatredovisning ska en myndighet redovisa och kommentera verk-samhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrevet eller i något annat beslut. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats i fråga om volym och kostnader och ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. (SOU 2010:29) föreslår att man i en ny förvaltningslag ska slå fast att myndigheterna ska iaktta principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet i all förvaltningsverksamhet. Utredningen tillmäter detta stor vikt eftersom det rör sig om grundsatser som både i , i andra nationella rättssystem och i europeisk rätt tillmäts den största betydelse och som i ökad utsträckning kommit att kodifieras. Utredningen har funnit klara indikationer på att myndigheterna inte alltid är så noga med att söka stöd i lagar eller andra författningar för sina åtgärder, alltså att respektera kravet på legalitet. Risken för övertramp har enligt utredningen (s. 24 och 147) också ökat i och med att klassisk förvaltning alltmer har kommit att sammanblandas med informationsuppgifter och mer kundrelaterade aktiviteter. Enligt utredningen förefaller det därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna normer och att det alltså går en klar skiljelinje mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas åligganden att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas – och därmed också medborgarnas – tjänst. betänkande har remissbehandlats och bereds inom . Av utredningens genomgång framgår att begreppet kund är vanligt före-kommande i den finska förvaltningslagen (434/2003). I 2 kap. 8 och 9 §§ finska lagen anges bl.a. att finska myndigheter inom ramen för sina behörigheter och enligt behov ska ge sina kunder bl.a. råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende, att om ett ärende inte hör till myndighetens behörighet ska den i mån av möjlighet hänvisa kunden till den behöriga myndigheten och att i fråga om en kunds rätt att använda sitt eget språk vid kommunikation med myndigheterna gäller vad som särskilt föreskrivs om detta eller vad som följer av internationella avtal som är bindande för . tillkallades en kommitté i form av ett nationellt råd i syfte att höja effektiviteten och kvaliteten i offentlig verksamhet (dir. 2011:42). Kommittén, som tog namnet , angav att användningen av kundbegreppet inte innebar att man gör avsteg från den gängse synen på de grundläggande premisserna för offentlig verksamhet eller på existerande medborgerliga rättigheter och skyldigheter (SOU 2013:40). Kundanpassning är enligt rådet förenligt med rättssäkerhet. Rådet anser att offentlig verksamhet måste förstå människors och organisationers behov och mål i olika händelser och situationer. Att utgå från kundernas livs- eller verksamhetshändelser är ett angreppssätt för att arbeta kundorienterat i syfte att förbättra kvalitet och service för människor och företag. Kundens erfarenhet, kompetens och förmågor är enligt rådet en underutnyttjad resurs i offentlig verksamhet. Kvalitetsarbetet i de statliga myndigheterna bör vidareutvecklas, och tyngdpunkten i kvalitetsarbetet behöver enligt rådet förskjutas mot ett ökat kundfokus. Myndigheters förmåga att nå den eftersträvade kvaliteten beror bl.a. på vilket kundfokus de har, hur de mäter kvalitet och om kvalitet behandlas som en strategisk ledningsfråga.