prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:58 för etablering av nyanlända Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i nio granskningar undersökt om statens insatser är effektiva för att främja etableringen av nyanlända invandrare. övergripande slutsats som presenteras i slutrapporten är att statens insatser inte är tillräckligt effektiva och att det krävs förändringar inom såväl integrationsområdet som angränsande politikområden. Regeringen delar i huvudsak övergripande slutsatser och bedömningar och har inlett ett omfattande utvecklingsarbete som syftar till hållbart mottagande av nyanlända i hela landet och snabbare etablering i arbets- och samhällslivet. Inriktningen på reformarbetet redovisas i budgetpropositionen . Mot bakgrund av att antalet personer som sökt asyl i ökat kraftigt efter att budgetpropositionen lämnats till har regeringen också tillsammans med , , liberalerna och enats kring ytterligare nödvändiga insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att utveckla och anpassa etableringsuppdraget. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning överlämnade etablering – är statens insatser effektiva? (RiR 2015:17), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på rekommendationer. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. granskningsstrategi Etablering och integration inleddes och avslutades genom slutrapporten etablering – är statens insatser effektiva? (RiR 2015:17). Utöver slutrapporten har strategin omfattat nio separata granskningar inom området. Slutrapporten bygger på de tidigare granskningarna men det empiriska underlaget har uppdaterats och kompletterats. Syftet med slutrapporten är att utveckla de viktigaste generella slutsatserna från de individuella granskningarna och presentera en analys på systemnivå. Som bakgrund till rapporten anger att den demografiska utvecklingen i kommer att ställa betydande krav på ett ökat arbetskraftsutbud om nuvarande ekonomiska standard ska upprätthållas. Arbetsförmedlingens prognoser visar att utrikes födda utgör ett nödvändigt tillskott på arbetsmarknaden för att ska klara sin framtida försörjning. noterar att den kraftigt ökande flyktinginvandringen har inneburit stora utmaningar på befintliga system för mottagande och etablering. Denna utveckling tillsammans med brister i arbetsmarknadsetableringen för utrikes födda har rest frågor om effektiviteten i statens insatser samt olika aktörers ansvarstagande. Sammanfattningsvis konstaterar att statens insatser för etablering och integration är dubbelt viktiga. Om insatserna fungerar väl kan de utgöra en viktig pusselbit för att hantera den demografiska utmaning som står inför. Om de däremot inte fungerar riskeras en utveckling med lägre tillväxt och ett ökat utanförskap med de sociala påfrestningar som detta för med sig. Mot denna bakgrund har det inom granskningsstrategin varit viktigt att närmare följa implementeringen av den etableringsreform som infördes och som syftade till att underlätta och påskynda nyanländas inträde på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Den centrala frågeställningen för granskningsstrategi lyder: Är statens insatser effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering? Den övergripande frågeställningen har brutits ned i följande tre delfrågor: Är mottagandet tillräckligt flexibelt och robust för att effektivt kunna hantera den varierande flyktinginvandringen? Har staten skapat förutsättningar för en effektiv verksamhet och samverkan mellan berörda aktörer? Är de statligt reglerade etableringsinsatserna ändamålsenliga och effektiva för att främja nyanländas etablering på arbetsmarknaden? Slutrapporten avser i huvudsak statliga insatser för vuxna nyanlända flyktingar, andra skyddsbehövande och vissa av deras anhöriga i åldersgruppen 20–som har fått uppehållstillstånd i . Även vissa insatser ingår. Enstaka granskningar inom ramen för strategin har avsett insatser som kan bli aktuella först efter det att etableringsperioden upphört. Granskningsstrategin har omfattat tidsperioden fram . I granskningen har använt etableringsreformens övergripande syften och mål som utgångspunkt för att bedöma statens insatser. Enligt lag (2010:197) om etableringsinsatser för nyanlända invandrare (Etableringslagen) är syftet att underlätta och påskynda den aktuella målgruppens etablering i arbets- och samhällslivet. noterar också att regeringen i propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenmakt med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) betonar ökad egenmakt och valfrihet. Reformen förväntades även innebära ett bättre tillvaratagande av individens kompetens. Ytterligare ett syfte med reformen var en tydligare ansvarsfördelning där Arbetsförmedlingen gavs rollen att samordna och vara stödjande och pådrivande gentemot övriga parter. noterar regeringens bedömning i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) om att grunden för etableringsuppdraget ligger fast, men att det är uppenbart att delar av uppdraget inte fungerar tillfredsställande. Slutgranskningen bygger på de nio granskningar som tidigare genomförts inom strategin Etablering och integration. Med utgångspunkt i dessa granskningar och strategins övergripande frågeställning har ett antal problemområden tagits fram. har sedan fortsatt analysera dessa problemområden och tillfört ny empiri. Inom ramen för granskningen har intervjuer genomförts vid samt med företrädare för Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna. Intervjuer har även genomförts med representanter för kommuner, arbetsgivare, utförare av upphandlade tjänster, nyanlända samt olika organisationer. Därutöver har dokument- och litteraturstudier samt vissa statistiska bearbetningar genomförts. Som ett underlag för analys har konsultföretaget genomfört tre separata uppdrag. Det första uppdraget avser en genomgång och analys av lyckade projekt inom etableringsområdet. Det andra uppdraget avser en analys och förslag till komplettering av mått Det tredje uppdraget avser en analys av etablering i Skr. 2015/16:58 förhållande till kommunplaceringens geografi. övergripande slutsats är att statens insatser inte är till- räckligt effektiva och att det krävs förändringar inom såväl integrations- området som angränsande politikområden. Det krävs förändringar inom angränsande politikområden konstaterar att många faktorer som påverkar utfallet inom etableringsuppdraget ligger inom andra politikområden än integrations- Framför allt är bostadsbristen en starkt begränsande faktor. nyanländas etablering går generellt sett snabbare i storstadskommuner men det är också där som bostadsbristen är som mest kännbar. nyckelområde är utbildning. Många nyanlända är unga men har en otillräcklig skolunderbyggnad i förhållande till vad som krävs på dagens anger att detta ställer krav på utbildningsväsendet samt systemen för studiefinansiering. aktualiserar också frågor om arbetsmarknadens funktionssätt samt eventuella trösklar som kan försvåra inträdet för nyanlända. mot bakgrund av de ökande kostnaderna för migration och integration i statsbudgeten finns det anledning att se över om statens samlade resurser fördelas effektivt mellan olika insatser och politikområden för att under- lätta de nyanländas etablering. Tidiga och väl anpassade insatser kan få stor effekt på etableringsprocessen. Fortsätt att utveckla mottagande och etablering menar att mottagandet av asylsökande och nyanlända är ett nationellt åtagande där staten bör ta ett tydligare ansvar. revisionens uppfattning är det inte rimligt att utfallet i så hög grad är beroende av enskilda kommuners vilja till ansvarstagande. etableringsinsatserna finns det också ett betydande förbättringsutrymme. bedömer att lösningen på problemen inte finns i att genomföra någon större reform eller att i grunden omorganisera Tvärtom anges att förutsägbarhet och stabilitet troligen är viktiga framgångsfaktorer att bygga vidare på. mellan stat och kommun måste dock förbättras. för detta är enligt mening att Arbetsförmedlingen ges ett större handlingsutrymme att agera utifrån varierande lokala förutsätt- bedömer att mottagandet av asylsökande och nyanlända inte har varit tillräckligt flexibelt för att ta hand om det ökande antalet flyktingar på ett effektivt sätt. Handläggningstiderna för asylärenden har ökat som det är få asylsökande som deltar i etablerings- Efter beviljat uppehållstillstånd får många ny- anlända vänta på att bli mottagna i en kommun. analys som konsultföretaget genomfört för räkning framgår att sysselsättningsökningen varit starkt koncentrerad till storstäder och kommuner i närheten av en större stad. framgår att dessa kommuner relativt sett tar emot allt färre nyanlända medan exempelvis landsbygdskommuner tar emot allt fler. Med hjälp av räkneexempel visar att de nyanländas etablering skulle förbättras om kommuner med god sysselsättningstillväxt i större utsträckning ökade sin andel av kommunmottagandet. Det nuvarande systemet med läns- och kommuntal är enligt mening inte ändamålsenligt som planeringsinstrument för statens nationella åtagande för de nyanländas bosättning. Enligt är det också viktigt att staten tar sitt övergripande ansvar för landets flyktingmottagande och överväger vilken ersättningsmodell som bäst kompenserar de kommuner som har ett högt mottagande av nyanlända och stimulerar möjligheterna till etablering. Röd tråd och progression i etableringsinsatserna För att nyanlända ska komma närmare jobb eller reguljära studier som etableringsperioden pågår förutsätts enligt att insatserna är meningsfulla och planmässigt följer på varandra. En iakttagelse är emellertid att det finns brister när det gäller hur väl insatserna är anpassade till de nyanländas behov. Anordnare har ofta svårt att samordna sina aktiviteter så att nyanlända kan delta i parallella insatser, till exempel utbildning i svenska för invandrare (sfi) och arbetspraktik. Vidare får de nyanlända huvudsakligen förberedande insatser och endast i mindre omfattning arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik eller arbetsträning med handledare. Många nyanlända får heller inte del av den samhällsorientering som kommunerna är skyldiga att erbjuda och möjligheten att delta i målgruppsanpassad eller yrkesinriktad sfi varierar mellan olika län och kommuner. Trots att många nyanlända har kort utbildning är det mycket få nyanlända som deltar i den kommunala vuxenutbildningen. menar att för högutbildade krävs åtgärder tidigt i processen för att bedöma och vid behov komplettera deras utländska utbildning så att den blir användbar på den svenska arbetsmarknaden. Av granskningar framgår emellertid att ledtiderna för detta är långa. För kvalificerade yrken kan även små förkortningar av ledtiden innebära betydande vinster för samhället som helhet, för individerna och för de offentliga finanserna. bedömer att validering av yrkeskompetens i många fall kan vara en effektiv insats men att insatsen alltjämt är kraftigt underutnyttjad, och att det finns ett fortsatt behov av en mer utvecklad och branschanpassad validering. Trots att etableringsreformen skulle öka förutsättningarna för kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser har inte detta åstadkommits i någon större utsträckning. Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer granskningar visar att ansvarsfördelning och samverkan behöver förbättras. Det finns stora lokala variationer i hur väl samverkan fungerar. menar att samverkan i många fall har försvårats genom att Arbetsförmedlingen inte kunnat delta i önskvärd utsträckning Skr. 2015/16:58 på grund av bland annat tids- och resursbrist. Kommunerna, som även efter reformen har en viktig roll för de nyanländas etablering, har olika förutsättningar och engagemang när det gäller att ta sig an uppgiften. För att etableringsuppdraget ska kunna underlätta och påskynda nyanländas etablering krävs att nyanlända och deras anhöriga får en stabil social situation. Här menar emellertid att det finns en oklarhet vad gäller ansvaret. Många kommuner uppger att de tar ett stort ansvar för det sociala stödet som det inte är alldeles uppenbart vad man egentligen menar ingår i begreppet. Även arbetsförmedlare får ägna en stor del av sin tid åt att hjälpa nyanlända med olika typer av frågor som rör den sociala situationen. Liknande problem finns när det gäller hälsofrågorna. noterar att landsting och regioner involveras i förhållandevis låg utsträckning och att det saknas ett genomgående hälsoperspektiv i insatserna. Enligt har detta försvårat och fördröjt etableringen för nyanlända med hälsoproblem. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Pröva om de samlade statliga resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att underlätta och påskynda de nyanländas etablering. Skyndsamt överväga och vidta åtgärder för att minska bristen på bostäder, framför allt i kommuner med goda förutsättningar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. I ökad utsträckning ta ett nationellt ansvar för landets flyktingmottagande. Möjligheterna till sysselsättning bör vara en viktig utgångspunkt. Regeringen bör se över såväl ansvar som former för hur asylsökande och nyanlända får hjälp med att ordna sitt boende. I sin aviserade översyn av ersättningssystemet till kommunerna, särskilt beakta att de kommuner som tar emot ett stort antal nyanlända i relation till sin befolkning har förutsättningar att klara av sina åtaganden. Ge berörda myndigheter, företrädesvis och , i uppdrag att utreda boendesituationen för nyanlända med fokus på trångboddhet och folkbokföring. I uppdraget bör ingå att belysa hur omfattande problemet med trångboddhet är bland nyanlända samt att bedöma boendestatistikens kvalitet. Aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Därtill bör regeringen genomföra åtgärder som bidrar till att arbetssökande med kort utbildning i jobb- och utvecklingsgarantin fullgör grundskole- och gymnasieutbildning inom ramen för vuxenutbildning. Uppdra åt Arbetsförmedlingen att utforma en bred strategi för hur myndigheten på ett effektivt sätt ska tillhandahålla de tjänster som krävs inom ramen för etableringsuppdraget. En central del av upp- draget bör vara att slutföra det arbete som inletts för att stärka myndighetens upphandlingsverksamhet. Uppdraget bör även omfatta att närmare undersöka möjligheten att involvera landets kommuner som leverantörer inom etableringsuppdraget. I strategin bör också ingå en analys av under vilka omständigheter egen regi kan vara att föredra framför upphandling. Mer aktivt än verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetsgivare. I samband med detta bör regeringen överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. Analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlända ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlända i praktiska frågor relaterade till hur de ordnar sitt liv i . Stimulera landsting och regioner att aktivt medverka inom ramen för etableringsuppdraget. Syftet bör vara att i ett tidigare skede kunna upptäcka eventuella behov av hälso- och sjukvård som annars skulle riskera att försena etableringen samt skapa en bättre samverkan mellan hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och berörda kommuner. har lämnat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. Göra en översyn av de samlade åtgärder och insatser som erbjuds nyanlända inom etableringsuppdraget. Syftet med översynen bör vara att skapa ett mer individanpassat och kvalitativt serviceutbud som bättre förmår tillvarata och utveckla nyanländas kompetens och rusta för en senare arbetsmarknadsetablering. Verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja framgångsrik etablering av nyanlända. Inriktningen på ett sådant arbete kan exempelvis vara att identifiera framgångsrika vägar och projekt samt goda exempel för individer med olika typer av bakgrund, förutsättningar och målsättningar. Vidareutveckla arbetet med arbetsgivarkontakter. Ett sätt att göra detta kan vara att i större utsträckning tillhandahålla branschansvariga kontaktpersoner på Arbetsförmedlingen i syfte att förbättra samarbetet med såväl offentliga som privata arbetsgivare. Aktivt verka för att öka utrikes födda kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser utifrån arbetsmarknadens behov. har lämnat följande rekommendationer till . Säkerställa att personer som har beviljats uppehållstillstånd men som är inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering erbjuds åtminstone en miniminivå av etableringsförberedande insatser. Fler inskrivna än bör få samhälls- information samt erbjudas möjlighet till undervisning i svenska, Skr. 2015/16:58 praktik eller arbete. har lämnat följande rekommendation till länsstyrelserna. Genom sina samordningsinsatser verka för att fler kommuner erbjuder målgruppsanpassad och yrkesinriktad sfi. 3Regeringens bedömning av iakttagelser övergripande slutsats är att statens insatser inte är tillräckligt effektiva och att det krävs förändringar inom såväl integrationsområdet som angränsande politikområden. bedömer att den demografiska utvecklingen med åldrande befolkning i kommer att ställa betydande krav på ett ökat arbetskraftsutbud om nuvarande ekonomiska standard ska upprätthållas. noteras att den ökade flyktinginvandringen har inneburit stora utmaningar på system för mottagande och etablering. konstaterar sammanfattningsvis att statens insatser för etablering och integration är dubbelt viktiga. Om insatserna fungerar väl kan de ge ett viktigt bidrag i hanteringen av den demografiska utmaningen, men om de inte fungerar riskeras en utveckling med lägre tillväxt, ökat utanförskap och sociala påfrestningar. Mot bakgrund av bristande matchning på arbetsmarknaden och svag arbetsmarknadsetablering, särskilt för nyanlända med kort utbildning, reser frågor om effektiviteten i statens insatser och olika aktörers ansvarstagande. Regeringen delar i huvudsak övergripande slutsatser och bedömningar om invandringens långsiktiga möjligheter och kortsiktiga utmaningar för integrationspolitiken och andra områden. ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100) belyser regeringen invandringens betydelse för den demografiska utvecklingen och analyserar utmaningar för sysselsättningspolitiken. Även i budgetpropositionen (prop. 2015/16:01, UO 13) anger regeringen att den snabbt växande befolkningen till följd av ökad invandring innebär stora möjligheter för och kan bidra till en växande och dynamisk ekonomi. Regeringen konstaterar att det demografiska tryck på de offentliga finanserna som orsakas av en åldrande befolkning och som prognosticerades nu är här. De senaste befolkningsprognoserna tyder dock på att försörjningsbördan kan lättas om invandringens potential tas till vara. Regeringen bedömer att befolkningstillväxten till följd av invandringen på innebär fler sysselsatta och en starkare ekonomisk utveckling, men inledningsvis kan leda till högre arbetslöshet. Regeringens uppfattning är att det krävs en bred uppsättning av åtgärder inom bl.a. utbildnings- och arbets- marknadspolitiken för att underlätta och påskynda etableringen av nyanlända kvinnor och män. För att uppnå ambitionen att fler nyanlända ska komma i arbete eller utbildning krävs det även bl.a. fler bostäder. I likhet med konstaterar regeringen att väntetiderna för nyanlända kvinnor och män att bli kommunmottagna har ökat påtagligt. Regeringen anser att alla kommuner måste ta ansvar för flyktingmottagandet. Detta bör ske utifrån kommuners förutsättningar vad gäller arbetsmarknad, befolkningsstorlek och annat mottagande. Regeringen bedömer också att kommunernas möjligheter att ta emot nyanlända och ge praktisk hjälp och stöd i anslutning till det bör förbättras. Även länsstyrelserna har en viktig roll i mottagandet av nyanlända och i bosättningsarbetet. Sammantaget delar regeringen bedömningar om att staten bör ta ett tydligare ansvar för flyktingmottagandet, och att det inte är rimligt att utfallet i så hög grad är beroende av enskilda kommuners vilja till ansvarstagande. Regeringen delar bedömning om att etableringsinsatserna behöver effektiviseras och bättre anpassas till individuella behov, och att det ofta saknas en röd tråd i de insatser som kvinnor och män får ta del av . Detsamma gäller bedömningen vad gäller tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer. Regeringen delar också bedömningen att det är få som studerar inom vuxenutbildningen inom ramen för sin etableringsplan. Regeringen uppmärksammar i budgetpropositionen att fler nyanlända har arbete inom ramen för etableringsplanerna och att arbetsmarknads-perspektivet i etableringen därigenom har stärkts något. Etableringstiden är dock alltjämt för lång, i synnerhet för kvinnor, och många nyanlända och andra utrikes födda har jobb under sin kompetensnivå. Det är fortfarande en betydligt lägre andel kvinnor än män som tar del av arbetsmarknadsinsatser och som lämnar etableringsuppdraget för arbete. För att kunna korta etableringstiden anser regeringen att etablerings-insatserna måste bedrivas med hög kvalitet och fortsätta anpassas efter individers olika förutsättningar och behov. Det finns ett behov av att ytterligare öka arbetsmarknadsanknytningen i insatserna och inslagen av reguljär utbildning i etableringsplanerna. Samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och kommuner behöver utvecklas för att skapa bättre förutsättningar för lokalt och regionalt anpassade lösningar. För att etableringen inte ska försenas är det fortsatt viktigt att eventuell ohälsa uppmärksammas i ett tidigt skede i etableringsprocessen. Flera uppföljningar av etableringslotsarna, bl.a. granskning (RiR 2014:14), visar på allvarliga brister i systemet. Regeringen bedömer att systemet inte fungerar som det var avsett och att det inte är en effektiv insats. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen har i och med vårproposition inlett ett omfattande utvecklingsarbete som syftar till hållbart mottagande av nyanlända kvinnor och män i hela landet och snabbare etablering i arbets- och samhällslivet. Detta arbete fortsätter. Inriktningen av reformarbetet redovisas i budgetpropositionen . Mot bakgrund av att antalet personer som sökt asyl i ökat kraftigt efter att budgetpropositionen lämnats till har regeringen också tillsammans med , , liberalerna och enats kring ytterligare nödvändiga insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. Regeringen anser att staten bör ta ett större ansvar för mottagandet av nyanlända, och att alla kommuner bör bidra. Regeringen ser inte övervägande behov att i grunden omorganisera etableringsuppdraget, men däremot behövs utrymme för en ökad flexibilitet och effektivitet i uppdraget. Förändringar inom angränsande politikområden rekommenderar att regeringen bör pröva om de samlade resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena. Regeringen påpekar att den statliga budgetprocessen innebär en återkommande prövning av hur resurser fördelas mellan olika områden. I budgetpropositionen föreslår regeringen bl.a. att det ineffektiva systemet med etableringslotsar ska avskaffas, och medlen omdisponeras till andra ändamål inom etableringsuppdraget. beslutades regeringens proposition Avskaffande av systemet med etableringslotsar (prop. 2015/16:30).