prop · H30325 · 2015-10-14 00:00:00 — Vi presenterar här ett antal antaganden om framtiden som är viktiga att ta hänsyn till inför en möjlig släckning av FM-nätet, bland annat att olika tekniker som har varit separata kommer att smälta ihop och att internetbaserad teknik kommer bli dominerande för alla typer av media. 3.1Provsändningar och utbyggnad till att börja med beslutade att låta (), Utbildningsradion (UR) och privata programföretag inleda provsändningar med den digitala markbundna tekniken DAB.68 Beslutet motiverades bland annat med att den digitala tekniken ger bättre ljudkvalitet, tål störningar bättre och medför effektivare frekvensanvändning. Frågan hade behandlats av två utredningar som bedömde att digital marksänd radio med DAB-teknik hade utvecklingspotential och borde introduceras i Sverige.69 1994/95:170, bet. 1994/95:KU47, rskr 1994/95:369. 69SOU 1991:108, Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio, och SOU 1994:34, Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Syftet med försöket var att ge SR, UR och andra radioföretag möjlighet att pröva den nya tekniken samt ge lyssnarna möjligheter att bedöma för- och nackdelar med denna. Regeringen bedömde dock att det inte var aktuellt att fatta beslut om att byta från analoga till digitala radiosändningar innan det fanns omfattande erfarenhet av den nya tekniken. En utvärdering skulle därför göras när sändningarna pågått . Regeringen beslutade att sändningarna skulle finansieras av de medverkande företagen själva utan att staten anslog några extra medel. Inga kommersiella programföretag deltog i slutänden i sändningarna, eftersom de inte ansåg att de ekonomiska villkoren i tillståndet var tillräckligt fördelaktiga. De kommersiella bolagen befarade dessutom att bristen på kanaler skulle bestå med DAB-tekniken, eftersom den erbjöd färre kanaler än det uppgraderade DAB+ och att de skulle behöva fortsätta betala sändningsavgifter för sina tillstånd.70 Initialt nådde de digitala radiosändningarna av befolkningen. byggde dock det statliga bolaget ut nätet i etapper till en befolkningstäckning motsvarande . 3.2Provsändningarna begränsades och digitalradio utreddes fattade beslut om riktlinjer för radio och tv –2005.71 Regeringen framhävde i propositionen radions betydelse för public service-verksamheten och att det därför var viktigt att använda ny teknik för att utveckla och förnya verksamheten. ansåg regeringen att SR i avvaktan på en utvärdering av den digitala radion skulle minska kostnaderna för digitala sändningar. Som en konsekvens av beslut träffade SR och ett avtal om att minska DAB-sändningarnas täckning från till av hushållen . De regionala sändningarna upphörde helt. Enligt MTG Radio, misslyckades det första försöket med DAB primärt på grund av att det inte fanns någon samordning eller tydliga politiska direktiv. De kommersiella bolagen deltog inte, på grund av att den analoga verksamheten fortfarande var olönsam.72 gav regeringen en utredare i uppdrag att kartlägga och analysera digitalradion. Efter det beslutade regeringen att fortsätta utredningsarbetet som en parlamentarisk kommitté, , som 2004 föreslog att digitaliseringen av radion borde fortsätta.73 Enligt kommittén hade en utveckling av digitala sändningar en rad fördelar, bland annat att de skulle öka mångfalden samt gynna yttrande-, informations- 70Intervju med representanter för MTG , intervju med representanter för SBS . 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. 72Vd för i e-brev till . 73SOU 2002:38, Digital radio. Kartläggning och analys, och SOU 2004:16, Digital Radio. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fler aktörer skulle kunna sända radio samt utöka och bredda sitt utbud. På så sätt ökade möjligheterna att tillgodose lyssnarnas behov och intressen. En digitalisering kunde också, enligt kommittén, bidra till att stärka radions ställning på massmedieområdet. konstaterade att DAB-standarden framstod som den mest överlägsna befintliga standarden men den ville inte peka ut en särskild teknik inför ett eventuellt teknikskifte. En avveckling av FM-sändningarna borde, enligt kommittén, vara beroende av en mängd olika faktorer, som geografisk täckning för marksänd radio, antalet sålda digitalradiomottagare, lyssnandet på digitalradio, kostnader för parallellsändning samt besparingen som en släckning av FM-sändningarna skulle medföra. Kommittén föreslog ingen tidpunkt för när FM-sändningarna skulle upphöra men den ansåg att det var viktigt att DAB-sändningarna fortsatte eftersom ett stopp skulle vara till nackdel för utvecklingen. 3.3Sedan följde ett stopp av utbyggnad samt fortsatt utredning Regeringen valde 2005 att inte fortsätta utbyggnaden av DAB, tvärt emot förslag,74 eftersom den ansåg att DAB-teknikens fördelar för konsumenterna inte var klarlagda och att andra tekniska lösningar inte testats fullt ut.75 Dessutom noterade regeringen att DAB hade haft begränsade framgångar i andra länder. När regeringen beslutade att inte fortsätta utbyggnaden av DAB-sändningarna var ett argument att andra tekniska lösningar redan höll på att utvecklas. Regeringen gav därför dåvarande Radio- och i uppdrag att ta fram underlag för en löpande bedömning av utvecklingen av olika tekniker för distribution av radio. Myndigheten presenterade sin slutrapport radio 2008.76 I samband med rapporten skrev SR och UR tillsammans med de kommersiella bolagen ett pressmeddelande där de ansåg att den uppgraderade DAB+-tekniken var mest lämpad för Sverige.77 Även och företrädare för närradion uttryckte sitt stöd för DAB+.78 2005/06:66 Digital distribution av ljudradio samt SOU 2004:16. 2005/06:66 Digital distribution av ljudradio. 76Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport). Radioföretagen positiva till digital radio: Radion behöver fler kanaler. 78Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport), s. 98. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? I rapporten skriver Radio- och att huvuddelen av radiobranschen är överens om följande:79 Radion behöver utvecklas och DAB+ är den lämpligaste tekniken. FM-näten brister i kapacitet och utvecklingspotential. Radion behöver en huvudform för distributionen. Digitaliseringen är nödvändig och brådskande. Det behövs beslut om regelverk för tillståndsgivning. Radio via internet kommer att fortsätta utvecklas oavsett vilken huvuddistributionsform som väljs. 3.4Regeringen planerar nu för en övergång Frågan om en övergång till marksänd digitalradio aktualiserades på nytt 2012 genom Public service-kommitténs slutbetänkande Nya villkor för public service.80 Kommittén konstaterade att de fördelar som en digitalisering av marknätet ger i form av ökade möjligheter till nationella sändningar, fler kanaler, nya tjänster och långsiktigt lägre distributionskostnader motiverar en övergång från analog till digital marksänd radio, trots att övergången initialt innebär kostnader för parallella sändningar och köp av nya radiomottagare för konsumenterna. I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 framhöll regeringen att en digitalisering av marknätet har fördelar, vilket talade för en övergång till marksänd digitalradio.81 De största fördelarna, enligt regeringen, var nationella sändningar för kommersiell radio, fler kanaler, lägre utsändningskostnader och möjlighet till nya tjänster. Regeringen poängterade i propositionen att utvecklingen av marksänd digitalradio bör vara marknadsdriven,82 det vill säga att SR, UR och de kommersiella aktörerna på radiomarknaden skulle delta och samverka i processen. Samverkan skulle gälla dels val av teknisk standard, dels vem som ska bära kostnaderna för utveckling och utbyggnad.83 I propositionen bedömde regeringen att en branschsamordnare skulle få i uppdrag att utarbeta en plan för en övergång till digitalradio. Planen skulle tas fram i samverkan med Myndigheten för radio och tv. En sådan samordnare tillsattes och direktiven utgick från att FM-sändningarna ska upphöra 2022 och att de digitala sändningarna ska nå av befolkningen och uppfylla högt ställda beredskapskrav.84 79Ibid., s. 98–99. Nya villkor för public service. 2012/13:164 s. 62 ff. 2008/09:195, s. 67. 84Regeringen (2013) kommittédirektiv 2013:76, Branschsamordnare för digitalisering av radion. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N behandlade regeringens proposition 2013 och stödde regeringens hållning. ansåg att utskottet skulle avvakta det påbörjade arbetet och förutsatte att regeringen skulle återkomma till i frågan.85 I intervjuer har SR gjort klart att bolaget har förväntat sig ett politiskt beslut om att ska satsa på marksänd digitalradio. SR menar även att det behövs tydliga spelregler från politiskt håll för att branschen ska trycka på startknappen på allvar men att den politiska processen har präglats av tveksamhet och velande. Den långdragna processen har hämmat SR:s utvecklingspotential och det är svårt att uppskatta den ekonomiska förlusten. SR hänvisar här till som i väntan på beslut om att bygga ett markbundet digitalt nät har återinvesterat i FM-nätet för att upprätthålla den tekniska tillgängligheten.86 SR påpekar dock att den politiska processen har varit tydlig , men att det fortfarande behövs ett slutligt avgörande, i form av ett riksdagsbeslut som stöder en plan för digitaliseringen av marknätet.87 3.4.1Branschsamordnaren föreslår att FM-nätet släcks 2022 Branschsamordnaren presenterade ett förslag till plan för övergången från FM-sändningar till marksänd digitalradio.88 Under arbetet med planen har digitalradiosamordnaren haft en dialog med SR, UR och de kommersiella radiobolagen. Planen baseras på att marknaden behöver tydliga förutsättningar, att SR spelar en central roll i digitaliseringen samt att samverkan mellan radiomarknadens aktörer är viktig för utvecklingen.89 Enligt planen ska besluta om att public service-företagens och de kommersiella radioföretagens analoga marksändningar ska upphöra och ersättas av marksändningar med digital teknik. Det är inte uttalat i förslaget, men den digitala teknik som underförstått avses i planen är DAB+ eftersom det är den teknik branschen förordar. En gemensam lansering av SR:s och den kommersiella radions digitala kanaler ska enligt planen ske när sändningarna når av befolkningen – något radioföretagen anser kan ske före utgången av 2016. Enligt planen ska utbyggnaden av SR:s nät ske tills sändningarna når av befolkningen, vilket motsvarar de krav som ställs på FM-nätet. Public serviceföretagens sändningar ska bedrivas i ett regionalt nedbrytbart nät, för att ge utrymme för SR:s P4-verksamhet. Den kommersiella radion ska bygga ut sina två nät tills de når 2013/14: KrU3 s. 29, rskr. 2013/14:60. 86Intervju med representanter för . 87SR i faktagranskning till . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 89Ibid., s. 11. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Därefter sker en fortsatt utbyggnad på marknadens villkor och är en fråga för radioföretagen. Planen föreslår att FM-nätet släcks 2022 och allra . Vilket årtal det slutligen blir hänger samman med fyra villkor som ska vara uppfyllda för att FM- nätet ska släckas 2022. Om villkoren inte är uppfyllda släcks FM-nätet enligt förslaget ändå ner 2024. De fyra villkoren är följande:90 1.Sveriges Radios digitala sändningar ska ha samma täckning som FM- sändningarna, det vill säga nå av befolkningen, och uppfylla ställda beredskapskrav. av lyssnarna ska lyssna på radio via en digital plattform. 3.Programutbudet i de digitala sändningarna ska ge lyssnarna ett mervärde i form av ett större utbud än via FM-sändningarna. 4.Det ska vara ekonomiskt och praktiskt rimligt att konvertera analoga bilradiomottagare till DAB+-mottagning. 3.5Det finns brister i tidigare utredningar har flera kommittéer och utredningar kommit fram till att bör införa ett marksänt digitalradionät. 91 Public service-utredningen menade 2012 att ”de fördelar som en digitalisering av marknätet ger motiverar en övergång till marknätet”,92 och utredningen presenterade bland annat en ekonomisk kalkyl över vad övergången kommer att kosta och en bedömning av utbyggnaden av ett DAB+-nät. Public serviceutredningen låg till grund för regeringens proposition 2013 och digitalradiosamordnarens plan.93 menar att det finns brister i de underlag som presenteras i Public service-utredningen och branschsamordnarens plan och att viktiga delar av analysen saknas. Exempelvis har utvecklingen av internetradio som ett alternativ till marksänd digitalradio inte beaktats tillräckligt. Inte heller har lyssnarnas efterfrågan och behov av marksänd digitalradio efterfrågats, något som bland annat påpekades av () i deras remissvar till Public service-utredningen.94 Det finns även 86–89. 91SOU 2002:38, Digital radio. Kartläggning och analys; SOU 2004:16, Digital Radio; SOU 2012:59, Nya villkor för public service. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 386. 2012/13:164, bet. 2013/14: KrU3, rskr. 2013/14:60. Dnr 12/9519. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N brister i de tekniska och ekonomiska kalkylerna som bland annat ligger till grund för digitalsamordningens förslag.95 (Se kapitel 5 och 6.) 3.5.1Utvecklingen av internetradio är inte tillräckligt beaktad Ett alternativ till att införa marksänd digitalradio är att FM-sändningarna bevaras kompletterat med internet. Både regeringen och olika utredningar har konstaterat att FM-nätet är robust och driftsäkert, vilket ger goda beredskapsförutsättningar och möjligheter att sända Viktigt meddelande till allmänheten (VMA).96 Regeringen har också konstaterat att det inte finns något utbrett missnöje med eller kritik mot FM-nätet som distributör av radio.97 Möjligheterna att sända radio via internet utvecklas i takt med att internetkapaciteten byggs ut och får bättre täckning. Det har dock inte ingått i digitalradiosamordnarens uppdrag att utreda detta alternativ. var den senaste gången regeringen utredde olika alternativa digitala tekniker. Då publicerade föregångaren till Myndigheten för radio och tv rapporten , där det konstaterades att huvuddelen av radiobranschen var överens om att DAB+ var den mest lämpade tekniken för framtidens radio. 98 Myndigheten gjorde bedömningen att webbradion ännu främst ses som ett komplement, eftersom det kommer att dröja innan trådlöst bredband är fullt utbyggt i Sverige.99 Public service-utredningen jämförde analog och digital radio utan att fullt ut beakta den fortsatta framväxten av internetradio. För att kunna beräkna värdet av en övergång till digitala utsändningar i marknätet måste man, enligt professorerna , ta hänsyn till att fortsatta analoga utsändningar i marknätet, kompletterade med digital distribution via internet över såväl mobilt som fast bredband, innebär att de lyssnare som är intresserade av digitalradions fördelar i stor utsträckning kan få tillgång till dessa. Dessutom kommer möjligheterna att förbättras ytterligare i framtiden.100 En övergång till marksänd digitalradio kan även få negativa effekter för mediekonsumenterna. Professorerna anser att internets breda utbud av innehåll kan förväntas öka i popularitet, delvis på bekostnad av direktsänd traditionell radio. Internet kan användas såväl för strömmande lyssning i realtid som för lyssnande i efterhand. Digitala utsändningar via marknätet innebär sannolikt att det 95Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 96Radio- och (2008) Framtidens radio s. 36; Skr. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio. 98Radio- och (2008). Framtidens radio, s. 99. 99Ibid., s. 72–74. 100Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? tar innan huvuddelen av radiolyssnandet överförs till internet.101 Detta påverkar konkurrensen mellan olika innehållsproducenter, och SR och de svenska kommersiella radiobolagen kommer sannolikt att ha en mer skyddad position om lyssnarna huvudsakligen förlitar sig på marksändningar, än om sändningarna endast finns tillgängliga på internet, enligt och . menar att lyssningen på internet snarare stärks av att utbudet sänds i marksänd radio.102 Oenighet kring internets kapacitet att sända radio beställde 2013 en utredning som visade att dagens mobilnät inte har tillräcklig kapacitet för att hantera radiolyssnandet 2022 om FM släcks ned utan att ersättas med ett marksänt digitalt nät.103 Det huvudsakliga skälet är att kostnaderna för att distribuera de stora datamängder som dagens radiolyssnande innebär är alltför stora. Att sända ut radio i mobiltelenäten kostar, enligt , , vilket motsvarar mer än omsättningen för hela radiobranschen. En liknande analys har genomförts vid i 2014 där man kom fram till ungefär samma slutsatser som . Enligt den rapport som professor med flera vid () tagit fram på uppdrag, har dock analysen brister.104 De främsta bristerna är enligt forskarna vid att utgår från situationen 2012 när bolaget diskuterar en infrastruktur som ska vara i drift 2022: Det direktsända radiolyssnandet ligger nivå. Utvecklingen pekar snarare åt att radiolyssnarna lyssnar mindre på radio i direktsändning enligt med flera. Allt radiolyssnande sker i realtid över mobilnäten. med flera anser att det vore mer rimligt att anta att den stora volymen av radiomottagningen sker i hemmen, på företagen och offentliga platser. Kapaciteten i mobilnäten är nivå. Kapaciteten i mobilnäten kommer att öka, enligt teknikexperter.105 4G-tekniken är oprövad. med flera anser tvärtom att 4G är den helt dominerande världsstandarden för mobiltelefoninät. (Se även avsnitt 3.6.1 Internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen.) 102SR i faktagranskning till . 103Teracom (2013) : Klarar mobiltelenäten utsändning av radio? 104Jens med flera. (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 105Ericsson (2014) Mobility report; på seminarium vid ; med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.5.2Lyssnarperspektivet värderas inte tillräckligt En annan brist i tidigare utredningar om en övergång till marksänd digitalradio är att lyssnaraspekten inte beaktats i tillräcklig omfattning. Ett teknikskifte av det här slaget omfattar lyssnarna i stor utsträckning. Public service-utredningen kvantifierar inte lyssnarnas värdering av tillkommande radiotjänster – fler kanaler samt tilläggstjänster – utan endast radioföretagens kostnader för att sända radio med DAB+ och med FM. Det är därför oklart i vilken utsträckning som lyssnarna värderar fler kanaler via marksänd radio. Utan att ta hänsyn till lyssnarnas värdering av nya kanaler är det också oklart hur lönsam en övergång till digitalradio är. (Detta diskuteras mer ingående i kapitel 4 och 6.) Den undersökning som finns om lyssnarnas preferenser gjordes 2008 som del av utredningen radio. I undersökningen angav att de var ganska eller mycket intresserade av fler radiokanaler. Av de tillfrågade var intresserade av att köpa en ny digital radiomottagare. uttryckte ett intresse för nya och förbättrade funktioner i radion, som till exempel att kunna söka station utan att veta frekvensen och att få textade radioprogram.106 Digitalradiosamordnaren utgår från att lyssnarna värderar nya kanaler via marksänd digitalradio högt, utan att basera detta på uppgifter om att lyssnarna efterfrågar fler kanaler.107 Planen om en övergång till digitalradio 2022 utgår från radioföretagens önskemål om att kunna sända radio i fler kanaler. Direktiven till digitalradiosamordnaren slog fast att utredaren skulle föreslå en plan om släckning av FM-nätet 2022, vilka aktörer som skulle inkluderas i arbetet med planen och indirekt vilken teknik som skulle användas vid en övergång till marksänd digitalradio.108 De begränsande direktiven innebär att utredningen inte tillräckligt grundligt utrett riskerna med övergången, bland annat risken att lyssnarna möjligen inte kommer att lyssna på vanlig radio utan i stället lyssnar via internet. 3.5.3Snävt utredningsuppdrag till PTS har påverkat frekvensplaneringen Det grundläggande argumentet för att ta FM-nätet ur bruk är att det inte har tillräcklig kapacitet för framtida behov av fler nationella radiokanaler. Ett alternativ till att släcka FM-nätet är dock att använda frekvenserna i FM-bandet mer effektivt och därmed kunna sända ut fler kanaler. En sådan effektivisering skulle innebära att lyssnarna inte behöver köpa nya radioapparater. 106Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport), s. 43–45. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 24. 108Regeringen (2013) kommittédirektiv 2013:76. Branschsamordnare för digitalisering av radion. Se även prop. 2012/13:164. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? På uppdrag av regeringen utredde PTS 2008 möjligheten att frigöra frekvensresurser för ytterligare rikstäckande radiosändningar i FM-bandet.109 Utredningen konstaterade att ytterligare en nationell kanal skulle kunna etableras till en kostnad av 200–. En sådan ändring skulle dock ta att genomföra och skulle även påverka befintlig FM-användning. I intervjuer har PTS poängterat att regeringens direktiv för utredningen begränsade möjligheterna till ett mer effektivt utfall generellt men speciellt för kommersiell radio. Enligt myndigheten är det nuvarande utnyttjandet av FM-bandet delvis en konsekvens av de förutsättningar regeringen gav PTS. Exempelvis framgick det att SR:s nät skulle vara intakt på så sätt att inga frekvensbyten skulle tillåtas och att överlappningsområdena inte fick minskas för att optimera frekvensanvändningen. I direktivet angav regeringen också att utredningen skulle ta hänsyn till frekvenser avsatta för närradion, även om de inte användes.110 3.5.4Radiofrekvensernas alternativa användning diskuteras inte tillräckligt Frekvensutrymme är en ändlig resurs och central vid radioutsändning. Därför bör särskild vikt läggas vid följande: Värdet av den bästa alternativa användningen av det frekvensutrymme som binds för digitalradio – i ett första led kan detta vara digital marksänd tv, vilket i sin tur kan göra det möjligt att frigöra annat frekvensutrymme som används för digital-tv men som i stället skulle kunna användas för mobilt bredband. Värdet av den bästa alternativa användningen av det frekvensutrymme som frigörs när den analoga radion släcks. Public Service-utredningen111 berör bara kort alternativ frekvensanvändning, där man noterar att det band som används för FM-sändningar förmodligen är svårt att använda för andra ändamål inom överskådlig tid. Utredningen nämner att det band som är avsatt för digitalradio skulle kunna användas för digital-tv i delar av men utredningen försöker inte att uppskatta vad värdet av en alternativ användning av frekvenserna för digitalradio skulle kunna vara. Även digitalradiosamordnaren konstaterar att det band som används för FM- sändningar troligen inte har något större värde , men samordnaren tar inte upp vilket värde de frekvenser som är avsatta för digitalradio, skulle kunna ha för annan användning.112 Att inte ta hänsyn till kostnaden för alternativ 109Post- och (2008) Frekvensplanering FM-bandet – möjligheter till ytterligare rikstäckande ljudradiosändningar. 110PTS i faktagranskning till . Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 378–79. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 119. R I K S R E V I S I O N E N