prop · H20379 · 2015-03-17 00:00:00 — Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att myndigheterna löpande anpassar sina mål för och främjar arbetet med informationssäkerhet i syfte att motverka eventuella risker för den personliga integriteten. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen I andra stycket görs en ändring som innebär att det formuleras som en bestämmelse som anger lagens syfte, i stället för att som tidigare beskriva lagens innehåll. Enligt bestämmelsen syftar lagen till att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Som Lagrådet konstaterat kan sådana villkor exempelvis avse villkor för tillhandahållande av handlingar i särskilda former. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen i paragrafens tredje stycke ska utgå och samordnas med regleringen i 3 och 4 §§. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av den aktuella regleringen. Bestämmelsen fyller vidare enligt regeringen en viktig funktion genom att tydligt, och i inledningen av lagen, ange att regleringen om vilka handlingar som ska tillhandahållas finns i annan författning. Någon ändring har därför inte gjorts i förhållande till lagrådsremissens förslag. Ändringarna i första stycket innebär att det formuleras om, från att ha angett vad lagen innehåller till att uttryckligen ange dess tillämpningsområde. Enligt bestämmelsen gäller lagen för vidareutnyttjande av sådana handlingar som tillhandahålls av statliga och kommunala myndigheter. Av andra stycket framgår att vissa andra organ vid tillämpningen av PSI-lagen ska jämställas med myndigheter. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3. Ändringarna i paragrafen innebär för det första att samtliga undantag från lagens tillämpningsområde samlas i paragrafen och anges i en numrerad lista. Syftet med detta är att göra lagen mer lättillgänglig. För det andra innebär ändringarna att lagens tillämpningsområde utvidgas till högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer (punkterna 4 och 5). Den första punkten motsvarar nuvarande 4 § första stycket första ledet. Den andra punkten motsvarar nuvarande 4 § andra stycket 2. Begreppet affärsverksamhet ersätts dock med begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Ändringen görs för att förtydliga lagen och dess tillämpningsområde. Vad som utgör konkurrensutsatt verksamhet måste bedömas från fall till fall. Verksamheten kan vara organiserad både i förvaltnings- och privaträttslig form. Om verksamheten bedrivs i myndighetsform framgår det ofta tydligt av myndighetens uppdrag att viss verksamhet förutsätts bedrivas i konkurrens med andra marknadsaktörer. 2014/15:79 består i att för samhällets räkning inhämta och tillhandahålla viss information är i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt verksamhet, även om verksamheten är helt avgiftsfinansierad. En indikation på att något ändå utgör konkurrensutsatt verksamhet kan vara att myndigheten erbjuder kundspecifika anpassningar av den information som myndigheten tillhandahåller, t.ex. i form av analyser eller särskilda bearbetningar. En förutsättning för detta är dock att det verkligen finns andra faktiska eller potentiella utförare. En myndighets uppdragsverksamhet kan vidare inte anses vara konkurrensutsatt om verksamheten förutsätter tillgång till uppgifter som bara den utförande myndigheten får hantera med anledning av sekretess. En myndighet som utför både uppdrag som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter, och sådana uppdrag som kan utföras i konkurrens, måste således tillämpa olika bestämmelser för avgiftsuttaget i respektive verksamhet. Den tredje punkten motsvarar nuvarande 4 § andra stycket 1. Den fjärde punkten motsvarar delvis nuvarande 3 § 1. Ändringen innebär vidare att högskolebibliotek ska omfattas av lagen. Med högskolebibliotek avses bibliotek vid universitet och högskolor, oavsett om dessa är statliga eller enskilda högskolor som beviljats examenstillstånd med stöd av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Den femte punkten motsvarar delvis nuvarande 3 § 2. Ändringen innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer. Arkiv, bibliotek och museer är kulturinstitutioner vars huvuduppgifter t.ex. är att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial. Myndigheter som har andra uppgifter som huvudsaklig verksamhet ska inte anses utgöra kulturinstitutioner, även om de exempelvis har ett internt bibliotek, ett eget arkiv eller en utställning om myndighetens historia. Om det inom en sådan myndighet finns en verksamhet med kulturarvsinriktning, som är organisatoriskt och verksamhetsmässigt tydligt avskild från myndighetens övriga verksamhet, bör dock en sådan verksamhet kunna anses utgöra ett arkiv, bibliotek eller museum. Den sjätte punkten motsvarar nuvarande 6 § första stycket 2. Den sjunde punkten motsvarar nuvarande 5 § första stycket. Lagrådet har föreslagit att de första och sjunde punkterna ska omformuleras, från att ange undantag från lagens tillämpning, till att ange att lagen inte påverkar tillämpningen av viss annan lagstiftning. Rådet anser vidare att dessa punkter ska sammanföras under 4 §. I lagrådsremissen har ingen ändring föreslagits av dessa bestämmelser i förhållande till den nu gällande regleringen. Inget har vidare framkommit som tyder på att några oklarheter uppkommit vid tillämpningen av bestämmelserna. Det bedöms därför inte finnas tillräckliga skäl att göra de ändringar som Lagrådet föreslagit. Bestämmelserna föreslås således alltjämt reglera undantag från lagens tillämpning och därmed placeras i 3 §. Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § andra stycket. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1. Paragrafen har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. Bestämmelsen i paragrafen är ny och inför PSI-direktivets allmänna princip om rätten till vidareutnyttjande av handlingar. I paragrafen placeras även den reglering som finns i nuvarande 4 § första stycket andra ledet. Bestämmelsen klargör att rätten att vidareutnyttja handlingar inte kräver något särskilt beslut. Vidareutnyttjande är tillåtet när handlingar som omfattas av lagen tillhandahålls av myndigheter och sådana organ som vid tillämpningen av lagen ska jämställas med myndigheter. När en myndighet fattar beslut om att en handling kan lämnas ut innebär det att vidareutnyttjande tillåts, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning, exempelvis personuppgiftslagen och OSL. Att lagen inte i något avseende påverkar enskildas rätt att få tillgång till handlingar eller myndigheternas skyldighet att tillhandahålla handlingar framgår av 1 § tredje stycket. I paragrafen görs vissa redaktionella ändringar. Bestämmelsen om att datorprogram inte ska anses vara en handling flyttas till 3 § 6 och formuleras som ett undantag från lagens tillämpningsområde. Någon ändring i sak är inte avsedd. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. PSI-lagen ger i sig varken någon rätt eller skyldighet för myndigheter att ta ut avgifter. För att en myndighet ska få ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Bemyndigandet kan antingen vara generellt eller specifikt. Avgiftsförordningen innehåller vissa generella bemyndiganden för statliga myndigheter, medan kommunallagen innehåller bemyndiganden för kommunala myndigheter. I första stycket finns den nya huvudregeln om avgifter som införts genom ändringsdirektivet. Om en myndighet får ta ut avgifter får dessa enligt huvudregeln inte vara högre än att de täcker de kostnader som beräknas uppstå för myndigheten till följd av det aktuella vidareutnyttjandet. Bestämmelsen har även ändrats på så sätt att det tydliggjorts att den gäller samtliga avgifter vid vidareutnyttjande. Avgifter vid vidareutnyttjande avses omfatta alla avgifter som är kopplade till vidareutnyttjandet. Det innebär att såväl avgifter för själva utlämnandet som eventuella licensavgifter och andra avgifter ska räknas samman. Ändringsdirektivets marginalkostnadsprincip innebär att avgifterna, om möjligt, ska beräknas utifrån kostnaden för det enskilda vidareutnyttjandet. PSI-direktivet utgår också från att avgifterna i samtliga fall ska fastställas i förväg. Myndigheten måste därför uppskatta de totala kostnaderna för tjänsten och den totala användningen under en lämplig redovisningsperiod för att kunna fastställa avgiften. Avgiftsunderlaget enligt första stycket får bara avse kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Som exempel på sådana kostnader kan nämnas utvecklings- och driftskostnader för en tjänst som möjliggör ett tillhandahållande av handlingar, t.ex. via inter- Kostnader för spridning kan också omfatta användarstöd. hetens kostnader för att samla in handlingarna eller förvalta system där de förvaras är exempel på kostnader som inte får inräknas i avgiftsunder- laget enligt huvudregeln. Enligt andra stycket får myndigheter som är skyldiga att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet med avgiftsintäkter ta ut avgifter som utöver vad som anges i första stycket även får omfatta kost- nader för att samla in och framställa handlingar samt en rimlig avkast- ning på investeringar. Avgiftstaket i andra stycket motsvarar det tak som anges i nuvarande 7 § och gör det således möjligt för myndigheter med avgiftsfinansierade verksamheter att även fortsättningsvis uppnå full kostnadstäckning för hela produktionskedjan. Som exempel på ersättningsbara kostnader enligt andra stycket kan nämnas kostnader för rättighetsklarering och bevarande av handlingar. Kostnader för rättighetsklarering kan exempelvis utgöra kostnader för att efterforska om handlingar omfattas av tredje mans upphovsrätt. tillämpningen av andra stycket ska de samlade kostnaderna och intäkter- na beräknas för och utgöra grund för avgiftsuttaget. Enligt tredje stycket gäller bestämmelsen i andra stycket för arkiv, bibliotek och museer, oberoende av om de är skyldiga att täcka verksam- hetens kostnader med avgiftsintäkter eller inte. Det krävs dock, liksom för myndigheter enligt första och andra stycket, att de har rätt att ta ut avgifter för vidareutnyttjande. Med bibliotek avses även högskolebiblio- Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. I paragrafen ändras begreppet affärsverksamhet till konkurrensutsatt Innebörden av detta begrepp behandlas i kommentaren till Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2. I andra stycket införs ett undantag från regleringen om exklusiva rättigheter i första stycket som gäller för digitalisering av kulturresurser. De exklusiva rättigheter som behandlas i paragrafen får, i enlighet med regleringen i 1 § tredje stycket och 5 §, inte inskränka på myndigheternas skyldigheter att lämna ut handlingar eller möjligheterna att fritt använda handlingar som har lämnats ut. Rättigheterna kan exempelvis avse rätten att få tillgång till en handling i en form som myndigheten inte är skyldig För digitalisering av kulturresurser kan en exklusiv rätt beviljas för än för sådana som beviljas med stöd av första stycket. ställs inga krav på att den exklusiva rätten ska vara nödvändig för att till- handahålla en tjänst av allmänt intresse. Det avgörande är i stället att materialet som är föremål för digitalisering är just kulturresurser. Bestämmelsen omfattar även material som blir till handlingar i samband med digitaliseringen, t.ex. när konstföremål fotograferas. Det är bara arkiv, bibliotek och museer som kan inneha sådana kultur- resurser som bestämmelsen avser. Med bibliotek avses alla bibliotek som har att tillämpa lagen, inklusive högskolebibliotek. För dessa organ är normalt sådant material som utgör grunden för myndigheternas verksamhet, t.ex. ett museums samlingar, att betrakta som kulturresurser. Administrativa handlingar och liknande kan dock inte bedömas vara kulturresurser. Enligt andra stycket ska en exklusiv rätt för digitalisering av kulturresurser som överstiger omprövas under det elfte året och därefter vart följande sjunde år. Vid omprövningen bör tekniska, ekonomiska och administrativa förändringar i miljön beaktas. Tidpunkten för när omprövningen ska göras bör beräknas från det att avtalet börjar gälla. I tredje stycket anges en förutsättning för att en exklusiv rätt ska få beviljas för det fall en vidareutnyttjare självständigt svarar för digitaliseringen. Den myndighet som innehar kulturresurserna som ska digitaliseras, och beviljar rätten, ska i detta fall av vidareutnyttjaren kostnadsfritt erhålla en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med rätt att fritt utnyttja och distribuera den. Avtalspartnern ska överlämna kopian till myndigheten senast vid avtalets utgång. I fjärde stycket anges att exklusiva rättigheter enligt första och andra stycket ska offentliggöras. Bestämmelsen motsvarar den reglering som tidigare fanns i första stycket. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2. Enligt första stycket ska en myndighet alltid informera om beräkningsgrunden för avgifter i samband med att information lämnas om själva avgifterna och andra villkor för vidareutnyttjande. Enligt den nuvarande regleringen behöver beräkningsgrunden för avgifterna bara anges på begäran. I andra stycket införs en skyldighet att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Publiceringen kan lämpligen ske på myndighetens webbplats. Med begreppet ”handling som kan lämnas ut i elektronisk form” avses också sådana handlingar där det elektroniska utlämnandet ska prövas särskilt, t.ex. enligt en registerförfattning. Med tillhörande information avses sådan information som är av reell betydelse för den som vill vidareutnyttja handlingarna. Som exempel kan nämnas namn på handlingstypen och en kort beskrivning av informationsresursen, senaste uppdatering, tekniska format, information om avgifter och andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Om det elektroniska tillhandahållandet kräver särskild prövning, t.ex. enligt en registerförfattning, bör även detta framgå. Informationsskyldigheten enligt andra stycket är begränsad på två sätt. För det första omfattar bestämmelsen bara typer av handlingar, dvs. myndigheterna behöver inte ange vilka enstaka handlingar som den kan tillhandahålla. Dessutom behöver förteckningen bara innehålla typer handlingar som vanligen kan tillhandahållas i elektronisk form. I de flesta fall torde en myndighets befintliga arkivredovisning kunna ligga till grund för förteckningen enligt PSI-lagen. Även om en viss typ av handling har tagits med i förteckningen måste myndigheten pröva varje utlämnande för sig. 2014/15:79 eller regleringen i personuppgiftslagen i det enskilda fallet utgöra ett hinder för tillhandahållande. På samma sätt kan handlingar som enligt myndigheten innehåller uppgifter som vanligen omfattas av sekretess inte betraktas som handlingar som vanligen är tillgängliga för vidareutnyttjande. Sådana handlingstyper behöver alltså inte tas med i förteckningen. Det finns ingenting som hindrar att typer av handlingar som av någon anledning utelämnats från förteckningen senare tillhandahålls elektroniskt för vidareutnyttjande. I sådant fall ska dock förteckningen kompletteras med de handlingstyperna i samband med det elektroniska tillhandahållandet. I tredje stycket anges att information enligt första och andra styckena ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. I paragrafen görs, med anledning av Lagrådets yttrande, samma språkliga ändring som i 2 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3. I första stycket införs en ny bestämmelse som innebär att en myndighet ska vara skyldig att lämna ett skriftligt beslut om den har uppställt villkor för vidareutnyttjande eller har avslagit en begäran om vidareutnyttjande. Beslutet ska innehålla en motivering till varför myndigheten har beslutat på det sätt som den gjort. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i 21 § förvaltningslagen gäller skyldigheten oavsett om det aktuella beslutet innefattar myndighetsutövning eller inte. Som Lagrådet har konstaterat är den aktuella bestämmelsen inte avsedd att tillämpas till den delen ett beslut avser en bedömning av om en handling får tillhandahållas. Detta framgår av 1 § tredje stycket. Någon ändring i detta avseende föreslås inte i denna proposition utan det som uttalades i samband med lagens införande är alltjämt tillämpligt (prop. 2009/10:175 s. 178). Något förtydligande av detta har inte bedömts vara nödvändigt. I andra stycket placeras bestämmelsen från nuvarande första stycket 2. Enligt bestämmelsen måste en myndighet ange vem som är rättighetsinnehavare när ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande grundas på att vidareutnyttjandet skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt upphovsrättslagen. Om rättighetsinnehavaren är okänd ska det anges vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Ett undantag från den skyldigheten införs nu för arkiv, bibliotek och museer. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8. Ändringarna i PSI-lagen träder enligt bestämmelsen i kraft . Europeiska unionens officiella tidning L 175/1 OCH RÅDETS DIREKTIV 2013/37/EU av om ändring av direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktions sätt, särskilt artikel 114, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av förslaget till lagstiftningsakt till de natio nella parlamenten, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit téns yttrande (1), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (2), och av följande skäl: (1)Handlingar som framställs av offentliga myndigheter i medlemsstaterna utgör en omfattande, diversifierad och värdefull resurs som kan gynna kunskapsekonomin. (2)I och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av infor mation från den offentliga sektorn (3) fastställs en mini miuppsättning regler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter i medlemsstaterna samt för hur detta vidareutnyttjande ska underlättas i praktiken. (3)Riktlinjer om öppna data som främjar bred tillgänglighet och vidareutnyttjande av offentlig information för privata eller kommersiella syften, med minimala eller inga rätts liga, tekniska eller ekonomiska begränsningar, och som främjar informationsflödet inte bara för ekonomiska ak törer utan även för allmänheten, kan spela en viktig roll när det gäller att stimulera utvecklingen av nya tjänster (1) EUT C 191, 29.6.2012, s. 129. (2) ståndpunkt av (ännu ej of fentliggjord i EUT) och rådets beslut av . (3) EUT L 345, 31.12.2003, s. 90. baserade på nya sätt att kombinera och utnyttja sådan information, stimulera ekonomisk tillväxt samt främja socialt engagemang. Detta kräver dock lika villkor på unionsnivå som styr huruvida vidareutnyttjande av hand lingar är tillåtet eller ej, vilket inte kan uppnås om med lemsstaters eller offentliga myndigheters egna regler och rutiner får avgöra frågan. (4)Att tillåta vidareutnyttjande av handlingar som innehas av offentliga myndigheter ger mervärde för vidareutnytt jarna, slutanvändarna och samhället i stort och i många fall även för den offentliga myndigheten själv, då insyn och ansvarighet främjas och vidareutnyttjare och slut användare kan ge återkoppling som gör att den berörda offentliga myndigheten kan förbättra kvaliteten på den information som samlas in. (5)Sedan den första uppsättningen regler om vidareutnytt jande av information från den offentliga sektorn antogs 2003 har mängden data i världen, däribland offentliga data, ökat lavinartat och nya typer av data genereras och samlas in. bevittnar vi en kontinuerlig utveck ling inom tekniken för analys, användning och behand ling av data. Denna snabba tekniska utveckling gör det möjligt att skapa nya tjänster och nya tillämpningar som bygger på att data används, sammanställs och kombine ras. De regler som antogs 2003 håller inte längre takten med de snabba förändringarna, och resultatet blir att de ekonomiska och sociala möjligheter som följer av vida reutnyttjandet av offentliga data kan gå förlorade. (6)har medlemsstaterna nu fastställt riktlinjer för vidareutnyttjande inom ramen för direktiv /98/EG, och vissa av dem har antagit långtgående öppna datastrategier för att underlätta vidareutnyttjandet av tillgäng liga offentliga data för enskilda och företag i större ut sträckning än den miniminivå som föreskrivs i det direk tivet. För att motverka en situation med olika regler L 175/2 Europeiska unionens officiella tidning i olika medlemsstater som skulle hindra ett gränsöver skridande utbud av produkter och tjänster, och för att se till att jämförbara offentliga dataset kan vidareutnyttjas för alleuropeiska tillämpningar som är baserade på dem, krävs också ett minsta mått av harmonisering för att avgöra vilka offentliga data som är tillgängliga för vida reutnyttjande på den inre informationsmarknaden i över ensstämmelse med tillämpliga bestämmelser om tillgång. (7)Direktiv /98/EG innehåller ingen skyldighet beträf fande tillgång till handlingar och ingen skyldighet att till låta vidareutnyttjande av handlingar. Beslutet att tillåta vidareutnyttjande eller inte fattas fortfarande av medlems staterna eller av den berörda offentliga myndigheten. bygger direktiv /98/EG på nationella reg ler om tillgång till handlingar, och därför medför direk tivet ingen skyldighet att tillåta vidareutnyttjande av handlingar om tillgången omfattas av restriktioner (ex empelvis om tillgången enligt nationella bestämmelser är begränsad till medborgare eller företag som visar att de har ett särskilt intresse av att få tillgång till handling arna) eller om handlingarna är undantagna från tillgång (exempelvis om handlingarna enligt nationella bestäm melser är undantagna från tillgång på grund av sin käns liga karaktär, bland annat med hänsyn till den inre sä kerheten, försvaret eller den allmänna säkerheten). Vissa medlemsstater har uttryckligen kopplat rätten till vida reutnyttjande till en rätt till tillgång, så att alla allmänt tillgängliga dokument kan vidareutnyttjas. I andra med lemsstater är kopplingen mindre tydlig, vilket gör att det uppstår osäkerhet om rättsläget. (8)Direktiv /98/EG bör därför ändras så att det inne håller en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom om tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång enligt nationella bestämmel ser om tillgång till handlingar, och med förbehåll för andra undantag som fastställs i detta direktiv. De änd ringar som det här direktivet innehåller syftar inte till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång, som förblir deras ansvar. (9)Med hänsyn till unionsrätten samt medlemsstaternas och unionens internationella skyldigheter, i synnerhet inom ramen för för skydd av litterära och konstnärliga verk och avtalet om handelsrelaterade aspek ter av immaterialrätter, bör handlingar till vilka tredje man innehar immateriella rättigheter vara undantagna från tillämpningsområdet för direktiv /98/EG. Om tredje man var ursprunglig ägare till de immateriella rät tigheterna till en handling som innehas av bibliotek, även universitetsbibliotek, museer och arkiv och skyddsperio den för rättigheterna inte har löpt ut, bör den handlingen vid tillämpningen av detta direktiv anses vara en handling till vilken tredje man innehar immateriella rättigheter. (10)Direktiv /98/EG bör tillämpas på sådana handlingar vars tillhandahållande ingår i den offentliga verksamhet som bedrivs av de berörda offentliga myndigheterna en ligt lagstiftning eller andra bindande regler i medlems staten.