prop · H20357 · 2015-02-03 00:00:00 — åtgärder bedöms som tillräckliga, får avstå från att ingripa (15 kap. 1 a § andra stycket LBF och 25 kap. 1 a § andra stycket ska också kunna ingripa genom att utfärda ett föreläggande redan om det finns skäl att anta att det är sannolikt att institutet kommer att bryta mot de regler som gäller för verksamheten (15 kap. 1 § tredje stycket LBF och 25 kap. 1 § tredje stycket LVM). När en överträdelse har skett har möjlighet att välja vilken åtgärd som är mest ändamålsenlig i det enskilda fallet (prop. 2002/03:139 s. 382). Valet av sanktion ska i första hand bero på hur allvarlig en överträdelse är. Vidare ska vid valet av sanktion särskild hänsyn tas till överträdelsens art, dess konkreta eller potentiella effekter på det finansiella systemet och eventuella skador som uppstått. ska beaktas om institutet tidigare begått en överträdelse, om överträdelserna är likartade samt den tid som gått mellan överträdelserna. Vidare ska i förmildrande riktning beaktas om institutet i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete underlättat utredning och snabbt upphört med överträdelsen sedan den anmälts till eller påtalats av inspektionen (15 kap. 1 a och 1 b §§ LBF och 25 kap. 1 a och 1 b §§ LVM). Den allvarligaste formen av ingripande är återkallelse av tillståndet. Om det är tillräckligt kan emellertid välja den mindre ingripande åtgärden varning (15 kap. 3 § LBF och 25 kap. 5 § LVM). Vid överträdelser som inte är så allvarliga att tillståndet ska återkallas kan ingripa genom föreläggande att begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen och med 2014/15:57 förbud att verkställa beslut. Därutöver har möjlighet att ingripa genom beslut om anmärkning. En anmärkning eller varning får förenas med en sanktionsavgift. Avsikten med sanktionsavgiften är att den ska tillföra en ekonomiskt kännbar sanktion och ge möjlighet att gradera en överträdelse (prop. 2002/03:139 s. 387). Sanktionsavgiften ska fastställas till högst av institutets omsättning närmast föregående räkenskapsår, två gånger den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller två gånger de kostnader som undvikits till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, och får inte bestämmas till ett lägre belopp än . Vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek ska, utöver de omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion, hänsyn även tas till institutets finansiella ställning och den vinst som institutet erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som undvikits. Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte kan uppfylla kapital- och likviditetskraven (15 kap. 8 och 9 §§ LBF och 25 kap. 9 och 10 §§ LVM). Denna begränsningsregel har införts för att förhindra att avgiftsuttaget får till följd att institutets tillstånd måste återkallas (se prop. 2002/03:139 s. 552). kan också besluta att institutet ska betala en förseningsavgift, se bl.a. 15 kap. 10 § LBF och 25 kap. 11 § LVM. Ingripandemöjligheter finns även i lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag och i lagen (2014:966) om kapitalbuffertar. Bestämmelserna om ingripanden i LBF och LVM gäller även om ett institut överträder bestämmelserna i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (se 7 kap. 1 §). 4.2.2Administrativa sanktioner mot fysiska personer Om ett kreditinstitut eller värdepappersbolag begår en överträdelse, har inom ramen för tillsynen enligt lagarna på finansmarknadsområdet möjlighet att rikta vissa åtgärder direkt mot fysiska personer i företagets ledning. kan för det första förelägga en enskild person som, utan att vara berättigad till det, driver rörelse som omfattas av respektive lag, att upphöra med rörelsen. Ett sådant föreläggande får enligt 15 kap. 20 § LBF och 25 kap. 29 § LVM kombineras med vite. Övriga åtgärder som kan vidtas gentemot fysiska personer hör till stor del samman med den lednings- och ägarprövning som Finans- inspektionen är skyldig att göra inför ett beslut om tillstånd att driva bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse. Ledningsprövningen har begränsats till de personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten drivs, närmare bestämt styrelseledamöter och verkställ- ande direktör samt ersättare för dessa, dvs. suppleant för styrelseledamot samt vice verkställande direktör. Om någon som ingår i ett instituts styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller lagens krav på lämplighet kan , i stället för att återkalla institutets tillstånd, ingripa mot den enskilde styrelseledamoten eller den verkställande direktören genom att besluta att han eller hon inte längre Prop. 2014/15:57 får ha kvar sitt uppdrag. kan därutöver med stöd av 14 kap. 6 § LBF ingripa mot en person som innehar ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett kreditinstitut. Ett sådant ingripande kan ske om personen i fråga motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditinstitutets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i de för- fattningar som reglerar institutets verksamhet. kan då besluta att ägaren vid stämman inte får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller bl.a. om innehavaren i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. får även förelägga den som har ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del av sina aktier eller andelar att innehavet därefter inte är kvalificerat. Motsvarande bestämmelser för värdepappersbolag finns i 24 kap. LVM. Administrativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av deras agerande eller underlåtenhet att uppfylla skyldigheter på finansmarknadsområdet finns även i lagen (2000:1087) om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (20–24 §§) och i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (6 kap. 3 a– 3 e §§). har i sitt betänkande Förstärkta kapital- täckningsregler (SOU 2013:65) föreslagit att beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer avseende ett instituts överträdelser ska vara densamma som för kreditinstitut. Utredningens förslag innebär därmed att bör ges rätt att rikta administrativa sanktioner mot institutets styrelseledamöter eller dess verkställande direktör samt ersättare för dessa, om personen eller personerna i fråga bär ansvaret för överträdelsen. Utredningen anser inte att det bör ställas upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet från ledningspersonens sida för att denne ska kunna ställas till ansvar. Däremot görs bedömningen att sanktioner mot fysiska personer för ett instituts överträdelser endast ska kunna tillgripas i undantagsfall, om det föreligger ”särskilda skäl”, och att en sanktion som utgångspunkt bör rikta sig mot institutet. Vidare kommer utredningen fram till att den nuvarande strukturen i LBF och LVM för överträdelser och sanktioner kan behållas för såväl institut som fysiska personer samt att det saknas behov av att, i likhet med kapitaltäckningsdirektivets struktur, räkna upp vilka överträdelser som ska leda till olika slag av angivna sanktioner. I stället anser utredningen att ska ges tillgång till samtliga sanktioner och möjlighet att besluta om sanktioner för samtliga överträdelser som anges i artiklarna 66 och 67 i kapitaltäckningsdirektivet. Därutöver konstaterar utredningen att det saknas behov av att införa ett särskilt förfarande för handläggningen av sanktionsärenden samt att 2014/15:57 bör behålla rätten att vidta sanktioner mot finansiella institut och dess ledning. 4.4Lagändringar för att genomföra direktivets bestämmelser om överträdelser Regeringens förslag: ges rätt att ingripa mot en enskild styrelseledamot eller verkställande direktör i ett institut, eller ersättare för någon av dem, för en överträdelse som institutet har gjort sig skyldigt till. De överträdelser som kan föranleda sanktioner mot personerna i fråga ska uttryckligen anges i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. ska ingripa endast om överträdelsen som institutet har gjort sig skyldigt till är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. För att undvika en konflikt med rätten att inte belasta sig själv införs en undantagsbestämmelse för vissa situationer då en styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem också är ägare i institutet. Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden när det gäller överträdelser av och sanktioner mot juridiska personer bör behållas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag innebär dock att lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden även ändras när det gäller överträdelser av och sanktioner mot juridiska personer. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att utrymmet för sanktioner mot fysiska personer bör vara begränsat till rena undantagsfall. Denna uppfattning får enligt inspektionens mening stöd av direktivets allmänna utformning och uttalanden från kommissionen. Inspektionen anser därför att den beskrivning som ges i Kapital- täckningsutredningens betänkande av situationer där en sanktion kan vara motiverad är bra och i linje med syftet med direktivbestämmelserna. anser också att det är angeläget att det tydliggörs att inspektionen bör inskränka sina tillsynsundersökningar och sanktionsprövningar när det gäller fysiska personer till situationer när det finns särskilda indikationer på att en viss person bär ett särskilt ansvar för regelöverträdelsen och det finns ett påtagligt allmänt intresse av att pröva sanktionsfrågan. anser att det av tydlighetsskäl är lämpligt att utforma sanktionsbestämmelserna mot fysiska personer fristående från sanktionsbestämmelserna mot juridiska personer. vid menar att det bör utredas om det behövs en uppräkning av överträdelser för fysiska personer. Fakulteten anför vidare att enligt dess uppfattning om direktivets innebörd bör fysiska personer bli föremål för sanktioner i endast ganska Dessutom menar fakulteten att en korrekt implementering av direktivet inte kräver att det används ett subjektivt rekvisit och förordar i stället att bestämmelsen utformas med endast Kommuninvest i framhåller att promemorians förslag uppfyller kravet på tydlighet och förutsägbarhet. , med vilken och instämmer, menar att en struktur med en uppräkning av överträdelserna i lagtexten ökar tydligheten och förutsägbarheten för den fysiska personen samt är ägnad att skapa tydlighet för om vad som kan konstituera en sanktion mot en fysisk person. Vidare menar föreningarna att gränsen för när en överträdelse ska anses vara allvarlig tydligt måste anges i lagtexten och dessutom att sanktioner mot enskilda endast bör komma i fråga när kreditinstitutets överträdelse är så allvarlig att grund för att återkalla tillståndet eller meddela varning föreligger och det finns särskilda skäl att rikta en sanktion mot en enskild person. anför också att det av rättssäkerhetsskäl krävs en tydlig koppling mellan de specifika överträdelserna och de specifika framhåller vikten av att överträdelserna anges uttryckligen och menar att andra överträdelser än dem i uppräkningen inte ska kunna läggas till grund för sanktioner mot AB anser att frågan om vad som ska anses som en allvarlig överträdelse i lagbestämmelsens mening , med vilket Tjänstemännens instämmer, anför att likställighetsprincipen bland styrelseledamöter bör gälla, men att hänsyn bör tas till att arbetstagarledamöter representerar de anställda. framhåller vidare att förslaget inte ska inkräkta på en sådan ledamots möjlighet att exempelvis konfidentiellt rådgöra med en förtroendevald eller anställd vid ett fackförbund eller juridiskt ombud, till exempel vad gäller överträdelser i förslagets mening. Skälen för regeringens förslag och bedömning I artikel 67 i kapitaltäckningsdirektivet räknas det upp ett antal över- trädelser som kan begås av institut. Överträdelserna kan bl.a. bestå i att institutet beviljats auktorisation på grundval av oriktiga uppgifter och att det åsidosatt vissa underrättelseskyldigheter, rapporteringskrav, bestäm- melser om stora exponeringar och regler om offentliggörande av Överträdelserna enligt artikel 66 i kapitaltäckningsdirektivet består av tillhandahållande av tillståndspliktiga tjänster utan erforderligt tillstånd och anskaffande eller avyttring av ett kvalificerat ägande i ett institut utan att underrätta behörig myndighet om detta. kapitaltäckningsdirektivets regler om överträdelser begångna av institut och överträdelser enligt artikel 66 så har dessa införlivats med svensk rätt 2013/14:228). Direktivet kräver emellertid att även vissa fysiska personer ska kunna hållas ansvariga för ett instituts överträdelser. sådana bestämmelser finns inte i gällande rätt. Vid utarbetandet av direktivförslaget var kommissionens avsikt att inrätta ett system där varken institut eller fysiska personer kan begå en överträdelse med vetskap om att de inte kommer löpa någon risk att 2014/15:57 drabbas av en sanktion personligen, dvs. det ska inte kunna gå att skydda sig bakom institutet eller tvärt om. Kommissionens avsikt har varit att fysiska personer framför allt ska påföras sanktioner i de fall de kan hållas ensamt ansvariga för en överträdelse (KOM [2010] 716 final, s. 13). Kapitaltäckningsdirektivet förutsätter inte att det regelmässigt döms ut sanktioner mot fysiska personer. Enligt regeringens mening bör det därmed vara tillräckligt att svensk rätt erbjuder en möjlighet att rikta sanktioner mot fysiska personer. Direktivet saknar närmare anvisningar om när ett ansvar för en fysisk person kan komma i fråga. Det bör således ankomma på tillämpande myndighet eller domstol att i varje enskilt fall ta ställning till om omständigheterna är sådana att de utgör skäl för att rikta en sanktion mot en fysisk person. Vid denna bedömning bör beaktas att rörelsereglerna i första hand riktas till institutet som sådant. Enligt regeringens mening bör utgångspunkten i svensk rätt därför vara att sanktioner i första hand bör riktas mot institutet och att sanktioner mot fysiska personer bör komma i fråga endast om institutets överträdelse är allvarlig. Bestämmelserna om överträdelser och sanktioner finns i 15 kap. LBF och 25 kap. LVM. För att genomföra direktivets krav på att vissa fysiska personer ska kunna hållas ansvariga för institutets överträdelser bör det i svensk rätt införas en ny bestämmelse i LBF respektive LVM som ger en sådan ingripandemöjlighet. Regeringen har vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivets bestämmelser i fråga om överträdelser som begås av institut bedömt att det saknas behov av att, i likhet med direktivets struktur, i lag räkna upp vilka överträdelser som ska leda till vissa angivna sanktioner. Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra bestämmelserna i svensk rätt har i stället bedömts vara att ges tillgång till samtliga sanktioner, och möjlighet att besluta om sanktioner för samtliga över- trädelser som anges i artiklarna 66 och 67 i kapitaltäckningsdirektivet. Ett sådant genomförande har bedömts vara mer i linje med den nuvarande strukturen i LBF och LVM samt uppfattningen att ingripandemöjligheter gentemot finansiella företag som utgångspunkt bör utformas enhetligt, såvida inte särskilda skäl talar mot det. har därför getts tillgång till samtliga sanktioner i direktivet, och möjlighet att i varje enskilt fall välja vilken av dessa sanktioner som ska gälla vid en överträdelse av reglerna som gäller för det finansiella institutet i fråga (prop. 2013/14:228 s. 231 f.). förslag om administrativa sanktioner mot fysiska personer, som utformats enligt nuvarande mönster för administrativa sanktioner mot institut i LBF och LVM, fick omfattande remisskritik. Kritiken bestod huvudsakligen i att bestämmelserna borde utformas på ett tydligt sätt för att tillgodose kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet för den enskilde personen. Detta var, enligt kritiken, inte minst viktigt mot bakgrund av de allvarliga sanktioner som kan följa på överträdelserna. Enligt regeringens mening är det av vikt att bestämmelserna om Prop. 2014/15:57 sanktioner mot fysiska personer utformas på ett rättssäkert och Det finns därför skäl att frångå den nuvarande strukturen i LBF och LVM för bestämmelserna om sanktioner riktade mot instituten och i stället uttryckligen ange de överträdelser för vilka sanktioner kan riktas mot fysiska personer. En sådan utformning skapar tydlighet och förutsebarhet för den enskilde, vilket inte minst är viktigt då bestämmelserna kan anses ha straffrättslig karaktär. Det kan också noteras att en struktur med en uttrycklig uppräkning i lagtexten av sådana överträdelser som kan begås av fysiska personer har valts i andra lagar på finansmarknadsområdet, t.ex. lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning (se prop. 2011/12:175 s. 23). Anledningen härtill har varit att skapa tydlighet så att det står klart för både den enskilde och vari en överträdelse kan bestå och vad som kan bli följden av den. Regeringen anser därför att de överträdelser som enligt kapitaltäckningsdirektivet ska kunna föranleda sanktioner mot fysiska personer bör anges uttryckligen i lagtexten genom en uppräkning. bör, liksom , som utgångspunkt ges möjlighet att i varje enskilt fall välja vilken eller vilka av sanktionerna som bör påföras vid en överträdelse av reglerna. Vad gäller överträdelser av och sanktioner mot juridiska personer anser regeringen att det saknas skäl att ändra den nuvarande ordningen i LBF och LVM. Personkretsen som kan träffas av sanktioner Enligt artikel 65.2 i kapitaltäckningsdirektivet ska ledamöter i lednings- organet och andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen kunna bli föremål för sanktioner, om inte annat följer av de villkor som föreskrivs i nationell rätt. I artikel 3.1.7 anges att ett ledningsorgan är ett organ som utses enligt nationell lagstiftning och som har befogenhet att fastställa institutets strategi, mål och allmänna inriktning och som kontrollerar och övervakar ledningens beslutsfattande och de personer som i praktiken leder institutets verksamhet. Definitionen av ledningsorganet ska också ses i ljuset av direktivets begrepp ”verkställande ledning”. Med verkställande ledning avses enligt artikel 3.1.9 de fysiska personer som utövar verkställande funktioner i ett institut och som är ansvariga och kan ställas till svars inför lednings- organet för den dagliga ledningen av institutet. Den i direktivet angivna personkretsen är beskriven på samma sätt som i bestämmelserna om ledningsprövning i övriga direktiv på finans- marknadsområdet, och det är därför enligt regeringens mening rimligt att utgå från att samma krets som ska omfattas av ledningsprövningen också ska kunna påföras sanktioner. Frågan om vilken personkrets som är föremål för ledningsprövning har behandlats i prop. 2013/14:228 s. 166 f. Där anges att enligt 8 kap. 27 och 29 §§ aktiebolagslagen (2005:551) ska den verkställande direktören utses av styrelsen och sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Den verk- ställande direktören är med andra ord underställd styrelsen. Med ledningsorgan avses således enligt regeringens bedömning primärt Emellertid är direktivet utformat för att tillämpas inom EU där 2014/15:57 medlemsstaterna har mycket skiftande bolagsrättsliga traditioner, vilket innebär att bestämmelserna om ledningsorgan i vissa fall får anses ta sikte på såväl styrelsen som den verkställande direktören. I enlighet med svensk lagstiftningstradition bör det därför i varje särskilt fall anges om det är styrelsen eller styrelsen och verkställande direktören som omfattas av respektive bestämmelse. Likaså avses med styrelsen respektive verkställande direktör inte ersättare för dessa såvida det inte särskilt anges, se t.ex. 3 kap. 2 § LBF. I svensk kontext bör således den personkrets som kan träffas av sanktioner utgöras av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa. och anser att likställighetsprincipen bör gälla bland styrelseledamöter, vilket i detta sammanhang innebär att arbetstagarledamöter ska behandlas på samma sätt som övriga ledamöter. Regeringen instämmer i att likställighets- principen bör gälla på sedvanligt sätt. De båda organisationerna fram- håller också att förslaget inte får inkräkta på en arbetstagarledamots möjlighet att exempelvis konfidentiellt rådgöra med en förtroendevald eller anställd vid ett fackförbund eller juridiskt ombud, till exempel vad gäller överträdelser i förslagets mening. Enligt regeringens mening innebär de regler som föreslås med anledning av direktivet inte någon förändring av vad som gäller i dessa avseenden. Lagrådet påpekar att den föreslagna regleringen innebär att en styrelseledamot i ett kreditinstitut kan åläggas att betala en sanktions- avgift om han inte medverkar till att institutet anmäler att han har gjort ett förvärv av aktier som också kan medföra en sanktionsavgift för honom. Eftersom bestämmelsen om den först nämnda sanktionsavgiften fungerar som en påtryckning så att han ska lämna uppgifter som visar att han gjort sig skyldig till en överträdelse som kan föranleda sanktions- avgift, menar att regleringen inte är förenlig med Europa- konventionens, och troligen inte heller unionsrättens, princip om rätt att inte belasta sig själv. För att undvika den situation som Lagrådet beskriver bör enligt regeringens mening ett undantag införas i 15 kap. 1 a § LBF och 25 kap. 1 a § LVM med innebörden att för det fall en styrelseledamot eller en verkställande direktör i institutet, eller en ersättare för någon av dem, dessutom är en sådan ägare av institutet som avses i 14 kap. 7 a § LBF och 24 kap. 8 a § LVM, ska punkterna 2 och 3 i 15 kap. 1 a § första stycket LBF och punkterna 2 och 3 i 25 kap. 1 a § första stycket LVM inte tillämpas på personen i fråga gällande det egna innehavet i institutet. Allvarliga överträdelser av institut ska kunna leda till ansvar för fysiska personer , och föreslår att det tydligt ska anges i lagtexten när en överträdelse ska anses allvarlig och att en förutsättning härför ska vara att en varning alternativt en återkallelse av tillståndet kan komma i fråga för institutet. Lagrådet anser att förutsättningarna för att ingripa mot fysiska personer bör förtydligas. För att understryka att det är instituten som står i fokus då sanktioner övervägs och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilda fall, bör det enligt regeringens mening krävas att institutets överträdelse är allvarlig för att sanktioner mot fysiska personer ska komma i fråga. De överträdelser som anges i 15 kap. 1 a § första stycket LBF och 25 kap. 1 a § första stycket LVM är av olika slag och kan enligt regeringens mening också bedömas ha olika grad av allvarlighet i sig även om var och en av dem kan föranleda ett ingripande. Typiskt sett bör t.ex. överträdelser som handlar om att tillstånd har erhållits på grundval av falska uppgifter (punkten 1) och att institutet utsatt sig för otillåtna exponeringar (punkten 11) anses allvarligare än t.ex. överträdelserna som handlar om att ha åsidosatt sin anmälningsskyldighet i fråga om kvalificerade innehav (punkterna 2 och 3). Att regelöverträdelserna som sådana kan variera i fråga om allvarlighet är något som bör kunna beaktas vid bedömningen av om ett ingripande bör ske mot en person som är verksam i det institut som gör sig skyldig till överträdelsen.