prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — Som angetts i avsnitt 7.2.1 är det av stor vikt att otillåtna ageranden beivras och regeringen finner befintlig sanktionsreglering i detta avseende vara väl avvägd. När det gäller området som omfattas av unionsrätten, såsom mervärdesskatt och sank- tioner för att beivra undandragande av detta, kräver unionslagstiftning att skatteundandragande ska bekämpas och, närmare bestämt, att olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen ska bekämpas genom åtgärder som ska vara avskräckande och effektiva (se dom i mål C-617/10, p. 25– 26). Regeringen bedömer att enbart skattetillägg kan vara en otillräcklig sanktion i flera fall av skatteundandragande. Sanktionerna måste dock vara proportionerliga. För att den sammanlagda påföljdsbördan i de fall det blir fråga om båda sanktionerna inte ska vara för tung finns regler om samordning av påföljder. De ovan redovisade nackdelarna med den renodlade vägvalsmodellen avser både rättssäkerhetsaspekter och frågan om ett väl avvägt sanktions- system. Vad som anförts talar enligt regeringens mening för att en renodlad vägvalsmodell har stora svagheter. Samlad sanktionsprövning i vissa fall Skälen för en samlad sanktionsprövning i vissa fall För att uppfylla syftena med den förändrade regleringen krävs enligt regeringens bedömning något utöver en spärreglering, som möjliggör båda sanktionerna i vissa fall. Skattetillägg och påföljd för skattebrott avseende samma sak eller samma agerande avser i mening samma brott (se Att dessa sanktioner skulle prövas tillsammans, i ett och samma sammanhang, får därmed sägas vara rimligt och logiskt. uppdelning som har valts i det svenska rättssystemet mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol och därmed sammanhängande olika processtraditioner är dock en komplicerande faktor när det gäller att införa en samlad sanktionsprövning. Regeringen anser dock inte, i motsats till vad flera remissinstanser synes ge uttryck för, att det faktum att vi har olika domstolar och olika regler för processerna i dessa domstolar utgör ett bärande argument emot att sammanföra dessa Inte heller det faktum att ett sådant sammanförande påverkar vilka frågor som prövas i processen anser regeringen medför att sanktionsprövningarna inte ska sammanföras. lämnade betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål SOU 2014:76 påverkar inte heller denna Tydliga regler behövs dock för att klargöra vad som ska För de fall då brottsmisstanke finns och förutsättningar för åtal finns, anser regeringen således att skattetillägg och skattebrott ska prövas i ett anser att synsättet som framkommer i betänkandet SOU 2013: 38 att straff bör väljas i sista hand inte verkar I avsnitt 7.2.1 under rubriken sanktioner för otillåtna ageranden framgår regeringens överväganden till ställnings- tagandet att både skattetillägg och påföljd för skattebrott ska kunna I vilket sammanhang ska den samlade prövningen ske? Frågan är i vilket sammanhang den samlade prövningen ska ske. om skattetilläggsfrågans vikt inte ska förringas, utgör prövningen av brott normalt en mer omfattande prövning än en prövning av skatte- För att fälla någon för brott behöver först ställning tas till om förundersökning ska inledas, därefter förundersökningen genomföras, ledd av åklagare och utförd av polis eller med bistånd av skattebrotts- utredare på , varvid olika förhör och andra utredningsåtgärder m.m. genomförs, varefter – om förutsättningar för detta bedöms finnas – åtal väcks och allmän domstol prövar åtalet efter hållande av huvudförhandling, där parter och vittnen hörts osv. När det gäller skattetillägg prövas frågan om skattetillägg ska tas ut i samband med att beslut om skatt eller avgift fattas. gäller inte bara skatter utan även för vissa avgifter, se 2 kap. 1 och 2 §§ Härefter när det talas om skatt, avses också avgift om inte annat Själva förfarandet som leder fram till ett beslut om skatt kan ha inslag av utredningsåtgärder liknande brottmålsprocessen, då skatte- revisorer kommunicerar med den enskilde och andra slag av utrednings- Själva skattetilläggsfrågan kan sägas ”hakas på” beslutet om skatt, även om det beslutas enligt särskilda rekvisit. Såväl efter- beskattning som uttag av skattetillägg kräver att oriktig uppgift har lämnats. Som bekant krävs inte uppsåt eller oaktsamhet utan skattetillägg tas ut på objektiva grunder, främst i fall då oriktig uppgift har lämnats eller om skönsbeskattning sker. Själva skattetillägget baseras på den undandragna skatten, som också bestäms i beslutet om skatt. Eftersom brottmålsfrågan är den tyngre eller mer omfattande av de två sanktionsprövningarna anser regeringen att den samlade sanktions- prövningen lämpligen görs där brottet prövas, således i allmän domstol (eller av åklagare i vissa fall, se avsnitt 6.2.7 t.ex.). Prövningen av skattetillägget ska således ske i samband med prövningen av skatte- brottet. Eftersom åklagaren för talan om brott anser regeringen det rimligt att åklagaren också för talan om skattetillägg i samband därmed. Det är den allmänna domstolen som i dom ska besluta om skattetillägg ska tas ut. Mer specifikt om förslaget Mer specifikt föreslår regeringen i likhet med utredningen en ny ordning där allmän domstol på talan av åklagare i samband med brottmålet ska kunna besluta om skattetillägg. Om ser anledning att anmäla misstänkt skattebrott till åklagaren och gör detta, ska åklagaren, om förutsättningar finns för åtal för skattebrott, vid sidan om yrkande om ansvar för brott också framställa yrkande om skattetillägg i allmän domstol. Allmän domstol ska då inte bara ta ställning till om personen kan fällas till ansvar för brottet utan även besluta om skattetillägg ska tas ut. Ordningen ska tillämpas om skattebrottet och skattetillägget gäller samma person och samma felaktighet eller passivitet. Prövningen av om skattetillägg ska tas ut är, även om den sker i allmän domstol i stället för av eller i allmän förvaltningsdomstol, ett administrativt förfarande och skattetillägg är även fortsättningsvis en administrativ sanktion. Det föreslås inga förändringar avseende själva brottmålsprocessen som frågan om skattetillägg har samband med. Däremot föreslås en reglering med huvudsaklig innebörd att för den processuella handläggningen ska regler tillämpas för skattetilläggsfrågan, medan pröv- ningen av de materiella frågorna avseende skattetillägget ska styras av reglerna i skatteförfarandelagen. , och har farhågor kring förlängda häktningstider eller risk för jävssituationer. Eftersom regeringen inte föreslår några ändrade regler i får det ankomma på berörda myndig- heter att tillämpa befintlig lagstiftning även vid tillämpning av det nya förfarandet. Lagrådet argumenterar kring valet av alternativ, men finner inte skäl att avstyrka regeringens lagförslag. Skattetillägg ska prövas i allmän domstol endast i de fall då det är aktu- ellt med en prövning för skattebrott avseende samma person och samma felaktighet eller passivitet. Det innebär att skattetillägg ska beslutas av i vanlig ordning inte bara då det inte är aktuellt med någon brottsmisstanke, utan även då åklagaren avstår från att pröva frågan om brott, t.ex. om förundersökningen läggs ned eller åklagaren beslutar att inte väcka åtal (mer om detta, se avsnitt 7.5.5). I praktiken gäller som huvudregel att felaktigheter på skatteområdet endast leder till skattetillägg. I de allra flesta fall är det alltså inte aktuellt med brottsmiss- tankar och därmed inte heller några processer om brott. Detta kan illustreras med följande siffror: fattade 123 435 beslut om skattetillägg. Antalet anmälda brottsmisstankar avseende brott enligt skattebrottslagen uppgick till 22 942 st (det bör dock noteras att anmälningar kan komma även från andra håll än ). Endast 3 277 brottsmisstankar ledde till åtal för brott enligt skattebrottslagen. Jämfört med det totala antalet skattetillägg är det således en mycket liten andel som brottsanmäls, och av dessa ännu en mycket mindre andel som leder till åtal. För mer statistik, se bilagorna 2–5 i betänkandet. Vidare, att skattetillägg ska prövas i allmän domstol endast i de fall då det är aktuellt med en prövning för skattebrott avseende samma felaktig- het eller passivitet innebär t.ex. att det inte ska ske en samlad sanktions- prövning om skattetillägget avser oriktiga uppgifter i en deklaration medan brottmålet avser en annan deklaration, även om det gäller samma person och . Den felaktighet eller passivitet som åberopas till stöd för det straffrättsliga ansvaret kan motsvara den som åberopas till stöd för yrkandet om skattetillägg. Åtalet kan dock avse fler felaktigheter eller passiviteter. Att frågan ska avse samma person innebär att även om det är samma agerande som ligger till grund för båda möjliga sanktionerna, men det är olika personer som är föremål för sanktionerna, ska inte en prövning i allmän domstol ske (mer om samma person, se avsnitt 7.5.2). I avsnitt 7.6 presenteras ett förslag som förväntas leda till att färre skattebrottsfrågor än ska leda till åtgärder hos åklagaren. Antalet skattetillägg för åklagare och allmän domstol att hantera kommer således jämfört med totala antalet skattetillägg vara mycket lågt. Vidare kommer åklagare och allmän domstol att få färre brott enligt skattebrottslagen att hantera än , och jämfört med utredningens förslag därmed också färre skattetillägg att handlägga. Det bör också nämnas att jämfört med brottsutredningen är skatte- tillägget normalt en mindre fråga, se mer i detta avsnitt under rubriken sammanhang ska den samlade prövningen ske? Även i fortsättningen kommer som huvudregel alltså endast skatte- tillägg vara aktuellt. I dessa fall ska handläggningen ske precis som . fattar beslut som kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol osv. enligt befintliga regler. Åklagare och allmän domstol berörs inte. Fördelar med förslaget – rättssäkerhetsaspekter Vad gäller rättssäkerhetsaspekter hindrar europarättsliga regler inte att man påför två sanktioner för samma agerande (se avsnitt 5.3.2). Det krävs att sanktioner är proportionerliga, och för att garantera detta finns regler om samordning av sanktioner. 2014/15:131 Att den enskilde får en enda prövning av det som tidigare prövades i två olika processordningar är en avsevärd förbättring jämfört med befintlig lagreglering. Genom den föreslagna ordningen garanteras såväl att samma brott inte kan prövas i flera olika förfaranden som en väl avvägd sanktionsbörda. Genom att sanktionerna – när båda är aktuella – prövas i ett och samma förfarande, kan en väl avvägd total påföljd för den enskilde säkerställas bättre, jämfört med dagens ordning. Att den enskilde får det oriktiga agerandet prövat vid endast ett tillfälle innebär en långt större förutsebarhet än samt en besparing av både tid och resurser för argumentation m.m. Förslaget innebär också att lika fall kommer att behandlas lika i största möjliga utsträckning. Precis som vissa remissinstanser påpekar finns det nackdelar med förslaget. En följd av förslaget att det ska ske en samlad sanktionspröv- ning i allmän domstol är nya inslag i brottmålsprocessen. Regeringen har dock som utgångspunkt att myndigheterna kan hantera sådana nya inslag och att eventuella effekter av dessa nya inslag är hanterbara. Denna fråga behandlar regeringen huvudsakligen i avsnitt 7.10, men se också avsnitt 10.1. Att en fråga som i huvudsak prövas av och i förvalt- ningsdomstol i vissa fall kommer att prövas i en annan processordning, av åklagare och allmän domstol ger upphov till viss likabehandlings- problematik. Vissa av de föreslagna reglerna uppnår inte målsättningen att lika fall ska behandlas lika. Regeringen har dock i dessa fall bedömt att vinsterna för den enskilde är större, trots den avvikelsen. Sådana förslag behandlas bl.a. i avsnitt 7.10 och 7.16. En annan nackdel är som flera remissinstanser påpekar att två högsta instanser kommer att avgöra frågor om skattetillägg. Detta är en oundviklig följd av förslaget. Praxis kommer således att utvecklas i två olika domstolsslag. Regeringen kan naturligtvis inte utesluta att de högsta domstolarna kommer att göra olikartade bedömningar och att praxis därmed kan komma att bli oenhetlig. Det är naturligtvis en svårighet om de två högsta domstolsinstanserna i respektive domstolsslag kommer till olika slutsatser, men det är inte fullständigt främmande att sådana situationer kan uppstå. Det förekommer att båda domstolsslagen har att bedöma lika eller likartade situationer. Ett exempel är just avgöranden som behandlar dubbelprövningsförbudet. Såväl frågor om systemet med skattetillägg och skattebrott som andra sanktioner som döms ut av både allmän domstol och förvaltningsdomstol har båda domstolsslagen att bedöma. I HFD 2013 ref. 71 instämde uttryckligen i Högsta domstolens bedömning från NJA 2013 s. 502. Även om situationen inte är helt jämförbar, kan också nämnas att såväl Europa- domstolen som kan göra andra bedömningar avseende i princip samma frågor som våra högsta domstolar har att bedöma. Risken för eller med oenhetlig praxis ska således enligt regeringen inte överdrivas. Beskattningsfrågor och skattetilläggsfrågor handläggs i allmän förvaltningsdomstol, men även allmän domstol hanterar skatte- Allmän domstol har därvid skäl att ta intryck av vad som Prop. 2014/15:131 sker i förvaltningsdomstol. Exempel är bedömningen av vad som är en oriktig uppgift, som är detsamma avseende skattebrott och skattetillägg. Vidare har själva beskattningsfrågan ofta betydelse för själva skatte- brottet, och omvänt har vad som framkommit vid brottmålsutredningen ofta betydelse för beskattningsfrågan (se mer i avsnitt 7.19). I det nya systemet, när allmän domstol har att bedöma en skatte- tilläggsfråga, sker detta i samband med prövningen av brottet (skatte- tilläggsfrågan kan dock enskilt överklagas till hovrätt), en samlad prövning som aldrig kan bli aktuell i förvaltningsdomstol. Den praxis som kommer att utvecklas i allmän domstol kan därför förväntas ofta handla om en annan situation än den som förvaltningsdomstolar står inför. En särskild praxis, skattetillägg i samband med brottmål, kan således komma att utvecklas av . Sammantaget anser inte regeringen att nackdelarna medför att en reglering om ett samlat sanktionsförfarande inte ska föreslås. Många remissinstanser förordar den renodlade vägvalsmodellen, bl.a. med motiveringar som att den är enklare och mer rättssäker. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att en renodlad vägvalsmodell medför en enklare reglering samt att man undviker vissa ställnings- taganden som krävs kring vilka processregler som ska styra en skatte- tilläggsprövning i allmän domstol. Regeringen delar dock inte alla synpunkterna. Flera av de gränsdrag- nings- och samordningsproblem som remissinstanserna anser utgör skäl just för att välja bort förslaget om en sammanhållen sanktionsprocess, finns nämligen även i den renodlade vägvalsmodellen. Exempel på detta är följande. Såväl i en renodlad vägvalsmodell som i en samlad sanktionsprocess krävs att man definierar vilka omständigheter eller vilket agerande som ska utgöra hinder för ett andra förfarande. Vidare, i båda systemen behöver det avgöras i vilka situationer som till åklagare anmälda fall kan återgå till för en prövning (se mer i avsnitt 7.5.5). Bl.a. dessa frågor, som är tämligen komplicerade, behöver lösas i båda alternativen. Vad gäller den sistnämnda frågan har flera remissinstanser invänt mot att många ärenden kommer att ”studsa tillbaka” till för ny handläggning. Regeringen anser i likhet med remiss- instanserna att det vore bra om dessa ärenden vore så få så möjligt. Regeringen anser dock att ett anmält fall som inte leder till någon slutlig skuldprövning ska kunna bli föremål för prövning hos . Det är av stor vikt att ett ärende blir prövat när det finns grund för det. Ordningen är också förenlig med dubbelprövningsförbudet. Regeringen presenterar i detta lagstiftningsärende ett förslag som bedöms minska antalet sådana fall, se avsnitt 7.6. Flera remissinstanser har också ansett förslaget om ett samlat sanktionsförfarande som problematiskt avseende det höga kravet på samordning och kommunikation mellan myndigheter. Regeringen vill påpeka att en renodlad vägvalsmodell i likhet med ett samlat sanktions- förfarande ställer höga krav på god kommunikation och samordning mellan inblandade myndigheter. I andra nordiska länder som har en renodlad vägvalsmodell är detta ett faktum, likaså att skattetilläggsfrågan kan återgå till för ny handläggning (om detta, se betän- kandet 7 kap.). Som regeringen angett ovan faller i en renodlad vägvalsmodell helt bort det som av regering och riksdag ansetts vara viktigt, nämligen att såväl skattetillägg som brottspåföljd ska kunna utdömas när det finns skäl för det, och som varit en del av utredningens uppdrag att uppnå. Som nämns ovan anser också regeringen att vägvalsmodellen har nackdelar ur ett likabehandlings- och därmed rättssäkerhetsperspektiv. Endast en liten andel av de anmälda brottsmisstankarna leder till åtal (eller strafföreläggande). Det finns skäl att överväga om nuvarande ordning är effektiv och ändamålsenlig. Vare sig man väljer en renodlad vägvalsmodell eller en samlad sanktionsprövning i vissa fall finns det skäl att se över mekanismerna för anmälan om skattebrott och vilka skattebrott som åklagaren ska utreda. Flera remissinstanser har invänt mot att många ärenden kommer att ”studsa tillbaka” till Skatte- verket för ny handläggning. Regeringen anser i likhet med remiss- instanserna att det vore bra om dessa ärenden inte vore fler än nödvän- digt. Utredningen har inga förslag i denna del. Regeringen anser dock att reglerna ska förändras, i korthet enligt följande. Regeringen föreslår att reglerna i skattebrottslagen om särskild åtalsprövning i 13 § skattebrotts- lagen ska justeras, med innebörd att inte bara skatteförseelse som , utan även skattebrott där det undandragna skattebeloppet understiger ett visst belopp som huvudregel inte ska leda till åtal, för de fall då även skattetillägg kan bli aktuellt. Mer om förslaget, se avsnitt 7.6. Förutsättningarna för skattetillägg och reglerna om skattetillägg i övrigt Flera remissinstanser anser att regleringen om förutsättningarna för skattetillägg bör ändras, t.ex. att det ska införas krav på subjektiva rekvisit eller att beviskraven för att ta ut skattetillägg ska höjas, vare sig de ska tas ut av eller enligt den nya ordningen. Som framgår redan av utredningens direktiv (dir. 2012:14) är utgångs- punkten att uttaget av skattetillägg även fortsättningsvis ska vara baserat på objektiva kriterier, dvs. det ska inte krävas subjektiva rekvisit såsom uppsåt eller oaktsamhet. Varken denna fråga eller frågan om förändrade beviskrav har utretts av utredningen. Regeringen anser inte att förutsätt- ningarna för uttag av skattetillägg bör förändras i detta lagstiftnings- ärende. , Näringslivets skattedelegation och har fortsatt kritik i detta avseende och hänvisar bl.a. till . Regeringen bedömer att reglerna för uttag av skattetillägg är förenliga med och vill erinra om att frågan om beviskraven för skattetillägg har prövats av Europa- domstolen. I dom mot hävdade klaganden att beviskraven för skattetillägg innebar en kränkning av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i . Europa- domstolen gjorde dock inte samma bedömning. tidigare avgöranden och uttalade att det inte strider mot artikel 6 att Prop. 2014/15:131 tillämpa samma beviskrav för att påföra skattetillägg som vid själva beskattningsbeslutet, förutsatt att myndigheter och domstolar gör en nyanserad bedömning av frågan om huruvida skattetillägg ska utgå i det enskilda fallet. Klagomålet avvisades som uppenbart ogrundat (p. 67– 69). Att frågan om skattetillägg i vissa fall ska prövas av åklagare och allmän domstol kräver enligt regeringens mening inte heller att förutsätt- ningarna för uttag av skattetillägg förändras. Regeringen bedömer att åklagare och allmän domstol kan pröva skattetillägg enligt de regler som och allmänna förvaltningsdomstolar tillämpar. Regeringen anser sammanfattningsvis att den renodlade vägvalsmodellen har sådana stora nackdelar att detta alternativ inte bör väljas, och att en spärreglering tillsammans med en samlad sanktionsprövning för vissa fall bäst uppfyller målen med lagstiftningsärendet. Regeringen föreslår därför en sådan lösning. Förslaget medför visserligen vissa svårigheter såsom olika gränsdragningsfrågor, att åklagare och domstolar får nya frågor att hantera och att praxis kan komma att utvecklas i skilda domstolsslag. Regeringen anser dock inte att dessa svårigheter är skäl att inte gå fram med förslaget. Fördelarna med förslaget överväger nack- delarna. Såväl tillämpningen av principen om att inte prövas två gånger för samma brott som proportionaliteten i den sammanlagda påföljds- bördan garanteras. Samma brott prövas i ett sammanhang och den enskilde får endast en sanktionsprövning av det felaktiga agerandet och en väl sammanvägd påföljdsbörda garanteras. Vidare kommer lika fall att behandlas lika i största möjliga utsträckning. Omfattningen av det nya förslaget minskas på så sätt att färre skattetillägg än enligt utredningens förslag kommer att prövas av åklagare och allmän domstol, samt även färre skattebrottmål än vad som sker enligt dagens regler. Här kan också nämnas att tulltillägg inte kommer att omfattas av den nya regleringen. Utöver detta föreslår regeringen att reglerna i skattebrottslagen om särskild åtalsprövning för skattebrott ska ändras, med innebörd att skattebrott där det undandragna skattebeloppet understiger ett visst belopp som huvudregel inte ska leda till åtal, under vissa närmare förutsättningar. Det kan påpekas igen att det faktum att skattetillägg i vissa fall föreslås prövas i allmän domstol i stället för av eller av allmän förvaltningsdomstol inte förtar skattetillägget dess egenskap av adminis- trativ sanktion. Prövningen av om skattetillägg ska tas ut i allmän domstol är ett administrativt förfarande, även om det sker i samband med prövningen av ett brottmål. Några remissinstanser anser i sitt andra remissyttrande att olika alternativ inte har övervägts tillräckligt, att remissynpunkterna inte har bemötts eller omhändertagits tillräckligt eller att beredningsunderlaget inte är tillräckligt. Regeringen delar inte dessa synpunkter. Olika tänk- bara alternativ har både övervägts och presenterats. Utredningens förslag har efter remissynpunkterna omarbetats, remissynpunkterna har föranlett många ändringar av utredningens förslag och andra remissynpunkter 2014/15:131 behandlas ingående, fördelade på de olika förslag som synpunkterna avser. Den omarbetade produkten, utkastet till lagrådsremiss, har remitterats med nio utpekade avsnitt och remissynpunkterna efter denna remissomgång har som kommer att framgå i det följande lett till ytterligare justeringar i förslagen. De presenterade förslagen har således beretts ingående, även genom underhandsavstämningar med de främst berörda myndigheterna såsom och . Vad gäller invändningarna om den omfattande remisskritiken mot det samlade förslaget kan påminnas om att visserligen avstyrker drygt en tredjedel förslaget om ett samlat sanktionsförfarande, men ca en tredjedel tillstyrker och ca en tredjedel avstår från att yttra sig. Den föreslagna ordningen är precis som flera remissinstanser anger ny, vilket naturligtvis kan medföra behov av översyn när den har varit på plats . Regeringen kommer att följa tillämpningen av den nya ordningen noga. I det följande presenteras varje förslag närmare. Spärreglering i skattebrottslagen och Regeringens förslag: Regler som förhindrar att samma person kan prövas för skattetillägg och skattebrott i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller passivitet ska föras in i skatteför- farandelagen och skattebrottslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga invändningar mot