prop · H203146 · 2015-08-28 00:00:00 — I syfte att förbättra gränskontrollerna har infört bestämmelser som ger möjlighet att begära att en transportör, som luftvägen transporterar passagerare till från en stat utanför Schengenområdet, ska överföra vissa uppgifter om passagerare till nationella myndigheter med ansvar för personkontroll vid gränsen (s.k. Advance Passenger Information, API-uppgifter). Informationen ger även ökade möjligheter att tidigt identifiera personer med koppling till terrorism. Genom regleringen uppfyller de åtaganden som följer av direktivet 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. har vidare enats om att ett direktiv om flygpassageraruppgifter (, PNR) bör antas möjligt. Ett regelverk för detta har diskuterats och syftet med det är att enhetligt reglera insamling, sparande och behandling av flygpassage- 2014/15:146 raruppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Systemet skulle kunna bidra till en mer effektiv terrorismbekämpning och har i flera länder lyfts fram som ett av de främsta verktygen för att identifiera och följa utländska terroriststridande. Genom att åstadkomma ett samlat för insamling och användande av dessa uppgifter kan man också stärka skyddet för den personliga integriteten och undvika utvecklandet av olika PNR-system inom EU, vilket skulle kunna leda till rättsosäkerhet, ökade kostnader och risk för bristande skydd för den personliga integriteten. PNR-systemet bör samordnas med systemet för API-uppgifter, eftersom de tillsammans kan vara ett användbart verktyg i terrorismbekämpningen. Regeringen ska verka för att –myndigheterna använder befintliga kanaler och verktyg för samarbete och att nya kanaler och samarbetsformer skapas endast om det finns behov av det och medför ett mervärde, –befintliga rättsakter och befintliga verktyg mot terrorism genomförs och tillämpas, –ett PNR-direktiv antas som ger en rättssäker och mer effektiv brottsbekämpning som skyddet för den personliga integriteten säkerställs. Motverka finansiering av terrorism I syfte att skydda integriteten i de internationella finansiella systemen och motverka att de utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism måste länder både på nationell nivå och genom internationellt samarbete vidta administrativa, operativa och rättsliga åtgärder. Detta är utgångspunkten för det arbete som bedrivs globalt av den mellanstatliga organisationen (). är medlem i FATF som består av totalt 36 medlemmar – 34 stater och 2 organisationer. När det gäller efterlevnaden av de rekommendationer som FATF beslutat om har i en tidigare utvärdering fått kritik från FATF men även från FN när det gäller åtgärder mot finansering av terrorism. Den huvudsakliga kritiken gäller att det saknas procedurer eller mekanismer på nationell nivå för att identifiera och lista personer eller enheter som motsvarar kriterierna för att bli föremål för frysningsåtgärder i enlighet med 1373, vilket i avsaknad av fullständiga åtgärder på EU-nivå gör att FN:s och FATF:s krav inte till fullo kan uppfyllas. Som framgår nedan i avsnittet Sanktioner finns sedan Lissabonfördragets ikraftträdande en möjlighet att inrätta en ytterligare mekanism på EU-nivå som dock inte utnyttjats. Regeringen kan konstatera att ett ökande antal EU-medlemsstater i stället har infört nationell lagstiftning för att komplettera befintliga möjligheter att på EU-nivå genomföra frysningsåtgärder. Någon sådan möjlighet finns inte i . Regeringen anser att det bör övervägas också för svensk del, vilket framgår nedan under rubriken . Att det internationella rättsliga samarbetet fungerar bygger i stor utsträckning på att stater har tillträtt och är bundna av relevanta internationella konventioner eller avtal. Det är angeläget att befintliga instrument tillämpas på avsett sätt och att stater som det finns behov av att samarbeta med ansluter sig till befintliga konventioner eller ingår avtal med i första hand EU. I vissa stater finns dock inte en fungerande statsapparat som möjliggör rättsligt samarbete. Då blir behovet större av ett närmare samarbete med andra strategiskt viktiga stater. Sanktioner utgör tvångsåtgärder som kompletterar andra, både stödjande och tillbakahållande, åtgärder inom diplomati och bistånd. har med bindande verkan för medlemsstaterna infört två sanktionsregimer för att motverka terrorism dels mot , dels generellt. I det senare fallet överlåts till medlemsstaterna att själva peka ut dem mot vilka åtgärder ska vidtas. Det finns också landinriktade sanktionsregimer beslutade av FN, t.ex. mot och , där sanktioner bl.a. riktas mot personer och grupper som ägnar sig åt terrorism. EU:s medlemsstater genomför dessa sanktionsregimer gemensamt. har tillsammans med andra stater verkat för ökad rättssäkerhet vad gäller sanktioner. Som ett resultat av detta och med beaktande av flera domar från har successivt förbättrat procedurerna inom FN-systemet vad gäller sanktionsregimen mot al- Qaida. FN utfärdar numera motiverade beslut och ser regelbundet över listan över personer och grupper som är föremål för sanktioner och listningarnas motivering. FN har också inrättat en funktion som ombudsperson. Ombudspersonen har en stark rekommendationsrätt och ska bidra med utredningar och lämna förslag i ärenden om avlistning enligt dessa sanktioner. Motsvarande förbättringar har inte skett i FN:s andra sanktionsregimer. Inom FN-systemet saknas vidare fortfarande möjlighet att få sin sak prövad av en opartisk domstol. Domarna från har bidragit till förbättringar i rättssäkerheten även när det gäller de sanktioner som beslutas av EU. EU:s terroristlista har grundligt setts över. ansträngningar har bidragit till dessa förbättringar. Den rättsliga grunden för att genomföra denna typ av åtgärder på EU- nivå finns inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Åt- gärderna kan endast användas mot tredje land och mot fysiska och juridiska personer, grupper och enheter där. Genom ikraftträdandet av Lissabonfördraget skapades dock en möjlighet att upprätta en särskild mekanism för att i terrorismrelaterade sammanhang frysa tillgångar för fysiska eller juridiska personer eller enheter även inom EU. Frågan om att få till stånd en sådan mekanism har diskuterats inom EU men något lagstiftningsinitiativ har ännu inte tagits. har noga följt diskussionen i denna fråga och uttalat stöd för att EU inleder ett arbete för en gemensam och rättssäker sanktionsprocess i enlighet med dessa möjligheter. I avvaktan på att detta blir verklighet behöver frågan om genomförande av sanktioner utredas nationellt. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning som ska analysera behovet av åtgärder för att på sank- 2014/15:146 tionsområdet ska leva upp till de skyldigheter att vidta åtgärder som följer av FN:s säkerhetsråds resolutioner och de krav som FATF ställer när det gäller frysningsåtgärder. Användning av sanktioner mot enskilda måste vara förenlig med mycket högt ställda krav på rättssäkerhet. Utredaren ska noga beakta skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Det gäller bl.a. bestämmelser om rätten till egendom och andra rättigheter som innefattar rättssäkerhetsaspekter, t.ex. artikel 6 i . –inom FN fortsätta att driva frågor om rättssäkerhet och respekt för folkrätt, inklusive de mänskliga rättigheterna, inom alla sanktionsregimer, –fortsätta att stödja, aktivt delta och bidra till arbetet som bedrivs inom FATF som syftar till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism och i förlängningen försvåra och förhindra terrorism, –inom EU fortsätta att verka för att det ska finnas tydliga kriterier för vilka som kan föras upp på en sanktionslista och att listningar är välgrundade och motiveras tydligt, –inom EU verka för att få till stånd ett regelverk som möjliggör frysningsåtgärder på EU-nivå också mot EU-interna individer och enheter med kopplingar till terrorism, –se över möjligheten att genomföra ett nationellt system för frysningsåtgärder som komplement till EU:s system, –verka för att fler länder deltar i det internationella rättsliga samarbetet och utveckla samarbetet med strategiskt viktiga stater. Internationellt arbete på området Försvåra – Att standarder för att upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet för terroristattentat ska vara likvärdiga i EU:s Utlänningskontroll och kontroll av farliga föremål Genom har deltagande medlemsstater en gemensam Detta förutsätter att staterna sköter gränskontrollen på samma Därför finns i EU:s gränskodex en gemensam definition av villkoren görs sökningar i Schengens informationssystem och vissa nationella databaser på samtliga tredjelandsmedborgare som reser in i Schengenområdet för att säkerställa att dessa inte utgör ett hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Sådana systematiska sökningar får inte göras på EU-medborgare eller andra som åtnjuter fri rörlighet. ringen avser att verka för att medlemsstaterna ska kunna göra nödvän- diga sökningar i t.ex. Schengens informationssystem och nationella spa- nings- och efterlysningsregister för att kontrollera om sådana personer utgör ett hot mot vår allmänna ordning och inre säkerhet. Vapen och andra hjälpmedel Som framgår av avsnitt 1.2 kan man se en tendens till att attentat utförs med enklare och mer lättillgängliga medel som exempelvis skjutvapen. En effektiv vapenlagstiftning och effektiva åtgärder mot illegala vapen är därför av stor vikt för att begränsa förmåga och möjlighet att utföra terroristattentat. Kraven på vilka åtgärder som måste ha vidtagits för att ett vapen ska anses avaktiverat och kraven för innehav av sådana vapen varierar mellan EU:s medlemsstater. Detta innebär t.ex. att det finns risk för att ett avaktiverat vapen kan säljas fritt i en stat och sedan konverteras till ett skarpt vapen och smugglas in i en annan stat. En möjlighet att ha kontroll över avaktiverade vapen är att kräva tillstånd även för sådana vapen. bör fortsatt verka för att vi kan behålla våra nationella regler om krav på tillstånd även för avaktiverade vapen. Inom både EU och FN pågår arbete för att harmonisera lagstiftningen för den lagliga hanteringen av farliga ämnen, vilket deltar i. På EU-nivå har det också tagits fram en handlingsplan för att förbättra säkerheten kring sprängämnen med särskilt fokus på hotet från terrorism. Myndigheten för samhällskydd och beredskap, och Försvarsmakten har fått i uppdrag att inom ramen för en nationell arbetsgrupp samordna den svenska implementeringen av handlingsplanen. Vidare beslutades om ett meddelande från om en ny EU-strategi för att upptäcka och minska CBRNE-risker. Regeringen välkomnar meddelandet och ser det som ett viktigt verktyg i att gemensamt förhindra terrorism med farliga ämnen på EU-nivå. –verka för hög standard inom EU när det gäller avaktiverade vapen och att även avaktiverade vapen förblir föremål för noggranna kontrollåtgärder. Mekanismer mot spridning av massförstörelsevapen har ett antal internationella initiativ lanserats för att förhindra att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen. deltar bl.a. i Internationella atomenergiorganets program för nukleär säkerhet, G7:s Globala Partnerskap, Initiative och Globala initiativet mot nukleär terrorism, liksom högnivåinitiativen Nu- clear Security Summits och Agenda. På området biosäkerhet stärktes 2004 internationella hälsoreglemente för nationell kontroll av smittsamma ämnen, och samtal pågår om hur kan främja genomförandet av reglementet inom ramen för existerande biståndsprogram. Även regimerna för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden har skärpt sitt fokus på icke-statliga aktörer. har antagit resolution (2004) som gör det obligatoriskt för länder att stärka nationell kontroll av transfereringar av material och teknologi för massförstörelsevapen. En kommitté inom säkerhetsrådet och en expertgrupp under FN stöder arbetet med genomförandet av resolutionen. Bland instrumenten för att förhindra terroristhand- 2014/15:146 lingar ingår den reviderade konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och FN:s konvention för bekämpande av nukleär terrorism. –fortsätta att vara engagerat i befintliga internationella initiativ för att förhindra att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen. Minska samhällets sårbarhet för terroristattentat deltar i det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur (EPCIP). Det övergripande målet är att förbättra skyddet av kritisk infrastruktur i EU. Hotet från terrorism är prioriterat, men skyddet av kritisk infrastruktur ska bygga på en strategi som omfattar alla relevanta hot. ska fortsatt vara aktivt och bidra till det arbete som bedrivs inom detta område. På EU-nivå pågår slutförhandlingarna av ett EU-direk- tiv om säkerställandet av en hög gemensam nivå av nät- och informationssäkerhet i hela unionen (NIS-direktivet) som syftar till att uppnå en hög nivå av informations- och cybersäkerhet inom unionen. Enligt direktivet ska alla medlemsstater ta fram en nationell strategi för nät- och informationssäkerhet och se till att det finns en adekvat myndighetsstruktur för att hantera informationssäkerhetsfrågor. Direktivet ålägger vidare medlemstaterna att identifiera de offentliga och enskilda subjekt (s.k. operatörer) som tillhandahåller samhällsviktiga tjänster inom en rad sektorer som är beroende av elektroniska nätverk och informationssystem. Regeringen ska verka för att –medlemsstaterna vid gränskontroll ska kunna göra nödvändiga kontroller av om en person utgör ett hot mot vår allmänna ordning och inre säkerhet, –NIS-direktivet antas. 4.4Internationellt arbete för att hantera konsekvenserna av ett terroristattentat –Att det ska finnas en god förmåga till samverkan även över nationsgränserna. Om ett terroristattentat skulle inträffa är det främst den stat som drabbas som ska hantera konsekvenserna av detta. Det finns dock möjligheter att begära stöd av andra medlemsstater. Genom ikraftträdandet av Lissabonfördraget infördes i artikel 222 i EUF-fördraget en s.k. solidaritetsklausul, som innebär en skyldighet för medlemsstaterna att på begäran hjälpa varandra i händelse av ett terroristattentat eller en naturkatastrof. EU och dess medlemsstater förfogar över instrument och resurser för räddningstjänstinsatser såväl inom EU som internationellt. En ny, samlad rättsakt för EU:s civilskyddssamarbete trädde i kraft Skr. 2014/15:146 (och rådets beslut nr 1313/2013/EU om en civil- skyddsmekanism för unionen). Rättsakten omfattar kriser och olyckor till lands och till sjöss, såväl sådana som har orsakats av naturen som sådana som har orsakats av människor genom t.ex. terrorism. Regional samverkan, samverkan med internationella organisationer samt förebyggande åtgärder betonas i rättsakten. Övningsverksamheten är en viktig del av civilskyddssamarbetet. Regeringen ska verka för att –berörda myndigheter genomför övningar med relevanta stater i syfte att förbättra förmågan att samarbeta i händelse av ett terroristattentat. 5Terrorismbekämpning – ett gemensamt ansvar 5.1Ett framgångsrikt arbete kräver samverkan Bekämpning av terrorism är ett ansvar för hela samhället. Terrorismen utvecklas ständigt och innebär nya utmaningar i arbetet med att bekämpa den. Alla som kan ha en roll i det arbetet måste ta ansvar för att bidra med det de kan. Samverkan är en förutsättning för att arbetet ska bli framgångsrikt. 5.1.1Terrorismbekämpning ska prioriteras av fler aktörer Flera myndigheter och aktörer har ett uttalat uppdrag att arbeta mot terrorism. Arbetet som den nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism utför innebär att fler aktörer har involverats i arbetet med att motverka radikalisering, som är en central del i terrorismbekämpningen. Alla aktörer som på något sätt kan bidra i kampen mot terrorism måste ta sitt ansvar för att göra det. I det ansvaret ligger också att uppmärksamma vad man kan göra eller bidra med utöver åligganden enligt författning, uppdrag och liknande. Ansvaret omfattar även att påtala brister i mandat, uppdrag, reglering eller resurser och om det finns hinder för samverkan. Flera aktörer som kan bidra med insatser och kunskap i arbetet med att motverka terrorism har inte någon uttalad uppgift att göra det enligt författning, regleringsbrev eller andra styrdokument. Det arbete de bedriver inom sitt ansvarsområde kan trots det vara viktigt för samhällets arbete mot terrorism. Aktörerna måste uppmärksamma hur de inom ramen för sina åligganden och uppdrag kan bidra till arbetet med att bekämpa terrorism. 5.1.2Samverkan behövs på nationell, regional och lokal nivå Samverkan är central såväl för arbetet med att motverka att ett terroristattentat kan genomföras som för arbetet med att hantera ett sådant attentat om det trots allt inträffar. Välfungerande och väletablerade samverkansstrukturer behövs på nationell, regional och lokal nivå. På nationell nivå kan konstateras att det redan finns flera välfungerande samverkansstrukturer. Som exempel kan nämnas mot terrorism (se avsnitt 2.2). De myndigheter som har centrala uppgifter på området bör finnas representerade i rådet. får rådet inte bli för stort, eftersom det kan försvåra samarbetet. Inom krisberedskapen finns samverkansområden med myndigheter som anges i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Det finns således flera samverkansstrukturer på nationell nivå. God samordning och välfungerande samerkan ger möjligheter att bedriva ett effektivt arbete. Regeringen ser positivt på att myndigheter och andra aktörer bidrar till detta. Nationella som är ett samverkansorgan mellan och Säkerhetspolisen är ett bra exempel på samverkan mellan myndigheter. Genom att rådet består av personal från båda myndigheterna kan det hålla samman åtgärder för att motverka och hantera terrorism bl.a. med stöd av Säkerhetspolisens kunskaper och bedömningar. Ett annat är exempel på ett sådant samverkansorgan är Nationellt centrum för terrorhotbedömning (se avsnitt 2.2). Ytterligare ett positivt exempel på myndighetsöverskridande samverkan är den tvärsektoriella referensgrupp som inrättats av och bistår den nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Referensgruppen, som består av femton nationella myndigheter och Kommuner och Landsting, träffas regelbundet för att diskutera förebyggande insatser mot våldsbejakande extremism. Den nationella samordnaren har även i uppdrag att stödja aktörer som identifierar problem med våldsbejakande extremism lokalt. Som ett led i detta har många kommuner nu utsett lokala samordnare för arbetet mot våldsbejakande extremism. Huvudsyftet med att tillsätta den nationella samordnaren var att skapa en motor för att initiera samverkan på nationell, regional och lokal nivå när det gäller att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Det kan behövas motsvarande insats för att få igång samverkan på andra områden inom terrorismbekämpningen. Regeringen kommer att överväga sådana åtgärder vid behov. Att ta fram lokala problembilder som visar vilka tendenser och risker som finns och vilka potentiella problem som kan komma att uppstå är en förutsättning för att på ett effektivt sätt kunna förebygga terrorism. Med hjälp av analyser av vilka individer som riskerar att dras till våldsbejakande extremism är det möjligt att skapa en beredskap och en tydlig roll- och ansvarsfördelning för olika aktörers insatser. Samverkan på lokal nivå är därför avgörande för ett framgångsrikt arbete där det finns stor förbättringspotential. Här har de lokala brottsförebyggande råden en viktig uppgift. En tydlig sammanhållning ger ett effektivare Med hänsyn till att så många aktörer som arbetar på olika sätt och i olika sammansättningar är involverade i arbetet med att bekämpa terrorism krävs en bättre sammanhållning av allt arbete som görs på området. För att bl.a. skapa förutsättningar för att bättre hålla samman arbetet med att bekämpa terrorism har regeringen samlat frågor om allmän ordning, säkerhet och krisberedskap under inrikesministerns ansvar. arbetar dock i princip alla departement med terrorismrelaterade frågor i någon form och regeringen ser behov av att samordna detta arbete på ett bättre sätt. kommer därför, under ledning av , arbete ske för att skapa en bättre och tydligare sammanhållning av alla de insatser som görs och åtgärder som vidtas. För att synliggöra det arbete som görs och tydliggöra ansvar kommer regeringen att skapa en särskild webbplats för arbetet med att motverka våldsbejakande extremism och terrorism. Där kan även länkas till åtgärder och information som andra aktörer har så att man på ett enkelt sätt kan få en tydlig och heltäckande bild av det arbete som pågår och hitta goda exempel på hur arbetet kan bedrivas. Regeringen vill med denna strategi skapa en tydlig plattform för långsiktiga arbete mot terrorism. Av strategin framgår vilka mål rege- ringen har för arbetet med att motverka terrorism och hur arbetet bör bedrivas för att målen ska nås. Strategin kommer att kompletteras med uppdrag och andra styrande åtgärder till myndigheter så att den blir en tydlig del av deras verksamhet. För att säkerställa att myndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med den inriktning som strategin anger behöver strategin följas upp på ett systematiskt sätt. Genom att det framgår hur regeringens mål med terrorismbekämpningen ska nås blir det möjligt att följa upp det arbete som görs på de olika områdena. Ett fokus på uppföljning gör att strategin kan få större genomslag och att arbetet med att bekämpa terrorism får en högre prioritet i myndigheternas verksamhet. För att fungera som en plattform för arbetet mot terrorism bör en na- tionell strategi mot terrorism gälla åtminstone en mandatperiod. inriktning kan dock behöva ses över oftare än så för att kunna möta för- ändrade hot och anpassa åtgärder och metoder så att myndigheterna kan ligga steget före i kampen mot terrorism. En periodisk uppföljning gör det möjligt att inrikta arbetet på bästa sätt så att arbetet täcker in alla områden och perspektiv. Genom redovisning från myndigheterna av hur arbetet har bedrivits och vilka åtgärder som har vidtagits blir det möjligt både för Regerings- kansliet och för myndigheterna själva att bedöma om arbetet har bedri- Regeringen kommer därför att följa upp myndigheternas 2014/15:146 arbete och resultat på området. Uppföljningen ska möjliggöra att arbetet kan riktas om vid behov för det fall någon brist påtalas eller identifieras. Det kan också finnas behov av att lyfta fram goda exempel på metoder eller samverkan som har genomförts så att dessa får större spridning. På detta sätt kan arbetet med att bekämpa terrorism utvecklas och effektiviseras. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden ÅRomson, M , Y , M , I Baylan, K , S-E Bucht, P , H Hellmark , I , ÅRegnér, M , A Ygeman, P , M , M , A Bah Kuhnke, A Strandhäll, G , G , A Hadzialic Regeringen beslutar skrivelse till Förebygga, förhindra och försvåra - den svenska strategin mot terrorism