prop · H203146 · 2015-08-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:146 Regeringens skrivelse 2014/15:146 Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Terrorism hotar internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och våra grundläggande fri- och rättigheter. begås åtskilliga terroristattentat i världen. har problematiken med utländska terroriststridande accelererat kraftigt och det finns inga tecken på att den utvecklingen kommer att avta. Regeringen har tagit fram en ny nationell strategi mot terrorism som ska vara utgångspunkten för långsiktiga arbete på detta område, både nationellt och internationellt. Syftet är att skapa en tydlig struktur för det arbete som krävs för att motverka terroristbrottslighet. I strategin betonas vikten av samverkan och en tydlig uppföljning av det arbete som görs. Målet för all terrorismbekämpning är att undvika att terroristattentat genomförs. Arbetet delas in i tre områden – Förebygga, Förhindra och Försvåra. Ett särskilt fokus ligger på området Förebygga. Åtgärderna på detta område syftar till att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. På så sätt kan man minska basen för rekrytering till terrorism. Området Förhindra handlar om att motverka och minska förmåga och möjlighet att begå terroristattentat medan Försvåra handlar om att skapa och upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet för terroristattentat. Om ett terroristattentat ändå genomförs måste samhället också kunna hantera konsekvenserna av det. En viktig utgångspunkt för regeringen är att grundläggande fri- och rättigheter och rättsstatens principer ska säkerställas vid alla insatser för att bekämpa terrorism. 1 En ny strategi mot terrorism.............................................................. Behovet av en ny strategi ................................................... Hotbilden mot och svenska intressen .................... Hur möter vi hotet? Ramen för terrorismbekämpningen.................................... Terrorism måste bekämpas med respekt för grundläggande fri- och rättigheter ............... 2 Tre områden för terrorismbekämpning ............................................. 2.1Förebygga – motverka och minska avsikt att begå eller stödja terroristattentat................................................. 2.2Förhindra – motverka och minska förmåga och möjlighet att begå terroristattentat.................................... 2.3Försvåra – skapa och upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet för Hantera konsekvenserna av ett terroristattentat .............................. Internationellt arbete på området Förebygga.................... Internationellt arbete på området Förhindra ..................... Internationellt arbete på området Försvåra....................... 4.4Internationellt arbete för att hantera konsekvenserna av ett terroristattentat........................................................ 5 Terrorismbekämpning – ett gemensamt ansvar .............................. Ett framgångsrikt arbete kräver samverkan...................... Terrorismbekämpning ska prioriteras av Samverkan behövs på nationell, regional och lokal nivå .................................................. En tydlig sammanhållning ger ett effektivare arbete........ 6 Behovet av uppföljning................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 En ny strategi mot terrorism 1.1Behovet av en ny strategi Vårt samhälle ska präglas av öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter och för demokratins grundläggande värden. Människor ska exempelvis tryggt kunna röra sig fritt, delta i sammankomster, uttrycka sina åsikter och bära religiösa symboler utan rädsla för att utsättas för hot eller våld. Terrorism hotar dessa grundläggande värden och vi måste fortsätta att bekämpa den. Terrorism är inget nytt fenomen. Våldshandlingar från icke-statliga eller utomparlamentariska grupper har länge använts för att destabilisera samhällen, skapa social oreda och rädsla med det övergripande syftet att skada institutioner, grupper och individer för att påverka samhällsutvecklingen och demokratiska beslut. Bara har flera terroristattentat skakat världen. Som exempel kan nämnas några attentat i vårt närområde eller som har påverkat svenska intressen. dödades tolv personer på en tidningsredaktion i och senare togs sexton personer som gisslan, varvid fem personer dödades. dödade en ensam gärningsman först en person vid ett seminarium i och sedan en person utanför en synagoga. dödades 39 turister i av en ensam gärningsman. bör det också uppmärksammas att flera attentat har förhindrats . Som exempel kan nämnas att planer på ett attentat mot tidningen i avslöjades 2010, och lyckades belgisk polis förhindra ett planerat attentat liknande det som genomfördes i . Att det fortsätter att begås terroristattentat i världen visar att vi behöver göra mer, vilket ställer nya krav på arbetet med att bekämpa terrorism. Myndigheter som länge arbetat för att motverka terrorism måste bli ännu mer effektiva i sitt arbete. Även myndigheter och andra aktörer som inte har deltagit i arbetet med terrorismbekämpning har engagerat sig och ännu fler måste göra det, såväl nationellt som internationellt. Med många aktörer som arbetar på olika sätt och i olika sammansättningar involverade i arbetet blir samverkan än viktigare. måste uppdrag och ansvarsförhållanden vara tydliga. Det krävs också att insatser för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och insatser för att förebygga terrorism hålls samman. Vi kan inte skydda oss mot allt, men vi ska göra allt vi kan för att skydda oss. Regeringen vill med denna strategi skapa en plattform för långsiktiga arbete mot terrorism. Det ska finnas en tydlig och långsiktig grund för arbetet, som det ska finnas en flexibilitet att möta en förändrad hotbild. Strategin ersätter den tidigare strategin Ansvar och engagemang – en nationell strategi mot terrorism (skr. 2011/12:73). 1.2Hotbilden mot och svenska intressen De flesta terroristattentat som sker i världen genomförs alltjämt utanför gränser. Ofta är det civilbefolkning som utsätts och har exempelvis religiösa minoriteter drabbats hårt av Islamiska staten i och Levantens (Isil) brutala våldshandlingar i och . På europeisk nivå har vänsterextremistiska grupper, s.k. autonoma grupperingar, i södra , särskilt i , genomfört flera attentat . Attentat har även utförts i av individer tillhöriga den högerextremistiska rörelsen, den s.k. vit maktmiljön. Inom vit maktmiljön och i de autonoma grupperingarna i finns det sannolikt förmåga till attentat, men finns ingen uttalad avsikt. Det finns dock aktörer med potential att utveckla en sådan avsikt. Det främsta terroristhotet i kommer från aktörer inspirerade av eller närbesläktade organisationers ideologier. I den våldsbejakande islamistiska miljön i finns personer som sannolikt har förmåga till attentat. Endast ett fåtal av dessa bedöms dock troligen också ha avsikt. Det ökande antalet resande till och framförallt återvändande från konfliktområden, där individer deltagit i terroristträning eller våldshandlingar, gör att antalet personer i med förmåga att utföra attentat eller andra typer av ideologiskt motiverade brott, som hot och våldshandlingar, ökar. Återvändare från sådana resor, oavsett ideologisk bakgrund, har i de allra flesta fall skaffat sig en förmåga att utföra allvarliga våldsbrott. Det handlar inte bara om att kunna hantera vapen eller sprängmedel, utan också om att en tröskel för våldsanvändning har överskridits. Trots det kommer de flesta personer som återvänder till inte att utveckla en avsikt att begå terroristattentat. Internet och sociala medier är centrala verktyg för den globala al- Qaidainspirerade rörelsen i spridandet av propaganda och för radikalisering och rekrytering. Företrädare för denna rörelse har uppmanat till mindre attentat utförda med enkla medel som stick- och huggvapen, enklare skjutvapen eller bilar. På sociala medier ses också tecken på att den retorik som och Isil använder normaliseras, även hos mycket unga personer i . Enskilda personer i radikaliseras via internet och riskerar att drivas till att begå våldshandlingar här eller utomlands. Vidare finns en utveckling med attentat eller attentatsförsök där avsikten bottnar i individuella motiv. Sådan avsikt kan uppstå i samband med upplevda begränsningar i eller upplevda kränkningar av den individuella friheten. Attentaten i och tyder på att tidigare upplevda kränkningar av islam kan ha samband med attentat , även om det kan ha funnits alternativa motiv till attentaten. Terroristattentat eller attentatsförsök har främst riktats mot länder som deltar i den USA-ledda koalitionens militära ingripanden i . Svenskt militärt engagemang i konfliktområden kan komma att påverka synen på som mål för attentat från våldsbejakande islamistiska aktörer. Ett ytterligare potentiellt hot mot är ensamagerande gärningsmän. Sådana personer kan ha olika ideologiska bevekelsegrunder, men har det gemensamt att de inte tillhör etablerade grupper eller nätverk. Dessa gärningsmän agerar sällan på någon annans specifika uppdrag, Skr. 2014/15:146 även om uttalanden från ledare utomlands kan uppfattas som ett legitime- rande av attentat. har ett antal attentat i västvärlden genomförts av denna typ av aktör. 1.3Hur möter vi hotet? Ingen föds till terrorist. Målet måste vara att identifiera radikaliseringsprocesser för att kunna motverka att grupper eller individer radikaliseras ytterligare och till slut begår terroristhandlingar. Regeringen för en kontinuerlig dialog om terrorismrelaterade frågor med berörda myndigheter, särskilt med Säkerhetspolisen som har det huvudsakliga ansvaret för den svenska terrorismbekämpningen. Enligt beror våldsbejakande radikalisering ofta på ett samspel av olika faktorer. En faktor är upplevda orättvisor eller kränkningar, vilka kan ha en reell grund. En annan är våldsförespråkande ideologier som pekar på orättvisor, förklarar deras orsak och vad som bör göras för att åtgärda dem. Slutligen krävs också ett socialt sammanhang. Vissa personer går med i våldsbejakande grupper utifrån sökande efter spänning och gemenskap, andra är mer ideologiskt intresserade och vissa hamnar i våldsbejakande grupper eftersom flera i deras familj eller sociala närmiljö redan är våldsbejakande. finns en karismatisk ledare men ofta radikaliserar personer varandra utan tydliga ledare. Radikalisering sker ofta via sociala kontakter, men även genom föreläsningar och propaganda (2014, s. 32). Säkerhetspolisen beskriver att driv- och dragningskrafter fungerar som riskfaktorer eller omständigheter som möjliggör att en person radikaliseras. Drivkrafter är förhållanden hos personen eller i den egna livssituationen som kan öka sannolikheten för radikalisering. Exempel på drivkrafter är sökande efter mening eller spänning, vilja att göra skillnad och upplevda orättvisor. Dragningskrafter är förhållanden i en grupp som kan öka sannolikheten för radikalisering, t.ex. social gemenskap eller vänskap, meningsfullhet, betydelse eller status i gruppen och attraktiva ideologiska argument. Olika driv- och dragningskrafters betydelse varierar mellan olika personer (Våldsbejakande islamistisk extremism i , Säkerhetspolisen, 2010, s. 34 f.). Hela samhället måste arbeta mot terrorismens grundorsaker och motverka dess driv- och dragningskrafter. När en person har utvecklat avsikt och förmåga att använda våld eller står i begrepp att göra det krävs dock andra åtgärder av mer repressiv karaktär. En av de stora utmaningarna i terrorismbekämpningen är därför att hitta såväl en balans mellan långsiktiga och kortsiktiga metoder, som en adekvat användning av förebyggande och repressiva åtgärder. Syftet med förebyggande åtgärder är att minska våldsbejakande radikalisering och rekrytering till terroristgrupper. Repressiva och kontrollerande åtgärder är nödvändiga för att avvärja akuta terroristhot. En effektiv terrorismbekämpning kräver därför både förebyggande och repressiva åtgärder som kompletterar varandra. Regeringen vill särskilt fokusera på de förebyggande åtgärderna för att 2014/15:146 på förhindra att fler utvecklar avsikt och förmåga att begå terroristattentat. I takt med att fler aktörer deltar i arbetet med att bekämpa terrorism blir samverkan än viktigare. I denna strategi betonas därför behovet av ökad samverkan och samordning mellan alla berörda aktörer. I detta ingår också att alla måste ha ett helhetsperspektiv i arbetet så att de åtgärder som vidtas för att förebygga, förhindra eller försvåra terroristattentat respektive hantera konsekvenserna av ett terroristattentat inte får till effekt att radikalisering och utanförskap ökar. I denna skrivelse redovisas hur regeringen anser att arbetet mot terrorism ska bedrivas. Det framgår vilka mål regeringen har för arbetet och hur det bör bedrivas för att målen ska nås. Skrivelsen kommer att kompletteras med uppdrag och andra styrande åtgärder till myndigheter så att ambitionerna i skrivelsen blir en tydlig del av deras verksamhet. Regeringen kommer att följa upp vad myndigheterna gör för att arbetet ska kunna anpassas till de behov som identifieras. Regeringen ska också verka för att myndigheterna har de verktyg de behöver för att kunna utföra sina respektive uppdrag och samverka med andra berörda myndigheter eller aktörer. 1.4.1Terrorism måste bekämpas med respekt för grundläggande fri- och rättigheter Terrorism hotar internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och våra grundläggande fri- och rättigheter. Målet för terrorismbekämpningen är att motverka att personer skaffar sig avsikt och förmåga att genomföra terroristattentat. Hela samhället måste arbeta mot terrorismens grundorsaker och motverka dess driv- och dragningskrafter. Genom att främja demokrati, jämställdhet, tolerans och delaktighet kan vi motverka intolerans, diskriminering och utanförskap. En grundläggande förutsättning för all terrorismbekämpning är att mänskliga rättigheter och rättsstatens principer respekteras. Det gäller även skyddet för den personliga integriteten. Dessa principer genomsyrar regeringens arbete mot terrorism såväl nationellt som internationellt. Terrorism får endast bekämpas med medel som hör hemma i ett öppet, demokratiskt och rättssäkert samhälle. Varje åtgärd ska stå i proportion till syftet med åtgärden, både när det handlar om ny generell reglering och tillämpningen av regleringen vid en specifik insats. Bekämpningen av terroristbrottslighet innebär därför ibland svåra avvägningar mellan olika intressen och målsättningar. Fri- och rättigheter får endast begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och enbart med sådana åtgärder som är nödvändiga, ändamålsenliga och proportionerliga. Straffrättslig reglering av terroristbrottslighet Terrorism rymmer mer än planering och utförande av attentat. Den kan även ta sig uttryck i exempelvis spridande av våldsbudskap, insamlande av pengar och annat stöd till terroristgrupper, rekrytering för att utföra attentat och utbildning i bombtillverkning. Den svenska straffrättsliga regleringen av terroristbrottslighet, som till stor del bygger på internationella konventioner, är en viktig del av terrorismbekämpningen här i landet. Inledningsvis ges därför en redogörelse för de centrala straffrättsliga lagarna. Enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) ska en gärning betraktas som ett terroristbrott om den allvarligt kan skada en stat eller mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att den utförts med viss avsikt, som att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp eller att otillbörligen tvinga t.ex. en regering att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. De gärningar som under dessa förutsättningar utgör terroristbrott är t.ex. mord, människorov, sabotage, kapning, spridande av gift eller smitta och olovlig befattning med kemiska vapen. Försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott eller underlåtenhet att avslöja ett sådant brott är också straffbart. I lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) föreskrivs ett särskilt straffansvar för den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning) eller i annat fall söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet (rekrytering). Det föreskrivs även ett särskilt straffansvar för den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning). Med särskilt allvarlig brottslighet menas bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. Enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Försök till ett sådant brott är också straffbelagt. Som framgår av avsnitt 2.2 pågår en översyn av det straffbara området. 2014/15:146 2 Tre områden för terrorismbekämpning Terrorism kan inte förebyggas eller bekämpas med enstaka åtgärder som vidtas isolerat, utan kräver parallella åtgärder på flera områden. Målet för all terrorismbekämpning är att undvika att terroristattentat genomförs. Arbetet delas in i tre områden som benämns Förebygga, Förhindra och Försvåra. Om ett terroristattentat ändå genomförs måste samhället vara väl förberett för att kunna hantera konsekvenserna av det. Detta arbete behandlas i avsnitt 3. Syftet med att dela in arbetet i tre områden är att tydliggöra målen för arbetet och underlätta uppföljning samt att förtydliga roller och ansvar. Uppdelningen ska åskådliggöra vad som ingår i terrorismbekämpningen och hjälpa myndigheter och andra aktörer att se vad de kan göra inom sitt verksamhetsområde i detta syfte. Avsikten är att samma uppdelning ska användas även i framtida strategier så att det finns en tydlig och bestående grund i arbetet mot terrorism. Det kan inte undvikas att åtgärder på de olika områdena ibland får effekt på andra områden. Det krävs ett helhetsperspektiv så att åtgärder som vidtas på ett område inte får negativa konsekvenser på ett annat. Om polisen ingriper mot exempelvis ett narkotikabrott och efter beslag ser tecken på radikalisering i t.ex. en telefon eller dator, behöver informationen tas om hand så att berörda aktörer kan agera utifrån den. Hur polisen ingriper i olika sammanhang har dessutom betydelse ur ett förtroendeskapande perspektiv, och polisen måste därför ha ett helhetsperspektiv vid alla ingripanden. Det kan även finnas anledning för icke-brottsbe- kämpande myndigheter, kommunala verksamheter och andra aktörer att ha ett helhetsperspektiv inom sina respektive ansvarsområden. Arbetet får inte leda till att vissa grupper stigmatiseras. Den typ av inriktande dokument som strategin ska vara är enligt regeringens mening inte betjänt av en redogörelse för allt det betydelsefulla arbete som myndigheterna redan gör. Avsikten är i stället att redogöra för regeringens målsättningar på de olika områdena och hur arbetet bör inriktas för att målen ska nås. Detta framgår genom att det under respektive avsnitt anges vad regeringen ska verka för i form av förslag till förändrad lagstiftning eller andra styrande åtgärder. 2.1Förebygga – motverka och minska avsikt att begå eller stödja terroristattentat –Att hitta och utveckla kunskapsbaserade metoder och åtgärder som kan förebygga radikalisering, våldsbejakande extremism och terrorism. –Att relevanta aktörer på nationell, regional och lokal nivå prioriterar arbetet med att motverka radikalisering och våldsbejakande extremism och samverkar om insatser. –Att alla aktörer ska ha ett helhetsperspektiv så att åtgärder för att förebygga, förhindra eller försvåra terroristbrottslighet eller hantera konsekvenserna av ett terroristattentat vidtas på ett sätt som inte innebär att fler radikaliseras. Terrorism är en extrem form av våldsbejakande extremism. För att motverka terrorism är det angeläget att arbeta mot extremismens och terrorismens bakomliggande faktorer, förebygga och motverka dess drivkrafter och fånga upp individer i riskzonen. Brottsförebyggande arbete syftar till att systematiskt och kunskapsbaserat arbeta mot brottslighetens orsaker och att begränsa möjligheterna att begå brott. Det förebyggande området i denna strategi tar sikte på att motverka radikalisering och påverka personers avsikt att begå brott. Fokus ligger således på åtgärder som syftar till att minska basen för rekrytering till terrorism. Mycket tyder på att arbete för ett inkluderande samhälle, som en trygg och fungerande skola och en väl fungerande arbetsmarknadspolitik, har en positiv inverkan på arbetet mot brottslighet i allmänhet och så även för att motverka terrorism. I denna strategi kommer dock endast arbete som bedöms förebygga just terroristbrottslighet att tas upp. Arbete för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism Att värna demokratin mot våldbejakande extremism inkluderar insatser som motverkar radikalisering och rekrytering till terroristgrupper och terroristbrottslighet i och utlandet. De olika extremistmiljöernas aktiviteter underminerar, utmanar och hotar demokratiska värden på olika sätt. Normer, värderingar och attityder som samverkar och bidrar till framväxten av extremism och terrorism måste motverkas effektivt. Det är viktigt att det finns ett genusperspektiv i arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism och terrorism. En nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (Ju 2014:18; nedan den nationella samordnaren) tillsattes . Den nationella samordnaren ska förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. Samordnaren ska även verka för att kunskapen om våldsbejakande extremism ökar och att förebyggande metoder utvecklas. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till samordnaren för att ytterligare stärka och utveckla det förebyggande arbetet. I uppdraget ingår nu också att uppmuntra till insatser för individer som vill lämna våldsbejakande extremistiska rörelser, ta fram och initiera genom- förandet av en sammanhållen strategi för arbetet med att värna demo- kratin mot våldsbejakande extremism och inrätta ett nätverk av experter. Vidare ingår att förbättra det lokala arbetet med stöd till anhöriga. beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsdirektiv till samordnaren i syfte att initiera en pilotverksamhet med en nationell stödtelefon dit bl.a. anhöriga, kommuner och organisationer kan vända sig för att få information, råd och stöd i frågor om våldsbejakande extre- Uppdraget som helhet ska redovisas . Regeringen beslutade skrivelsen Åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism 2014/15:144). Skrivelsen innehåller de 21 åtgärder som regeringen har vidtagit i syfte att kraftfullt förstärka det förebyggande arbetet. med skrivelsen är att ge en samlad beskrivning av de åtgärder som pågår, tydliggöra ansvarsområden, samverkan och målgrupper och att utveckla myndigheternas beredskap den nationella samordnarens Målsättningen med åtgärderna är att göra samhället mer