prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser regeringen att bestämmelserna i bör justeras i syfte att säkerställa möjligheten för grannar m.fl. att lämna synpunkter på ansökningar om lov eller förhandsbesked inom ett område som omfattas av områdesbestämmelser, åtminstone i de fall där åtgärden är en kompletteringsåtgärd och åtgärden inte redan är reglerad i områdesbestämmelserna. bör således underrätta grannar m.fl. i de fall där ansökningen avser en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser, eller om ansökningen avser en åtgärd som ska utföras i ett område som inte omfattas av en detaljplan, inte är reglerad i områdesbestämmelser och inte heller är en sådan åtgärd som avses i 9 kap. 31 a § 1. Bestämmelsen finns i 9 kap. 25 § PBL. Ingen ändring av kravet att det meddelande som kungörs i Post- och ska skickas till rågrannar m.fl. I promemorian berördes även problemet att reglerna i 9 kap. 41 b § PBL, som innebär att det meddelande som kungörs i PoIT ska skickas till ägarna av angränsande fastigheter och andra kända sakägare m.fl., i vissa fall leder till att onödigt många ska underrättas om ett beslut. Det gäller framför allt när det är frågan om ytstora fastigheter, t.ex. skogsfastigheter eller s.k. gatufastigheter, dvs. sådana fastigheter som vanligtvis ägs av en kommun och omfattar den mark som utgör gator, parker och torg m.m. i en tätort. I promemorian föreslogs följaktligen att ett beslut som innebär att lov eller positivt förhandsbesked ges inte ska behöva skickas till ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till en tomt eller fastighet, som gränsar till den tomt eller fastighet som lovet eller förhandsbeskedet avser, eller som skiljs åt från denna endast av en väg eller gata, om beslutet uppenbarligen inte angår ägaren eller innehavaren. Detsamma skulle även gälla vissa andra kända sakägare. Flera remissinstanser har emellertid anmärkt att förslaget i promemorian bygger på tanken att det skulle finnas s.k. rågrannar, dvs. ägare till fastigheter som angränsar till den berörda fastigheten, som inte skulle anses vara berörda, trots att det finns en etablerad praxis att sådana fastighetsägare alltid ska anses vara berörda och därmed har rätt att 2014/15:122 klaga. Förslaget skulle således kunna medföra att det meddelande som kungörs i PoIT i vissa fall inte skulle skickas till sådana grannar som har rätt att föra talan mot beslutet. Därigenom skulle beslutet om lov eller förhandsbesked inte vinna laga kraft. Regeringen delar uppfattningen att promemorian inte speglar den praxis som finns på området och att det remitterade förslaget således inte bör ligga till grund för lagstiftning. I stället bör frågan beredas ytterligare. 4.8Regleringen av takkupor bör förenklas Regeringens förslag: Tekniskt samråd ska inte längre behövas för byggande av takkupor som är undantagna från krav på bygglov, om inte beslutar annat. Den bedömning som ska göra i fråga om startbesked avseende sådana takkupor ska begränsas till att avse om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. I promemorian bedömdes även att det i förordning bör regleras att en anmälan ska krävas i fråga om sådana takkupor som är befriade från krav på bygglov, att det inte bör krävas en kontrollansvarig för sådana takkupor samt att en byggsanktionsavgift bör kunna beslutas i fråga om den som påbörjar byggandet av en takkupa som kräver anmälan utan att avvakta startbesked. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända mot detta. framhåller att en anmälningsplikt visserligen medför att fler åtgärder måste anmälas jämfört med vad som gäller och att detta kan tyckas vara betungande för den enskilde, men att det måste anses vara till fördel såväl för den enskilde som för byggnadsnämnderna att regelsystemet blir enklare att förstå och att tillämpa. framhåller att förslaget möjliggör för kommunen att få kännedom om och ha invändningar mot takkupor som är olämpligt utformade. Kommuner och Landsting anser att förslaget innebär ett förtydligande som ger en ökad möjlighet att göra rätt för både kommunen och den sökande. framhåller att förslaget gör det möjligt att fånga upp påtänkta åtgärder inom sådana bebyggelseområden som är särskilt värdefulla, som inte omfattas av undantaget från kravet på bygglov för takkupor, så att inte värdefulla byggnader förvanskas på grund av okunskap. framhåller att förslaget minskar risken för missförstånd och sammanblandningar, till fördel för både allmänhet och myndigheter. och kommun anser att det är bra att ett tekniskt samråd inte behövs om inte beslutar annat. befarar att förändringarna kommer att skapa förvirring för medborgarna över vad som gäller. anser att eller regeringen bör informera om ändringen på samma sätt som när de nya bygglovsbefriade Annars är risken stor att den enskilde inte får reda på att det krävs en anmälan för åtgärden. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Enligt (2010:900), förkortad PBL, krävs det bygglov för bl.a. tillbyggnad (9 kap. 2 § PBL). Med tillbyggnad avses en ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym (1 kap. 4 § PBL). Detta får till följd att det normalt krävs bygglov för att bygga takkupor. För bl.a. en- och tvåbostadshus utanför ett område med detaljplan krävs dock inte bygglov för att göra en liten tillbyggnad, t.ex. en takkupa, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen än (9 kap. 6 § PBL). Detta gäller emellertid inte om kommunen i områdesbestämmelser har bestämt att åtgärden kräver bygglov eller om åtgärden vidtas inom en sammanhållen bebyggelse och bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen, vilket är fallet om bebyggelsegruppen omfattar minst 10–20 hus som ligger förhållandevis nära varandra (jfr prop. 2009/10:170 s. 468 och bet. För en- och tvåbostadshus krävs det emellertid, , inte bygglov för att på ett bostadshus, som saknar takkupor, bygga högst två kupor eller på ett bostadshus, som redan har en takkupa, bygga ytterligare en takkupa. Takkuporna får uppta högst halva takfallet och får inte heller innebära något ingrepp i den bärande konstruktionen (9 kap. 2 § PBL). Med den bärande konstruktionen avses i detta sammanhang primärbärverket, t.ex. balkar och takstolar. Däremot kan takkupor byggas som medför ändringar i sekundärbärverket, t.ex. . Bestämmelsen gör det endast möjligt att bygga små takkupor utan bygglov. Med högst halva takfallet avses att det är takfallets längd som ska vara avgörande, dvs. den sträcka som på ett hus med ett traditionellt sadeltak sträcker sig från gavel till gavel med tillägg för eventuellt taksprång (prop. 2013/14: 127 s. 76). Regleringen i PBL bygger på tanken att det har ansetts lämpligt att hålla nere takkupornas bredd, inte minst eftersom det kan vara förknippat med risker för hälsa och säkerhet om större ändringar görs i byggnadens bärande delar på ett sätt som inte tillgodoser kravet på bl.a. hållfasthet och stadga. Av propositionen framgår även att när det gäller mera omfattande ändringar av de bärande delarna bör säkerställa att väsentliga samhällskrav uppfylls (samma prop. s. 39). Krav på bygglov gäller dock fortfarande dels om kommunen har bestämt detta i en detaljplan, dels om takkuporna ska göras på en byggnad som från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt är särskilt värdefull eller ingår i ett sådant bebyggelseområde. Undantaget från kravet på bygglov infördes efter förslag från regeringen i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127). I samband med att takkuporna undantogs från kravet på bygglov blev det i vissa fall möjligt att utan bygglov, i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus, uppföra eller bygga till en byggnad som avses utgöra antingen en särskild bostad (komplementbostadshus) eller en komplementbyggnad à högst bruttoarea (9 kap. 4 a § PBL). Genom lagändringen blev det även möjligt att göra en tillbyggnad, som får vara högst , på ett en- eller tvåbostadshus utan krav på bygglov (9 kap. 4 b § PBL). Vidare blev det möjligt att, utan bygglov, inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus (9 kap. 4 c § PBL). Dessa tre åtgärder förutsätter emellertid en anmälan till (jfr 6 kap. 5 § plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF). Att bygga en takkupa på ett en- eller tvåbostadshus är inte uttryckligen förenat med ett krav på anmälan. Däremot finns det andra bestämmelser i som i vissa fall kan medföra att det trots allt krävs en anmälan. Bland annat krävs det en anmälan för ändring av en byggnad, om ändringen innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller om byggnadens planlösning påverkas avsevärt (6 kap. 5 § första stycket 3 PBF). Vidare krävs det en anmälan för en sådan ändring av en byggnad som väsentligt påverkar brandskyddet i byggnaden (6 kap. 5 § första stycket 6 PBF). I promemorian framhålls att har påpekat att enligt PBL är det möjligt att uppföra takkupor utan bygglov i de fall där det inte innebär något ingrepp i den bärande konstruktionen, medan det enligt PBF krävs en anmälan för bl.a. ändringar som innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs. Dessa båda formuleringar kan enligt inte anses ha samma innebörd, utan formuleringen i PBF får även anses omfatta effekten av laster. Det kan t.ex. finnas situationer då en takkupa uppförs utan att detta medför något ingrepp i primärbärverket, dvs. takstolarna, men där åtgärden likväl måste anses beröra byggnadens bärande delar eftersom kupan i sig gör att såväl primärbärverket som sekundärbärverket får bära en större tyngd. Trots regeringens uttalanden i propositionen om att en takkupa inte bör kräva en anmälan (samma prop. s. 40) medför övriga regler i PBF, dvs. reglerna att vissa åtgärder ska anmälas till , att det ofta kommer att krävas en sådan anmälan för att uppföra en takkupa. Enligt promemorian anser även flera kommuner att reglernas utformning medför att det vanligtvis kommer att krävas en anmälan för att bygga en takkupa. Enligt promemorian medför den nuvarande regleringen att det i vissa fall kan krävas relativt kvalificerade bedömningar i byggtekniskt hänseende för att kunna bedöma om åtgärden kräver en anmälan. För att förenkla hanteringen bedömdes i promemorian att det på förordningsnivå bör regleras att en anmälan ska krävas i fråga om sådana takkupor som är befriade från krav på bygglov. Regleringen av krav på anmälan för byggande av takkupor behöver göras enklare Regeringen anser att det är önskvärt att det är lätt att avgöra vilka krav som gäller för att genomföra en viss åtgärd, t.ex. om det krävs bygglov eller anmälan. Regeringen delar uppfattningen att det nuvarande regelverket kan ifrågasättas från detta perspektiv eftersom gällande regler medför att det ibland krävs en anmälan för att bygga en takkupa, trots uttalandena i propositionen om att någon sådan anmälan inte ska behövas. Det kan därtill antas vara relativt sällan som det kommer att vara möjligt att bygga en takkupa utan anmälan. Den nuvarande konstruktionen innebär att den enskilde riskerar en byggsanktionsavgift om denne låter bli att anmäla åtgärden. Budskapet att de nu aktuella tak- Prop. 2014/15:122 kuporna inte kräver någon anmälan, trots att de vanligtvis ändå kommer att kräva en anmälan, framstår från såväl allmän som enskild synpunkt som olämpligt, i synnerhet som det är förenat med en sanktionsavgift att underlåta att göra en anmälan i de fall där en sådan anmälan krävs. Enligt regeringens mening är det inte heller från perspektiv lämpligt att den nuvarande regleringen är så komplex att det i praktiken behövs konstruktionsritningar för att avgöra om en viss takkupa kräver anmälan eller inte. Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att regleringen görs så enkel att den enskilde kan få svar på telefon huruvida det krävs en anmälan eller inte. Mot bakgrund av att det vanligtvis ändå krävs en anmälan för att bygga en takkupa överväger regeringen att med stöd av bemyndigandet i 16 kap. 8 § PBL ändra PBF så att det uttryckligen ska framgå att det krävs en anmälan för att bygga en takkupa. De tillämpningsproblem som reglernas nuvarande utformning synes ha gett upphov till bör därigenom kunna upphöra. De remissinstanser som har yttrat sig över denna del av promemorian har varit positiva till ett generellt krav på anmälan. Givet den ursprungliga avsikten att helt undanta takkuporna från krav på anmälan finns även anledning att kommentera alternativet att införa ett generellt undantag från kravet på anmälan. I sådant fall skulle det således inte heller behövas en anmälan för en takkupa som innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller som väsentligt påverkar brandskyddet i byggnaden. Nackdelen med en sådan reglering är att takkupan i sådant fall kan innebära risker för dem som uppehåller sig i byggnaden eller att brand lättare kan spridas till omgivingen. En sådan ändring är enligt regeringens uppfattning inte lämplig. Behov av ändringar i till följd av kravet på anmälan för byggande av takkupor Oavsett om det införs ett uttryckligt krav på anmälan för byggande av takkupor i PBF är det enligt regeringens uppfattning lämpligt att göra vissa ändringar i PBL. När en anmälan har kommit in till ska nämnden i normalfallet kalla till ett sammanträde för tekniskt samråd. Ett tekniskt samråd behövs emellertid inte för sådana åtgärder som normalt har undantagits från kravet på bygglov enligt 9 kap. 4 a §, 4 b § första stycket 1 eller 4 c § PBL, om inte beslutar annat (10 kap. 14 § PBL). Någon hänvisning till bestämmelsen om takkupor (9 kap. 4 b § första stycket 2) görs inte och detta innebär att det krävs ett tekniskt samråd vid byggande av sådana takkupor som anses anmälningspliktiga enligt 6 kap. 5 § PBF. Eftersom det vanligtvis bör vara möjligt att bygga bygglovsbefriade takkupor utan att det genomförs ett tekniskt samråd är det enligt regeringens mening lämpligt att utvidga undantaget från kravet på tekniskt samråd i 10 kap. 14 § PBL så att det även omfattar byggande av takkupor. En sådan ändring innebär att samma krav kommer att gälla för samtliga åtgärder som normalt är undantagna från kravet på bygglov, vilket skapar enhetlighet i regelverket. Liksom för övriga åtgärder som normalt är undantagna från kravet på bygglov anser regeringen att bör ha möjlighet att kräva ett tekniskt samråd om nämnden bedömer att det finns skäl för detta. Behovet att ändra PBL på detta sätt framstår dessutom som ännu mer angeläget om regleringen om anmälningsplikten i PBF skulle förenklas på så sätt att det införs ett uttryckligt krav på anmälan för byggande av takkupor. Efter att en anmälan har kommit in till ska nämnden med ett startbesked godkänna att den åtgärd som anmälan avser får påbörjas, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda (10 kap. 23 § PBL). I fråga om sådana åtgärder som normalt har undantagits från kravet på bygglov ska bedömning endast omfatta huruvida åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Däremot behöver inte något av övriga villkor, som normalt gäller för att startbesked ska kunna ges, vara uppfyllda. Analogt med resonemanget om behovet av tekniskt samråd anser regeringen att de krav som ska vara uppfyllda för att startbesked ska ges kan begränsas i fråga om sådana takkupor som kan byggas utan krav på bygglov enligt 9 kap. 4 b § PBL. Liksom för övriga åtgärder som normalt är undantagna från kravet på bygglov är det således tillräckligt att åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av PBL för att ska besluta om startbesked. I promemorian görs bedömningen att det även behövs följdändringar i PBF om det införs ett generellt krav på anmälan för sådana takkupor som avses i 9 kap. 4 b § PBL. Enligt promemorian bör det inte krävas någon kontrollansvarig i fråga om sådana takkupor (jfr 7 kap. 5 § PBF). Enligt promemorian bör det även vara möjligt att besluta om en byggsanktionsavgift för den som påbörjar byggandet av en takkupa som kräver anmälan utan att avvakta startbesked (jfr 9 kap. 10 § PBF). Förslagen bereds i . Inga ändringar för takkupor i anslutning till områden av riksintresse för totalförsvaret Inom och i anslutning till sådana flygplatser och övnings- eller skjutfält som är av riksintresse för totalförsvaret enligt bestämmelserna i krävs det bygglov även för de åtgärder som normalt är undantagna från kravet på bygglov (9 kap. 4 d § andra stycket PBL). Motivet till bestämmelsen är att sådana åtgärder som kan försvåra användandet av de anläggningar och områden som är av riksintresse för totalförsvaret inte bör kunna komma till stånd utan en bygglovsprövning (jfr prop. 2013/14:127 s. 25 f.). I promemorian bedömdes att denna reglering inte bör utsträckas till att även omfatta takkupor. Detta beror på att en takkupa vanligtvis inte kan antas få någon betydelse för totalförsvarets möjligheter att använda sådana anläggningar av riksintresse som det nu är fråga om. Regeringen delar denna bedömning och anser således att det inte behövs någon ändring i 9 kap. 4 d § PBL. Bestämmelserna finns i 10 kap. 14 och 23 §§ PBL. ansökan om ett nytt eller ändrat tillstånd och vid omprövning av ett befintligt tillstånd Regeringens förslag: ska inte få besluta villkor med stöd av 16 kap. 2 § i fråga om omgivnings- buller enbart på grund av en bostadsbyggnad i omgivningen, om bostadsbyggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt , det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och villkoren skulle innebära strängare krav avseende omgivningsbuller än vad som följer av dessa värden. Villkor som innebär strängare krav ska dock få beslutas om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl Komplementbostadshus ska aldrig få föranleda villkor i fråga ska inte heller med stöd av 24 kap. 5 § få meddela skärpta villkor i fråga om omgivningsbuller enbart på grund av att det sedan tillståndet gavs eller senast ändrades har tillkommit en ny bostad i omgivningen, om bostaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt plan- och bygglagen och det i planbeskrivningen till detaljplanen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret från verksam- heten inte överskrider dessa värden. Skärpta villkor ska dock få meddelas om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för det. Komplementbostadshus ska dock aldrig få föranleda skärpta villkor i fråga om omgivningsbuller. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I förhållande till promemorians förslag har de aktuella bestämmelserna ändrats endast språkligt. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända mot det, bl.a. , , , , Statens fastighetsverk, Transportstyrelsen, flera kommuner och länsstyrelser, Tekniska högskolan, (juridiska fakulteten), Kommuner och Landsting, , , , , Jern- kontoret, , Skogsindustrierna, Svensk vindenergi, Bygg- industrier, Trä- och Möbelföretagen samt Åkerlöf (Mark- och ) avstyrker förslaget eftersom domstolen befarar att förslagen inte kommer att leda till önskad effekt i och med att de materiella reglerna i 2 kap. inte Överväganden om vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat kommer enligt domstolen även med de föreslagna ändringarna att bli desamma som . 2014/15:122 framför vidare att en lagteknisk lösning där planbeskrivningen får en bindande verkan är främmande för det system som i övrigt gäller enligt (2010:900), förkortad PBL. Ett antal remissinstanser påpekar att förslagen innebär att större tonvikt kommer att läggas på de bullerbedömningar som görs i planskedet eftersom dessa även föreslås gälla i senare prövningar enligt . Med anledning av detta efterlyser bl.a. i , (och miljömedicin, CAMM), och kommun förtydliganden och vägledning om hur dessa bedömningar ska göras. Det finns en farhåga hos flera remissinstanser, bl.a. , (Arbets- och miljömedicin), kommun, SP Tekniska () och , för att det inte kommer att vara möjligt att göra bullerberäkningar med tillräckligt stor tillförlit- lighet för att dessa ska fungera som utgångspunkt för senare prövningar menar att det skyddsintresse som hälsoskyddsregler bygger på inte tillgodoses. universitet (Arbets- och miljömedicin) konstaterar att förslaget innebär att en tillsynsmyndighet inte ska kunna ställa krav på att verksamhetsutövare ska vidta tekniskt och ekonomiskt möjliga skydds- åtgärder som är hälsomässigt motiverade för att begränsa buller. enligt remissinstansen en klar försvagning av skyddet för människors CAMM och länsstyrelserna i och län bedömer att förslagen står i konflikt med miljömålet ”God bebyggd anser att för det fall det anges bullervärden i en planbeskrivning till en detaljplan eller i ett lovärende som är så höga att de kan leda till olägenhet för människors hälsa kan verket inte tillstyrka att samma bedömning ska vara bindande vid mål och ärenden enligt Ett sådant förfarande skulle urholka ställning som en skyddslagstiftning där försiktighetsprincipen är central. tingsrätt (mark- och miljödomstolen) ifrågasätter, generellt sett, lämplig- heten av att i en detaljplan reglera sådana frågor som dels får återverk- ningar i ett område utanför det område som detaljplanens bestämmelser är avsedda att reglera, dels uttrycks i en planbeskrivning som i sig inte är en juridiskt bindande handling och därmed inte självklart beaktas vid anser att den ändring som föreslås endast bör gälla vid ändring av ett tillstånd, omprövning av en verksam- het eller dess villkor och prövning av nytt tillstånd för en befintlig verk- Den bör inte gälla vid nyetablering av verksamheter. anser att det är rimligt att prövningen vid nyetablering även fortsättnings- vis är tänkt att utgå från bästa möjliga teknik. Flera remissinstanser har synpunkter på bestämmelsen om synnerliga Vissa företrädare för verksamhetsutövarna, t.ex. Innovations- och kemiindustrierna i () och hamnar, menar att bestämmelsen öppnar upp för många situationer, särskilt , och att förslaget därför inte innebär att verksamhetsutövares rättssäkerhet är Andra remissinstanser menar å andra sidan att det borde tydlig- göras att ”synnerliga skäl” ska omfatta fler situationer än vad som anges i förslaget, t.ex. menar i att bestäm- melsen bör breddas till att omfatta barn och äldre. påtalar att bestämmelsen medför att det finns en risk för att verksamhetsutövare även fortsättningsvis kommer att överklaga detaljplaner eftersom det finns en risk för att bullerberäkningarna är felaktiga och att de då riskerar att drabbas. Ett antal remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen) och i , påpekar att förslagen kommer att leda till att tillstånd kommer att innehålla olika bullervillkor beroende på om det handlar om ny eller gammal bebyggelse eftersom förslagen bara berör ärenden om detaljplaner som påbörjats efter ikraftträdandet. Med anledning av detta efterlyser i ett förtydligande om hur tillämpning ska ske när det finns bebyggelse som berörs som är uppförd före respektive efter att den nya lagen träder i kraft. (mark- och miljödomstolen) påpekar att detta är en märklig och förvirrande ordning som kan upplevas som rättsosäker för de boende. Flera remissinstanser, bl.a. , och SP, påpekar att förslagen minskar incitamenten för att åtgärda buller vid källan vilket man anser vara olyckligt eftersom detta, enligt remissinstanserna, ofta är det effektivaste sättet att skapa bättre ljudmiljöer. , länsstyrelserna i respektive , och påpekar att förslaget inte tar hänsyn till lågfrekvent buller och saknar förslag på bestämmelser gällande sådant buller.