prop · H30345 · 2015-11-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:45 transporter av farligt avfall Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Granskningen har redovisats i rapporten av farligt avfall – fungerar tillsynen? (RiR 2015:10). granskning syftar till att beskriva och analysera hur systemet för denna typ av tillsyn är utformat och fungerar samt belysa vissa brister i de olika delarna av systemet. övergripande slutsats är att det finns vissa brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder enligt till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa att lagstiftningen följs. granskning visar också att regeringen och de berörda myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men att det krävs ytterligare åtgärder för att tillsyn över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas effektivt. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som anses vara nödvändiga med anledning av rekommendationerna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? (RiR 2015:10)................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 2 Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Granskningen har redovisats i rapporten av farligt avfall – fungerar tillsynen? (RiR 2015:10), se bilaga. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Granskningens syfte har varit att beskriva och analysera hur systemet för denna tillsyn är utformat och fungerar samt belysa brister i olika delar av systemet. Följande frågor har undersökts i rapporten: Finns det brister som begränsar effektiviteten i tillsyn och sanktionssystem? Är ansvarsfördelningen ändamålsenlig och resurserna väl utnyttjade? Arbetar myndigheterna effektivt inom ramen för givna resurser? Är data och statistik tillförlitliga? 3.2 Metod och genomförande iakttagelser och slutsatser baseras på tre olika metoder: intervjuer med berörda aktörer, insamling och analys av befintliga data samt enkät och frågor till kommuner och länsstyrelser. har genomfört ett stort antal intervjuer med företrädare Miljö- och , , , fyra länsstyrelser, , och Kustbe- Enligt har syftet med intervjuerna varit att samla in uppgifter om de olika delarna av tillsynsverksamheten samt att ta del av de olika aktörernas syn på hur tillsynen fungerar. nen har samlat in befintliga data om exempelvis utförda kontroller, upp- täckta olagliga transporter samt administrativa och straffrättsliga åtgär- För att få en bild av kommunernas tillsyn över avfallstransporter har skickat ut en enkät till samtliga kommunala tillsynsmyn- har även skickat frågor till vissa länsstyrelser om länsstyrelsernas tillsyn och ansvarsfördelningen mellan kommuner övergripande slutsats är att det finns brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder enligt till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa att lagstiftningen följs. Bristerna handlar bland annat om att det saknas överblick över avfallet och olaglig verksamhet, att det finns luckor i tillsynen, att arbetssätt är ineffektiva och att sanktionerna troligtvis inte avskräcker oseriösa aktörer. konstaterar att regeringen och myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men att det krävs ytterligare åtgärder för att tillsynen över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas effektivt. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Regeringen bör se till att illegala avfallstransporter kartläggs på nationell och regional nivå. I ett sådant arbete bör såväl brottsbekämpande myndigheter som tillsynsmyndigheter involveras. Regeringen bör säkerställa att ett spårbarhetssystem som medger faktisk spårbarhet införs inom rimlig tid. Som ett led i detta bör regeringen överväga att tidigarelägga leveranstiden för uppdrag att ta fram ett förslag till spårbarhetssystem och förbättra statistiken. Regeringen bör besluta om hur länsstyrelsernas tillsynsansvar ska vara organiserat. Regeringen bör utreda om de svenska straffreglerna beträffande otillåtna avfallstransporter behöver ändras. Regeringen välkomnar granskning av tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Regeringen delar bedömning att det är viktigt att farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt utan att det påverkar miljön och människors hälsa på ett negativt sätt. För att säkerställa detta behövs ett väl fungerande tillsynssystem. Riksrevisonens granskning bidrar till att identifiera möjliga förbättringar i det svenska systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. granskning bekräftar att det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter karaktäriseras av många aktörer på olika nivåer och med olika ansvar och befogenheter. Det finns ett stort antal tillsyns- myndigheter som har ansvar för olika delar i tillsynen över avfallstransporter och avfallshanteringen vid anläggningar. Länsstyrelserna har det huvudsakliga tillsynsansvaret när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter medan kommunerna har tillsynsansvaret för nationella transporter. Både länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvaret för vissa typer av anläggningar som hanterar avfall. Tillsynsmyndigheterna behöver också i sin tillsynsverksamhet samverka med andra myndigheter såsom , och i vissa fall . Till exempel kan behöva biträda tillsynsmyndigheterna med att stoppa och öppna transporter. har också konstaterat att det är vanligt att tillsynen över avfallstransporter initieras av någon av de samverkande myndigheterna. När misstänkt olagliga avfallstransporter upptäcks av , eller behöver tillsynsmyndigheten alltid medverka för att göra en bedömning av avfallet. Detta ställer enligt höga krav på samordning, samarbete mellan myndigheter samt tillgänglighet och utbyte av information som är relevant för tillsynen. I detta sammanhang påpekar att när det gäller länsstyrelsernas tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter finns det ett förslag till regeringen om att koncentrera tillsynsansvaret till fem länsstyrelser. rekommenderar regeringen att ta ställning till hur tillsynsansvaret ska vara organiserat. Regeringen delar bedömning att tillsynsansvaret över transporter av farligt avfall ska vara tydligt organiserat och fördelat mellan myndigheter på ett sätt som säkerställer att tillsynsverksamheten kan genomföras på ett effektivt sätt. Regeringen beslutar därför om en ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) som tydliggör fördelningen av tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter enligt EU- förordningen om avfallstransporter (och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall). Ändringen, som träder i kraft , innebär att tillsynsansvaret koncentreras till länsstyrelserna i de fem län där de flesta gränsöverskridande avfallstransporter sker via hamnar och gränsövergångar, dvs. länsstyrelserna i , , , och . Dessa länsstyrelser ska i sin tillsyn samverka med andra berörda länsstyrelser samt med , och . Regeringen konstaterar i likhet med att det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter omfattar många aktörer på olika nivåer. Vid gränsöverskridande avfallstransporter initieras ofta tillsynen inte av den ansvariga tillsynsmyndigheten utan av någon av de samverkande myndigheterna, såsom eller . I dessa fall är eller beroende av kompetens inom avfallsområdet. Det innebär att ett effektivt tillsynsarbete kräver att samverkan mellan de berörda myndigheterna fungerar på ett bra sätt och att alla samverkande myndigheter är tillgängliga i den utsträckning som behövs. har noterat att den personal hos länsstyrelserna som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter är tillgänglig endast under kontorstid medan de samverkande myndigheterna, bl.a. , och miljöåklagarna är tillgängliga dygnet 2015/16:45 runt. konstaterar att länsstyrelsernas bristande tillgänglighet gör det svårt att genomföra tillsynen på vardagar utanför kontorstid, samt under semestrar. Regeringen delar bedömning. Det faktum att en expertmyndighet inte finns tillgänglig utanför kontorstid för att bedöma om en transport avser avfall eller inte ska inte kunna utnyttjas av oseriösa marknadsaktörer för att undvika tillsyn. Regeringen anser vidare att möjligheterna att komma fram till en organisationslösning som säkerställer bättre tillgänglighet av länsstyrelsernas kompetens dygnet runt kommer att underlättas genom koncentreringen av tillsynsansvaret. Regeringen ger de fem länsstyrelser som får tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att föreslå hur den kompetens som är nödvändig för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter kan göras tillgänglig för de samverkande myndigheterna dygnet runt. Uppdraget ska genomföras i samråd med , , och . Vid behov ska författningsförslag lämnas. Uppdraget ska redovisas till (Miljö- och ) . granskning visar att den svenska statistiken över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas innehåller stora osäkerheter. Enligt är det inte möjligt att bedöma om den betydande skillnaden mellan uppkommet och behandlat farligt avfall enbart beror på brister i statistiken eller om det även är så att farligt avfall försvinner. Avseende spårbarhet av avfall är det enligt svårt att spåra avfallet från uppkomst till slutlig destination. Anledningen till detta anses vara att det inte finns något sammanhållet system för spårbarheten. välkomnar att regeringen gav i uppdrag att ta fram ett förslag till hur ett spårbarhetssystem kan utformas och hur avfallsstatistiken kan förbättras. anser dock att regeringen bör överväga att förkorta uppdragstiden för att regeringen och ansvariga myndigheter snabbare ska ges förbättrade möjligheter att följa avfallsflöden och spåra transporter av farligt avfall. Regeringen delar bedömning av den bristande avfallsstatistiken och avsaknaden av ett sammanhållet system för spårbarhet av avfallet. Med hänsyn till detta har regeringen, som anger, gett i uppdrag att utveckla avfallsstatistiken och föreslå ett särskilt system för spårbarhet av farligt avfall. Uppdraget delredovisades och har presenterat en analys av rådande förutsättningar och problem inom området. Regeringens bedömning är att området är komplext och att det behövs tid för att hitta de mest effektiva lösningarna för att förbättra statistiken och spårbarheten. Regeringen bedömer att en tidigareläggning av redovisningsdatumet skulle kunna påverka förslagens kvalitet. Det tidigare beslutade redovisningsdatumet, , bör därför kvarstå. Kartläggning av illegala avfallstranporter påpekar att en viktig förutsättning för en riskbaserad tillsyn och underrättelsestyrd brottsbekämpning är att det finns analyser av brottslig verksamhet på området. konstaterar att när det gäller omfattningen av de illegala avfallstransporterna i har det inte gjorts någon skattning eller kartläggning av sådana transporter. En- ligt försämrar detta förutsättningarna för att bedriva en riskbaserad tillsyn och använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. Kartläggning av arten och omfattningen av illegala avfallstransporter är en grundförutsättning för att kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. Re- geringen delar bedömning att det finns ett tydligt behov av en kartläggning av illegala avfallstransporter för att kunna säkerställa att tillsynen genomförs på ett effektivt sätt och blir riskbaserad i större utsträckning. Bristen på information om de illegala avfallsströmmarna medför att det inte går att bedöma om antalet kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter är tillräckligt. Regeringen ger därför de fem länsstyrelser som får tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att kartlägga arten och omfattningen av illegala avfallstransporter inom sina respektive geografiska tillsynsområden och överlämna sina regionala kartläggningar till . De regionala kartläggningarna ska baseras på en analys av tillsynsåtgärder som länsstyrelserna har vidtagit . Kartläggningarna ska identifiera de avfallsströmmar, typer av avfallsanläggningar och geografiska punkter och områden där de illegala transporterna oftast förekommer. Uppdraget ska genomföras i samråd med , , och . Kartläggningarna bör vara inkomna till . Straffbestämmelser beträffande otillåtna avfallstransporter granskning visar att det ofta är svårt att använda de svenska straffbestämmelserna som är förknippade med olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Brottet otillåten avfallstransport förutsätter för att vara fullbordat att territorialgräns har överskridits. Om så inte är fallet finns möjlighet att döma för försök till samma brott. För att ett straffbart försök ska föreligga krävs bl.a. att utförandet av brottet ska ha påbörjats, dvs. att den så kallade försökspunkten ska ha uppnåtts. Det går inte att generellt ange vad som krävs i det enskilda fallet för att försökspunkten ska anses vara passerad. Allmänt sett bör dock inte försökspunkten förläggas alltför långt från tidpunkten för brottets fullbordan. utförde kontroller främst i utskeppningshamnarna. Om en illegal avfallstransport upptäcktes var därför försökspunkten normalt passerad och ansvar för försök till otillåten avfallstransport kunde aktualiseras. kräver dock de flesta större hamnarna att exporten måste vara klarerad, dvs. godkänd av innan godset anländer till och släpps in i hamnområdet. Det medför att de flesta av länsstyrelsernas och kontroller genomförs innan transporten har börjat röra sig mot gränsen. 2015/16:45 Kombinationen av straffbestämmelsernas utformning och och länsstyrelsernas arbetssätt leder därför enligt sällan till straffrättsliga sanktioner för olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Granskningen visar också att få fall av allvarligare överträdelser som upptäckts vid och länsstyrelsernas gemensamma kontroller anmäls till åtal. Enligt är detta troligen en följd av att en anmälan inte anses kunna leda till någon påföljd på grund av oklarheten om när försökspunkten är nådd. Svårigheterna att använda straffbestämmelserna kan således minska den avskräckande effekten av sanktionerna. Regeringen delar bedömning avseende behovet av att utreda om den svenska straffbestämmelsen i beträffande otillåtna avfallstransporter behöver ändras. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande för att kraven i EU-förordningen om avfallstransporter ska vara uppfyllda. Sanktionerna måste vara anpassade till överträdelsernas allvar för att få genomslag. Regeringen instämmer i sammanfattande bedömning att det finns vissa brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt av- Regeringen vidtar nu åtgärder för att fastställa hur länsstyrelsernas till- synsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter ska vara organise- Ändringarna i miljötillsynsförordningen (2011:13) tydliggör och koncentrerar tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter till fem länsstyrelser som i sitt tillsynsarbete ska samverka med andra länsstyrelser, , och . ringen ger de fem länsstyrelser som får tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att föreslå hur den kom- petens som är nödvändig för tillsyn över gränsöverskridande avfallstrans- porter kan göras tillgänglig för de samverkande myndigheterna dygnet Regeringen har tagit hänsyn till rekommendation avse- ende behov av kartläggning av illegala avfallstransporter. de fem länsstyrelser som får tillsynsansvaret över gränsöverskridan- de avfallstransporter i uppdrag att kartlägga arten och omfattningen av illegala avfallstransporter inom sitt geografiska tillsynsområde och över- sina regionala kartläggningar till senast den Ett effektivt system för spårbarhet och avfallsstatistik är en viktig för- utsättning för en väldimensionerad och riskbaserad tillsyn. kommer att fortsätta arbeta för att säkerställa att ett välfungerande system för spårbarhet och avfallsstatistik införs inom rimlig tid efter det att Na- turvårdsverket slutredovisat sitt uppdrag till regeringen. Regeringen kommer att ta hänsyn till iakttagelser i det fortsatta arbetet med att se över de svenska straffreglerna om otillåtna av- Det är viktigt att sanktionerna är effektiva, proportioner- liga, avskräckande och anpassade till överträdelsernas allvar för att få ge- Skr. 2015/16:45 nomslag. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – fungerar tillsynen? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-376-9 rir 2015:10 foto: form: curry tryck: interntryckeri, 2015 Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Miljö- och , , , i , i , i län, i , i , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , länsstyrelserna, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Miljö- och , , länsstyrelserna, , TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Granskningens inriktning och avgränsningar Begrepp som används i rapporten Avfallstyper och transportflöden för avfall Bakgrund om avfall och farligt avfall Transportflöden där avfall förekommer Tillsyn – aktörer och ansvar Aktörer och tillsynsansvar över transporter och anläggningar Förslag på förändringar i tillsynsansvaret Överblick över farligt avfall, illegala transporter och tillsyn Avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall Omfattning och kartläggningar av illegala avfallstransporter Tillsynen över nationella avfallstransporter Tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter Bakgrund om processen för tillsyn och kontroll Beslut om transporten kan godkännas Administrativa åtgärder om fel har upptäckts Straffrättsliga åtgärder om fel har upptäckts Återtagande av avfallstransporter från utlandet TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Komplext system medför utmaningar för tillsynen Bristande överblick och dålig spårbarhet för farligt avfall försämrar förutsättningarna för tillsynen Varierande tillsynsnivåer, ineffektivt arbetssätt och bristande uppföljning Sanktionerna avskräcker troligtvis inte oseriösa aktörer Syftet med tillsynen samt tillsynsansvar och aktörer Åtgärder vid olagliga gränsöverskridande avfallstransporter 2009–2013 Beskrivning av straffrättsliga åtgärder efter kontroll har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Motiv: Det är viktigt att farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt för att avfallet inte ska påverka miljön och människors hälsa på ett negativt sätt. Det har dock funnits problem med att farligt avfall skickas illegalt till länder där det ofta inte kan tas om hand på ett säkert sätt. Den främsta drivkraften bakom illegala avfallstransporter är stora förtjänster i kombination med låg upptäcktsrisk och låga straff. Illegal handel med avfall har ökat i betydelse och området är attraktivt för organiserad brottslighet. Det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter karaktäriseras av många aktörer på olika nivåer och med olika befogenheter. Tillsynsansvaret för avfallstransporter delas mellan länsstyrelserna och kommunerna. Samverkan behöver också ske med , och i vissa fall . beslutar om vissa gränsöverskridande transporter får genomföras. Det betyder att det behövs styrning och samordning för att systemet för tillsyn ska fungera på ett effektivt sätt. Syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och ansvariga myndigheter har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Fokus i granskningen ligger på att beskriva och analysera hur systemet för denna tillsyn är utformat och hur det fungerar. En viktig del i detta är att belysa brister i olika delar av systemet. Granskningen belyser inte dessa områden fullständigt, utan avsikten är att kunna ge en övergripande bedömning av systemet i sin helhet. Genomförande: har genomfört ett stort antal intervjuer med departement, myndigheter och andra relevanta aktörer. Syftet med intervjuerna har främst varit att samla in uppgifter om hur tillsynen bedrivs och ta del av de olika aktörernas syn på hur tillsynen fungerar. har även samlat in befintliga data om exempelvis utförda kontroller, upptäckta olagliga transporter, samt administrativa och straffrättsliga åtgärder. För att få en bild av kommunernas tillsyn över avfallstransporter skickades även en enkät till samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. I enkäten ställdes både frågor som berörde kommunernas tillsyn över hantering av farligt avfall på anläggningar och frågor om kommunernas tillsyn över transporter av avfall. har även studerat lagstiftning, rapporter och andra dokument. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? övergripande slutsats är att det finns brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder sammantaget till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa efterlevnaden av lagstiftningen på området. Detta medför i sin tur en risk för att farligt avfall orsakar skada på miljön och människors hälsa. Bristerna handlar bland annat om att det saknas överblick över avfallet och olaglig verksamhet, att det finns luckor i tillsynen, att arbetssätt är ineffektiva och att sanktionerna troligtvis inte avskräcker oseriösa aktörer. Regeringen och myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men det krävs ytterligare åtgärder för att en effektiv tillsyn över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas. Komplext system medför utmaningar för tillsynen Länsstyrelserna har det huvudsakliga tillsynsansvaret när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter, medan kommunerna har tillsynsansvar för nationella avfallstransporter. Både länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvar för olika typer av anläggningar som hanterar avfall. Vidare behöver tillsynsmyndigheterna samverka med andra myndigheter. Till exempel kan behöva biträda tillsynsmyndigheterna med att stoppa och öppna transporter.