prop · H30325 · 2015-10-14 00:00:00 — Detta innebär en kort och intensiv övergångsperiod där 10 miljoner FM-mottagare i hushåll ska bytas ut mot DAB+- mottagare och där 3,56 miljoner fordon ska utrustas med DAB+-mottagning. Lyssnarvärdet av de nya kanalerna uppgår till när DAB+- nätet är fullt utbyggt och alla lyssnare har skaffat sig nya radiomottagare. Värdet av en alternativ användning av det frekvensutrymme som är avsatt till DAB+ antas vara noll i beräkningarna, men troligen har frekvenserna ett värde . Givet dessa och tidigare antaganden kommer övergången till marksänd digitalradio ha betalat sig . Då inkluderas kostnadsbesparingar, lyssnarnas kostnader för att köpa nya mottagare och lyssnarnas värdering av de nya kanalerna. Internräntan är negativ och stagnerar vid . Detta innebär att övergången till digitalradio enligt samordnarens plan inte är lönsam enligt internräntemetoden. Om man enbart ser till kostnaderna för att sända radio har investeringen med digitalradiosamordnarens plan återbetalat sig . Räknas däremot lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare in är återbetalningstiden och internräntan kommer aldrig över nollstrecket. Public service-utredningens scenario med kort övergångsperiod betalar sig sikt Public service-utredningen antar en femårig utbyggnad av DAB+-nätet där FM-nätet släcks stegvis under och är helt släckt efter att utbyggnaden påbörjades. Detta scenario, som liknar digitalradiosamordnarens, betyder att lyssnarna får på sig att byta ut sina analoga radiomottagare mot digitala. Om man antar att utbytet kommer att ske gradvis under har övergången till digitalradio återbetalat sig och internräntan är negativ . Inte heller med dessa antaganden är en övergång till digitalradio lönsam inom rimliga tidshorisonter. Public service-utredningens scenario med lång övergångsperiod betalar sig på drygt 33 år Enligt Public service-utredningens andra förslag släcks FM-nätet gradvis under utbyggnad och släckningen avslutas efter att utbyggnaden påbörjades. Nedsläckningsperioden är relativt lång och därför kan det antas att färre FM-mottagare måste bytas ut ””, eftersom en stor del av mottagarna med en längre övergångsfas kommer att bytas ut av åldersskäl. Här antas därför att det rör sig om hälften så många mottagare som måste bytas ut i bilar och i hushåll. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? antaganden har övergången till digitalradio återbetalat sig . Internräntan är och . Det innebär att det är tveksamt om övergången till digitalradio med parallellsändningar är samhällsekonomiskt lönsam. Parallellsändningar betalar sig på 19 år Antagandet här är att FM-nätet börjar släckas och avslutas efter att utbyggnaden påbörjades. Nedsläckningsperioden är relativt kort, medan övergångsperioden med parallellsändningar och utbyggnad av DAB+-nätet är lång. Konsekvensen blir att det är rimligt att anta att man helt kan bortse från lyssnarnas kostnader för att köpa nya mottagare eftersom dessa utbyten då kan antas ske naturligt. Denna beräkning från professorerna ger en återbetalningstid om man enbart ser till investeringens kostnadssänkande effekter på radiobolagens utsändningskostnader. Detta ger en internränta på . Om lyssnarnas värdering av de nya kanalerna och värdet av en alternativ användning av de frekvenser som DAB+ tar i anspråk inkluderas, kommer investeringens återbetalningstid att vara . och antar att lyssnarvärdet sjunker eftersom färre kommer lyssna på radio . Därför kommer investeringen att ha ett negativt betalningsflöde igen. Internräntan för investeringen blir i denna beräkning . Om investeringen i ett marksänt digitalradionät ses på 25–med en lång parallellsändningstid kan den möjligen motiveras ur samhällsekonomisk synvinkel. Det förutsätter dock att lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare till sina fordon och hem inte räknas med i en samhällsekonomisk bedömning. 6.4Iakttagelser utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv gör följande iakttagelser när det gäller det samhällsekonomiska perspektivet på marksänd digitalradio. Regeringen har inte gjort någon rimlig samhällsekonomisk analys av digitalradioprojektet och det saknas en rad viktiga faktorer i de underlag som ligger till grund för de bedömningarna. En rimlig samhällsekonomisk bedömning av övergången till digitalradio bör inkludera investeringens storlek, investeringens påverkan på utsändningskostnaderna, lyssnarnas kostnader för nya radiomottagare, lyssnarnas värdering av de nya kanaler som följer med investeringen i ett marksänt digitalradionät samt det alternativa värdet av de frekvenser som DAB+ tar i anspråk. 211 och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns risker i att ska låna pengar från Riksgälden och betala tillbaka dem när FM-nätet släcks. Om övergången till digital marksänd radio inte går enligt plan, kommer SR att ha ett obetalt lån till staten motsvarande . olika beräkningar indikerar att investeringen i digitalradio inte är lönsam, trots försiktiga antaganden om lyssnarnas kostnader för att köpa nya radioapparater. Det finns också kostnader vi inte har räknat med, till exempel ett möjligt alternativvärde för DAB+-frekvenserna och statens minskade intäkter för tillstånd att sända FM-radio. Även om beräkningarna inte gör anspråk på att vara fullständiga pekar de på att införandet av marksänd digitalradio och släckningen av FM-nätet är förenad med stora ekonomiska risker. Lyssnarnas kostnader blir höga med en kort parallellsändningsperiod. Med en så kort parallellsändningstid som digitalradiosamordnaren föreslår kommer lyssnarna, speciellt bilägare, att få betala relativt höga belopp för nya mottagare. skulle medföra lindrigare kostnader för lyssnarna vid en eventuell övergång eftersom de då har hunnit byta ut sina radioapparater ändå. Planen som digitalradiosamordnaren har tagit fram för övergången till digitalradio är fördelaktig för radiobranschens aktörer men ofördelaktig för lyssnarna. Som jämförelse kan antas att med en lång parallellsändningsperiod på till exempel kan lyssnarnas kostnader för att köpa nya mottagare undantas i den samhällsekonomiska analysen. Analysen visar då att återbetalningstiden av investeringen i digitalradio skulle bli . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och riksdag står inför ett stort beslut som kommer att få omfattande konsekvenser, oavsett vilken väg som väljs. Grovt sett handlar beslutet om huruvida det analoga FM-bandet ska släckas ett visst årtal och gå över till marksänd digitalradio med DAB+-tekniken. Frågan om ett marksänt digitalradionät har varit aktuell sedan åtminstone 1995, men granskning visar att det fortfarande finns åtskilliga frågetecken kvar, trots ett stort antal utredningar. Det finns nu en plan för att släcka FM-nätet och gå över till marksänd digitalradio. Om regeringen följer den plan som digitalradiosamordnaren har lagt och fattar beslut i enlighet med planen, innebär det att (), Utbildningsradion (UR) och de kommersiella aktörerna ska sluta sända FM-radio inom 8–och successivt övergå till DAB+-radio. Det finns fördelar med detta men granskning har visat att det även finns ett antal nackdelar. Argumenten för att gå över till marksänd digitalradio handlar om att så gott som alla frekvenser i FM-nätet redan används och att de nuvarande kanalerna i FM-nätet inte räcker för att uppfylla radioföretagens behov. SR anser att man behöver fler kanaler för att få större möjlighet att utveckla sitt utbud och bättre uppfylla sitt public serviceuppdrag. De kommersiella aktörerna anser att de behöver nå en bredare publik för att attrahera fler och större annonsörer. Enligt företrädarna för radiobranschen är en digitalisering av marksänd radio nödvändig för att utveckla radion. Ett markbundet radionät som FM eller DAB+ har fördelen att alla med mottagare kan ta emot radiosändningar; det krävs inga abonnemang och det kostar ingenting utöver elektricitet att lyssna. Ett markbundet radionät är också viktigt ur beredskapssynpunkt eftersom det är viktigt att i krissituationer kunna nå alla människor med viktiga meddelanden. granskning visar dock att det också finns argument som talar emot att släcka FM-nätet och att gå över till marksänd digitalradio. En övergång är förknippad med betydande risker. övergripande slutsatser är: 1.Regeringens beredning av en övergång till digitalradio har brister. 2.Det saknas ett tydligt lyssnarperspektiv i analyserna. 3.Regeringens tekniska bedömningar har svagheter. 4.Det är troligen inte samhällsekonomiskt lönsamt att gå över till digitalradio. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Det finns frågor som inte har ingått i granskningen. har, som nämns i rapportens inledning, inte granskat public service-frågor eller den kommersiella radion. Andra aktörer kan anse att värdet av att public service och kommersiella radioföretag kan sända i ett marksänt digitalradionät väger tyngre än de faktorer som ingått i analys. Detta är dock inte sak att avgöra. har visat att det finns risker med en övergång och anser att dessa bör hanteras inför en eventuell övergång till marksänd digitalradio. 7.1Regeringens förberedelse av övergången har brister Det finns risk för att regeringens beredning av övergången till marksänd digitalradio har sådana brister att den utveckling som förutses på radions område inte kommer att infrias. har haft provsändningar med DAB och regeringen har utrett en möjlig övergång . Men trots att flera utredningar tillsatts har regeringen inte berett digitalradiofrågan tillräckligt allsidigt och grundligt och därmed inte lagt grunden för en samhällsekonomiskt effektiv övergång till digitalradio. Regeringen har bland annat formulerat snäva och begränsande direktiv till utredningar och expertmyndigheter. Alternativ till DAB+ har visserligen utretts, den senaste publicerades av föregångaren till Myndigheten för radio och tv. Med tanke på den snabba tekniska utvecklingen finns det därmed risk att utredningarna är föråldrade och att en ny utredning av tekniska alternativ är nödvändig. Regeringen har heller inte analyserat övergången till marksänd digitalradio ur ett brett samhällsekonomiskt perspektiv. Regeringen har låtit radiobranschens aktörer, som själva har intressen i att bevara marksänd radio, i hög utsträckning definiera problembilden och utreda en möjlig övergång. Exempelvis är det som gjort eller beställt flera av undersökningarna. är det som är den mest troliga leverantören av ett framtida DAB+-radionät. Beredningen av en övergång till digitalradio borde vara mer nyanserad enligt . Till exempel borde regeringen i högre grad ha låtit andra aktörer – forskare, företag från andra branscher och andra medieexperter – bidra i utredningarna. En möjlig förklaring till att regeringen har låtit radiobranschens aktörer definiera problembild och utreda övergången till digitalradio kan sökas i teknikhistorisk och tekniksociologisk forskning. Enligt denna har staten ibland använts som instrument för olika partsintressen . När tillräckligt många aktörer har investerat pengar och prestige i utvecklingen av ett tekniskt system utvecklas den av egen drivkraft och följer en inneboende logik. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7.2Det saknas ett tydligt lyssnarperspektiv En risk med övergången till DAB+-radio är att regeringen inför en ny standard för radiolyssnande som varken är efterfrågad eller behövd av lyssnarna. granskning visar att det saknas uppdaterade undersökningar om vad nuvarande och potentiella lyssnare önskar och behöver. Den undersökning som finns gjordes 2008 och visade på ett begränsat intresse från lyssnarna på fler kanaler. En tredjedel av de tillfrågade var ganska eller mycket intresserade av fler radiokanaler. Det framgick dock inte att lyssnarna ansåg att kanalerna måste finnas i ett marksänt radionät. Bristande utredning av lyssnarnas efterfrågan på digitalradio var en av anledningarna till att regeringen valde att inte fortsätta utbyggnaden av DAB. Mediestatistik visar att radiolyssnandet är en generationsfråga – ju yngre man är, desto mindre lyssnar man på radio. Radiolyssnandet minskar dessutom i samtliga åldersgrupper medan användandet av internet ökar. Digitalradiosamordnaren anser att internet är en viktig kanal men att det behövs ett nät för marksänd digitalradio eftersom det är effektivt, enkelt, billigt och robust. Samordnaren menar dessutom att det är kostsamt för lyssnare att lyssna på radio via internet eftersom det krävs ett abonnemang, en mobiltelefon eller ett trådlöst nätverk. anser att samordnaren överskattar detta problem eftersom de flesta har internet till hemmet med tillräcklig kapacitet för att bära radiotrafik. Enligt regeringens bredbandsmål ska av hushållen 2020 ha tillgång till minst /sekund. Experter som har talat med menar dessutom att internet och bredband till alla i nära framtid kommer att vara lika naturligt som elektricitet i hemmen. Ett problem är att enligt yttrandefrihetsgrundlagen inte får tillgodoräkna sig programtjänster via internet som ett sätt att uppfylla tillståndsvillkoren, bara program som sänds i marknätet. Regeringen har inte ansett att det är nödvändigt att initiera en översyn av lagen. anser att regeringen bör överväga att modernisera bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelserna är i sin nuvarande utformning en onödig begränsning för public service eftersom lyssnarna i ökande grad kommer att finnas på internet. Däremot kommer en släckning av FM-nätet att få ekonomiska konsekvenser för dem som vill lyssna på traditionell radio. Att byta ut alla FM-mottagare mot DAB+-mottagare kostar upp mot per hushåll. Att byta ut alla radioapparater i bilparken kommer också att bli en stor utmaning och dessutom kostsam, upp mot per bil. I är bytet av radiomottagare i bilar den största utmaningen inför övergången till DAB+ 2017 – fortfarande säljs en tredjedel av alla nya bilar i utan DAB+-radio. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? De belopp som enskilda måste betala för att kunna fortsätta lyssna på radio är inte obetydliga. Om det är viktigt att alla nås av radio vore det rimligt att behålla FM-nätet där alla lyssnare, oavsett ekonomiska resurser, kan fortsätta lyssna på radio. Det finns en risk att tidigare utredningar har överskattat lyssnarnas benägenhet att köpa nya radioapparater. Det finns en rad hinder, till exempel psykologiska och ekonomiska, som påverkar en individ inför ett beslut om att köpa ny radioutrustning. De norska erfarenheterna pekar på att det finns en risk att konsumenterna fortsätter köpa FM-apparat även om staten har fattat beslut om en nedsläckningsplan. utgjorde FM-radion av alla sålda radioapparater. Sammantaget saknas det ett tydligt lyssnarperspektiv i utredningarna inför en möjlig övergång till marksänd digitalradio. Det finns därtill en stor risk med att släcka FM- nätet utifrån ett så kort tidsperspektiv som digitalradiosamordnaren föreslår, eftersom det kommer att ställa stora krav på att lyssnarna investerar i ny radioutrustning. När det gäller framtida potentiella radiolyssnare är risken ännu större att de inte köper nya mottagare eftersom barn och ungdomar ofta formar sina medievanor på internet och med andra plattformar som smarttelefoner och surfplattor. 7.3De tekniska bedömningarna har svagheter Det finns brister i de tekniska bedömningar som ligger till grund för planen om att släcka FM-nätet och gå över till digital marksänd radio, bland annat vad gäller risken för sämre täckning med DAB+ än med FM. För att åtgärda en sämre yttäckning kommer den investering som krävs i ett DAB+-nät troligen att bli avsevärt högre än vad som framgår av beräkning. Denna beräkning använde regeringen i sin proposition 2013 om radio och tv i allmänhetens tjänst. Den analys som har låtit göra om ett framtida DAB+-näts täckning, robusthet och strategiska konsekvenser för frekvensutrymmet, visar att kravet på 99,8 procents befolkningstäckning nås med beräkningar. En befolkningstäckning på av hushållen ger med det analoga FM-marknätet en yttäckning på . De beräkningar professor med flera har gjort på uppdrag visar att yttäckningen med planerad infrastruktur blir betydligt sämre med DAB+. Det kan leda till att den mobila täckningen i framför allt glesbygden kan bli problematisk. Det planerade DAB+-nätet riskerar också att vara mindre robust än FM-nätet och därmed sämre ur beredskapssynvinkel. Det kan därför bli svårt för staten att använda radion för viktiga meddelanden . För att åtgärda den sämre yttäckningen måste fler byggas. Det påverkar den ekonomiska beräkningen av hur mycket en utbyggnad kommer att kosta. En sådan beräkning saknas och det är därför oklart hur mycket en eventuell utbyggnad av DAB+-nätet kommer att kosta. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En utbyggnad av DAB+-nätet innebär också en risk att dagens nyttjande av frekvenser får negativa konsekvenser för framtidens planering av frekvensutrymmet. Frekvenser kan ha ett värde på lång sikt och ju mer frekvensutrymme som tas i anspråk , desto mindre utrymme finns det . De frekvenser som är avsatta för DAB+ har troligen ett betydande samhällsekonomiskt värde för annan användning på . Regeringen bör beakta detta för att effektivt hushålla med statens medel. 7.4Övergången är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam Regeringen har inte låtit göra någon samhällsekonomisk analys av övergången till marksänd digitalradio. Även om den samhällsekonomiska skattning som gjort inte gör anspråk på att vara fullständig visar den att övergången till DAB+-radio medför stora samhällsekonomiska risker. Det är tveksamt om investeringen någonsin kan bli lönsam med digitalradiosamordnarens plan, inte ens . Med tanke på den hastighet som dagens teknik utvecklas med är det inte sannolikt att DAB+-radio kommer att vara rådande lika som FM-nätet har varit dominerande. Den samhällsekonomiska bedömningen visar också att det frekvensutrymme som tas i anspråk för DAB+-radio kan ha ett stort värde, framför allt på eftersom frekvensutrymmet är en ändlig resurs. De ekonomiska kalkyler som regeringen och radiobranschens aktörer gjort riskerar att slå fel på grund av bland annat metodologiska brister. Risken är att digitalradioprojektets ekonomiska konsekvenser missbedömts och att investeringen ger negativa effekter för medborgarna. analys visar att om en övergång till digitalradio ska närma sig att vara samhällsekonomiskt lönsam måste övergångsperioden med parallella sändningar över FM och DAB+ vara lång och därmed inte belasta lyssnarna med höga kostnader för att köpa nya DAB+-mottagare . Enligt grova skattning är en övergång till DAB+-radio inte samhällsekonomiskt lönsam. En eventuell övergång till marksänd digitalradio bör därför föregås av en mer utförlig samhällsekonomisk bedömning. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget Bostäder för äldre i avfolkningsorter Staten och det civila samhället i integrationsarbetet Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret Försvaret – en utmaning för staten. försvarsområdet 2010–2014 Stödet till anhöriga omsorgsgivare Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? Att gå i pension – varför så krångligt? Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och Nyanländ i – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? – Är finansieringen av bolaget effektiv Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen Statens dimensionering av lärarutbildningen – utbildas rätt antal Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej – effektivitet i exportgarantisystemet? Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan? Informationssäkerheten i den civila statsförvaltningen Bistånd genom internationella organisationer – UD:s hantering av R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Omskolad till arbete? – Utbildningsstödet till varslade vid Den officiella statistiken – en rättvisande bild av Återfall i brott – Hur kan samhällets samlade resurser användas R I K S R E V I S I O N E N Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden ÅRomson, Y , S-E Bucht, P , H Hellmark , ÅRegnér, P , M , A Bah Kuhnke, G , G , A Hadzialic Regeringen beslutar skrivelse om digitalradio