prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 102.1 i krishanterings- direktivet ska varje medlemsstat se till att tillgängliga medel uppgår till minst motsvarande en procent av de garanterade insättningarna. Målnivån ska nås . För det fall de tillgängliga medlen i fonden efter uppbyggnadsperioden faller under målnivån ska avgiftsuttag återupptas till dess miniminivån åter är uppnådd. Som anges i avsnitt 25.2.1 bör en del av behållningen i stabilitets- fonden föras över till resolutionsreserven. , efter det att stabilitetsavgifter betalats in, kommer den målnivå på en procent av garanterade insättningar som anges i krishanteringsdirektivet att vara uppfylld. Detta är före den tidpunkt () då direktivet föreskriver att den ska vara nådd. Krishanteringsdirektivets krav är således väl tillgodosedda med en sådan lösning. Däremot bör noteras att behållningen inte når upp till de av garanterade insättningar som krävs för att ska få utnyttja det särskilda undantag från skuldnedskrivning som anges i artikel 44 i direktivet (se avsnitt 22.33). En överföring av ytterligare medel från stabilitetsfonden skulle dock inte ha någon betydelse i sammanhanget, eftersom artikeln uttryckligen föreskriver att de medel som får räknas in för att kunna utnyttja det nämnda undantaget enbart får innefatta medel som har samlats in med förhandsavgifter enligt artikel 103 i krishanteringsdirektivet, dvs. i enlighet med förordningen om resolutionsavgifter och, när det gäller EES-filialer och värdepappers- bolag som inte omfattas av förordningen, i enlighet med kriterierna i artikel 103.7 i krishanteringsdirektivet och de föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 2015/16:5 betyder att även om det skulle vara tillåtet att överföra statens initiala anslag på och överskottet från de generella stödprogrammen till resolutionsreserven skulle dessa poster inte få tillgodoräknas vid beräkning av kravet. Med antagande om en framtida resolutionsavgift som motsvarar dagens stabilitetsavgift och under förutsättning att det inte uppstår några stödärenden skulle resolutionsreserven omkring nå den nivå där undantaget kan utnyttjas. Ett högre avgiftsuttag skulle resultera i att nivån kunde uppnås tidigare. Eftersom resolutionsmyndigheten kan tillämpa nedskrivningsverktyget med större flexibilitet om nivån på av garanterade insättningar är uppnådd, anser regeringen liksom utredningen att det finns anledning att konstruera avgiftsmodellen med beaktande av behovet att uppnå denna nivå (se avsnitt 25.2.2). Avslutningsvis kan noteras att av målnivån för fonden får utgöras av betalningsåtaganden, enligt artikel 103.3 i krishanteringsdirektivet. Regeringen anser liksom utredningen att detta undantag inte bör införas i svensk rätt. Resolutionsreserven i sin helhet bör finansieras via avgifter från företagen och sådana medel som inflyter i samband med resolutionsärenden. Regeringens förslag: I samband med resolution får resolutions- reserven användas för utbetalningar som avser följande ändamål: 1.Garantier avseende tillgångar och skulder för ett företag i reso- lution eller dess dotterbolag, ett broinstitut, eller ett tillgångsför- valtningsbolag. 2.Lån till ett företag i resolution eller dess dotterbolag, ett bro- institut, eller ett tillgångsförvaltningsbolag. 3.Förvärv av tillgångar från ett företag i resolution. 4.Tillskott av medel till ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltnings- bolag. 5.Ersättning till ägare eller borgenärer i ett företag under resolution för det fall en värdering visar att dessa grupper får ett sämre ekonomiskt utfall vid resolution än vid konkurs eller likvidation. 6.Kompensation till ett företag i resolution för att gottgöra den förlust som skulle ha burits av de borgenärer som undantagits från nedskrivning eller konvertering vid tillämpning av skuldnedskriv- ningsverktyget. Resolutionsreserven får även användas för dessa ändamål i förhål- lande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget. Om en av ovanstående åtgärder får till följd att förluster som drabbat företaget i resolution direkt eller indirekt förs över till resolu- tionsreserven, gäller de krav som ställs för att resolutionsreserven ska få användas för att kompensera för skulder som undantas inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att medel från resolutionsreserven måste kunna användas för att kompensera borgenärer som fått sämre utfall än i konkurs, oberoende av huruvida kravet på åtta procents förlusttäckning är uppfyllt. Skälen för regeringens förslag Tillåtna användningsområden för resolutionsreserven För att möjliggöra resolution kan det krävas att resolutionsmyndigheten vidtar vissa finansiella stödåtgärder gentemot ett företag i resolution eller ett bolag som övertar hela eller delar av företagets verksamhet (en köpare, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag). I artikel 101.1 i krishanteringsdirektivet regleras de åtgärder för vilka resolutionsmyndigheten får använda medel i resolutionsreserven. Myndigheten ska bl.a. kunna utfärda garantier, ge lån, eller köpa tillgångar av ett företag i resolution, dess dotterbolag, ett broinstitut eller Det finns också möjlighet att tillskjuta medel till ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Utöver dessa åtgärder ska myndigheten under vissa omständigheter kunna betala ut kompensation till företaget eller dess ägare och borgenärer med medel från resolutionsreserven. Detta kan göras i två Det första fallet avser en situation där en värdering enligt artikel 74 i insättningsgarantisystemet fått ett sämre ekonomiskt utfall vid resolution än vid konkurs eller likvidation (se avsnitt 16.7 och 23.2). Det andra fallet avser en situation där resolutionsmyndigheten väljer att diskretionärt undanta vissa skulder i samband med att skuld- nedskrivningsverktyget tillämpas enligt artikel 44.3 (se avsnitt 22.33). Som huvudregel får denna kompensation maximalt uppgå till motsvarande av företagets totala skulder och egna kapital. Medlen får inte heller användas för att täcka direkta förluster eller för att rekapitalisera företag, om inte företagets ägare och borgenärer först har bidragit med motsvarande av företagets totala skulder och egna kapital alternativt av företagets riskvägda tillgångar. I undantagsfall är det dock tillåtet att använda ytterligare medel ur Av artikel 101.1 i krishanteringsdirektivet framgår också att samtliga ovan angivna åtgärder ska kunna finansieras även i förhållande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget. Avslutningsvis medger artikeln att finansieringsarrangemanget ska kunna användas för att ge lån till motsvarande arrangemang inom Europeiska unionen (se avsnitt 25.3.2). De olika åtgärder som här beskrivits ska alltid vidtas med beaktande av krishanteringsdirektivets huvudprincip att förluster och andra kostnader i samband med resolution i första hand ska bäras av företagets ägare följt av dess borgenärer. Till följd av direktivets regler kan det dock uppkomma situationer där resolutionsmyndigheten indirekt tvingas bära vissa förluster hos ett företag. Det gäller exempelvis om resolutions- myndigheten har vidtagit åtgärder som gör att företagets ägare och borgenärer får ett sämre ekonomiskt utfall än vad de skulle ha fått om företaget i stället hade försatts i konkurs eller gått i likvidation. Kan resolutionsreserven användas i andra syften? En fråga som uppkommer i anslutning till detta är huruvida det är möjligt för medlemsstaterna att använda finansieringsarrangemanget (i fall resolutionsreserven) för andra ändamål än de som specificeras i artikel 101.1 i krishanteringsdirektivet. Av den allmänna princip som reglerar användningen av finansierings- arrangemanget för resolution (artikel 101.2 i krishanteringsdirektivet) framgår att finansieringsarrangemanget inte får användas för direkt täckning av ett företags förluster eller för att kapitalisera ett företag. I det fall någon av åtgärderna resulterar i en indirekt täckning av företagets förluster ska de principer för hur finansieringsarrangemanget får användas vid tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget tillämpas (artikel 44 i krishanteringsdirektivet). Dessa principer säger att undantag från skuldnedskrivning bara får göras i undantagsfall samt att resolutionsreserven – för det fall sådana undantag gjorts – bara får användas om en viss andel av företagets skulder (kapitalet inkluderat) först har skrivits ned eller konverterats. Mot bakgrund av krishanterings- direktivets krav bör det enligt utredningen framgå av lagen att om resolutionsreserven direkt eller indirekt bär förluster som skulle ha burits av företaget i resolution, ska de krav som ställs på ägare och borgenärer att bidra till förlustabsorbering och kapitalisering inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget tillämpas. anser att medel från resolutionsreserven måste kunna användas för att kompensera borgenärer som fått sämre utfall än i konkurs, oberoende av huruvida kravet på åtta procents förlusttäckning är uppfyllt. Enligt kan det i såväl fall när diskretionära undantag från skuldnedskrivning görs, som vid tillämpning av reglerna utan undantag, uppkomma situationer då en borgenär får ett sämre utfall än i konkurs på grund av att andra borgenärers skulder undantas från nedskrivning. Det framstår enligt regeringens bedömning som osannolikt att krishanteringsdirektivet bör tolkas som om borgenärer inte ska kunna få ersättning i enlighet med principen om ”no creditor worse off” i de fall då de faktiskt har fått ett sämre utfall än i konkurs på grund av att resolutionsregelverket har tillämpats. Regeringen delar således bedömning att ersättning ur resolutionsreserven bör kunna utgå till borgenärer som har fått ett sämre utfall än i konkurs till följd av att andra borgenärers skulder undantagits från nedskrivning på grund av bindande regler. En sådan tillämpning av regelverket, som inte innebär mer än att principen om ”no creditor worse off” tillämpas fullt ut, kan inte anses stå i strid med förbudet mot att påföra resolutionsreserven förluster från företaget i resolution. När det gäller situationen där resolutionsmyndigheten har gjort ett diskretionärt undantag från skuldnedskrivning avseende vissa borgenärer, och detta leder till att andra borgenärer får ett sämre utfall än i konkurs, gör regeringen följande överväganden. Som påpekar skulle en tolkning som innebär att förbudet mot att påföra resolutions- reserven förluster från företaget i resolution tillämpas i dessa fall få till följd att det inte blir möjligt att göra diskretionära undantag förrän borgenärerna har burit förluster motsvarande av företagets totala skulder och eget kapital, om undantaget medför att andra (icke undantagna) borgenärer kan få ett sämre utfall än i konkurs. Å ena sidan kan anföras att syftet med förbudet mot att påföra resolutionsreserven förluster syftar till att säkerställa att det offentliga inte tar förluster från företaget i resolution (även om resolutionsreserven finansieras med avgifter från företagen). Å andra sidan kan resolutions- myndighetens möjligheter att tillämpa diskretionära undantag på ett sätt som möjliggör ett effektivt resolutionsförfarande och värnar den finansiella stabiliteten, kringskäras om förbudet tillämpas i de nu aktuella situationerna. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan bristen på möjligheter att göra diskretionära undantag få allvarliga konsekvenser genom spridningseffekter i det finansiella systemet. Detta riskerar att motverka syftet med resolutionsförfarandet och kan i sin tur leda till avsevärda negativa effekter som vida överstiger kostnaderna för den kompensation som – i enlighet med principen om att det ekonomiska utfallet för ägare och borgenärer inte ska bli sämre vid resolution än konkurs (”no creditor worse off”) – ges till förfördelade borgenärer när diskretionära undantag från skuldnedskrivning görs. Vid en sammanvägd bedömning, och med beaktande av resolutionsändamålen och möjligheterna att bäst uppnå dem, bör förbudet mot att påföra resolutionsreserven förluster från företaget i resolution inte tolkas så att det uppställs ett krav att borgenärerna har burit förluster motsvarande av företagets totala skulder och eget kapital innan det kan betalas ersättning till icke undantagna borgenärer från resolutionsreserven. Det bör, som har anfört, vara möjligt att betala ut ersättning i enlighet med principen om ”no creditor worse off” till förfördelade borgenärer även om borgenärskollektivet inte har burit förluster motsvarande av företagets totala skulder och eget kapital. efterfrågar också ett förtydligande av att ersättning enligt principen om att det ekonomiska utfallet för ägare och borgenärer inte ska bli sämre vid resolution än konkurs (”no creditor worse off”) ska utgå från resolutionsreserven om det av den slutliga värderingen framgår att vissa borgenärer har fått ett sämre utfall än i konkurs, trots att uppskattningen i den preliminära värderingen var att de inte skulle få ett sämre utfall. Enligt regeringens bedömning följer av den nämnda principen att ersättning ska utgå till berörda borgenärer i detta fall. Artikel 101.1 i krishanteringsdirektivet uppställer en uttömmande lista av åtgärder för vilka medel från resolutionsreserven får användas. Det finns således ingen möjlighet att i nationell rätt föreskriva om ytterligare användningsområden för resolutionsreserven. Det kommer t.ex. inte vara möjligt att använda resolutionsreserven för den typ av generella stödåtgärder som vidtogs i under finanskrisen –2009. Enligt krishanteringsdirektivet kommer sådana åtgärder även fortsättningsvis att vara möjliga att genomföra även om de inte får finansieras via resolutionsreserven. Detta gör, som konstaterats i avsnitt 25.2.1, att det finns ett behov av att behålla den nuvarande stabilitetsfonden. Regeringens bedömning: Om det behövs för att säkerställa att ett företag i resolution eller ett broinstitut har tillräcklig finansiering, bör i första hand utfärda garantier för ny mark- nadsfinansiering med resolutionsreserven som bas. via sådana garantier inte är tillräcklig, kan det vara möjligt för riksbank att inom ramen för befintlig lagstiftning bidra till resolutionen genom att ge nödkredit. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. riksbank anser att frågan om likviditetsstöd från till företag i resolution bör bli föremål för Dessutom anser att det bör säkerställas att dess fordringar på grund av likviditetsstöd som getts inte kan bli föremål bedömer att det framstår som osannolikt att skulle kunna drabbas av en förlust i ett resolutionsförfarande till följd av likviditetsstöd. Skälen för regeringens bedömning Garantier för lån till ett företag i resolution Ett företag som försätts i resolution har sannolikt likviditetsproblem (eller har haft, men har erhållit nödkredit). Om företaget inte har haft problem tidigare så riskerar det i vart fall att få det i och med Generellt torde brist på likvida medel vara ett av de största problemen under rekonstruktioner av alla slag. kan använda resolutionsreserven till att utfärda garantier för, eller bevilja krediter till, ett företag i resolution eller I detta sammanhang noterar utredningen att garantier har flera fördelar jämfört med lån. Den främsta är att marknadskanalerna upprätthålls, vilket förenklar övergången till ett läge där företaget ska klara sig på Garantier innebär vidare att staten inte behöver låna upp medel i eget namn och statens behov av upplåning påverkas inte förrän garantin eventuellt behöver infrias. Om företaget drivs vidare inom ramen för resolution och (i någon form) återgår till reguljär verksamhet, kan staten helt undvika att behöva låna upp medel. En nackdel med garantier är att det kan ta innan tillräckligt mycket ny garanterad marknadsfinansiering kan uppbringas. Därför kan det vara nödvändigt att med ett lån snabbt ge företaget tillräckligt med likvida medel för att företaget ska kunna fortsätta att bedriva den kritiska verksamhet som utgör själva grunden för att det försatts i resolution. Det kan dock också bli aktuellt med finansiering genom krediter, särskilt om företaget i resolution har akut brist på likvida medel och ny (garanterad) finansiering inte tillräckligt snabbt kan uppbringas. torde i dessa fall vara att krediterna så snabbt som möjligt ska ersättas med garanterad marknadsfinansiering. Krediter i detta sammanhang utgör främst ett tillfälligt likviditetsstöd i avvaktan på att tillräcklig marknadsfinansiering kan erhållas. riksbank bör kunna bistå med kredit Även om kan använda resolutionsreserven för att bevilja krediter kan en samhällsekonomiskt effektivare lösning vara att riksbank ansvarar för denna typ av likviditetsstöd. En centralbank har en unik förmåga att skapa pengar i den inhemska valutan och kan på så sätt snabbt ge krediter av i princip obegränsad storlek. Det är därför ändamålsenligt om inom ramen för de regler som styr dess verksamhet har möjlighet att ge tillfälligt likviditetsstöd i den egna valutan till företag i resolution. Detta är även i linje med likviditetsstödjande roll generellt. När det gäller likviditets- stöd i utländsk valuta har centralbanker ingen naturlig fördel jämfört med exempelvis skuldförvaltningsmyndigheter. Däremot har en valutareserv och vissa möjligheter att låna av andra centralbanker, vilket innebär att även bör kunna bistå med likviditetsstöd i utländsk valuta. En kredit från till ett företag i resolution bör kunna vara föremål för en garanti. Såtillvida är det ingen skillnad mot när resolutionsmyndigheten garanterar privat finansiering. Lån från bör bli aktuella först när ny (garanterad) marknads- finansiering inte kan erhållas tillräckligt snabbt och det förefaller rimligt att centralbankskrediter ska ges på samma villkor, dvs. bör i en sådan här situation betraktas som att den tillfälligt ersätter andra marknadsaktörer snarare än att den träder in i stället för . Att på detta sätt tillfälligt ersätta marknadsaktörer som av något skäl inte finansierar ett företag motsvarar roll vid reguljärt tillfälligt likviditetsstöd till solida företag som inte är försatta i resolution. I detta sammanhang bör det noteras att kredit inte får strida mot det unionsrättsliga förbudet mot monetär finansiering. I detta fall finns det också ett i grunden viktigare skäl för garantin och det är att se till att kostnaderna inte överförs på staten genom att gör förluster som överförs till staten via minskad vinstutdelning från (eller behov av kapitaltillskott till) . En bärande tanke i krishanteringsdirektivet och i konstruktionen av resolutionsreserven är att kostnader för resolution i slutändan ska bäras av den finansiella sektorn. Om någon annan statlig aktör än resolutions- myndigheten ger ett lån till ett företag i resolution, blir garantier från resolutionsreserven av vikt för att kreditrisk inte ska överföras från den privata sektorn till staten. Syftet med en garanti till förmån för är således i detta fall att säkerställa att eventuella kostnader bärs av den finansiella sektorn via resolutionsreserven och det krav på nya avgifter som uppstår om reserven tas i anspråk. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning att en tillfällig kredit till ett företag i resolution eller ett broinstitut kan rymmas inom såväl uppdrag om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende som inom nödkreditbestämmelsen i 6 kap. 8 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen). 2015/16:5 Nödkrediter enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får bara ges om det finns synnerliga skäl. Förutsatt att ett företag enbart försätts i resolution om det finns ett tillräckligt vägande allmänintresse framstår det i och för sig som sannolikt att synnerliga skäl kan vara för handen såvitt avser ett företag som försatts i resolution. En nödkredit får inte heller ges till företag som av bedöms vara uppenbarligen insolvent. Motsvarande krav ställs även inom unionsrätten som en del av förbudet mot monetär finansiering och kraven på oberoende. Bakgrunden till bestämmelser om att centralbanker inte ska ge stöd till företag som inte är livskraftiga, och således riskerar att fallera, är att centralbanksfinansiering inte ska kunna användas till att hålla fallerande företag i fortsatt drift. Stöd till insolventa företag är inte en uppgift för , som enligt förbudet mot monetär finansiering inte får ge sådant stöd. I och med att företaget är försatt i resolution har dessa invändningar inte någon bäring. Företaget är under statlig kontroll och själva syftet med resolutionen är att återge företaget dess livskraft. Ett företag som uppfyller förutsättningarna för att försättas i resolution kan sannolikt inte vid det tillfället betraktas som solvent. I och med resolutionsbeslutet ändras dock situationen. Beslutet att försätta ett företag i resolution fattas för att kunna fortsätta att bedriva åtminstone delar av verksamheten eller avveckla den under ordnade former. För att verksamhet ska drivas vidare så måste företaget förr eller senare bli livskraftigt. Även om den verksamhet som resolutionsåtgärderna avser tillfälligt bedrivs i ett insolvent företag kommer detta tillstånd inte att bli bestående. Eftersom insolvensbegreppet bygger på prognoser om den framtida utvecklingen, och förutsättningarna förändras i grunden när företaget i fråga försätts i resolution, bör det vara möjligt för att bevilja en tillfällig kredit till ett företag i resolution. När har försatt företaget i resolution torde avsikten typiskt sett vara att företaget ska rekonstrueras, till större eller mindre del. Det kan förutsättas att resolutionsåtgärderna kommer att få avsedd effekt, dvs. att företaget kan lösa sina betalningsproblem. Företaget är då inte att betrakta som insolvent. Även broinstitut upprättas i syfte att driva verksamhet vidare. Av detta skäl torde även prognosen för ett broinstitut vara att det kommer att vara livskraftigt och därmed inte är insolvent. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, liksom utredningen, att en konflikt med solvenskravet inte bör uppstå i den utsträckning som en resolution syftar till rekonstruktion av den berörda verksamheten. Ett företag i resolution som har aviserat ska rekonstrueras (eller fortleva), eller ett broinstitut, är närmast definitionsmässigt att betrakta som solventa företag. Det finns även bestämmelser inom unionsrätten om förbud mot monetär finansiering. För att stödet inte ska stå i strid med det förbudet måste det vara systemstabilitetsaspekter på spel och ska kunna fatta ett självständigt beslut om att bevilja stödet. Beslut enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen är föremål för självständiga beslut, och resolution ska endast inledas om det föreligger ett systemhot. Inte heller ur dessa aspekter ser regeringen några hinder för att bistå med krediter i resolution. riksbank anser att frågan om likviditetsstöd från till företag i resolution bör bli föremål för ytterligare analys. Enligt är det inte givet att ett företag i resolution ska anses vara solvent. anser att utredningen har underskattat svårigheterna med att inom ramen för det EU-rättsliga förbudet mot monetär finansiering kunna ge likviditetsstöd till företag i resolution. Enligt bör resolutionsmyndigheten och tillsammans kartlägga förutsättningarna för att ge likviditetsstöd till företag i resolution, i syfte att nå en samsyn i frågan. Regeringen delar, som framgått ovan, utredningens bedömning såvitt avser möjligheten att ge likviditetsstöd till ett företag i resolution. Att myndigheter inom ramen för sina uppdrag samverkar för att, som föreslår, nå samsyn om reglernas tillämpning framstår i och för sig som lovvärt.