prop · H30366 · 2015-12-09 00:00:00 — Enligt finns det huvudsakligen tre anledningar till ökningen: De lagändringar som trätt 2007 respektive 2011; Ökad medvetenhet om skuldsanering bland gäldenärer – bland annat orsakad av nämnda ändringar i skuldsaneringslagen samt av myndighetens egna satsningar på att aktivera kunderna; Den pågående lågkonjunkturen samt ändringar i välfärdssystemen. Kostnaderna för skuldsaneringsverksamheten har ökat (från till ). Styckkostnaden per handlagt ärende har dock inte ökat utan snarare minskat något . Antalet avslutade ärenden per årsarbetskraft har också ökat något . har skuldsaneringsverksamheten hållit samma kvalitet enligt egna bedömningar. Hållbarheten i skuldsaneringsbesluten har ökat något . Väntetiden inom skuldsaneringsverksamheten har ökat. Andelen ansökningar som leder till beslut var markant lägre 2013 och 2014 jämfört med föregående år. Likaså har antalet pågående ärenden som är äldre än ökat. Parallellt med den utveckling som beskrivits ovan har antalet svårt skuldsatta (presumtiva skuldsaneringsgäldenärer) uppskattningsvis ökat mellan . 2010 var antalet 24 851 och 2015 var antalet 28 015 – en skillnad på 3 164 personer noterar att regeringen dröjt med att återkomma till med lagförslag i enlighet med upprepade förutsätter att regeringen hanterar detta i den kommande propositionen. Gällande tillkännagivanden noterar följande: I direktivet (direktiv 2012:30) till skuldsaneringsutredning skriver regeringen att ”den kanske viktigaste förklaringen till att det fortfarande finns många överskuldsatta är att ett stort antal gäldenärer inte ansöker om skuldsanering”. Regeringen skriver också att det handlar om gäldenärer som ”varit föremål för upprepade verkställighetsåtgärder och saknar utmätningsbara tillgångar eller som har gått igenom löneutmätning och kanske passiviserats. i de fallen är alltså att skuldsaneringslagen inte kommer till användning”.144 Denna problembild återkom i den ansvariga ministerns uttalanden i civilutskottet. Ministern uttryckte där att utmaningen är att få evighetsgäldenärer att ansöka om och genomgå skuldsanering. Vidare uttryckte ministern att regeringen arbetar med skarpa förslag som ”syftar till att fler evighetsgäldenärer ska bli medvetna om och utnyttja möjligheten att starta på nytt utan betungande skuldbörda i bagaget”.145 noterar att regeringens problembild bygger på att skuldsaneringslagen inte kommer till användning – att fler måste motiveras att ansöka. inställning i de ovan citerade tillkännagivandena bygger istället på att kraven för att kunna beviljas skuldsanering bör lättas upp i och med att prognostiden för kvalificerad insolvens bör förkortas. 2013:30, s. 3. 2014/15:CU11, bilaga 2, s. 93. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5Budget- och skuldrådgivningens förutsättningar Följande kapitel behandlar granskningens tredje frågeställning: regeringen skapat förutsättningar för en ändamålsenlig budget- och skuldrådgivningsverksamhet? Enligt de bedömningsgrunder som presenterades i kapitel 1 utgår från att förutsättningar för en ändamålsenlig budget- och skuldrådgivning innebär a) att det stöd som statliga myndigheter lämnar är behovsanpassat och b) att verksamheten regleras på ett sätt som möjliggör tillsyn i syfte att säkerställa att kommuninvånarna får tillgång till tjänsten och att den är likvärdig. Inledningsvis ges en bakgrund till den kommunala budget- och skuldrådgivningsverksamheten. Därefter undersöks det stöd som och ger till verksamheten. I följande avsnitt undersöks hur staten utformat regleringen kring verksamheten och vilka implikationer regleringens utformning får. Avslutningsvis redovisas sammanfattade iakttagelser. Kapitlet bygger i stora drag på redan befintlig information i form av statliga utredningar och myndighetsrapporter. har dock genomfört ett antal intervjuer med företrädare för budget- och skuldrådgivningen, , samt med Inspektionen för vård och omsorg. Intervjuerna har till stor del syftat till att ytterligare bekräfta de förhållanden som beskrivits i det befintliga materialet. 5.1En central del av skuldsaneringssystemet Skuldsaneringslagen infördes och genomgick en större reformering 2007. Inför de olika förändringarna har riksdag och regering uttalat sig om den kommunala budget- och skuldrådgivningens roll. Som redan redovisats i kapitel 1 har uttalandena i första hand handlat om vikten av en väl fungerande budget- och skuldrådgivning. Enligt riksdag och regering fanns det vid lagens införande flera skäl till att kommunen skulle tillhandahålla stöd till de skuldsatta. Regeringen ansåg att det var viktigt med tillgång till kvalificerad personal på lokal nivå och ansåg utöver detta att kommunerna skulle kunna förebygga överskuldsättning.146 Vid införandet av den nya skuldsaneringslagen 2007 uttryckte regeringen återigen vikten av en budget- och skuldrådgivning. Även då var tanken att de kommunala myndigheterna skulle bidra till att förebygga överskuldsättning och att ett inte obetydligt antal gäldenärer skulle få hjälp. instämde i detta147 och har i senare betänkanden understrukit att den kommunala budget- och skuldrådgivningen ska vara aktiv och utåtriktad.148 Att budget- och skuldrådgivningen är en viktig och integrerad del av skuldsaneringssystemet framkommer av att av skuldsaneringsansökningarna som inkom till har upprättats i samarbete med de kommunala rådgivarna.149 5.1.1Budget och skuldrådgivning – reglering och aktörer Formerna kring den kommunala budget- och skuldrådgivningen regleras främst i 2 § skuldsaneringslagen (2006:548). I lagen anges att ”Kommunen skall inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer. Denna skyldighet gäller även under skuldsaneringsförfarandet och för en betalningsplan enligt 9 §”.150 Enligt regeringen innebär det kommunala ansvaret i skuldsaneringslagen en ”precisering av det generella ansvar som kommunerna bär enligt socialtjänstlagen för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver”.151 Det finns inget lagstadgat krav på hur verksamheten ska organiseras. Organisationen och omfattningen bestäms därmed av den enskilda kommunen. Det får till följd att verksamhetens organisation ser olika ut i landets kommuner. Exempelvis sorterar budget- och skuldrådgivningen under socialförvaltningen i 189 av landets kommuner. I övriga 100 kommuner (en kommun bedriver ingen verksamhet) sorterar verksamheten under exempelvis kommunstyrelsen, kultur- och fritidsnämnden eller miljö- och konsumentnämnden.152 I skuldsaneringslagen regleras också ansvar. Lagen anger följande: ”skall stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.” 153 Regeringen har preciserat roll närmare i prop. 2005/06:124. 1993/94:123, s.82, bet. 1993/94:LU26. 2005/06:LU35. 2005/06:124, s.35, bet. 2010/11:CU9, s. 17. 149SOU 2013:72, s. 133. 1502 § skuldsaneringslagen (2006:548) 2005/06:124, s. 38. 152Konsumentverket, rapport nr. 2015:2, s. 14. 1532 § skuldsaneringslagen (2006:548) GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER inom ramen för uppdraget bör ”följa upp, stödja och bidra till vidareutveckling av verksamheten i kommunerna. uppgift bör i första hand vara att tillhandahålla ett verksamhetsstöd, t.ex. i form av utbildning, handböcker och informationsmaterial samt datasystem för informationssökning, handläggningsstöd och statistikföring. Men verkets uppgifter bör även omfatta utvärdering och metodutveckling.” 154 Ytterligare en aktör som är förknippad med budget- och skuldrådgivningen är Inspektionen för vård och omsorg (). övertog ansvaret för tillsyn enligt socialtjänstlagen (2001:453) från Socialstyrelsen.155 Enligt förarbetena utgör budget- och skuldrådgivningen i vid mening socialtjänst.156 Tillsynen av budget- och skuldrådgivningen behandlas närmare i avsnitt 5.3.1 nedan. Som nämnts tidigare är kommunerna skyldiga att enligt lag lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer.157 Dock har varje kommun ett eget ansvar för att det ska finnas tillräckligt med resurser. Det finns således ingen lagreglerad precisering vad detta närmare innebär för kvalitet och kvantitet. har inom ramen för sin uppgift att stödja och ge vägledning satt upp riktlinjer för vad som kan känneteckna en sådan verksamhet. Bland annat anges att nödvändiga kunskaper för en rådgivare återfinns inom olika områden till exempel juridik, ekonomi och psykologi.158 Vidare anges att hjälp bör ges , i form av enskild inbokad besökstid.159 I årliga rapport om den kommunala budget- och skuldrådgivningen ges en beskrivning av hur budget- och skuldrådgivningen varierar mellan kommunerna. kan konstatera att mellan en och sex kommuner saknar den lagstadgade verksamheten som budget- och skuldrådgivning utgör. Vilken/vilka kommuner som saknar tjänsten har dock varierat. En övergripande beskrivning av budget- och skuldrådgivningens omfattning kan fås genom att visa hur antalet årsarbetskrafter har utvecklats, vilket framkommer av diagram 9. 2005/06:124, s. 39. 2012/13:20, s. 1. 156Gällande socialtjänst i vid mening, se prop. 2005/06:124, s. 38. 157Se 2 § skuldsaneringslagen (2006:548) ”Kommunen skall inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer”. 158Konsumentverket, rapport nr. 2011:7, s. 15. 159Konsumentverket, rapport nr. 2014:1, s. 22. Diagram 9 Antal årsarbetskrafter inom den kommunala budget- och skuldrådgivningen Källa: rapporter om kommunernas budget- och skuldrådgivning 2009–2014. har utvecklingen varit positiv och antalet årsarbetskrafter har ökat med 22 för att 2015 uppgå till 237. Den genomsnittliga tiden för budget- och skuldrådgivning var per invånare och år i kommunen. finns det ett samband mellan antalet invånare och tiden för budget- och skuldrådgivning – ju fler invånare per kommun desto mindre tid för budget- och skuldrådgivning per person. Dock har alla kommuner med ett invånarantal över 80 000 invånare minst en heltidstjänst för budget- och skuldrådgivning. För att sätta verksamheten i relation till antalet individer som söker skuldsanering är det relevant att undersöka den tid det tar för individer att få komma till en budget- och skuldrådgivare. Tabell 9 Väntetider (i veckor) för att få träffa en budget- och skuldrådgivar väntetid (avrundad) väntetid högst (%) Källa: Kommunernas budget- och skuldrådgivning 2009–2015. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Som framgår av tabellen har den genomsnittliga väntetiden varit . Dock har variationerna i hur länge individer har fått vänta varierat mellan . Andelen kommuner som uppfyller rekommendation om att individer högst ska få vänta har ökat från 2015. Som nämndes inledningsvis har riksdag och regering vid olika tillfällen uttryckt vikten av förebyggande arbete inom budget- och skuldrådgivningen. kan dock konstatera att det förebyggande arbetet är nedprioriterat hos kommunerna. I myndighetens uppföljning framkommer att 106 kommuner inte genomför något förebyggande arbete alls. var siffran 107 kommuner, och 2013 var den 110 kommuner. I uppföljningar framkommer också att andelen förebyggande arbete är låg i förhållande till den totala årsarbetstiden. I uppföljningen framkommer att endast 18 av 237 årsarbetskrafter lades på förebyggande arbete. Samma siffra gäller även , dock var det totala antalet årsarbetskrafter något lägre de åren och uppgick till 230.160 5.1.3Effekten av budget- och skuldrådgivning i Det finns ett fåtal svenska studier som berör effekterna av budget- och skuldrådgivning. publicerade 2014 en rapport som utvärderade personers hälsa efter en avslutad skuldsanering. Studien utgick ifrån samtliga 1 752 individer som beviljats och påbörjat skuldsanering 2003. En enkät skickades ut till 660 personer, varav 226 personer återkom med svar. Rapporten belyste bland annat den kommunala budget- och skuldrådgivnings roll och betydelse i skuldsaneringsprocessen. Nästan alla () respondenter svarade att de hade fått hjälp av den kommunala budget- och skuldrådgivningen med skuldsaneringsansökan. () hade kontakt med budget- och skuldrådgivningen efter avslutad skuldsanering. ansåg att hjälpen från rådgivningen var av stor eller mycket stor betydelse för att skuldsaneringen lyckades. Vidare ansåg att stödet har haft betydelse för självförtroendet och hjälpt till att skapa ordning i ekonomin. Knappt hälften ansåg att de, tack vare budget- och skuldrådgivningen, fått ork att gå vidare och känt sig bättre till mods.161 publicerade även 2011 en studie som belyste den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Syftet med studien var bland annat att undersöka vilken ekonomisk samhällsnytta budget- och skuldrådgivning kan leda till.162 Resultatet visar att en ”budget- och skuldrådgivning av god 160Se rapporter 2014:1 respektive 2015:2. 161Konsumentverket, rapport nr. 162Konsumentverket, rapport nr. 2011:11, s. 3. kvalitet och samordning med andra insatser har en betydande potential för att förbättra livet för överskuldsatta människor och bidra till att långsiktigt göra samhällsekonomiska inbesparingar.” Studien pekar också på ett strukturellt problem som riskerar att försvaga incitament för att satsa på budget- och skuldrådgivning. De samhällsekonomiskt effektiva insatserna betalas till största delen av den enskilda kommunen, som andra aktörer får större del av vinsten i form av minskade kostnader. Detta gäller exempelvis , landstingens vuxenpsykiatri, sjukvården, Arbetsförmedlingen med flera.163 Dessutom lyfter rapporten fram att kortsiktigheten i den kommunala budgetprocessen kan utgöra ett hinder för att satsa resurser på tidiga insatser. Detta eftersom sådana satsningar sällan ger resultat inom samma budgetår.164 Även om studien tydligt pekar på att en effektiv budget- och skuldrådgivning är samhällsekonomiskt lönsam innebär urvalet att resultatet inte kan generaliseras. Studien är en cost-benefit analys som bygger på ett enda individuellt scenario för överskuldsättning och ett enda arbetssätt för budget- och skuldrådgivningen.165 Effekt av liknande rådgivningsverksamhet i Budget- och skuldrådgivning är inte enbart ett svenskt fenomen. Liknande verksamheter finns i många europeiska länder. I bedrivs verksamheten av privata aktörer via den offentligt finansierade () som finansieras genom en avgift som betalas av aktörerna på finansmarknaden. Avgiften samlas in av motsvarighet till Finansinspektionen.166 utvärderades . I utvärderingen uppskattades att cirka 8,8 miljoner människor var överskuldsatta i . Utvärderingen visade också att den ekonomiska rådgivningen hade en positiv inverkan på individernas skuldsituation. De individer som sökt hjälp hade dubbelt så stor sannolikhet att ha en hanterbar skuld jämfört med dem som inte sökt hjälp. Hjälpen medförde även att individerna hade större sannolikhet att bibehålla en hanterbar skuldnivå jämfört med övriga.167 163Konsumentverket, rapport nr. 2011:11, s. 3. 164Konsumentverket rapport nr. 2011:11, s. 41 f. 165Konsumentverket, rapport nr. 2011:11, s. 9–10. 166National Audit Office (2013) – helping consumers to manage their money, s. 10 ff. 167YouGov 2012, : Final report – The effectiveness of debt advice in the UK. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5.1.4Vikten av tidiga insatser Enligt avhandlingen ansikten som publicerades ökar möjligheten att hitta lösningar och överenskommelser med borgenärer om gäldenären tidigt får kontakt med rådgivning. Det kan medföra att individen kommer ikapp med sin privatekonomi eller till och med undviker betalningsanmärkningar. Dock påpekar författaren att rådgivningen inte får önskvärd effekt eftersom väntetiden är lång i många kommuner.168 I avhandlingen konstateras också att ”långa tidsperioder med skulder får sådana konsekvenser att uppmärksamheten borde riktas mot det förebyggande arbetet”.169 I en situation av överskuldsättning är det vanligt att människor reagerar med passivitet. Detta beror på att många uppfattar överskuldsättningen som något mycket hotfullt och stressigt. Inom stressforskningen pekar man något förenklat på fyra olika stadier av stressbeteende. I det första stadiet, när stressen uppkommer, är reaktionen tillfällig paralys – det kan handla om att individen känner ett behov att bedöma och analysera läget. I det andra stadiet träder ett flyktbeteende in. I det tredje stadiet inser individen att flykten misslyckats – då handlar det istället om att kämpa och försöka göra motstånd. När även det misslyckas träder det fjärde stadiet in – passivitet. Individen stänger helt enkelt av och upphör att reagera på problemen.170 Detta innebär, att ju en individ befinner sig i en hotfull och stressig skuldsituation, desto större är risken för att individen helt enkelt ger upp alla försök att lösa situationen. Mot den bakgrunden är det tydligt att tidiga hjälpinsatser är mycket viktigt. Ju senare en överskuldsatt person kommer i kontakt med rådgivningen, desto större är sannolikt behovet av hjälp.171 I en studie som publicerade 2014 presenteras hur av de individer som genomgick skuldsanering 2003–2008 upplevde skuldsaneringsprocessen. Studien syftade till att kartlägga människors liv under och efter en skuldsanering avseende ett antal olika faktorer. Individerna som deltog hade avslutat ett skuldsaneringsförfarande . Medelåldern var och fler än hälften uppgav att de hade varit överskuldsatta innan de sökte eller beviljades skuldsanering. Ungefär en femtedel hade ansökt om skuldsanering innan den beviljades. Ett resultat från studien var att det var mycket sannolikt att den överrepresentation i sjuklighet i gruppen som konstaterats i flera studier till stora delar hade etablerats under eller före tiden som överskuldsatt. 168Sandvall (2011), s. 36. 169Sandvall (2011), s. 78. 170Kronofogdemyndigheten (2008) Alla vill göra rätt för sig, s. 45–46. 171Kronofogdemyndigheten (2008) Alla vill göra rätt för sig, s. 50. Sammanfattningsvis ifrågasätter studien starkt om skuldsaneringen varit rehabiliterande för de individer som deltog i studien. ifrågasättandet är att skuldsaneringen kom i ett sent stadium då individens fysiska, psykiska och sociala situation redan försämrats kraftigt på grund av den långvariga överskuldsättningen.172 5.2Statliga myndigheters stöd till budget- och skuldrådgivningen Följande avsnitt syftar till att undersöka hur stödet från statliga myndigheter överensstämmer med det behov som finns inom den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Avsnittet inleds med en beskrivning av hur arbetet med budget- och skuldrådgivning går till och vilka olika egenskaper och kunskaper som krävs. Beskrivningen syftar till att visa vilket behov av stöd som finns. Därefter redovisas det stöd som och erbjuder. Avslutningsvis presenteras iakttagelser gällande hur väl det stöd som erbjuds överensstämmer med behovet. 5.2.1Vilket behov av stöd har budget- och skuldrådgivningen? Budget- och skuldrådgivningen – arbetsuppgifter För att närmare precisera yrkesrollen har tagit fram en tjänstebeskrivning. Av beskrivningen framgår att rollen som budget- och skuldrådgivare kräver lämplig utbildning. Rollen kräver kompetens inom ett flertal olika yrkesområden till exempel ekonomi, juridik och psykologi. Inom psykologi handlar det om att möta människor i djup kris och att kunna motivera dessa.173 För att bättre kunna förstå rollen som budget- och skuldrådgivare har bett yrkesföreningen att beskriva ett typfall. Följande beskrivningar bygger på en skrivelse från yrkesföreningen.174 En individ som tar kontakt med den kommunala budget- och skuldrådgivningen kan ha funderat länge innan vederbörande fattar modet att ringa. Några är väldigt nervösa inför besöket och i vissa fall har de försökt samla ihop de papper som de har. Många skäms och upplever det som jobbigt att prata om sin ekonomi, eftersom det är förknippat med skam att inte kunna hantera den. 172Konsumentverket 2014:12, s. 5. (2012), Tjänstebeskrivning. 174Skrivelse – Epost från . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Själva besöket är ofta en stor anspänning. När anspänningen väl släpper kan det vara mycket tårar, frustration och ilska. Vanliga reaktioner efter första besöket är ”Vad skönt att du inte blev arg” eller ”Det här var ju inte så hemskt”. Vid det första besöket ska den rådsökande ta med sig uppgifter om inkomster, utgifter och skulder. Dock finns det fall där gäldenären kastat alla skuldpapper, fall där gäldenären inte kan hitta alla papper på grund av att de inte orkar hålla ordning hemma och fall där gäldenären kommer med kassar fyllda av I dessa fall går de första mötena åt till att få ordning på de papper som finns, öppna de brev som är oöppnade och att återta kontrollen över den ekonomiska situationen. Vissa skulder får läggas åt sidan för att individen ska få kontroll över den löpande ekonomin. Det hela präglas ofta av en känsla av hopplöshet då de ändå inte kan betala, än mindre veta var skulderna finns eftersom skulder säljs och köps mellan olika inkassoföretag. klarar av detta själva kan få i uppgift att till nästa möte strukturera upp skulderna. I de fall individen inte klarar av detta hjälper budget- och skuldrådgivaren till. I vissa fall gör rådgivaren hela jobbet. Utmaningen är att ge individen så mycket uppgifter som de känner att de klarar av, i vissa fall innebär det små, små steg i taget. Blir det för mycket ger de upp och i värsta fall avbryts samarbetet. När de inser att det kan finnas en lösning och börjar se problematiken på ett konstruktivt sätt stiger självförtroendet och de klarar av allt mer själva. En annan grupp, utöver gäldenärer, som kan komma till budget- och skuldrådgivaren är gode män. När det uppstår lägen där de gode männen inte kan reda ut den ekonomiska situationen som uppstått för individen tar de hjälp av den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Andra grupper kan vara allt från ungdomar som flyttar hemifrån till före detta drog/alkoholmissbrukare till egna företagare som gått i konkurs. I vissa fall kan individen ha någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, till exempel ADHD eller Aspergers syndrom. Kontakter vid första mötet Ett första möte kan innebära olika former av branduttryckningar, till exempel rädda ett boende eller göra avbetalningar så inte elen stängs av, avsluta telefonabonnemang och prenumerationer, ordna autogiro för radiotjänst, stoppa en rullande skuld hos , bryta automatiska överföringar för lån personen inte kan betala, hjälpa till att bryta autogiro eller berätta hur man gör en budget. I en del fall kan andra kontakter behöva tas med till exempel kommunens bostadsansvariga för att eventuellt göra upp avbetalningsplaner eller skjuta upp betalningar. Vidare kan budget- och skuldrådgivaren behöva kontakta överförmyndarkansli eller eftersom det behövs en god man eller för att söka bostadsbidrag. Det kan också vara så att behöver kontaktas eftersom personen har utmätning i sin inkomst som utgår från fel inkomstbelopp. I andra fall kan individen behöva söka försörjningsstöd. Samtalen går ut på att förändra ett beteende och bryta ett destruktivt mönster. Det kan handla om att hjälpa till med att införa rutiner som till exempel att: Öppna breven när posten kommer – det som ska sparas sättas in i en pärm och det övriga slängs; Betala räkningar ett visst datum och skriva på räkningen att man betalt och så vidare; Lära individen vad det kostar att leva, att skära bort, att omprioritera, att sluta ta lån så fort pengarna inte räcker; Betala olika avgifter såsom TV-avgiften och vårdavgifterna; Lära ut att säga nej tack till olika typer av tjänster och telefonförsäljare. Arbetet med att förändra beteenden och mönster kräver att det byggs upp ett förtroende mellan rådgivaren och den som söker råd och hjälp. Under handläggningens gång kan det även komma fram problem som gör att andra insatser behöver kopplas in, till exempel missbruksvård, kuratorshjälp, eller personligt ombud. Till en början upprättas en budget och en skuldförteckning.