prop · H30342 · 2015-11-12 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2.3Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen Årsredovisning för staten normeras i budgetlagen vilken bland annat definierar årsredovisningens innehåll, övergripande redovisnings och värderingsprinciper, avgränsning och uppställningsform. Budgetlagen anger också att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed och att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. har, i likhet med föregående år, valt att göra ett uttalande om att årsredovisningen är upprättad enligt budgetlagen och använder därmed inte begreppet rättvisande bild i uttalandet. Detta innebär inte att funnit väsentliga fel i sin granskning. För ett uttalande om rättvisande bild krävs att årsredovisningen har upprättats enligt ett ramverk för redovisning som har utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild. Till skillnad från allmänt vedertagna ramverk i form av IFRS,4 IPSAS5 eller förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) utgör budgetlagen i sig inte ett sådant ramverk. Budgetlagen ger ett utrymme för regeringen att bedöma vad som ska ingå i redovisningen jämfört med om regeringen skulle följa ett allmänt vedertaget ramverk för sin rapportering. i årsredovisningen som inte är av finansiell karaktär såsom redovisning av regeringens intygande av EUmedel, uppföljning mot de budgetpolitiska målen och redovisning av regeringens åtgärder med anledning av effektivitetsrapporter. Även för dessa delar saknas en tydlig normering med avseende på hur de ska redovisas i ÅRS. Det är viktigt för förtroendet för offentliga finanser att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet och är i nivå med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den pågående diskussionen inom EU om behovet av harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk accentuerar behovet. Men det är bedömning att det råder osäkerhet när i tiden harmonisering av redovisningsstandarden inom EU kan slutföras. vill därför lyfta fram, precis som föregående år, behovet av att påbörja och förtydliga normeringen för upprättandet av Årsredovisning för staten, eftersom budgetlagen 4International Financial Reporting Standards är en vedertagen internationell standard för redovisning, antagen av (). 5International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) är revisionsstandarder utgivna av av finansiell rapportering (årsredovisningar) inom den offentliga sektorn. Dessa standarder baseras på International Financial Reporting Standards (IFRS). TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 inte är ett ramverk primärt upprättat med syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i ÅRS ger en rättvisande bild. 2.4Principer för förändrad anslagsbelastning En nyhet var att budgetlagens bestämmelser om finansiering av förväntade förluster för statliga lån med kreditrisk började tillämpas för nyutlåning av studielån. Däremot sker ingen belastning av anslag för förväntade förluster hänförliga till stocken av studielån från tiden . Där sker belastning av anslag först vid konstaterad förlust. Redovisade nedskrivningar för osäkra fordringar (förväntad förlust) för denna del av stocken uppgår till ca . Enligt budgetpropositionen var skälet till denna hantering ”att få hanterbara effekter på statens budget”. En annan effekt av studielånens anpassning till budgetlagen var att () ska ta upp lån för kapitaliserade räntor hos . I det fallet hanterades hela övergångseffekten på en gång och hela stocken av kapitaliserade räntor på lånades upp. Den ökade upplåningen motsvarades dock av en engångsinbetalning på inkomsttitel och fick därför inga effekter på budgetsaldot. Utgångspunkten för ändrade redovisningsprinciper på statens budget är normalt att dessa ska tillämpas framåt i tiden, medan det inte finns reglerat vilka principer som ska gälla för tidigare transaktioner och händelser, till exempel tidigare utlåning som byggt upp stocken av studielån. En parallell kan dras till övergången till kostnadsmässiga principer 2009 då övergångseffekterna finansierades under övergångsåret från ett särskilt anslag, förutom myndigheternas semesterlöneskulder som hanterades enligt tidigare principer. Sammantaget ger detta en osäkerhet om vad som gäller vid framtida förändringar av anslagsbelastning. Det är viktigt för förtroendet för offentliga finanser att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet, transparens och förutsägbarhet. rekommenderar därför att övergångseffekters belastning på anslag regleras principiellt för att undvika ad hocmässig hantering. 2.5Bruten ansvarskedja – myndigheter med delade ansvar Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Regeringen kan välja att lägga förvaltnings, redovisnings och utbetalningsansvar på en eller flera GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Uppdelningen av ansvar från beslut – utbetalning – redovisning, så kallad bruten ansvarskedja, kan medföra negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning om inte ansvarsfördelningen är tydlig för alla parter och informationsflödet mellan parterna är reglerat och formaliserat. avrapporterades problem kopplade till regeringens beslut om kapitaltillskott på ca till Europeiska investeringsbanken. Där ansvarade för utbetalningen medan den myndighet som ansvarar för redovisningen av statens aktieinnehav, Kammarkollegiet, inte noterade att innehavet hade förändrats. har det under löpande granskning av ÅRS noterats att utbetalningar gjorts till utvecklingsbankerna och under . Eventuell värdeförändring på dessa innehav övervägdes inte av den redovisande myndigheten då dessa innehav inte redovisas överhuvudtaget. Efter detta har det vid revisionen av Kammarkollegiet samt arbetet med upprättandet av ÅRS framkommit ytterligare innehav i organisationer som inte redovisats med något värde. Dessa är innehaven i och . i not 27 (sidan 209) i ÅRS. Det framgår vidare i noten att värdet på dessa innehav ska utredas . bedömning är att det ackumulerade värdet på dessa fyra innehav inte påverkar den samlade bedömningen. Det finns i de flesta fall helt goda skäl till att uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. krävs samverkan mellan myndigheter för att på ett effektivt sätt nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Det är dock viktigt att uppmärksamma de risker som är förknippade med delat ansvar samt vidta åtgärder för att förebygga dessa risker. rekommenderar återigen regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för åtaganden där det förekommer delat ansvar mellan myndigheter. rekommenderar vidare regeringen att säkerställa fullständigheten samt värdet av statens innehav i aktier och andelar. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2014 Uppföljningen av de budgetpolitiska målen, det vill säga överskottsmålet och utgiftstaket, i Årsredovisning för staten 2014 är bakåtblickande, medan den uppföljning som görs i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen är framåtblickande. Uppföljningen i dessa två ekonomiska propositioner är således mer till underlag för utformningen av kommande års finanspolitik, medan den bakåtblickande uppföljningen i årsredovisningen utgör en utvärdering av hur väl målen har nåtts. utgångspunkt för granskningen av regeringens bakåtblickande uppföljning är att den, precis som årsredovisningen i övrigt, ska ge ett underlag för kontroll och uppföljning av de beslut som fattat om statens budget samt utgöra en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. 3.1Regeringens uppföljning av överskottsmålet Regeringen väljer att i Årsredovisning för staten 2014 stämma av det finansiella sparandet i offentlig sektor mot överskottsmålet genom att använda det finansiella sparandet, ett genomsnitt för sparandet över , det vill säga , och det strukturella sparandet.6 Tabell 3.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för bakåtblickande avstämning mot överskottsmålet –0,7 –0,1 –0,9 –1,4 –1,9 –0,5 –0,9 Källa: Årsredovisning för staten 2014. 6Strukturellt sparande är en uppskattning av vad det finansiella sparandet i offentlig sektor vore vid ett normalt konjunkturläge och utan engångseffekter. Det vill säga, skillnaden mellan strukturellt och finansiellt sparande ett enskilt år är den uppskattade konjunkturella effekten på de offentliga finanserna. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 Regeringen konstaterar att det finansiella sparandet uppgick till –1,av BNP 2014 och att det genomsnittliga sparandet –2014 är . Regeringen påpekar att såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet har försämrats avsevärt och att det strukturella sparandet låg under målnivån 2014. Regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen är att det finansiella sparandet tydligt avvek från den målsatta nivån. Vidare hänvisar regeringen till den ekonomiska vårpropositionen för en bedömning om hur en återgång till målet ska ske. 3.2Riksrevisionens iakttagelser om uppföljningen av överskottsmålet Regeringen anger i Årsredovisning för staten 2014 att ”det är viktigt att det finns tydliga principer för hur målet för den offentliga sektorns sparande följs upp, och att uppföljningen är transparent”.7 Det påpekas också att det kan uppstå problem med en alltför mekanisk tillämpning av indikatorerna för sparandet. instämmer i dessa utgångspunkter för uppföljningen av överskottsmålet men menar att det finns brister i regeringens uppföljning i årsredovisningen. 3.2.1Valet av indikatorer varierar mellan åren De indikatorer som regeringen använder för att stämma av sparandet mot målet har varierat mellan de senaste årens årsredovisningar utan att valen av indikatorer har kommenterats. I tabell 3.2 och 3.3 nedan visas de indikatorer som användes av regeringen i Årsredovisning för staten 2013 respektive 2012. Tabell 3.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns sparande i Årsredovisning för staten 2013 –1,3 –1,0 –0,7 –1,3 –1,4 –0,8 –0,8 –6,5 –3,0 –1,4 –2,3 –2,9 –1,3 Källa: Årsredovisning för staten 2013. 7Årsredovisning för staten 2014, s. 28 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 3.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns sparande i Årsredovisning för staten 2012 –1,5 –1,3 –1,0 –0,7 –0,8 –0,2 –0,5 –0,8 –1,4 –0,7 –0,8 –6,7 –3,1 –1,3 –2,2 –0,3 –0,7 –0,9 –1,0 –1,2 –0,5 –0,9 –1,0 –1,1 Källa: Årsredovisning för staten 2012. I Årsredovisning för staten 2014 använder sig regeringen, som visats ovan, av två indikatorer, nämligen det bakåtblickande tioårssnittet och det strukturella sparandet. Regeringen kommenterar inte i årsredovisningen vad som har föranlett bytet av uppföljningsmetod. Det gör det inte heller möjligt för att bedöma regeringens motiv för detta byte. Att byta indikatorer utan att vidare kommentera varför denna förändring genomförts, kan knappast sägas vara förenligt med regeringens uttalande om att det ska finnas tydliga principer för uppföljningen av överskottsmålet. 3.2.2Ingen jämförelse av måluppfyllelsen med prognosen i budgetpropositionen Skrivningar och prognoser i budgetpropositionen för verksamhetsåret borde vara en naturlig utgångspunkt för redovisningen i årsredovisningen, då denna ska utgöra ett underlag för i dess uppföljning av budgetbeslutet. I budgetpropositionen skrev regeringen att det tioåriga bakåtblickande genomsnittet för det finansiella sparandet var i linje med överskottsmålet –2012 om man tar hänsyn till konjunkturen, ”och att det inte finns några systematiska avvikelser i finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver”.8 8Budgetpropositionen , prop 2013/14:1, s. 183. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 Denna slutsats står i bjärt kontrast till regeringens bedömning i årsredovisningen , där det konstateras att en ”samlad bedömning av måluppfyllelsen visar att det finansiella sparandet avvek tydligt från den målsatta nivån”.9 Regeringen ger dock ingen närmare förklaring till eller analys av vad som har förändrats sedan budgetpropositionen lades och som skulle kunna ha föranlett förändringen i bedömning av måluppfyllelsen. En jämförelse med kommentarer om budgetpropositionen skulle ha bidragit till uppföljningens transparens och konsistens mellan åren. Därutöver kan konstatera att regeringen visserligen redovisar effekterna av omläggningen av nationalräkenskaperna till ENS 2010 på det finansiella sparandet 2014, men effekterna på finansiellt sparande och bedömningen av det strukturella sparandet 2004–2014 rapporteras inte Om man jämför utfallen i tabell 3.1 och 3.2 kan man konstatera att även tidigare års utfall har reviderats, i vissa fall kraftigt. Utan någon redogörelse av effekterna av NRomläggningen försvåras jämförelsen med budgetpropositionens prognoser ytterligare. 3.2.3Förändringar i det finansiella sparandet i den offentliga sektorns delsektorer analyseras inte I årsredovisningen redovisar regeringen utfallet för det finansiella sparandet 2014 i den offentliga sektorns delsektorer: staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Däremot lämnas ingen information om dessa sektorer när det tioåriga bakåtblickande genomsnittet analyseras i uppföljningen av överskottsmålet. Som figur 3.1 visar är det framför allt det finansiella sparandet i staten som har minskat under lågkonjunkturen, men även sparandet i ålderspensionssystemet har minskat. Dessutom menar de flesta bedömare, inklusive regeringen i vårpropositionen, att de överskott som genererades inom pensionssystemet under 2000talets inte kommer att kunna upprätthållas framöver. Tillämpningen av ett bakåtblickande tioårssnitt ställer därmed stora krav på förbättringar vad gäller den statliga sektorns finansiella sparande framgent om medelvärdet för offentlig sektor ska återbringas till Staten måste således kompensera dels för nuvarande statliga underskott och dels för att det finansiella sparandet i pensionssystemet väntas minska. 9Årsredovisning för staten 2014, s. 29. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 3.1 Det finansiella sparandet i offentlig sektor 1997–2014 Tillbakablickande medelvärde 10 år Anm. För att öka jämförbarheten har det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet och staten justerats för de överföringar som gjorts 1999, 2000 och 2001 i samband med omläggningen av pensionssystemet. Källa: , egna beräkningar. 3.2.4 Ingen avstämning av konjunkturläget Regeringen lämnar ingen redogörelse för konjunkturläget i Årsredovisning för staten 2014. I tidigare årsredovisningar har det så kallade BNPgapet, det vill säga den bedömda avvikelsen av produktionen mot nivån som skulle ha gällt vid fullt resursutnyttjande, redovisats. Eftersom överskottsmålet är uttryckt som ett genomsnitt över konjunkturcykeln och regeringen refererar till det strukturella sparandet, som ska avspegla vad sparandet skulle ha varit vid fullt resursutnyttjande, är BNPgapet en väsentlig information för att kunna bedöma såväl måluppfyllelsen som regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen. Därtill är det förenligt med det finanspolitiska ramverket, så som det är beskrivet av regeringen i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken, att tillfälligt avvika från överskottsmålet för att motverka en konjunkturnedgång. En redovisning av konjunkturläget och motiveringar till eventuella avvikelser är därför inte oväsentlig information Sådana motiveringar bör inkludera de bakomliggande motiven till överskottsmålet, vilka handlar om långsiktigt hållbara finanser och upprätthållandet av en god finansiell beredskap. Det senare ska säkerställa att en uthållig och effektiv stabiliseringspolitik kan föras även vid kraftiga och långvariga lågkonjunkturer. Det är därför troligt att den långa lågkonjunkturen TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 väl motiverar ett temporärt avsteg från överskottsmålet utan att det hotar de bakomliggande motiven till målet. Långa perioder med hög arbetslöshet riskerar att driva upp andelen långtidsarbetslösa, vilket skadar ekonomins långsiktiga produktionskapacitet och därmed även den långsiktiga finansiella ställningen för staten. Hur det finanspolitiska utfallet har påverkat, och kan komma att påverka, faktorer som har väsentlig betydelse för de bakomliggande motiven till överskottsmålet diskuteras inte i regeringens uppföljning i Årsredovisning för staten 2014. 3.3Regeringens uppföljning av utgiftstaket Regeringen poängterar i Årsredovisning för staten 2014 att utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som bland annat syftar till att vara en övergripande restriktion i budgetprocessen och förhindra att tillfälliga inkomstökningar används som grund för att fatta beslut om varaktiga utgiftshöjningar. Utgiftstaket ska därigenom också bidra till bättre förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Regeringen redovisar i uppföljningen av utgiftstaket att utgifterna, vilka omfattar utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, underskred taket med , eller av utgiftstaket. När utgiftstaket först föreslogs 2011 var budgeteringsmarginalen , eller . Det betyder att budgeteringsmarginalen har krympt med sedan utgiftstaket fastställdes, med hänsyn taget till tekniska justeringar.10 Regeringen visar hur den ursprungliga budgeteringsmarginalen har använts i form av reformer eller andra omständigheter som lett till högre utgifter jämfört med prognosen i budgetpropositionen 2011. av den ursprungliga budgeteringsmarginalen har använts till utgiftsökande reformer, bland annat inom arbetsmarknadspolitiken. av den ursprungliga marginalen har förbrukats till följd av volymförändringar såsom större antal personer med sjuk och rehabiliteringspenning och fler inskrivna asylsökande, jämfört med regeringens prognoser i tidigare budgetpropositioner. Trots successivt försämrat konjunkturläge ledde övriga makroekonomiska förändringar till minskad press på budgeteringsmarginalen. Detta förklaras främst av att nedreviderade inkomstindex och balansindex innebar lägre utgifter i Även reviderad pris och löneomräkning bidrog positivt 10Tekniska justeringar av utgiftstaket görs i budgetpropositionerna så gott som . För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den budgetförändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Utöver detta ledde så kallade övriga faktorer enligt regeringen till att budgeteringsmarginalen blev mindre. 3.4Riksrevisionens iakttagelser om utgiftstaket Regeringen redovisar i Årsredovisning för staten 2014 de tekniska justeringar som skett av det utgiftstak som beslutades av 2011 och hur budgeteringsmarginalen har använts till reformer och andra omvärldsförändringar . Liksom föregående år framgår det inte av texten att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. förändring går att verifiera, men fördelningen på effekter av politiska beslut, volymförändringar och övriga makroekonomiska förändringar m.m. förutsätter att regeringens beräkningsmodeller ger en korrekt bild av verkligheten. Att så inte är fallet illustreras av att av budgeteringsmarginalens användning förklaras av en övrigtpost. Denna post är i själva verket en oförklarad residual, vilket inte tydligt framgår av regeringens redovisning. Det står dock klart att utgiftstaket inte överskreds 2014. kan konstatera att den återstående budgeteringsmarginalen 2014 blev betydligt mindre än vad som varit fallet . har tidigare påpekat att de stora budgeteringsmarginaler som uppstod 2011–2012 medförde att utgiftstaket då inte innebar någon reell Den lägre budgeteringsmarginalen, till följd av en begränsad nominell ökning av utgiftstaket , har på så sätt medfört att taket nu utgör en starkare begränsning än tidigare och därför ger bättre förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Regeringen redovisar emellertid inte någon uppföljning av hur utgiftstaket eller nivån på de av utgiftstaket begränsade utgifterna har bidragit till förutsättningen att uppnå överskottsmålet, vilket enligt regeringen är ett av syftena med utgiftstaket. Uppföljningen av överskottsmålet har förbättrats och tydliggjorts och i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen skriver regeringen utan förbehåll att det finansiella sparandet tydligt avvek från den målsatta nivån. instämmer i att det finansiella sparandet avviker från den målsatta nivån om av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Detta utfall skiljer sig emellertid anmärkningsvärt från den bedömning regeringen gjorde i budgetpropositionen . Där visade den bakåtblickande analysen av måluppfyllelsen att det inte fanns ”några TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 systematiska avvikelser i finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver”. Givet denna kontrast borde regeringen utveckla orsakerna till att målet nu anses ha underskridits och vad som har förändrats gentemot den samlade bedömningen i budgetpropositionen. har i tidigare granskningar förordat att regeringen bör begränsa antalet indikatorer för uppföljningen av överskottsmålet.11 Att antalet har minskat i årsredovisningen är därför lovvärt, men de indikatorer som används bör vara om inte annat kan motiveras. De indikatorer som används av regeringen för uppföljningen av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2014 skiljer sig från såväl budgetpropositionen som tidigare årsredovisningar. Detta försvårar en granskning av regeringens bedömning. Vidare skulle en redovisning av sparandet i den offentliga sektorns delsektorer och deras respektive bidrag till måluppfyllelsen bidra till en mer transparent redovisning. En sådan skulle även visa utvecklingen för det finansiella sparandet i staten . Det är i sammanhanget värt att notera att det finansiella sparandet i offentlig sektor sedan överskottsmålet infördes till övervägande del härrört just från ålderspensionssystemet, om man bortser från de överföringar som gjordes till staten i samband med omläggningen av pensionssystemet. Sparandet i staten och kommunerna har i genomsnitt varit lågt. Minskningen av det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet är inte enbart av konjunkturell natur. Sådan information är relevant att redovisa i årsredovisningen, då denna ska vara en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. Inte minst mot bakgrund av att såväl regeringen som andra prognosmakare spår att sparandet inom denna sektor kommer att vara av BNP under det kommande decenniet då antalet pensionärer ökar. Om överskottsmålet ska nås måste således överskotten i staten bli större än vad som krävts tidigare. Även avsaknaden av referenser till konjunkturutvecklingen gör det svårt att följa huruvida avstegen från överskottsmålet skulle kunna vara motiverade ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Enligt det finanspolitiska ramverket, så som det är beskrivet av regeringen i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken, är det förenligt med ramverket att tillfälligt avvika från överskottsmålet för att motverka en djup konjunkturnedgång. För att trovärdigheten för finanspolitiken och det finanspolitiska ramverket ska upprätthållas är det emellertid viktigt att sådana avsteg tydligt redovisas och motiveras. Sammantaget konstaterar att regeringens uppföljning av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2014 kan förbättras på ett flertal sätt. 11Se Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ?