prop · H203100 · 2015-04-15 00:00:00 — Högre enhetskostnader kan leda till en minskad produktion i denna process. Det går därför inte att på förhand avgöra i vilken utsträckning högre produktionskostnader leder till ökade utgifter eller minskad produktion. Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt? Med en hållbar finanspolitik menas att den of- fentliga sektorn bedöms kunna fullfölja dagens åtagande på lång sikt utan att finanspolitiken behöver läggas om. Bedömningen av finans- politikens hållbarhet utgår i denna proposition från tre bedömningsgrunder, vilka beskrivs ne- dan.89 I finansiell mening innebär en hållbar finans- politik att de offentliga utgifterna är lika stora som de offentliga inkomsterna över en längre tidsperiod. För att bedöma om finanspolitiken är finansiellt hållbar har Europeiska kommissionen tagit fram en indikator som benämns S2. Denna indikator visar hur mycket budgeten måste för- stärkas eller försvagas för att den offentliga net- toskulden som andel av BNP ska vara stabil på lång sikt.90 89För en mer omfattande redogörelse för hållbarhetsbegreppet se ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100 s. 264). 90En mer ingående beskrivning av hur S2 tolkas och beräknas finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (2015) på regeringens hemsida. Utöver att finanspolitiken ska vara finansiellt hållbar ska skulden och det finansiella sparandet utvecklas på ett sätt som ligger inom ramarna för vad kreditgivare och övriga aktörer på de finansi- ella marknaderna uppfattar som hållbart och trovärdigt. Ett minskat förtroende för finanspo- litiken kan leda till höjda riskpremier, och där- med höjda räntor, med en snabbt stigande och ohållbar offentlig skuld som följd. För en övergripande bedömning av håll- barheten i detta avseende används i första hand de uppsatta reglerna inom Europeiska unionens stabilitets- och tillväxtpakt.91 Dessa utgör en etablerad politisk norm med tydliga gränser som skulden och det finansiella sparandet kan jämfö- ras med. Dessutom kan Europeiska kommiss- ionens s.k. S1-indikator användas. Denna indika- tor visar hur mycket budgeten måste förstärkas eller försvagas för att den konsoliderade brut- toskulden (Maastrichtskulden) ska motsvara av BNP . Om finanspolitiken uppfattas som fördel- ningspolitiskt oacceptabel kan politikens legiti- mitet och dess politiska hållbarhet ifrågasättas. I scenarierna antas därför att de offentliga transfe- reringarna per individ ökar i samma takt som timlönen, vilket bidrar till att inkomst- fördelningen inte förändras avsevärt. Ett scenario för utvecklingen Nedan redovisas ett scenario som illustrerar de ovan nämnda utmaningarna. Scenariot tar sin utgångspunkt i de demografiska förändringar som beskrivits ovan. Dessutom utgår beräkning- arna från att det finns en skillnad i produktivi- tetsutvecklingen i produktionen av de skattefi- nansierade tjänsterna och den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i näringslivet. Det bör understrykas att scenariot inte illustrerar den mest sannolika utvecklingen. Syftet med scena- riot är i stället att illustrera konsekvenserna av en utveckling med oförändrad politik och oföränd- rat beteende avseende t.ex. arbetskraftsdelta- hetskriteriet innebär också att den offentliga sektorns tillgångar inte kan växa obegränsat som andel av BNP. 91 Stabilitets- och tillväxtpakten föreskriver bl.a. att underskotten i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP, att den offentliga skulden inte får överstiga av BNP, samt att det offentliga strukturella sparandet inte får underskrida ett lands s.k. medel- fristiga budgetmål, som för del är -av BNP. Genom att göra beräkningar som baseras på olika antaganden är det sedan möjligt att i alternativa scenarier analysera vilka faktorer som stärker finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och vilka som försvagar den. Beräkningen bygger på ett antal antaganden om möjliga framtida utvecklingar Den långsiktiga framskrivningen utgår från den bedömning av utvecklingen av svensk ekonomi som presenteras i avsnitt 4 och 8 i denna proposition. var det primära fi- nansiella sparandet i den offentliga torn -2,av BNP.92 –2019 sker en gradvis utveckling mot ett balanserat resurs- utnyttjande i ekonomin, med högre syssel- sättning och lägre arbetslöshet, som inga ytterligare ofinansierade reformer antas genomföras efter 2015, vilket förbättrar den offentliga sektorns finansiella sparande. beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn uppgå till -0,av BNP, vilket är det offentligfinansiella utgångsläget för den lång- siktiga framskrivningen av utvecklingen därefter. Produktiviteten i näringslivet antas öka . I produktionen av de skattefinansierade tjänsterna, oavsett om denna sker i offentlig eller privat regi, antas däremot arbetsproduktiviteten vara oförändrad. Denna skillnad i produktivitetsutvecklingen, till- sammans med ett antagande om att löne- utvecklingen är densamma i hela ekonomin, leder till att kostnaderna för att producera en enhet ökar snabbare i den skattefinansierade produktionen än i näringslivet. Detta är den s.k. Baumoleffekten som redogjorts för. I scenariot antas befolkningens arbetsmark- nadsbeteende vara oförändrat . Det betyder att arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid, för personer i olika åldrar med olika ursprung och av olika kön är . En genomsnittlig 50-årig kvinna eller 35-årig man med ett visst ursprung antas då arbeta lika mycket som . P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Scenariot bygger även på antagandet att fi- nanspolitiken är oförändrad . Med detta avses att skattesatserna hålls på samma nivå som 2019, dvs. deras andel av skattebaserna är konstanta. För de skattefinansierade verksam- heterna antas att standarden per brukare är den- samma, uttryckt som en oförändrad resursinsats. Till exempel antas att en 90-åring får lika många äldreomsorgstimmar som en 90-åring . Eftersom produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas vara oförändrad kommer den offentliga konsumtion- en att utvecklas i samma takt som antalet arbets- timmar. Även ersättningsgraden i transfererings- systemen är oförändrad så att transfereringarna per individ utvecklas i paritet med de förvärvsak- tivas timlöner. Det betyder att även transfere- ringar som enligt regelverket är nominellt fast- ställda eller endast följer prisutvecklingen antas öka i takt med genomsnittslönen . Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. I fokus för framskrivningen ligger dock det of- fentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande är att staten har det över- gripande ansvaret för finansieringen av den skat- tefinansierade välfärden. Statsbidragen anpassas därför i kalkylen så att kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning uppfylls.93 Finanspolitiken är långsiktigt hållbar givet de an- vända beräkningsförutsättningarna –2035 karaktäriseras av demografiska förändringar som ökar den offentliga sektorns primära utgifter, dvs. utgifterna exklusive ränte- utgifter (se diagram 11.4). påbörjas en uppgång som når sin kulmen 2033, för att däref- ter falla tillbaka. Utgifterna ökar med av BNP, vilket orsakas av att de stora åldersklasserna som är födda uppnår de kostnadskrävande åldrarna , som generationen som är född på 92 Det primära finansiella sparandet är nettot av den offentliga sektorns inkomster och utgifter, exklusive räntebetalningar och kapitalinkomster. Det finansiella sparandet är nettot av samtliga inkomster och utgifter. 93 En mer utförlig beskrivning av de bakomliggande antagandena finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (2015). I promemorian redovisas även hur utgifterna för olika typer av välfärdstjänster utvecklas. P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 påbörjar sitt utträde från arbets- marknaden. Det primära finansiella sparandet är negativt fram till ca 2045 (se diagram 11.5). Diagram 11.4 Offentliga primära inkomster och utgifter vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Det demografiska kostnadstrycket avtar med tiden och de primära utgifterna minskar till av BNP 2100. Den långsiktiga tren- den med fallande utgifter beror främst på att de offentliga konsumtionsutgifterna minskar som andel av BNP. Ett skäl till minskningen är att det inte antas ske någon standardförbättring i de skattefinansierade välfärdstjänsterna när BNP, och därmed inkomsterna, ökar. De offentliga transfereringarna och investeringarna faller också som andel av BNP med tiden, om än inte lika mycket. I tabell 11.1 redovisas utvecklingen av de pri- mära offentliga utgifterna fördelade på olika ändamål. Det kan noteras att den primära ut- giftskvoten faller snabbt till 2019 vid en oföränd- rad politik, och att den därefter ökar något till 2030, för att sedan åter falla. En förklaring till denna utveckling är att transfereringsutgifterna minskar av BNP . är transfereringarna mer eller mindre oförändrade som andel av BNP , för att minska något därefter. Nedgången beror framför allt på att betalningar- na från ålderspensionssystemet inte ökar lika snabbt som BNP. En anledning till detta är att pensioner i högre grad kommer att betalas ut från premiepensionssystemet (PPM) i stället för från ålderspensionssystemet. Utbetalningar från PPM redovisas inte som transfereringar från den offentliga sektorn, eftersom PPM är en del av hushållssektorn i nationalräkenskaperna. Utgifterna för den offentliga konsumtionen minskar med av BNP till 2019 och ökar sedan åter till 2030 då de uttryckt som an- del av BNP är fyra tiondelar högre än 2014. Där- efter minskar de med av BNP . Utgifterna för omsorg, som in- kluderar både äldre- och handikappomsorg, är den enda utgiftspost som uppvisar ökande BNP- andelar samtliga år, medan utgifterna för sjuk- vård är relativt stabila som andel av BNP . Utgifterna för utbildning ökar i det närm- aste i samma takt som BNP till 2030, och mins- kar sedan med av BNP , och med av BNP till 2100, vid ett oförändrat utnyttjande per brukare. Utgifterna för övriga ändamål faller endast svagt som andel av BNP 2019–2030, men minskar sedan med av BNP till 2100. Tabell 11.1 Primära offentliga utgifter vid oförändrat bete- ende 2014–2100 Procent av BNP, Utfall , framskrivning –2100 Källor: och egna beräkningar. De viktigaste skatteunderlagen, och därmed skatteinkomsterna, styrs i stor utsträckning av utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära inkomsterna uppgår till av BNP under större delen av framskrivningsperioden (se diagram 11.4). Till följd av växande offentliga utgifter sjunker det primära finansiella sparandet från –0,av BNP 2019 till -1,2033 (se diagram 11.5). Därefter sker en gradvis för- stärkning av det primära sparandet så att det uppgår till av BNP 2100. Orsaken till den gradvis växande skillnaden mellan det finansiella sparandet och det primära finansiella sparandet i diagram 11.5 är den med tiden allt större avkastningen på de finansiella netto- tillgångar som illustreras i diagram 11.6. Diagram 11.5 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en kraftig minskning av den konsoli- derade bruttoskulden (se diagram 11.6). Denna skuld beräknas uppgå till av BNP 2019. Den ökar något som andel av BNP till ca 2040, men minskar därefter successivt och har helt återbetalats ca 2085. Från ca 2040 byggs de finansiella tillgångarna gradvis upp, vilket medför att kapitalinkomsterna ökar kraftigt. Därmed ökar även det finansiella sparandet, som inklude- rar kapitalinkomster, och uppgår 2100 till när- mare av BNP. Det är viktigt att inte tolka den beskrivna ut- vecklingen som en prognos över en förväntad faktisk utveckling. Det är i själva verket i det närmaste uteslutet att dagens regler för de of- fentliga inkomsterna och utgifterna inte skulle ändras om överskott av den storlek som visas i diagram 11.5 verkligen uppstod. Diagram 11.6 Offentliga sektorns finansiella nettotillgångar och konsoliderade bruttoskuld vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Hållbarhetsindikatorn S2 är ett mått på hur stor en omedelbar och permanent budgetförsvagning eller budgetförstärkning som krävs för att den offentliga nettoställningen ska vara stabil på lång , vilket betyder att det finansiella spa- randet teoretiskt sett kan försvagas permanent av BNP detta år och nettoskul- den fortfarande stabiliseras på mycket lång sikt. Det faktum att framskrivningen inte är en pro- gnos utan endast en konsekvensanalys av de redovisade antagandena gör att S2-värdet inte kan tolkas som att det finns ett faktiskt engångs- vis reformutrymme. Indikatorvärdet är i stället ett underlag i en mer generell bedömning av under vilka förutsättningar dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar, och måste tolkas med för- siktighet. Generellt kan sägas att ju större S2-värdet är i absoluta termer, och ju tidigare i framskrivningen en obalans uppstår, desto större är sannolikheten att finanspolitiken kommer att behöva läggas om. Mot denna bakgrund är det angeläget att komplettera S2-indikatorn med en indikator för finanspolitikens effekter i ett kortare tids- perspektiv, den s.k. S1-indikatorn. Denna indi- kator anger, på samma sätt som S2, storleken på den omedelbara och permanenta budget- försvagning eller budgetförstärkning som krävs för att den offentliga bruttoskulden ska nå ett angivet riktmärke över . I detta avsnitt beräknas S1 utifrån att den offentliga sektorns bruttoskuld ska motsvara av BNP 2030. Eftersom bruttoskulden endast mot- svarade av BNP 2014 innebär det normalt att det finns förhållandevis stora säker- hetsmarginaler till den skuldnivå som stabilitets- och tillväxtpakten stipulerar. S1-indikatorn uppgår till -1,av BNP beräknad , vilket innebär att om den konsoliderade bruttoskulden ska uppgå till av BNP 2030 kan detta uppnås ge- nom en omgående och permanent försvagning av det finansiella sparandet om -1,av BNP detta år. Med utgångspunkt i de kriterier och indikato- rer som använts ovan bedöms finanspolitiken därmed vara långsiktigt hållbar i detta scenario. Det bör dock understrykas att bedömningen bygger på relativt strikta antaganden. Nedan beskrivs ett antal alternativa scenarier, som byg- P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 ger på andra antaganden, för att ge en mer utför- utifrån ett offentligfinansiellt perspektiv, lämnar lig bild av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. ifrån sig till de generationer som ännu inte är Dagens generationer har ärvt de tidigare gene- Finanspolitikens effekt på fördelningen mellan rationernas belopp, och har dessutom bidragit till den offentliga sektorn tidigare under sitt liv. Summan av tidigare generationers ställning och Diagram 11.3 visar de genomsnittliga netto- dagens generationers tidigare nettobidrag åter- bidragen till den offentliga sektorn från olika speglas i dagens offentliga nettoskuld. åldersgrupper, dvs. individens skatte- och av- nettobidrag96 som förväntas ges läggs giftsbetalningar minus värdet av individens ål- till denna summa, summerar detta till generat- dersrelaterade offentliga konsumtion och indivi- ionsräkenskaperna, som säger hur mycket kommande generationer kommer att behöva unga och äldre får relativt stora belopp i form av betala till den offentliga sektorn för att de of- transfereringar och offentligt finansierade tjäns- fentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. ter, som de betalar relativt lite skatt. Om summan är positiv finns det utrymme för Det omvända förhållandet gäller för individer i dagens och framtida generationer att öka de I den bemärkelsen försörjer per- offentliga utgifterna eller att sänka skatterna. soner i arbetsför ålder den övriga befolkningen. Om summan i stället är negativt gäller det om- En redovisning av de offentliga inkomsterna och utgifterna på detta sätt visar när i livet indi- Om nuvärdet av en generations summerade vider i genomsnitt tar del av den offentliga sek- skatte- och avgiftsinbetalningar är lika stora som torns tjänster och under vilka år de betalar för nuvärdet av de offentliga utgifterna för kon- Den ger dock ingen information om en sumtion, transfereringar och investeringar så kan genomsnittlig persons nettobidrag till den of- generationen anses vara neutral gentemot den fentliga sektorn sett över hela livscykeln. I så fall består generationsrä- person som är i arbetsför ålder , och därmed kenskaperna endast av tidigare generationers ger ett positivt nettobidrag, kommer Om alla tidigare generationer tillsam- att ta del av de offentliga tjänster och transfere- mans med dagens generationer är neutrala ringar som erbjuds. gentemot den offentliga sektorn blir summan av För att ta reda på om en person bidrar positivt de offentliga nettotillgångarna och nuvärdet av eller negativt till den offentliga sektorn över hela alla nu levandes framtida nettoinbidrag noll. livscykeln kan i stället det samlade värdet av in- Det är värt att notera att denna beräkning görs dividens samtliga in- och utbetalningar över livet i rent monetära termer. Det innebär att en rela- Om beloppet är positivt betalar perso- tivt snäv definition av om en generation är vin- nen in mer än vad hon eller han får tillbaka, och nare eller förlorare i förhållande till den offent- om det är negativt gäller det motsatta. liga sektorn används. Ingen hänsyn tas till den subjektiva nytta individen får av den offentliga Generationsräkenskaper ger information om vem konsumtionen, eller förlorar när den privata konsumtionen minskar på grund av beskattning. Det samlade värdet av individens samtliga in- I stället fokuseras enbart på finansiella flöden och utbetalningar över livet kan sedan användas mellan hushållen och den offentliga sektorn. för att göra generationsräkenskaper94, som är ett De generationsräkenskaper som presenteras i annat sätt att analysera finanspolitikens lång- detta avsnitt har gjorts med den makro- syftar till att beräkna vad dagens generationer95, 96 Här används därmed begreppet nettobidrag i en vidare mening än i diagram 11.3, där nettobidragen enbart tar hushållens skatteinbetalningar, 94 Beräkningen introducerades av Auerbach, Gokhale och Kotlikoff år den individuella konsumtionen och transfereringarna i beaktande. 1991 i artikeln Generational Accounts, A Meaningful Alternative to antas i stället att även den kollektiva konsumtionen och de offentliga investeringarna kommer individen till del, och att individen indirekt får 95 Med generation menas här alla människor födda ett visst år. betala för de skatter som betalas av andra än hushållen. ekonomiska simuleringsmodellen MIMER.97 I modelleras individens ekonomiska be- teende över hela livscykeln. Hushållen väljer hur mycket de ska spara och arbeta genom att max- imera sin egen nytta. Flera generationer simule- ras , och tillsammans bildar deras individuella livsval utfallet i ekonomin som hel- het över en mycket . Det scenario som simuleras innehåller konstanta implicita skattesatser, transfereringar som utvecklas i takt med löneutvecklingen i ekonomin samt en oför- ändrad real offentlig konsumtion per ålders- grupp och kön över hela simuleringsperioden. Därmed är antagandena i simuleringen i linje med det scenario som presenteras ovan. Den offentliga sektorns finansiella netto- tillgångar förväntas motsvara av BNP 2019. I simuleringen beräknas nuvärdet av nettobidragen för alla levande män av BNP. Motsvarande siffra för kvin- norna är -av BNP. Först och främst visar dessa värden att den offentliga sektorns verksamhet innebär en omfördelning från män till kvinnor. Eftersom kvinnor i genomsnitt tjä- nar mindre än män betalar de in mindre i skatter och avgifter. är transfereringarna högre till kvinnor i arbetsför ålder. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever än män använ- der de också de offentliga tjänsterna och erhåller åldersrelaterade transfereringar under fler år i genomsnitt än männen. Man bör dock ha i åtanke att många av de transfereringar som egentligen går till barn och ungdomar ofta går till kvinnornas konto, och att många familjer har gemensam ekonomi, vilket betyder att även män i viss utsträckning tar del av de transfereringar som går till kvinnor. Vidare visar beräkningen, om man slår ihop männens och kvinnornas nettobidrag, att de generationer som lever 2020 kommer att lämna ett negativt offentligfinansiellt avtryck efter sig som totalt motsvarar av BNP. Efter- som nettotillgångarna 2019 är av BNP, och de då levande generationerna lämnar ett negativt framtida nettobidrag motsvarande P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 av BNP, betyder det att genera- tionerna födda eller senare behöver lämna ett positivt bidrag till den offentliga sektorn motsvarande av BNP. Kommande generationer får betala tillbaka dagens och tidigare generationers skuld För att finanspolitiken ska vara hållbar måste kommande generationer enligt ovanstående be- räkning lämna ett positivt offentligfinansiellt bidrag. I simuleringarna sker också detta för varje generation född och . Det be- tyder att dessa generationer får tillbaka mindre från staten, kommunerna och landstingen än de betalar i skatt. Därmed sker en omfördelning från kommande generationer till dagens generat- ioner. Detta gäller för generationen som helhet. får varje generation kvinnor tillbaka mer än de betalar in. Diagram 11.7 Nuvärdesberäknade nettobidrag för generat- -0,5 -1,5 Källa: Egna beräkningar. Diagram 11.7 visar de nuvärdesberäknade netto- inbetalningarna för alla generationer födda –2100. En kvinna född uppvisar ett underskott på i genomsnitt gentemot den offentliga sektorn, medan en man född uppvisar ett överskott på i ge- nomsnitt . Motsvarande siffra för personer födda är för män och -0,för kvinnor.98 97 Se promemorior En utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, samt ”Teknisk beskrivning av modellen ” som finns på för en mer detaljerad beskrivning av modellen . 98 Detta kan jämföras med nuvärdet av en genomsnittlig individs totala löneinkomster över livet. Om en person arbetar , har en ingångslön på och en nominell lönetillväxt på är nuvärdet av individens totala löne- inkomst vid livets början . P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Sammanfattningsvis väntas dagens befolkning lämna ifrån sig en skuld motsvarande av BNP givet dagens finanspolitik. Denna skuld betalas sedan successivt tillbaka av kommande generationer, särskilt de som föds under andra halvan av seklet. Under förutsättning att den förda finanspolitiken är hållbar med marginal finns det dock utrymme för kommande generat- ioner att öka kostnaderna för den offentliga konsumtionen och transfereringarna eller att sänka skatterna. Detta skulle till viss del jämna ut skillnaderna i bidrag mellan dagens och kom- mande generationer. Om det utrymme för bud- getförsvagande åtgärder som enligt håll- barhetsindikatorerna uppstår tas ut i närtid så förstärks i stället de skillnader som redan i utgångsläget finns mellan generationerna. Ett stigande välstånd kan öka efterfrågan på välfärdstjänster Det ekonomiska välståndet, mätt som BNP per invånare, förväntas öka under framskrivnings- perioden. En högre BNP per capita möjliggör ökad konsumtion men kan även medföra för- ändrade beteenden såsom ökad efterfrågan på fritid och välfärdstjänster. När inkomsterna sti- ger kan behovet av materiell välfärd mättas, sam- tidigt som fritid värderas allt högre.99 Mer fritid och färre arbetade timmar leder till minskande skatteinkomster, utan att de offentliga utgifterna nödvändigtvis minskar i samma utsträckning, vilket kan försvaga finanspolitikens hållbarhet. kan framtida generationer arbeta fler timmar än och ändå öka sin fritid. Om arbetslivet förlängs i takt med att medellivs- längden ökar, ökar det sammanlagda arbets- utbudet över livet. Detta skulle kunna vara fallet även om den genomsnittliga årsarbetstiden minskade något.