prop · H203109 · 2015-04-23 00:00:00 — Den ryska aggressionen mot och agerande i övrigt har försämrat den säkerhetspolitiska situationen i . gör stora ekonomiska satsningar på sin militära förmåga och har visat att man är beredd att använda den för att uppnå sina politiska mål, även när det innebär brott mot internationella folkrättsliga principer. Detta påverkar den säkerhetspolitiska situationen både i vårt närområde och i som helhet. Regeringen betonar vikten av europeisk och transatlantisk enighet, stöd till , samt en tydlig och principfast politik för att bemöta . Utöver detta påverkas säkerhetspolitiska läge av långsiktiga både positiva och negativa trender som globalisering, beroende av internationella handelsflöden, risken för cyberattacker och gränsöverskridande terrorism samt klimatförändringarnas effekter på fred och säkerhet. I södra och sydöstra grannskap dras stater och institutioner ner i en våldsspiral präglad av inbördeskrig, med risk också för mellanstatliga konfrontationer. Icke-statliga aktörer utmanar etablerade stater, gränser och institutioner. Ett stort antal personer har rekryterats av Isil och andra terroristgrupper i och . Regeringen betonar vikten av förmågan att kunna agera samlat för att möta utmaningar och hot såväl i fred som vid höjd beredskap. Det innebär att kunna använda alla de säkerhetspolitiska instrument som står till förfogande; politiska, ekonomiska, militära och kommunikativa på ett sammanhållet sätt i syfte att värna svensk suveränitet och intressen. I Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport redogjordes för ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i ljuset av den ryska aggressionen mot . Det kan konstateras att sedan försvarsberedningen presenterade sin rapport har utvecklingen i närområdet fortsatt i negativ riktning. Det går inte att se militära konflikter i vårt närområde som skulle påverka endast ett land. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå och militära angreppshot kan likväl aldrig uteslutas. aggression mot innebär att risken för dessa har ökat, även i vårt närområde. Regeringen anser mot denna bakgrund att den svenska försvarsförmågan bör stärkas. Genom att kunna möta ett väpnat angrepp bör Försvarsmakten, tillsammans med övriga delar av totalförsvaret och vid sidan av politiska, diplomatiska och ekonomiska medel, utgöra en tröskel för den som skulle vilja angripa eller använda militära maktmedel för att utöva påtryckningar mot . En trovärdig militär förmåga bidrar till fortsatt fredlig utveckling och politisk handlingsfrihet. Detta förutsätter också att försvaret kan verka tillsammans med andra. 2014/15:109 Solidaritetsförklaringen ställer krav på förutsättningar att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt. Situationen i östra visar också på vikten av att, vid sidan av vår försvarsförmåga, verka med olika instrument för att möta säkerhets- Vårt mångfacetterade stöd till är liksom sanktionerna mot och vårt stöd till europeiska medlings- ansträngningar av vikt för fred och säkerhet också i närområde. Regeringen vill därför betona vikten av förmåga till analys och agerande på detta område. Regeringen betonar vikten av ett starkt europeiskt samarbete, med den Europeiska unionen som centrum. Europeisk sammanhållning och en enad principfast och tydlig europeisk utrikespolitik är av central betydelse för att möta utmaningar mot vår säkerhet. östra såväl som södra grannskap men också globalt. Säkerhetspolitiken bör genom vårt stöd till FN bidra till global fred, säkerhet och utveckling. bör fördjupa och förstärka FN:s förmåga genom svenskt deltagande i FN-ledd fredsfrämjande En stark transatlantisk länk är avgörande för säkerhet. fortsätter att utveckla samarbetet med Nato inom ramen för vårt Det ger oss möjlighet att utveckla vår militära förmåga och att bidra till kvalificerade krishanteringsinsatser. Dessa samarbeten kompletterar och stärker varandra och stärker säkerheten i vår del av världen. ingår, genom vårt omfattande säkerhets- och försvarspolitiska samarbete, i en säkerhetspolitisk gemenskap som stärker vår säkerhet och där vi bidrar till andras säkerhet. Regeringen avser att uppdra åt en expert att ta fram en rapport som utifrån ett fristående perspektiv analyserar och redogör för innebörden av olika former av samarbeten respektive medlemskap med länder och i organisationer, samt dessas för- och nackdelar inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, och . utvärdera den militära alliansfriheten. Den innefattar bl.a. relationen till de nordiska, nordisk-baltiska och bilaterala svensk-finska samarbetena, samt till den transatlantiska länken, FN, EU, och Nato. syftar till att tydliggöra ett brett förhållningssätt till vår säkerhet och bidra till fördjupat samtal i vårt land om dessa frågor. sig och skall redovisas i form av en skriftlig rapport till Samråd skall ske med ovan nämnda försvarsgrupp kring val När grundläggande värden som demokrati och mänskliga rättigheter kränks eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade konflikter är detta en angelägenhet för det Behovet av svenska bidrag till internationella civila och militära krishanteringsinsatser bör ses i det sammanhanget. bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella insatser, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato Det bidrar till ökad säkerhet, förebygger konflikter, samt skapar förutsättningar för hållbar fattigdomsbekämpning och utveckling. Deltagande i insatser är också ett sätt att visa solidaritet och fördjupa samarbetet med länder och organisationer som är viktiga för säkerheten i har möjlighet och ett ansvar att påverka utvecklingen i Prop. 2014/15:109 . Regeringen vill betona vikten av att fördjupar de bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena. Genom att ytterligare fördjupa samarbetet med stärker vi den nationella förmågan i respektive land och skapar ökad säkerhet i vårt närområde. Ett närmare samarbete i och med de baltiska staterna samt med andra länder och viktiga aktörer i vårt närområde bidrar till att stärka säkerheten i vår region. Det skapar också en förutsägbarhet, främjar fredlig utveckling och höjer tröskeln för militära incidenter och konflikter. 2014/15:109 5 Regeringens bedömning: Den svenska försvarsförmågan bör stärkas. Genom att kunna möta ett väpnat angrepp bör försvaret tillsammans med politiska, diplomatiska och ekonomiska medel utgöra en tröskel för den som skulle vilja angripa , eller utöva påtryckningar med militära maktmedel. Det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Skälen för regeringens bedömning: Den försvarspolitiska inriktningen för perioden måste utgå från den förändrade säkerhetspolitiska miljön i . I linje med Försvarsberedningens förslag krävs en ny inriktning. Försvaret går från ett insatsförsvar till ett försvar som tydligare inriktas mot den nationella försvarsdimensionen. Den nya inriktningen är att skapa ett modernt totalförsvar för att kunna hantera de utmaningar och hot som följer av det förändrade säkerhetspolitiska läget. Ytterst ska försvaret med sina resurser kunna möta ett väpnat angrepp. Åtgärderna kan inte bara betraktas utifrån isolerade svenska förhållanden, utan måste utformas i ett större Östersjö-, europeiskt och globalt sammanhang. Försvarsberedningen påtalar att förmågan till väpnad strid utgör grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Genom att kunna möta ett väpnat angrepp skapar försvaret tillsammans med politiska, diplomatiska och ekonomiska medel en tröskel för den som skulle vilja angripa , eller utöva påtryckningar med militära maktmedel. Mot bakgrund av försämringen av det säkerhetspolitiska läget konstaterar regeringen att den svenska försvarsförmågan bör stärkas. Vidare menar regeringen att utformningen av försvaret i första hand bör bygga på förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp. Utformningen av försvaret måste medge politisk och militär handlingsfrihet och ha en inneboende flexibilitet för att kunna hantera föränderligheten i utmaningar och hot. Det påverkar såväl försvarets utformning i stort som Försvarsmaktens krigsförband, vilka svarar för huvuddelen av försvarets operativa förmåga. Regeringen vill framhålla att användning av militära maktmedel även kan kombineras med exempelvis cyberangrepp eller påverkansoperationer. Den solidariska säkerhetspolitiken och solidaritetsförklaringen förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra och det ställer också krav på att kunna ge och ta emot militärt stöd. Med utgångspunkt i denna bör förmågan i så stor utsträckning som möjligt utvecklas tillsammans med andra inom ramen för bilaterala och multilaterala samarbeten. Mot bakgrund av utvecklingen i vår omvärld förstärks behovet av att kunna förekomma och hantera utmaningar i och vårt närområde, och när det krävs utanför vårt närområde. Hoten mot vår säkerhet, inklusive risken för militära kriser och incidenter i vårt närområde, tydliggör behovet av krigsförband som är gripbara utan föregående Prop. 2014/15:109 återtagning. Krigsförbanden bör vara utformade, resurssatta och övade för sina uppgifter att verka vid höjd beredskap och ytterst i krig. Det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Den operativa förmågan i krigsförbanden bör därför, utifrån dagens nivå, öka i närtid och därefter upprätthållas mot bakgrund av hur behoven utvecklas. Därigenom skapas en grundläggande stabiliserande förmåga som bidrar till en fortsatt fredlig utveckling i och politisk handlingsfrihet. Omställningen till ett försvar med en större nationell tyngdpunkt ska genomföras med tillgängliga resurser. Regeringens bedömning: Totalförsvarets förmåga inför och vid ett angrepp behöver stärkas. Planeringen för totalförsvaret bör därför återupptas. En sammanhängande planering för totalförsvaret bör säkerställas genom planeringsanvisningar till berörda myndigheter. Skälen för regeringens bedömning: Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Om regeringen beslutar om höjd beredskap enligt 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap måste krigsförbanden snabbt kunna mobiliseras. Mobiliseringen genomförs med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt bestämmelser i andra lagar och förordningar som träder i kraft vid beslut om höjd beredskap. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. beredskap kan delar av eller hela totalförsvaret mobiliseras. är i krig råder högsta beredskap. Om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är orsakade av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. beslut får även avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. höjd beredskap, eller efter särskilt beslut av regeringen eller Försvarsmakten, ska hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna inta Vid höjd beredskap kan delar av eller hela Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar. vill framhålla vikten av en samlad styrning av planeringen för Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. att lösa sina uppgifter behöver Försvarsmakten ha bemannade, utrustade och samövade krigsförband samt en aktuell operativ planering. Det civila försvaret utgörs av verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. 2014/15:109 Verksamheten bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. Det avser skydd av befolkningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten. Totalförsvaret ställer därför krav på ett brett engagemang och förankring i samhället. Efter det slut upphörde stora delar av totalförsvarsplaneringen för höjd beredskap och då ytterst krig. En systematisk planering liksom andra aktiva förberedelser inför höjd beredskap har inte bedrivits i . Stora delar av det regelverk som låg till grund för den tidigare totalförsvarsplaneringen gäller dock fortfarande. Mot bakgrund av det försämrade omvärldsläget anser regeringen att planeringen för totalförsvaret behöver återupptas. En sammanhängande planering för totalförsvaret säkerställs genom planeringsanvisningar till berörda myndigheter. 5.2Målet för det militära försvaret Regeringens förslag: Målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig, skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. De krav på Försvarsmaktens operativa förmåga som tidigare beslutat ska upphöra vid utgången av 2015. Skälen för regeringens förslag: ska kunna hävda sin suveränitet samt värna svenska suveräna rättigheter och nationella intressen. Genom att kunna förebygga och hantera konflikter och krig ska det militära försvaret, inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken, garantera politiska oberoende och självständighet och värna landets territoriella integritet. Det militära försvaret ska med befintlig förmåga och resurser vidare bidra till att skydda samhället och dess funktionalitet vid allvarliga kriser. Detta ska kunna göras såväl enskilt som tillsammans med andra. Det militära försvaret omfattar därmed verksamhet i fredstid som inte innefattas i totalförsvaret. Försvarsberedningen anser att målet för det militära försvaret behöver förtydligas så att det militära försvaret även ska skydda svensk handlingsfrihet i händelse av politisk, militär eller annan påtryckning. Om det krävs ska kunna försvaras mot incidenter och väpnat angrepp. Mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska utvecklingen delar regeringen syn. Försvaret måste ha förmåga att möta kvalificerade motståndare. För att Prop. 2014/15:109 kunna hantera en försämrad omvärldsutveckling och kunna möta framtida hot måste den militära förmågan kontinuerligt uppdateras. Det kräver bl.a. att krigsförbanden deltar i kvalificerade övningar enskilt och med andra. Genom deltagande i internationella krishanteringsinsatser bidrar till fred, stabilitet, hävdande av internationell rätt och respekt för mänskliga rättigheter samt till att motverka hot från stater och ickestatliga aktörer mot svensk och internationell säkerhet. Försvarsberedningen anser att Försvarsmaktens förmåga ska svara mot operativa behov i , i närområdet och när det anses lämpligt utanför närområdet, utan krav på återtagning eller komplettering. Regeringen delar Försvarsberedningens syn och menar därför att Försvarsmaktens operativa förmåga bör utgå från de förslag till mål för det militära försvaret, samt krav på tillgänglighet i fredstid och beredskap för intagande av höjd beredskap, som ges i denna proposition. Regeringen föreslår att av tidigare fastställda krav på Försvarsmaktens operativa förmåga upphör att gälla vid utgången av 2015. Regeringens bedömning: Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer lösa följande uppgifter: upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för intagande av höjd beredskap för att kunna förebygga och hantera konflikter och krig, skydda handlingsfrihet inför politisk, militär eller annan påtryckning och, om det krävs, försvara mot incidenter och väpnat angrepp, främja vår säkerhet genom deltagande i operationer på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Skälen för regeringens bedömning: Genom att lösa sina uppgifter bidrar Försvarsmakten till målen för det militära försvaret. Regeringen föreslår i denna proposition förändrade mål för det militära försvaret. Mot bakgrund av detta anser regeringen i likhet med Försvarsberedningen att Försvarsmaktens uppgifter bör utvecklas och förtydligas. har i sin rapport – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RIR 2014:8) rekommenderat regeringen att konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen. 2014/15:109 Regeringen anser därför att Försvarsmaktens uppgifter bör utvecklas till att uttryckligen innefatta uppgiften att upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för intagande av höjd beredskap. Detta krävs för att kunna förebygga och hantera konflikter och krig, skydda handlingsfrihet inför politisk, militär eller annan påtryckning samt, om det krävs, försvara mot incidenter och väpnat angrepp. Förutom att upprätthålla tillgänglighet och beredskap bör Försvarsmakten även främja vår säkerhet genom operationer på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Genomförande av militära operationer bidrar även till att långsiktigt upprätthålla och vidareutveckla Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter. Försvarsmaktens verksamhet beskrivs i många sammanhang genom en redogörelse för de insatser som myndigheten utför eller har ansvar för att utföra. Uttrycket insatser används även i lag- och annan författningstext, exempelvis i lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Enligt förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska Försvarsmakten kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. I denna proposition används emellertid i huvudsak uttrycket operationer i stället för insatser. Någon betydelseskillnad i förhållande till författningstexternas användning av ordet insatser är inte avsedd. Det militära försvaret ska vidare hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen. Försvarsmakten ska hävda territoriella integritet genom att övervaka territoriet samt upptäcka och avvisa kränkningar. Vidare bör Försvarsmakten även värna svenska suveräna rättigheter och nationella intressen utanför territoriet i enlighet med internationell rätt, t.ex. när det gäller rätten att utnyttja internationellt vatten och luftrum för transporter av varor och tjänster. Försvarsmakten bör kunna övervaka havsområden och luftrum i närområdet. Därutöver ska Försvarsmakten bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Detta stöd bör ske inom ramen för Försvarsmaktens befintliga förmåga och resurser. Stödet till samhället vid allvarliga olyckor och fredstida krissituationer ska inte vara dimensionerande för Försvarsmakten. I vissa fall kan dock stöd till samhället ställa särskilda krav på exempelvis samverkan, planering, övning eller viss beredskap. Det regleras då i särskild ordning. Försvarsmakten ska i större omfattning kunna bidra med ett kvalificerat stöd till övriga samhället. Uppgifterna ger sammantaget kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringen anser att Försvarsmakten bör kunna lösa sina uppgifter enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer. 5.4Det militära försvarets användning Försvarsmaktens operativa förmåga utgörs främst av dess krigsförband. Genom sin förmåga och beredskap att lösa ställda uppgifter vid höjd beredskap, och då ytterst i krig, samt genom att främja svenska intressen i fred, utgör det militära försvaret en tröskel mot angrepp, hot och påtryckningar. Om trots detta utsätts för angrepp, hot eller påtryckningar ska det militära försvaret försvara riket med alla till buds stående medel. Det förutsätter att det finns bemannade, utrustade och samövade krigsförband, att det finns kunskaper om hur de kan användas på ett effektivt sätt samt att det finns planering och förutsättningar för att fatta politiska beslut för att använda dessa stridskrafter. Ett väpnat angrepp mot skulle, om det sker, kunna kombineras med olika former av försök till påverkan och subversiv verksamhet. Ett öppet väpnat angrepp på skulle sannolikt, åtminstone inledningsvis, ha ett snabbt förlopp. I första hand torde konventionella och högteknologiska stridsmedel användas. Cyberattacker och informationskrigföring skulle vara en del i krigföringen. Striden skulle sannolikt inledningsvis karaktäriseras av bekämpning med fjärrstridsmedel och sabotageförband mot militära installationer, kritisk civil infrastruktur och samhällsviktiga funktioner för att därefter ta nyckelterräng. Stridsavstånden bedöms ofta vara långa. Utvecklingen av långräckviddiga bekämpningssystem och andra krigföringsmetoder har generellt utökat det geografiska utrymme som berörs av stridshandlingar. Det betyder ytterst att en främmande makt ska tvingas att ta till vapenmakt, dvs. en väpnad krigshandling, för att utnyttja svenskt territorium för egna syften. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna svarar för den militära närvaron i hela landet. Utifrån geografi och militärstrategiska läge samt den militärteknologiska utvecklingen bör det militära försvaret särskilt inriktas mot att skydda områden med centrala samhällsfunktioner av vital betydelse för rikets självständighet och områden av särskild militär betydelse. , , och är strategiskt viktiga områden. Försvarsmakten bör enskilt och tillsammans med stridskrafter från andra länder kunna genomföra markoperationer, luftoperationer, sjöoperationer, informationsoperationer, operationer med specialförband eller gemensamma operationer. En gemensam operation är en kombination av minst två, men ofta flera, mark-, luft-, sjö-, informations- och specialoperationer. Gemensamma operationer kräver både mångsidighet och kunskap om de olika krigsförbandens förmåga och verksamhet. Försvarsmakten bör kunna leda och genomföra gemensamma operationer med samtliga svenska stridskrafter. Övningsverksamhet och annan militär verksamhet är en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet redan i fredstid. Genom val av exempelvis övningsplats, scenarier och samarbeten med andra länder kan beslutsamhet och förmåga att försvara hela territoriet visas i fredstid vilket bidrar till att höja tröskeln mot angrepp, hot och påtryckningar. Det gäller inte minst för försvaret av . Regeringen vill också peka på betydelsen av en aktuell operativ planering i detta sammanhang. 2014/15:109 Inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken deltar i samarbeten med andra nationer och organisationer i vårt närområde. Därigenom främjar vi stabila relationer i vårt närområde och förebygger att incidenter sker eller konflikter uppstår och eskalerar. Dessa militära samarbeten kan bl.a. innefatta övningar, andra förmågeskapande aktiviteter, informationsutbyte och operativ verksamhet. Det går inte att se militära konflikter i vårt närområde som skulle påverka endast ett land. En motståndare torde endast kunna avdela en del av sina resurser för operationer mot . Det innebär även att Försvarsmakten bör ha en förmåga att, inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken, såväl kunna ge som ta emot militärt stöd. Större gemensamma operationer kommer alltid att genomföras tillsammans med andra länder.