prop · H203145 · 2015-09-14 00:00:00 — har ifrågasatt om ett sådant nyttjande av underhållsstödet är i enlighet med det syfte och den funktion som det var avsett att underhållsstödet skulle ha när det infördes (SOU 2011:51 s. 311 f., 326 och 464). Utgångspunkten är att underhållsskyldigheten ska regleras via ett underhållsbidrag och underhållsstödet ska utgöra ett komplement till detta och ett skydd för att garantera barnet en rimlig försörjning om underhållsbidrag av olika anledningar inte lämnas för barnet. Utvecklingen ger dock vid handen att en inte obetydlig andel av de särlevande föräldrarna reglerar underhållsskyldigheten via underhållsstödet trots att de inte behöver det. Mot bakgrund av en undersökning som tidigare genomfört i samband med sin granskning av underhållsstödet konstaterade att även om det finns en instans som kan bistå föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag kommer det sannolikt att finnas föräldrar som vill använda underhållsstödet som en ren förmedling av pengar, trots att de har ekonomiska förutsättningar att avtala om ett underhållsbidrag som bättre kan tillgodose barnets behov (SOU 2011:51 s. 464 och RiR 2010:22, s. 81 f.). Av undersökningen framgår att så många som av underhållsstödsföräldrarna angav att ingenting skulle kunna få dem att sköta underhållet för sina barn på egen hand. Det viktigaste skälet till att reglera barnets underhåll genom underhållsstödssystemet uppgavs vara att säkerställa att pengarna kommer . Enligt kan betydelsen av att säkert veta att pengarna finns tillgängliga upplevas mer angeläget än att försöka samarbeta med den andra föräldern om underhållet (SOU 2011:51 s. 316). Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns anledning att skapa incitament så att föräldrar som väljer att fortsätta att använda underhållsstödet som en ren förmedling av underhåll, trots att de har förutsättningar att reglera underhållet själva, i stället reglerar underhållet civilrättsligt. 2014/15:145 har tidigare beräknat att det skulle kunna sparas 60–av myndighetens administrationskostnader om det statliga stödsystemet inte belastades i onödan (RiR 2010:22 s. 40 och , Analyserar 2005:14 På egna ben – betalning av barnets underhåll direkt mellan föräldrarna, s. 41). En sådan besparing bedömdes enligt motsvara av de årliga administrationskostnaderna för underhållsstödet (RiR 2010:22 s. 40). I Ds 2014:27 (s. 80 f.) redovisades nyare siffror från . Dessa visar att för av de bidragsskyldiga med fullt betalningsbelopp fungerade som en mellanhand som transfererar underhåll mellan föräldrarna. Det skulle kunna göras stora besparingar i administrationskostnader om bidragsskyldiga föräldrar som har förmåga att betala hela sitt fastställda betalningsbelopp i stället betalar underhållet direkt till boföräldern, antingen genom enbart underhållsbidrag eller genom underhållsbidrag i kombination med underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. Den totala besparingen som sålunda skulle kunna göras är (se mer i avsnitt 7). Besparingen motsvarar av de totala administrationskostnaderna för underhållsstödet . Behov av incitament att reglera underhåll utanför underhållsstödet Det är föräldrarna som primärt är försörjningsskyldiga för sina barn och den offentligrättsliga lagstiftningen om underhållsstöd är en skyddslagstiftning som är avsedd att garantera barn till särlevande föräldrar en rimlig försörjning, framför allt om underhållsbidrag inte lämnas. Av och arbetsgruppens utredningar framgår dock att underhållsstödssystemet används på ett sätt som inte är avsett. Detta påverkar barns rätt till underhåll negativt, vilket visas av bl.a. beräkningar som pekar på att om barnets föräldrar i en större utsträckning skulle välja att avtala om underhållsbidrag skulle många barn som får underhållsstöd få mer i underhåll (se avsnitt 6.1). Mot bakgrund av vad som har kommit fram genom och arbetsgruppens utredningar anser regeringen att det finns behov av att utforma villkor för att få underhållsstöd så att föräldrarna förstår att det handlar om ett statligt stöd avsett för dem som behöver det, inte ett system för förmedling av underhållet för att det är enklare och för att föräldrarna inte ska behöva samarbeta om barnets försörjning. Det bör inte vara möjligt att av rena bekvämlighetsskäl ”välja” underhållsstödet när det finns förutsättningar såväl i ekonomiskt hänseende som i samarbetshänseende att komma överens om ett underhållsbidrag. Att öka förutsättningarna för en reglering av underhåll utanför underhållsstödssystemet torde vara till fördel för barnet, bl.a. genom att barnet har större möjlighet att få det underhåll som det har rätt till enligt , förkortad FB, bestämmelser. Även om det inte är besparingsskäl som ligger bakom nu aktuellt förslag, utan framför allt att föräldrarnas primära och gemensamma ansvar för barnets försörjning ska tydliggöras, skulle en ökad reglering av underhåll till barn genom underhållsbidrag innebära en kostnadsbespa- ring för staten. Även om inte underhållet i samtliga de underhållsstöds- ärenden där den betalningsskyldiga föräldern är skuldfri skulle kunna hanteras direkt mellan föräldrarna, bör det enligt regeringens bedömning finnas ett stort antal ärenden där så skulle kunna ske. Det kan i detta sammanhang noteras att det är påfallande få föräldrar som väljer att fullgöra underhållsskyldigheten genom att ansöka om underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. Enligt uppgifter från (se Ds 2014:27 s. 44) fanns det endast knappt 3 000 ärenden där underhållsstödet betalades ut i form av utfyllnadsbidrag (vilket motsvarar av samtliga underhållsstödsärenden). Incitament i form av en ny grund för att inte lämna underhållsstöd Regeringen anser att underhållsstöd inte bör lämnas om en bidragsskyldig förälder har visat att denne kan fullgöra sin betalningsskyldighet mot . Som utgångspunkt får föräldrarna då förutsättas kunna hantera underhållsfrågan avseende barnet direkt med varandra och ska inte omfattas av underhållsstödssystemet annat än om det är fråga om att barnet har rätt till underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. Det bör dock finnas möjlighet att ta hänsyn till att så inte alltid är fallet. I nuvarande lagstiftning finns det inte någon möjlighet att dra in underhållsstödet när den bidragsskyldiga föräldern fullgör sin betalningsskyldighet mot . Enligt 18 kap. 9 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, lämnas inte underhållsstöd bl.a. om det finns anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern i rätt ordning betalar underhåll med minst det belopp som skulle betalas ut som underhållsstöd. Bestämmelsen täcker dock inte den situationen som är i fråga. Regeringen föreslår att underhållsstöd inte längre ska lämnas om den bidragsskyldige i rätt ordning till har betalat det belopp som har bestämts enligt 19 kap. 16–18 och 21–27 §§ SFB (betalningsbelopp). Den föreslagna bestämmelsen har för tydlighetens skull specificerats jämfört med förslaget i Ds 2014:27. Detta innebär inte någon ändring i sak. Eftersom förslaget är avsett att ge incitament till en hantering av barns underhåll utanför underhållsstödssystemet bör det avse endast ärenden där en sådan hantering inte redan sker. Därmed bör bestämmelsen bara omfatta situationer där fullt underhållsstöd lämnas och där det har fastställts en betalningsskyldighet för den bidragsskyldiga föräldern, dvs. när ett betalningsbelopp har bestämts (se 19 kap. 16 § jämte 4 och 5 §§ SFB). Betalningsbeloppets storlek i sig ska inte vara avgörande för tillämpningen av bestämmelsen. Om beloppet understiger det maximala underhållsstödsbeloppet, kan det emellertid i stället finnas rätt till utfyllnadsbidrag (se 18 kap. 21 § SFB). Detta kan lämnas från och med månaden för vilken ett fullt underhållsstöd har dragits in (se 18 kap. 13 och 14 §§ SFB). Regeringen anser att den bidragsskyldige bör ha fullgjort sin betalningsskyldighet gentemot för att det ska bli fråga om att dra in underhållsstödet till barnet. En period bör vara tillräcklig för att det ska kunna konstateras att den bidragsskyldige har förutsättningar att fullgöra sina förpliktelser. bör ha haft en dialog med föräldrarna om att underhållet kan regleras utanför underhållsstödssystemet och ha upplyst 2014/15:145 dessa om att det finns information och stöd att tillgå i frågan om under- hållsbidrag (se avsnitt 6.1). Med beaktande av bl.a. att de enskilda ären- dena kan vara av olika komplicerad art bör det finnas ett visst utrymme för flexibilitet när det gäller den angivna tidsrymden, därför anges ordet ”minst” i den föreslagna bestämmelsen. Utrymmet för flexibilitet bör dock inte vara obegränsat (jfr de allmänna kraven på myndigheters hand- läggning av ärenden i 7 § förvaltningslagen [1986:223]). är givetvis att ska inleda ett ärende om indragning enligt den föreslagna bestämmelsen (se avsnitt 6.3) efter sex månaders fullgjord betalningsskyldighet och detta bör enligt regeringens mening inte utsträckas mer än . I de fall indragning av under- hållsstöd blir aktuell kommer tiden innan stödet faktiskt dras in att bli Detta följer av att , innan beslut fattas om att underhållsstöd inte längre lämnas på nu aktuell grund, har en skyldighet att utreda ärendet och inom ramen för detta kommunicera med de berörda personerna (se bl.a. avsnitt 6.3). ”minst” följer att betalningsskyldigheten ska fullgöras även under hand- läggningstiden för att grundförutsättningarna för indragning enligt den föreslagna bestämmelsen ska vara uppfyllda. Bestämmelsen bör vara tillämplig även i förhållande till förlängt under- Även i dessa fall är föräldrarna underhållsskyldiga för barnet (se 7 kap. 1 § andra stycket FB). Enligt bör det föreslagna undantaget från rätten till underhållsstöd inte vara tillämpligt när underhållsstöd lämnas till ett barn som varaktigt bor och är folkbokfört hos särskilt förordnade vårdnads- Regeringen instämmer i detta eftersom syftet med bestämmelsen är att öka förutsättningarna för en hantering av barns underhåll utanför Det är föräldrarna som har underhållsskyldighet mot barnet, inte de särskilt förordnade vårdnadshavarna. av underhållsstödet i sådana fall ger inte det incitament som den före- slagna bestämmelsen är avsedd att ge. har även angett att de ärenden där betalningsskyl- digheten har fastställts efter en skälighetsbedömning (se 19 kap. 21 § SFB) bör undantas från den föreslagna bestämmelsen om indragning av Regeringen kan dock inte se att det generellt sett finns behov av ett sådant undantag. Den omständigheten att det kan finnas oklarheter kring den bidragsskyldiges inkomster i sådana fall kan inte i sig anses vara en tillräcklig anledning för att underhållsstöd ska fortsätta bör även i dessa fall vid behov utreda och bedöma den bidragsskyldiges betalningsförmåga enligt de befintliga Om det efter en indragning av underhållsstöd enligt den föreslagna bestämmelsen visar sig att den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sina skyldigheter när det gäller barnets underhåll, kan barnet naturligtvis ha rätt till underhållsstöd igen. Detta gäller dock endast om förutsättning- arna i övrigt för sådant stöd är uppfyllda. skyldige däremot fortlöpande betalar underhåll till boföräldern eller den studerande, kan det vid en ny ansökan bli aktuellt att inte lämna under- hållsstöd med stöd av 18 kap. 9 § SFB. Det nu lämnade förslaget kan även ha den fördelen att det innebär en möjlighet till en ny kontrollrutin i handläggning, bl.a. eftersom myndigheten kan komma att återigen pröva rätten till underhållsstöd om boföräldern ansöker om sådant stöd efter en indragning. Detta kan öka möjligheter att upptäcka fel och fusk. Särskilda skäl för att fortsätta lämna underhållsstöd Den föreslagna bestämmelsen om att fullt underhållsstöd inte längre lämnas vid den bidragsskyldiges fullgörande av sin betalningsskyldighet mot är avsedd att rikta in sig på de föräldrar som har faktiska möjligheter att själva hantera underhållsfrågan för sina barn. Mot denna bakgrund bör underhållsstöd även fortsättningsvis kunna lämnas, trots att grundförutsättningarna för indragning enligt den föreslagna bestämmelsen är uppfyllda, om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan finnas i förhållande till både barnets, boförälderns och den bidragsskyldiga förälderns situation, se vidare författningskommentaren till 18 kap. 9 a § SFB. behöver vid prövningen av särskilda skäl vara uppmärksam på om det finns hinder för samarbete mellan föräldrarna, t.ex. om det finns sekretesskydd av olika slag. Vad som närmare avses med särskilda skäl i nu aktuellt sammanhang får avgöras i rättstillämpningen. Det kan dock redan här konstateras att de särskilda skälen kan vara av olika dignitet och att vissa av dem kommer att kunna påverka bedömningen av huruvida underhållsstödet ska dras in eller inte vid flera prövningstillfällen. Utgångspunkten är att det är den som hävdar att särskilda skäl finns som har att visa detta, även om kan få kännedom om sådana skäl också på annat sätt, såsom genom egen utredning. Mot bakgrund av att det i vissa fall kan vara fråga om sådana komplicerade relationer föräldrarna emellan som inte finns dokumenterade, bör det inte som utgångspunkt krävas att den utredning som en enskild lägger fram till stöd för att det finns skäl för att underhållsstöd ska lämnas även fortsättningsvis har en särskild form. Närmare innebörd och effekter av förslaget , vid och kommun anser inte att det nu aktuella förslaget innebär ett tillräckligt starkt incitament för den bidragsskyldiga föräldern att betala ett underhållsbidrag till barnet med ett högre belopp än underhållsstödsbeloppet. Enligt regeringens mening torde dock det utökade stöd som föräldrar kommer att erbjudas av (se avsnitt 6.1) medföra att föräldrarna får bättre kunskaper när det gäller frågor om underhållsreglering. Denna förbättrade kunskap bör, tillsammans med den föreslagna indragningsbestämmelsen, kunna medföra ett ändrat beteende hos föräldrarna så att fler som har förutsättningar att hantera underhållsskyldigheten på egen hand också väljer att göra det. Detta torde särskilt gälla i ärenden där föräldrarna har separerat och där det ännu inte har etablerats en lösning på vilket sätt underhållsskyldigheten ska regleras. Regeringen har goda förhoppningar om att föräldrars ökade kunskaper i frågor kring underhåll till barn även kommer att leda till att underhållsstödets belopp blir mindre normerande för nivån på underhållsbidrag. Regeringen har dock för avsikt att följa effekterna av förslaget och eventuellt återkomma om det finns behov av starkare inci- 2014/15:145 tament för att förmå de föräldrar som har möjligheten till det att reglera underhållsskyldigheten utanför underhållsstödet. och ISF befarar att en indragning kan utlösa eller förvärra konflikter och att det inte bör underskattas hur långt ifrån varandra föräldrar kan stå. Även om det kan vara svårt för föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag är det enligt regeringens mening värt att försöka förmå dem att enas i den frågan. Om föräldrarna inte lyckas komma överens, finns som anges ovan möjligheten att ansöka om underhållsstöd igen efter att stödet har dragits in. vid framför att i och med att underhållsstödssystemet inrättades fördes de ekonomiska frågorna ur stridslinjen vid en separation. Mot den bakgrunden anser fakultetsnämnden att förslaget med ett ökat fokus på föräldrarnas ansvar kan innebära en risk för fler konflikter om försörjningsansvaret för barnet. Regeringen konstaterar dock att förslaget främst tar sikte på att förmå föräldrar som har förutsättningar för det att reglera underhållsskyldigheten utanför underhållsstödet. Enligt regeringens mening är det inte rimligt att tro att alla föräldrar har sådana förutsättningar, lika lite som att konflikter helt kan undvikas. Det framstår inte som en framkomlig väg att enbart genom ändringar i regelverket för underhållsreglering försöka förbättra förut-sätt- ningarna för ett ökat samarbete föräldrar emellan. Som framkommit är utgångspunkten att det primärt är föräldrarna som är försörjningsskyldiga för sina barn. Om föräldrar har svårigheter att axla detta ansvar, bör staten i första hand erbjuda föräldrarna stöd i den utsträckning som behövs för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Det utökade uppdrag som regeringen avser att ge (se avsnitt 6.1) utgör en del av ett sådant stöd. har pekat på risken att boföräldern, i de fall föräldrarna inte kommer överens om underhållsbidrag, kan bli tvungen att ansöka om försörjningsstöd den . Regeringen kan konstatera att föräldrarna enligt den föreslagna bestämmelsen kommer att ha på sig att arbeta för att komma överens i underhållsfrågan avseende barnet. bör dessutom ha en dialog med föräldrarna om att underhållet kan regleras utanför underhållsstödet. Det utökade uppdraget till (se avsnitt 6.1) kommer att resultera i att det finns information och stöd att tillgå i frågan om underhållsbidrag i större omfattning än . Skulle föräldrarna trots detta inte komma överens i underhållsfrågan kan som sagt underhållsstöd sökas igen efter att en indragning av stödet skett. I och med detta anser inte regeringen att boförälderns eller barnets försörjning äventyras. ISF liksom vid pekar på risken att bidragsskyldiga föräldrar medvetet kommer att släpa efter med sina betalningar för att förhindra att underhållsstödet dras in. Regeringen är medveten om att denna risk finns. Risken bör dock inte överdrivas utan man bör kunna utgå från att de flesta enskilda fullgör sina skyldigheter på rätt sätt. Risken kan inte enligt regeringens mening medföra att förslaget inte bör lämnas. Övriga incitamentsförslag i betänkandet och i Ds 2014:27 En bestämmelse om att fullt underhållsstöd inte längre lämnas när den bidragsskyldige fullgör sin betalningsskyldighet mot kan enligt regeringens mening ersätta det av lämnade förslaget om tidsbegränsade beslut (se SOU 2011:51 s. 474 f.). Den nu föreslagna bestämmelsen är dessutom mer träffsäker till sin utformning då den tar sikte på de föräldrar som har en faktisk möjlighet att komma överens om ett underhållsbidrag. roll som ansvarigt organ för information och stöd i frågor om underhållsbidrag (se avsnitt 6.1) underlättas också genom att indragningen av underhållsstödet och informationen kring underhållsbidrag kan ske parallellt. I Ds 2014:27 lämnades ytterligare två förslag med syfte att fungera som incitament för föräldrar att lämna underhållsstödssystemet och i stället reglera underhållet genom underhållsbidrag: förskjutning av tidpunkten från och med vilken underhållsstöd lämnas och införande av en expeditionsavgift i vissa fall (Ds 2014:27 s. 74 f. och s. 83 f.). Dessa förslag har dock den nackdelen att de tar sikte på samtliga föräldrar inom underhållsstödet, oavsett vilken inkomst föräldrarna har och oavsett hur förutsättningarna för att kunna enas om ett civilrättsligt avtal om underhållsbidrag ser ut. Regeringen lämnar därför inte nu några sådana förslag. Regeringens förslag: Särskilda bestämmelser om kommunicering och underrättelse om beslut ska gälla för ärenden i förhållande till den föreslagna bestämmelsen om att underhållsstöd inte längre lämnas när den bidragsskyldiga föräldern har fullgjort sin betalningsskyldighet mot . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser lämnar i sina yttranden över Ds 2014:27, som inte omfattar handläggningsbestämmelser, synpunkter som rör handläggning i ärenden enligt den föreslagna indragningsbestämmelsen. påpekar att tidpunkten för när rätten till underhållsstöd kan upphöra kommer att bli oförutsebar för boföräldern. Eftersom underhållsstödet ofta upplevs som en trygghet skulle, enligt , förslaget till indragning på grund av den bidragsskyldiges fullgörande av betalning minska den tryggheten. anger att det framstår som oklart hur ska hantera den praktiska uppsägningen av underhållsstödet och att någon form av kommunikation behöver ske från sida eftersom det inte kan anses vara godtagbart ur ett barnperspektiv att abrupt avsluta utbetalningarna. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) uttalar att det är viktigt att utskrivningen ur systemet inte sker automatiskt utan att berörda föräldrar får en notifiering som möjliggör att särskilda orsaker kan anges och tas i beaktande 2014/15:145 för att ärendet fortsatt ska administreras behöver det utredas vidare hur en utredning av de särskilda skäl som kan motivera fortsatt underhållsstöd ska gå till. kontoret pekar på vikten av att informerar föräldrarna så att de kan komma överens om underhållsbidrag innan underhållsstödet Kammarrätten i anser att följdändringar i de särskilda handläggningsbestämmelserna i 18 kap. 38–43 §§ socialförsäkrings- balken, förkortad SFB, bör övervägas. Av de fem remissinstanser som svarat på remitteringen av den sär- skilda promemoria som upprättades inom tillstyrker tre den föreslagna regleringen och en ställer sig positiv till densamma. motsätter sig inte att det införs en särreglering för handläggning av den föreslagna indragningsbestämmelsen. föreslår dock att lagtexten utformas så att den fullt ut reglerar vad som gäller även vid förlängt underhållsstöd. En remissinstans har inte avhörts. Skälen för regeringens förslag: Flera remissinstanser har i sina ytt- randen över Ds 2014:27 framfört synpunkter som berör Försäkrings- kassans handläggning av ärenden enligt den föreslagna bestämmelsen om indragning av underhållsstöd. Regeringen instämmer i synpunkterna och anser att det finns behov av särskilda bestämmelser för ärendena i fråga när det gäller kommunicering och underrättelse om finns inom lagstiftningen om underhållsstöd bestäm- melser av sådan karaktär. Frågan om huruvida underhållsstöd eller förlängt underhållsstöd ska lämnas fortsättningsvis eller inte har bäring på den ekonomiska situa- tionen för, såvitt nu är i fråga, barnet, boföräldern och den bidragsskyl- Vidare kan, liksom har påpekat, tidpunkten för indragning av underhållsstöd och förlängt underhållsstöd enligt den före- slagna bestämmelsen komma att bli oförutsebar för den som stödet beta- las ut till, dvs. i förevarande fall boföräldern respektive den studerande. Så är fallet eftersom det är fullgörandet av den bidragsskyldiga föräl- derns betalningsskyldighet mot som är avgörande och som boföräldern eller den studerande inte nödvändigtvis har någon kun- Det är av stor vikt att berörda personer redan inför Försäkrings- kassans prövning av om underhållsstöd inte längre ska lämnas med stöd av den föreslagna indragningsbestämmelsen uppmärksammas på att grundförutsättningarna för att inte längre lämna sådant stöd är uppfyllda. Härutöver är syftet med indragningsbestämmelsen att i stället föräldrarna och, vid förlängt underhållsstöd, även den studerande själva ska hantera frågan om underhåll på civilrättslig grund. Även med beaktande av detta är en kommunicering av central betydelse, vilket Statskontoret också har påpekat. Vidare är det, i linje med vad MUCF har framfört, av vikt att samtliga berörda personer får en möjlighet att framföra syn- punkter kring frågan om det finns särskilda skäl för att underhållsstöd eller förlängt underhållsstöd ändå ska lämnas. Även om det redan enligt preliminära bedömning finns sådana skäl, är det av stor vikt att personerna uppmärksammas på detta och får möjlighet att yttra sig över bedömningen innan ärendet avgörs slutligt av myndig- Enligt regeringens mening bör således en kommunicering ske med berörda personer inför prövning som avses ovan. att säkerställa att så alltid sker bör detta regleras särskilt (jfr 17 § förvaltningslagen [1986:223], förkortad FL, och 110 kap. 13 § första stycket SFB). Meddelandet bör alltid innehålla en uppmaning till adressaterna att yttra sig muntligen eller skriftligen inom , för det fall de har något att anföra när det gäller frågan om huruvida underhållsstöd fortsättningsvis ska lämnas.