prop · H30364 · 2015-12-07 00:00:00 — 6.1Allmänna utgångspunkter för genomförandet av direktivet Enligt artikel 288 i fördraget om EU:s funktionssätt är ett EU-direktiv bindande för medlemsstaterna avseende det resultat som ska uppnås med direktivet men det överlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. En medlemsstat är således inte bunden av ett direktivs terminologi eller systematik om det avsedda resultatet kan uppnås på något annat sätt. Fritidsbåtsdirektivet är i huvudsak utformat som ett så kallat full- harmoniseringsdirektiv (se artikel 6) vilket innebär att direktivet syftar till en fullständig harmonisering av den nationella lagstiftningen inom rättsområdet. Av skäl 52 i direktivet framgår också att alla direktivets bestämmelser förutom avsnitten om marknadskontroll är av fullharmoni- seringskaraktär. Den nationella lagstiftningen får inte inom detta område avvika från det rättsläge som ska uppnås genom direktivet såvida det inte finns stöd för detta i direktivet. Den säkerhetsnivå som fastställs i direk- tivet och de rättigheter och skyldigheter som de olika aktörerna ges i direktivet får därför inte äventyras vid genomförandet. Den omständigheten att direktivet i huvudsak är utformat som ett full- harmoniseringsdirektiv innebär att det nationella utrymmet vid genom- förandet är betydligt mindre än vid genomförandet av ett så kallat minimiharmoniseringsdirektiv. Detta medför att utgångspunkten för genomförandet av direktivet bör vara så direktivkonform som möjligt avseende exempelvis centrala begrepp och rekvisit såvida det inte finns starka skäl emot. Av skäl 52 i direktivet framgår att direktivet fastställer minimikrav för marknadskontroll. Inom detta område har medlemsstaterna således en större frihet att införa strängare krav. 2015/16:64 6.2 Utgångspunkter för en ny reglering Regeringens förslag: Fritidsbåtsdirektivet ska genomföras genom en ny lag om fritidsbåtar och vattenskotrar som ersätter den nuvarande lagen om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag till lagrubrik saknar dock ordet vattenskotrar. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot promemorians övergripande förslag. Kammarrätten i menar att lagens namn bör ange såväl fritidsbåtar som vatten- skotrar. Förvaltningsrätten i menar att det är nödvändigt att den nya lagen, i likhet med nuvarande lag, är utformad som en ramlag och att detaljerade bestämmelser i direktivet genomförs i myndighets- föreskrifter. menar att det är positivt att fritidsbåtar och vattenskotrar inte särskiljs definitionsmässigt. Även instämmer i den sistnämnda synpunkten. bedömer att den nya lag som föreslås i promemorian inte är anmälningspliktig enligt direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder då den uppfyller en bindande gemenskapsrättsakt. När det gäller anmälningsskyldigheten enligt direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden påpekar kollegiet att det direktivet visserligen inte är tillämpligt på varor men också att det inte gör undantag för genom- förande av EU-rättsakter. I de delar som rör t.ex. importörers och distri- butörers ansvar bedömer dock kollegiet att det inte finns några anmälningspliktiga krav men manar till uppmärksamhet i den fortsatta beredningen av förslagen. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen föreslås utformas som en ramlag där de grundläggande bestämmelser som behövs för att införa fritidsbåtsdirektivet meddelas. I direktivets rubrik omnämns både fritids- båtar och vattenskotrar och de båda termerna särskiljs definitionsmässigt. Regeringen föreslår därför, i likhet med Kammarrätten i men i motsats till t.ex. , att även termen ”vattenskotrar” ska finnas med i lagens rubrik eftersom den anknyter till direktivets rubrik. I lagen meddelas även de bemyndiganden som behövs för att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska kunna meddela de mera detaljerade föreskrifter som är nödvändiga för genomförandet. Lagen ska också innehålla de bestämmelser om marknadskontroll, sanktioner m.m. som kräver lagform. Den nuvarande fritidsbåtslagen (1996:18) är utformad som en ramlag innehållande bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som närmare anger vilka krav som fritidsbåtar, vattenskotrar och viss utrustning ska uppfylla. I lagen är Transportstyrelsen utsedd som marknadskontrollmyndighet. Dessutom innehåller lagen vissa bestämmelser om marknadskontroll, sanktionsavgifter m.m. som kräver lagform. De materiella bestämmelserna i fritidsbåtsdirektivet är detaljerade och har till stora delar ett tekniskt innehåll. Det är troligt att direktivet kommer att behöva ändras med hänsyn till utvecklingen inom EU och den tekniska utvecklingen inom området. Direktivets innehåll kan i vissa delar också ändras och kompletteras genom antagandet av delegerade Prop. 2015/16:64 akter och genomförandeakter inom EU. Lagen bör därför även fortsättningsvis endast innehålla grundläggande bestämmelser om vilka säkerhets- och miljökrav som ska vara uppfyllda, vilka skyldigheter som de olika aktörerna har samt de övriga bestämmel- ser som kräver lagform. I lagen bör, på det sätt som Förvaltningsrätten i berört, meddelas de bemyndiganden som behövs för att rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela de mera detaljerade föreskrifter som är nödvändiga för genom- förandet. Transportstyrelsen bör även fortsättningsvis utses till mark- nadskontrollmyndighet. Fritidsbåtsdirektivet har som angetts tidigare anpassats till den rättsliga ram som infördes genom det så kallade varupaketet inom unionen samt utformats utifrån rambeslutet nr 768/2008/EG. En del krav i direktivet saknar motsvarighet i den nuvarande fritidsbåtslagen, exempelvis de olika aktörernas skyldigheter, inte minst vad gäller privatimportörer och begreppet marknadskontroll. Detta medför att, även om lagen utformas som en ramlag, det krävs betydande förändringar av den nuvarande fritidsbåtslagen för att genomföra fritids- båtsdirektivet. Dessa förändringar är så omfattande att lagen bör ersättas av en ny lag om fritidsbåtar och vattenskotrar. Förutom en lag om fritids- båtar och vattenskotrar kommer en ny förordning om fritidsbåtar och vattenskotrar att behövas. Huvuddelen av de detaljerade bestämmelser som finns i fritidsbåtsdirektivet kommer att behöva genomföras genom nya myndighetsföreskrifter från Transportstyrelsen. Föreskrifternas inne- håll kommer naturligtvis att behöva stämma överens med direktivets materiella innehåll. Regeringen noterar uppmaning om anmälnings- skyldighet och konstaterar att frågan även kommer att behöva uppmärk- sammas i arbetet med förordningar och myndighetsföreskrifter. Lagens innehåll och syfte Regeringens förslag: I en inledande bestämmelse i den nya lagen ska lagens innehåll och syfte anges. Lagen ska syfta till att skydda männi- skors hälsa och säkerhet samt främja miljö- och konsumentskydd genom bestämmelser om konstruktions- och tillverkningskrav för produkter enligt den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagtextförslag används dock uttrycket ”fritidsbåtar och vattenskotrar samt viss utrustning” i stället för ”produkter enligt denna Remissinstanserna: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) framför att direktivets syfte att åstadkomma en effektiv och väl fungerande inre marknad bör uttryckas i lagen. såväl att säkerställa produkters skyddsnivåer som att säkerställa en väl Swedac menar att om lagen uttryckligen enbart har till syfte att skydda människors hälsa och säkerhet samt främja miljö- och konsumentskydd, förefaller det inte vara möjligt för marknadskontroll- myndigheten att beakta en väl fungerande inre marknad i sin tillsyn och beivra illojal konkurrens. Detta motverkar syftet med harmoniserad europeisk produktlagstiftning och kan slå ekonomiskt mot svensk Även Transportstyrelsen menar att direktivets skäl 9 att garan- tera rättvisa konkurrensvillkor på unionsmarknaden också bör framgå av Skälen för regeringens förslag: Av artikel 1 i fritidsbåtsdirektivet framgår att innehållet i och syftet med direktivet är att fastställa krav för konstruktion och tillverkning av produkterna som omfattas av direktivet samt bestämmelser om fri rörlighet inom unionen för dessa produkter. Av skäl 52 i direktivet framgår också att målet med direktivet är att säkerställa såväl en hög skyddsnivå för människors hälsa och säkerhet samt miljöskydd som en väl fungerande inre marknad. skäl 9 att kraven i direktivet syftar till att säkerställa en hög nivå av skyddet för allmänna intressen såsom hälsa och säkerhet, konsument- skydd och miljöskydd och garantera rättvisa konkurrensvillkor på Produktsäkerhetslagen (2004:451) är generellt tillämplig på alla varor som tillhandahålls konsumenter. Syftet med lagen är enligt 1 § att säker- ställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Enligt 4 § andra stycket samma lag ska dess bestämmel- ser om exempelvis näringsidkares skyldigheter och marknadskontroll dock inte tillämpas på varor i den utsträckning det i någon annan författ- ning som genomför ett EU-direktiv finns bestämmelser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. Eftersom den föreslagna lagen om fritidsbåtar och vattenskotrar till stora delar har samma syfte som produktsäkerhetslagen, kommer den att gälla som speciallag i förhållande Detta tydliggörs om syftet med den nya lagen om fritids- båtar och vattenskotrar framgår i en inledande paragraf i lagen. Av fritidsbåtsdirektivets artikel 1 framgår att syftet är dels att fastställa konstruktions- och tillverkningskrav, dels att fastställa bestämmelser om fri rörlighet för produkterna. Av skälen till direktivet kan det utläsas att de fastställda konstruktions- och tillverkningskraven syftar till att skydda människors hälsa och säkerhet samt främja miljö- och konsumentskydd. Dessa syften bör uttryckas i lagen eftersom syftena ska uppnås genom de konstruktions- och tillverkningskrav som fritidsbåtsdirektivet handlar Regeringen har vid utformningen av lagtexten beaktat synpunkter som Lagrådet har lämnat av innebörd att bestämmelsen bör utformas i närmare anknytning till artikel 1 i direktivet. Direktivets syfte att fastställa bestämmelser om fri rörlighet syftar till att åstadkomma en effektiv och väl fungerande inre marknad. anfört att även detta syfte bör komma till uttryck i lagen, vilket inte är fallet i promemorians förslag. Att fastställa bestämmelser om fri rörlighet som syftar till att åstadkomma en effektiv och väl fungerande inre mark- nad kan ses som ett övergripande och horisontellt mål för all reglering av marknadskontroll på EU-nivå, t.ex. genom den i avsnitt 4.2.2 nämnda förordningen (EG) nr 765/2008. Detta syfte är således gemensamt för all EU-reglering av marknadskontroll och är inte så sektorsspecifikt som de syften som behandlas i stycket ovan. Detta övergripande och horisontella syfte bör vara en del av den ordinarie myndighetsstyrningen. 2015/16:64 anser därför inte att det finns skäl att i den föreslagna paragrafen införa något annat syfte än det som anges i promemorian. Den nya lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Den nya lagen ska tillämpas på fritidsbåtar, vattenskotrar, delvis färdigställda sådana vattenfarkoster, framdriv- ningsmotorer och viss utrustning för fritidsbåtar och vattenskotrar när produkterna tillhandahålls eller släpps ut på unionsmarknaden eller tas i bruk för sport- och fritidsändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om vilken utrustning som ska omfattas av den nya lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka fritidsbåtar, vattenskotrar och andra produkter som den nya lagen inte ska tillämpas på. I den utsträckning den nya lagen ska tillämpas, ska inte fartygs- säkerhetslagen (2003:364) tillämpas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innefattar dock inte fallet att en produkt släpps ut Promemorians förslag om bemyndigande beträffande undantag från lagens tillämpningsområde är något bredare utformat. Vissa redaktionella justeringar har också gjorts. Remissinstanserna: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) framhåller att bemyndigandet att meddela föreskrifter om vilken utrustning som ska omfattas av lagen är ett brett bemyndigande ända ner till myndighetsnivå att ändra lagens tillämpningsområde. Styrelsen menar att det möjligen kan omformuleras för att tydliggöra att bemyndigandet avser införlivande av bilaga II till direktivet. vattenmyndigheten menar att det kan finnas skäl att vidga begreppet utrustning i förhållande till vad som anges i direktivet. Skälen för regeringens förslag Av artikel 2.1 i fritidsbåtsdirektivet framgår att det ska tillämpas på fritidsbåtar och vattenskotrar liksom delvis färdigställda fritidsbåtar och Det ska också tillämpas på viss tillhörande utrustning, exempelvis rattar, bränsletankar, bränsleslangar, prefabricerade luckor och fönster när utrustningen släpps ut på marknaden separat, se bilaga II När det gäller Havs- och vattenmyndighetens påpekande kan det konstateras att direktivets bilaga II inte nämner t.ex. ekolod som det bemyndigande som föreslås i 2 § andra stycket inte är knutet till bilaga II i direktivet och därför potentiellt omfattar annan utrustning än den som nämns där . Det finns dock inga skäl att anta att föreskrivande myndighet skulle införliva innehållet i nuvarande bilaga II på ett oriktigt sätt. Med hänsyn till att inte bara inne- hållet i direktivet kan förändras utan också uppställningen och numre- ringen av bilagor bedöms det som opraktiskt att binda upp lagtexten genom en direkt hänvisning till bilaga II. Regeringen kan därför inte se 2015/16:64 några fördelar med att begränsa bemyndigandet på det sätt som Swedac föreslår. Vidare ska direktivet tillämpas på framdrivningsmotorer som är installerade eller särskilt avsedda att installeras på eller i fritidsbåtar eller vattenskotrar. Dessutom omfattas fritidsbåtar, vattenskotrar och fram- drivningsmotorer som genomgår omfattande ombyggnad. I artikel 2.2 i direktivet har det angetts på vilka produkter som konstruktions- och tillverkningskraven respektive avgasutsläppskraven och bullernivåkraven, som finns i bilaga I, inte ska tillämpas på. I en utförlig lista med produkter som undantas i olika avseenden finns fritids- båtar och vattenskotrar avsedda för tävlingsbruk, kanoter och kajaker, surfingbrädor, veteranbåtar, experimentfritidsbåtar, undervattensbåtar, fritidsbåtar och vattenskotrar byggda för eget bruk om de inte släpps ut på marknaden och fritidsbåtar som är särskilt avsedda för att ha besättning och befordra passagerare kommersiellt m.m. Jämfört med det äldre fritidsbåtsdirektivet har också amfibiefordon tillkommit på listan av produkter som undantas. En och samma fritidsbåt eller vattenskoter kan användas i olika syften. Av artikel 2.3 i direktivet framgår att även om en fritidsbåt eller vattenskoter kan användas för charter- eller utbildningsverksamhet, ska den omfattas av direktivets bestämmelser när den släpps ut på marknaden för fritidsändamål. Av definitionerna i artikel 3.2 och 3.3 av fritidsbåt och vattenskoter framgår att farkosterna måste vara avsedda för sport- och fritidsändamål. Redan genom definitionerna faller således en del av de farkoster som räknas upp som undantagna i artikel 2.2 bort. Listan är därför till vissa delar ett förtydligande av vad som inte är att anse som fritidsbåt och vattenskoter i direktivets mening. Att införa hela undantagslistan i lag- texten bedöms som svårhanterligt och fler förtydliganden kan komma att behövas allteftersom den tekniska utvecklingen möjliggör nya typer av farkoster. Artikel 2.2 bör därför genomföras i myndighets- föreskrifter. Regeringen har vid utformningen av lagtexten beaktat synpunkter som Lagrådet har lämnat, jfr avsnitt 6.3.3 angående uttrycken fritidsbåt och vattenskoter. För att tydliggöra att direktivet endast omfattar fritidsbåtar och vatten- skotrar som är avsedda för sport- och fritidsändamål och för att om- händerta artikel 2.3, föreslås att det i lagtexten framgår att lagen ska tillämpas på produkterna när de tillhandahålls på marknaden för sport- eller fritidsändamål. En produkt som släpps ut på marknaden för andra ändamål, exempelvis charter- eller utbildningsverksamhet, ska således omfattas av lagen när den släpps ut för fritidsändamål. Detta innebär att en farkost som kan användas för andra ändamål omfattas av den före- slagna lagen så fort den släpps ut för fritidsändamål. En farkost som både används i charterverksamhet och för fritidsändamål kommer följaktligen att behöva uppfylla både den föreslagna lagens krav och lagstiftningen som gäller för kommersiell sjöfart, i den mån sådana krav gäller. Direktivet skiljer på tillhandahållande och utsläppande på marknaden samt ibruktagande. Då direktivet innehåller krav som är knutna till alla tre förfarandena bör de alla komma till utryck i 3 § i den föreslagna lagen. Förhållandet till annan lagstiftning Av artikel 1 i fritidsbåtsdirektivet framgår att innehållet och syftet med direktivet är att fastställa krav för konstruktion och tillverkning av produkterna som omfattas av direktivet samt att fastställa fri rörlighet inom unionen för dessa produkter. I artikel 6.1 fastställs att medlems- staterna inte får förhindra att fritidsbåtar och vattenskotrar som är fören- liga med direktivet tillhandahålls eller tas i bruk. I artikel 5 anges dock att direktivet inte hindrar medlemsstaterna att anta bestämmelser om navigering i vissa vatten i syfte att skydda miljön, vattenvägarnas upp- byggnad och i syfte att trygga säkerheten på vattenvägarna så länge de nationella bestämmelserna inte kräver ändringar av produkter som är oförenliga med direktivet och förutsatt att bestämmelserna är motiverade och proportionella. Som angetts i avsnitt 6.1 är direktivet av fullharmoniseringskaraktär förutom delarna om marknadskontroll. Detta innebär att det i nationell lagstiftning inte får uppställas andra krav på tillverkning, konstruktion, certifiering, dokumentation eller märkning av produkter än sådana som finns i direktivet. I den mån sådan nationell lagstiftning finns som inte stämmer överens med direktivets bestämmelser bör den således upp- hävas. Motsatsvis gäller att så länge nationella bestämmelser om exem- pelvis behörigheter att framföra fartygen eller vilka vattenvägar som ska användas inte kräver förändringar eller modifieringar av fritidsbåtar eller vattenskotrar som är oförenliga med direktivet kommer sådana bestäm- melser vara tillåtna under förutsättning att de är motiverade och propor- . Enligt 3 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen (2003:364) ska fritidsfartyg ha ett fartcertifikat om bruttodräktigheten är minst 100. En fritidsbåt enligt direktivets definition kan således omfattas av kravet på fartcertifikat och falla in under fartygssäkerhetslagens bestämmelser som ställer andra tekniska krav på fritidsbåtarna än vad bestämmelserna i direktivet gör. Det finns, enligt det , fem fritids- båtar som är kortare än och har en bruttodräktighet över 100 och som därmed omfattas av dubbelregleringen. Det kan dock finnas ett mörkertal då bruttodräktigheten endast finns angiven för ett fåtal fritids- båtar. Det är oklart i vilken mån hänsyn togs till det äldre fritidsbåtsdirektivet vid utformningen av nuvarande 3 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen (se prop. 2002/03:109 s. 75–77). Utifrån kraven på marknadskontroll i fritidsbåts- direktivet och i förordning (EG) nr 765/2008 har emellertid de avväg- ningar som gjordes i samband med framtagandet av fartygssäkerhets- lagen hamnat i ett nytt ljus. Mot bakgrund av fritidsbåtsdirektivets uttömmande karaktär vad gäller tillverkning, konstruktion, certifiering, dokumentation och märkning torde kravet på fartcertifikat för fritidsbåtar inte vara förenligt med direktivet och föreslås därmed inte gälla för fritidsbåtar. För att tillämpningen kring fritidsbåtar inte ska bli otydlig, bör det inledningsvis framgå att fartygssäkerhetslagen inte ska tillämpas i den mån den föreslagna fritidsbåtslagen ska tillämpas. Regeringens förslag: I den nya lagen förklaras vissa uttryck som behövs för att förstå lagen. För att uppnå enhetlighet inom unions- marknaden och enhetlighet med andra produktområden föreslås för- klaringarna i allt väsentligt överensstämma med fritidsbåtsdirektivets definitioner. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innehåller ingen förklaring av ”bedömning av överensstämmelse”. Vissa redaktionella ändringar har dock gjorts. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har pekat på att 3 § 4 talar om ”omfattande förändringar” som 2 § fjärde stycket 4 talar om ”omfattande ändringar”. En liknande fråga tas upp beträffande 2 § första stycket som talar om ”omfattande ombyggnad” och 3 § 5 som talar om ”omfattande förändring” som 24 § talar om ”omfattande förändring eller ombyggnad”. Havs- och vattenmyndigheten framhåller angående definitionen av framdrivningsmotor att det numera finns eldrivna motorer i fritidsbåtar och vattenskotrar. hänvisar till tidigare yttrande över förslag till det nu aktuella direktivet där verket ställt sig positivt till att fritidsbåtar och vattenskotrar inte sär- skiljs definitionsmässigt. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) menar att definitionen i 3 § 5 inte lyder på samma sätt som i direktivet utan att detta synes motiverat. Vidare påpekar att begreppet ”unionsmarknaden” används genomgående i direktivets definitioner medan förslaget ofta använder ”marknaden”. Begreppet unionsmarknaden bör användas för att förtydliga att kraven även gäller svenska aktörer som tillhandahåller produkter utanför den svenska mark- naden. Swedac menar även att definition 8 bör omformuleras då det kan uppfattas som motsägelsefullt att ett begrepp som omfattar hela Euro- peiska unionen enbart gäller produkter som omfattas av det svenska införlivandet vid utsläppandet på marknaden. Swedac menar också att direktivets definition av uttrycket ”bedömning av överensstämmelse” bör tillföras eftersom det i den föreslagna lagen i övrigt inte framgår vad som ska avses med detta. anser att både fritidsbåtar och vattenskotrar kan definieras som vattenfarkoster och menar därför att det inte behövs något definitionsmässigt undantag för just vattenskotrar. Skälen för regeringens förslag: Artikel 3 i fritidsbåtsdirektivet inne- håller 29 definitioner av begrepp som används i direktivet. Jämfört med det äldre fritidsbåtsdirektivet har 20 nya definitioner tillkommit dels för att förtydliga innebörden av vissa begrepp, dels för att nya begrepp används till följd av att direktivets omfattning ökat. I den nuvarande fritidsbåtslagen definieras endast fyra grundläggande begrepp som behövs för att förstå lagtexten och i myndighetsföreskrifter som kompletterar lagen finns ytterligare några definitioner införda. Det kan diskuteras om fritidsbåtsdirektivet har ett behov av det stora antalet definitioner som finns liksom hur en del av definitionerna har ut- formats. Många av definitionerna är direkta avskrifter av motsvarande defini- tioner i förordningen (EG) nr 765/2008 som redan gäller i svensk rätt. Enligt regeringens bedömning saknas det anledning att definiera alla de termer som finns i fritidsbåtsdirektivet. Termer som finns i direktivet men som inte används i lagtexten kan vid behov definieras i de myndig- hetsföreskrifter som föreslås meddelas med stöd av lagen. Definitionerna i artikel 3.11–3.12, 3.14–3.16 och 3.18–29 härstammar dock från förordningen (EG) nr 765/2008 och rambeslutet nr 768/2008/EG och gäller grundläggande och centrala termer som används inom den inre marknaden.