prop · H30378 · 2015-12-17 00:00:00 — Punkt 6 b föreskriver att direkt eller indirekt tillhandahållande eller insamlande av tillgångar, av statens medborgare eller inom statens territorier, i syfte att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att finansiera en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, ska utgöra brott. Slutligen ska enligt punkt 6 c även organiserande, eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av statens medborgare eller inom statens territorier, av en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, utgöra brott. I punkt 7 uttrycks beslutsamhet att överväga att i enlighet med resolution (2014) lista bl.a. individer och grupper som t.ex. finansierar eller på annat sätt stödjer . I punkt 8 beslutas att medlemsstaterna under vissa angivna förhållanden ska förhindra personer från inresa till eller resa igenom de egna territorierna. Enligt punkt 9 uppmanas medlemsstaterna begära tillgång till passageraruppgifter från flygbolag som verkar inom statens territorier. I punkt 10 betonas vikten av att fullt ut och genomföra resolutionen. I punkterna 11–14 behandlas internationellt samarbete. Punkterna 15–19 rör frågor om motverkande av våldsbejakande extremism för att förhindra terrorism. Slutligen handlar punkterna 20–27 om FN:s engagemang i fråga om hotet från utländska terroriststridande. Tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism antogs ett tilläggsprotokoll till konvention om förebyggande av terrorism (tilläggsprotokoll) som ska bidra till att resolutionen genomförs på ett likartat sätt i medlemsstater. Syftet med tilläggsprotokollet är att komplettera konventionen med artiklar om kriminalisering och därigenom öka parternas an- 2015/16:78 strängningar att förebygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning i terrorismsyfte, mottagande av utbildning för terrorism, resande utomlands i terrorismsyfte samt finansiering och underlättande av sådant resande. Med terroristbrott avses enligt protokollet detsamma som i konventionen, dvs. varje brott som omfattas av något av de internationella instrument som upptas i bilagan till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument. Detta motsvaras av särskilt allvarlig brottslighet i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen), som innehåller bestämmelser för genomförande av konventionen. Frågan om tillträdet till protokollet ingår i det tilläggsuppdrag som utredningen fick (dir. 2015:61). 4.2 Innebörden av FATF:s rekommendation 5 FATF och dess rekommendationer FATF är, som nämns ovan, en mellanstatlig organisation som arbetar för att främja ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen samt andra relaterade hot mot integriteten i de internationella finansiella systemen. FATF:s standarder består av 40 rekommendationer med tillhörande tolkningsnoter och en ordlista som innehåller definitioner. är medlem i FATF sedan organisationen inrättades 1989. Medlemskapet innebär att har åtagit sig att regelbundet genomgå utvärderingar. En FATF-utvärdering sker dels genom att landets tekniska efterlevnad utvärderas på grundval av skriftligt material, dels genom platsbesök där huvudfokus ligger på att utvärdera effektiviteten. Detta ställer i praktiken höga krav på en ändamålsenligt utformad lag- kommer att utvärderas nästa gång . Kriminalisering av finansiering av terrorism regleras i rekommendation Av den framgår att medlemsstaterna ska kriminalisera sådan finansie- ring i enlighet med FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen). vara straffbart att finansiera terroristorganisationer och enskilda terroris- ter även om det saknas koppling till en särskild terroristhandling, dvs. oavsett syftet med finansieringen. Av rekommendationens tolkningsnot (B.2–11) framgår bl.a. följande. Det ska vara straffbart att uppsåtligen, direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in tillgångar med den olagliga avsikten att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att dessa är avsedda att användas, helt eller delvis, för att begå en terroristhandling, av en terroristorganisation eller av en enskild terrorist. Vidare ska det, sedan en revidering av tolk- ningsnoten , vara straffbart att finansiera sådana resor som Prop. 2015/16:78 avses i resolutionen. Terrorismfinansieringsbrotten ska omfatta alla sorters tillgångar oavsett om de kommer från en legitim eller illegitim källa. För straffbarhet ska det varken krävas att tillgångarna rent faktiskt har använts för att begå eller försöka begå en terroristhandling eller att tillgångarna kan kopplas till en särskild terroristhandling. De straffrättsliga påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Det ska även vara straffbart att försöka begå ett terrorismfinansieringsbrott. Vidare ska det vara straffbart att ägna sig åt olika former av medverkan. Bestämmelsen om terrorismfinansieringsbrott ska vara tillämplig oavsett om personen som påstås ha begått brottet befinner sig i samma land eller i ett annat land än det där terroristen eller terroristorganisationen finns eller där terroristhandlingen har inträffat eller kommer att inträffa. I samband med FATF:s utvärdering av 2006 bedömdes kriminaliseringen när det gäller finansiering av terrorism i stor utsträckning vara förenlig med rekommendationen. Det ansågs dock vara en brist att den svenska regleringen inte uttryckligen omfattar insamling eller tillhandahållande av tillgångar med vetskap om att de är avsedda att användas (i vilket syfte som helst, ”for any purpose”) av en terroristorganisation eller en enskild terrorist. uppmanades därför att utvidga straffansvaret i detta avseende. Bestämmelser om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns främst i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), rekryteringslagen och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Terroristbrottslagen infördes för att genomföra Europeiska unionens (EU) rambeslut om bekämpande av terrorism (terrorismrambeslutet). Enligt 2 § döms den för terroristbrott som begår någon av de gärningar som räknas upp i lagen (3 §), bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse , lägst och högst , eller på livstid eller, om brottet är mindre grovt, fängelse, lägst och högst (2 §). Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är också straffbelagt (4 §). Terrorismrambeslutet ändrades 2008. För att genomföra ändringen och konvention om förebyggande av terrorism infördes rekryteringslagen. I lagen regleras ett särskilt straffansvar för den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till 2015/16:78 särskilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning, 3 §), söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet (rekrytering, 4 §), eller meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning, 5 §). Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt 2 § bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om gärningen är att anse som ringa (7 §). Straffet är fängelse i högst (3–5 §§) eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst (6 §). För att genomföra finansieringskonventionen infördes finansieringslagen. Enligt 3 § lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § och omfattar bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar (3 §). Av samma bestämmelse framgår att straffet är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Försök till ett sådant brott är också straffbelagt (4 §). Terrorism utgör ett reellt hot mot såväl det internationella samfundet som enskilda stater. har en väl täckande lagstiftning på terrorismområdet. medför förändringar i omvärlden och nya internationella förpliktelser ett kontinuerligt behov av översyn och uppdatering av regelverket. En grundläggande utgångspunkt vid utformningen av sådan ny lagstiftning är att följa internationella förpliktelser vad avser såväl åtaganden att kriminalisera vissa gärningar som åtaganden till skydd för mänskliga rättigheter. Brister i det senare hänseendet kan innebära en ökad risk för radikalisering och därmed ett ökat hot. Av central betydelse är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som lag i (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Relevanta artiklar i sammanhanget är bl.a. artikel 10 som innehåller bestämmelser till skydd för yttrande- och informationsfriheten, artikel 11 om rätten till föreningsfrihet samt artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet som reglerar rätten att fritt röra sig. Därutöver måste förslagen vara förenliga med de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen om bl.a. yttrande- och inform- ationsfrihet, föreningsfrihet samt rörelsefrihet. Vissa av dessa friheter får begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). En rättighet som är absolut och som inte får begränsas är rätten för svenska medborgare att resa in till (2 kap. 7 § regeringsformen). Förhållandet mellan lagförslagen och liksom grundlagarna behandlas i anslutning till de enskilda lagförslagen (se avsnitt 5.2.1, 5.2.2 och 6.3). Även den internationella humanitära rätten som tillämpas vid väpnade konflikter och ockupation bör nämnas. Resolutionen syftar till att hindra personer från att, i avsikt att begå eller förbereda terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning, resa till andra länder. Som utredningen framför görs denna typ av resor ofta till områden där det pågår en väpnad konflikt. Det aktualiserar frågan om hur regelverken på terrorismens område liksom den nu aktuella resolutionen förhåller sig till den internationella humanitära rätten. Det finns flera exempel på undantag för denna rätt i internationella instrument. Till exempel anges i preambeln till terrorismrambeslutet att det inte reglerar de väpnade styrkornas verksamhet under en väpnad konflikt som regleras av den internationella humanitära rätten. Även konvention om förebyggande av terrorism och finansieringskonventionen innehåller inskränkningar i förhållande till humanitärrätten. innehåller den humanitära rätten regler som i allt väsentligt förbjuder gärningar som kan utgöra terroristbrott. Såväl terroristbrottslagen som rekryteringslagen och finansieringslagen kan vara tillämpliga även på gärningar som har ägt rum under en väpnad konflikt. För en närmare redogörelse hänvisas till avsnitt 7.1.2 i utredningens betänkande. Som konstateras ovan är folkrättsligt bundet av resolutionen. I de följande avsnitten tar regeringen ställning till genomförandet av de straffrättsliga delarna av den. En utgångspunkt är att hålla sig nära den utformning som åtagandena har i instrumentet. kan det finnas skäl att i vissa avseenden gå något längre än vad som följer av dem. I de fall ett sådant ställningstagande görs behandlas det i samband med lagförslagen (se avsnitt 5.2). Ett av förslagen innebär att FATF:s rekommendation 5 genomförs. Det är angeläget att efterlever de internationella standarder angående bl.a. finansiering av terrorism som FATF tagit fram och som ska bli utvärderat mot . Förslaget bärs emellertid även upp av andra skäl. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 6. Lagrådet anger att förslagen innebär långtgående kriminaliseringar och noterar att det kan sättas i fråga om de är förenliga med den försiktighet som bör gälla när kriminalisering används som metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället. Mot bakgrund av att förslagen bygger på resolutionen och FATF:s rekommendation finner Lagrådet dock inte skäl att motsätta sig förslagen. Där det finns behov av det görs en begränsad internationell utblick. För en mer grundlig genomgång hänvisas till avsnitt 6 i betänkandet. 2015/16:78 Dagens bestämmelser om straffansvar för terroristbrott och andra brott med anknytning till terrorism har tillkommit vid skilda tillfällen och huvudsakligen för att genomföra olika internationella åtaganden. Det har alltså varit fråga om att se till att svensk lagstiftning motsvarar de krav som löpande uppstått i anledning av såväl händelser i omvärlden som nya internationella instrument på området. I förarbetena till rekryteringslagen anges att det vore önskvärt att samla straffrättslig lagstiftning som anknyter till terrorism i ett mer överskådligt regelverk men att det inte var möjligt inom ramen för det lagstiftningsärendet. Att det finns behov av att ta ett samlat grepp om lagstiftningen påtalas nu av , och Civil Rights Defenders. Regeringen delar den uppfattningen och avser att, i syfte att åstadkomma ett effektivt och överskådligt regelverk som är förenligt med ett väl fungerande skydd för mänskliga fri- och rättigheter, se över den nuvarande straffrättsliga regleringen för att bekämpa terrorism. 5FN:s säkerhetsråds resolution (2014) 5.1Det finns behov av en skärpt straffrättslig reglering Regeringens bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt punkt 6 a–c i resolutionen är inte till alla delar straffbara enligt svensk rätt. För att tillgodose åtagandet behövs därför lagstiftning. Det bör införas ett särskilt straffansvar för de gärningar som avses i resolutionen. Ett särskilt straffansvar bör även införas för mottagande av terroristträning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i denna del in- stämmer i utredningens bedömning eller har ingen invändning. Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, vid och Civil Rights Defenders, pekar dock på att det förebyggande arbetet kan påverkas negativt. uppger att Säkerhetspolisens möjlighet att få underrättelseinformation via signalspaning kommer att ytterligare begränsas genom den föreslagna kriminaliseringen. Säkerhetspolisen framhåller i det sammanhanget att det är ytterst angeläget att möjligheterna för att delge underrättelseinformation till Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet trots att förundersökning har inletts ses över. Skälen för regeringens bedömning Resor med koppling till terroristhandlingar (punkt 6 a i resolutionen) Resolutionens punkt 6 a kräver att det ska vara straffbart att resa, eller försöka resa, till ett annat land än det land där personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar. I svensk rätt finns det inte några bestämmelser som uttryckligen straffbelägger sådana handlingar. Frågan är om den befintliga regleringen avseende försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott eller medverkan till sådana brott kan anses uppfylla kravet i resolutionen. Dessa brottsformer tar sikte på gärningar som ligger på ett tidigt stadium vid planeringen av ett brott och kan tillämpas även på gärningar utanför . Ett straffbart försök enligt 23 kap. 1 § förutsätter att utförandet av brottet har påbörjats, dvs. att försökspunkten uppnåtts, och att det förelegat fara för brottets fullbordan eller att sådan fara endast på grund av tillfälliga omständigheter varit utesluten. Dessutom måste kravet på uppsåt vara uppfyllt. För att försökspunkten ska ha uppnåtts krävs alltså att utförandet av själva brottet kan anses påbörjat även om ett eller flera moment återstår för fullbordat brott. De återstående momenten måste emellertid någorlunda nära ansluta till vad som redan gjorts. Försökspunkten är inte uppnådd om den förberedande handlingen inte är avsedd att strax följas av en gärning som faller direkt under brottsdefinitionen. konstaterade i NJA 1995 s. 405 att försökspunkten inte uppnåddes genom en bilfärd till en tänkt brottsplats för ett rån, i synnerhet då ytterligare handlingar krävdes för att brottet skulle anses påbörjat. Enligt regeringen torde den som företar en sådan resa som avses i resolutionen inte ha uppnått försökspunkten i annat fall än då resan utgör en del av själva genomförandet av brottet. Således skulle möjligen den som t.ex. reser med ett flygplan med avsikt att begå ett terroristbrott genom att kapa och därefter störta flygplanet kunna dömas för försök till terroristbrott, för det fall gärningen inte fullbordas. Att försökspunkten under vissa omständigheter kan anses uppnådd genom en resa är dock inte tillräckligt för att kriminaliseringskravet därigenom skulle vara uppfyllt. Detsamma gäller naturligtvis försök att göra en sådan resa. Förberedelse till brott förutsätter enligt 23 kap. 2 § första stycket viss befattning med pengar eller annan egendom eller med föremål som är särskilt ägnade att användas som hjälpmedel vid ett brott. Det är alltså inte straffbelagt som förberedelse att i ordets mer allmänna mening förbereda ett brott. Det fall av förberedelseansvar som kan vara aktuellt här är att någon med uppsåt att utföra eller främja brott tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnaderna för utförande av det. En tänkbar situation är att en person tar emot pengar för att bekosta en resa som utgör ett led i eller en förutsättning för utförandet av ett terroristbrott även om förberedelseansvaret i första hand då inte avser att träffa själva resegärningen. Däremot kan motsvarande resonemang inte göras gällande i de fall resan sker i syfte att planera eller förbereda ett terroristbrott, eftersom begreppet brott i förberedelsebestämmelsen inte omfattar osjälvständiga brottsformer. Långt ifrån alla resor finansie- ras dessutom av någon annan än resenären själv. I dessa fall är förbere- delsebestämmelsen inte tillämplig. Ansvar för stämpling enligt 23 kap. 2 § andra stycket in- träder då någon i samråd med annan beslutar gärningen eller söker an- stifta annan eller åtar eller erbjuder sig att utföra den. alltså sikte på bl.a. själva beslutet att begå ett brott. krävs det inte att brottet är närmare preciserat i fråga om tid eller sättet på vilket det ska begås. Därmed behöver uppsåtet inte avse en viss bestämd Det är tillräckligt att det finns uppsåt till att brott av ett visst slag förr eller senare kommer till stånd. Stämplingsansvar förutsätter alltså att minst två personer är inblandade. Därmed kan inte den som på egen hand och utan något samröre med annan bestämmer sig för att utföra ett terroristbrott, och i detta syfte genomför en resa, dömas för stämpling. I de flesta fall planeras och ge- nomförs emellertid sådana resor som avses i samråd med och med bistånd av flera andra. Ofta finns också en kontakt etablerad på resmålet och en plan för mottagande och aktiviteter där. I dessa fall skulle ansvar för stämpling kunna komma i fråga om resan utgör ett led i själva beslu- tet att utföra eller delta i ett terroristbrott. Däremot kan den som företar en resa i syfte att planera eller förbereda ett terroristbrott inte dömas för stämpling, eftersom ett sådant ansvar inte gäller i förhållande till osjälv- För såväl förberedelsesom stämplingsansvar krävs att det föreligger mer än ringa fara för fullbordan av det brott som förbereds eller till vilket Bedömningen görs utifrån omständigheterna då förbere- delse- eller stämplingshandlingen företas. Den avgörande tidpunkten för farebedömningen kan alltså ligga långt ifrån brottets fullbordan. krävs också omfattande ytterligare åtgärder. Även om farerekvisitet i praxis har tillämpats för att utesluta ansvar närmast i undantagsfall går det inte att bortse från att detta rekvisit kan utgöra ett hinder för att anse Regeringen gör bedömningen att inte heller möjligheterna att döma för förberedelse eller stämpling är tillräckliga för att fullt ut tillgodose reso- Sammanfattningsvis behövs alltså lagstiftning för att svensk rätt ska motsvara kravet på kriminalisering enligt resolutionens punkt 6 a, i den del som avser resor med koppling till terroristhandlingar. Utöver vad som folkrättsligt följer av resolutionen finns det enligt re- geringen anledning att vidta sådana lagstiftningsåtgärder. hetspolisen har uppskattningsvis närmare 300 personer rest från till och för att ansluta sig till våldsbe- jakande islamistiska grupper som Islamiska staten i och Levanten (Isil). Sådana resor företas även till andra länder som t.ex. men i Det förekommer uppgifter om att gruppernas med- lemmar begått handlingar som kan utgöra krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och terroristbrott. har det skett en ökning av antalet personer som reser och vissa gör det mer än en gång. som rest till områden där det pågår stridigheter har cirka 40 personer avlidit och cirka 120 personer återvänt till . bedömer att trenden alltjämt är uppåtgående. sker i övriga världen. finns det uppgifter om att i vart fall 15 000 personer, varav 4 000 personer från , har rest till , och näraliggande områden och anslutit sig till våldsbejakande islamistiska grupper. Problemet kan därmed anses öka i omfattning. De personer som återvänder kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerheten i . Resorna ökar risken för radikalisering och de aktuella gruppernas våldsbejakande budskap kan förstärka personernas avsikt att begå brott efter hemkomsten. Flera har också genom erfarenhet av strid och militär träning tillägnat sig en ökad stridsteknisk förmåga och kunskap om t.ex. vapentillverkning. Deltagande i stridigheter kan även leda till en allmänt lägre tröskel för våldsanvändning. Dessutom knyts internationella kontakter. Några av de attentatshot som Säkerhetspolisen avvärjt i har involverat återvändare som tidigare deltagit i våldshandlingar i utlandet. Liknande erfarenheter har gjorts av säkerhetstjänster i andra europeiska länder.