prop · H2031310 · 2015-01-01 00:00:00 — Även om det är fören- ligt med dubbelprövningsförbudet att en fråga om skattetillägg kan återgå till i de fall åklagaren inte gör någon slutlig prövning i skuldfrågan avseende en viss felaktighet eller passivitet, medför en sådan ordning att en fråga kan hamna på flera myndigheters bord innan den avgörs och att den slutliga bedömningen därför kan dra ut . är oönskat bl.a. ur förutsebarhets- och effektivitetsperspektiv, såväl för den enskilde som för inblandade myndigheter. Det är fråga om ett stort antal frågor om skattetillägg som skulle komma att återgå till Skatte- Det finns därför skäl att undersöka om en effektivare och därmed från rättssäkerhetssynpunkt även mer fördelaktig ordning kan uppnås. Därutöver medför själva den nu föreslagna processuella regleringen om skattetillägg och skattebrott att det finns skäl att se över rutinerna för anmälan och beivrande av skattebrott, för att säkerställa att deras utformning är ändamålsenlig och att resurserna fördelas på rätt sätt. Härvid tar regeringen återigen sikte på syftet med föreslagen reglering: stärkt rättssäkerhet och sanktioner i balans. överväganden som tar sikte dels på frågan om vilka brott som ska anmälas och prövas av åklagare, dels på kvaliteten i brotts- Särskild åtalsprövning i 13 § skattebrottslagen Den särskilda åtalsprövningsregeln bör utvidgas När en spärreglering införs som medför att sanktionsprövningar av samma felaktighet eller passivitet inte längre kommer att kunna ske i olika förfaranden, finns det enligt regeringens mening skäl att se över de mekanismer som styr vilka ärenden som hamnar hos åklagare och vilka som inte gör det. Detta kan innefatta även vilka brott som ska utredas av Exempel på sådana bestämmelser är anmälningsplikten i 17 § och åtalsprövningsregeln i 13 § skattebrottslagen. Utredningen anger att det skulle kunna finnas skäl att se över åklaga- Flera remissinstanser har väckt frågan om anmälningsplikten inte bör styras av en höjd beloppsgräns. Ändringar i enbart anmälningsplikten enligt 17 § skulle precis som utredningen anger leda till att ärenden som inleds på annat sätt än genom förvaltningsmyndigheter (i praktiken oftast ) inte berörs. Regeringen anser till skillnad från utredningen att det dock inte är åklagarens förundersökningsplikt som i stället bör ses över, utan snarare regeln om särskild åtalsprövning i 13 § skattebrottslagen. dag att åtal för skatteförseelse (3 § skattebrottslagen) får väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl. Gränsen för skatteförseelse går enligt huvudregeln vid ett prisbasbelopp (se t.ex. ovan nämnda minnes- När det gäller särskilda skäl anges i förarbetena till bestämmelsen bl.a. att särskilda skäl bör i regel anses föreligga om gärningsmannen inte kan påföras någon administrativ sanktion för sitt förfarande. 2014/15:131 nämligen ofta te sig stötande för den allmänna rättskänslan att en person som begår ett uppsåtligt brott helt undgår reaktion från samhällets sida. -- - Ett annat fall när det kan finnas anledning att åtala ett ringa brott är om gärningsmannen är ställföreträdare för en juridisk person eller en omyndig, eftersom administrativ sanktion i form av exempelvis skatte- tillägg träffar den skattskyldige och inte ställföreträdaren för denne. Vid åtalsprövningen enligt förevarande lagrum bör även omständigheterna vid brottets begående beaktas. Dessa kan vara så graverande att åtal på grund av allmänpreventiva skäl inte bör underlåtas trots att administrativ sanktion påförts (prop. 1971:10 s. 262). Skatteförseelser anmäls mycket sällan (anmälde 18 brottsmisstankar avseende 3 § skattebrottslagen). Regeringen anser att regeln om särskild åtalsprövning bör justeras till att inte bara omfatta skatteförseelse utan även omfatta andra brott i skattebrottslagen av viss, lindrigare grad, närmare avgränsade genom en beloppsgräns. Nivån för vilka skattebrott som åklagaren som huvudregel ska åtala för bör alltså höjas något. Som nämnts ovan gäller att i det absoluta flertalet anmälda fall prövas inte den enskildes skuld slutligt av åklagare eller allmän domstol. Endast skattetillägg, beslutat av Skatte- verket, blir som huvudregel aktuellt. Genom en justering av belopps- gränsen uppåt i åtalsprövningsregeln skulle fler felaktigheter och passiviteter komma att sanktioneras i ett tidigt skede genom skattetillägg, och färre hamna hos åklagaren för handläggning först. De kommer inte att gå omvägen via åklagare. Utvidgningen ska avse skatteundandraganden under två prisbasbelopp Eftersom det, som nämns i bl.a. avsnitt 7.2.1, är av stor vikt att felaktigheter beivras genom väl avvägda sanktioner från samhällets sida, bör justeringen vara tämligen modest. När skattetilläggen infördes sades i förarbetena att Det föreslagna nya administrativa sanktions- systemet är avsett att få till följd att de judiciella organen – åklagar- myndigheterna och de allmänna domstolarna – skall befatta sig med huvudsakligen allvarligare fall av överträdelser mot skattelagstiftningen 1971:10 s. 221). Skatteförseelse som är föremål för särskild åtalsprövning gäller som huvudregel skatteundandragande på upp till ett prisbasbelopp. Gränsen mellan skattebrott av normalgraden och grovt skattebrott går som huvudregel vid tio prisbasbelopp. Regeringen anser att åtalsprövningsregeln lämpligen justeras till att gälla fall där det undandragna skattebeloppet understiger två prisbas- belopp. Detta utgör enligt regeringens mening en rimlig avvägning av intressena stärkt rättssäkerhet och sanktioner i balans. Att skatteundan- draganden under denna gräns inte längre som huvudregel ska beivras genom åtal innebär inte att samhället lämnar felaktigheten eller passiviteten utan sanktion, eftersom skattetillägg, som av Europadom- stolen har konstaterats utgöra ett straff, kommer att bli aktuellt, se mer nedan i detta avsnitt. Regeringen anser således inte att Ekobrotts- myndighetens syn att förslaget i praktiken kan innebära en avkriminali- sering av relativt omfattande skatteundandraganden är rättvisande. Det kan också påminnas om att i sitt första remissvar, till vilket det hänvisar i sitt andra remissvar, anser att ribban för när överträdelser på skatteområdet ska hanteras straffrättsligt kunde höjas väsentligt. Det kan vidare konstateras att valet att använda prisbasbeloppet gör att den föreslagna bestämmelsen följer den konstruktion med gränsvärden som tillämpas . Vad gäller synpunkt att det kan ifrågasättas om det behövs en utökad åtalsprövningsregel då det i ärendena ofta även finns misstankar om bokföringsbrott och/eller försvårande av skatte- kontroll, där det finns möjlighet att låta bli att utreda skattebrottet, ser regeringen inte skäl till någon annan bedömning av förslaget. Regeringen avser inte att förändra den möjligheten. Skyldig- heten att åtala för bokföringsbrott och försvårande av skattekontroll föreslås inte heller ändras. , och anser att det behövs förtydliganden kring om beloppet ska avse det enskilda brottet eller det sammanlagda skatteundandragandet, t.ex. om åtalspröv- ningsregeln ska tillämpas när skatteundandragandet för det enskilda brottet understiger två basbelopp men för den samlade brottsligheten totalt överstiger detta belopp. De anser att förslaget ska avse det belopp som sammanlagt undandragits, dvs. den sammanlagda brottsligheten. Även Lagrådet efterfrågar förtydliganden på denna punkt. Regeringen noterar att tillämpningen av skattebrottslagen bygger på ett system med gränsvärden, dvs. beloppsgränser för t.ex. när en brottsanmälan ska göras. Regeringens förslag innebär i princip att den befintliga gränsen för den särskilda åtalsprövningsregeln höjs med ett prisbasbelopp. Det nya gränsvärdet är tänkt att användas på samma sätt som gränsvärden används . Detta är upp till berörda myndigheter att tillämpa. Enligt anvisningar i ovan nämnda minneslista gäller t.ex. beloppsgränsen för anmälan av skattebrott enligt 2 § och vårdslös skatteuppgift enligt 5 § skattebrottslagen vid varje brottstillfälle. Vidare gäller i praktiken att beloppsgränsen kan vara lägre vid upprepad brottslighet eller andra särskilda omständigheter. Utgångspunkten vid beräkningen av undandraget belopp är således det enskilda brottet. En viss skillnad mellan förslaget och dagens ordning är att vad gäller bedömningen hur ett brott ska rubriceras eller hur brottets svårighetsgrad i övrigt ska bedömas är det undandragna beloppet endast en av flera faktorer. Lagrådet anger att det kan ifrågasättas om det över huvud taget är lämpligt att en regel som avgör när någon ska lagföras för brott grundas på ett så exakt tal som ett prisbasbelopp, inte minst därför att det undandragna skattebeloppet ofta fastställs mer eller mindre sköns- mässigt. När berörda myndigheter använder prisbasbeloppet, t.ex. som mått på olika skattebrotts svårhetsgrad, får de bedömningarna förutsättas vara en del av en skälighetsprövning som beaktar samtliga relevanta omständigheter. Om lagtexten föreskriver att åtal ska väckas om det undandragna skattebeloppet överstiger ett visst krontal, blir en sådan skälighetsprövning enligt Lagrådet inte möjlig. Regeringen vill med anledning härav lyfta fram följande. Ovan framgår regeringens skäl för den valda metoden och beloppsgränsen. Även om det är fråga om en beloppsgräns finns även i den föreslagna åtalsprövningsregeln andra faktorer inbyggda vilka ska beaktas vid tillämpningen av den nya regeln, se nedan om särskilda skäl. Vidare kan lyftas fram att regeringen avser att följa regelns genomslag noga. Detta bl.a. eftersom det är en ny ord- ning som föreslås vars effekter inte helt kan förutses. Med prisbasbelopp avses prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. Det är det prisbasbelopp som gällde det år då brottet begicks som ska användas. Detta föreslås efter Lagrådets önske- mål anges uttryckligen i lagtext. Vid upprepad brottslighet eller flera brott, om detta inte hänför sig till ett och , får det prisbasbelopp som gäller för vart och ett av de aktuella brotten användas vid gränsdrag- ningen. Vilka brott ska utvidgningen gälla? Det behöver vidare pekas ut vilka brott enligt skattebrottslagen som ska omfattas av denna förändring. Såväl skattebrott av normalgraden enligt 2 § som vårdslös skatteuppgift enligt 5 § har undandragen skatt som signifikant faktor. Dessa brott ska därför enligt regeringens mening inkluderas i förslaget. Ett ytterligare brott där undandraget belopp har betydelse är skatteförseelse enligt 3 §, som redan regleras i den aktuella bestämmelsen. Även grovt skattebrott enligt 4 § har undandragen skatt som rekvisit. Regeringen anser dock inte att grova brott ska omfattas av denna regel, som är en lättnadsregel. Utöver skattebrott enligt 2 § och vårdslös skatteuppgift enligt 5 § bör enligt regeringens mening även skatteavdragsbrott enligt 6 § inkluderas i förslaget. Detta brott tar inte sikte på undandragen skatt på samma sätt som de övriga brotten, utan snarare på när skatteavdrag inte har gjorts på rätt sätt. Även här har dock skattebeloppet betydelse och i grunden rör det sig om ett undandragande. Straffskalan är dessutom samma som för vårdslös skatteuppgift. Denna typ av brott bör därför inte beivras hårdare än vårdslös skatteuppgift, och ska därför också inkluderas i förslaget. Regeringen föreslår således att dagens regel om särskild åtalsprövning i 13 § skattebrottslagen ska utvidgas till att även gälla skattebrott enligt 2 §, vårdslös skatteuppgift enligt 5 § och skatteavdragsbrott enligt 6 §, om det undandragna skattebeloppet understiger två prisbasbelopp. vill ha förtydliganden i lagtext om även skatteförse- else ska vara med i regleringen. För skatteförseelse föreslås inga ändring- ar utan befintlig reglering gäller. Regeringen anser att det med tillräcklig tydlighet framgår att de tillagda förutsättningarna endast avser de tillagda brotten. Kammarrätten i anser att förslaget bör justeras så att även fara för felaktigt tillgodoräknad eller återbetalad skatt omfattas, eftersom brotten i 2 och 5 §§ skattebrottslagen inte bara tar sikte på undandragen skatt utan också på att skatt felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Regeringen anser att lagregleringen ska ta sikte på undan- dragen skatt. Detta inkluderar dock även fara för undandragen skatt. Med uttrycket det undandragna skattebeloppet avses när det gäller 2 och 5 §§ storleken av den skatt (eller avgift) som har eller kunde ha undandragits och när det gäller 6 § storleken av ej fullgjort skatteavdrag. Utvidgningen ska gälla bara då det även kan bli skattetillägg Regeringen anser att den nu föreslagna utvidgade åtalsprövningsregelns tillämpning ska avgränsas genom ytterligare en förutsättning. Ett syfte med den föreslagna ändringen är att påverka antalet anmälda fall som skulle komma att återgå från åklagaren till för att där leda till endast skattetillägg. Det gäller således sådana felaktigheter eller passiviteter som kan leda till såväl påföljd för skattebrott som skatte- tillägg för samma person. Regeringen har inget intresse av att utvidg- ningen av den särskilda åtalsprövningsregeln skulle omfatta fall som inte kan leda till skattetillägg. Som regeringen anger bl.a. i avsnitt 7.2.1 är det viktigt med väl avvägda sanktioner för otillåtna ageranden – en felaktighet eller passivitet ska leda till en sanktion när det finns grund för det. Regeringen föreslår därför att den utvidgade åtalsprövningsregeln endast ska gälla för fall då en felaktighet eller passivitet som skulle omfattas av åtalet även kan läggas till grund för beslut om skattetillägg för samma person. Som nämns ovan är detta redan angivet som ett särskilt skäl i förarbetena till den befintliga åtalsprövningsregeln. För att säkerställa att den utvidgade åtalsprövningsregeln inte tillämpas i de fall då det inte kan bli aktuellt med skattetillägg, anser regeringen alltså att denna förutsättning ska regleras uttryckligen. Ett exempel på fall som härigenom kan hamna utanför den utvidgade åtalsprövningsregeln är situationer som avser företrädare för juridiska personer. Dessa kan dömas för skattebrott för felaktigheter eller passivi- teter som de har gjort sig skyldiga till i sitt företag, t.ex. oriktiga upp- gifter som de lämnat i företagets deklaration. Det är i dessa fall den juridiska personen och inte företrädaren som kan påföras skattetillägg, och det är alltså inte fråga om att samma person kan påföras både skattetillägg och dömas för ett skattebrott avseende samma felaktighet eller passivitet. Det bör noteras att en företrädare för en juridisk person också kan ha gjort felaktigheter i sin egen inkomstdeklaration, som kan föranleda såväl skattetillägg som påföljd för skattebrott. Sådana fall omfattas av förslaget. Vad gäller personligt betalningsansvar för en juridisk persons skattetillägg kan följande sägas. Att felaktigheten eller passiviteten som skulle ligga till grund för åtalet också ska kunna läggas till grund för beslut om skattetillägg för samma person innebär att det ska handla om ett skattetillägg som kan påföras den personen. Talan om företrädar- ansvar och andra möjligheter att kräva en fysisk person på en juridisk persons skattetillägg omfattas därför inte av denna bestämmelse. Genom förslaget till en ny 13 b § i skattebrottslagen förhindras dock åklagaren att åtala en person för skattebrott, om personen har krävts på betalning av en juridisk persons skattetillägg, se avsnitt 7.5.7. ifrågasätter varför det förhållandet att ett skatte- tillägg tagits ut i en juridisk person skulle vara ett särskilt skäl att väcka åtal mot ställföreträdaren när det undandragna beloppet understiger två prisbasbelopp, eftersom det då sanktioneras väsentligt strängare än motsvarande gärning av en fysisk person. Regeringen vill med anledning härav påminna om att förslaget är i enlighet med befintlig reglering om särskilda skäl. Vidare är det inte samma person som drabbas om den ena sanktionen träffar en juridisk person och den andra en fysisk person. 2014/15:131 Särskilda skäl även fortsättningsvis Såsom förslaget är utformat ska även i fortsättningen gälla att åtal ska väckas om det finns särskilda skäl. Samma skäl som uttalats i tidigare förarbeten gör sig gällande. Ett skäl som nämns är just om det inte är aktuellt med skattetillägg för personen. Som framgår ovan föreslår regeringen dock att den nya bestämmelsen uttryckligen inte ska omfatta sådana fall, varför detta skäl inte i någon större utsträckning bedöms komma att bli aktuellt som bedömningsgrund för åtal i den nu föreslagna ändringen. Andra särskilda skäl som enligt förarbetena bör beaktas är omständigheterna vid brottets begående. Andra omständigheter såsom upprepad brottslighet eller dylikt bör också beaktas. vill ha förtydliganden om särskilda skäl och anser att pröv- ningen av om det finns särskilda skäl blir mer svårbedömd. Regeringen anser, eftersom särskilda skäl tillämpas och förändringen förenklat endast avser en höjning av befintlig regel med ett prisbas- belopp, för vissa utpekade brott, att befintliga principer för bedömningen av särskilda skäl kan tillämpas. Föreslagen ändring i 13 § bedöms komma att påverka anmälningsplikten i 17 §, då det som anges ovan i detta avsnitt gäller att brott som nämns i 13 § som regel inte anmäls, åtal som huvudregel inte ska väckas. En sådan justering som föreslås av regeringen i 13 § kommer således att innebära att antalet anmälda brottsmisstankar från Skatte- verket till åklagare kommer att sjunka. Till skillnad från vad Ekobrotts- myndigheten vill så hör alltså åtalsprövningsregeln i 13 § samman med anmälningar enligt 17 §, och förslaget syftar också som anges ovan till att även påverka anmälningsflödet. Åklagaren kommer således att få färre skattebrott än att utreda och domstolarna färre åtal att pröva (se mer om beräknade effekter av förslaget i avsnitt 10.1). Genom att ändringen görs i 13 § träffas inte bara sådana anmälningar som kommer från , utan även anmälningar från andra håll. En förändrad åtalsprövningsregel bedöms således komma att minska anmälningsflödet även från andra håll. När det gäller rutiner för brottsanmälningar tillämpas som nämns ovan i detta avsnitt en riksrutin som utarbetats av och riksåklagaren tillsammans, för bedömningen av under vilka förutsätt- ningar brottsanmälan enligt 17 § ska ske. Några remissinstanser har lyft behovet av gemensamma rutiner eller uppdrag. Det finns inget som hindrar att myndigheterna tillsammans utarbetar rutiner och rekommen- dationer för anmälningsförfarandet även för de föreslagna föränd- ringarna. En nära samverkan mellan och åklagarna i detta avseende främjar att regeln får bästa möjliga tillämpning även hos . Anmälningsplikten i 17 § skattebrottslagen Som nämnts ovan inleder åklagaren rörande ungefär en femtedel av andelen anmälda brottsmisstankar inte förundersökning eller avslutar brottsmisstanken. I dessa fall motsvarar alltså anmälan inte i praktiken nivån för att förundersökning ska inledas. Även om detta kan ha naturliga orsaker ser regeringen inte några självständiga skäl att bevara denna skillnad. I utkastet till lagrådsremiss föreslås att det i regeln om anmälnings- skyldighet i 17 § skattebrottslagen läggs till en regel om att inför en anmälan om brott ska en bedömning göras av om rekvisiten för brott är uppfyllda, vilket innefattar en bedömning av både objektiva och subjek- tiva rekvisit. Syftet är bl.a. att stärka kvalitetsgranskningen av vilka brottsmisstankar som anmäls till åklagare, vilket ska bidra till högre kvalitet och ett bättre förberett ärende för åklagaren att handlägga. Det föreslagna tillägget syftar till att med det material eller underlag som verket har inför bedömningen av om anmälan ska göras, ska göra en närmare bedömning av om rekvisiten för brott synes vara uppfyllda. Utrymmet för ett förfarande i enlighet med det föreslagna bedöms i utkastet egentligen finnas . Ett antal remissinstanser har invänt mot utkastets förslag och anser att det är problematiskt då bedömningen av subjektiva rekvisit bör vara en uppgift för åklagaren och som kräver att förhör hålls och därmed är en uppgift som varken kan eller ska ägna sig åt. Frågeställ- ningar kring vilka beviskrav m.m. som ska gälla väcks. , som är den myndighet som främst kommer att tillämpa bestämmelsen, anger sig sakna befogenhet att vidta utredning som har till syfte att ligga till grund för en bedömning om det finns uppsåt eller oaktsamhet. Även om det i utkastets förslag anges att tanken inte är att ska vidta några större, aktiva utredningsåtgärder, synes förslaget skapa för- virring och osäkerhet över vad som förväntas, medan syftet med förslaget var att skapa tydliga ramar för vad som redan bedöms vara möjligt och därmed en större förutsebarhet och bättre kvalitet i anmälningarna. Detta medför att utkastets förslag enligt regeringens mening inte bör genom- föras. Det bör dock erinras om följande. En förvaltningsmyndighet ska som anges ovan göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt skattebrottslagen har begåtts, 17 § första stycket första meningen skattebrottslagen. Enligt första stycket andra meningen gäller dock inte skyldigheten att anmäla om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd enligt denna lag eller om anmälan av annat skäl inte behövs. Som anges i utkastet till lagrådsremiss ger denna reglering utrymme för olika bedömningar, och tillämpas t.ex. genom att normalt inte anmäler misstänkta skatteförseelser då det finns en särskild åtalsprövningsregel för sådana brott (13 § skatte- brottslagen). Såsom anmälningsplikten i 17 § skattebrottslagen är utfor- mad ger den möjlighet till även andra sannolikhetsbedömningar, vilket bör utnyttjas i praktiken. Det är alltså inte så att en anmälan om brott alltid måste göras så snart det finns anledning att anta att brott har begåtts. Även och anger att gör en viss bedömning av det subjektiva 2014/15:131 rekvisitet och att inte anmäler ärenden där det utifrån utredning uppenbart framgår att det saknas brottsligt uppsåt. Regeringen ser inga hinder mot sådana överväganden. För det fall det råder olika uppfattningar om vilket utrymme som befintlig reglering ger, kan och åklagare tillsammans överväga om befintliga anmälningsrutiner bör ses över. Detta är väl förenligt med förarbetsuttalanden avseende 17 § att det får ankomma på att efter samråd med berörda myndigheter förorda lämp- liga rutiner för anmälningsskyldigheten (NJA II 1983 s. 516–517). Utöver detta kan övervägas om även själva beslutsfattandet om anmälan bör regleras närmare. Enligt arbetsordning gäller att utsedda kvalitetssäkrare har i uppdrag att kontrollera de brottsanmälningar som upprättas innan de skickas vidare till Ekobrotts- myndigheten (se betänkandet s. 122). Regeringen ser därför inte något behov av att föreslå någon författningsreglering om detta. Sammanfattningsvis föreslår regeringen inga förändringar i 17 § skattebrottslagen om anmälningsskyldighet, men erinrar om de möjlig- heter till avvägningar som redan finns enligt bestämmelsen. inställning till skattetilläggsfrågan i samband med brottsanmälan väcker frågan om inte verket bör ges möjlighet att uttala sig i skattetilläggsfrågan i samband med att verket gör brottsanmälan till åklagare. har ansvar för att utreda och besluta om enskildas beskattning, och därmed också frågor om skattetillägg när det är aktuellt. Skattetillägg kommer även i fortsättningen i de allra flesta fall att beslutas av och därmed hanteras inom ramen för förvalt- ningsprocessen som . Åklagare och allmän domstol får genom den föreslagna regleringen en ny uppgift, nämligen att i flera fall utöver frågan om skattebrott även utreda och pröva frågan om skattetillägg. Frågan kommer i de allra flesta fall att initieras via , genom att anmäler ett misstänkt skattebrott till åklagare. Rege- ringen anser i likhet med att det vore en fördel om i samband med anmälan om brott också bidrog med sin uppfattning om skattetilläggsfrågan. Frågorna om skattebrott och skattetillägg är nära sammanhängande med varandra.