prop · H203100 · 2015-04-15 00:00:00 — Finanskrisen har visat att ett sådant system kan utgöra en risk för den finansiella stabiliteten. Ansvariga myn- digheter gör dock bedömningen att mot- ståndskraften i det svenska finansiella systemet är god. Hushållens höga skuldsättning bedöms inte utgöra något hot mot den finansiella stabili- teten då risken för att hushållen ska orsaka ban- kerna betydande kreditförluster bedöms som liten. Bostadsprisernas snabba utveckling gör dock att risken för en plötslig priskorrigering ökar. Ett stort prisfall på bostäder i kombination med höga skulder hos hushållen riskerar att få negativa konsekvenser för konsumtion, tillväxt och arbetslöshet. En rad åtgärder för att stärka motståndskraften i det finansiella systemet och begränsa hushållens skuldsättning har vidtagits . har remitterat ett förslag till föreskrifter om amorte- ringskrav på nya bolån som planeras träda i kraft . P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 myndigheter följer utvecklingen noga för att se om ytterligare åtgärder kan komma att bli nöd- vändiga. Det är nu viktigt att utvärdera de åtgär- der som redan har genomförts och de åtgärder som planeras vara på plats samt hur åtgärderna samverkar med varandra. En viktig anledning till att den ekonomiska utvecklingen inte tog fart som förväntat efter finanskrisen är att hushåll och företag i många länder, däribland i , varit försiktiga med att konsumera och investera. ser emellertid tillförsikten ut att ha stigit bland hushåll och företag i många länder, inte minst i euroområdet. I den makroekonomiska prog- nosen antas att återhämtningen i omvärlden stärks 2015 och 2016. Penningpolitiken har förts i en mer expansiv riktning i euroområdet och oljepriset har fallit. Det större konsumtions- utrymme och de, för många företag, lägre kost- nader som detta bidrar till skulle kunna ta sig uttryck i en ännu högre tillförsikt bland hushåll och företag i omvärlden, i synnerhet i euroområ- det. Efterfrågan på svensk export kan då stiga i en högre takt än vad som antas i prognosen och svensk ekonomi skulle då kunna återhämta sig snabbare. P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 BNP per capita har inte ökat Det vanligaste måttet på ekonomisk tillväxt är BNP-tillväxt. Att BNP växer över tiden är där- emot ingen garanti för att landets invånare får en högre levnadsstandard. BNP-tillväxten behöver också relateras till befolkningstillväxten. BNP per capita visar produktionen delad med antalet invånare 1och kan därmed användas som ett mått på ekonomisk levnadsstandard. Tillväxten i per capita har stagnerat Real BNP per capita steg med i genomsnitt . I samband med inledningen av finanskrisen, när BNP- tillväxten föll betydligt, försvagades även BNP per capita (se diagram 3.2). Trots en viss åter- hämtning var BNP per capita inte högre 2014 än 2007, även om BNP då hade ökat med . Mätt på detta sätt har den genom- snittliga levnadsstandarden inte förbättrats . Diagram 3.2 BNP och BNP per capita 2000–2014 Index (2000=100) Anm.: Fasta priser, ej kalenderkorrigerat. Källor: och egna beräkningar. 1 BNP per capita är ett trubbigt mått på välstånd. Med en mycket ojämn inkomstfördelning kan BNP per capita öka utan att en genomsnittlig invånare får det bättre. Vidare beskriver BNP produktionen i ett land och inte de inkomster som landets invånare har. I jämförelser mellan länder används därför ibland real BNI (bruttonationalinkomst) per capita för att ge en mer rättvisande bild. På kort sikt varierar dock samtliga per- capitamått mer eller mindre med den faktiska BNP-utvecklingen. Se Konjunkturläget (). Produktiviteten är viktig för att BNP per capita ska öka På lång sikt är produktivitetsutvecklingen avgö- rande för BNP-tillväxten och därmed även för tillväxten i per capita.2 Då bestäms produk- tiviteten till största delen av tekniska framsteg, såsom digitalisering. Teknikutvecklingen drivs i regel av investeringar, såväl materiella som im- materiella. Politiska beslut kan påverka den lång- siktiga produktivitetsnivån, t.ex. via skattesyste- met, utbildningsväsendet, forskningen samt patentlagstiftningen. Tillväxten i per capita brukar ut- vecklas på samma sätt som produktiviteten (se diagram 3.3). Den svaga utvecklingen av BNP per capita beror således på att pro- duktiviteten har utvecklats svagt som befolkningsutvecklingen har varit stark. Befolk- ningsökningen har emellertid inte motsvarats av en lika stor ökning av antalet arbetade timmar. Diagram 3.3 Produktivitet och BNP per capita 1980–2014 Anm.: Fasta priser, ej kalenderkorrigerat. I BNP per capita ovan används befolkning- en 15–för att överensstämma med beräkningen av produktivitet. Produktivi- tetstillväxten är utjämnad eftersom faktiska data är mycket volatila. Källor: och egna beräkningar. Generellt är produktiviteten lägre inom branscher som är mer arbetsintensiva. De sen- aste åren har produktionen främst ökat inom näringslivets tjänsteproducerande branscher, medan utvecklingen i de varuproducerande branscherna har varit svagare. En större andel av resurserna finns därmed inom branscher med lägre produktivitet. 2 Här avses arbetsproduktiviteten, med andra ord produktionsvolymen per arbetad timme. En närmare analys av produktivitetsutveckl- ingen visar dock att sammansättnings- förändringar mellan branscher endast kan för- klara en liten del av nedgången i produktivi- tetstillväxten. Den svaga produktivitetsutveckl- ingen verkar i första hand bero på en generell försämring av produktivitetsutvecklingen inom branscherna. Effekterna av en förändrad sam- mansättning i arbetskraften bedöms också vara små, bl.a. baserat på studier av hur sammansätt- ningsförändringar har påverkat lönetillväxten.3 I har produktivitetstillväxten varit sär- skilt låg i den del av ekonomin som främst på- verkas av internationell efterfrågan, dvs. export- industrin.4 Det har inte bara lett till en svag fak- tisk produktivitetstillväxt utan också gett nega- tiva effekter på den trendmässiga produktivitets- utvecklingen. En möjlig förklaring till den för- sämrade produktivitetsutvecklingen kan vara att osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen har medfört att företagen avvaktat med produk- tivitetshöjande investeringar. En annan möjlig förklaring är att det låga ränteläget efter finans- krisen kan ha minskat pressen på företag med svag lönsamhet och därmed hindrat att resurser omallokerats på ett effektivit sätt. Det kan ha skett genom att företag med relativt lägre pro- duktivitet inte har slagits ut i samma omfattning som i tidigare lågkonjunkturer.5 Faktorer av mer strukturell karaktär, såsom lägre produktivitetstillväxt inom informations- och kommunikationstekniksektorn (IKT) i för- hållande , kan också ha påverkat den totala produktivitetsutvecklingen. P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Digitaliseringen kan dock ha haft effekter på produktivitetsutvecklingen utanför IKT-sektorn som är svåra att mäta. Samtliga faktorer bedöms inte bara ha lett till en svag faktisk produktivitetstillväxt, utan också ha gett negativa effekter på den trendmässiga produktivitetsutvecklingen. som den faktiska produktivitets-tillväxten har varit svag visar indikatorer att företagens kapacitets- utnyttjande har varit förhållandevis nära den genomsnittliga nivån . Det talar för att den trendmässiga produktiviteten har försvagats (se även avsnitt 4.2). Bredare mått på välstånd BNP mäter produktionen av varor och tjänster i ekonomin och kompletteras ibland med andra mått som till skillnad mot BNP inkluderar hälso- tillstånd, jämställdhet eller resursutnyttjande. Exempel på andra mått på ekonomisk utveckling och välfärd är t.ex. Better Life Index och FN:s Inclusive Wealth Index. kommer nya mått för samhällsutvecklingen att utvecklas, som utöver BNP även tar hänsyn till miljöpåverkan, livs- kvalitet och sociala faktorer. har en utredare i uppdrag att kartlägga och föreslå mått på utvecklingen av livskvaliteten i (dir. 2014:68). Resultatet av utredningen kom- mer vara en viktig del i det arbetet. 3Lön används ofta som en approximation för individens produktivitet. (Konjunkturläget ) visar att under peri- oden –2013 har en förändrad sammansättning med avseende på utbildningsnivå, ålder, yrke och anställningsform haft en begränsad effekt på den aggregerade lönetillväxten. 4Det stöds bl.a. av statistik från Konjunkturbarometern som visar att andelen företag som bedömer att otillräcklig efterfrågan utgör det främsta hindret för högre produktion har varit väsentligt högre inom industrin än inom exempelvis byggbranschen och tjänstenäringarna. 5En analys av utvecklingen i visar att den s.k. kreativa förstörelsen varit mindre omfattande sedan den finansiella krisen – 2009. Det innebär att företag som har lägre produktivitet än sina konkur- renter inte slagits ut och därmed sänker den genomsnittliga produktivi- tetstillväxten. Även åtstramningen av kreditvillkor förefaller, trots de låga räntorna, ha missgynnat inträdet på olika produktmarknader. Se The UK productivity puzzle, Quarterly Bulletin Q2, , 2014. P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Inkomstskillnaderna i har ökat För välståndet i ett land är det inte bara viktigt med tillväxt, utan också hur det ökade välståndet fördelas i befolkningen. har blivit ett rikare land men också ett land med större inkomstklyftor. ökade den reala ekonomiska stan- darden för medianhushållet , vilket i genomsnitt motsvarar (se diagram 3.4). Inkomstökningen har emeller- tid inte varit jämnt fördelad. Spridningen i in- komster har ökat genom att de med högre in- komster har haft en starkare utveckling än de i mitten av inkomstfördelningen, som i sin tur har sett en starkare utveckling än de med lägre in- komster. Inkomsten för den tiondel som har lägst inkomster har varit i stort sett oförändrad . Diagram 3.4 Hushållens disponibla inkomster i olika delar av inkomstfördelningen –2013 Inkomst i 2015-års priser, kronor Anm.: Alla individer i befolkningen har rangordnats efter hushållets disponibla in- komst justerat för försörjningsbörda och därefter delats in i tio lika stora grupper. Inkomstnivån avser medelvärdet av ekvivalerad disponibel inkomst för respektive inkomstgrupp. Källor: och egna beräkningar. Det finns flera förklaringar till den generellt sett ökade inkomstspridningen. Ökade kapital- inkomster är tillsammans med mindre inkomst- utjämnande skatter de viktigaste faktorerna bakom att inkomstskillnaderna var större 2013 än de var 1995. har det samlade skatteuttaget minskat och därmed skatternas utjämnande effekt. infördes exempelvis en skattereduktion för den allmänna pensionsavgiften och ett jobbskatteavdrag. Vi- dare avskaffades fastighets- och förmögen- hetsskatten. Löneskillnadernas bidrag till in- komstspridningen var ungefär lika stora 2013 som de var 1995. , men lönerna har inte bidragit till ökad inkomstspridning . Att de lägsta inkomsterna har ökat så lång- samt kan förklaras av att transfereringarna utgör en större andel av inkomsterna där än i de högre inkomstskikten. Transfereringarna är vanligen kopplade till prisutvecklingen, eller bestämda i fasta belopp. Prisutvecklingen har varit svagare än löneutvecklingen. Andelen med en låg ekonomisk standard har ökat . Den största delen av ökningen har skett (se diagram 3.5). Det beror bl.a. på införandet av jobbskatteavdraget, som har inneburit en relativt kraftig förstärkning av inkomsterna i mitten av fördelningen. Därutöver omfattas färre av inkomstförsäkringar vid arbets- löshet och sjukdom. Ersättningsnivåerna i dessa försäkringar har också sänkts. Livsmöjligheterna påverkas av hur hög en in- divids inkomst är, inte bara i absoluta termer, utan även i relation till andras. Relativ inkomst har t.ex. stor betydelse när gäller bostadsköp. Ökade inkomstklyftor riskerar att leda till ökad segregation. Diagram 3.5 Andel med låg ekonomisk standard 1995– 2013 Anm.: Låginkomstgränsen beräknas som av medianinkomsten för det aktuella året. Källor: och egna beräkningar. Kvinnor har generellt sett lägre disponibla in- komster än män. hade kvinnor i för- värvsaktiv ålder i genomsnitt av mäns disponibla årsinkomst. Skillnaden motsvarar i 2015-års priser. Inkomstskillnaden mellan könen har inte minskat nämnvärt (se diagram 3.6). Diagram 3.6 Individuell disponibel inkomst för kvinnor och män, , 1995-2013 Medianinkomst i 2015-års priser, kronor KV/M (höger axel) Anm.: Individuell disponibel inkomst utgörs av de individuella inkomsterna samt de hushållsgemensamma inkomsterna fördelade på de vuxna i hushållet. Källor: och egna beräkningar. Kvinnors lägre inkomster kan bl.a. förklaras av den könsmässiga segregeringen på arbets- marknaden. Kvinnor och män arbetar till stor del i olika yrken, sektorer och befattningar, där kvinnor är överrepresenterade i yrken och sek- torer med lägre löner (se tabell 3.4). Den största yrkesgruppen bland kvinnor, undersköterskor, har en månadslön på ca , att jäm- föra med den största yrkesgruppen för män, företagssäljare, som har en månadslön på ca . Kvinnors lägre disponibla inkomster kan också förklaras av att kvinnor i större utsträck- ning än män arbetar deltid och har mer frånvaro på grund av föräldraledighet och ohälsa. Kvin- nors arbetsvillkor är också osäkrare än mäns, med fler tillfälliga anställningar, och det är många kvinnor som arbetar mindre än vad de skulle vilja. En förklaring till kvinnors kortare arbetstid är att de utför en större del av det obetalda hem- arbetet än män, i genomsnitt fem och mer . Det är också betydligt vanligare att kvinnor arbetar deltid för att ta hand om anhöriga, barn och äldre. Därtill orga- niseras arbetet och arbetstiderna inom många kvinnodominerade branscher på ett sådant sätt att det finns få heltidstjänster. P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Tabell 3.4 Genomsnittlig månadslön i de största yrkesgrup- perna för kvinnor respektive män 2013 Totalt antal anställda, andel kvinnor och månadslön Lastbils– och lång- Anm.: Avser månadslöner. Källor: och . Inget utrymme för ofinansierade reformer I inledningen av finanskrisen uppvisade den of- fentliga sektorn ett betydande överskott. I detta läge var en expansiv finanspolitik motiverad för att dämpa finanskrisens negativa effekter på till- växten och arbetslösheten. Den förra regeringen genomförde dock därutöver omfattande ofinan- sierade reformer, främst skattesänkningar, även , trots att konjunkturläget förbättrades. Omfattande ofinansierade åtgärder tillsammans med den utdragna ekonomiska åter- hämtningen har därmed bidragit till betydande underskott i de offentliga finanserna. Den of- fentliga sektorn redovisade 2014 ett underskott på av BNP, vilket var det största underskottet sedan 1990-talskrisen. Spa- randet är långt under den målsatta nivån om att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 En tydlig indikator på detta är att det strukturella sparandet6 har försämrats kraftigt och var 2014 under den målsatta nivån. Re- geringens sammantagna bedömning är att det finansiella sparandet tydligt har underskridit målet . Sparandet behöver därför stärkas framöver. I vilken takt en återgång till målnivån bör ske baseras på en samlad be- dömning utifrån stabiliserings-, fördelnings och strukturpolitiska utgångspunkter. Regeringen bedömer att det sker en gradvis återhämtning i svensk ekonomi . Arbetslösheten är dock fortsatt hög och den utdragna lågkonjunkturen riskerar att leda till att arbetslösheten biter sig fast på höga ni- våer. Ur detta perspektiv är det önskvärt att fi- nanspolitiken understödjer konjunkturåter- hämtningen, t.ex. genom ökade offentliga inve- steringar som bidrar till att pressa ned arbetslös- heten. har tagit beslut om negativ styrränta. Om de låga räntorna inte leder till ökade reala investeringar finns risken att oba- lanser byggs upp. Därför är det viktigt att fi- nanspolitiken tar en aktiv roll för att vidga de flaskhalsar som skadar investeringsklimatet och på så sätt skapar förutsättningar för nya investe- ringar. Riskerna för en svagare utveckling än den i prognosen är betydande, där en försämrad eko- nomisk utveckling i euroområdet bedöms utgöra den enskilt största risken. Det är därför viktigt att det finns marginaler för att möta en kraftigt försämrad ekonomisk utveckling. Regeringens samlade bedömning är att de re- former som föreslås i propositionen Våränd- ringsbudget måste vara finansierade fullt ut. Denna inriktning på finanspolitiken är rimlig, både när det gäller att skapa marginaler för att hantera en djup konjunkturnedgång och att inte riskera den pågående konjunkturåterhämt- ningen. Givet nuvarande prognoser är utgångs- punkten att även samtliga reformer i budget- propositionen bör vara finansierade fullt ut. 6 Med strukturellt sparande menas den nivån som sparandet skulle vara på om ekonomin inte påverkades av låg- eller högkonjunkturer. Översyn av målnivån för finansiellt sparande Det finanspolitiska ramverket har tjänat väl sedan det etablerades . En viktig del i det finanspolitiska ramverket är att ett mål anges för det finansiella sparandet. När målet för det finansiella sparandet på av BNP i genomsnitt över en kon- junkturcykel etablerades angavs tre huvudsakliga motiv för detta. Det första var att återställa förtroendet för de offent- liga finanserna och minska behovet av utländsk upplåning. Det andra var att ge utrymme för stabiliseringspolitik och det tredje att bidra till att det offentliga skulle kunna möta den demo- grafiska utmaningen framöver. Avsikten var inte att den offentliga sektorn skulle gå med ett över- skott om , utan att nivån på målet skulle kunna omprövas . Förtroendet för de offentliga finanserna har stärkts avsevärt och behovet av utländsk upplå- ning har minskat kraftigt sedan målet infördes. Det finanspolitiska ramverket bidrog i hög grad till att förtroendet för den svenska statens för- måga att fullgöra sina åtaganden mot såväl långi- vare som medborgare snabbt kunde återställas. Den offentliga sektorns bruttoskuld har minskat från av BNP när överskottsmålet infördes till . Den svenska statens upplåningskostnader har mins- kat betydligt och den offentliga sek- torn har betydande nettotillgångar. Argument för att ha ett styrande mål för of- fentliga sektorns finansiella sparande är att det bidrar till att stärka kontrollen av den långsiktiga offentligfinansiella utvecklingen och att tydlig- göra behovet av skattefinansiering av offentliga utgifter. Målet för det finansiella sparandet tyd- liggör även behovet av att prioriteringar görs mellan olika utgiftsområden. Därutöver ska fi- nanspolitiken kunna bidra till att stimulera eko- nomin i lågkonjunktur och bromsa i högkon- junktur. Därför behöver sparandet i goda tider ge utrymme för försvagat sparande i sämre tider. Detta möjliggörs i och med att målet för det finansiella sparandet är formulerat som ett ge- nomsnitt över en konjunkturcykel. Även en lägre målnivå bör ge tillräckliga marginaler för att hantera kommande lågkonjunkturer. låga statskuld och stora nettoförmögenhet med- för att har en god motståndskraft för att klara av framtida finansiella och konjunkturella P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 kriser utan att förtroendet för de offentliga fi- störningar i ekonomin med finanspolitiska åt- nanserna skulle äventyras. Vidare ska eventuella effekter på syssel- Det demografiska tryck på de offentliga finan- sättning, arbetslöshet, och produktionsnivå på serna som förutsågs när överskottsmålet etable- kort och lång sikt bedömas. rades är nu här. Andelen av befolkningen som är bestående av relevant akademisk expertis ska pensionerad i förhållande till den del av befolk- knytas till uppdraget. ningen som arbetar har ökat sedan mitten av 2000-talets första årtionde. Det är viktigt att notera att en eventuell för- även andelen som är att öka kraf- ändring av målnivån inte skulle innebära att det tigt, vilket innebär att behovet av äldreomsorg skapas något budgetutrymme i närtid. och sjukvård kommer att öka. sikt frigörs dock ett utrymme för angelägna of- trycket påverkar den offentliga sektorns inkoms- fentliga investeringar i välfärd, infrastruktur, ter när en mindre andel av befolkningen för- bostäder, klimatomställning, forskning och ut- En konsekvens av den åldrande befolkningen är att sparandet i ålderspensionssystemet mins- Från att ha haft ett överskott på i genom- De fastställda nivåerna på utgiftstaket höjs Utgiftstaket utgör en övre gräns för stats- vara markant lägre de kommande 15 åren. en konsekvens av att det är färre personer som riksdag och regering förbättrade möjligheter till betalar in i systemet och fler som får inkomst- kontroll och styrning av utgifterna. Eftersom sparandet i ålderspensionssy- beslut om utgiftstaket är ett av verktygen för att stemet inkluderas i det totala offentligfinansiella ge budgetprocessen dess centrala medelfristiga Ett flerårigt utgiftstak medför att av BNP att staten höjer sitt sparande beslutet om de totala utgifterna i högre grad, än för att kompensera för ett lägre sparande i ål- vad som annars skulle vara fallet, utgår från eko- met är konstruerat för att vara offentligfinansi- synen på hur stort ett rimligt skatteuttag bör ellt stabilt över tiden är det svårt att motivera en En medelfristigt inriktad budgetprocess med ett flerårigt utgiftstak tydliggör effekterna det som en styrka att målet för det finansiella av politiska beslut efter det aktu- sparandet fortsatt omfattar hela den offentliga ella budgetåret och skapar en bindande långsik- sektorn, i likhet med regelverket i EU:s stabili- tighet i budgetbesluten. har beslutat om utgiftstak t.o.m. Givet det svaga konjunkturläget kan det vara Efter att utgiftstakets nivå fastställts av en bra tidpunkt att ändra den målsatta nivån. ändras det normalt inte. sänka målnivån i en högkonjunktur skulle inne- politiska ramverket lämnas dock utrymme för bära en stimulans av ekonomin att en ny regering ska kunna föreslå nya nivåer och ge en icke önskvärd ryckighet i finanspoliti- på utgiftstaket för år som redan fastställts. Sammantaget anser regeringen därför att en sådan ordning skulle en ny regerings möjlig- det nu är lämpligt att analysera konsekvenserna heter att vidta förändringar i finans-politiken av att sänka nivån. kraftigt begränsas (se skr. 2010/11:79 och bet. Regeringen har mot denna bakgrund gett 1995/96:FiU10 s. 69). i uppdrag att analysera Den förändring av finanspolitikens inriktning konsekvenserna av att ändra den målsatta nivån som regeringen avser att genomföra under man- för det finansiella sparandet från av datperioden förutsätter att de fastställda nivåerna BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel till på utgiftstaket –2017 höjs. av BNP i genomsnitt över en kon- slog regeringen i budgetpropositionen junkturcykel (dnr Fi2015/1488). finanspolitiskt motiverade höjningar av de av omfatta de kort- och långsiktiga effekterna på de fastställda nivåerna på utgiftstaket för offentliga finanserna, finanspolitikens hållbarhet dessa år (prop. 2014/15:1 Förslag till statens och möjligheterna att möta större P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Regeringens förslag avslogs i samband med att röstade för ett annat budget- förslag (bet. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29). De av beslutade nivåerna på utgiftsta- ket 2015–2017 speglar därmed inte regeringens syn på hur nivån på de statliga utgifterna bör begränsas. Politikens inriktning i budgetpropositionen ligger fast och regeringen återkommer därför till i propositionen Våränd- ringsbudget med förslag om att de re- dan fastställda nivåerna på utgiftstaket – 2017 höjs av finanspolitiskt motiverade skäl. Nivåerna på utgiftstaket , 2016 och 2017 föreslås höjas med 33, 41 respektive . Skälen till regeringens förslag är des- amma som regeringen redogjorde för i budget- propositionen och de nu föreslagna höjningarna är, utöver vissa tekniska justeringar, lika stora som i budgetpropositionen. lämnar regeringen endast en bedöm- ning av nivån på utgiftstaket. Bedömningen är att nivån på utgiftstaket bör uppgå till , vilket motsvarar av potentiell BNP.