prop · H203124 · 2015-06-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:124 En mer jämställd föräldrapenning Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag om att det antal dagar för vilka en förälder inte kan avstå rätten till föräldrapenning till den andra föräldern ska ökas från 60 . Det antal dagar för vilka det kan lämnas jämställdhetsbonus minskas i motsvarande mån. Uttaget av föräldrapenning är inte jämställt. Kvinnor tar i allmänhet ut en betydligt högre andel av föräldrapenningen än vad män gör. Med hänsyn till de negativa effekter det medför för exempelvis fördelningen mellan betalt och obetalt arbete samt för kvinnors arbetsmarknadssituation i stort behöver det vidtas åtgärder som bidrar till att föräldraledighet och hemarbete fördelas på ett mer jämställt sätt mellan föräldrarna. Förslaget syftar till att öka jämställdheten mellan föräldrar när det gäller fördelningen av hemarbetet och omsorgen om barnet. Det ska även medverka till mer jämställda förhållanden på arbetsmarknaden samt stärka barnets rätt till sina föräldrar. Regeringen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft . 2014/15:124 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken......... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2008:313) om Ärendet och dess beredning .............................................................. En mer jämställd föräldrapenning..................................................... Behov av att förbättra jämställdheten i fördelningen av hem- och omsorgsarbetet............................................... 4.2Ytterligare en månad inom föräldrapenningen reserveras för vardera föräldern.......................................... Följdändringar av jämställdhetsbonusen .......................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. 5.1Konsekvenser för jämställdheten och för barns Ekonomiska och administrativa effekter .......................... 6.1Förslaget till lag om ändring i 6.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:313) om Sammanfattning av Ds 2015:8 inom föräldrapenningen reserveras för vardera Förteckning över remissinstanser (Ds 2015:8)................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 2.lag om ändring i lagen (2008:313) om jämställdhetsbonus. 2014/15:124 2 2.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 12 kap. 17 och §§ socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. En förälder kan genom skriftlig anmälan till avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern. Detta gäller dock inte föräldrapenning på sjukpenningnivå enligt 21 och 22 §§ såvitt avser om Detta gäller dock inte föräldrapenning på sjukpenningnivå enligt 21 och 22 §§ såvitt avser om för varje barn, eller för varje barn, eller samt vid flerbarnsfödsel. samt vid flerbarnsfödsel. I anmälan ska det anges vilka ersättningsnivåer enligt 18 § avståendet Om en förälder för tid före utgången av barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, har fått föräldrapenning som avses i 17 § under färre än , kan han eller hon inte avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern i fråga om som motsvarar de efter avdrag för det antal dagar under vilka han eller hon har fått sådan föräldrapenning. Om en förälder för tid före utgången av barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, har fått föräldrapenning som avses i 17 § under färre än , kan han eller hon inte avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern i fråga om som motsvarar de efter avdrag för det antal dagar under vilka han eller hon har fått sådan föräldrapenning. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för föräldrapenning för ett barn som har fötts före ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som adopterat barnet har fått barnet i sin vård före ikraftträdandet. 1Senaste lydelse 2013:999. 2Senaste lydelse 2013:999. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:313) Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2008:313) om jämställdhetsbonus ska ha följande lydelse. Bonusdagar är de dagar för vilka föräldrapenning har tagits ut av den förälder som har tagit ut föräldrapenning under lägst antal dagar. Har föräldrarna tagit ut föräldrapenning under lika många dagar utgörs bonusdagarna av de dagar för vilka föräldrapenning har tagits ut av den ena föräldern. Bonusdagarna omfattar inte så- Bonusdagarna omfattar inte så- dana dagar för vilka båda föräld- dana dagar för vilka båda föräld- rarna har tagit ut föräld- rarna har tagit ut föräld- rapenning enligt 12 kap. rapenning enligt 12 kap. för vilka en förälder ensam har för vilka en förälder ensam har tagit ut föräldrapenning. tagit ut föräldrapenning. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för jämställdhetsbonus för ett barn som har fötts före ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som adopterat barnet har fått barnet i sin vård före ikraftträdandet. 1 Senaste lydelse 2011:1085. 2014/15:124 3 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen aviserade regeringen att den skulle föreslå att inom föräldrapenningen reserveras för vardera föräldern. Med anledning av det har en arbetsgrupp inom arbetat fram förslag som redovisas i promemorian inom föräldrapenningen reserveras för vardera föräldern (Ds 2015:8). Promemorians sammanfattning finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 2 finns en förteckning över remissinstanserna. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 2015/370/FST). 4 En mer jämställd föräldrapenning 4.1Behov av att förbättra jämställdheten i fördelningen av hem- och omsorgsarbetet Att mammor tar störst ansvar för omsorgen av barnen och det obetalda hem- och omsorgsarbetet anses enligt flera forskare leda till att kvinnor får en svagare ställning på arbetsmarknaden. Kvinnors längre frånvaro från arbetsmarknaden, i form av längre föräldraledighet och högre grad av deltidsarbete, kan påverka arbetsgivarnas syn på kvinnors position på arbetsmarknaden. Detta får konsekvenser för lön, karriär- och utvecklingsmöjligheter, balansen mellan familjeliv och arbetsliv och livsinkomsten. Den del av hushålls- och omsorgsarbetet som avser vården av små barn kan åskådliggöras med uttaget av föräldrapenning. Över tid har det genomsnittliga antalet dagar för vilka män tar ut föräldrapenning ökat. Exempelvis var det för barn födda för vilka män hade tagit ut föräldrapenning när barnet fyllt (kvinnor ). För barn födda hade motsvarande genomsnitt stigit för män och sjunkit för kvinnor (). har en femtedel av barnen födda en pappa som ännu inte har tagit ut föräldrapenning för en enda dag när barnen är . Motsvarande andel för uttag för mammor är . Diagram 1.1 Andel 4-åringar födda med en mamma och pappa som använt föräldrapenning, fördelat på olika uttagsintervall 30 och över 60 och över 90 och över 120 och över 180 och över Källa: samt egna bearbetningar. Diagrammet visar att enbart hälften av barnen hade en pappa som tagit ut föräldrapenning för 60 eller fler dagar när barnet var . En tredjedel av barnen hade en pappa som tagit ut föräldrapenning för 90 eller fler dagar. Enbart av barnen hade en pappa som tagit ut För barnens mammor ser uttagsmönstret helt annorlunda ut, av barnen har en mamma som tagit ut mer än Föräldrapenningens konstruktion medger att föräldrarna kan välja i vilken utsträckning de önskar använda ersättningen. Om de önskar högre kompensation kan de ta ut t.ex. , och genom att ta ut färre dagar än så kan ledighetstiden sträckas ut. Under barnets första två år tar kvinnor ut i genomsnitt av den totala ledigheten, oavsett om man mäter uttag av föräldrapenning eller ledighetsdagar. genomsnitt föräldralediga under barnets första två år medan de tar ut föräldrapenning för . Män är i genomsnitt föräldralediga medan de tar ut föräldrapenning för 2,2 har till följd av ett regeringsuppdrag genomfört en enkätundersökning bland föräldrar till barn födda och 2009 om föräldraledighet och arbete. Resultaten från undersökningen visar att det finns en samvariation mellan fördelningen av föräldraledighet och den framtida fördelningen av betalt och obetalt arbete. kontrollerat för andra faktorer, som inkomster, utbild- ning, antal barn i hushållet, födelseland m.m. framkommer att det både för kvinnor och män finns ett samband mellan en högre andel av föräld- raledigheten och att föräldern utför en större del av det samlade hushålls- och omsorgsarbetet. Det finns även ett samband med det betalda arbetet. Om en kvinna tar ut mer än hälften av föräldraledigheten, är det en kraftigt ökad sannolik- 2014/15:124 het för att hon kommer att förvärvsarbeta mindre än mannen än om föräldrarna skulle ha delat jämställt på ledigheten. Fördelningen av hushållsarbetet mellan män och kvinnor förändras när de blir föräldrar. I par där båda föräldrarna förvärvsarbetar finns en genomsnittlig skillnad i hur hushållsarbetet fördelas mellan dem på . Endast vart femte par anger att de delar lika på hushållsarbetet. När par får barn ökar inkomstgapet mellan män och kvinnor och detta gap är därefter svårt att överbrygga även sett över . utvärdering, IFAU, visar i en studie att lönegapet mellan kvinnor och män har ökat efter första barnets ankomst som en direkt följd av barnet. När hänsyn tas till familjesituationen visas att könslönegapet är störst för de hushåll som består av sammanboende med barn, men att det finns stora variationer inom gruppen. Deltidsarbete är i hög utsträckning förknippat med ett huvudansvar för hem- och omsorgsarbetet. Av deltidsarbetande kvinnor uppgav att det var familjeansvar som var orsaken till deltidarbetet. Motsvarande bland deltidsarbetande män var enbart . Det visar att familjeansvar kan vara svårt att förena med yrkesarbete, och att det kan ge arbetsmarknadskonsekvenser att vara förälder. Kvinnor är sjukskrivna i större utsträckning än män. Forskning påvisar att det finns ett stort antal faktorer både i och utanför arbetet som ökar risken för kvinnor att bli sjukskrivna.4 Resultaten indikerar att kvinnors högre sjukfrånvaro i många fall har inslag av såväl medicinska som sociala och ekonomiska aspekter, och att både faktorer i arbetsmiljön och fördelningen av obetalt hem- och omsorgsarbete bidrar till skillnaden i sjukfrånvaro mellan könen. Att fler män är föräldralediga, och lediga , stärker kontakten med barnen och förbättrar jämställdheten på arbetsmarknaden och i hemmet. Införandet av reserverade dagar har påverkat hur föräldrapenningen för barnet fördelas mellan män och kvinnor. Inspektionen för socialförsäkringen har undersökt effekten av reformer inom föräldrapenningen. Den första reserverade månaden som infördes hade stor effekt på den grupp pappor som inte alls tog ut föräldrapenningen före reformen. Därmed utjämnade den första reserverade månaden skillnader i uttag bland olika grupper av pappor. Den andra reserverade månaden påverkade i högre utsträckning svenskfödda pappor, pappor med medelinkomst och pappor med gymnasieutbildning till att öka sitt uttag ytterligare. Föräldrar till barn födda kan få jämställdhetsbonus. förenklades bonusen och kopplades till utbetalning av föräldrapenning. När föräldrarna delar föräldrapenningen lika kan en maximal bonus på betalas ut. Något samband mellan bonusen och föräldrarnas uttag av föräldrapenning har inte gått att fastställa. Bonusen är också relativt okänd bland föräldrar och av de 4 Se bl.a. , Kvinnors sjukfrånvaro 2013, och rapporter Arbetsmiljöns betydelse för sömnstörningar (2013) och Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom (2014). föräldrar som i en undersökning från angav att de Prop. 2014/15:124 kände till bonusen svarade tre fjärdedelar att bonusen inte har påverkat dem att fördela föräldrapenningen mer lika mellan sig. 4.2Ytterligare en månad inom föräldrapenningen reserveras för vardera föräldern Regeringens förslag: Det antal dagar för vilka en förälder inte kan avstå rätten till föräldrapenning till den andra föräldern ska ökas från 60 . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget och ett flertal av dem lämnar även kommentarer på förslaget. , , , , Kommuner och Landsting (SKL) och , tillstyrker förslaget. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i , Statkontoret, () och har inget att erinra mot eller inga synpunkter på förslaget. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), samt flera intresseorganisationer; (), Mans- och familjejour, kvinnolobby, för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS) och Unizon välkomnar förslaget men lämnar vissa kommentarer. i (LO), Akademikers (), Diskrimine- ringsombuds-mannen, för jämställdhet, () och kvinnolobby tillstyrker förslaget men anser att ytterligare reformer behövs för att uppnå ett mer jämställt nyttjande av föräldrapenningen. tillstyrker under förutsättning att undantag från reserverade månader kan göras när den ena föräldern är sjuk eller frihetsberövad. Även Rädda barnen stöder förslaget men föreslår att det ska undersökas om det går att göra undantag från fördelningen av föräldrapenning när det finns samarbetssvårigheter mellan föräldrarna eller när en förälder är sjuk utan att omfattas av dagens undantagsregler. har inga synpunkter på lagförslaget men framför att reformen innebär kostnader för it-investeringar. Myndigheten för internationella adoptionsfrågor () och Svenskt näringsliv avstyrker förslaget med motivet att föräldrarna har behov av stor flexibilitet med hänsyn till barnets och familjens individuella behov. makalösa föräldrar avstyrker förslaget och anför att föräldrapenningen bör följa barnet för barnets bästa men att det finns en risk att det inte blir så i de fall föräldrar formellt men inte i praktiken har gemensam vårdnad om barnet. utvärdering (IFAU) och för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap (HARO) tar inte ställning till förslaget men framför att effekterna av förslaget kan vara begränsade när det gäller kvinnors ställning på arbetsmarknaden samt att den totala ledigheten för barnet kan komma att förkortas. gade (RFSL) tar inte ställning för eller emot förslaget men framför att ytterligare reserverade dagar riskerar att skapa svårigheter för stjärnfamiljers möjligheter att dela på föräldrapenningen. RFSL, BO, DO, MUCH, , , Rädda barnen och Unizon anser att möjligheterna att använda föräldrapenning bör utökas så att även andra personer kan omfattas än de som kan likställas med föräldrar. Skälen för regeringens förslag Regeringen ser behov av att vidta åtgärder som bidrar till att hemarbetet och omsorgen om barn fördelas mer jämställt än vad som är fallet . Nuvarande mönster för hur omsorgsarbetet om små barn fördelas mellan föräldrarna leder för kvinnornas del ofta till ett lägre arbetsmarknadsdeltagande, längre frånvaro från arbetsmarknaden i form av långa föräldraledigheter, deltidsarbete och högre frånvaro med tillfällig föräldrapenning än vad som är fallet för män med små barn. Frånvaron från arbetsmarknaden samt en högre förekomst av deltidsarbete kan i sin tur få effekter på kvinnors arbetsmarknadssituation då kvinnor får såväl en sämre löneutveckling som sämre karriärmöjligheter. Dessa förhållanden kan medföra att kvinnor i högre utsträckning ses som en riskarbetskraft vid anställning och chefsutnämning. De skilda förutsättningarna för att förena arbetsliv och familjeliv ger därmed kvinnor lägre inkomster än män, både på kort och på lång sikt. Män kan å sin sida få sämre förståelse från arbetsgivare när de vill vara föräldralediga, vilket kan innebära att mäns möjligheter att delta i omsorgen av barnet begränsas. Föräldraskapet påverkar därmed utvecklingen på arbetsmarknaden olika utifrån hur föräldraansvaret fördelas. Föräldraledigheten och hur den fördelas mellan män och kvinnor, mätt i form av uttag av föräldrapenning, har därför en betydande påverkan på hur jämställdheten på arbetsmarknaden utvecklas. Om föräldrarna i högre utsträckning delar på omsorgen om små barn, förbättras förutsättningarna för en ökad jämställdhet avseende hemarbete i stort. Det jämställdhetspolitiska målet är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Vägledande för regeringens politik är fyra delmål. Ett av de delmål som föräldraförsäkringen direkt inverkar på är målet om ekonomisk jämställdhet, det vill säga att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Ytterligare ett delmål som berörs är målet om en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, att kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor. Arbetsinkomster är den främsta faktorn för att undvika ekonomisk utsatthet, och påverkar även den disponibla inkomsten på lång sikt, i form av framtida pension. En stärkt ställning på arbetsmarknaden för kvinnor innebär att kvinnors inkomster och ekonomiska självständighet ökar. och framför att om män och kvinnor delar mer lika på ansvaret för hem- och omsorgsarbetet blir påverkan på den kommande pensionen mindre kännbar än om det endast är den ene som avstår från förvärvsarbete. från ett barns perspektiv behöver dessutom åtgärder vidtas för att tillgodose barnets behov av en nära kontakt med båda sina föräldrar. Barn har enligt artikel 9 rätt att upprätthålla sin relation till och kontakt med båda sina föräldrar. De yngsta barnen har rätt till omsorg från föräldrarna och familjen har rätt till ekonomisk trygghet. Enligt konventionens artikel 18 har båda föräldrarna ett ansvar för barnets uppfostran och utveckling och det är föräldrarna som har detta huvudansvar. I en livssituation där båda föräldrarna aktivt deltar i omsorgen om ett barn ges goda förutsättningar för att barnet senare i livet ska ha en jämställd syn på män och kvinnor inom många olika sfärer i livet. Barnet ges som en följd av förslaget större tillgång till framför allt pappan, som är den som i genomsnitt använder föräldrapenning i minst utsträckning . En tidig och nära kontakt med båda föräldrarna gynnar barnet och stärker relationen till föräldrarna både på kort och på lång sikt. delar bedömningen att det är en grundläggande rätt för barnet att få upprätthålla en nära och god kontakt med båda föräldrarna under hela sin uppväxt och att denna rätt bör prägla hur samhället väljer att organisera och stimulera föräldrarna att i början av barnets liv ta hand om barnet. Det är centralt att lagstiftningen är utformad på ett sätt som ger uttryck för att föräldraansvaret är gemensamt och delat mellan föräldrarna och ger möjligheter för båda föräldrarna att vara föräldralediga. Rätten till föräldrapenningen är delad lika mellan vårdnadshavare för ett barn, vardera. Den faktiska fördelningen av dagar och ledighet är dock långt ifrån jämställd. Kvinnor är i genomsnitt lediga fyra gånger så länge som män. Detta är något som regeringen anser mycket angeläget att förändra. De åtgärder som har haft bäst effekt när det gäller att stimulera till en mer jämn fördelning av föräldrapenningen har varit att för vardera föräldern reservera en del av den tid för vilken det kan lämnas föräldrapenning. Den första reserverade månaden som infördes hade stor effekt på den grupp pappor som inte alls tog ut föräldrapenning före reformen. Den andra reserverade månaden påverkade svenskfödda pappor, pappor med medelinkomst och pappor med gymnasieutbildning till att öka sitt uttag av föräldrapenning ytterligare. IFAU framför att det är troligt att männen kommer att öka sitt föräldrapenninguttag om fler månader reserveras men anför även att det inte är säkert att föräldraledighetens längd, och därmed arbetsutbudet, kommer att påverkas särskilt mycket och att påverkan på enskilda grupper kan komma att variera. IFAU menar också att det finns ett signalvärde i att reservera ytterligare månader då det kan påverka normer kring hur föräldraledigheten fördelas. Överväganden om antalet reserverade dagar Regeringen föreslår att för vilka det kan lämnas föräldrapenning på sjukpenningnivå ska reserveras för vardera föräldern. En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget men lämnar i vissa fall synpunkter på hur många dagar som föreslås bli reserverade. är emot förslaget och anser att föräldrarna är de som bäst kan bedöma sin situation och de faktiska förutsättningarna för uttag av föräldrapenning. Svenskt näringsliv framför att för egenföretagare kan möjligheten att vara föräldraledig vara begränsad och anser att lagstiftaren bör överväga att begränsa den obetalda föräldraledigheten. 2014/15:124 Regeringen anser dock att lagstiftningen måste utgå från ett jämställt och delat föräldraskap. Med hänsyn till dagens sneda fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet och de negativa konsekvenser detta medför finns det starka skäl för att en del av rätten till föräldrapenning fortsatt ska vara reserverad för vardera föräldern. Förslaget förstärker incitamenten till ett jämställt uttag av föräldrapenningen men ger utrymme för föräldrarnas behov av flexibilitet, exempelvis på grund av deras arbetsmarknadssituation. Att reservera ytterligare tid utöver de nu föreslagna per förälder, genom att tredela föräldrapenningförmånen, det vill säga en reserverad del för vardera vårdnadshavaren och en gemensam del att använda som föräldrarna önskar, är en alternativ lösning som LO och förespråkar. Ett annat alternativ som förs fram av ett antal intresseorganisationer är en helt individualiserad föräldrapenning. En sådan modell skulle innebära att en förälder inte skulle kunna avstå föräldrapenning till den andra föräldern, eller till någon annan som likställs med förälder. Ett antal av de instanser (Män för jämställdhet, LO och ) som önskar att fler än ska reserveras framför även att de vill se en tidsplan med fortsatta åtgärder i syfte att åstadkomma ett jämställt uttag. Det tar enligt regeringens uppfattning tid att förändra normer och långsiktigt påverka handlingsmönster. En helt individualiserad föräldrapenning skulle med dagens mönster för uttag av föräldrapenning kunna innebära att föräldraledigheten förkortas betydligt för barn i de familjer där det av något skäl inte finns möjlighet för den ena föräldern att ta ut föräldrapenning. Detta är en invändning som flera remissinstanser uppmärksammar. En sådan modell skulle även innebära att flexibiliteten i försäkringen minskar betydligt. Det skulle även helt utestänga dem som likställs med föräldrar från att använda föräldrapenning, något som bland annat RFSL uttrycker oro kring, eftersom det skulle försvåra för familjer där fler än två vuxna delar på föräldraansvaret. Införandet av den första respektive den andra reserverade månaden hade även olika effekt på uttaget av föräldrapenning. Det är enligt regeringens uppfattning därför rimligt att avvakta och analysera effekterna av en tredje reserverad månad per förälder innan man överväger om ytterligare förändringar ska göras. Regeringen anser därför att det är mer lämpligt att stegvis reservera mer tid åt vardera vårdnadshavaren och föreslår att 180 av de på sjukpenningnivå inte ska vara möjliga för föräldrarna att avstå till varandra. Förslaget förstärker incitamenten för båda föräldrarna att ta ut föräldrapenning och vara föräldralediga .