prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — Sådana förseningar kan vara väntetider mellan olika moment eller insatser som inte leder framåt eller kombineras på ett effektivt sätt. 2009/10:60. s. 34 ff. 2014/15:1 utgiftsområde 13. 24Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU7. s. 12 (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233). 259 § lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. En viktig aspekt på frågan om vad som är en ändamålsenlig etablering är enligt de nyanländas långsiktiga anställningsbarhet.26 I vissa fall bör den nyanlända gott och väl bli etablerad inom ramen för den maximala tiden med etableringsinsatser, det vill säga . I andra fall går vägen till långsiktig anställningsbarhet via av grundläggande studier och därefter en yrkesinriktad utbildning. Det viktiga i sammanhanget är emellertid, enligt mening, att etableringsprocessen kännetecknas av tydliga och realistiska mål samt en klart utstakad väg, det vill säga att den nyanlända vet vart han eller hon är på väg, hur man ska komma dit samt vad som krävs i termer av till exempel arbetsinsats och ekonomiska uppoffringar. Tydliga mål och förväntningar skapar motiverade deltagare, vilket i sin tur är en viktig förutsättning för goda studieresultat. En annan viktig aspekt rör kommunernas mottagande av nyanlända, där har uttalat att det är centralt att i ett tidigt skede av etableringen betona vikten av val av bosättningsort för bästa möjliga förutsättningar till arbete och egen försörjning.27 Även om flyktingmottagandet är ett nationellt åtagande28 och det är önskvärt att mottagandet av nyanlända fördelas bättre mellan landets kommuner, betonas också vikten av att nyanlända bosätter sig i kommuner där de har störst sannolikhet att få ett arbete.29 Slutgranskningen bygger på nio granskningar som tidigare genomförts inom strategin Etablering och integration. Med utgångspunkt i dessa granskningar och strategins övergripande frågeställning har ett antal mer generella problemområden tagits fram. Dessa problemområden har sedan fortsatt analyserats och ny empiri har tillförts. Inom ramen för granskningen har intervjuer genomförts vid samt med företrädare för Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna. Intervjuer har även genomförts med representanter för kommuner, arbetsgivare, utförare av upphandlade tjänster, nyanlända samt 26Anställningsbarhet definieras här enligt breda definition: … the ability to gain initial meaningful employment, or to become self-employed, to maintain employment, and to be able to move around within the labour market. (2009) Process Stocktaking Report 2009, s. 43. 27Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU1, utgiftsområde 13, s. 16 och 20 (prop. 2009/10:1, bet 2009/10:AU1, rskr. 2009/10:115). 28Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2006/07:AU1, utgiftsområdena 13 och 14, s. 45. 2006/07:1, bet 2006/07:AU1, rskr. 29Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 17–18. 2011/12:1, bet 2011/12:AU1, rskr 2011/12:66). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION olika organisationer.30 Därutöver har dokument- och litteraturstudier samt vissa statistiska bearbetningar genomförts. Preliminära granskningsresultat har stämts av och diskuterats med ett urval forskare och tjänstemän. Som ett underlag för analys har konsultföretaget genomfört tre separata uppdrag. Det första uppdraget avser en genomgång och analys av lyckade projekt inom etableringsområdet. Det andra uppdraget avser en analys och förslag till komplettering av mått för etablering. Det tredje uppdraget avser en analys av kommunplaceringens geografi.31 Swecos underlagsrapporter finns tillgängliga som elektroniska bilagor till denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och samt Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna har beretts tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast av denna revisionsrapport. Slutgranskningens övergripande frågeställning har i rapporten delats upp i tre delfrågor som berör mottagandet av asylsökande och nyanlända, statens övergripande styrning av etableringsområdet samt de enskilda åtgärdernas ändamålsenlighet och effektivitet i relation till de nyanländas behov. De tre delfrågorna behandlas huvudsakligen i kapitel 3–5. I kapitel 2 presenteras vissa mätbara resultat för den utrikes födda befolkningen, exempelvis etableringsgrad och genomsnittlig tid för etablering. I kapitlet diskuteras också hur situationen i kan tolkas ur ett internationellt perspektiv. Vidare presenteras ett kompletterande mått för arbetsmarknadsetablering. I kapitel 3 anläggs ett processperspektiv för att belysa flödet genom systemen. Granskningens huvudfokus ligger visserligen på etableringsuppdraget men för att förstå helheten behandlas här även tidigare delar av processen. En central del av analysen rör vilka kommuner de nyanlända hamnar i och hur detta påverkar deras förutsättningar att få arbete. I kapitlet redovisas även uppgifter om utfallet av etableringsperioden, det vill säga hur många som befinner sig i jobb eller utbildning efter avslutat etableringsuppdrag. För att illustrera problem som kan uppkomma när etableringen inte fungerar och 31Sweco (2015a) Etablering med projekt. Sex exempel på projekt som syftar till integration, etablering och språkutveckling; (2015b) Etableringsgrad; (2015c) Kommunplaceringens geografi. invandringen koncentreras till vissa områden behandlas i viss mån även utvecklingsfrågor. I kapitel 4 riktas fokus mot etableringssystemet och hur staten har organiserat etableringsinsatserna. Det handlar bland annat om roll- och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer samt om hur olika styrsystem samspelar med varandra. Vidare berörs resurstilldelningen till området samt den incitamentsstruktur som uppstår när olika ersättningssystem möts. Regeringens mer löpande styrning inom området berörs översiktligt. I kapitel 5 belyses etableringsuppdraget ur framför allt ett individperspektiv. Olika åtgärder inom uppdraget – till exempel svenska för invandrare, samhällsorientering, vuxenutbildning, validering, yrkeskompetensbedömning och praktik – blir belysta. Syftet är emellertid inte att granska de enskilda åtgärderna var för sig utan att från ett individperspektiv belysa den helhet som de aktuella insatserna sammantaget utgör. I kapitel 6 redovisas slutsatser och rekommendationer. Inledningsvis behandlas den övergripande frågan om insatsernas effektivitet och ändamålsenlighet utifrån vad som framkommit i de tidigare kapitlen. Med utgångspunkt i en övergripande slutsats presenteras därefter ett antal utmaningar som enligt mening behöver adresseras för att uppnå en förbättrad etablering av nyanlända. Avslutningsvis presenterar sina rekommendationer till regeringen och berörda myndigheter. I rapporten finns två typer av faktarutor. Den ena innehåller korta referat av intervjuer med enskilda nyanlända. Dessa intervjuer har valts för att illustrera och ge konkretion åt hinder och utmaningar som en nyanländ kan mötas av. Den andra typen av faktarutor exemplifierar projekt som syftar till integration, etablering och språkutveckling. Exemplen är hämtade ur Swecos . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2Resultat och utmaningar för svensk integrationspolitik Syftet med detta kapitel är att ge en översiktlig bild av resultatet av och utmaningarna för den svenska integrationspolitiken. I kapitlet redovisas olika undersökningar och mått på hur utrikes födda generellt sett etableras på arbetsmarknaden samt hur dessa resultat förhåller sig till resultatet i andra länder. Vidare presenteras ett kompletterande mått för nyanländas etablering. 2.1Invandring och beviljade uppehållstillstånd invandrade totalt 127 000 personer till . Det är en ökning jämfört med . Den största gruppen utgjordes av personer födda i (26 100) följt av personer födda i som återinvandrat (15 200).32 Det totala antalet beviljade arbets- och uppehållstillstånd samt registrerade uppehållsrätter uppgick till 110 600, vilket var en minskning med jämfört med 2013.33 Flyktingar och deras anhöriga utgjorde den största gruppen (), följt av övriga anhöriga (), arbetskraftsinvandrare (), studerande () samt EU/EES- medborgare inklusive anhöriga ().34 Cirka hälften av tillstånden var tidsbegränsade. 32SCB (2015) Invandring till 2014 och 2013 efter de 20 vanligaste födelseländerna för de invandrade 2014. 33Antalet beviljade arbets- och uppehållstillstånd, exklusive förlängningsansökningar. 34Migrationsverket (2015b) . Diagram 2.1 Antal personer som beviljats arbets- och uppehållstillstånd eller uppehållsrätt 1990–2014 Flyktingar och deras anhöriga Anhöriga (övriga) Källa: årsstatistik. Antalet personer som beviljats uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i har nära nog fördubblats det (se diagram 2.1). Den främsta migrationspolitiska förändringen är att har öppnat för arbetskraftsinvandring och att allt fler personer från länder som omfattas av har kommit till . Trenden med ett ökande antal utländska gäststudenter bröts 2011 genom införandet av studieavgifter men har därefter återhämtat sig något. Antalet asylsökande och deras anhöriga har varierat beroende på när konflikter uppstått samt i vilken mån andra länder tagit emot dem. För gruppen kan tre toppar noteras – en kraftig topp 1993/94, en något mindre topp 2006/2007 samt en kraftig ökning . Enligt prognoser kommer antalet asylsökande att vara fortsatt högt även , till stor del beroende på det pågående kriget i Syrien.35 kan konstateras att gruppen flyktingar och deras anhöriga utgör en förhållandevis liten del av en generellt sett ökande migration . 2.2Arbetsmarknadsetablering för utrikes födda rankas högt när det gäller de formella möjligheterna för invandrare på arbetsmarknaden. Det finns få formella hinder för deltagande på 35 (2015c) Verksamhet- och utgiftsprognos (P3-15). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION arbetsmarknaden, god tillgång till utbildning och skydd mot diskriminering.36 visar flera studier på bristande etablering av utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden.37 2.2.1Stora skillnader i sysselsättning och arbetslöshet uppgick sysselsättningsgapet – det vill säga skillnaden i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda – till (se tabell 2.1). Andelen arbetslösa bland utrikes födda var nästan så hög för inrikes födda.38 Tabell 2.1 Arbetslöshet och sysselsättningsgrad i procent 2014 för utrikes och inrikes födda i åldersgruppen 15–74 år Källa: (2015) Arbetskraftsundersökningarna (). var sysselsättningsgraden för utrikes födda kvinnor lägre än för utrikes födda män. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att skillnaderna i sysselsättningsgrad fortfarande utgör en betydande jämställdhetsutmaning.39 Även i en stark arbetsmarknadsregion som halkar utrikes födda kvinnor efter när det gäller arbetsmarknadsetablering. En publicerad studie av i visar att det har varit en stark sysselsättningsutveckling i länet bland utrikes födda.40 Utvecklingen 36Ds (2013:2) Delaktighet – Utmaningar för jämställdhet, demokrati och integration, s. 134–135. Rankingen som avses är Migration policy index (MIPEX) som gör jämförelser mellan de 31 integrationspolitik. 37Se Szulkin, m.fl. (2013:1) På jakt efter framgångsrik arbetslivsintegrering. Effekter av deltagande i socialfondsfinansierade projekt i jämförelse med Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. 38Statistiska centralbyrån (2015) Arbetskraftsundersökningarna (). Befolkningen 15–efter arbetskraftstillhörighet, inrikes och utrikes född, kön, ålder och tid; SOU (S2010:04) Vid arbetslivets gränser. Sysselsättning, matchning, barriärer 1974–2010. visar liknande resultat även om gränsen sätts vid 20–och uppgifter baserade på levnadsnivåundersökningarna. Inrikes födda har i genomsnitt ca 7 procentenheters högre sannolikhet att vara sysselsatta än utrikes födda (80 jämfört ). 39Länsstyrelsen (2015) Läget i länet – Arbetsmarknad och ekonomi . innebär att sysselsättningen för utrikes födda i ligger i nivå med sysselsättningen för inrikes födda i övriga riket. I rapporten framhålls dock att utrikes födda kvinnor alltjämt i större utsträckning befinner sig utanför arbetskraften jämfört med till exempel inrikes födda kvinnor eller utrikes födda män.41 betonar att den största förbättringspotentialen för att öka arbetskraftsutbudet troligen finns just bland utrikes födda kvinnor. Även gapet mellan inrikes och utrikes födda akademiker är alltjämt stort, i synnerhet för utomeuropeiska kvinnor. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utomeuropeiskt födda kvinnor med akademisk utbildning uppgick till 2013.42 av samtliga inskrivna personer på Arbetsförmedlingen 2014 fick ett arbete medan motsvarande andel för nyanlända var knappt 20 procent.43 Personer med förgymnasial utbildning, utomeuropeiskt födda, funktionsnedsatta och äldre personer (55–) har i allmänhet särskilda svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.44 Andelen i arbetskraften som är överkvalificerad för sitt yrke är generellt sett betydligt större bland utrikes än inrikes födda. Bland dem som anlänt till för sedan bedöms vara överutbildade för sitt arbete. Det ska jämföras för inrikes födda.45 För Maysa har det varit svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Hemma i läste hon engelska på . Hon arbetade också som sekreterare, översättare och guide för flera internationella organisationer verksamma i landet. efter ankomsten har hon ännu inte hittat något arbete. Maysa har sökt väldigt många jobb men aldrig blivit kallad till någon intervju. Hon tror att de flesta arbetsgivare inte nöjer sig med svenska, utan hellre tar någon som kan språket perfekt. Hon tycker det är väldigt svårt att lära sig tillräckligt bra svenska genom endast sfi. 2.2.2Lång tid innan etablering I föregående avsnitt redovisas skillnader i sysselsättning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda. I detta avsnitt redovisas uppgifter för vissa av de utrikes födda, nämligen kommunplacerade flyktingar. Denna grupp har i allmänhet betydligt svårare än andra grupper att etablera sig på arbetsmarknaden. 42Arbetsförmedlingen (2014c) Utbildningsexplosion i befolkningen – men får akademikerna arbete i nivå med sin utbildning? Pressmeddelande . s. 3 och 6. 43Arbetsförmedlingen (2015a) Arbetsförmedlingens återrapportering . (), s. 24. 44Arbetsförmedlingen (2014b) Arbetsmarknadsutsikterna , s. 45SOU (S2010:04) Vid arbetslivets gränser. Sysselsättning, matchning, barriärer 1974–2010, s. 56 och 59–60. Klasstillhörighet snarare än tidigare yrkeserfarenheter eller utbildning tycks dock påverka etableringstiden. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Det tar alltjämt för nyanlända flyktingar och flyktinganhöriga att etablera sig på arbetsmarknaden i . Som framgår av diagram 2.2 tar det innan av de kommunplacerade är registrerade som förvärvsarbetande. För männen går det i regel snabbare – mellan 3 och , där är det vanligaste kohortvärdet. För kvinnorna går det som regel betydligt långsammare; det tar innan av de som bosatts ett visst år registreras som förvärvsarbetande.46 Betydande skillnader går även att observera mellan nyanlända beroende på mottagningsår. De nyanlända som togs emot 1997–1998 samt 2005–2006 har haft en mer gynnsam utveckling, med en sysselsättning på i genomsnitt över medelvärdet för varje givet år efter mottagning. Motsvarande avvikelse från medelvärdet –2009 är en minskning . Sysselsättningsutvecklingen för nyanlända är något svagare, det vill säga kurvan är flackare än för nyanlända . Sysselsättningskurvorna förbättras dock något därefter. perioden tycks andelen förvärvsarbetande stanna . Diagram 2.2 Andel kommunmottagna nyanlända 20–i förvärvsarbete utifrån mottagningsår (procent) Antal år sedan kommunmottagande Databearbetning av (2015b). 46 Se (2015b) Etableringsgrad, tabell 1, s. 7 samt diagram 3–5 s. 10. Att mäta etablering i termer av sysselsättningsgrad för vissa grupper ger värdefull information men tar inte hänsyn till att förutsättningarna för etablering varierar och rum. Förbättrade etableringsresultat kan således bero på såväl ökad effektivitet i de statliga insatserna som på förändringar i målgruppen och dess fördelning över landet.47 Mot denna bakgrund har gett konsultföretaget i uppdrag att utveckla ett kompletterande etableringsmått.48 Som ett första steg har bakgrundsfaktorers betydelse för utrikes föddas etablering undersökts med hjälp av en serie regressionsanalyser. Utifrån sin undersökning framhåller framför allt nedanstående faktorer som viktiga för sannolikheten för en kommunmottagen att vara förvärvsarbetande. Av de bakgrundsegenskaper som ingått i modellen är det ålder och kön som har störst inverkan på sannolikheten att en person är Generellt sett är förvärvsfrekvensen högre för yngre personer och för män än för äldre personer och kvinnor. –2013 har kommunmottagna personer som befinner sig i storstäder (inklusive förorter) generellt sett haft en högre sysselsättningsgrad än personer som mottagits i övriga kommuner. Detta samband gäller även när hänsyn tas till skillnader i de mottagnas bakgrund . Utbildningsnivå är av stor betydelse för arbetsmarknadsetableringen. Nyanlända med eftergymnasial utbildning når en högre sysselsättningsgrad än de som läst som högst på gymnasienivå, vilka i sin tur lyckas bättre än de som enbart har förgymnasial utbildning. Sannolikheten att vara sysselsatt påverkas av födelselandets generella utvecklingsnivå, mätt som landets rankning enligt Human Development Index (HDI).49 Utifrån den statistiska analysen har ett kompletterande mått på etableringsgrad skapats som visar den förväntade etableringsgraden givet de kommunmottagnas sammansättning avseende kön, ålder, födelselandets utvecklingsgrad samt grund för bosättning. För att minska konjunktursvängningarnas inverkan på resultatet har även den totala sysselsättningsgraden i riket inkluderats i modellen. Statistiken för utbildningsbakgrund för nyanlända som anlänt är dock behäftad med ett stort mått av osäkerhet, varför utbildningsbakgrund inte ingått i analysen. 49En uppdelning har skett av länder utifrån tre kategorier av HDI: låg-, medelrespektive högutvecklade. HDI beräknas utifrån tre index: förväntad medellivslängd, utbildningsnivå samt köpkraftsjusterad bruttonationalinkomst per capita. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Genom att jämföra faktisk och förväntad etableringsgrad ges en indikation på hur resultatet ska ses i förhållande till förutsättningarna. redovisas observerad respektive förväntad sysselsättningsgrad för nyanlända efter mottagning, redovisat för mottagningsåren 1997–2010. Diagram 2.3 Observerad och förväntad sysselsättning efter mottagning för nyanlända kommunmottagna 1997–2010 (procent) Anmärkning: Observerad faktisk sysselsättning efter kommunmottagning jämfört med den förväntade sysselsättningen givet personernas bakgrundsegenskaper. Årtal anger mottagningsår. Databearbetning av (2015b). Som framgår av diagrammet indikerar det alternativa etableringsmåttet att utfallet varit sämre för de nyanlända som kommunplacerats den senare delen av perioden, även när hänsyn tas till en rad bakgrundsfaktorer. En förklaring till detta kan vara att etableringspolitiken och de erbjudna insatserna haft sämre effekt, vilket i sin tur skulle kunna förklaras av det ökade antalet nyanlända som ska etableras på arbetsmarknaden . En annan tänkbar förklaring är förändringar i de kommunplacerades utbildningsbakgrund.50 Även om hänsyn tas till sysselsättningen för inrikes födda i analysen syns ett kraftigt försämrat resultat i samband med lågkonjunkturen . En trolig förklaring till detta är att nyanlända svenskars förutsättningar på arbetsmarknaden i högre utsträckning påverkas av konjunkturläget jämfört med inrikes föddas. 50De kommunplacerades utbildningsbakgrund ingår inte i Swecos analys eftersom det finns brister i datakvaliteten för denna variabel i den offentliga statistiken. Nedanstående diagram (2.4) visar differensen mellan faktisk och förväntad etablering efter kommunmottagande, uppdelat på kön och mottagningsår. För de nyanlända som bosatte sig 1998–1999 samt 2005–2006 är den observerade sysselsättningsgraden betydligt högre än förväntat utifrån De nyanlända som bosatt sig 2007 och framåt har däremot en sysselsättningsgrad som understiger den förväntade. Generellt sett är differensen mellan förväntad och observerad sysselsättning större för män än för kvinnor. En trolig förklaring till detta är att männen är överrepresenterade i konjunkturkänsliga yrken, vilket gör att männen gynnas mer än kvinnor under högkonjunktur men även missgynnas mer under lågkonjunktur. Generellt sett tycks differensen mellan förväntad och observerad sysselsättning ha blivit större för män, både vad gäller positiva och negativa avvikelser. En trolig delförklaring till detta är att mäns arbetsmarknad generellt sett är betydligt mer konjunkturkänslig än kvinnors, varför männen gynnas mer än kvinnorna under högkonjunktur men även missgynnas mer under lågkonjunktur. Diagram 2.4 Skillnad mellan observerad och förväntad sysselsättning efter kommunmottagande 1997–2010 (procentenheter) –2,0 –4,0 –6,0 –8,0 Anmärkning: Skillnad mätt som differensen i procentenheter mellan observerad sysselsättningsgrad för gruppen efter mottagande i kommun, jämfört med den förväntade sysselsättningsgraden efter mottagande givet gruppens bakgrundsegenskaper. Årtal anger mottagningsår. Uppdelat på män och kvinnor. Databearbetning av (2015b). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION är och har haft svårt att lära sig svenska genom sfi. Han tycker det är svårt att lära sig ett främmande språk i hans ålder. I stället har han skaffat ett arbete hos en yngre släkting. Där arbetar han med att leverera varor och ta upp beställningar. Under sitt yrkesliv i drev en rad olika småföretag. Genom bekanta i staden där han bor har han börjat sätta in sig i vad som krävs för att starta ett företag, kanske en restaurang eller en biltvätt, så att han kan försörja sig och sin familj. Han upplever att det är många regler för den som vill starta ett företag i . Därför vill han arbeta och försöka lära sig hur samhället fungerar först. Internationella jämförelser av arbetsmarknadsetableringen för utrikes födda kan vara av stort intresse när man försöker bedöma effektiviteten i olika system och insatser. kan sådana jämförelser vara problematiska eftersom olika länder har olika förutsättningar i termer av migration, konjunkturläge, mottagningssystem med mera. Nedan följer en kort redogörelse av utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden i jämfört med i andra länder. Vidare diskuteras möjliga förklaringar till varför utfallet skiljer sig åt mellan olika länder.51 2.3.1Olika politik och lösningar i olika länder Utrikes födda som kommer till möter ofta likartade problem på arbetsmarknaden. Svårigheter att få sin yrkeserfarenhet och utbildning bedömd och validerad, begränsade kunskaper i det nya språket och om det nya samhället samt diskriminering är exempel på faktorer som utgör hinder för att få ett jobb. Problemen förstärkts om man dessutom kommer som flyktinginvandrare jämfört med exempelvis arbetskraftsinvandrare. För att minska sysselsättningsgapen mellan inrikes och utrikes födda har europeiska länder valt olika lösningar för att underlätta för nyanlända att komma in på arbetsmarknaden. De flesta länder erbjuder stöd genom generella arbetsmarknadspolitiska insatser men flera länder har även investerat i riktade integrationsåtgärder för nyanlända.52 I likhet med har både och etableringsinsatser för nyanlända invandrare. Gemensamt för de tre länderna är att de erbjuder ganska omfattande introduktionsprogram med heltidsaktiviteter i upp till tre 51OECD (2014b) International Migration Outlook . 52Benton, , m.fl. (2014) Aiming Higher: Policies to Get Immigrants into Middle-Skilled Work in Europe. år som individen inte behöver bekosta själv. Nyanlända har ingen skyldighet att delta, utan individens medverkan främjas genom ekonomiska incitament.53