prop · H20370 · 2015-03-11 00:00:00 — Avgiften för förande av konto togs bort 2009 i samband med att avgiften för att öppna ett konto höjdes till . ansåg då att årsavgiften skapade onödigt administrativt arbete som inte motsvarades av intäkterna (prop. 2009/10:28 s. 36). En nyhet i den nya registerförordningen är att den nationella administratören är skyldig att minst en gång kontrollera om de uppgifter som lämnades vid kontoansökan är fullständiga, aktuella, tillförlitliga och sanningsenliga (artikel 25.4). Det nya kravet på återkommande kontogranskning har enligt medfört ökade administrativa kostnader för myndigheten när det gäller förande av konton. Vidare tillkommer löpande support för konton. Dessa kostnader täcks inte av den avgift för öppnande av konto som myndigheten har rätt att ta ut. Mot bakgrund av att de nya kraven för den löpande kontohanteringen har lett till ökade kostnader för bör möjligheten återinföras för kontoföringsmyndigheten att ta ut en årlig avgift för förande av konton. Att möjlighet ges till uttag av årsavgifter kan också innebära en minskning av antalet konton som aldrig används, vilket medför en minskad administrativ belastning på kontoföringsmyndigheten. De administrativa kostnaderna i samband med en ansökan om och öppnande av ett konto är i huvudsak hänförliga till att pröva ansökan, inte till att öppna kontot. Kostnaden för handläggning av ansökan kvarstår oavsett om en ansökan avslås eller godkänns. Det är snarare så att handläggningen av en ansökan som inte godkänns tar mer tid i anspråk och innebär en högre kostnad än handläggningen av en ansökan som gjorts på ett korrekt sätt och därmed kan godkännas. Det finns därför skäl att ta ut en avgift för en ansökan om öppnande av ett konto, dvs. en ansökningsavgift, i stället för en öppningsavgift. Avgift för obligatoriska deltagare i handelssystemet Enligt 4 kap. 20 § lagen om handel med utsläppsrätter får avgiften inte belasta verksamheter med tillståndsplikt enligt den lagen eller flygverksamheter. De konton som är obligatoriska för verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer är inte avgiftsbelagda. Dessa konton fyller den funktion som är nödvändig för att verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer ska uppfylla sina skyldigheter enligt lagen om handel med utsläppsrätter och delta i handelssystemet. Det är bara verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer som mer aktivt handlar med utsläppsrätter som kan ha behov av att ha ett handelskonto. Persondepåkonton, handelskonton och externa handelsplattformskonton är tjänster som efterfrågas frivilligt. Det finns därför skäl att ta ut avgift för ansökan om och förande av dessa konton även för de obligatoriska deltagarna i handelssystemet. Regler om för vilka konton avgifter får tas ut följer av de före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 4 kap. 20 a § lagen om Prop. 2014/15:70 handel med utsläppsrätter. Regeringens förslag: Beslut enligt EU:s nya registerförordning om att avslå ansökan om att öppna ett konto, att stänga av tillträdesrätten till ett konto eller att avslå en begäran om omprövning av en sådan till- trädesrätt får överklagas till mark- och miljödomstol. Promemorians förslag: I fråga om beslut att avslå ansökan om att öppna konton gäller promemorians förslag endast persondepåkonton, handelskonton och externa handelsplattformskonton. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. anderätten inte bör begränsas till specifika kontotyper eftersom det riske- rar att leda till luckor i lagstiftningen vid ändringar i den nya registerför- Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om handel med utsläpps- rätter får ett antal beslut som har meddelats med stöd av EU:s nu upp- hävda registerförordning överklagas till mark- och miljödomstol. överklagandebestämmelserna avser överklagande av kontoföringsmyn- dighetens beslut att vägra öppna konton (9 kap. 1 § 7). omfattar denna bestämmelse endast beslut som gäller persondepåkonton och depåkonton för handelsplattform. med stöd av artikel 22 i den nya registerförordningen även avslå ansökan om att öppna de övriga kontotyper som anges i 4 kap. 1 § lagen om han- del med utsläppsrätter. Alla beslut att avslå en ansökan om öppnande av konto bör få överklagas på samma sätt. därför ges en mer generell räckvidd. 9 kap. 1 § 10 lagen om handel med utsläppsrätter får beslut enligt artikel 27.1 eller 27.3 om att stänga av tillträdesrätten till ett konto enligt artikel 27.5 i den upphävda registerförordningen överklagas till mark- och miljödomstol. Beslut enligt artikel 27.2 och 27.4 finns inte med i uppräkningen över de beslut som kan överklagas till mark- och Artikel 27 i den upphävda registerförordningen motsvaras av artikel 34 i den nya registerförordningen. Enligt artikel 34.2 kan den nationella administratören, dvs. kontoföringsmyndighet, stänga av tillträdesrätten för alla behöriga om- bud eller extra behöriga ombud till ett specifikt konto, t.ex. om konto- havaren har avlidit, inte betalat avgiften eller brutit mot de villkor som gäller för kontot. Med stöd av artikel 34.4 kan kontoföringsmyndigheten stänga av tillträdesrätten till ett konto om myndigheten bedömer att ansö- kan egentligen borde ha avslagits. Ett sådant beslut bör också kunna överklagas på samma sätt som övriga beslut enligt artikeln. Beslut som har fattats av kontoföringsmyndigheten enligt artikel 34.1 och 34.3 ska först lämnas till myndigheten för begäran om omprövning enligt artikel 34.6. beslut att avslå en begäran om omprövning bör få överklagas till mark- och miljödomstol. förtydligas i 9 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter. 2014/15:70 bestämmelsen ändras så att beslut enligt artikel 34.2 och 34.4 får överklagas till mark- och miljödomstol. 6.6Svenska myndigheters roller i handelssystemet Bestämmelser om vilka myndigheter som är ansvariga för de olika delarna av handelssystemet för svensk del finns i 2–2 d §§ förordningen om handel med utsläppsrätter. Av dessa bestämmelser följer att är tillståndsmyndighet och är tillsynsmyndighet. är även tilldelningsmyndighet, vilket innebär att verket tar emot, granskar och fattar beslut om gratis tilldelning av utsläppsrätter till deltagande svenska företag. Transportstyrelsen är samrådspart till när det gäller luftfartsverksamhet inom handelssystemet. är kontoföringsmyndighet, vilket innebär att är den myndighet som regeringen har pekat ut som nationell administratör enligt EU:s nya registerförordning. är även projektmyndighet. Som sådan ansvarar myndigheten för att godkänna deltagande i projekt för gemensamt genomförande (JI) eller projekt enligt mekanismen för ren utveckling (CDM). Det är projekt som genomförs för att minska utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. har tillsammans med även ansvar för att delta i arbetet med att genomföra och föreslå förbättringar av systemet för handel med utsläppsrätter. Styrelsen för ackreditering och kontroll (SWEDAC) är enligt lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll nationella ackrediteringsorgan och har därmed ansvar för ackreditering av de kontrollörer som verifierar utsläppsrapporter. När det gäller auktionering av utsläppsrätter är det som utövar tillsyn i fråga om utsläppsrätter som inte utgör finansiella instrument, dvs. ansvarar för att ta emot intäkter från auktionerna av utsläppsrätter. 7Förändringar av en anläggning som påverkar tilldelningen Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska informera om sådana förändringar av en anläggnings kapacitet, aktivitetsnivå och drift som kan påverka tilldelningen av utsläppsrätter. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Innovations- och kemiindustrierna i , , Skogsindustrierna och Svenskt näringsliv anser dels att rapporteringskravet enbart bör omfatta genomförda ändringar på grund av att det är osäkert om planerade ändringar faktiskt genomförs och på grund av att verksamhetsutövarna av konkurrensskäl i vissa fall inte vill lämna ut uppgifter om planerade åtgärder, dels att datumet för rapporteringsskyldigheten bör vara . Avfall , Svensk Fjärrvärme och anser att reserv- och toppbelastningsanläggningar bör ges rätt att lämna information om ändringar av en anläggnings kapacitets- och aktivitetsnivå eftersom dessa anläggningar ofta är i drift i samband med nyårshelgen på grund av kall väderlek men har få drifttimmar sett över . Svenska flygbranschen anser att det är viktigt att lagförslaget särskilt anpassas efter luftfartygsoperatörernas mer föränderliga verklighet. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 24 i kommissionens beslut om tilldelning av utsläppsrätter utan betalning (2011/278/EU) ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövaren lämnar all relevant information om planerade eller genomförda förändringar av en anläggnings kapacitet, verksamhetsnivå och drift vid en anläggning som kan påverka tilldelningen. Skyldigheten för verksamhetsutövarna att lämna sådan information infördes i samband med tilldelning inför den tredje handelsperioden. I svensk rätt genomförs kravet med en bestämmelse i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Information om ändringar av verksamheten ska lämnas till . Skyldigheten att informera om ändringar omfattar endast verksamhetsutövare för stationära anläggningar och inte luftfartygsoperatörer. Det är som enligt förordningen om handel med utsläppsrätter prövar frågor om tilldelning. I det ligger att verket också kan besluta om ändrad tilldelning. När har informerats om sådana förändringar av verksamheten som påverkar tilldelningen ska verket ändra tilldelningen. Innan fattar sitt beslut ska kommissionen informeras om de ändringar som påverkar tilldelningen och få en reviderad beräkning av det antal utsläppsrätter som ska tilldelas anläggningen. Ett beslut om ändrad tilldelning kan överklagas med stöd av 9 kap. 1 § 3 lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. För att myndigheterna ska fatta korrekta tilldelningsbeslut och för att utfärdandet av utsläpprätter ska kunna ske i rätt tid är det viktigt att verksamhetsutövarna lämnar information om de förändringar av verksamheten som påverkar tilldelningen. För att säkerställa att rapporteringskravet följs föreslås i detta lagstiftningsärende att det i lagen om handel med utsläppsrätter ska tas in en bestämmelse om förseningsavgift (se avsnitt 7.2). Det är därför lämpligt att rapporteringskravet – som finns i förordningen om handel med utsläppsrätter – tas in i lagen om handel med utsläppsrätter. För att genomföra artikel 24 i kommissionens beslut om tilldelning av utsläppsrätter utan betalning (2011/278/EU) är det inte tillräckligt att låta rapporteringskravet omfatta endast genomförda ändringar eller att senarelägga rapporteringstidpunkten till . Reglerna om förseningsavgift kan däremot utformas med större hänsyn till det som remiss- 2014/15:70 instanserna har anfört om rapporteringens omfattning och tidpunkten för rapportering. Regeringens förslag: En verksamhetsutövare som inte har lämnat information om genomförda minskningar av en anläggnings kapacitet, aktivitetsnivå eller drift kalenderåret efter det att ändringarna har genomförts ska, om den uteblivna informationen har betydelse för tilldelningen av utsläppsrätter, betala en förseningsavgift på till staten. Avgift ska inte tas ut om det är uppenbart beslutar om förseningsavgift. kan överklagas till mark- och miljödomstol. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens dels i fråga om tid- punkten för när en förseningsavgift kan tas ut, dels i fråga om att en för- seningsavgift enligt promemorians förslag kan tas ut även när den förse- nade informationen avser planerade ändringar. giften enligt promemorians förslag inte kopplad till skyldigheten att läm- na information om minskningar av driften. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. anser att reglerna om försen- ingsavgift bör leda till att flertalet verksamhetsutövare kommer att lämna information som påverkar tilldelningen i rätt tid. tions- och kemiindustrierna i , , Skogsindustrierna, Svensk Fjärrvärme, och anser att den föreslagna avgiftsnivån på är för hög och oproportionerlig i förhållande till den skada som kan uppstå vid mindre förseningar i upp- Avfall , Skogsindustrierna och Svensk Fjärrvär- me anser att innebörden av ”uppenbart oskäligt” behöver förtydligas eftersom det inte är rimligt med förseningsavgift om förseningen beror på datatekniska hinder eller om förseningen inte har haft någon betydelse för myndighetens vidare handläggning av informationen. och miljödomstolen vid anser att det är något otyd- ligt när en förseningsavgift inte ska tas ut. vid anser att det bör övervägas om en bestämmelse mot- svarande 29 kap. 4 § andra stycket bör införas för det fall det uppkommer fråga om utdömande av straff. förseningsavgift ska övervägas endast i de fall en verksamhetsutövare har fått för hög tilldelning. Skälen för regeringens förslag Trots omfattande informationsinsatser av har många verksamhetsutövare inte i rätt tid lämnat information om förändringar som påverkar tilldelningen. Den verksamhetsutövare som låter bli att in- formera om förändringar av anläggningen som kan påverka tilldelningen kan enligt nuvarande regelverk inte drabbas av någon sanktion. artikel 27.3 o i verifieringsförordningen (EU) nr 600/2012 är de ackredi- terade kontrollörerna skyldiga att i verifieringsrapporten notera sådana ändringar av kapaciteten för verksamhetsnivån och driften av en anläggning som har inverkan på anläggningens tilldelning av utsläppsrätter och som inte har rapporterats till den behöriga myndigheten. Denna kontroll görs dock i huvudsak i efterhand eftersom den verifierade rapporten ska lämnas in först året efter rapporteringen om förändringar (jfr avsnitt 7.1). Att tilldelningen anpassas efter anläggningarnas aktuella kapacitet, aktivitetsnivå och drift är av stor betydelse för handelssystemets effektivitet. Det är därför viktigt att uppgifter som kan leda till minskad tilldelning lämnas till tillsynsmyndigheten. Att beslut om justering kan fattas i rätt tid är också viktigt för att ska kunna utfärda rätt antal utsläppsrätter i rätt tid, dvs. bör därför ha möjlighet att ta ut en förseningsavgift för de verksamhetsutövare som inte i rätt tid lämnar den information som är av betydelse för att rätt antal utsläppsrätter tilldelas verksamhetsutövaren. Enligt de regler som beskrivs i avsnitt 7.1 ska den information som påverkar tilldelningen lämnas . För många av verksamhetsutövarna kommer det inte att vara några problem att lämna informationen , medan det för flera andra dock är svårt att lämna den information som påverkar tilldelningen. Detta beror på att en ändring av aktivitetsnivån inte är säkerställd förrän . Flera verksamhetsutövare har därför enligt praxis beviljats anstånd till med att lämna in informationen. Med hänsyn till de praktiska svårigheter som tidpunkten medför, bör därför förseningsavgift endast tas ut om den information som påverkar tilldelningen inte har lämnats året efter det att ändringarna har skett. Detta innebär i praktiken ett anstånd för de verksamhetsutövare som inte förrän kan fastställa om minskningar av aktivitetsnivån har skett. När det gäller sanktioner finns det inga EU-rättsliga krav på hur dessa ska utformas. Det finns därför inget som hindrar från att ange en annan tidpunkt för uttag av förseningsavgift än den som gäller för rapportering. Lagrådet har påpekat att en följd av lagrådsremissens förslag blir att en förseningsavgift inte kan tas ut om informationen lämnas senare än men innan tilldelningsbeslutet har meddelats. För att rätt antal utsläppsrätter ska utfärdas är det nödvändigt att all relevant information som leder till minskad tilldelning ska finnas hos tillsynsmyndigheten och allra . Regeringen föreslår därför att tilldelningsbeslutet inte bör få betydelse för möjligheten att ta ut förseningsavgift. Som förutsättning för förseningsavgift bör endast gälla att den information som behövs för ett beslut om ändrad tilldelning inte har lämnats kalenderåret efter det att ändringarna har genomförts. De uppgifter som behövs är de uppgifter som har betydelse för frågan om hur stor tilldelningen ska vara. Om de uppgifterna inte har lämnats , bör det finnas förutsättningar att ta ut förseningsavgift alldeles oavsett om korrigerande uppgifter lämnas . Av avsnitt 7.1 framgår att några remissinstanser har framfört kritik mot att rapporteringsskyldigheten omfattar planerade ändringar. Som anförts där är det dock inte möjligt att ändra omfattningen av rapporteringskravet 2014/15:70 utan att bryta mot det bakomliggande EU-rättsliga kravet. Sanktionsbestämmelsen bör däremot endast omfatta de delar av rapporteringskravet som har betydelse för att säkerställa att tilldelningen av utsläppsrätter blir korrekt. För tilldelningen har information om planerade ändringar en underordnad betydelse. Därför bör förseningsavgiften endast tas ut om information om genomförda ändringar inte har lämnats . Enligt 8 kap. 5 a § lagen om handel med utsläppsrätter ska en verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § samma lag betala en avgift på till staten. Mot bakgrund av de potentiella ekonomiska fördelar som en verksamhetsutövare kan få genom att låta bli att anmäla förändringar bör förseningsavgiften när det gäller information som påverkar tilldelningen vara högre än den avgift som tas ut om den verifierade rapporten lämnas in . Den avgift som kan tas ut vid försenad inlämning av information om minskningar av kapacitet, aktivitetsnivå och drift bör därför uppgå till . Avgiften bör inte tas ut om det är uppenbart oskäligt. Ett beslut om förseningsavgift för underlåtelse att lämna information om förändringar bör kunna överklagas på samma sätt som förseningsavgift vid för sent lämnad verifierad rapport. Förhållandet mellan straff och förseningsavgift Frågan om behovet av att införa en bestämmelse för att undvika dubbla sanktioner i form av straff och avgift aktualiserar de krav som ställs i (artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet) och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (artikel 50) på att ingen ska kunna bestraffas två gånger för samma gärning. Enligt 8 kap. 1 § första stycket 4 lagen om handel med utsläppsrätter kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan i de fall anmälningsskyldighet gäller dömas till böter eller fängelse i högst . Straffbestämmelsen avser fall då en verksamhetsutövare bryter mot skyldigheten att anmäla en planerad ändring av en anläggnings eller verksamhets art, funktion eller kapacitet på ett sätt som kan påverka utsläppen av de växthusgaser som tillståndet avser. Enligt förslaget om förseningsavgift i detta lagstiftningsärende ska en sådan avgift tas ut endast i fall då verksamhetsutövaren inte lämnar information om genomförda kapacitetsminskningar. Straffbestämmelsen och avgiftsbestämmelsen kan därför inte träffa samma gärning. Någon särskild bestämmelse för att undvika dubbla sanktioner behövs därför inte. Regeringens förslag: Om en verksamhetsutövare har tilldelats för många utsläppsrätter på grund av underlåtelse att informera om genomförda minskningar av en anläggnings kapacitet, aktivitetsnivå eller drift, ska verksamhetsutövaren återlämna de utsläppsrätter som inte skulle ha utfärdats om informationen hade lämnats. Promemorians förslag stämmer överens i sak med regeringens men är vidare på så sätt att skyldigheten att återlämna utsläppsrätter enligt pro- memorians förslag gäller även vid underlåtelse att informera om planer- Prop. 2014/15:70 ade förändringar. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Mark- och miljödomstolen vid har anfört i huvudsak följande. Det är inte lämpligt att vitesförfarandet används för att se till att skyldigheten att återlämna utsläppsrätter följs eftersom vitesförfaranden ofta är onödigt tungrodda och tidsmässigt utdragna processer. I stället bör frågan hanteras genom ett beslut om återkallande av utfärdade utsläppsrätter som lämpligen kan fattas av kontoföringsmyndigheten. Det bör regleras hur rätt antal utsläppsrätter bestäms om en verksamhetsutövare innehar såväl tilldelade som köpta utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag: För att förstärka handelssystemets effektivitet bör det – för en verksamhetsutövare som låter bli att rapportera om förändringar av verksamheten och därigenom får fler tilldelade utsläppsrätter än vad som annars skulle ha blivit fallet – förutom en förseningsavgift införas en skyldighet att återlämna de utsläppsrätter som tilldelats för mycket. Skyldigheten att återlämna utsläppsrätter bör vara kopplad till de situationer då tilldelningen minskas till följd av genomförda minskningar av en anläggnings kapacitet, aktivitetsnivå eller drift. Om verksamhetsutövaren har gratis tilldelade utsläppsrätter eller har betalat för dessa har inte någon betydelse för vilka utsläppsrätter som ska återlämnas. Om en verksamhetsutövare inte återlämnar utsläppsrätterna kan tillsynsmyndigheten meddela ett föreläggande med vite (7 kap. 3 § lagen om handel med utsläppsrätter). Det skulle inte bli någon större effektivitetsvinst om vitesförfarandet ersattes med ett myndighetsbeslut om återlämnande av utsläppsrätter. Regeringens förslag: Efter tillsynsmyndighetens förslag till begäran om verksamhetsförbud för en flygverksamhet ska regeringen pröva om en begäran om verksamhetsförbud ska lämnas till EU-kommis- Transportstyrelsen får besluta om de begränsningar för ett luft- trafikföretag med svenskt drifttillstånd som behövs för att verkställa Transportstyrelsen ska underrätta kommissio- nen om vidtagna åtgärder. Promemorians förslag stämmer överens i sak med regeringens men har en annan lagteknisk placering. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Transportstyrelsen anser att bestämmelsen bör placeras i 11 kap. luftfartslagen där det finns bestämmelser om bl.a. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 16.5 i handelsdirektivet (2003/87/EG) får den administrerande medlemsstaten begära att kommis- sionen beslutar om verksamhetsförbud för en luftfartygsoperatör som inte uppfyller kraven i direktivet – förutsatt att andra verkställighetsåt- gärder inte har lett till uppfyllande av kraven. En begäran om verksam- hetsförbud ska innehålla belägg för att luftfartygsoperatören inte har full- gjort sina skyldigheter, närmare uppgifter om de verkställighetsåtgärder som medlemsstaten har vidtagit, en motivering för ett verksamhetsförbud på gemenskapsnivå och en rekommendation om omfattningen av verk- samhetsförbudet (artikel 16.6). Medlemsstaterna ska se till att kommis- sionens beslut om verksamhetsförbud genomförs (artikel 16.11). Syftet med att kommissionen ska kunna besluta om verksamhetsförbud för en luftfartygsoperatör är att det kan vara svårt för enskilda medlems- stater att hantera konflikter med operatörer som motsätter sig kraven i handelssystemet (se prop. 2008/09:147 s. 37 f.). Artiklarna 16.5 och 16.6 i handelsdirektivet genomförs i svensk rätt med 8 kap. 8 a § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och 63 a § förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. verksamhetsutövare driver en flygverksamhet utan att följa bestämmel- serna om godkänd övervaknings- och rapporteringsplan i 2 kap. 14 §, rapportering i 5 kap. 1 § eller överlämnande av utsläppsrätter i 6 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter, och de tillsynsåtgärder som har vid- tagits inte lett till rättelse, ska tillsynsmyndigheten upprätta ett förslag till begäran om verksamhetsförbud. Kommissionen har påpekat att det av svensk rätt inte tydligt framgår att det är kommissionen som beslutar om verksamhetsförbud. 8 kap. 8 a § lagen om handel med utsläppsrätter ska tillsynsmyndigheten