prop · H20370 · 2015-03-11 00:00:00 — Artikel 10.4 i handelsdirektivet ändrades genom och rådets beslut nr 1359/2013/EU av om ändring av direktiv /87/EG vad gäller att förtydliga bestämmelserna om tidsschemat för auktioner av utsläppsrätter för växthusgaser. Den senaste ändringen gjordes genom och rådets förordning (EU) nr 421/2014 av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet av en internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart. Genom den senaste ändringen förlängdes det undantag för luftfart som gällt för i enlighet med och rådets beslut nr 377/2013/EU av om tillfälligt undantag från direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Undantaget innebär att flygningar utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet undantas från handelssystemet fram . De artikelhänvisningar som görs i den följande texten avser artiklarna i handelsdirektivet i den lydelse som inkluderar alla ändringar. Utgångspunkten i handelssystemet är att utsläpp av växthusgaser inte får ske från stationära anläggningar som omfattas av systemet, om inte ett särskilt tillstånd finns. Handelssystemet omfattar bl.a. förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier, anläggningar för produktion eller bearbet- ning av järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anlägg- ningar för tillverkning av papper eller pappersmassa. Även utsläpp från avskiljning och geologisk lagring av koldioxid omfattas av handelssystemet. gäller att en kapacitetströskel som relaterar till produktionsvolym ska överskridas för att anläggningen ska komma med i systemet. ingår även flygverksamhet i handelssystemet, dock gäller vissa viktiga undantag för flyget i enlighet med bilaga 1 till direktivet. Vidare undantas tredjelandsflygningar fram enligt artikel 28 a i handelsdirektivet. För flygverksamheter krävs det inte tillstånd för utsläpp av växthusgaser. I stället krävs det en godkänd övervakningsplan. Koldioxid är den huvudsakliga växthusgas som ingår i handelssystemet. För vissa sektorer omfattas även utsläpp av växthusgaserna, perfluorkolväten och dikväveoxid. För att täcka utsläppen av växthusgaser tilldelas verksamhetsutövarna utsläppsrätter. Olika utsläppsrätter används beroende på om verksamhetsutövarna bedriver en stationär anläggning eller en flygverksamhet. Verksamhetsutövarna har även möjlighet att använda sig av internationella reduktionsenheter för att täcka sina utsläpp av växthusgaser. Internationella reduktionsenheter är certifierade utsläppsminskningar, utsläppsminskningsenheter och reduktionsenheter från projekt eller annan verksamhet för att minska utsläppen som får användas enligt artikel 11a.5 i handelsdirektivet. För stationära anläggningar har kommissionen satt ett gemensamt tak för medlemsstaternas utsläpp. Taket kommer att sänkas av den genomsnittliga årliga kvantiteten utsläppsrätter som utfärdades av medlemsstaterna –2012 (artikel 9 i handelsdirektivet). I absoluta tal utgör det en minskning med 37,4 miljoner utsläppsrätter . Detta innebär att de totala utsläppen av växthusgaser från den handlande sektorn kommer att ha minskat i förhållande till nivå. Flygsektorn har ett separat utsläppstak. Det sammanlagda antalet utsläppsrätter som ska tilldelas luftfartygsoperatörer motsvarar av de historiska luftfartsutsläppen multiplicerat med det antal år som handelsperioden omfattar (artikel 3c.2). Någon sänkning av utsläppstaket för flygsektorn görs inte. Fördelning av utsläppsrätter för stationära anläggningar En stor del av utsläppsrätterna delas ut gratis till stationära anläggningar. Resten av utsläppsrätterna auktioneras ut (artikel 10 i handelsdirektivet). Det totala antalet utsläppsrätter som tilldelas gratis får inte överstiga en viss fastställd nivå. Det är kommissionen som fastställer taket för den fria tilldelningen. Principen för gratis tilldelning –2020 baseras på förhandsbestämda riktmärken, konstruerade efter de mest koldioxideffektiva anläggningarna i varje sektor inom EU. Ytterligare bestämmelser om gratis tilldelning finns i kommissionens beslut om tilldelning av utsläppsrätter, dvs. kommissionens beslut av om fastställande av unionstäckande övergångsbestäm- melser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i och rådets direktiv /87/EG (2011/278/EU). Sektorer som är utsatta för s.k. koldioxidläckage, dvs. där handelssystemet bedöms medföra risk för att verksamheter och utsläpp flyttas till länder med lägre krav, kan få tilldelning av det aktuella riktmärket (artikel 10a.12 i handelsdirektivet). Verksamheter som anses vara utsatta för koldioxidläckage för åren 2013–2014 är angivna i kommissionens beslut av om fastställande, enligt och rådets direktiv /87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage (2010/2/EU). En ny lista för åren 2015–2019 har fastställts av kommissionen genom beslut nr 2014/746/EU av om fastställande, enligt och rådets direktiv /87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, för perioden –2019. Verksamhetsutövarna får ansöka om tilldelning av de utsläppsrätter som fördelas gratis för varje handelsperiod. Medlemsstaterna upprättar en nationell förteckning över de anläggningar som omfattas av krav på tillstånd och det antal utsläppsrätter för varje anläggning som avses att bli fördelade utan betalning (artikel 11). Den nationella förteckningen ska godkännas av kommissionen. ska de behöriga myndigheterna utfärda den kvantitet utsläppsrätter som ska tilldelas för . Enligt artikel 10.1 i handelsdirektivet ska medlemsstaterna auktionera ut alla utsläppsrätter som inte delas ut gratis. Medlemsstaterna har ingen frihet att använda andra tilldelningsmetoder och kan inte heller undanhålla eller annullera utsläppsrätter som inte tilldelas gratis i stället för att auktionera ut dem. För den tredje handelsperioden, 2013–2020, har ungefär hälften av utsläppsrätterna fördelats genom auktionering. Auktionering av utsläppsrätter har därmed gått från att ha varit en enskild företeelse till att bli den huvudsakliga fördelningsmetoden. I artikel 10.4 i handelsdirektivet fastställs mål för auktioneringsprocessen medan hur auktionering närmare ska genomföras regleras i den s.k. auktioneringsförordningen, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Fördelning av utsläppsrätter för flygsektorn För flygsektorn sker gratis tilldelning av utsläppsrätter utifrån tonkilometer, dvs. antal ton som transporteras, multiplicerat med transportsträckan i kilometer (artikel 3e i handelsdirektivet). Tonkilometer är ett mått på hur effektivt luftfartygsoperatören transporterar gods eller passagerare under en flygning. Tilldelning av utsläppsrätter till flygverksamheter görs som ordinarie tilldelning eller som tilldelning ur reserven. Den som bedrev flygverksamhet fick för handelsperioden –2020 ansöka om ordinarie tilldelning. Den behöriga myndigheten lämnar över ansökningarna till kommissionen som bl.a. fattar beslut om utsläppstaket, antal utsläppsrätter som ska tilldelas gratis inom unionen och det rikt- märke som ska användas för att tilldela de kostnadsfria utsläppsrätterna. Nya luftfartygsoperatörer och operatörer under kraftig expansion får även ansöka om tilldelning ur den särskilda reserv som avsatts för flygsektorn. Den särskilda reserven motsvarar av det totala antalet utsläppsrätter som ska tilldelas flyget –2020 (artikel 3f). Ansökan ur reserven ska göras . På samma sätt som för stationära anläggningar ska de tilldelade utsläppsrätterna utfärdas av den behöriga myndigheten . För flygsektorn är det av utsläppsrätterna som auktioneras ut (artikel 3d.2). Auktioneringsförordningens regler omfattar även auktionering av utsläppsrätter inom flygsektorn. Övervakning, rapportering och verifiering En verksamhetsutövare ska genom beräkning eller mätning övervaka sina utsläpp av koldioxid och ge in en verifierad rapport om utsläppen. I artiklarna 14 och 15 i och bilagorna IV och V till handelsdirektivet finns de grundläggande bestämmelserna om övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp. Dessa regler fyller en central funktion i EU:s utsläppshandelssystem. Med stöd av artikel 14 har kommissionen antagit en förordning om övervakning och rapportering, kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. Med stöd av artikel 15 i handelsdirektivet har kommissionen antagit en förordning om verifiering av växthusgaser och ackreditering av kontrollörer, kommissionens förordning (EU) nr 600/2012 av om verifiering av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometer och ackreditering av kontrollörer i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. Enligt artikel 67 i kommissionens förordning om övervakning och rapportering ska verksamhetsutövarna till den behöriga myndigheten lämna en utsläppsrapport där utsläppen anges. Utsläppsrapporten ska verifieras av en oberoende ackrediterad kontrollör. Verifieringen är en tredjepartskontroll som ska garantera att företagens övervakning och rapportering är tillförlitlig och sker på ett likvärdigt sätt i alla EU-länder. Den kontrollör som utfärdar en verifieringsrapport ska vara ackrediterad för den specifika verksamhetstyp som rapporten avser. Ackrediteringen görs av ett nationellt ackrediteringsorgan. ska verksamhetsutövarna överlämna utsläppsrätter motsvarande utsläppen under föregående år (artikel 12.2a och 12.3 i handelsdirektivet). Den verksamhetsutövare som inte har överlämnat det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från verksamheten ska betala en avgift om per ton koldioxidekvivalent i förhållande till de utsläpp för vilka utsläppsrätter inte har överlämnats (artikel 16.3). Avgiften höjs i förhållande till det europeiska konsumentprisindexet (artikel 16.4). har i mål nr C-203/12 fastställt att ett faktiskt innehav av korrekt mängd utsläppsrätter inte utgör grund för att slippa betala sanktionsavgift utom vid en force majeure- Det är enligt heller inte möjligt för en nationell Prop. 2014/15:70 domstol att justera avgiftsbeloppet genom att hänvisa till proportionali- Förutom de avgifter som en verksamhetsutövare måste betala om överlämnandekravet inte följs ska medlemsstaterna även se till att namnen på de verksamhetsutövare som bryter mot kravet offentliggörs (artikel 16.2). Kommissionen kan även besluta om verksamhetsförbud för en luftfartygsoperatör (artikel 16.5). 5 Handelssystemet i svensk rätt Huvuddelen av handelsdirektivet (2003/87/EG) genomförs i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Därutöver finns det myndighetsföreskrifter på området, bl.a. föreskrifter om handel med utsläppsrätter (NFS 2012:9) och Statens energimyndighets föreskrifter om register för utsläppsrätter (STEMFS 2012:1). Vidare finns flera relevanta EU-förordningar som gäller som svensk lag. –auktioneringsförordningen, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, –verifieringsförordningen, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 600/2012 av om verifiering av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometer och ackreditering av kontrollörer i enlighet med och rådets direktiv /87/EG, –förordningen om övervakning och rapportering, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG, –den nya registerförordningen, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av om upprättande av ett unionsregister i enlighet med och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011, och –förordningen om klimatrapportering, dvs. och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG. EU-förordningen om klimatrapportering innehåller regler om med- lemsstaternas klimatrapporteringsskyldigheter till EU och FN. 2014/15:70 bestämmelser om rapportering fanns tidigare i förordningen (2005:626) om klimatrapportering. En ny klimatrapporteringsförordning (2014:1434) trädde i kraft . 6Anpassning till EU:s nya registerförordning Enligt artikel 19 i det ursprungliga handelsdirektivet (2003/87/EG) skulle varje medlemsstat upprätta och administrera ett nationellt register. Artikel 19 ändrades genom ändringsdirektivet (2009/29/EG). Ändringen innebar att i stället för nationella register ska utsläppsrätter som utfärdas hållas i ett för EU gemensamt register. Detta centrala register kallas för unionsregistret. Registret regleras genom EU:s nya registerförordning (EU) nr 389/2013. är i praktiken en elektronisk plattform för att hantera uppgifter om upprättande av konton, utfärdande av tilldelade utsläppsrätter, innehav och överlåtelse (köp och försäljning) av utsläppsrätter och kyotoenheter, överlämnande av utsläppsrätter samt borttagande av utsläppsrätter och annullering av kyotoenheter m.m. Kyotoenheter är ett samlingsnamn för de enheter som tilldelas i enlighet med Kyotoprotokollet. Den elektroniska plattformen för unionsregistret används även för medlemsstaternas register för uppföljning av deras åtaganden enligt Kyotoprotokollet och för internationell handel med utsläppsrätter. De olika registren har olika funktionalitet och konton i registren kan hålla olika typer av utsläppsrätter. Genom unionsregistret konsolideras driften av de olika registren. Kommissionen är central administratör och har ansvar för att driva och upprätthålla registersystemet. Varje land som är med i EU:s handelssystem har ett administrativt och juridiskt ansvar för de konton som öppnas i det landet (artikel 11.5 i den nya registerförordningen). Det innebär att de konton som öppnas i den svenska delen av unionsregistret faller under svensk jurisdiktion. Den nya registerförordningen ersätter de tidigare registerreglerna: – den upphävda registerförordningen, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 920/2010 av om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut nr 280/2004/EG, och – den upphävda ändringsförordningen, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 1193/2011 av om upprättande av ett unionsregister för den handelsperiod i EU:s utsläppshandelssystem som inleds , och följande handelsperioder, i enlighet med och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut nr 280/2004/EG och om ändring av kommis- sionens förordningar (EG) nr 2216/2004 och (EU) nr 920/2010. 6.2Svenska regler om kontoföring De centrala svenska bestämmelserna om registrering av utsläppsrätter och kyotoenheter i unionsregistret finns i 4 kap. lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Enligt 4 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter och 2 b § förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter är nationell administratör för de konton i unionsregistret som avses i artikel 6.1 i den upphävda registerförordningen. Denna artikel motsvaras av artikel 8.1 i den nya registerförordningen. I svensk rätt benämns den nationella administratören kontoföringsmyndighet. Med kontoföring avses administration av de användarkonton som finns under jurisdiktion i unionsregistret samt i register under Kyotoprotokollet. ansvarar också för nationella konton. Enligt 4 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter är kontoföringsmyndigheten administrativt ansvarig för de svenska nationella konton som staten är kontohavare för, konton för verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet, konton för frivilliga deltagare, depåkonton för handelsplattformar och kontrollörskonton. I 4 kap. finns även bestämmelser om sparande av och giltighetstid för utsläppsrätter, om krav på ansökningar för att öppna ett konto, rättsverkan av registrering, hantering av personuppgifter, rättelse av uppgifter, lämnande av kontobesked samt om rätt för att ta ut avgifter. Av 9 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter framgår vilka beslut enligt 4 kap. och EU:s registerförordning som kan överklagas till mark- och miljödomstol. Den nya registerförordningen innebär att lagen om handel med utsläppsrätter behöver ändras i vissa avseenden, bl.a. behöver artikelhänvisningar uppdateras och nya kontotyper införas. Rätten för kontoföringsmyndigheten att ta ut avgifter behöver också ändras. Regeringens förslag: Lagen om handel med utsläppsrätter ändras för att anpassas till EU:s nya registerförordning, vilket innebär följande. –Hänvisningar till artiklar i den upphävda registerförordningen ersätts med hänvisningar till motsvarande artiklar i den nya registerförordningen. –De nya kontotyperna, handelskonto och mottagarkonto för auktionerade utsläppsrätter, förs in i uppräkningen över de kontotyper som kontoföringsmyndigheten har ett administrativt ansvar för. –Uttrycket externt plattformskonto ersätts med uttrycket externt handelsplattformskonto för att motsvara terminologin i den nya registerförordningen. –Kravet på att minst ett ombud för den som ansöker om att öppna ett persondepåkonto ska vara folkbokfört eller ha sitt säte i bör även gälla för den nya kontotypen handelskonto. 2014/15:70 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med undantag av förslaget att hemvistkravet för ombud även bör gälla för handelskonton. Promemorian innehåller inte något förslag i denna fråga. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Avfall och Svensk Fjärrvärme har inget att invända mot att nya kontotyper införs och att dessa avgiftsbeläggs. anser att kravet på hemvist i för ombud i 4 kap. 6 och 8 §§ lagen om handel med utsläppsrätter även bör gälla för den nya kontotypen handelskonto. Skälen för regeringens förslag Den nya registerförordningen reglerar flera olika kontotyper. Tre är nya. En sammanställning av de olika kontotyperna finns i bilaga I till förordningen. De verksamhetsutövare som omfattas av handelsdirektivet måste ha ett konto i unionsregistret. Beroende på vilken verksamhet som bedrivs tilldelas verksamhetsutövarna ett depåkonto för verksamhetsutövare eller ett depåkonto för luftfartygsoperatörer. För frivilliga deltagare i handeln med utsläppsrätter finns persondepåkonton och handelskonton. Persondepåkonto var tidigare den enda kontotyp som erbjöds frivilliga deltagare. Genom den nya registerförordningen infördes kontotypen handelskonto. Ett handelskonto ger en bättre funktionalitet än ett persondepåkonto för den som är intresserad av aktiv handel med utsläppsrätter. Ett persondepåkonto har en mer begränsad överföringsfunktionalitet än ett handelskonto men kan fortfarande användas för handel med utsläppsrätter. Ett persondepåkonto kan användas även av den som vill delta i den internationella handeln med utsläppsrätter utanför EU:s handelssystem. Även mottagarkonton för auktionerade utsläppsrätter infördes genom den nya registerförordningen. Detta är en kontotyp som enbart kan användas av auktionsförrättare, clearingsystem eller avvecklingssystem enligt definitionerna i artikel 3 i EU:s auktioneringsförordning (EU) nr 1031/2010 eller av en auktionsplattform som utsetts enligt artikel 26 eller artikel 30 i samma förordning. Regler om öppnande av mottagarkonton för auktionerade utsläppsrätter finns i artikel 13 i den nya registerförordningen. kan den nationella administratören ansöka om att öppna ett konto för nationell administrativ plattform enligt artikel 13 i den nya registerförordningen. Även denna kontotyp är en nyhet i unionsregistret. De konton i unionsregistret som omfattas av svensk jurisdiktion och som är kontoföringsmyndighet och administrativt ansvarig för anges i 4 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter. Denna bestämmelse bör kompletteras med de nya kontotyperna – handelskonto och mottagarkonto för auktionerade utsläppsrätter. När det gäller nationellt administrativt plattformskonto är det kommissionen och inte den nationella administratören som är ansvarig för denna kontotyp. Det behövs därför ingen nationell reglering av den kontotypen. Krav på att ombud för handelskonton ska finnas i Enligt artikel 23.7 i den nya registerförordningen har medlemsstaterna rätt att kräva att ett ombud för ett konto har permanent adress i medlems- Kravet kan ställas på alla typer av konton utom på kontrollörs- Rätten för medlemsstaterna att införa krav på hemvist för ett av ombuden fanns även i artikel 19.6 i den upphävda registerförordningen. Kravet infördes i svensk rätt med 4 kap. 6 § lagen om handel med ut- släppsrätter men är begränsat till att bara gälla persondepåkonton. 8 § i samma kapitel ska en ansökan avvisas om kravet på folkbokförings- adress eller säte i inte uppfylls för minst ett av ombuden. med att införa ett sådant krav var att underlätta kontakten mellan konto- föringsmyndigheten och kontohavare som inte är svenska medborgare eller som inte har sitt säte i . Eftersom behovet är störst för konto- havare till persondepåkonton infördes kravet endast i fråga om ombud till dessa konton (se prop. 2010/11:151 s. 25). Paragrafen infördes under en period då handelssystemet användes som plattform för omfattande Konton i handelssystemet användes för att sälja sam- ma utsläppsrätter utan att redovisa mervärdesskatt till staten. För att komma till rätta med skattefusket införde även omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt på handel med utsläppsrätter i mer- värdesskattelagen (1994:200) (se prop. 2010/11:16). har dock inte infört omvänd skattskyldighet. Därför behövs kravet fort- Det underlättar även för myndigheten vid delgivning av hand- lingar om det finns en svensk kontaktperson. Alltså bör kravet på ombud för persondepåkonton finnas kvar. Samma krav bör gälla för både persondepåkonton och den nya konto- typen handelskonto eftersom dessa kontotyper har liknande funktion. Lagen om handel med utsläppsrätter bör därför anpassas till den nya re- gisterförordningen genom att handelskonton läggs till i 4 kap. 6 och 8 §§. Regeringens förslag: får ta ut avgifter för ansökan om öppnande av konton och årliga avgifter för förande av konton i unionsregistret. Avgifterna får belasta de obligatoriska del- tagarna i handelssystemet. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Innovations- och kemiindustrierna i och Svenskt näringsliv anser att det inte bör vara förenat med onödiga kostnader att handla med utsläppsrätter i EU:s handels- Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 111.2 i den nya registerförordningen får de nationella ad- ministratörerna ta ut rimliga avgifter av kontohavare. Avgift för öppnande av konton regleras i 4 kap. 20 § lagen om handel rätt att ta ut avgift för att öppna ett persondepåkonto eller depåkonto för handelsplattform. Regeringen får med stöd av 20 a § samma kapitel meddela föreskrifter om sådan avgift som avses i 20 §. Regler om avgiftens storlek m.m. finns i 40 § förordningen om handel med utsläppsrätter. Avgift för ansökan om och förande av konton hade tidigare rätt att ta ut en avgift för öppnande och förande av konto. Avgifterna uppgick till för respektive åtgärd.