prop · H30345 · 2015-11-17 00:00:00 — Detta gäller även för de fem länsstyrelser som tillförts extra medel för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter.207 När det gäller resurser för tillsyn, har dessa fem länsstyrelser i viss utsträckning genom de extra medel som tillförts kunnat anställa ytterligare personer för denna tillsyn.208 För övriga 16 länsstyrelser råder oklarhet kring om huruvida de ska bygga upp resurser och kunskap inom ett område där finns ett förslag om att de inte ska kontrollera detta område . Som redovisats i avsnitt 6.3.1 ovan, initieras tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter ofta av någon av de myndigheter som länsstyrelserna samverkar med. Inom arbetar cirka 160 tjänstemän i yttre tjänst i hela landet med tillsyn av farligt gods,209 men det saknas tydliga direktiv inom myndigheten om att trafikpoliser ska arbeta för att upptäcka otillåtna avfallstransporter.210 Vid finns 25 inspektörer av farligt gods.211 Det förekommer att misstänkt olagliga avfallstransporter släpps utan kontroll på grund av att personal inte har möjlighet att göra en bedömning i avfallsfrågan, på grund av arbetstider eller tidsbrist. Enbart inom de fem län där har tillförts extra medel för tillsynen, släpptes enligt uppgift cirka 30 misstänkt olagliga avfallstransporter 2012–2014 utan att de hade kontrollerats, till följd av att länsstyrelsernas personal inte varit tillgänglig.212 Därutöver tillkommer misstänkt olagliga avfallstransporter som eventuellt har släppts inom övriga 16 län. Det har i olika sammanhang föreslagits att länsstyrelserna ska samordna sig till en jourberedskap, som skulle kunna göra en bedömning i avfallsfrågan även utanför kontorstid och . 207E-post från i län , e-post från i , e-post från i , intervju . Frågan har också tagits upp i den myndighetsgemensamma arbetsgruppens handlingsplan. 212E-post från i (anger att några transporter troligen har släppts ); e-post från i och (anger att två transporter har släppts från och med tredje kvartalet 2013 , uppgifter saknas för tiden ), e-post från i län (anger att 14 transporter släppts 2012–2014); e-post från i (anger att enstaka transporter har släppts ); e-post från i och (anger att 5–10 transporter har släppts ). TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? sådan jour.213 Företrädare för och i län har framfört att behovet av att tillsynsmyndigheterna är fysiskt på plats skulle kunna minska om det fanns möjlighet att skicka foton till tillsynsmyndigheten för bedömning i avfallsfrågor.214 Också när det gäller övriga myndigheters tillgänglighet finns det problem. Länsstyrelserna är beroende av , och för att kunna få transporter stoppade och få tillträde till fordon och containrar. Men även dessa aktörer har ibland svårt att sätta in resurser. I exempelvis saknar kontor och och anges sällan vara tillgängliga med kort varsel.215 I är det glest mellan tullkontoren. Om till exempel föreslår en kontroll av en transport i /tar det personal att köra dit från Haparanda.216 Företrädare för anger att det är relativt vanligt att myndigheten i dess tillsyn träffar på avfall men att myndigheten bara kan stoppa en avfallstransport om den misstänks strida mot bestämmelserna om farligt gods eller lastsäkring. För att avgöra om det är en olaglig avfallstransport behöver man granska eventuella transportdokument för avfall och det har ingen rätt att göra.217 Enligt en länsstyrelse kan det vara svårt att få alla myndigheter på plats när i sin tillsyn har påträffat misstänkt olagliga avfallstransporter, vilket gör det svårt att förhindra sådana transporter.218 Enligt företrädare för förekommer det att förundersökningsledare inom myndigheten, vilka beslutar om ”vanliga brott”, kontaktas av polis som har påträffat en transport. Problemet kan då vara att förundersökningsledaren inte har närmare kunskaper om att det kan vara ett misstänkt miljöbrott. Även detta resulterar i att avfallstransporter släpps utan vidare åtgärder.219 213Länsstyrelserna har ett system med ”Tjänsteman i beredskap” inom andra områden. Även exempelvis har ett sådant system för att kunna göra bedömningar vid bland annat införsel av djur till utanför kontorstid, se , årsredovisning 2014, s. 77. 214E-post från ; e-post från i län . 215E-post från i . 216E-post från i . Utredningen om befogenheter (SOU 2008:55) utredde frågor om befogenheter. Utredningen uppges ha inte beretts vidare. 218E-post från i län . 6.4.5 Problematiskt att få del av information för tillsynen Eftersom transportdokumenten220 är i pappersform, är de lätta att förfalska. Enligt Eurojust är detta ett vanligt tillvägagångssätt inom den illegala hanteringen av avfall.221 Företrädare för anger att det är mycket svårt för såväl brottsbekämpande myndigheter som tillsynsmyndigheter att verifiera informationen i dokumenten. Det anges vara så gott som omöjligt att i den faktiska tillsynssituationen ute i fält ta reda på om bolagen som angetts i dokumenten bedriver faktisk återvinningsverksamhet eller om bolagen ens existerar. Detta gäller främst avfallstransporter till Asien.222 Som nämnts i avsnitt 6.3.2. ovan får inte heller del av beslut om att godkänna avfallstransporter. 6.4.6 En del transporter hinner lämna landet innan kontroll Det har förekommit att avfallstransporter som valts ut till kontroll i urval hinner lämna före och gemensamma kontroll. Det är också vanligt att exportören lämnar in tulldeklarationen i en annan medlemsstat, även om detta enligt inte ska medges annat än i undantagsfall. Om tulldeklarationen lämnas in i annan medlemsstat kan avfallstransporten dock väljas ut till kontroll i den medlemsstaten. Av de olagliga avfallstransporter från vilka upptäcks i utlandet har de flesta identifierats på detta sätt. har agerat på olika sätt beträffande avfallstransporter som hunnit lämna före kontroll. När det gäller avfallstransporter i containrar har de i vissa fall tagits tillbaka till för kontroll. Containrar med avfall transporteras oftast med fartyg och det finns då en spårbarhet för transporten mellan olika hamnar. avfallstransporter på lastbil är sämre.223 Om avfallstransporten inte tas tillbaka till och inte heller kontrolleras i någon annan medlemsstat, genomförs ingen tillsyn över transporten. 220Detta gäller för såväl informationspliktigt som anmälningspliktigt avfall. 221Eurojust, on Environmental Crime, Report, , s. 20. 223E-post från ; e-post från . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? 6.5Administrativa åtgärder om fel har upptäckts Berörda aktörer är: länsstyrelserna (tillsynsmyndighet).224 är ett underlag för vidare utredning och dokumentation. I rapporten bedömer om det är fråga om avfall, hur det ska klassificeras och om det är fråga om en laglig eller olaglig transport. Inspektionsrapporten kan förekomma vid olika tillfällen i processen. Om allvarliga överträdelser av bestämmelserna om avfallstransporter upptäcks, kan direkt utfärda ett föreläggande eller förbud (se nedan). Då blir inspektionsrapporten en del av föreläggandet eller förbudet. I mindre allvarliga fall kan inspektionsrapporten skrivas vid ett senare tillfälle.225 Utfärdande av föreläggande med exportförbud är länsstyrelsernas främsta verktyg för att hindra olagliga gränsöverskridande avfallstransporter från att lämna landet. Föreläggandet avser vanligen att avfallet ska tas om hand på ett miljöriktigt sätt eller att företaget som anordnar transporten ska inkomma med information i form av att avfallet ska avlägsnas eller packas om.226 Om föreläggande med exportförbud har utfärdats är det fortfarande möjligt att göra brottsanmälan och väcka åtal i samma ärende, förutsatt att föreläggandet inte kombineras med vite.227 224Också har befogenhet att påföra miljösanktionsavgifter, om vissa handlingar inte inkommer till myndigheten eller om en avfallstransport avviker från den angivna färdvägen. Detta avsnitt fokuserar dock på tillsynen över själva avfallstransporterna. 226E-post från i ; e-post från i ; e-post från i län ; e-post från i ; e-post från i . Miljösanktionsavgifter kan påföras för vissa överträdelser av administrativ karaktär enligt EU:s avfallstransportförordning. Sådana överträdelser kan till exempel vara försenad rapportering eller avsaknad av eller ofullständigt ifyllda transportdokument vid transport.228 6.5.2 Exportförbud är den vanligaste administrativa åtgärden genomgång av rapportering till EU- kommissionen visar att den vanligaste åtgärden beträffande olagliga gränsöverskridande avfallstransporter är att länsstyrelsen229 utfärdar ett skriftligt föreläggande med exportförbud (ofta med föreskrift om hur avfallet ska behandlas). Detta har skett för av de olagliga fallen av utförsel och transitering av avfall.230 När skriftligt föreläggande om exportförbud har utfärdats har också brottsanmälan gjorts i av fallen. I några fall har muntliga förelägganden med exportförbud meddelats. Ingen av de fem länsstyrelser som har ställt frågor till har kombinerat föreläggande om exportförbud med ett vitesföreläggande.231 Även om föreläggande utfärdas är det inte säkert att avfallet hindras från att lämna . Flera aktörer uppger att det förekommer att förelägganden i ärenden om gränsöverskridande avfallstransporter kommer i retur på grund av att mottagaren inte kunnat hittas eller att denne inte har undertecknat mottagningsbeviset.232 Föreläggandena blir i sådana fall verkningslösa. Enligt företrädare för ser man nu ett allt större inslag av organiserad brottslighet på miljöområdet, vilket inte förutsågs vid införandet av . bygger till stor del på reglering av fasta anläggningar men inte på reglering av rörlig miljöpåverkande verksamhet. Det ställer till problem när det gäller förelägganden mot ansvariga för olagliga avfallstransporter. En lösning som har diskuterats är att länsstyrelser (och 228Se 11 kap. 1–7 §§ förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter och , Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift, 2001:1 utgåva , s. 71 f. 229För 2009 och 2010 hade även kommunerna tillsynsansvar beträffande bestämmelserna i avfallstransportförordning. 230Andelen är beräknad utifrån 110 fall där skriftliga förelägganden med exportförbud utfärdats, i förhållande till 182 fall av olagliga avfallstransporter vid utförsel från och transitering genom . Se bilaga 4. 231E-post från i ; e-post från i , e-post från i län , e-post från i ; e-post från i . 232Intervju med ; e-post från i län ; e-post från i ; e-post från i . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? kommuner beträffande nationella avfallstransporter) skulle kunna utfärda förelägganden på plats.233 genomgång av rapportering till EU- kommissionen visar också att miljösanktionsavgift har påförts mycket sällan för överträdelser av reglerna om gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelserna har påfört miljösanktionsavgift i tre fall mellan 2010 och 2013.234 Av de fem länsstyrelser som tillförts särskilda resurser för tillsynen, anger tre att det förekommer att de utfärdar miljösanktionsavgifter i ärenden om gränsöverskridande avfallstransporter.235 Det kan tyda på att miljösanktionsavgifter börjat användas något mer frekvent 2014. 6.5.3Många olika slag av åtgärder har genomförts mot olagliga transporter Myndigheterna beskriver ofta utfallet av kontrollen som att transporter har ”stoppats”.236 har gått igenom officiella rapportering till över insatser gällande avfallstransporter inom EU och till respektive från EU för åren 2009–2013. Detta för att kunna belysa vilka insatser som vidtagits efter kontroll. Genomgången visade att begreppet ”stoppa” kan innefatta ett antal olika åtgärder. I bilaga 4 finns en fullständig sammanställning av de rapporterade åtgärderna efter kontroll. Följande är exempel på sådana åtgärder: Begreppet ”stoppa” avser 21 olika insatser eller kombinationer av insatser i samband med utförsel från eller transitering genom samt fyra olika insatser i samband med införsel till . Sådana åtgärder är exempelvis: – utfärdar skriftligt eller meddelar muntligt föreläggande om exportförbud. Ofta förenas detta med att föreskriver hur avfallet ska behandlas. – utfärdar skriftligt föreläggande om exportförbud. – Brottsanmälan görs som enda åtgärd. – Återvinning eller alternativ behandling sker av avfallet i . – Avfallet återtas till avsändarlandet. 234Se bilaga 4. 235E-post från i , e-post från i , i . 236Se till exempel , Handlingsplan för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter, , s. 16, 21 och 23. Se även webbplats: . se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Illegala-transporter-av-avfall-uppdelat-per-varldsdel-och-land/, sidan besökt . Vissa åtgärder verkar inte ha inneburit att transporten har förhindrats att lämna . Följande är exempel på sådana åtgärder: –begär ytterligare information, sortering eller ompackning. Sådana åtgärder har vidtagits för av de olagliga gränsöverskridande transporter som upptäckts på väg ut ur eller transiterats genom Sverige.237 –Informationsbrev skickas ut.238 –Transporten hålls kvar tills kravet på information vid transport av informationspliktigt avfall har uppfyllts. –Begäran görs till annat land om verifiering av viss information. För av de olagliga gränsöverskridande avfallstransporterna som upptäckts vid utförsel från, införsel till eller transitering genom saknas information om vilken åtgärd som vidtagits.239 6.6Straffrättsliga åtgärder om fel har upptäckts Berörda aktörer är: De straffrättsliga åtgärderna efter kontroll startar med en brottsanmälan. Om brottsanmälan leder till förundersökning, utreds inom ramen för denna vem som kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga bevis för att väcka åtal. Om den misstänkte personen erkänner att denne har begått ett brott där påföljden är begränsad till böter och/eller villkorlig dom, kan åklagaren utfärda ett strafföreläggande. Som komplement och alternativ till att en fysisk person inom ett företag ställs till ansvar för ett brott kan också företaget som 237Andelen är beräknad utifrån 17 fall där sådana åtgärder vidtagits i förhållande till 182 fall av olagliga avfallstransporter vid utförsel från och transitering genom . Se bilaga 4. 238Det framgår inte av rapportering vad denna åtgärd närmare har bestått i. 239Andelen är beräknad utifrån 7 fall där information saknas om vilka åtgärder som vidtagits i förhållande till 189 fall av olagliga avfallstransporter som upptäckts vid utförsel från, införsel till eller transitering genom . Se bilaga 4. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? juridisk person dömas att betala företagsbot. En utförligare beskrivning av de straffrättsliga åtgärderna efter kontroll finns i bilaga 5. Antalet straffrättsliga ingripanden mot gränsöverskridande illegala avfallstransporter uppges av företrädare för flera av de involverade myndigheterna vara lågt.240 I de följande avsnitten redogör för möjliga orsaker till detta. 6.6.2 Otydligheter i EU-lagstiftningen och de svenska straffreglerna Företrädare för framhåller att EU:s avfallstransportförordning innehåller många otydligheter och är svår att tillämpa i praktiken. är skyldigt att tillämpa förordningen och att tillämpa den på samma sätt som andra medlemsstater. Otydligheterna gäller till exempel de grundläggande definitionerna av avfall, återvinning och bortskaffande. Dessa definitioner är viktiga eftersom de bland annat avgör om avfallet är informationspliktigt eller anmälningspliktigt och därmed vilka sanktioner som kan bli aktuella.241 Det är svårt att använda de svenska straffbestämmelserna på olagliga avfallstransporter. infördes straffbestämmelsen otillåten avfallstransport.242 Den gäller både nationella och gränsöverskridande avfallstransporter. Dessutom infördes en straffbestämmelse om försök till otillåten avfallstransport. Straffbestämmelsen för det fullbordade brottet otillåten avfallstransport förutsätter att territorialgräns har överskridits.243 Om ansvar för fullbordat brott inte kan utdömas kan straffbestämmelsen om försöksbrott bli aktuell. Det förutsätter dock att den så kallade försökspunkten244 har nåtts. Enligt förarbetena till bestämmelserna ska försökspunkten bedömas enligt vanliga straffrättsliga 240Intervju med ; intervju med . 241Dessutom är enligt flera förbud i avfallstransportförordning inte straffsanktionerade i svensk lagstiftning. Det gäller exempelvis förbudet mot export av avfall för återvinning i de utomeuropeiska länderna och territorierna samt förbudet mot export av avfall från gemenskapen (det vill säga EU) till . Dessa exempel finns i artikel 40 (2) och 39 EU:s avfallstransportförordning. Se intervju med . 24229 kap. 4 a § (1998:808). 243Detsamma gäller för bestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling som också kan tillämpas. 244Med begreppet försökspunkt avses det stadium av gärningen som typiskt sett innebär att utförandet av brottet har påbörjats och att planeringsstadiet är över, se prop. 2009/10:35 s. 25. bestämmelser.245 För att försökspunkten ska vara nådd behöver därför försöket vara nära fullbordanspunkten, både geografiskt sett och i tid.246 Myndigheterna i den nationella arbetsgruppen för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter har utgått från förarbetena om när försökspunkten anses nådd. Myndigheterna anger att före inledd transport, till exempel om godset står kvar vid exportörens lager, är det tveksamt om försökspunkten är nådd även om detta måste prövas i varje enskilt fall.247 Oklarheten gäller då om handlingar innan export medför att brottet försök till otillåten avfallstransport har ägt rum. Under granskning har det inte framkommit att frågan om huruvida försökspunkten är nådd före inledd transport prövats i svensk domstol. Enligt företrädare för är det inte heller troligt att en sådan prövning skulle komma att äga rum. Det anges bero på att en åklagare med hänsyn till förarbetsuttalandena inte kan förvänta sig en fällande dom och därför inte får väcka åtal.248 Förberedelse till olaglig avfallstransport är inte straffbelagd, såvida det inte är fråga om grov smuggling.249 I och gäller till skillnad från i att alla handlingar som ingår i förberedelse och genomförande (det vill säga handlingar som syftar till export) av en olaglig gränsöverskridande avfallstransport är straffbelagda.250 6.6.3Kombinationen av de svenska straffbestämmelserna och arbetssätt minskar möjligheterna till lagföring Kombinationen av hur de svenska straffbestämmelserna är utformade och arbetssätt medför svårigheter att använda straffrättsliga sanktioner mot olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Svårigheten att använda straffrättsliga sanktioner anges också leda till en minskad benägenhet hos personal att göra brottsanmälan vid misstänkt olagliga avfallstransporter. 2009/10:35 s. 22 och 25, bet. 2009/10:MJU 20, rskr. 2009/10:200. Regeringen anger bland annat att när en transport påträffas i på väg mot någon av landets gränser kan i fall där ett medföljande transportdokument visar att avfallet är på väg utomlands slutsatsen dras att en gränsöverskridande avfallstransport är i görningen. Enligt regeringen innebär detta inte nödvändigtvis att försökspunkten är uppnådd eftersom det är tänkbart att färdplanerna ändras och transporten avbryts. I tid räknat bör brottets fullbordan inte ligga alltför långt ifrån den handling som utgör det tänkta försöket. 247Naturvårdsverket, Roller och ansvar mellan myndigheter vid gränsöverskridande avfallstransport – Export från EU, Bilaga 1 , s. 7 f. 249Förberedelse till grov smuggling är straffbelagd enligt 14 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 250Intervju med ; intervju med . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Före och vid tiden för införandet av straffbestämmelsen otillåten avfallstransport 2010 genomförde kontroller främst i utskeppningshamnarna. Om en illegal avfallstransport upptäcktes, var försökspunkten normalt passerad och ansvar för otillåten avfallstransport kunde aktualiseras. Som beskrivit i avsnitt 6.4.2, kräver de flesta större hamnarna att exporter måste vara godkända av innan godset anländer till och släpps in i hamnområdet. Dock genomförs de flesta av länsstyrelsernas och gemensamma kontroller innan transporten har börjat röra sig mot gränsen. Därmed anses inte ansvar för vare sig fullbordat brott eller försöksbrott kunna utdömas. har med anledning av detta i en skrivelse till ifrågasatt om uppfyller EU:s krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner.251 I många fall där och länsstyrelsernas personal upptäcker misstänkt olagliga avfallstransporter görs enligt företrädare för ingen brottsanmälan av personal. Skälet anges vara att ärendena redan från början inte bedöms kunna leda till några straffrättsliga åtgärder eftersom transporterna ofta upptäcks innan de har börjat röra sig mot hamnen.252 Tabell 9 nedan visar de ärenden – 2014 där länsstyrelserna efter kontroll tillsammans med bedömt avfallstransporter som otillåtna och antalet samt andelen av dessa ärenden där beslag och brottsanmälan har gjorts. Tabell 9 Antal olagliga gränsöverskridande avfallstransporter till land utanför EU där exportförbud utfärdats, antal samt andel av dessa transporter där beslag och brottsanmälan har gjorts av * Varav transporter där beslag och exportförbud utfärdats** * Tabellen avser fall där medverkat i urval och genomförande av kontroll. ** Antalet exportförbud avviker från officiella rapportering som har sammanställts i bilaga 4. 251E-post från och intervju . 252Intervju och e-post från . Av tabellen framgår att brottsanmälan endast görs i få fall när och upptäckt otillåtna avfallstransporter och där Andelen ärenden där brottsanmälan och beslag gjorts ökade 2010 för att därefter minska till en betydligt lägre nivå än 2009. En viktig orsak till minskningen efter 2010 är enligt att de otillåtna transporterna i de flesta fall inte har bedömts kunna leda till något straff och att brottsanmälan därmed inte gjorts av myndighetens personal.253 6.6.4Variationer i antalet brottsanmälningar totalt sett och i beslutade brottsmisstankar I detta avsnitt beskriver utvecklingen av brottsanmälningar och åklagarnas åtgärder ifråga om misstankar om otillåtna gränsöverskridande avfallstransporter. sammanställning av rapportering till EU visar att brottsanmälan har gjorts för 38 av de 189 rapporterat olagliga transporterna 2009– 2013.254 Orsaken till att antalet är högre än i tabellen ovan trots att det handlar om , är att rapportering omfattar samtliga upptäckta olagliga avfallstransporter. Därmed ingår olagliga transporter som upptäckts vid kontroller där främst samverkat med . De brottsanmälningar som rapporterats till Brå 2011–2013 är betydligt fler än antalet som rapporterats till EU . En möjlig orsak kan vara att en del brottsanmälningar har dubbelräknats i och med att Brå hämtar in uppgifter från såväl och som från Åklagarmyndigheten.255 Dessutom har angett att myndigheten troligen inte får in uppgifter om alla olagliga avfallstransporter. Det bör därför iakttas försiktighet vid jämförelser mellan Brås statistik och rapportering till EU. 253Intervju ; e-post från . 254Se bilaga 4. 255Eftersom det är fråga om brottsanmälningar innefattar statistiken även händelser som efter utredning visar sig inte vara brott, eller där brott inte kan styrkas. Se , Rapport 2014:18, Kriminalstatistik 2013, s. 30 f. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Tabell 10 Antal brottsanmälningar om otillåtna gränsöverskridande avfallstransporter, 2011–2013 Källa: Brå. * Gäller brottsanmälningar som rapporterats till Brå från , och . Av Brå:s statistik framgår också regionala variationer i antalet brottsanmälningar enligt tabellen ovan. De flesta brottsanmälningarna (17) gjordes i län. Därefter följer med 11 anmälningar och med 10 anmälningar. I och län har 7 respektive 5 brottsanmälningar gjorts. I 10 län har 1–3 brottsanmälningar gjorts medan 0 har gjorts i 6 län.256 Tabellen nedan visar beslutade åtgärder (brottsmisstankar) vid för brottet otillåten gränsöverskridande avfallstransport , 2011–2013.