prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Enligt sanktionskatalogen i förordningen om värdepapperscentraler (se avsnitt 9.3) ska en behörig myndighet kunna kräva att den person som är ansvarig för en överträdelse ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa det (artikel 63.2 b). Eftersom en överträdelse även kan bestå i underlåtenhet att uppfylla vissa krav (se artikel 63.1), är det rimligt att den behöriga myndigheten även kan ålägga den ansvarige att vidta en positiv åtgärd för att uppfylla kraven i förordningen, snarare än att av- hålla sig från att göra något som inte är tillåtet. Det kan exempelvis röra sig om ett föreläggande att vidta åtgärder för att uppfylla kapitalkraven i förordningen (artikel 47.1). Mot bakgrund av förordningens krav bör det införas en ny bestäm- melse i kontoföringslagen som ger möjlighet att före- lägga den som har överträtt reglerna i förordningen att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller att upphöra med ett visst agerande. Det är alltså inte tillräckligt med en bestämmelse av innebörden att inspektionen får förbjuda att ett visst beslut verkställs. Den nya bestämmelsen bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i liknande lagstiftning som kompletterar EU-förordningar, nämligen 4 § lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning och 4 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Ett sådant föreläggande enligt dessa lagar får förenas med vite. bör ha motsvarande möjlighet även beträffande värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut. När det gäller de överträdelser som anges i artikel 63 i förordningen om värdepapperscentraler är det enligt svensk rätt värdepapperscentralen eller det utsedda kreditinstitutet som åläggs skyldigheter, varför en sanktion som innebär en skyldighet att upphöra med något bör riktas mot värdepapperscentralen eller det utsedda kreditinstitutet i fråga och inte Prop. 2015/16:10 mot en enskild fysisk person. 9.5.4Varning och återkallelse av auktorisation Regeringens förslag: Bestämmelserna i kontoföringslagen om åter- kallelse av auktorisation upphävs. I stället ska det anges i den lagen att det i artiklarna 20 och 57 i förordningen om värdepapperscentraler finns bestämmelser om återkallelse av auktorisation för värdepappers- centraler vid bland annat överträdelser av bestämmelserna i förord- ningen. Vid andra överträdelser än de som avses i dessa artiklar får besluta om en varning i stället för att återkalla auktorisationen. Vid återkallelse av auktorisation för värdepapperscentralen får besluta om hur verksamheten ska avvecklas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Förutsättningarna för återkallelse av auktorisation av en central värdepappersförvarare regleras i kontoförings- lagen, där även bestämmelser om varning finns (9 kap. 3 §). Under vissa angivna förhållanden får återkalla en auktorisation som central värdepappersförvarare. Vid återkallelse av auktorisation får besluta om hur verksamheten ska avvecklas. Om det är tillräckligt får inspektionen i stället meddela en varning i vissa fall. I förordningen om värdepapperscentraler specificeras vissa förhållan- den som ska föranleda att den behöriga myndigheten återkallar en auktorisation som värdepapperscentral (artikel 20.1). En återkallelse får dock begränsas till en viss tjänst, verksamhet eller finansiellt instrument (artikel 20.4). I förordningen finns det också regler om återkallelse av en tilläggsauktorisation avseende anknutna banktjänster eller om auktorisa- tion för att utse ett kreditinstitut (artikel 57). Förutsättningarna för åter- kallelse av auktorisation regleras uttömmande i förordningen. Det finns därför inte utrymme för att ställa upp några kompletterande eller motstridiga förutsättningar för återkallelse i svensk rätt. Det innebär att bestämmelserna i kontoföringslagen om när återkallelse av auktorisation ska ske bör upphävas. Förordningen torde inte heller förutsätta att det i nationell rätt anges att den behöriga myndigheten får besluta om återkallelse av auktorisation. I sanktionskatalogen anges visserligen att de behöriga myndigheterna ska ha rätt att besluta om återkallelse av de auktorisationer som har beviljats enligt artikel 16 eller 54 (artikel 63.2). Dessa auktorisationer avser dels auktorisation som värdepapperscentral, dels tilläggsauktorisation avseen- de anknutna banktjänster och ansökningar om auktorisation för att utse ett kreditinstitut enligt artikel 54. Som nämns ovan följer det dock av artiklarna 20 och 57 att auktorisationen ska återkallas om någon av de förutsättningar som anges där föreligger. Det bör innebära att några lagstiftningsåtgärder inte krävs för att ska kunna återkalla en värdepapperscentrals auktorisation. Däremot bör det för tydlighets skull tas in en upplysningsbestämmelse i kontoföringslagen av innebörden att det finns regler om återkallelse av auktorisation för värde- papperscentraler i artiklarna 20 och 57 i förordningen. En särskild fråga som uppkommer är om det i fråga om återkallelse av auktorisation finns en möjlighet att föreskriva särskilt att återkallelse endast ska ske vid allvarliga överträdelser eller liknande. ande centrala värdepappersförvarare som beträffande övriga finansiella företag gäller att en varning kan tillgripas i stället för åter- kallelse av tillstånd. Det innebär i praktiken att återkallelse är en sanktion som är reserverad för de mest allvarliga fallen. Som ett exempel på hur prövningen sker i praktiken kan det hänvisas till ett beslut om återkallelse av tillstånd att bedriva bankrörelse (beslut den , dnr 10-7854, särskilt s. 20). att de behöriga myndigheterna ska beakta en rad omständigheter, där- ibland överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet, vid valet av sanktion (artikel 64). I avsnitt 9.9 föreslås en ny bestämmelse i konto- föringslagen om de omständigheter som ska beaktas vid valet av sank- Eftersom återkallelse av auktorisation ska ske under förutsättningar som anges i artiklarna 20 och 57 i förordningen bör det dock inte finnas något utrymme för att i sådana fall bedöma hur allvarlig överträdelsen är. Om konstaterar att en överträdelse har ägt rum, men inte finner någon grund för återkallelse enligt reglerna i förord- ningen, bör det fortfarande finnas en möjlighet för inspektionen att besluta om en varning i andra fall än de som avses i artiklarna 20 och 57. En sådan möjlighet strider inte mot reglerna i förordningen; tvärtom framgår det tydligt att de behöriga myndigheterna får förfoga över andra sanktioner utöver de som anges i sanktionskatalogen (artikel 63.3). Det krävs en ny bestämmelse om varning i kontoföringslagen, eftersom den nuvarande bestämmelsen hänger samman med bestämmelsen om återkallelse av auktorisation. I bestämmelsen behöver det inte anges att ett beslut om varning förutsätter att detta är tillräckligt ingripande, efter- som särskilda bestämmelser om valet av sanktion föreslås (se av- Vilka omständigheter som ska beaktas vid den bedömningen framgår av det avsnittet. I likhet med det som följer av gällande rätt beträffande centrala värde- pappersförvarare, bör ha en möjlighet att besluta om hur en värdepapperscentrals verksamhet ska avvecklas om återkallelse av auktorisation sker (jfr 9 kap. 2 § femte stycket kontoföringslagen). fråga regleras inte i förordningen. Sanktionsavgift för värdepapperscentraler och Regeringens förslag: Om har meddelat beslut om varning, ska inspektionen ha möjlighet att besluta om en sanktions- avgift för värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut. inspektionen ska även ha möjlighet att besluta om sanktionsavgift för den som driver sådan verksamhet som kräver auktorisation enligt förordningen om värdepapperscentraler utan att vara berättigad till det. Sanktionsavgiften ska uppgå till högst 1.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade , 2.två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om detta belopp kan fastställas, eller av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under den juridiska personens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas. Avgiften får inte vara så stor att värdepapperscentralen därefter inte uppfyller kapitalkraven i artikel 47.1 i förordningen eller att det utsedda kreditinstitutet inte uppfyller kraven i 6 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i framhåller kravet på proportionalitet. Förvaltningsrätten ställer sig vidare tveksam till regeln om att den omsättning som ska ligga till grund för beräkning av sanktionsavgifter i vissa fall kan ”uppskattas”. anser att det bör framgå av lagtexten att det är den högsta nivån av de olika beräkningssätten som ska tillämpas. instämmer inte i bedömningen att maximibeloppet om av omsättningen eller inte gäller om vinsten kan beräknas i ett enskilt fall. Euroclear instämmer inte heller i bedömningen att det är den högsta nivån som ska tillämpas utan att den högsta nivån utgör ett avgiftstak. De angivna sanktionerna bör ses som alternativ som står till medlemsstaternas förfogande, varvid ska beaktas artikel 64, och inte som ett beräkningssätt som ska utmynna i det högsta beloppet. anser att sanktionsbeloppen är oproportionerligt höga och att förslaget brister i rättssäkerhet eftersom ingen vägledning ges när det gäller vilken storlek på sanktionsbelopp som bör dömas ut för olika överträdelser. Skälen för regeringens förslag: Av förordningen framgår att de behö- riga myndigheterna ska ha rätt att besluta om sanktionsavgifter vid över- trädelser av förordningens regler (artikel 63.2). För juridiska personer finns det två alternativa beräkningsmetoder för dessa avgifter. Om den vinst som har erhållits genom en överträdelse kan beräknas, ska den maximala avgiften fastställas till minst två gånger det beloppet. Där- utöver finns en regel om maximala sanktionsavgifter om minst 20 mil- joner euro eller av den juridiska personens årsomsätt- ning, alternativt omsättningen för koncernen om den juridiska personen är ett moder- eller dotterföretag. Syftet med sanktionsreglerna generellt sett är att de ska ha en avskräck- ande effekt och tillämpas konsekvent i alla medlemsstater. När det gäller administrativa sanktionsavgifter bör dessa fastställas med hänsyn till faktorer som identifierar finansiella fördelar till följd av överträdelsen, överträdelsens allvarlighet och varaktighet, försvårande och förmildrande omständigheter samt vikten av att de administrativa sanktionsavgifterna 2015/16:10 får en avskräckande effekt och om lämpligt inkludera en rabatt för sam- arbete med den behöriga myndigheten (skäl 63). En liknande reglering av sanktionsavgifter finns i kapitaltäcknings- direktivet. Dessa regler har genomförts i svensk rätt genom att det i lagen om bank- och finansieringsrörelse finns tre alternativa beräkningssätt för att fastställa sanktionsavgiftens storlek (15 kap. 8 § första stycket). Vid genomförandet av de reglerna i svensk rätt tolkades de enligt följande (prop. 2013/14:228 s. 235 f.). Det högsta beloppet en- ligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Sanktionerna ska också vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. Sanktionsavgifterna för juridiska personer enligt förordningen om värdepapperscentraler bör tillämpas på samma sätt. Mot bakgrund av det ovan anförda bör sanktionsavgifterna för juridiska personer kunna uppgå till högst: 1.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade , 2.två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om detta belopp kan fastställas, av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår. instämmer inte i bedömningen i promemorian att maximibeloppet om av omsättningen eller inte gäller om vinsten kan beräknas i ett enskilt fall. Enligt rege- ringens uppfattning ger det som anges i förordningen inte stöd för att begränsa maximibeloppet på det sätt som Euroclear anger (artikel 63.2 e och g). Om vinsten kan beräknas i ett enskilt fall, gäller således inte något maximibelopp om av omsättningen eller . Maximibeloppet kan även komma att överstiga såväl som två gånger vinsten av överträdelsen, om av omsätt- ningen uppgår till ett högre belopp. Detta får anses följa av förordningen. Det högsta beloppet enligt dessa alternativa beräkningssätt utgör alltså ett avgiftstak, vilket innebär att inte kan överskrida detta belopp. Euroclear instämmer inte heller i bedömningen i promemorian att det är den högsta nivån som ska tillämpas utan att den högsta nivån utgör ett avgiftstak. Regeringen anser i likhet med Euroclear att det inte följer av förordningen att det högsta framräknade beloppet ska tillämpas utan att det i stället bör anses utgöra ett avgiftstak. Det bör därför inte, som föreslår, anges i lagtexten att det är den högsta nivån av de olika beräkningssätten som ska tillämpas. Det bör finnas en ytterligare begränsning av sanktionsavgiftens storlek av den innebörden att den inte får vara så hög att värdepapperscentralen därefter inte uppfyller kapitalkraven i artikel 47.1 i förordningen eller att det utsedda kreditinstitutet inte uppfyller kraven på soliditet och likviditet i 6 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse (jfr prop. 2013/14:228 s. 236). Att besluta om så höga sanktionsavgifter för en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut kan inte anses uppfylla förordningens krav på proportionalitet och det bör därmed inte föreligga något hinder mot att införa en sådan bestämmelse. anser att sanktionsbeloppen är oproportionerligt höga och efterfrågar vägledning när det gäller vilken storlek på sank- tionsbelopp som bör dömas ut för olika överträdelser. De sanktionsavgifter som ska kunna tas ut vid överträdelser av reglerna i förordningen ska kunna tillämpas på en mängd olika överträdelser, på företag av olika storlekar och med olika stora ekonomiska resurser och i samtliga medlemsstater. Maximibeloppen är således dimensionerade för att vara tillräcklig effektiva, proportionella och avskräckande och kunna uppväga eventuella vinster som ett företag har erhållit genom att överträda reglerna. Som Förvaltningsrätten i framhåller ska sanktionerna således vara proportionella till överträdelsen. När det gäller omständigheter att beakta vid valet mellan olika sanktioner och vägledning när det gäller storleken på sanktionsbeloppen, se avsnitt 9.7. Förvaltningsrätten uttrycker vidare tveksamhet till möjligheten att lägga uppskattad omsättning till grund för beräkning av en sanktions- avgift. I både lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden finns det bestämmelser som tar sikte på en situa- tion där överträdelsen har ägt rum under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (15 kap. 8 § andra stycket respektive 25 kap. 9 § andra stycket). Det anges att i sådana fall får en uppskattning av omsättningen göras. Det är sålunda endast i de fall det, av de skäl som anges i bestämmelserna, inte går att beräkna avgiftens storlek som en uppskattad omsättning får läggas till grund för sanktionsavgiftens storlek. En motsvarande bestämmelse bör införas i kontoföringslagen. Det skulle annars inte vara möjligt att ålägga en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut en sanktions- avgift som baseras på företagets omsättning under dess första verksam- hetsår eller i de fall företaget av någon anledning inte har ordnad bokföring. Sanktionsavgiften uttrycks i förordningen i euro. I fråga om sanktions- avgifter för fysiska personer anges i artikel 63.2 f att för medlemsstater vars valuta inte är euro, ska motsvarande värde i nationell valuta dagen för antagandet av förordningen tillämpas (se avsnitt 9.7.7). Det innebär att den valutakurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. Detta anges inte uttryckligen beträffande sanktionsavgifter för juridiska personer, men får anses underförstått. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor gjordes när det gäller en ändring av insättningsgarantins täckningsbelopp bedömningen att den s.k. mittkursen som fastställs av OMX (Stockholmsbörsen) bör användas (se prop. 2010/11:23). Det är även denna mittkurs som föreslås tillämpas för omräkning av sanktions- avgiften för fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 46). Det är därför lämpligt att tillämpa mittkursen för om- räkning av sanktionsavgiften även enligt förordningen om värdepappers- centraler. Enligt mittkursen motsvarade . Det är visserligen möjligt att fastställa ett ännu högre maximibelopp än så (artikel 63.3). Det saknas dock anledning att höja de redan höga maxi- mibeloppen, särskilt mot bakgrund av att beräkningen av de två andra takbeloppen kan medföra högre sanktionsavgifter än . 2015/16:10 Även om sanktionsavgiften till följd av de föreslagna bestämmelserna kan komma att uppgå till mycket höga belopp, finns det inte anledning att frångå den nu gällande sanktionsordningen på så sätt att t.ex. en dom- stol ska pröva sanktionsavgiften i första instans (jfr a. prop. s. 236 f.). beslut om sanktionsavgifter för juridiska personer (en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut) bör däremot givet- vis kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 8.7). I likhet med det som gäller för många olika slag av finansiella företag bör en sanktionsavgift kunna beslutas i samband med att Finansinspek- tionen meddelar en varning. En sanktionsavgift bör också kunna beslutas om någon driver sådan verksamhet som avses i förordningen utan aukto- risation, när sådan auktorisation krävs. Förbud mot att utföra ledningsuppgifter i värdepapperscentralen eller i ett utsett Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i en värdepapperscentral eller ett utsett kredit- institut, eller en ersättare för någon av dem, får ske genom beslut att personen i fråga , lägst och högst , eller för upprepade allvarliga överträdelser, permanent, inte får vara styrelse- ledamot eller verkställande direktör eller ersättare för någon av dem i värdepapperscentralen eller i kreditinstitutet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorians förslag inte anges någon kortaste och längsta tid för ett tillfälligt förbud. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. holm framhåller kravet på proportionalitet. åtgärd som medför att en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en ersättare för någon av dem i en värdepapperscentral eller i ett utsett kreditinstitut som innebär att personen i fråga eller permanent inte får vara detta bör föranleda ändring i aktiebolagsregistret och följaktligen bli föremål för anmälningsskyldighet till . anser att det tidsspann som ska beaktas vid ett till- fälligt förbud mot att utföra ledningsuppgifter bör framgå direkt av Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen om värdepap- perscentraler ska medlemsstaterna se till att det finns en administrativ sanktion som inbegriper ett tillfälligt förbud, eller vid upprepade allvarliga överträdelser ett permanent förbud, för en ledamot i institutets ledningsorgan eller annan fysisk person som hålls ansvarig att utöva uppdrag i det institut där överträdelsen begåtts (artikel 63.2 d). Sanktionsbestämmelsen i denna del har stora likheter med närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. beslutas av allmän domstol och innebär att personen bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör. Reglerna om Prop. 2015/16:10 näringsförbud kan inte anses innebära att den svenska lagstiftningen uppfyller förordningens krav i fråga om denna sanktion eftersom näringsförbud för de fysiska personer som här är i fråga oftast torde bli aktuell i de fall personen har gjort sig skyldig till brott. För att uppfylla kraven i förordningen bör det därför införas en ny bestämmelse i kontoföringslagen om tillfälligt eller permanent förbud att utöva uppdrag som styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem. Reglerna i förordningen avser enligt ordalydelsen ”institut” (artikel 63.2 d). Det får emellertid anses följa av förordningens tillämpningsområde att det som avses är värdepapperscentraler och ut- sedda kreditinstitut (jfr även artikel 63.1). Reglerna i förordningen skiljer sig från motsvarande regler i kapital- täckningsdirektivet i några avseenden (se artikel 63.2 d i förordningen och jämför med artikel 67.1 d i direktivet). Enligt förordningen ska ett beslut om förbud gälla enbart i förhållande till den värdepapperscentral eller det utsedda kreditinstitut i vilken överträdelsen har begåtts, medan ett motsvarande förbud enligt direktivet ska gälla generellt i fråga om kreditinstitut och värdepappersbolag. En annan skillnad är att ett förbud mot att utföra ledningsuppgifter enligt förordningen ska kunna bli permanent vid upprepade, allvarliga överträdelser medan ett beslut enligt direktivet ska vara tillfälligt. Ett sådant permanent förbud i förhållande till en viss värdepapperscentral eller utsett kreditinstitut som ska gälla enligt förordningen får anses vara en mycket ingripande åtgärd mot personen i fråga. Det är emellertid inte orimligt att upprepade, allvarliga överträdelser ska kunna få till följd att personen i fråga förbjuds permanent att utföra ledningsuppgifter i den värdepapperscentralen eller det utsedda kreditinstitutet. I övrigt ställer förordningen inte upp något krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. När tiden bestäms bör hänsyn tas till de omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner (se avsnitt 9.9). Finansinspek- tionen framför att det tidsspann som ska beaktas vid ett tillfälligt förbud mot att utföra ledningsuppgifter bör framgå direkt av lagtexten. För att tillgodose krav på förutsebarhet och rättssäkerhet är det enligt rege- ringens uppfattning lämpligt att, med förebild i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 § fjärde stycket 1 respektive 25 kap. 1 a § fjärde stycket 1), ange en tids- rymd på mellan tre och för ett tillfälligt förbud. Enligt förordningen krävs det emellertid att ett permanent förbud ska kunna beslutas enligt kontoföringslagen vid upprepade allvarliga överträdelser. Detta innebär således att de olika regelverken på finansmarknadsområdet stämmer överens så långt det är möjligt (jfr prop. 2014/15:57 s. 45 f.). Regeringen anser i likhet med att ett ingripande mot en styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem som innebär en ändring i den registrerade styrelsen eller avseende vem som är utsedd till verkställande direktör bör föranleda att Finansinspek- tionen underrättar . Bestämmelser om detta bör införas på förordningsnivå (jfr 5 kap. 1 § förordningen [2007:572] om värde- pappersmarknaden). 2015/16:10 9.5.7 Sanktionsavgift för fysiska personer