prop · H3036 · 2015-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:6 Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition behandlas genomförandet i svensk rätt av det omarbetade direktivet 2014/60/EU om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium och en ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 med bestämmelser om informationssystemet för den inre marknaden () som antogs . I propositionen föreslås att definitionen av kulturföremål i 6 kap. kulturmiljölagen (1988:950) ska ändras. Det föreslås också att det ska framgå av lagen att innehavaren ska bevisa att han eller hon har visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av kulturföremålet och att det i lagen ska införas nya för alla medlemsstater gemensamma icke uttömmande kriterier för tolkningen av vad ”vederbörlig omsorg och uppmärksamhet” är. Vidare föreslås att tidsfristen för när en talan om återlämnande senast ska väckas förlängs från ett till . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950) .......................................................................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen............................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Det första direktivet om återlämnande av kulturföremål ................ Syftet med direktivet ........................................................ Utvärdering av det första direktivet.................................. Det omarbetade direktivets innehåll................................................ Syftet med omarbetningen................................................ Förändringarna i det omarbetade direktivet...................... Befintlig reglering i svensk lagstiftning.......................................... Definition av kulturföremål.............................................. Utförsel och export av kulturföremål från ........... Brott mot utförselreglerna ................................................ Informationssystemet för den inre marknaden () ....... Svensk rätt anpassas till det omarbetade direktivet om Definition av begreppet kulturföremål ............................. Tidsfrist för väckande av talan ......................................... 7.3Bevisbördan och kriterier för vederbörlig omsorg Övriga förändringar till följd av direktivet ....................... Tidsfristen för den centrala myndigheten att kontrollera föremålet .................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för företagen.............................................. Det omarbetade direktivet ................................................ Sammanfattning av förslagen i promemorian Återlämnande av olovligt utförda kulturföremål (Ds 2015:10)..................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950), 2.lag om ändring i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950) Härigenom föreskrivs1 i fråga om kulturmiljölagen (1988:950)2 dels att bilaga 1 ska upphöra att gälla, dels att 6 kap. 2, 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse. Med ett kulturföremål avses i detta Med ett kulturföremål avses i detta kapitel ett föremål som kapitel ett föremål som i den stat det 1. i den stat det förts bort från förts bort från betraktas som en betraktas som en nationell skatt av konstnärligt, historiskt eller arkeo- logiskt värde enligt lagar eller förfaranden som är förenliga med förenliga med artikel 36 i Fördraget artikel 36 i fördraget om Europeiska om Europeiska unionens funktions- 2. tillhör någon av de kategorier som anges i bilaga 1 till denna lag eller är en integrerad del av institution eller en integrerad del av en offentlig samling och upptagen i museum, ett arkiv eller en bibliotekssamling. Med en offentlig samling avses en samling som ägs av – en stat som avses i 1 §, 1Jfr och rådets direktiv /60/EU av om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium och en ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 med bestämmelser om informationssystemet för den inre marknaden () (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. 2Lagen omtryckt 2002:620. Senaste lydelse av bilaga 1 2011:782. 3 Senaste lydelse 2011:782. Talan om återlämnande ska väckas från det att den återkrävande staten har fått kännedom om var föremålet finns och om vem som innehar det. Talan får dock inte väckas senare än efter det att föremålet olagligt fördes bort. I fråga om föremål som enligt 2 § tillhör en offentlig samling och kyrkliga föremål som har ett särskilt skydd enligt det återkrävande landets lag, får dock talan väckas efter bortförseln. –en lokal eller regional myndighet i en sådan stat, eller –en offentlig institution i en sådan stat vilken ägs eller till stor del finansieras av staten eller av en lokal eller regional myndighet. Talan om återlämnande ska väckas från det att den återkrävande staten har fått kännedom om var föremålet finns och om vem som innehar det. Talan får dock inte väckas senare än efter det att föremålet olagligt fördes bort. I fråga om föremål som är en integrerad del av en offentlig samling och är upptaget i inventarieförteckningen hos ett museum, ett arkiv eller en bibliotekssamling eller som är en integrerad del av inventarierna hos en kyrklig eller annan religiös institution och har ett särskilt skydd enligt det återkrävande landets lag, får dock talan väckas efter bortförseln. Med en offentlig samling avses en samling som ägs av – en stat som avses i 1 §, – en lokal eller regional myndighet i en sådan stat, eller – en offentlig institution i en sådan stat vilken ägs eller till stor del finansieras av staten eller av en lokal eller regional myndighet. Om bortförseln är olaglig när talan väcks, ska talan ogillas. Om ett kulturföremål ska återlämnas, är den som innehar föremålet för egen räkning berättigad till skälig ersättning av den återkrävande staten. Om ett kulturföremål ska återlämnas, är den som innehar föremålet för egen räkning berättigad till skälig ersättning av den återkrävande staten. 4Senaste lydelse 2011:782. 5Senaste lydelse 2011:782. att innehavaren visat tillräcklig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet och i fråga om hur föremålet förts bort från den återkrävande staten. Den som förvärvat föremålet genom arv, testamente, gåva eller bodelning är berättigad till ersättning endast om den som föremålet förvärvats från skulle ha varit det. att innehavaren visar att han eller hon visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet. Vid bedömningen av om innehavaren visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet ska det tas hänsyn till alla omständigheter i samband med anskaffandet, däribland dokumentation om föremålets proveniens, de tillstånd för utförsel som krävs enligt den återkrävande medlemsstatens lagstiftning, parternas karaktär, det pris som betalats, om innehavaren kontrollerat tillgängliga register över stulna föremål och all relevant information som innehavaren rimligen kunnat erhålla, eller om innehavaren vidtagit andra sådana åtgärder som en omdömesgill person skulle ha vidtagit under samma omständigheter. Den som förvärvat föremålet genom arv, testamente, gåva eller bodelning är berättigad till ersättning endast om den som föremålet förvärvats från skulle ha varit det. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen Härigenom föreskrivs att 3 kap. 17 § lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse. Annan egendom än pengar som erhållits vid verkställigheten ska säljas. Kan egendomen inte säljas får den förstöras. Egendom enligt första stycket som kan befaras komma till brottslig användning eller annars är olämplig för försäljning ska oskadliggöras av den myndighet som förvarar egendomen. Om det finns särskilda skäl, får viss egendom överlämnas till den andra medlemsstaten i stället för att säljas enligt första stycket. Sådan egendom får, om beslutet om förverkande avser en betalningsskyldighet, överlämnas endast om den andra staten samtycker till det. Egendom får inte i något fall överlämnas om den utgör svenska kulturföremål som avses i 6 kap. 2 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Egendom får inte i något fall överlämnas om den utgör svenska kulturföremål som avses i 6 kap. 2 § kulturmiljölagen (1988:950). Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och rådet antog direktiv /60/EU om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium och en ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 med bestämmelser om informationssystemet för den inre marknaden () (omarbetning) Detta är en omarbetning av direktiv /7/EEG om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium, vilket i svensk rätt är genomfört i 6 kap. kulturmiljölagen (1988:950). Det omarbetade direktivet finns i bilaga 1 till denna proposition. Promemorian Återlämnande av olovligt utförda kulturföremål (Ds 2015:10) har utarbetats och remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Ku 2015/00455/RS). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag för att genomföra det omarbetade direktivet i svensk rätt. Dessutom justeras hänvisningen till kulturmiljölagen i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen. Vid remissbehandlingen av departementspromemorian har bland annat och framfört att en översyn av kulturmiljölagen, särskilt 5 kap., är angelägen. Regeringen delar uppfattningen att det är angeläget att kulturmiljölagens 5 kap. ses över i materiellt hänseende. Det finns anledning att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkt, vilket medfört ändringar i 6 kap. 7 § kulturmiljölagen. Lagrådets synpunkt behandlas i avsnitt 7.3 och i författningskommentaren. 2015/16:6 4 Det första direktivet om återlämnande av Rådets direktiv /7/EEG om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium antogs 1993 i samband med att de inre gränserna avskaffades, för att skydda sådana kulturföremål som i medlemsstaterna klassas som nationella skatter. Syftet med direktivet var att jämka samman den grundläggande principen om fri rörlighet för varor med behovet av att skydda de nationella skatterna. Direktivet har ändrats genom direktiven /100/EG och 2001/38/EG. Ändringen 1996 innebar en justering av några av de i bilagan till direktivet uppställda krav avseende föremålskategorier och värdegränser som ett föremål måste uppfylla för att ett återlämnande enligt direktivet ska kunna bli aktuellt. Ändringen 2001 avsåg bl.a. hur värdegränserna som anges i euro i bilagan till direktivet ska omräknas till nationella valutor. 4.2Utvärdering av det första direktivet Direktiv /7/EEG har –2011 med jämna mellanrum varit föremål för utvärderingsrapporter som Europeiska kommissionen utarbetat på grundval av nationella rapporter om tillämpningen. Dessutom har Europeiska kommissionen gjort en efterhandsutvärdering av direktivet med hjälp av en grupp nationella experter från de centrala myndigheter som utför de uppgifter som föreskrivs i direktivet. Expertgruppen Return of cultural goods, som bildades inom ramen för kommittén för export och återlämnande av kulturföremål, hade i uppdrag att identifiera problem med tillämpningen av direktivet och försöka hitta lösningar. Gruppen var verksam 2009–2011. Mellan och genomfördes även ett allmänt samråd med berörda parter. Utvärderingen av direktivet har visat att det endast har haft begränsad betydelse för återlämnande av vissa kulturföremål som klassas som nationella skatter och som, efter att olagligen ha förts bort från en medlemsstats territorium, befinner sig på en annan medlemsstats territorium. En orsak till det är de villkor som föremål som klassas som nationella skatter måste uppfylla för att återlämnas, dvs. att de måste tillhöra en av kategorierna i bilagan och uppfylla de ekonomiska gränsvärdena och ålderskraven. Andra orsaker är den korta tidsfristen för att väcka talan om återlämnande samt kostnaderna för ersättning. Utvärderingen har också visat på behovet av bättre administrativt samarbete och samråd mellan de centrala myndigheterna för att bättre kunna genomföra direktivet. Europeiska kommissionen har mot denna bakgrund omarbetat direktiv 93/7/EEG och antogs och rådets direktiv /60/EU om återlämnande av kulturföremål som olagligen Prop. 2015/16:6 förts bort från en medlemsstats territorium och en ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 med bestämmelser om informationssystemet för den inre marknaden () (omarbetning). 5 Det omarbetade direktivets innehåll Syftet med omarbetningen av direktiv /7/EEG, ändrat genom direktiven /100/EG och 2001/38/EG, är att ge medlemsstaterna möjlighet att få tillbaka alla kulturföremål som klassas som nationella skatter. Omarbetningen är också ett led i förenklingen av unionens lagstiftning på området och innebär att direktiven /7/EEG, 96/100/EG och 2001/38/EG upphör att gälla. Medlemsstaterna ska ha genomfört de ändringar som följer av det omarbetade direktivet. Förändringarna i det omarbetade direktivet I det omarbetade direktivet definieras kulturföremål som ett föremål som, före eller efter dess olagliga bortförande från ett medlemslands territorium, enligt nationell lagstiftning eller nationella administrativa förfaranden klassas som tillhörande ”nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde” i enlighet med artikel 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). direktiv /7/EEG utgår och därmed stryks det tidigare kravet på att föremål som klassas som nationella skatter för att återlämnas måste tillhöra en av kategorierna i bilagan och uppfylla de ekonomiska gränsvärdena och/eller ålderskraven för dessa kategorier, eller, när det gäller föremål som inte tillhör en av dessa kategorier, utgöra en integrerad del av offentliga samlingar förtecknade hos museer eller arkiv eller biblioteks bevarade samlingar eller i inventarier i kyrkliga I det omarbetade direktivet föreskrivs vidare att de centrala myndigheterna ska använda informationssystemet för den inre marknaden () för att underlätta administrativt samarbete, samråd och informationsutbyte mellan dem. Tidsfristen för de behöriga myndigheterna i den återkrävande medlemsstaten att kontrollera om ett kulturföremål som påträffats i en annan medlemsstat utgör ett sådant kulturföremål som omfattas av direktivet, förlängs . Med tanke på att ärendena är av gränsöverskridande karaktär är förhoppningen att denna tidsfrist ska bidra till ett effektivare samarbete mellan de behöriga myndigheterna. Även tidsfristen för när talan om återlämnande får väckas förlängs, till efter att den återkrävande medlemsstatens centrala myndighet fått 2015/16:6 vetskap om var kulturföremålet finns och om innehavarens eller mellanhandens identitet. Tidsfristen förlängs med hänsyn till de komplexa förbindelserna mellan medlemsstaterna, utan att man för den skull släpper på den skyldighet att visa omsorg och uppmärksamhet som åligger den återkrävande staten. Det omarbetade direktivet innehåller vidare gemensamma kriterier för tolkningen av kravet på den vederbörliga omsorg och uppmärksamhet som innehavaren ska visa vid anskaffandet av kulturföremålet. Dessa kriterier bygger på kriterierna i artiklarna 4.4 och 6.2 i Unidroitkonventionen . Enligt det omarbetade direktivet ska innehavaren kunna bevisa att han har visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet. Den som har anskaffat ett föremål har rätt till ersättning på villkor att han vid anskaffandet av föremålet bevisligen visade omsorg och uppmärksamhet i fråga om huruvida det var lagligt att föra ut kulturföremålet från den återkrävande medlemsstatens territorium. Enligt den nya regleringen ska vid denna bedömning hänsyn tas till alla omständigheter i samband med anskaffandet, däribland dokumentation om föremålets proveniens, de tillstånd för utförsel som krävs enligt den återkrävande medlemsstatens lagstiftning, parternas karaktär, det pris som betalats, om innehavaren kontrollerat register över stulna kulturföremål, all annan relevant information och dokumentation som innehavaren rimligen kunnat erhålla samt om innehavaren rådfrågat tillgängliga organ eller vidtagit andra sådana åtgärder som en omdömesgill person skulle ha vidtagit under samma omständigheter. Dessa ändringar avses bidra till en enhetligare tillämpning av direktivet på detta område och i förekommande fall göra det svårare för innehavare som handlat i ond tro eller inte visat tillräcklig omsorg och uppmärksamhet att få ersättning. I direktivet anges vidare hur unionens övriga institutioner genom utvärdering och uppföljning ska få information om direktivets tillämpning. Medlemsstaterna ska till Europeiska kommissionen överlämna en rapport om tillämpningen av direktivet . Den första rapporten ska vara inlämnad . ska också Europeiska kommissionen överlämna en rapport om direktivets tillämning och effektivitet till , rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Befintlig reglering i svensk lagstiftning I svensk rätt gäller för kulturföremål kulturmiljölagen (1988:950) och kulturmiljöförordningen (1988:1188). Det finns inte någon enhetlig definition av vad som utgör ett kulturföremål. Någon reglering av vad som utgör en nationell skatt finns inte heller i svensk rätt. kulturmiljölagen finns det regler om vad som gäller för utförsel från av vissa äldre kulturföremål. I detta kapitel och i kulturmiljöförordningen anges vilka föremål som avses och hur en Prop. 2015/16:6 ansökan om tillstånd för utförsel görs och prövas. torde enligt tidigare förarbetsuttalande bilda ramen för när med stöd av direktivet kan begära återlämnande av svenska kulturföremål (prop. 1994/95:74 s. 26). Direktivet 93/7/EEG om återlämnade av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium har införlivats i svensk rätt genom 6 kap. kulturmiljölagen och i dess 2 § finns en definition av vad som avses utgöra ett kulturföremål vid tillämpning av bestämmelserna i kapitlet. I 7 kap. 2 § kulturmiljölagen finns en annan definition av kulturföremål, som hänför sig till definitionen i . Bestämmelser om stulna föremål finns i svensk lagstiftning i bl.a. lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre (godtrosförvärvslagen). 6.2Utförsel och export av kulturföremål från Direktivet 93/7/EEG liksom det aktuella direktivet 2014/60/EU tar sikte på sådana kulturföremål som förts ut ur en medlemsstat till en annan stat inom EES (utförsel) i strid med de regler om utförsel som gäller i den stat från vilken föremålet förts ut. Ytterligare reglering på området är rådets förordning (EG) nr 116/2009 av om export av kulturföremål. Denna förordning tar i stället sikte på kulturföremål som förs ut från en stat i gemenskapen till en stat utanför gemenskapens tullområde (export). Enligt 5 kap. 1 § kulturmiljölagen krävs tillstånd för att från föra ut äldre svenska och utländska kulturföremål som kan vara av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka föremål som kräver tillstånd för utförsel. Den svenska regleringen om utförsel av kulturföremål bygger på den kategoriindelning som finns i rådets förordning (EG) nr 116/2009 om export av vissa äldre kulturföremål men skiljer sig i vissa avseenden från denna. Av 23 § kulturmiljöförordningen framgår att tillstånd krävs om föremålet är ett svenskt eller utländskt kulturföremål inom de kategorier som anges i bilaga 1 till rådets förordning (EG) nr 116/2009 med de ålders- och värdegränser samt andra bestämningar som anses i bilagan till kulturmiljöförordningen eller föremålet är ett svenskt samiskt kulturföremål och har ett värde . För utländska föremål krävs endast tillstånd om föremålet funnits i . Om kulturföremålet ska lämna gemenskapens tullområde krävs dessutom en exportlicens i enlighet med rådets förordning (EG) nr 116/2009 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1081/2012. Kriterierna för exportlicens ser lite annorlunda ut än kriterierna för utförseltillstånd. Bland annat ligger tyngdpunkten mer på föremålets värde än på dess ålder. Den som vill föra ut ett kulturföremål ur EU måste alltså ibland ha både utförseltillstånd och exportlicens. Frågor om tillstånd till utförsel enligt 5 kap. kulturmiljölagen eller exportlicens enligt rådets förordning (EG) nr 116/2009 prövas av Kungl. , , , med 2015/16:6 eller Stiftelsen i enlighet med den fördelning som görs i 27–31 §§ kulturmiljöförordningen. är centralmyndighet och det är dit tillståndsansökan ges in. Beslut om att inte ge tillstånd till utförsel får överklagas till allmän förvaltingsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Vid bedömningen av om föremålet kan vara av stor betydelse för det nationella kulturarvet kan följande aspekter beaktas. Föremålet kan exempelvis vara unikt i sitt slag eller ha bevarats relativt intakt och tillhöra en föremålsgrupp som det inte längre finns ett representativt bestånd av i landet. Syftet är att förhindra en utarmning av det svenska kulturarvet. I dessa fall är de enstaka föremålen sällan unika men kan ha ett stort kulturhistoriskt värde, exempelvis föremål från den folkliga kulturen. I andra fall kan själva föremålet vara kulturhistoriskt och kvalitetsmässigt synnerligen värdefullt och unikt. Även konstnärliga, vetenskapliga eller historiska aspekter kan ingå i bedömningen. Tillstånd till utförsel ska alltid ges om föremålet inte är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Även om föremålet är av stor betydelse för kulturarvet ska enligt 5 kap. 11 § kulturmiljölagen tillstånd till utförsel ges om –ägaren flyttar från för att bosätta sig i ett annat land, –föremålet genom arv, testamente eller bodelning har förvärvats av en enskild person som är bosatt i annat land, –föremålet förs ut ur landet av en offentlig institution här i landet eller en institution som får bidrag av stat, kommun eller landstingskommun och det ska föras tillbaka till , –föremålet förs ut av en enskild person för att användas i samband med offentlig kulturverksamhet och det ska föras tillbaka till , eller –föremålet tillfälligt är i landet. Även om ett föremål är av stor betydelse för det nationella kulturarvet får tillstånd till utförsel ges om föremålet förvärvats av en institution i utlandet. Enligt 5 kap. 16 § kulturmiljölagen får regeringen medge tillstånd att föra ut kulturföremål av stor betydelse för det nationella kulturarvet om det finns synnerliga skäl.