prop · H3031 · 2015-09-21 00:00:00 — För att förenkla möjligheterna att avveckla små sparanden föreslås i promemorian även för- ändringar av reglerna om återköp av pensions- försäkring och förtida avslut av pensions- sparkonto. Vidare föreslås att den som har ingått ett avtal om tjänstepension med ett utländskt tjänstepensionsinstitut ska ha möjlighet att sätta ned avkastningsskatten med ett belopp som motsvarar den utländska skatt eller kupongskatt som är hänförlig till tjänstepensionsavtalet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 6, avsnitt 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6, avsnitt 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6, avsnitt 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lag- stiftningsärendet (dnr Fi2015/00481/S1). I detta avsnitt behandlas promemorians förslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6, avsnitt 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Sparande i egna pensionsförsäkringar och på eget pensionssparkonto beskattas enligt principen att och inbetalningar får dras av inom vissa ramar medan utfallande belopp är skattepliktiga. Det privata pensionssparandet är skattesubventionerat dels genom denna upp- skjutna beskattning, dels genom att avkast- ningen beskattas med en nedsatt avkastnings- skatt. Avdragsrätten för privat pensionssparande begränsas genom att pensions- sparavdraget inte får överstiga ett fast belopp om . Det fasta beloppet sänktes . För anställda som helt saknar pensionsrätt i anställning eller för skattskyldiga som har inkomst av aktiv näringsverksamhet är taket för avdrag högre. Dessa personer kan göra avdrag dels med ett fast belopp om , dels med ett tillägg som motsvarar av den avdragsgrundande inkomsten, dock högst 10 prisbasbelopp. Pensionssparavdraget får inte överstiga summan av de avdragsgrundande inkomsterna. Reglerna om pensionssparavdrag finns i 59 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), för- kortad IL. 6.6.2.2Avdragsrätten för privat pensionssparande slopas Regeringens förslag: Rätten att göra avdrag för för pensionsförsäkring och inbetal- ningar på pensionssparkonto (pensionsspar- avdrag) med ett fast belopp om slopas. Anställda som helt saknar pensionsrätt i anställning eller skattskyldiga som har inkomst av aktiv näringsverksamhet ska även fortsätt- ningsvis kunna göra avdrag med belopp motsvarande det särskilda tilläggsutrymmet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Svensk Försäkring, vars remissvar ansluter sig till, avstyrker förslaget. Svensk Försäkring anser att förslaget påtagligt förändrar förutsättningarna för privat för- säkringssparande och mot denna bakgrund inte kan anses tillräckligt utrett. Svensk Försäkring efterfrågar bl.a. en analys av konsekvenserna för individers försäkringsskydd samt för för- säkringssparandet och det privata sparandet ur såväl ett individuellt som ett makroekonomiskt perspektiv. Svensk Försäkring befarar att en slopad avdragsrätt kommer att leda till att många personer ställs inför valet att antingen stå utan försäkring eller fortsätta betala in till den privata pensionsförsäkringen trots negativa skattekonsekvenser, eftersom det krävs en ny godkänd hälsoprövning för att teckna en kapitalförsäkring med motsvarande försäkrings- skydd. Enligt Svensk Försäkring bör slopandet av avdragsrätten föregås av en analys av de skattemässiga förutsättningarna för framväxten av nya sparprodukter som kan garantera att sparandet fyller ett pensioneringssyfte. och efterfrågar en analys av effekterna för individers privata sparande till pension. i (LO) anser att förslaget bör genomföras och framhåller att det syftar till att uppnå ökad likformighet, minskad orättvisa samt mindre orättvis behandling när det gäller beskattningen av privat pensions- sparande. instämmer i bedömningen att ett avdragsgillt privat pensions- sparande i sin nuvarande konstruktion är mer gynnsamt för vissa grupper än andra. Arbets- givarverket framhåller att det är viktigt att regelverket kring det privata sparandet inte utformas så att det motverkar ett längre arbetsliv. Svensk Försäkring anser att gruppen enskilda näringsidkare och anställda som helt saknar pensionsrätt i sin anställning kan vara alltför liten för att motivera den särskilda hantering som krävs för att fortsätta erbjuda lösningar enbart för dem. anser att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Enligt borde bl.a. alternativa lösningar samt de administrativa kostnaderna för förslaget framgå av konsekvensutredningen. () anser att den offentligfinansiella effekten är överskattad, eftersom individer med högre inkomster har möjlighet att fortsätta sitt pensionssparande genom att växla lön mot pensionsavsättning. anser att det saknas en tillfredsställande analys av eventuella effekter i de fall privat pensionssparandet inte ersätts med annat sparande i pensionssyfte. Skälen för regeringens förslag: Avdrags- rätten för privat pensionssparande har historiskt motiverats utifrån att det har funnits ett behov av att komplettera pensionen från det allmänna pensionssystemet. Möjligheterna att göra avdrag har dock stramats åt . Det finns skäl att spara privat till sin pension, särskilt för individer som vid pensioneringen kommer att ha en låg ersättningsgrad från allmän pension och tjänstepension. Privat pensionssparande är ett komplement till de obligatoriska systemen och är frivilligt. Sparandet kan ske i olika former, t.ex. banksparande, aktiesparande och i fastig- heter. Privat pensionssparande i pensionsförsäkring och på pensionssparkonto är skattesubven- tionerat, dels genom möjligheten att skjuta upp beskattningen på det sparade beloppet, dels genom en nedsatt avkastningsskatt. Skatte- subvention för privat pensionssparande har historiskt utgjort ett incitament att spara till sin egen pension. Skattelättnader för en viss typ av sparande har dock kostnader, dels direkta i form av minskade skatteintäkter, dels indirekta i form av att en icke-neutral beskattning av olika spar- former snedvrider investeringsbeslut och därmed leder till en mindre effektiv kapitalallokering i ekonomin. För att motivera en skattesubvention måste den ha andra positiva effekter som överstiger kostnaderna, exempelvis att det totala sparandet ökar eller att sparandet ökar i grupper som annars skulle ha sparat för lite till sin pension. Regeringen anser, i likhet med LO, och , att det finns skäl som talar för en mer restriktiv syn på avdragsrätten för privat pensionssparande. (SCB:s) statistik över vilka som använder avdraget för privat pensions- sparande visar att det genomsnittliga sparade beloppet bland dem som pensionssparar ökar med ålder fram till pensionsåldern och att det totala sparade beloppet är som högst i åldersgrupperna kring 50–. Ett skatte- subventionerat pensionssparande vid denna ålder kan inte betraktas som speciellt långsiktigt eller bundet eftersom den åldersgräns som skatte- mässigt reglerar uttagen anger att uttag får göras . Disponibel inkomst är också som högst vid denna ålder, vilket tyder på att en stor del av sparandet sker i grupper som troligtvis skulle spara även utan skatte- incitament. Som LO och fram- håller gynnar avdraget för privat pensions- sparande också främst dem som har höga inkomster vid spartillfället och som kan dra nytta av skillnader i skattesatser vid spar- och utbetalningstidpunkterna. Jobbskatteavdraget har vidare medfört att skatten på arbets- inkomster har sänkts för låg- och medelinkomst- tagare. Det innebär att skillnaden i skattesatser vid spar- och utbetalningstidpunkterna har minskat för stora inkomstgrupper. Personer med lägre inkomster som gör pensionsspar- avdrag kan till och med möta en högre skattesats vid utbetalningen av pensionen. Den lägre avkastningsskatten på pensions- sparande gynnar samtliga som sparar i pensions- försäkring och på pensionssparkonto. Hög- inkomsttagare är dock mer benägna att ha denna typ av sparande och det genomsnittliga avdraget för privat pensionssparande ökar med inkomstnivån. Detta innebär att personer med högre inkomster drar större nytta av den lägre avkastningsskatten på pensionssparande än personer med lägre inkomster. Bestämmelserna om avdragsrätt för privat pensionssparande innebär vidare att det lämnas en skattekredit för sparandet. Denna skatte- kredit återbetalas genom att utfallande belopp beskattas. Den ökade internationaliseringen i form av sparande utanför och individer som bosätter sig utomlands innebär att det kan vara svårt att få skattekrediter återbetalda. Svensk Försäkring och anser att ett slopande av avdragsrätten påtagligt förändrar förutsättningarna för privat försäkringssparande och efterfrågar en analys av konsekvenserna för individers försäkringsskydd, det privata sparandet och försäkringssparandet. Enligt Svensk Försäkring och bör slopandet av avdragsrätten föregås av en analys av de skattemässiga förut- sättningarna för framväxten av nya spar- produkter som kan garantera att sparandet fyller ett pensioneringssyfte. Även Pensionsmyndig- heten och efterfrågar en analys av effek- terna för individers privata sparande till pension. Forskningsresultaten om vilka effekter en subvention av privat pensionssparande har på det totala sparandet i ekonomin är motstridiga (se t.ex. Venti, S. F. och D. A. Wise, U.S. : Evidence from Consumer Expenditure Surveys (1990), , 105(3), s. 661– 698, och Gale, W. G. och J. K. Scholz, IRAs and Household Saving (1994), 84, s. 1233–1260). Det är inte klarlagt att en skattesubvention har den avsedda effekten i form av ökat sparande och högre pensioner, än mindre att en eventuell nytta skulle överstiga kostnaderna för subventionen. Studierna visar däremot på en substitution mellan sparande i pensionsförsäkringar och i andra sparformer. Hur det privata pensions- sparandet bäst bör utformas kan dock variera mellan individer. För vissa grupper kan ett låst sparande eller ett sparande i en försäkring vara motiverat, medan andra kan ha mindre behov av att ha ett bundet sparande i finansiella tillgångar. Det kan t.ex. ifrågasättas om denna typ av sparande är den mest lämpliga för hushåll tidigt i livet, då de disponibla inkomsterna är relativt låga som andra investeringar i t.ex. eget boende kan vara mer angelägna. En skatte- subvention för en viss typ av sparande kan visserligen underlätta valet av sparform, men riskerar att styra beslutet mot en sparform som inte svarar bäst mot individens behov. Regeringen anser således inte att det faktum att sparande på pensionssparkonto eller i pensions- försäkring är låst, långsiktigt eller kan innehålla försäkringsinslag utgör skäl för att skatte- subventionera denna typ av sparande. Att slopa avdragsrätten för privat pensionssparande bedöms vara ett lämpligt sätt att ta bort skattesubventionen. Villkoren för pensions- sparandet bestäms inte heller endast utifrån skatteregler utan kan även regleras i avtal mellan försäkringstagaren och försäkringsföretaget. Branschen har således möjlighet att utveckla nya låsta sparformer utifrån den efterfrågan som finns bland spararna. När det gäller individers försäkringsskydd hindrar inte skattereglerna att försäkringsgivare och försäkringstagare kommer överens om att en ny motsvarande försäkring får tecknas utan att ny hälsoprövning görs. Sammanfattningsvis finns det skäl för enskilda att spara till sin pension, men det finns inga entydiga motiv till att det bör ske i en viss skattesubventionerad sparform. Därutöver gynnar pensionssparavdragets konstruktion vissa grupper mer än andra. En skattesubvention av en viss typ av pensionssparande är ett trubbigt instrument för att stötta individer med låg ersättningsgrad från allmän pension och tjänstepension. Det finns därför såväl fördel- ningsargument som effektivitetsargument för att jämna ut de skattemässiga villkoren mellan olika sparformer. Regeringen anser mot denna bak- grund, trots de invändningar Svensk Försäkring och riktar mot förslaget, att rätten att göra pensionssparavdrag med ett fast belopp ska slopas. Anställda som helt saknar pensionsrätt i anställning och skattskyldiga som har inkomst av aktiv näringsverksamhet bör även fortsätt- ningsvis kunna göra avdrag med belopp som motsvarar det särskilda tilläggsutrymmet. Tilläggsutrymmet kan nämligen sägas motsvara den avdragsrätt för kostnader för tjänstepension som arbetsgivarna är berättigade till och som således kommer anställda till godo. Reglerna för arbetsgivarens avdragsrätt för pensionskostnader för de anställda berörs inte av förslaget. , , och Svensk Försäkring har synpunkter på beskrivningen av förslagets effekter. Dessa behandlas i avsnitt 6.6.2.4. Förslaget föranleder ändringar i 59 kap. 5, 9, 13 och 16 §§ IL, och att en ny paragraf, 59 kap. 1 a § IL, införs samt att 59 kap. 14 § IL ska upphöra att gälla, se avsnitt 3.9. Regeringens förslag: De nya reglerna träder i kraft och tillämpas första gången för försäkringspremier som betalas och inbetal- ningar på pensionssparkonton som görs efter . För skattskyldiga som har andra beskattningsår än kalenderår får avdrag för premiebetalningar och inbetalningar som har gjorts efter ikraftträdandet bara göras till del som det nya avdragsutrymmet överstiger avdraget för som betalats respektive inbetalningar som gjorts under beskattningsåret men före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Pensions- myndigheten, Svensk försäkring, vars remissvar ansluter sig till, och framhåller att det finns en risk att individer inte avslutar sitt sparande , vilket kan leda till dubbel beskattning. och Svensk Försäkring föreslår att det införs en tillfällig bestämmelse som möjliggör återbetalning av inbetalningar och insättningar för vilka avdragsrätt saknas, utan dispens från . Svensk Försäkring anser att en sådan återbetalning ska kunna ske utan skattekonsekvenser. framhåller att förslaget innebär ett ansvar för företag som tillhandahåller de aktuella produk- terna att informera berörda konsumenter om hur de påverkas. Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna bör träda i kraft och tillämpas första gången för försäkringspremier som betalas och inbetalningar på pensions- sparkonton som görs efter . Skattesubventionen i form av den lägre avkastningsskatten kommer dock att gälla även efter för de tidigare gjorda avsättningarna. Det är enligt regeringens mening av vikt att spararna kan ta väl avvägda beslut om sitt framtida sparande och att de ges möjlighet att avsluta inbetalningar i privata pensions- försäkringar och insättningar på pensionsspar- konton i de fall avdragsrätten tas bort. Förslaget att avdragsrätten för det privata pensions- sparandet ska slopas har aviserats och branschen och spararna har därför haft tid att anpassa sig till de nya reglerna. Som framhåller har, förutom berörda myndigheter, företag som tillhandahåller de aktuella produkterna ett ansvar att informera berörda konsumenter om hur de påverkas. Informationen om den privat- ekonomiska betydelsen av slopandet av avdrags- rätten har också varit omfattande dels genom information från berörda myndigheter och företag, dels genom uppmärksamhet i media. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det finns goda förutsättningar för att spararna kommer att se över sina framtida sparanden. Regeringen delar därför inte Svensk Försäkrings, Svenska Bankföreningens och uppfattning att det finns behov av särskilda övergångsregler. Regeringen har dock för avsikt att följa frågan. Avdragsrätten för privat pensionssparande innebär att det lämnas en skattekredit för sparandet. Denna skattekredit återbetalas då de utfallande beloppen beskattas. slopas ökar skatteintäkterna vid avsättnings- tillfället men minskar vid uttagstillfället. Förslaget ger därför främst ökade skatteintäkter på kort- och medelfristig sikt. På lång sikt är effekten betydligt lägre och beror på skillnaden i spararnas marginalskattesatser vid avsättnings- respektive uttagstillfället. Varaktig effekt består av denna skillnad i marginalskattesatser samt en ränteeffekt till följd av att skattebetalningarna tidigareläggs. Förslaget beräknas öka skatteintäkterna med 2016 och varaktigt. Den varaktiga ökningen av skatteintäkterna beror på att beskattningen tidigareläggs från uttagstillfället till avsättnings- tillfället. Beräkningen av den varaktiga effekten tar hänsyn till beteendeeffekter i och med att nysparandet bedöms upphöra, eftersom insätt- ningar och premiebetalningar kommer att ske med beskattade medel som även utfallande belopp beskattas. Dessa intäkter har beaktats i den av beslutade budgeten . Regeringen anser, till skillnad från ESV, att beräkningen av den offentligfinansiella effekten av regeländringen är rimlig. I den mån förslaget leder till att pensionssparande som är avdragsgillt omfördelas till andra sparformer, till konsumtion eller till löneavståenden inom ramen för tjänstepensionsavtal, kommer detta att påverka andra skattebaser såväl positivt som negativt. Den sammantagna effekten på de totala skatteintäkterna av en eventuell omallokering till alternativa sparformer, löneavståenden och konsumtion är dock svårbedömd då effekterna av olika möjliga omfördelningar tenderar att motverka varandra. Dessa effekter beaktas i regeringens prognoser över de totala skatte- intäkterna. Beräkningen av den offentlig- finansiella effekten av att slopa avdragsrätten för privat pensionssparande med ett fast belopp bedöms därför ge en rättvisande bild av regeländringens offentligfinansiella effekt. Svensk Försäkring och efterfrågar en analys av vilka konsekvenser en slopad avdrags- rätt kan få om tidigare privat pensionssparande inte ersätts av annat sparande i pensionssyfte. Regeringen bedömer, mot bakgrund av den forskning som refereras till i avsnitt 6.6.2.2, att det är troligt att sparandet i privata pensions- försäkringar minskar om skattesubventionen för privat pensionssparande tas bort, men att detta kompenseras av ett ökat sparande i andra Förslaget bedöms därmed påverka sammansättningen av det totala sparandet i ekonomin men inte volymen sparande. Det saknas mot denna bakgrund skäl att analysera de samhällsekonomiska effekterna av ett minskat sparande. Effekter för privatpersoner och företag Förslaget bedöms påverka marknaden för pensionsprodukter, vilket i sin tur kan påverka förutsättningarna för de företag som är aktiva på marknaden. De pensionsprodukter som om- fattas av avdraget för privat pensionssparande tillhandahålls främst av försäkringsbolag och fondförvaltare samt banker och kreditinstitut. Enligt SCB:s företagsdatabas fanns 2012 totalt ca 15 700 företag med ca 90 000 anställda med verksamhet inom dessa områden (företag med SNI-koderna 64–66). Cirka 11 600 av företagen hade inga anställda. Cirka 3 000 företag hade 1–4 anställda, ca 660 företag 5–19 anställda, ca 150 företag 20–49 anställda och ca 200 företag hade 50 eller fler anställda. 432 företag hade för- valtning av pensionsfonder som sin huvudsakliga verksamhet, men det är svårt att bedöma hur många av företagen som tillhandahåller pensionsprodukter som en del av sin verk- samhet. uppgifter visar att privat pensionskapital till ett värde av ca förvaltades vid utgången av 2012. SCB:s finansräkenskaper visar att hushåll och icke vinstdrivande organisationer vid ut- gången av innehade finansiella tillgångar till ett värde av ca . Privat pensionssparande kan därför antas utgöra en mindre del av det kapital som förvaltas av de berörda företagen totalt sett, men kan utgöra en större del av verk- samheten för vissa företag. I den mån en slopad avdragsrätt medför att befintligt pensions- sparande omfördelas till andra sparprodukter som tillhandahålls av företagen i sektorn bedöms verksamheten för företagen i sektorn som helhet inte påverkas i någon större omfattning av förslaget. Hur verksamheten för enskilda företag påverkas kommer att bero på till vilka produkter spararna väljer att omdisponera det sparande för vilket pensionssparavdrag kan göras. Anställda utan pensionsrätt i anställning och skattskyldiga som har inkomst av aktiv närings- verksamhet föreslås även fortsättningsvis kunna göra pensionssparavdrag med belopp mot- svarande det särskilda tilläggsutrymmet. har av de anställda i tjänstepension genom sin arbetsgivare. Antalet anställda uppgick enligt SCB till ca 4,3 miljoner personer, och antalet anställda utan pensionsrätt i anställningen kan därför uppskattas till ca 430 000 personer. Därutöver finns ca 750 000 enskilda närings- idkare samt 116 000 fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Med hänsyn härtill anser regeringen, till skillnad från Svensk Försäkring, att grupperna aktiva näringsidkare och anställda utan pensionsrätt i anställning inte kan anses vara för små för att utgöra underlag för en sparprodukt. Flertalet av de enskilda närings- idkarna och delägarna i handelsbolag har dock mycket små intäkter och gör i låg utsträckning avdrag för privat pensionssparande. De företag som tillhandahåller pensionspro- dukter kommer att behöva lämna information till sina kunder med anledning av förslaget. har efterfrågat en uppskattning av de administrativa kostnaderna för detta. Kostnaden kommer att variera mellan företag, bl.a. beroende på hur många kunder företaget har och hur kunderna kontaktas. gjorde ca 2 miljoner personer avdrag för privat pensions- sparande. Om varje kund antas bli kontaktad av bank- eller försäkringssäljare via standardiserade informationsbrev kan tidsåtgången för informa- tionen uppskattas till per kund. Detta kan enligt databas göras till en timkostnad om , vilket innebär en total engångskostnad för att lämna informa- tionen om (296×1/60×2 000 000). Förslaget medför inte några löpande kostnader för företagen då inga nya krav på företagen att upprätta, lagra eller överföra information tillkommer. Förslaget att slopa det fasta beloppet medför främst en tidigareläggning av skattebetalningarna på det sparade beloppet. I den mån individer möter en lägre marginalskatt vid avsättnings- tillfället än vid uttagstillfället medför den tidigarelagda beskattningen en skattehöjning. Förslaget träffar i hög utsträckning personer med relativt höga inkomster eftersom det genomsnittliga avdraget för privat pensions- sparande ökar med inkomstnivån. Personer med höga inkomster gör också avdraget i större utsträckning än personer med lägre inkomster. Förslaget har därmed en gynnsam fördelnings- profil. Sedan avdraget sänktes till är möjligheterna att spara i ett avdragsgillt privat pensionssparande begränsade. Ett slopande har därför begränsade effekter på inkomstfördelningen och på jämställdheten mellan män och kvinnor. Innan sänkningen av avdraget var det totala avdragsbeloppet bland män och bland kvinnor ungefär lika stort. Kvinnor var mer benägna än män att använda avdraget, men vid en given inkomstnivå gjorde kvinnor och män ungefär lika stora avdrag i genomsnitt. Män som gjorde avdraget hade dock överlag högre inkomster än kvinnor som gjorde avdraget och då främst höginkomsttagare kan tjäna på att göra avdrag för privat pensionssparande tjänade män som grupp mer på avdragsmöjligheten. Förslaget att slopa det fasta beloppet medför endast marginella förändringar för . Dessa förändringar kommer att ingå i den anpassning som görs med anledning av ny eller förändrad lagstiftning. Eventuella utgifter för får hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget inte få någon budgetpåverkan. 6.6.3Återköp och förtida avslut