prop · H20369 · 2015-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:69 Ökade möjligheter att resa inom EU med Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen ändringar som ger svenska medborgare möjlighet att resa till utanför Schengenområdet utan pass, om de i stället medför ett nationellt identitetskort. Den som medför nationellt identitetskort ska vara skyldig att överlämna detta till behörig passkontrollant för kontroll av de biometriska uppgifter som finns lagrade i kortet och låta sig fotograferas i jämförelsesyfte. Ändringarna syftar till att bättre anpassa lagen till EU:s direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, det s.k. rörlighetsdirektivet. En mindre ändring görs också i syfte att anpassa lagen till EU:s förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, den s.k. gränskodexen. Ändringarna ska träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Undantag från passkravet vid resor inom Schengenområdet ............ 4.3Anpassning av undantaget från passkravet vid resor inom Schengenområdet till EU:s gränskodex .................... 5 Ökade möjligheter att resa med nationellt identitetskort................. 5.1Rörlighetsdirektivet och dess genomförande i svensk Passlagens regler om ut- och inresa.................................. Ändring av passlagens krav på att medföra pass .............. Kontroll av identitetskort ................................................................ Kontroll av pass................................................................ Biometri i nationella identitetskort................................... En möjlighet att kontrollera identitetskort........................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................... Lagförslaget i utkast till lagrådsremiss............................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). 2014/15:69 2 Förslag till lag om ändring i passlagen Härigenom föreskrivs att 5 och 5 a §§ passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1.mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2.medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3.den som är medborgare även i annat land än och som medför legitimationshandling, vilken gäller som pass, utfärdad av en myndighet i det landet, 4.den som reser till eller till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. En svensk medborgare ska vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt eller vid inresa från 3.den som är medborgare även i en annan stat än och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4.den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1. en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av , 1 Senaste lydelse 2010:513. 1. om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av 2.en stat som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna, eller en passmyndighet, eller 2. vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genom- förs enligt kodexen om Schengen- ska övervaka att bestämmelserna i 5 § följs. Den som enligt 5 § ska medföra pass ska på begäran 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller , 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller , och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. När en kontroll enligt andra stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram förstöras. Den som enligt 5 § i stället medför ett identitetskort utfärdat av en passmyndighet ska på begäran 1.överlämna identitetskortet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller , och 2.låta en befattningshavare enligt 1 ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att denna motsvarar den ansiktsbild som finns sparad i identitetskortet. När en kontroll enligt andra stycket 2 eller tredje stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram förstöras. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2014:584. Ärendet och dess beredning och rådet antog direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (fort- sättningsvis kallat rörlighetsdirektivet). Direktivet bifogas som bilaga 1. Regeringen lade fram förslag till lagändringar i syfte att genomföra rörlighetsdirektivet i svensk rätt. Ändringarna trädde i kraft I samband med lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att de då nytillkomna svenska reglerna om nationella identi- tetskort gav anledning att också se över reglerna om svenska medborga- res skyldighet att inneha pass vid utresa och att man avsåg att återkomma till denna fråga i ett annat sammanhang (prop. 2005/06:77 s. 59). () utarbetades därefter promemorian Ändring i 5 § passlagen (1978:302) (dnr Ju2007/5409/L4). Lagförslaget i promemorian finns i bilaga 3. behandlades men ledde då inte till lagstiftning. ning över remissinstanserna finns i bilaga 5. remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2007/5409/L4). Det svenska genomförandet av rörlighetsdirektivet och passlagens förenlighet med direktivet har ifrågasatts av Europeiska kommissionen (kommissionens informella ärenden /4403 och 5149/13/JUST, ärenden Ju2006/5620/L4 och Ju2013/4577/L4). Mot bakgrund av bl.a. kommissionens synpunkter bedömdes att det fanns anledning att gå vidare med den lagändring som föreslogs i den remitte- rade promemorian Ändring i 5 § passlagen (1978:302). () utarbetades därför ett utkast till lagrådsremiss med förslag även till en följdändring i passlagen med anledning av det tidigare remitterade förslaget samt ytterligare en ändring i passlagen i syfte att bättre anpassa lagen till Europa- parlamentets och rådets förordning av (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). I författningstexten förkortas EU-förordningen kodexen om Schengengränserna, men i propositionen i övrigt kallas den Gränskodexen bifogas som bilaga 2. Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss, som remitterades i särskild ordning, finns i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2014/4374/L4). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådet lämnade förslagen utan Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i Undantag från passkravet vid resor inom Prop. Ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet ingicks 1985 av , och Beneluxstaterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU, ingicks i gränsorten i och benämns därför . , som är en tillämpningskonvention till , undertecknades därefter 1990. Konventionen innehåller de viktigaste reglerna för och trädde i kraft för sju av EU:s medlemsstater. Dessa var, förutom de som ursprungligen ingått , och . Därmed upphörde gränskontrollerna mellan dessa stater. anslöt sig , och . deltar fullt ut i samarbetet och upprätthåller alltså ingen gränskontroll gentemot övriga Schengenstater. Efter hand har bitvis ersatt bestämmelser, och i samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivades med . Detta innebär att äger rum inom EU:s institutionella och rättsliga ramar och utvecklas genom beslut som fattas i rådet. Att numera utgör en del av innebär att alla stater som ansluter sig till EU ansluter sig till . är dock uppdelat i två kategorier. Kategori I innehåller bestämmelser som nya EU-medlemsstater måste tillämpa direkt vid EU-anslutningen. Kategori II omfattar bestämmelser som nya EU-medlemsstater får börja tillämpa först som beslutar om i särskild ordning. Bestämmelserna i kategori I gäller t.ex. frågor om rättslig hjälp, narkotika och dataskydd, medan bestämmelserna i kategori II rör bl.a. viseringar, villkor för inresa och Schengens informationssystem, dvs. områden som är direkt kopplade till avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna. Nya EU- medlemsstaters förmåga att uppfylla alla rättsliga, tekniska och praktiska krav vad gäller bestämmelserna i kategori II utvärderas i en särskild process, innan rådet kan besluta om att avskaffa kontrollen vid de inre gränserna mot dessa stater. , , och har tillämpat endast bestämmelserna i kategori I. De förbereder en tillämpning av kategori II- bestämmelserna. Utvärderingarna har dock inte slutförts och kontrollen vid de inre gränserna har därför ännu inte avskaffats. och Förenade och (fortsättningsvis kallat ) har getts möjlighet att inte fullt ut delta i den del av som reglerar bestämmelserna inom området frihet, säkerhet och rättvisa, inklusive (se protokoll nr 19 om införlivat inom Europeiska unionens ramar fogat till Europeiska unionens fördrag). 2014/15:69 kungariket har valt att tillämpa de delar av som berör det polisiära och rättsliga samarbetet. Även har begärt att få delta i dessa delar av samarbetet, men har valt att inte tillämpa bestämmelserna. Att och inte tillämpar fullt ut och därmed inte utgör en integrerad del av Schengenområdet innebär att de har rätt att kontrollera inresande personer. Båda dessa stater har således rätt att utföra gränskontroll med personkontroll trots att fri rörlighet för personer ska råda inom EU. deltar följaktligen 22 av EU:s 28 medlemsstater fullt ut i och utgör en del av det s.k. Schengenområdet. Härutöver har , , och anslutit sig till samarbetet och deltar också fullt ut i detta. har sedermera delvis ersatts av gränskodexen, som antogs av och rådet 2006. Förordningen trädde i kraft . Gränskodexen är en EU-förordning och som sådan bindande och direkt tillämplig i varje EU-medlemsstat. Kodexen är en utveckling av enligt och och dess bestämmelser bygger i huvudsak på bestämmelserna i och den gemensamma passage av de yttre gränserna som tagits fram inom (EGT C 313, 16.12.2002, s. 97). Genom gränskodexen har införts ett gemensamt regelverk för passage av yttre gränser. Genom gränskodexen ska också säkerställas att det inte förekommer någon gränskontroll av personer när de passerar inre gränser i enlighet med artikel 26 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Införandet av gränskodexen innebär dock ingen ändring i fråga om omfattningen av det område där gränskontroll vid de inre gränserna har avskaffats, dvs. Gränskodexen är således inte bindande för eller fullt ut tillämplig i och (se skäl 27–28 i ingressen till gränskodexen). Dess regler om gränskontroll tillämpas ännu inte heller fullt ut i förhållande till , , och , men däremot i förhållande till , , och , som ju utgör en integrerad del av Schengenområdet (se bl.a. skäl 23–26 i ingressen till gränskodexen). 4.3Anpassning av undantaget från passkravet vid resor inom Schengenområdet till EU:s gränskodex Regeringens förslag: Utformningen av passlagens undantag från kravet på att medföra pass vid resor inom Schengenområdet ändras. Undantag ska gälla för den som reser till eller från någon av de stater mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexen. Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte denna ändring i passlagen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Den uttryckliga hänvisningen till Schengenområdet tas bort ur lagtexten i regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. anför att det i paragrafen mer tydligt bör definieras vad som avses med Schengenområdet. Skälen för regeringens förslag: I 5 § första stycket passlagen föreskrivs att en svensk medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. I andra stycket görs vissa undantag från denna skyldighet. Bl.a. anges i punkten 4 att första stycket inte gäller den som reser till eller någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Den nämnda undantagsbestämmelsen, som infördes i 5 § passlagen , var en följd av anslutning till . Syftet med bestämmelsen var att avskaffa passkravet vid resa till stater i förhållande till vilka gränskontrollerna avskaffats med anledning av (prop. 1999/2000:64 s. 54–55). Bestämmelsen har också kommit att tillämpas på så sätt att undantag från passkravet görs vid resor inom det s.k. Schengenområdet, alltså till de av EU:s medlemsstater som fullt ut deltar i (dvs. tillämpar bestämmelserna i kategori II av ) samt till , , och . Ikraftträdandet av gränskodexen innebär att bestämmelser om gränspassage upphört att gälla och att frågan om gränskontroll inom Schengenområdet numera regleras av bestämmelserna i gränskodexen. Den nu gällande utformningen av undantaget från kravet på att medföra pass i 5 § andra stycket 4 är mot denna bakgrund missvisande och bör ändras. I likhet med vad som gäller bör undantag från kravet på att medföra pass göras för resor till de stater mot vilka gränskontrollen har avskaffats. Gränskodexens bestämmelser innebär att Schengenområdets inre gränser får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs (jfr artiklarna 1 och 20). Om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten eller ihållande och 2014/15:69 allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna får ett land dock i undantagsfall enligt artiklarna 23 och 26 i gränskodexen återinföra gränskontroll vid sina inre gränser. I de fall då gränskontrollen vid inre gräns återinförs bör kravet på att medföra pass som huvudregel upprätthållas. Sammanfattningsvis bör undantaget från kravet på att medföra pass utformas att gälla för svensk medborgare som reser till någon av de stater mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexens bestämmelser. Ändringen innebär i praktiken ingen skillnad mot vad som gäller . I det remitterade förslaget hade bestämmelsen utformats så att undantag ska gälla för den som reser till eller från någon av de stater inom Schengenområdet mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexen. har anfört att det i paragrafen mer tydligt bör definieras vad som i lagrummet avses med Schengenområdet. Regeringen konstaterar att hänvisningen till Schengenområdet som den uttrycktes i det remitterade förslaget är missvisande eftersom Schengenområdet syftar just på det område inom EU där gränskontrollen har avskaffats. På grund av det och då begreppet heller inte tillför något i sak till det föreslagna undantaget bör det tas bort ur lagtexten. 5Ökade möjligheter att resa med nationellt identitetskort 5.1Rörlighetsdirektivet och dess genomförande i svensk rätt I rörlighetsdirektivet regleras unionsmedborgares rätt att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Direktivet är tillämpligt på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare och på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat men som har giltigt pass, ska enligt direktivet ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat. Detta ska dock inte, sägs det, påverka tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna. Nämnda personer får inte åläggas skyldighet att inneha utresevisering eller någon annan motsvarande formalitet (jfr artikel 4.1 och 4.2). Medlemsstaterna ska i enlighet med sina lagar för sina egna medborgares räkning utfärda och förnya ett identitetskort eller pass som anger deras medborgarskap (jfr artikel 4.3). Passet ska vara giltigt åtminstone i alla medlemsstater och i stater som innehavaren måste fara igenom när denne reser mellan medlemsstaterna. Om det i en medlemsstats lag saknas bestämmelser om utfärdande av identitetskort, ska passet gälla i Prop. 2014/15:69 från utfärdandet eller förnyelsen (jfr artikel 4.4). Rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt i huvudsak genom ändringar i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97) som trädde i kraft . Redan i detta lagstiftningsärende konstaterades att de då nytillkomna svenska reglerna om nationella identitetskort (se avsnitt 5.3 nedan) gav anledning att också se över reglerna om svenska medborgares skyldighet att inneha pass vid utresa. Regeringen uttalade att den avsåg att bereda frågan vidare och återkomma i ett annat sammanhang (prop. 2005/06:77 s. 59). 5.2Passlagens regler om ut- och inresa Så som anges ovan (se avsnitt 4.3) görs i 5 § andra stycket punkten 4 passlagen undantag från skyldigheten för svenska medborgare att medföra giltigt pass vid resa ut ur riket. Undantaget infördes som en följd av anslutning till och i syfte att avskaffa passkravet vid resa till stater i förhållande till vilka gränskontroll avskaffats. Kontrollen vid de inre gränserna har ännu inte avskaffats i förhållande till medlemsstaterna , , och . Dessa stater kan därmed inte anses ha anslutit sig till på ett sådant sätt att undantaget i 5 § andra stycket 4 passlagen är tillämpligt för den som reser till någon av dessa stater. Undantagsbestämmelsen gäller inte heller i förhållande till och , som inte tillämpar fullt ut och därmed inte utgör en integrerad del av Schengenområdet (se avsnitt 4.1). I 5 § tredje stycket passlagen anges att en svensk medborgare även vid inresa från annat land ska medföra giltigt pass om inte det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Även vid inresa görs undantag från skyldigheten att medföra pass vid resa från stater i förhållande till vilka gränskontrollen avskaffats. Detta undantag gäller, motsvarande undantaget vid utresa, enbart för svenska medborgare som reser in till från stater som fullt ut deltar i . Undantaget gäller således inte vid resor från , , , , och . Enligt förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort som trädde i kraft i blev det möjligt för svenska medborgare att hos en passmyndighet ansöka om och få utfärdat ett nationellt identitetskort. Ett nationellt identitetskort innehåller uppgift om medborgarskap och biometrisk information i form av en ansiktsbild, men till skillnad från pass innehåller kortet inte fingeravtryck. Identitetskorten infördes delvis i syfte att underlätta resandet inom det gränslösa Schengenområdet. Avsikten vid införandet var dock inte att identitets- 2014/15:69 korten skulle användas som en resehandling, utan endast för att vid behov kunna styrka sitt svenska medborgarskap. Utöver de nationella identitetskorten utfärdas i vissa andra typer av identitetskort, bl.a. körkortet som utfärdas av Transportstyrelsen och s.k. SIS-märkta identitetskort som utfärdas framför allt av banker till kunder i banken. utfärdar identitetskort för personer som är folkbokförda i i enlighet med förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i . En avgörande skillnad mellan å ena sidan sådana identitetskort som utfärdas av , SIS-märkta identitetskort samt körkort och å andra sidan de nationella identitetskort som utfärdas av passmyndigheterna är att de sistnämnda innehåller uppgift om medborgarskap. Ändring av passlagens krav på att medföra pass Regeringens förslag: I passlagen införs ytterligare ett undantag från kravet på att medföra giltigt pass för svenska medborgare som reser ut Det nya undantaget ska gälla för den som reser till en stat inom EU som inte fullt ut deltar i och som medför giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. Vidare tydliggörs det faktum att det svenska medborgarskapet vid inresa kan styrkas genom att man visar upp ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. Promemorians förslag överensstämmer när det gäller undantaget från passkravet vid utresa från med regeringens. föreslås inte någon ändring av sättet att styrka svenskt medborgarskap Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser till- styrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. Kriminalvården anser dock att det är otillfredsställande att den föreslagna förändringen medför utökade möjligheter för vissa brottsmisstänkta och fängelsedömda att lämna landet. TULL-KUST har liknande invändningar. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser till- styrker eller har inte något att invända mot förslaget i utkastet till välkomnar en ändring av passlagen eftersom denna skulle gynna rätten till fri rörlighet för personer inom Även Kriminalvården anför att den inte har något att invända mot Även om myndigheten bedömer att den föreslagna ändringen medför utökade möjligheter för vissa brottsmisstänkta och fängelse- dömda att lämna landet för att undgå lagföring eller verkställighet, noterar den att alltfler stater efterhand har anslutit sig till Schengen- samarbetet och att det dessutom finns möjlighet att återföra en person för lagföring eller verkställighet av straff genom utfärdande av en europeisk De nämnda farhågorna gör sig därför gällande i allt Myndigheten erinrar dock om den tidigare lämnade synpunkten att förordningen om nationella identitetskort bör harmoni- passlagen i fråga om hinder, återkallelse och tillstånd. instämmer i Kriminalvårdens synpunkt om harmonisering av regelverken. Även och har liknande invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 § passlagen har svenska medborgare rätt att på ansökan erhålla pass. Ett svenskt pass är en resehandling som innehåller biometrisk information i form av innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck. I passlagen finns bestämmelser om passhinder och återkallelse av pass för den som avtjänar fängelsestraff, genomgår sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning.