prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — Erkännande av yrkespraktik kommer endast att aktualiseras för Prop. 2015/16:44 ett begränsat antal yrken och bland dessa yrken kommer kraven på hur yrkespraktiken ska vara utformad att variera. Regeringen anser därför att de förutsättningar som yrkespraktiken ska uppfylla bör anges i sektors- specifika författningar och inte i den generella lagen eller förordningen. När det gäller yrkespraktik förvärvad i tredjeland är formuleringen i artikel 55a annorlunda jämfört med praktik förvärvad i en annan med- lemsstat. Yrkespraktik förvärvad i en annan medlemsstat ska erkännas medan praktik förvärvad i tredjeland ska beaktas. Utredningen har endast lämnat förslag när det gäller erkännande av yrkespraktik förvärvad i en annan medlemsstat och följaktligen gjort bedömningen att den i direkti- vet valda formuleringen när det gäller yrkespraktik förvärvad i tredjeland indikerar att detta inte är något medlemsstaterna är skyldiga att genom- föra i nationell rätt. Regeringen delar denna bedömning, vilken också är i linje med inriktningen i yrkeskvalifikationsdirektivet generellt. Regeringens förslag: I den nya lagen ska det anges att den som är lagligen etablerad i och som vill utöva ett yrke som är reglerat i någon annan stat inom EES eller i har rätt att ansöka om ett europeiskt yrkeskort. Rätten att ansöka om yrkeskort ska även gälla den som inte är lagligen etablerad i någon stat inom EES eller i , men har förvärvat sina yrkeskvalifikationer i . Möj- ligheten att ansöka om yrkeskort ska gälla under förutsättning att Europeiska kommissionen har antagit genomförandeakter som rör yrket. I den nya lagen ska även anges att ett europeiskt yrkeskort ska utfärdas i de fall som anges i föreskrifter som meddelas i anslutning till lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår även att lagen ska innehålla ett antal bestämmelser som rör uppgifter för myndigheterna med anledning av yrkeskortet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända. , , , , , Tjänstemän- nens centralorganisation och farmaceuter är positiva till infö- randet av det europeiska yrkeskortet. Naturvetarna, och ingenjörer befarar att utfärdandet av yrkeskortet medför en administrativ börda. Skälen för regeringens förslag Vad är ett europeiskt yrkeskort? Det europeiska yrkeskortet är en nyhet på området som införs genom ändringsdirektivet. De nya bestämmelserna finns i artikel 4a–4e i yrkes- kvalifikationsdirektivet. Yrkeskortet är ett elektroniskt bevis som styrker att innehavaren antingen uppfyller alla villkor för att tillfälligt tillhanda- hålla tjänster i en mottagande medlemsstat, eller att innehavarens yrkes- kvalifikationer erkänts för etablering i en mottagande medlemsstat. Möj- ligheten att ansöka om yrkeskort är ett alternativt sätt för enskilda att få sina yrkeskvalifikationer erkända i ett annat land. Ett giltigt yrkeskort har samma verkan som ett erkännande av yrkeskvalifikationer enligt sed- vanlig ordning. Till skillnad från den sedvanliga erkännandeprocessen sker ansökan om yrkeskort som regel till den yrkesverksammes etableringsstat som kon- trollerar i vad mån ansökan är komplett och att intygen är äkta. Myndig- heten i den mottagande staten förutsätts som regel förlita sig på ur- sprungsstatens kontroll av de aktuella dokumenten. Den enskilde kan även antas ha lättare att kommunicera med sin ursprungsstats myndighet än med en myndighet i ett annat land. Ansökan om yrkeskort görs an- tingen för tillfälligt tillhandahållande av tjänster eller för etablering i en annan medlemsstat. Olika förfaranden gäller beroende på om den yrkes- verksamme avser att tillfälligt utöva yrkesverksamhet i en annan med- lemsstat eller etablera sig. Kriterier för att införa yrkeskortet för en yrkesgrupp Enligt artikel 4a.7 andra stycket i direktivet ska de yrkesgrupper för vilka yrkeskort kan införas uppfylla följande kriterier. Det ska finnas betydande rörlighet eller potential för betydande rörlighet för yrket i fråga. De berörda aktörerna ska ha uttryckt tillräckligt intresse. Det yrke eller den utbildning som utformats för ett visst yrke ska vara reglerat i ett stort antal medlemsstater. Kommissionen har utifrån ovanstående kriterier föreslagit att yrkeskortet införs för ett antal yrkesgrupper. Det har resulterat i antagandet av en genomförandeakt som fastslår att yrkena sjuksköterska, apotekare, fysioterapeut/sjukgymnast, bergsguide och fastighetsmäklare kommer att omfattas av yrkeskortet i ett första skede. De huvudsakliga principerna för det europeiska yrkeskortet har slagits fast genom ändringsdirektivet. Trots att ett antal remissinstanser är nega- tiva till införandet av yrkeskortet och befarar att förfarandet för yrkes- kortet blir en administrativ börda är det alltså fråga om bestämmelser som behöver genomföras i svensk rätt. Som framgått ovan skiljer sig förfarandet för utfärdande av yrkeskort från den normala ordningen för erkännande av yrkeskvalifikationer på så sätt att ansökan om yrkeskort som regel ska göras i det land där yrkesut- övaren är etablerad. Om personen i fråga inte är etablerad, t.ex. på grund av att han eller hon är nyutexaminerad eller arbetslös, ska ansökan om yrkeskort för etablering ske i det land där yrkeskvalifikationerna förvär- vades. I de fall den sökande har förvärvat sina yrkeskvalifikationer i flera medlemsstater får han eller hon välja till vilken medlemsstat av dessa som ansökan om yrkeskort för etablering ska ställas. Om ansökan avser tillfälligt yrkesutövande ska dock ansökan alltid ske till det land i vilket den yrkesverksamme är etablerad. Ansökan ska alltså inte i något fall göras i den stat där yrkesutövaren avser att utöva yrket. För svenskt vidkommande innebär ovanstående att de som i svensk lagstiftning behöver ges rätt att ansöka om yrkeskort är personer som är etablerade i eller som har förvärvat yrkeskvalifikationer här i landet. Möjligheten att ansöka om yrkeskort även i andra stater där yrkeskvalifikationer har förvärvats är inte en fråga som kan regleras i svensk rätt, utan bör framgå av respektive stats genomförande av direkti- vet. Det har, som nämnts ovan, genom en genomförandeakt fastslagits att fem yrken kommer att omfattas av yrkeskortet i ett första skede. Det är sannolikt att även fler yrken kommer att omfattas av yrkeskortet. Liksom övriga rättigheter som direktivet ger yrkesutövare, bör rätten att ansöka om yrkeskort i framgå av den nya generella lagen om yrkeskvalifikationer. Eftersom möjligheten att ansöka om yrkeskort enligt direktivet förutsätter att kommissionen har antagit en genomfö- randeakt som omfattar yrket, bör också den rätt att ansöka om yrkeskort som anges i den nya lagen förutsätta att en genomförandeakt har antagits för yrket i fråga. Vidare bör regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer genom ett sådant bemyndigande som avses i avsnitt 5 få möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om europeiskt yrkeskort i enlighet med yrkeskvalifikationsdirektivet och de genomförandeakter som Europeiska kommissionen antar om yrkeskortet. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att bestämmelser som rör uppgifter för myndigheterna med anledning av yrkeskortet bör anges i förordning, detta eftersom myndighetsuppgifter normalt regleras på den normnivån och faller under regeringens restkompetens. Direktivet innehåller även andra bestämmelser som rör handläggning av ansökan om yrkeskort, bl.a. vilka uppgifter som ska lämnas av yrkes- utövaren. Den antagna genomförandeakten reglerar även frågor som t.ex. vilka handlingar som den sökande ska tillhandahålla och när översatta och bestyrkta handlingar får begäras. Regeringens uppfattning är att dessa frågor är av sådan detaljkaraktär att de inte bör regleras på lagnivå, utan kan regleras med stöd av regeringens restkompetens och genom verkställighetsföreskrifter. Lagrådet har föreslagit att även rätten att få ett yrkeskort utfärdat i bör tas in i den nya lagen. Regeringen delar Lagrådets uppfatt- ning. Eftersom förutsättningarna för att ett yrkeskort ska utfärdas här i landet är många och detaljerade anser regeringen att det räcker att i den nya lagen ange att ett europeiskt yrkeskort ska utfärdas i de fall som anges i föreskrifter som meddelas i anslutning till lagen. De närmare förutsättningarna bör lämpligen placeras i den nya horisontella förord- ningen. 16Underrättelser om förbud eller begräns- ning av enskilds yrkesutövning (varning) Regeringens förslag: I patientsäkerhetslagen, skollagen och lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ska det införas bestäm- melser om att , Lärarnas an- svarsnämnd och och sjukvård ska besluta att underrätta myndigheter i stater inom EES och i om nämnden eller en allmän förvaltningsdomstol fattar beslut som rör förbud eller begränsningar för en enskild att utöva viss yrkesverk- samhet. Sådan underrättelse ska ske genom informationssystemet för den inre marknaden (). Beslut om underrättelse ska gälla omedel- bart. Patientsäkerhetslagens bestämmelse om återkallelse av svensk legi- timation på hälso- och sjukvårdens område till följd av att yrkesut- övaren har förlorat sin utländska auktorisation ska upphävas. Regeringens bedömning: Det bör införas en skyldighet för de all- männa förvaltningsdomstolarna att underrätta , och rens hälso- och sjukvård om domar och beslut som avser förbud eller begränsning av yrkesverksamhet inom nämndens ansvarsområde. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen bedömer att prövotid inte omfattas av underrättelse- skyldigheten. Vidare föreslår inte utredningen någon underrättelse- skyldighet för de allmänna förvaltningsdomstolarna till nämnderna. Ut- redningen behandlar inte frågan om annan stats återkallelse av auktori- sation avseende personal inom hälso- och sjukvården. Remissinstanserna: , , , , , Kommuner och Landsting, Förbundet peuter, SRAT och är positiva till införandet av en varningsmekanism. Varken (), och sjukvård eller Lärar- nas ansvarsnämnd har några invändningar mot att respektive nämnd föreslås få uppgiften att skicka varningar avseende nämndens egna be- slut. Även och () in- stämmer i utredningens förslag i detta avseende. Alla tre aktuella nämn- der motsätter sig dock att respektive nämnd åläggs att skicka en under- rättelse baserad på en dom från allmän förvaltningsdomstol. ifrågasätter om bestämmelsen i 8 kap. 5 § patient- säkerhetslagen (2010:659) om återkallande av legitimation är förenlig med yrkeskvalifikationsdirektivet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Direktivets bestämmelse om varningar om förbud eller begränsning att utöva ett yrke Genom ändringsdirektivet införs en ny varningsmekanism rörande beslut som begränsar eller förbjuder en yrkesutövares rätt att utöva yrket inom vissa sektorer. De yrken som omfattas av denna varningsmekanism enligt artikel 56a i direktivet är de yrken vars utbildningskrav har samordnats (förutom arkitektyrket), andra reglerade yrken med konsekvenser för patientsäkerheten och reglerade yrken som rör undervisning av barn, inklusive barnomsorg och förskoleverksamhet. En varning – dvs. en underrättelse om att ett beslut har fattats om att helt eller delvis, tillfälligt eller permanent, begränsa eller förbjuda en yrkesutövare att utöva viss yrkesverksamhet – ska skickas senast efter det att beslutet har fattas. Varningen ska skickas till alla stater som omfattas av ändrings- direktivet. Artikeln innehåller mer detaljerade bestämmelser om förfa- randet för varningsmekanismen, för vilka redogörs nedan. Beslut som kan utgöra grund för varning De beslut som kan ligga till grund för en varning rör, avseende yrken med konsekvens för patientsäkerheten, främst återkallelse av legitimation och begränsning eller indragning av förskrivningsrätt. Inspektionen för vård och omsorg () och () anser att även beslut om prövotid bör omfattas av varningsmekanismen. I samband med ikraftträdandet av patientsäker- hetslagen avskaffades de disciplinära åtgärderna varning och erinran inom hälso- och sjukvården. I stället finns bl.a. skyddsåtgärderna återkallelse av legitimation och prövotid att tillgå för yrkesutövare som visat sig vara oskickliga, gjort sig skyldiga till brott eller på annat sätt ansetts vara olämpliga att utöva yrket. Av proposit- ionen Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (prop. 1997/98:109) framgår att legitimationens huvudfunktion är att vara en garanti för att personalen har en viss kunskapsnivå och vissa personliga egenskaper och att utgöra en varudeklaration för personalens kvalifikationer. Vidare konstateras i samma proposition att prövotiden ska kunna bli aktuell om en yrkesutövare varit oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller genom sitt förfarande på annat sätt visat sig olämplig för yrket. Förfarandet ska ha varit sådant att det gränsar till att uppfylla för- utsättningarna för att legitimationen ska kunna återkallas. Enligt rege- ringens uppfattning är prövotiden således en åtgärd som har likheter med återkallelse av legitimation. Vidare kan prövotiden, som fram- håller, t.ex. innehålla begränsningen att den yrkesverksamme ska utöva sin verksamhet under handledning. Mot denna bakgrund anser regeringen att varningsmekanismen även bör omfatta beslut om prövotid på hälso- och sjukvårdens område. Beträffande yrket veterinär gäller de beslut som bör bli föremål för varning beslut om återkallelse av legitimation eller annan behörighet eller begränsning av förskrivningsrätt. Även veterinärer kan, liksom yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården, bli föremål för beslut om prövotid. Prövotiden innefattar emellertid inte samma begränsning i form av skyldighet att verka under handledning, varför regeringen gör bedöm- 2015/16:44 ningen att beslut om prövotid för veterinärer inte ska utgöra grund för att skicka en varning. När det gäller yrken som rör undervisning av barn avser besluten åter- kallelse av legitimation. Det följer av artikel 56a i direktivet att skyldigheten att skicka en var- ning i fråga om ovan nämnda beslut även gäller beslut som rör yrkes- utövare med enbart svenska kvalifikationer och även om de aldrig har utövat sitt yrke utanför . Ansvariga för att skicka varningar Som ovan beskrivits gäller varningsmekanismen reglerade yrken som rör patientsäkerheten, veterinäryrket och undervisning av barn. Mot bak- grund av att direktivet föreskriver att en varning ska skickas från det att beslutet har fattats anser regeringen att ansvaret för att skicka varningarna bör läggas på de organ som fattar beslut om för- bud eller begränsning av yrkesverksamhet. Alternativet att ålägga de behöriga myndigheterna för respektive yrke att ha detta ansvar, skulle enligt regeringens uppfattning skapa ett extra steg som riskerar att invol- vera fler myndigheter och försena varningarna. Eftersom det enligt 8 kap. 13 § patientsäkerhetslagen är som fattar beslut om t.ex. återkallelse av legitimation avseende yrken inom hälso- och sjukvården anser regeringen att ska ansvara för att skicka varningar för denna yrkesgrupp. Avseende veterinäryrket är det och sjukvård som enligt 7 kap. 1 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård kan fatta de aktuella besluten. Denna nämnd bör därför ges ansvaret att skicka varningar avseende veterinärer. På motsvarande sätt bör , som enligt 27 kap. 4 § skollagen (2010:800) kan fatta beslut om att dra in en lärares eller förskollärares legitimation, ansvara för att skicka varningar i fråga om dessa yrkesgrupper. Bestämmelser om ansvarsnämndernas skyldighet att varna andra stater bör lämpligen införas i de författningar som reglerar ansvarsnämndernas verksamhet, närmare bestämt i 9 kap. patientsäkerhetslagen, 7 kap. lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och 2 kap. skollagen. Myndighetsbeslut om varningar och möjlighet att överklaga varningar Artikel 56a.6 föreskriver att medlemsstaterna ska säkerställa att den yrkesverksamme har möjlighet att överklaga ett beslut om att skicka en varning till de övriga medlemsländerna. Åtgärden att varna andra länder behöver därför formaliseras i ett skriftligt beslut och kan inte ske inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Av patientsäkerhetslagen, lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och skollagen bör det därför framgå att respektive nämnd är skyldig att fatta beslut om varning. Bestämmelser om överklagande av beslut finns i 10 kap. 9 § patientsäkerhetslagen, 8 kap. 6 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och 28 kap. 4 § skollagen. Dessa bestäm- melser är utformade så att de även kommer att omfatta de tillkommande besluten om varning. Några ytterligare författningsåtgärder behövs därför inte för att uppfylla direktivets krav på att besluten ska vara överklag- Prop. 2015/16:44 bara. Ett beslut om att förbjuda eller begränsa yrkesutövningen, t.ex. genom att återkalla en legitimation, bör utformas så att det även innefattar ett beslut om att skicka en varning. Genom att den yrkesverksamme med- delas det aktuella beslutet i sak får denne även information om beslutet att skicka en varning. Enligt artikel 56a.2 ska en varning skickas senast efter dagen för antagandet av beslutet om att begränsa utövandet av yrkesverksam- heten. För att denna tidsfrist ska kunna hållas bör beslut om att skicka en varning kunna fattas av nämndens ordförande ensam. Tidsfristen och att ordförande kan fatta beslut ensam bör framgå av patientsäkerhetslagen lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och skollagen. För att tidsfristen ska kunna hållas kan inte heller resultatet av ett eventuellt överklagande av beslutet att skicka en varning inväntas. Beslut att skicka en varning bör därför gälla . Även detta bör anges i patientsäkerhetslagen och lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I 28 kap. 4 § skollagen anges att beslut av gäller om inte annat anges i beslutet. Någon ändring i den lagen behövs därför inte. Domstolsbeslut som medför att varning ska skickas I fall när en nämnd har beslutat att inte begränsa eller förbjuda utövande av yrket, dvs. har beslutat att avslå en anmälan, kan beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstolens prövning av ett sådant över- klagande kan resultera i ett interimistiskt beslut eller en dom om att utö- vande av yrket begränsas eller förbjuds. För att säkerställa att varningar skickas även i dessa fall finns olika lösningar. En lösning skulle kunna vara att ålägga den myndighet som är part i målet en skyldighet att varna andra länder. Denna lösning skulle dock medföra att varningsskyldig- heten skulle spridas ut på flera olika organ. beslut kan enligt 10 kap. 11 § patientsäkerhetslagen överklagas av den enskilde själv och Inspektionen för vård och omsorg (). Av 8 kap. 7 § lagen om verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård framgår att ett beslut av för djurens hälso- och sjukvård får överklagas av, utöver den enskilde som beslutet berör, och den länsstyrelse som varit yrkesutövarens motpart i nämnden om beslutet har gått läns- styrelsen emot. Beslut från får dock enligt 28 kap. 4 § skollagen endast överklagas av den enskilde och av Skolin- spektionen. Vidare finns bestämmelser om och Justitiekanslerns rätt att överklaga i 7 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän respektive i 7 § lagen (1975:1339) om justi- tiekanslerns tillsyn. För att inte sprida ut ansvaret att skicka varningar på ett flertal olika organ i de fall när yrkesutövarens rätt att utöva yrket begränsas eller förbjuds efter överklagande till allmän förvaltningsdomstol föreslår ut- redningen att nämnderna ska ansvara för varningar även i dessa fall. , och sjukvård och är emellertid kritiska till utredningens förslag i detta avse- och sjukvård och Lärarnas 2015/16:44 ansvarsnämnd framhåller att de inte är part i målet hos den allmänna förvaltningsdomstolen och inte automatiskt får ta del av de aktuella do- marna. Om regeringen skulle göra bedömningen att de aktuella nämn- derna är bäst lämpade att ansvara för varningarna även i överklagande- fallen föreslår och sjukvård att dom- stolarna åläggs en skyldighet att tillse att domen kommer den aktuella nämnden till handa. Regeringen ser fördelar med att fördela ansvaret för att hantera varn- ingsmekanismen på ett begränsat antal organ. Detta främjar en enhetlig och korrekt tillämpning av varningsfunktionen och förbättrar förutsätt- ningarna för att den ovan beskrivna tredagarsfristen efterlevs. Vidare instämmer regeringen i utredningens bedömning att det skulle krävas omfattande åtgärder för att reglera varningsskyldigheten för alla som kan vara part i de aktuella målen. Mot denna bakgrund anser regeringen att de tre nämnderna bör ansvara för att skicka varningar även när yrkes- utövarens rätt att utöva yrket begränsas eller förbjuds efter överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Med beaktande av den extra administrativa börda det skulle innebära för de tre nämnderna att bevaka domstolarnas beslut och domar i de ak- tuella ärendena anser regeringen att det bör införas en skyldighet för de berörda domstolarna att utan dröjsmål underrätta , för djurens hälso- och sjukvård och om domar som avser förbud eller begränsning av yrkesverksamhet. Denna skyldighet bör framgå av förordning. Förbud eller begränsningar som upphör att gälla Av artikel 56a.5 i direktivet framgår att de behöriga myndigheterna i samtliga medlemsstater utan dröjsmål även ska underrättas när ett förbud eller en begränsning rörande yrkesutövningen upphör att gälla. En sådan underrättelse blir exempelvis aktuell i de fall då ett beslut eller en dom om återkallelse inhiberas, upphävs eller ändras efter överklagande till högre instans. Denna bestämmelse är av stor vikt för att systemet ska fungera och inte oriktigt peka ut enskilda som förhindrade att utöva sitt yrke. , och sjukvård och Lä- rarnas ansvarsnämnd bör även ansvara för att underrätta behöriga myn- digheter i andra stater inom EES och i om att ett beslut eller en dom som begränsar eller förbjuder yrkesutövning har upphört att gälla. Underrättelseskyldigheten bör framgå av 9 kap. patientsäkerhetslagen, 2 kap. skollagen och 7 kap. lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Även i dessa fall bör det införas en skyldighet för den domstol som beslutat att upphäva begränsningen eller förbudet att utan dröjsmål underrätta den aktuella nämnden. Denna skyldighet bör framgå av förordning. Något krav på överklagbarhet av en sådan underrättelse anges inte i di- rektivet och behövs inte heller av andra skäl, eftersom underrättelsen sker till förmån för den enskilde. Den typen av underrättelse bör därför kunna ske inom ramen för myndighetens faktiska handlande och kräver således inte att ett formellt beslut fattas. Av artikel 56a.2 i direktivet följer att varning ska ske genom informat- ionssystemet för den inre marknaden () och vilka uppgifter en var- ning ska innehålla. är ett elektroniskt kommunikationsverktyg till vilka främst myndigheter inom EU är anslutna. De uppgifter som ska meddelas övriga medlemsstater ska begränsas till yrkesutövarens identi- tet, berört yrke, uppgifter om myndighet eller domstol som fattat beslutet att begränsa eller förbjuda vidare yrkesutövning, omfattningen av förbu- det eller begränsningen och den period förbudet eller begränsningen gäller. Kommissionen har, i enlighet med artikel 56a.8 i en genomföran- deakt närmare preciserat den praktiska hanteringen av varningsmekan- ismen, vem som kommer att ha tillgång till informationen i och vilka funktioner som ska finnas i systemet. I de lagar som reglerar skyldig- heten att varna bör anges att den ska fullgöras genom . Med utgångs- punkt i hur fungerar , utgår regeringen från att syste- met kommer vara uppbyggt så att ovan nämnda uppgifter ska läggas in i systemet. Det är därför inte nödvändigt att i lag i detalj reglera vilka uppgifter som ska lämnas, utan det bör räcka att ange att underrättelse ska ske genom .