prop · H30333 · 2015-10-22 00:00:00 — Interna finansieringslösningar kan vara ett sätt att garantera medel för nödvändiga investeringar och forskning oberoende av resultatutvecklingen. Regeringen har också sänkt det ekonomiska avkastningskravet 2012 i syfte att anpassa bolagets finansiella förutsättningar till ändrade marknadsförhållanden. Vidare anför regeringen att det gör det möjligt att satsa mer på förnybara energislag, till exempel solenergi.321 har dock inte utnyttjat denna ekonomiska möjlighet genom att satsa på mer forskning kring förnybara energislag eller öka takten i investeringarna i förnybara energislag.322 menar att bolaget har kvalificerad kunskap inom vindkraft och en konkurrensfördel inom detta område. medför detta att bolaget har en begränsad produktionsportfölj inom andra förnybara energislag som gör det sårbart om energislaget blir ifrågasatt. Detta skulle kunna motivera ett större engagemang i tidig användning av ny produktionsteknik i andra förnybara energislag i form av exempelvis deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt. bedriver forskning med syfte att optimera driften i befintlig produktionsportfölj, till exempel torkning av brunkol och sameldning med biomassa i de termiska verken. En bieffekt av dessa teknologier är minskade 319Vattenfall menar att marknadsanalyserna i det regelmässiga strategiarbetet inkluderar olika scenarier med riskanalyser. Mål och måltal sätts baserat på dessa analyser. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . 321Riksdagens protokoll 2012/13:72, , Se interpellation 2012/13:261 och ägardirektiv, anf.44 () Statsrådet (M): Vi sänker avkastningsmålen från till av sysselsatt kapital, vilket innebär enligt det gamla sättet att räkna. Det möjliggör investeringar i projekt, till exempel solkraft, som inte har samma höga avkastningstal som till exempel vattenkraften. Se även interpellation 2012/13:159 minskande andel av förnybar el: anf.26 () Statsrådet (M):”säger vi av sysselsatt kapital. Detta i sin tur leder till fler investeringsmöjligheter, framför allt i förnybar energi. Det är en mycket kraftig signal från ägaren att vi vill se det och att det inte håller att säga att det inte ger 15 procents avkastning. gäller: Ut och leta nya investeringsmöjligheter, gärna i förnybar energi!” – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? koldioxidutsläpp, men dessa är inte tillräckligt stora för att ha betydelse i arbetet med att nå koldioxidmålet.323 Bolaget deltar inte heller tillsammans med utrustningsleverantörer i pilot- och demonstrationsprojekt kring tidig användning av genomgripande koldioxidreducerande teknik med stor effekt, som kan användas i befintliga fossila anläggningar, när det nu har konstaterats att tekniken Carbon Capture Storage (CCS) inte tillåts i Tyskland.324 En typ av forskning som skulle kunna öka konkurrenskraften för de flesta förnybara energislag är forskning kring exempelvis laddningsbara batterier. Detta i syfte att få en jämn tillförsel av elenergi från förnybara energislag och därmed göra förnybara energislag konkurrenskraftiga i stor skala även under ogynnsamma väderförhållanden för det specifika energislaget.325 bedriver ett forskningsprojekt med BMW i för att hitta metoder att återanvända batterier från elbilar i elnät.326 Det är dock oklart om detta är ett forskningsprojekt som går att hänföra till de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen eller om det är hänförbart till energieffektiviseringsmålet som inte har granskats av . Granskningen visar att stora delar av forsknings- och utvecklingsverksamheten (FoU) i minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär i syfte att främst lösa drift- eller underhållsproblem. Mer långsiktiga satsningar i pilot- och demonstrationsprojekt har avvecklats. i mycket liten eller ingen utsträckning i styrelsedokument, dokument från revisionsutskott, investeringsplaner och strategier. Investeringsplaneringen har fokus på ersättningsinvesteringar och underhåll och inte FoU. noterar vidare att forskningschefen inte har föredragit något ärende i styrelsen.327 Detta indikerar att forskningsfrågor inte har varit föremål för någon fördjupad diskussion i styrelsen. ställer krav på att forskningsområden ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–). Detta försvårar för mer långsiktiga FoU- projekt såsom tidig användning av ny teknik via deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt. En möjlig åtgärd för att skydda investeringar i sådana pilot- och demonstrationsanläggningar och få en ledande position i omställningen av energisystemet är att differentiera kravet på lönsamhet för olika typer av forskning. Med ett lägre krav är det lättare att försvara mer långsiktiga investeringar i forskning. är det framtida värdet av ett FoU-projekt med längre tidshorisont fram till kommersialisering behäftat 323Intervju med , . 326Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . med stor osäkerhet. Den större osäkerheten kring sådana projekt kan förvisso motivera ett högre krav på lönsamhet jämfört med FoU-projekt med lägre risk. Men med ett uppdrag i bolagsordningen att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som ska skapa långsiktig avkastning åt staten, kan det finnas skäl för att välja ut forskningsprojekt på andra grunder. Granskningen visar att FoU inte tillräckligt har beaktats av bolagets ledning och styrelse som ett medel att bli ledande i energiomställningen. Vidare framgår att FoU-verksamhet inte heller syftar till att göra ledande i omställningen av energisystemet. 6.5Vattenfall har inte avsatt interna resultatmedel för framtida tillväxtbehov Ett sätt att göra sig mer oberoende av resultatutveckling enskilda år är att avsätta och förvalta medel med goda resultat för att kunna använda dessa till tillväxtinvesteringar med sämre resultat. när hållbarhetsmålen fastställdes (2012) var finansiella situation redan svag. har utdelning till ägare hållits inne (2013 och 2014) och omfattande besparingsprogram har genomförts. I den situation har varit i har bolaget inte kunnat bygga upp en finansiell robusthet som gör att investeringarna är oberoende av resultatutvecklingen enskilda år. Sådana åtgärder hade behövt vidtas . 6.5.1Vattenfall hade kunnat vara mer förutseende vad gäller tillräckliga finansieringsmedel för förnybar energi Granskningen visar att strategi innefattade ett mål om minskad koldioxidexponering och en ökad ambition om tillväxt inom energiproduktion med låga koldioxidutsläpp.328 var ekonomiska situation relativt god. Bolaget hade kunnat försäkra sig om att koldioxidmålet och större ambitioner inom förnybar energi skulle ha tillräcklig finansiering genom att detta år och framtida år, avsätta interna resultatmedel. En sådan framförhållning går inte att utläsa i eller dokumentation. 6.5.2Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen används till investeringar i förnybar energi finansiella situation har utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. 328 , Årsredovisning 2010, s.5. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi.329 Detta torde vara ett förbiseende från bolagets sida mot bakgrund av att de årliga besluten på bolagsstämman om utdelning ska ”beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål”.330 Vidare hade bolaget i sitt förslag kunnat stödja sig på bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som riksdag och regering beslutade om.331 Det innebär att inte har arbetat med interna finansieringslösningar för att säkerställa att bolaget, oberoende av resultatutvecklingen under enskilda år, har utrymme för offensiva miljörelaterade investeringar och långsiktig forskning. Sammantaget innebär detta att bolagets möjlighet att skapa en långsiktig avkastning för staten riskeras. 6.6Vattenfalls samägande kan innebära finansiella risker och risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi använder sig i vissa fall av avyttring av ägarandelar i befintliga vindkraftsparker för att frigöra kapital till investeringar i ny vindkraft, så kallad capital recycling. Detta är en metod för att få kapital till investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall i nya vindkraftsparker på grund av ingånget partnerskap med institutionella investerare. Detta gör sammantaget att bolagets anläggningsstruktur blir mer och mer komplex. 6.6.1Ett samarbete i ett joint venture kan innebära effektivitetsrisker och finansiella risker om inte styrningen är tydlig Kapitalfonder och pensionsbolag, såsom exempelvis bank- och försäkringsbolaget , har blivit intresserade av att investera i förnybara energislag eftersom de förutser höga framtida avkastningsmöjligheter.332 330Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2006, s. 89. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325. 332Vattenfalls pressmeddelande och bygger vindkraft tillsammans, , strategiseminarium , och kol är olönsamt . Detta gynnar eftersom dessa investerare både kan vara med och investera i nya vindkraftsparker och köpa upp delar av befintliga vindkraftsparker. Ett resultat blir att partnerskap och ett samägande, ofta i form av ett joint venture, etableras mellan och sådana institutionella investerare. Detta samägande i joint behandlas i det material som har gått igenom inom ramen för granskningen. Gemensamt ägande kan leda till en komplex anläggnings- och bolagsstruktur och ställer därför krav på att ha en kvalificerad styrning och juridisk kompetens vid samägande av bolag. bedömer utifrån den genomförda granskningen att det krävs tydligt definierade och föreskrivna regler för roller, ansvar och styrning såväl vid bildandet av ett joint venture som då det samägda bolaget är verksamt. menar därför att när i ökad utsträckning ingår partnerskapsavtal i vindkraft är det av synnerlig vikt att styra och följa upp bildandet av och verksamheten i joint i syfte att undvika ineffektivitet och finansiella risker. 6.6.2Samägande i joint innebär risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi333 i sin produktionsportfölj.334 bedömer att kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets ställningstagande om att ska öka sin andel förnybar energi.335 6.7Vattenfall relaterar inte sin verksamhet till EU:s klimat- och energimål ansåg 2010 att det var mycket bra att regeringen tänkte använda EU:s 2020-mål som referenspunkt för att utvärdera uppfyllelse av uppdraget inom klimat- och energiområdet.336 Eftersom 2012 har upphört att beräkna uppfyllelsen i förhållande till EU:s 2020-mål har regeringen inget underlag att återrapportera till . 333I ny förnybar energi exkluderar den svenska vattenkraften. 334Vattenfall, App 5.1 – ’s meeting, , s.5, protokoll External relations & Ethic Committée . 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s. 12, rskr. 2009/10:325. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? relaterar inte heller sin verksamhet till EU:s långsiktiga klimat- och energimål 2030 och 2050. Det innebär att det inte är möjligt att uppskatta vilket bidrag ger till EU:s långsiktiga måluppfyllelse inom klimatområdet. Enligt rättsexpertis337 har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontroll över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både och EU. 6.8Vattenfalls planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå arbete med att uppnå koldioxidmålet är i hög grad inriktat mot att sälja av sina tyska kolkraftverk för att minska koldioxidutsläppen i bolaget. Det finns en risk att i syfte att uppnå sitt finansiella koldioxidmål säljer kolkraftverken som inte ger maximalt försäljningsvärde. En försäljning innebär att inte bidrar till att uppnå EU:s klimat- och energimål eftersom problemet med att reducera koldioxidutsläpp i detta fall skjuts över till ett annat bolag inom EU. vidtar endast mindre koldioxidreducerande åtgärder i befintliga kolkraftanläggningar fram till en eventuell försäljning. Det innebär att bidraget till EU:s koldioxidmål även i detta fall är av mindre betydelse. Granskningens första revisionsfråga behandlas och besvaras avslutningsvis. Är hållbarhetsmål, planering och genomförande åren 2010–2014 inriktat mot att bolaget ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen samt bidra till EU:s mål genom att ha fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? bedömer att inte har utformat ett koldioxidmål som faktiskt leder till minskade utsläpp eller ett förnybarhetsmål som ökar andel producerad förnybar energi. Vidare planerar och genomför inte reella utsläppsreducerande åtgärder i tillräcklig utsträckning så att bolaget kan visa att det är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. 337Rättsutlåtande till av , professor i svensk och internationell handelsrätt, . ska enligt sitt uppdrag generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget blir ett ledande företag i energiomställningen. Detta förutsätter innovationskraft och investeringar i nya hållbara produkter och tekniker med utsläppsreducerande effekter. som detta möter efterfrågan skapar det konkurrenskraft och långsiktig avkastning för staten som ägare. En positiv bieffekt är att resultatet ligger i linje med EU:s klimat- och energimål. ger följande rekommendationer som har sin utgångspunkt i beslut och näringsutskottets betänkande i samband med förtydligande uppdrag från 2010.338 bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivåer, dels inom företagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. bör utforma mål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom att –ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar –ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag –ett mål om att vara projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen. 338Vattenfall anför att bolaget styrs av bolagsordningen och beslut på årsmöte varför ställningstaganden från riksdagsutskott bör föras in dessa vägar. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, . – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? 7Slutsatser och rekommendationer för regeringen I detta kapitel redovisas slutsatser och övergripande svar på granskningens andra och tredje revisionsfråga samt rekommendationer till regeringen. 7.1Regeringen granskar inte via sin ägarförvaltning de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål 7.1.1Det finns behov av tydligare styrning av val och utformning av hållbarhetsmål En övergripande bedömning från sida är att det är positivt att regeringen har infört styrmedlet hållbart företagande som syftar till en långsiktighet i de statliga bolagens verksamhet. Fokus sätts därigenom på ökad konkurrenskraft genom en långsiktig strategisk planering där nya utvecklingsmöjligheter ska prioriteras. Granskningen visar att införandet av hållbart företagande även har påverkat regeringens styrning av i positiv riktning. menar dock att ytterligare insatser kan göras från regeringens sida i syfte att styra valet och utformningen av hållbarhetsmål för de statliga bolagen så att hållbarhetsmålen förstärker hur framgångsrika bolagen blir i sin kärnverksamhet. 7.1.2Avsaknaden av en initial granskning av de statliga bolagens hållbarhetsmål leder till en ineffektiv styrningsprocess Syftet med hållbart företagande är att de statliga bolagen ska agera så att de åtnjuter offentligt förtroende som en långsiktig värdetillväxt För del bedömer att bolaget bör inrikta sig emot reella utsläppsreducerande åtgärder. kan på det sättet bli konkurrenskraftigt och därigenom bli ledande i energiomställningen och ge staten en långsiktig avkastning. Det är styrelsernas ansvar att fastställa hållbarhetsmål och strategier för att nå målen eftersom regeringen bedömer att styrelsen har bäst kunskap om verksamheten. Regeringen gör inte via sin ägarförvaltning någon egen initial granskning och kvalitetssäkring av målens utformning och innehåll. Däremot följer regeringen via sin ägarförvaltning regelbundet upp måluppfyllelsen i samband med ägardialogen. bedömer att processen är ineffektiv – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? eftersom det finns en risk att målen inte är utformade på ändamålsenligt sätt. Exempelvis är koldioxidmål utformat som ett finansiellt exponeringsmål i stället för ett mål som till övervägande del faktiskt reducerar koldioxidutsläppen. Ett sådant mål tar onödiga resurser i anspråk utan att leda till reella utsläppsreducerande effekter som gör konkurrenskraftigt på lång sikt. Nödvändiga korrigeringar av målet som hade kunnat göras på ett tidigt stadium fördröjs därmed. En tydlig styrning av mot utsläppsminskande åtgärder på ett tidigt stadium är också viktigt mot bakgrund av att EU:s system för handel med utsläppsrätter inte ger incitament för bolag att vidta reella utsläppsreducerande åtgärder. Dessutom har för del särskilt efterfrågat en återrapportering av hur bolagets uppfyllelse av uppdraget relaterar till EU:s klimat- och energimål. 7.2Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till De statliga bolagens bolagsordning är beslutad av bolagsstämman och ingår därmed som en del i regeringens förvaltningsuppdrag från . anger att har ett rent affärsmässigt uppdrag som följs upp genom den ekonomiska målprocessen. I sammanhanget är det värt att beakta att beslutat att bolaget ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Det är dock otydligt hur regeringen via sin ägarförvaltning följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget i bolagsordningen. I ägarpolicyn anges att ett av syftena med att fastställa bolagens ekonomiska mål ur ett ägarperspektiv är att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. Mot bakgrund av det som fastställs i ägarpolicyn bedömer att det i sig är en finansiell risk att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget så att bolaget aktivt arbetar med reella utsläppsreducerande åtgärder i syfte att bli konkurrenskraftigt och kunna ge avkastning till staten på lång sikt. Energibolagen fokuserar mer och mer på förnybar energiproduktion och investerare ser stabila och långsiktiga möjligheter till avkastning inom förnybar energi.339 menar att det därför är betydelsefullt att regeringen är tydlig och styr bolaget i riktning mot att vidta väsentliga utsläppsminskande åtgärder. 339 och bygger vindkraft tillsammans, . har konkretiserat den miljörelaterade delen i uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har inte bekräftats av regeringen vilket leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet.340 bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen via sin ägarförvaltning avser att följa upp bolagets tillämpning.341 Detta så att bolaget ges förutsättningar att styra mot det uppdrag som har beslutat. Det finns annars en risk att bolagsordningen i sin helhet inte blir styrande i en affärsmässig men utsläppsreducerande riktning i syfte att bolaget ska bli ett av de ledande bolagen i energiomställningen. har i samband med beslut om förtydligande uppdrag tydliggjort intention med uppdraget. Det framgår av näringsutskottets betänkande att en ”ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för . Detta har också påverkan på varumärket. Lönsamhet och en ledande position inom hållbar energiproduktion är grundläggande för långsiktiga värdeskapande”.342 anser vidare i sitt ställningstagande att ”regeringens avsikt att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt är mycket bra. Därmed kommer det att bli möjligt att utvärdera om verkligen är ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi”.343 menar att via näringsutskottet tydligt har uttalat sin mening om uppdrag. Vad gäller kompetensfördelningen mellan bolagstämman och styrelsen bedömer också rättsexpertis344 att bolagsstämman har en vittgående beslutsrätt. I aktiebolag som till mer än hälften ägs av staten föreligger en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla en ägarkontroll över styrelsearbetet genom utformningen av direktiv, instruktioner, anvisningar, etc.345 Mot denna bakgrund bedömer att det inte föreligger 340Regeringskansliets ägarförvaltning anför att detta förhållande är i enlighet med aktiebolagslagen, det vill säga att styrelsen ska verkställa uppdraget och ägaren ska följa upp genomförandet av uppdraget. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, . 341Regeringskansliet anför att eventuella förtydliganden regeringen gör måste inrymmas inom verksamhetsparagrafen. Om regeringen vill förtydliga uppdraget i bolagsordningen måste det ske genom att regeringen återkommer till med förslag till beslut. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, . 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s.7, rskr. 2009/10:325, 2013/14:KU20. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s.12, rskr. 2009/10:325. 344Rättsutlåtande till av , professor i svensk och internationell handelsrätt, . 345Enligt aktiebolagslagen (2005:55) 8 kap 41§, andra stycket, har direktiv med mera till skillnad från en allmän ägarpolicy bindande verkan för styrelsen och övriga bolagsfunktionärer om de antas formellt på en bolagsstämma. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur ska tolka sitt uppdrag. 7.3Regeringens kunskapsinhämtning och bearbetning av underlag är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget 7.3.1Ägarförvaltningen har inte inhämtat relevant kunskapsunderlag från bolaget eller övriga