prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Enligt artikel 61 ska den svenska berörda myndigheten fatta beslut om företaget i fråga auktoriserats i eller är hemmahörande här. 2015/16:5 Bestämmelsen är för det första tillämplig på stöd som inte uppfyller kriterierna i artikel 32, t.ex. stöd som ges till företag som är solida. När det gäller statligt stöd som uppfyller kriterierna enligt artikel 32 och som föreslås kunna ges till kreditinstitut med stöd av en ny lag om förebyggande statligt stöd (se avsnitt 13) gäller följande. Befogenheterna behöver inte utnyttjas om det är fråga om en sådan förebyggande (avvärjande) rekapitalisering som avses i artikel 32.4 d (iii). Bestämmelserna får vidare tillämpas för någon av de övriga stöd- formerna i artikel 32.4 d (statlig garanti för en centralbanks likviditets- stöd och statliga garantier för nya skuldförbindelser), eftersom undantag inte görs för dessa. Av detta följer att nedskrivning eller konvertering i princip ska ske även när sådant statligt stöd ges. Detta kommer bl.a. att påverka utformningen av eventuella garantiprogram för obligationer liknande det som fanns under den senaste krisen. Bestämmelsen ger inte något utrymme för att avstå från nedskrivning eller konvertering om något av kriterierna är uppfyllda, t.ex. förekomsten av statligt stöd i form av garantier för nya skuldförbindelser. Hur omfattande nedskrivning eller konvertering som krävs ska emellertid basera sig på en värdering och bedömning av hur stor nedskrivningen eller konverteringen behöver vara för att absorbera förluster eller kapitalisera kreditinstitutet (eller koncernen). Om kreditinstitutet bedöms vara solitt, vilket är en förutsättning för att garantier enligt artikel 32.4 d ska kunna ges, anför utredningen att det inte torde finnas några förluster som inte redan absorberats. I så fall bör värderingen leda till att nedskrivning kan göras med noll kronor. I ett sådant fall blir det därmed inte nödvändigt att göra någon nedskrivning eller konvertering. Mot denna bakgrund anser utredningen att kravet på nedskrivning i samband med garantier enligt artikel 32.4 d i materiellt hänseende är överflödigt. anför att det nya regelverket innebär att det ställs krav på skuldnedskrivning och konvertering i situationer då detta tidigare inte krävts, t.ex. i samband med deltagande i generella garantiprogram eller då ett företag tar del av en garanterad likviditetsfacilitet. Det kan inte heller uteslutas att en värdering i dessa situationer får till följd att ett nedskrivnings- eller konverteringsbehov föreligger. Detta kan enligt påverka företagens incitament att ta del av garantier och likviditetsfaciliteter. Enligt regeringens bedömning kan det inte uteslutas att en värdering i de situationer som det nu är fråga om skulle kunna påvisa behov av skuldnedskrivning eller konvertering. Om det i ett konkret fall finns farhågor om att en värdering skulle visa på behov av skuldnedskrivning eller konvertering, kan det inte heller uteslutas att det berörda företagets incitament att delta i t.ex. ett garantiprogram eller ta del av en garanterad likviditetsfacilitet från påverkas negativt. De bestämmelser som det här är fråga om utgör dock bindande unionsrättslig reglering som ska genomföras i svensk rätt. Inom ramen för detta lagstiftningsärende finns inte utrymme att överväga ytterligare åtgärder med anledning av de frågor som tas upp av , och inte heller att föreslå bestämmelser som avviker från de som finns i krishanteringsdirektivet. Om statligt stöd ges i form av ett förebyggande kapitaltillskott i enlighet med artikel 32 i krishanteringsdirektivet, uppställs inget krav på nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument. Däremot gäller som säger att för att ett sådant kapitaltillskott ska godkännas måste statsstödsreglernas krav på bördefördelning upprätthållas. För att det statliga stödet ska godkännas av kommissionen krävs en strängare nedskrivning eller konvertering alternativt utspädning än den som enligt krishanteringsdirektivet ska göras av relevanta kapitalinstrument. Statsstödsreglerna inkluderar nämligen även nedskrivning eller konvertering av andra efterställda skulder än sådana som räknas som relevanta kapitalinstrument. Om statligt stöd ska ges ställer alltså både krishanteringsdirektivet och statsstödsregelverket krav på föregående nedskrivning eller konvertering. För förebyggande kapitaltillskott kan dock enligt statsstödsreglerna endast konvertering komma i fråga. Vidare finns det enligt statsstödsreglerna möjlighet att göra undantag från kravet på konvertering om en sådan åtgärd i sig skulle hota den finansiella stabiliteten eller leda till ett oproportionerligt resultat. Vid nedskrivningen eller konverteringen förutsätts vidare enligt statsstödsreglerna att principen att ingen borgenär ska drabbas värre än vid konkurs följs. Det framstår som en mindre lämplig ordning att får besluta om nedskrivning eller konvertering vid vissa former av statligt stöd (exempelvis en garanti för nyupplåningen) då detta inte krävs enligt statsstödsreglerna, men inte får besluta om konvertering vid förebyggande kapitaltillskott när statsstödsreglerna kräver detta. Det bör därför i den nya lagen om resolution anges att relevanta kapital- instrument i regel ska konverteras vid förebyggande kapitaltillskott. För att se till att har möjlighet att vidta de åtgärder som krävs för att statsstöd ska kunna godkännas enligt statsstödsreglerna föreslås även att det införs en bestämmelse som ger rätt att på motsvarande sätt skriva ned eller konvertera andra efterställda skulder än relevanta kapitalinstrument. Det senare innebär att de krav på gränsöverskridande samarbete som ställs på nedskrivning och konvertering av kapitalbasinstrument blir tillämpliga även vid denna åtgärd. Vidare föreslås en bestämmelse som ger samma möjlighet att göra undantag från kravet på konvertering vid före- byggande kapitaltillskott som finns enligt statsstödsreglerna. Förutsättningar för nedskrivning eller konvertering En förutsättning för nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument är att det är nödvändigt för att avhjälpa eller förhindra att ett företag eller en koncern fallerar och att åtgärden vidtas som en sista utväg när andra alternativ – såväl tillsynsåtgärder som privata åtgärder – är uttömda. Detta utesluter i och för sig inte att möjligheten utövas i stället för att besluta om resolution, även om ett annat institut i koncernen skulle vara försatt i resolution. Så kan exempelvis vara fallet om ett företag i en koncern är försatt i resolution, men att det för att 2015/16:5 koncernen i övrigt ska vara bärkraftig är tillräckligt med att de relevanta kapitalinstrumenten skrivs ned eller konverteras. Bedömningen av om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera grundar sig på samma kriterier som vid resolution. För en beskrivning av dessa fallissemangsgrunder hänvisas därför till avsnitt 15. Vidare ska det bedömas om det med beaktande av tidsaspekter och andra relevanta omständigheter finns några andra åtgärder som rimligen skulle kunna åtgärda problemen. Det är här fråga om en bedömning av om det över huvud taget finns några alternativ som är genomförbara med hänsyn till hur allvarlig och brådskande situationen är. Som exempel på alternativa åtgärder kan nämnas åtgärder vidtagna av den privata sektorn i form av kapitaltillskott – eller tidiga ingripanden eller andra tillsynsåtgärder (se artikel 62.4 i krishanteringsdirektivet). Det handlar här om att åtgärderna ska göra nedskrivning eller konvertering onödig. Om företaget kan skaffa det kapital som behövs genom t.ex. nyemission, ska myndigheten inte framtvinga nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Även om nedskrivningen och konverteringen av relevanta kapital- instrument är en ingripande åtgärd är den för ägare och borgenärer sannolikt som regel inte lika ingripande som resolution. Utan befogenheten att skriva ned eller konvertera skulle alternativet vara resolution med åtföljande nedskrivning eller konvertering eller tillståndsåterkallelse eventuellt åtföljt av konkurs. Även bedömningen av om det finns alternativa åtgärder att tillgå, liknar den som görs vid resolution. Skillnaden är att det – om övriga förutsättningar är uppfyllda –blir fråga om nedskrivning eller konvertering om dessa åtgärder bedöms avhjälpa eller förhindra att institutet fallerar, medan det kan bli fråga om resolution om sådana åtgärder bedöms otillräckliga. Om inte nedskrivning eller konvertering tillsammans med andra tillsynsåtgärder kommer att avhjälpa eller förhindra att företaget fallerar, kommer företagets tillstånd att återkallas eller företaget försättas i resolution. Bedömningen av om nedskrivning eller konvertering är nödvändigt för att en koncern inte ska fallera görs med utgångspunkt från samma två kriterier som ovan beskrivits för ett företag; fallissemang eller sannolikt fallissemang och alternativa åtgärder. Bedömningen av om koncernen anses fallera eller sannolikt kommer att fallera görs dock med utgångspunkt från delvis andra kriterier än för ett företag. Kriterierna har ändå stora likheter med dem som gäller vid resolution. Enligt krishanteringsdirektivet är en första förutsättning för att en koncern ska anses fallera eller sannolikt kommer att fallera att koncernen inte kan uppfylla kapitalkraven på gruppnivå. Som utredningen noterat är det i praktiken de enskilda företagen i koncernen som fallerar och som inte gemensamt uppfyller de gruppbaserade kraven på gruppnivå. För enkelhets skull används även här uttrycket att koncernen fallerar eller sannolikt kommer att fallera, liksom i krishanteringsdirektivet. Bedömningen av om en koncern sannolikt kommer att fallera ska grunda sig på objektiva faktorer som tyder på att koncernen inte kommer att uppfylla tillämpliga krav på gruppnivå. Objektiva faktorer torde ha samma innebörd här som vid bedömningen av om förutsättningarna för resolution är uppfyllda. För att en koncern ska anses fallera eller sannolikt kommer att fallera Prop. 2015/16:5 ska överträdelsen av tillsynsregelverket kunna föranleda tillsyns- myndigheterna att vidta åtgärder på grund av, men inte enbart, det faktum att koncernen har drabbats, eller sannolikt kommer att drabbas, av förluster som kommer att förbruka hela eller ett betydande belopp av dess kapitalbas. ska det vara fråga om problem som inte går att åtgärda genom mindre ingripande åtgärder än nedskrivning eller konvertering. Överträdelserna ska alltså vara tämligen allvarliga. Regeringens bedömning: Det krävs inga lagstiftningsåtgärder för att genomföra bestämmelserna om den berörda myndighetens skyldighet att underrätta resolutionsmyndigheten i artikel 59.8 i krishanterings- direktivet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Om en berörd myndighet fast- ställer att nedskrivning eller konvertering är nödvändig för att institutet eller koncernföretaget ska förbli livskraftigt, ska den berörda myndigheten enligt artikel 59.8 i krishanteringsdirektivet underrätta den resolutionsmyndighet som är ansvarig för företaget i fråga, om det är en annan myndighet. Bestämmelsen blir tillämplig i en situation då resolutionsmyndigheten, om den är en annan myndighet än den berörda myndigheten, snabbt behöver få kännedom om den berörda myndighetens beslut för att den ska kunna utöva nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten. Eftersom nu föreslås bli både berörd myndighet och resolutionsmyndighet, i direktivets mening, behövs ingen särskild bestämmelse om underrättelse. Detta innebär dock inget hinder för att informera resolutions- myndigheten och andra involverade myndigheter i den utsträckning som bedöms lämplig. 14.3Värdering för att uppskatta behovet av nedskrivning eller konvertering Regeringens förslag: När ska pröva en fråga om att skriva ned eller konvertera relevanta kapitalinstrument, ska myndigheten se till att det görs en värdering motsvarande den som ska ske inför ett beslut om resolution respektive beslut om resolutions- åtgärder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att värdering krävs 2015/16:5 även i fall då ett företag tar emot statligt stöd. anser att det bör vara möjligt att genomföra en preliminär värdering även vid nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Skälen för regeringens förslag: I artikel 59.10 i krishanterings- direktivet finns det bestämmelser om värdering. Artikeln anger att resolutionsmyndigheten, innan den utövar befogenheten att skriva ned eller konvertera kapitalbasinstrument, ska se till att en värdering görs av tillgångarna och skulderna i institutet eller ett företag som kan bli föremål för resolution i enlighet med artikel 36. Denna värdering ska ligga till grund för beräkningen av den nedskrivning som ska tillämpas på kapitalbasinstrumenten i syfte att absorbera förluster samt den konverteringsnivå som ska tillämpas på relevanta kapitalbasinstrument i syfte att kapitalisera institutet eller koncernföretaget. Som framgår av krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndigheten innan den skriver ned eller konverterar relevanta kapitalinstrument göra en värdering motsvarande den som ska göras inför ett beslut om resolution respektive inför vidtagande av resolutionsåtgärder. Detta ska, som anfört, även ske för att fastställa behovet av skuldnedskrivning eller konvertering när ett företag tar emot statligt stöd. Artikel 59.10 i krishanteringsdirektivet anger mer specifikt att värderingen av nedskrivningsbehovet ska göras enligt artikel 36, dvs. i enlighet med särskilda formkrav (se avsnitt 17). Med utgångspunkt i värderingen ska resolutionsmyndigheten beräkna hur stor nedskrivningen respektive konverteringen behöver vara för att dels absorbera förluster, dels kapitalisera företaget för att det eller den koncern den ingår i ska undvika ett fallissemang (eller sannolikt fallissemang). Vägledning om vad som ska styra omfattningen av en eventuell konvertering finns i artikel 60. Av den artikeln framgår att kapitalbeloppet för kapitalinstrumenten ska skrivas ned eller konverteras i den utsträckning som krävs för att uppfylla de samhällsintressen som täcks in av resolutionsändamålen. anser att det bör vara möjligt att genomföra en preliminär värdering även vid nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Det kan noteras att artikel 59.10 i krishanteringsdirektivet hänvisar till artikel 36 i dess helhet, och således även möjliggör ett förfarande med preliminär värdering i enlighet med artikel 36.9. Detta bör även framgå av den nya lagen om resolution. Det bör därför föras in en bestämmelse som anger att innan prövar en fråga om att skriva ned eller konvertera relevanta kapitalinstrument, ska inspektionen se till att det görs en värdering motsvarande den som görs inför ett beslut om resolution respektive beslut om, och utformningen av, resolutionsåtgärder. Åtgärder för att skriva ned eller konvertera och Regeringens förslag: Innan skriver ned eller konverterar relevanta kapitalinstrument, ska inspektionen minska kärnprimärkapitalet i proportion till förlusterna i företaget. Om företaget som uppfyller förutsättningarna för nedskrivning och konvertering av relevanta kapitalinstrument har ett positivt värde, får minska äganderätten för existerande aktieägare genom att konvertera relevanta kapitalinstrument till kärnprimär- får i samband med minskning av kärnprimär- kapitalet även besluta att 1.dra in befintliga kärnprimärkapitalinstrument, eller 2.överföra befintliga kärnprimärkapitalinstrument till en borgenär som har fått sin fordran helt eller delvis nedskriven. ska skriva ned kapitalbeloppet för relevanta kapitalinstrument eller konvertera dessa till kärnprimärkapital- instrument i enlighet med instrumentens inbördes förmånsrätt och i den utsträckning som krävs för att företaget eller koncernen inte längre ska bedömas fallera eller kommer sannolikt att fallera. Principen att det ekonomiska utfallet för borgenärer inte ska bli sämre än i konkurs eller likvidation, gäller även vid nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument utanför resolution, om inte annat framgår av villkoren för instrumentet. Principen ska även gälla till förmån för ägarna i företaget. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen anser dock att principen att det ekonomiska utfallet för ägare och borgenärer inte ska bli sämre vid resolution än om företaget i stället hade avvecklats genom konkurs eller likvidation inte ska gälla vid tillämpning av bestämmelserna om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att principen om ”no creditor worse off” även ska gälla vid tillämpning av bestämmelserna om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution. Som skäl för detta anför att befogenhet att, när kärnprimärkapitalet har minskats i proportion till förlusterna, permanent skriva ned kapitalbeloppet för relevanta kapitalinstrument eller konvertera dessa till kärnprimärkapital kan medföra att aktieägarna, må vara i utspädd form, kommer att kvarstå som aktieägare som innehavare av relevanta kapitalinstrument kan få sina fordringar permanent nedskrivna. Resultatet kan således bli att prioritetsordningen blir omvänd vilket framstår som orimligt. anser att det finns anledning att se över om avsaknaden av skydd för kapitalinstrumentsinnehavare utanför resolution, liksom den asymmetri som synes föreligga i de fall då stats- stödsreglerna blir tillämpliga, är en fråga som bör utredas vidare. Enligt kommer ägarna aldrig att äga rätt till kompensation, och innehavare av relevanta kapitalinstrument kommer bara ha rätt till kompensation om statsstödsregelverket är tillämpligt och deras instrument utgör en efterställd skuld (vilket inte alltid är fallet). Skälen för regeringens förslag Åtgärder mot innehavare av kärnprimärkapitalinstrument Vid nedskrivning eller konvertering utanför resolution ska på motsvarande vis som vid resolution principen gälla att åtgärder ska vidtas mot ägare före det att någon borgenär drabbas av förluster eller får sin fordran konverterad. I detta fall är borgenärerna innehavarna av de relevanta kapitalinstrumenten och ägarna är enbart innehavarna av kärnprimärkapitalinstrument. Innehavare av exempelvis preferensaktier, som inte räknas in i kärnprimärkapitalet, räknas i detta sammanhang inte som ägare. För att upprätthålla prioritetsordningen ska först fokusera på posterna i kärnprimärkapitalet. Alltså ska kärn- primärkapitalet, i princip det egna kapitalet, i första hand bära förluster genom att detta minskas. Det egna kapitalet består i sin tur i princip av det kapital som aktieägarna eller andelsinnehavare har satt in och det överskott eller underskott som företagets verksamhet har genererat. Om tillgångarnas värde understiger skulderna är det egna kapitalet negativt. I en sådan situation är aktiekapitalet eller det kapital som andelsinnehavare har satsat förbrukat. Vid en konkurs hade dessa intressenter inte fått något tillbaka av sina satsade medel. Aktieägarna eller andelsinnehavarna bör i en sådan situation inte längre ha något anspråk på företaget och aktier eller andelar bör dras in i bemärkelsen att instrumenten utraderas eller överförs till nedskrivna borgenärer. Av detta skäl bör Finans- inspektionen kunna besluta om att minska poster i kärnprimärkapitalet, exempelvis aktiekapitalet, så att förluster absorberas. I samband med detta beslut får också besluta om att dra in eller överföra aktier eller andra kärnprimärkapitalinstrument. Om företaget har ett positivt eget kapital, får även besluta om att konvertera relevanta kapitalinstrument till kärnprimärkapital- instrument med följd att de befintliga ägarnas ägarandel minskas (späds ut). ska också kunna kombinera indragning, över- föring och utspädning. Åtgärderna indragning, överföring och utspädning överensstämmer med de åtgärder som resolutionsmyndigheten ska kunna vidta, eller åstadkomma, vid en tillämpning av skuldnedskrivnings- verktyget (se avsnitt 20.2 och 20.3). Det bör dock noteras att dessa åtgärder riktade mot aktieägare och andra innehavare av kärnprimärkapitalinstrument aldrig genomförs separat utan alltid står i relation till den nedskrivning eller konvertering som görs av de relevanta kapitalinstrumenten. Det bör framgå av den nya lagen om resolution att kan vidta åtgärder rörande kärnprimärkapitalet som motsvarar resolutionsmyndighetens befogen- heter gentemot ägare. Åtgärder mot innehavare av relevanta kapitalinstrument När det egna kapitalet som utgör poster i kärnprimärkapitalet har förbrukats för att absorbera förlusterna kan relevanta kapitalinstrument tas i anspråk för att absorbera kvarvarande förluster. Detta sker genom att beslutar om att instrumentens kapitalbelopp ska skrivas ned, ända till noll om så krävs. När väl förlusterna har absorberats kan de relevanta kapital- instrumenten tas i anspråk för att stärka kärnprimärkapitalrelationen genom att beslutar om konvertering, dvs. att dessa kapitalinstrument som i grunden är skulder blir omvandlade till kärnprimärkapitalinstrument som aktier. Det bör framgå av den nya lagen om resolution att har rätt att skriva ned relevanta kapital- instruments kapitalbelopp och att konvertera relevanta kapitalinstrument till kärnprimärkapitalinstrument. Hur stor nedskrivningen eller konverteringen ska vara får bedömas från fall till fall. Utgångspunkten bör vara att åtgärderna ska vara tillräckligt kraftfulla för att företaget eller koncernen inte längre ska anses fallera eller sannolikt komma att fallera. Om det inte är möjligt att genomföra en tillräckligt omfattande nedskrivning eller konvertering bör myndigheterna i stället inleda den process som kan leda till resolution, om förutsättningarna för detta är för handen, eller tillståndsåterkallelse. Prioritetsordningen ska även följas när tillämpar sin beslutanderätt avseende relevanta kapitalinstrument. Det innebär att instrument som räknas till det övriga primärkapitalet ska tas i anspråk före instrument som räknas till supplementärkapitalet, vilket också bör framgå av den nya lagen om resolution. Instrumenten ska således tas i anspråk i den ordningsföljd som ges av deras inbördes grad av efterställdhet eller förmånsrätt. Följderna av en nedskrivning eller konvertering I artikel 60.2 a i krishanteringsdirektivet finns en bestämmelse som gäller vid nedskrivning men inte vid konvertering. Det anges samman- fattningsvis att sänkningen av skuldens kapitalbelopp ska vara permanent, att det inte får finnas någon kvarstående skuld för det belopp som skrivits ned och att ingen ersättning får betalas till borgenären i samband med nedsättningen. Dessa bestämmelser ska dock inte förhindra att en konvertering genomförs. Enligt artikel 60.1 m i tillsynsförordningen kan den nedskrivning eller konvertering som sker med stöd av avtalsvillkoren vara tillfällig eller permanent. För att tydliggöra skillnaden mellan tillsynsförordningens och krishanteringsdirektivets bestämmelser, bör det därför klargöras att den av resolutionsmyndigheten beslutade nedskrivningen eller konverte- ringen ska vara permanent. Att konverteringen ska vara permanent sägs visserligen inte uttryckligen i krishanteringsdirektivet men konvertering till kärnprimärkapitalinstrument resulterar automatiskt i eviga instrument (se artikel 28.1 e i tillsynsförordningen) och utgör således en oåterkallelig konvertering. Att det inte får finnas några kvarstående skulder på den nedsatta delen och att ingen ersättning ska betalas till borgenärerna följer av bestämmelserna om hur nedskrivningen och konverteringen genomförs. Det behöver därför inte framgå av någon uttrycklig bestämmelse.