prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — Flertalet är istället små och bedriver en verksamhet som har liten eller ingen inverkan på marknadens funktionssätt eller på järnvägs- systemet i stort. I syfte att undvika detaljreglering och onödig administ- rativ belastning bör därför dessa, där direktivet så medger, undantas från onödig marknadsreglering. En ytterligare nyhet är att SERA-direktivet anpassats till Lissabon- fördraget. Ett uttryck för detta är direktivets bestämmelser i ett flertal fall bemyndigar kommissionen att inom ramen för kommittéförfarande anta s.k. genomförandeakter. I ett fåtal fall bemyndigas kommissionen även att anta s.k. delegerade akter. Det innebär att ett stort antal bestämmelser i inom snar framtid kommer att få sin innebörd precise- rad i detaljerade bestämmelser i genomförande- och delegerade akter. Det gäller främst, men inte uteslutande, bestämmelserna om banavgifter och kapacitetstilldelning. Som framgått ovan utgör SERA-direktivet en sammanslagning och omarbetning av direktiven /440/EEG om utvecklingen av gemen- skapens järnvägar, 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter. Direktiven har också var för sig genomgått förändringar sedan respektive ikraftträdande. SERA-direktivet består av fem kapitel där de materiella reglerna i huvudsak finns samlade i kapitel II, III och IV, och där varje av dessa kapitel motsvarar ett av de ovan nämnda direktiven. Kapitel I i SERA-direktivet innehåller allmänna bestämmelser, som syfte, tillämpningsområde och definitioner. Av bestämmelserna framgår att direktivet generellt sett är tillämpligt på förvaltning av järnvägsinfra- struktur samt på inrikes och internationella järnvägstransporter som utförs av järnvägsföretag. Därtill är det tillämpligt vid utfärdande, för- nyande och ändring av tillstånd (licens) för järnvägsföretag. Slutligen är det också tillämpligt vid tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och vid fastställande och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfra- struktur (artikel 1). Reglerna finns i samlade i järnvägslagen (2004:519) och järnvägsförordningen (2004:526) samt i myndighetsföre- skrifter utfärdande med stöd av bemyndiganden i lagen och förord- ningen. Det inledande kapitlet i SERA-direktivet innehåller också bestämmelser om möjligheter för medlemsstaterna att undanta vissa verksamheter och järnvägsnät från hela eller delar av direktivet (artikel 2). Det gäller t.ex. fristående lokala järnvägsnät och järnvägsföretag som enbart utför trafik på sådana nät samt s.k. industrispår – järnvägsnät som enbart används av ägaren för transporter av eget gods. Sammanfattnings- vis kan undantagen sägas innebära möjligheter att undanta verksamheter som från konkurrenssynpunkt bedömts oväsentliga för järnvägsmark- nadens funktion. I järnvägslagen har dessa undantag förts in dels i 1 kap.1 a § och föreslagna 1 kap. 1 b och 1 c §§ (undantag från 6 och 7 kap, dvs. regler om tilldelning av infrastrukturkapacitet respektive uttag av banavgifter), dels i kapitlen där de materiella bestämmelserna finns; som 3 kap. 4 § (undantag från licenskraven), 4 kap. 2 § (undantag från särredovisningskraven) och 5 kap. 4 § (undantag från trafikeringsrätts- bestämmelserna). Avslutningsvis innehåller kapitel I i direktivet ett stort antal definitioner, av vilka flera redan finns i järnvägslagen och andra nu föreslås föras in. Kapitel II i SERA-direktivet innehåller regler om utvecklingen av unionens järnvägar. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om att järnvägs- företag ska förvaltas enligt kommersiella principer. I de fall företag bedriver olika typer av transportverksamhet, där någon av verksam- heterna finansieras helt eller delvis med allmänna medel och den andra på kommersiella villkor – ska verksamheterna särredovisas i syfte att förhindra korssubventionering (4 kap. järnvägslagen). Det finns också trafikeringsrättsbestämmelser (5 kap. järnvägslagen). Att ha trafikerings- rätt innebär möjlighet att delta i den kapacitetstilldelningsprocess som infrastrukturförvaltare är skyldiga att hålla i och som regleras i 6 kap. järnvägslagen. Kapitel III i SERA-direktivet behandlar tillstånd för järnvägsföretag, som i 3 kap. 2 § järnvägslagen kallas licens. 2014/15:120 indelade i tre avsnitt – tillståndsmyndighet, villkor för meddelande av tillstånd och tillståndets giltighet. Kapitlets bestämmelser, liksom innehållet i bilaga III, återfanns tidigare i direktiv /18/EG. I samband med överflyttningen till SERA-direktivet har flera bestämmelser ändrats redaktionellt eller förtydligats. Det gäller framförallt bestämmelserna i avsnitten 2 och 3 om villkor för meddelande av tillstånd respektive om tillståndets giltighet. Därtill har några helt nya bestämmelser tillkommit. Dessa rör bemyndiganden till , som dels får en vidsträckt rätt att besluta om genomförandeakter som preciserar villkoren för att meddela tillstånd (art. 17.5), dels får ändra bilaga III genom beslut om delegerade akter (art. 20.5). Kapitel IV i SERA-direktivet, som är det mest omfattande och från marknadsregleringssynpunkt betydelsefulla i direktivet, innehåller ett stort antal bestämmelser som tidigare reglerades i direktiv /14/EG. Kapitlet är indelat i fyra avsnitt, som i tur och ordning är rubrice- rade:1. generella principer, 2. infrastrukturavgifter och avgifter för tjänster, 3. tilldelning av infrastrukturkapacitet, och 4. regleringsorgan, som i genomförts genom 6 och 7 kap järnvägslagen. Av avsnittsrubrikerna framgår inte att kapitlet också innehåller bestämmelser om former för statens medverkan i infrastrukturens finan- siering (avsnitt 2). Dessa bestämmelser är i stor utsträckning nya, liksom flera av bestämmelserna om regleringsorganets organisation och upp- gifter (artikel 55–57). Regleringsorganet är en instans som ska bevaka att direktivets reglering rörande icke-diskriminerande kapacitetstilldelning och avgiftuttag följs samt att mer övergripande bevaka att järnvägs- transportmarknaderna fungerar tillfredställande ur konkurrensperspektiv. I fullgör Transportstyrelsen uppgiften som regleringsorgan. I denna proposition föreslås två nya paragrafer (8 kap. 3 c och 3 d §§) samt ändring av 8 kap. 9 § järnvägslagen för att genomföra direktivet på denna punkt. Ett stort antal regler riktar sig dock till regleringsorganet. Regler som enbart riktar sig till myndighet, kan genomföras genom förordning. Sammanfattningsvis kan dock sägas att huvuddelen av bestämmelserna i kapitel IV oförändrade eller endast redaktionellt förändrade flyttats över från direktiv /14/EG och således redan är genomförda i svensk lagstiftning. Kapitel V i SERA-direktivet innehåller slutbestämmelser. Av dessa är det främst av intresse att bestämmelserna ska vara genomförda i nationell lagstiftning . 4.2Den svenska järnvägsmarknaden och myndig- heterna Den svenska järnvägsmarknaden består av trafikverksamhet inom ett antal företag som konkurrerar om rese- och transportkunder, oftast kommersiellt drivna terminaler, stationer och depåer som järnvägsföre- tagen är beroende av samt huvudsakligen samhällsekonomiskt styrd och offentligt finansierad järnvägsinfrastruktur. Marknaden styrs, kontrolle- ras och övervakas av Transportstyrelsen med flera myndigheter. Transporter utförs av privata och offentligägda järnvägsföretag. Den svenska järnvägstrafikmarknaden är formellt sett öppen för fri kon- kurrens mellan alla järnvägsföretag, såväl i gods- som persontrafik. All godstrafik i bedrivs på kommersiella villkor och gods- trafikmarknaden har varit avreglerad och formellt sett öppen för kon- kurrens sedan länge.1 Här finns ett 20-tal företag men den statliga aktören och tidigare monopolisten är fortfarande störst och dominerar i synnerhet den nationella godstrafikmarknaden. Marknaden för persontrafik har genomgått en stegvis avreglering där den sista delen av marknaden öppnades för konkurrens oktober 2010.2 På persontrafikmarknaden finns vid sidan av den öppna kommersiella marknaden ett betydande inslag av avtalsbunden trafik som upphandlats i konkurrens mellan trafikföretag och på beställning av kommunala s.k. regionala kollektivtrafikmyndigheter eller av staten. Sådan avtalstrafik stöds och uppbär i varierande omfattning subventioner från det offent- liga. Dominerande på persontrafikmarknaden, såväl inom den kommersiella som i den avtalsstyrda delen, är statligt ägda , dvs. den tidigare innehavaren av trafikmonopolet. I takt med avregleringen, med början i den upphandlade trafiken, har flera privata eller offentligägda företag etablerat sig på den svenska persontrafikmarknaden. finns det, vid sidan av , ett femtontal persontrafikföretag i aktie- bolagsform på den svenska marknaden. Merparten av dessa är dock antingen ägda av svenska statliga eller kommunala företag eller av andra statliga järnvägsföretag eller – förvaltningar. Endast en handfull av persontrafikföretagen är verksamma i den kommersiella delen av persontrafiken. Infrastrukturen består av spåranläggningar och andra fasta anläggningar som hör till och används i järnvägssystemet. alla anlägg- ningar ingår i och utgör grund för tillhandahållandet av de tjänster som järnvägsföretagen efterfrågar och behöver för att i sin tur kunna erbjuda transporttjänster till godskunder och resenärer. Spåren har olika använd- 1Godstrafiken avreglerades från för alla järnvägsföretag med säte i som uppfyllde kraven på säkerhet m.m. Denna grundregel var dock förenad med omfattande undantag till skydd för SJ:s godstrafik. 2Charter- och nattågstrafiken avreglerades 2007. Landsöverskridande transittrafik i internationella sammanslutningar har fri , dock utan praktiskt betydelse eller effekt. Lokal och regional avtalstrafik har varit öppen för anbudskonkurrens sedan 1990- talet I och med att trafikhuvudmännen gavs ansvaret för järnvägstrafiken (1988) fick de också möjlighet att upphandla trafiken från andra operatörer än SJ. Vid den första upphandlingen av tågtrafik i , med trafikstart , kom SJ:s monopol på tågtrafik att brytas, och ett fyraårigt avtal tecknades med . Från och med trafikåret – konkurrensutsattes statens köp av de företagsekonomiskt olönsamma interregionala persontransporterna genom anbudsupphandling i stället för genom omförhandlingar av avtalen med SJ. Inte förrän från vanns dock upphandlingen av någon annan än SJ (på nattrafik till , Sydvästen på , BSM Tåg – ). 2014/15:120 ning beroende på ändamålet för förflyttningen av tåg och vagnar. Det kan t.ex. vara samma järnvägsspår som används för att transportera resenärer och gods till deras destination som de som används för att kunna ansluta och tillhandahålla tjänster som verkstadsunderhåll, uppställning av fordon, växling och andra för järnvägen nödvändiga stödtjänster. Tillträdet till infrastruktur måste vara öppen för alla för att systemet ska fungera. Infrastrukturen består till övervägande del av statliga spår och spåran- läggningar som drivs mot samhällsekonomiska mål. är med några undantag förvaltare av den allmänt upplåtna järnvägsinfrastruk- turen i , dvs. de statliga spåren. Men det finns också järnvägsnät som ägs och förvaltas av privata eller kommunala infrastrukturförvaltare. Normalt bedrivs infrastrukturförvaltning åtskilt från trafikverksam- heten. Undantag är bl.a. och . Det statliga företaget äger infrastrukturen men har upplåtit nyttjanderätten till det privata företaget som både förvaltar och driver trafiken på banan. ägs gemensamt av kommunerna utmed banan genom bolaget (). IBAB är förvaltare av banan medan trafiken bedrivs i dess dotterbolag . Bygg- och underhållsarbeten på järnvägens infrastruktur utförs vanligen av fristående entreprenörer efter upphandling av infrastruktur- förvaltaren. Det finns ett flertal sådana verksamma företag i , både svenska och utländska. För att utföra transporttjänster (dvs. person- eller godstrafik) krävs järn- vägsfordon, spårkapacitet och för transportens utförande nödvändiga Med tjänster avses här olika depå- eller stödtjänster till järn- vägstransporter, inkl. anläggningar för dessa, såsom lättare och tyngre underhåll av fordon, bränslepåfyllning, kraftförsörjning m.m. liksom tjänster som rangering, växling, godshantering, stationstjänster osv. Sådana tjänster utförs antingen av den som äger och förvaltar den aktuella anläggningen eller av fristående tjänsteleverantörer som hyr in sig i anläggningen. I extremfallet utgörs tjänsten helt enkelt av en upp- ställningsplats för fordon. Den här typen av grundläggande tjänster måste vara tillgängliga för alla användare av järnvägssystemet för att systemet ska kunna fungera och det är därför viktigt med ett öppet tillträde på Det finns också tjänster och anläggningar för tjänster som inte är unika och som därför kan och bör tillhandahållas på Tillgången på tjänster säkerställs genom särskild reglering i järnvägslagen, som genom förslagen i denna proposition Tjänsteanläggningarna ägs, förvaltas och drivs av privata och offent- I är det dock inte alltid den som äger anlägg- ningen som också utför tjänsten, utan tjänsteföretag kan hyra in sig och mot avtal bedriva verksamhet hos stora anläggningsförvaltare. statliga bolaget äger en stor del av den mark och de anlägg- ningar som används för tjänster i järnvägssystemet. stort antal både stora och små företag på tjänstmarknaden. I stor Prop. 2014/15:120 utsträckning är dessa fristående företag men det förekommer också att tjänsteverksamhet bedrivs integrerat med trafik- eller infrastrukturverk- samhet. Även om begreppet järnvägstjänster omfattar såväl tjänsten som den anläggning där tjänsten utförs kan tjänstmarknaden sägas bestå av två olika delmarknader; tillhandahållande av anläggningar och tillhanda- hållande av tjänster. Aktörerna på de båda delmarknaderna är dock ibland desamma och det finns både aktörer som enbart tillhandahåller själva anläggningen, aktörer som enbart tillhandahåller tjänsten och aktörer som förenar de båda verksamheterna. Ägare och förvaltare av anläggningar Anläggningsdelen kan grovt sägas bestå av järnvägsmark samt till- hörande depå-, stations- och terminalbyggnader. Aktörer på denna del av marknaden är fastighetsföretag, (statliga, kommunala, privata) infra- strukturförvaltare med uppställnings- och sidospår eller anslutningsspår till tjänstanläggningar, kommuner i egenskap av ägare av hamnar, termi- naler och stationer, fordonstillverkare och trafikföretag med egna depåer. Det statliga bolaget , bildat ur SJ:s fastighetsdivision, är en av de viktigaste fastighetsförvaltarna . Jernhusen äger och förvaltar 47 fastigheter med stationshus (däribland de största i , och ) av landets cirka 580 bytespunkter. En viktig del i anläggningen utgörs av den infrastruktur som befinner sig inom depåer, terminaler, stationer m.m. Detta medför att en ren infrastrukturförvaltare också ofta är förvaltare av åtminstone delar av anläggningar för tjänster. förvaltar t.ex. infrastrukturen i stationer medan övriga delar förvaltas av andra, t.ex. Jernhusen. Driften av olika verksamheter inom terminalerna och depåerna sköts av upphandlade entreprenörer såsom fristående lyft- eller underhållsföretag eller av större trafikföretag med omfattande verksamhet vid depån. Dessa har i flertalet fall genom upphandlingen kommit att bli lokala monopol i utförandet av tjänsterna. Det förekommer också att ett eller flera tjänste- eller trafikföretag hyr in sig i anläggningen och utnyttjar den både för eget bruk och levererar tjänster till andra. Men leverantör av tjänster kan också vara en anläggningsägare/fastighetsföretag som själv tillhandahåller tjänster vid den egna anläggningen. Köpare av tjänster och tillgång till anläggningar för tjänster är järnvägs- företag och organisatörer av trafik såsom regionala kollektivtrafik- huvudmän samt speditörer och större godskunder. Det är enbart tjänster som riktar sig till dessa som omfattas av SERA-direktivets tillträdes- regler om ett öppet, icke-diskriminerande tillträde. 2014/15:120 4.2.4 All järnvägsverksamhet står under tillsyn av tillsynsmyndigheten . Tillsynsverksamheten omfattar kontroll av att gällande krav på marknaden följs, övervakning av marknadens utveck- ling och funktion i förhållande till politikens förväntningar samt prövning av tvist och fastställelse av villkor. Transportstyrelsen ansvarar också för det omfattande regelverk som styr marknaden samt prövar ansökningar och ger tillstånd för järnvägsverksamhet. På järnvägsområdet är det således Transportstyrelsen som fullgör EU-uppgifterna som säkerhets- myndighet, tillståndsmyndighet och regleringsorgan. Olycksutredande organ är . förvaltar, utvecklar och tillhandahåller den statligt ägda infrastrukturen. Som ovan nämnts förvaltar också delar av anläggningar för tjänster i form av den infrastruktur som finns i depåer, terminaler och stationer och vars övriga delar förvaltas av andra. På upp- drag av regeringen tar verket fram en trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av det svenska transportsystemet för järnvägen och de andra trafikslagen. har också ansvar för att tillhandahålla framkomlighet på det statliga järnvägsnätet och fördelar därför bankapacitet på detta enligt järnvägslagens regler och metoder (6 kap). ansvarar därtill också för att upphandla samhällsekonomiskt lönsam men företagsekonomiskt olönsam långväga järnvägstrafik på interregionala sträckor. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna i länen planerar för och upphandlar kollektivtrafik med bland annat järnväg. 5Krav för att verka på järnvägstransportmarknaden Enligt nuvarande svenska reglering kan järnvägsföretag och s.k. auktori- serande sökande (t.ex. speditörer och regionala kollektivtrafikmyndig- heter) ansöka om kapacitet på järnvägsnätet. Järnvägsföretag utför trafiken, men kan även organisera denna. En auktoriserad sökande får endast organisera trafik och anlitar därmed ett järnvägsföretag för att utföra trafiken. För att agera som järnvägsföretag krävs tillstånd i form av licens och säkerhetsintyg eller, för vissa mer begränsade verksamheter inom landet, ett s.k. särskilt tillstånd. Licensen utgör en marknadsregle- ring och innebär en prövning av företagets ekonomiska förmåga, yrkes- kunnande och lämplighet att utföra järnvägstrafik. Säkerhetsintyget inne- fattar en prövning av om företaget uppfyller kraven på säkerhet. Det särskilda tillståndet innefattar både en prövning motsvarande den som gäller för licens och den som gäller för säkerhetsintyg. Kraven får dock i större utsträckning anpassas till verksamhetens art och omfattning. För att agera som auktoriserad sökande krävs enligt nuvarande regle- Prop. 2014/15:120 ring tillstånd i form av auktorisation av Transportstyrelsen. tionen motsvarar järnvägsföretagens licens och beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik och som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att organisera järnvägstrafik. Genom SERA-direktivet införs begreppet sökande. En sökande kan vara ett järnvägsföretag eller en internationell sammanslutning eller andra fysiska eller juridiska personer, som t.ex. behöriga kollektivtrafik- myndigheter, befraktare eller speditörer, dvs. ett samlingsnamn på alla som har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet. I SERA-direktivet finns dock inga krav på att annan sökande än ett järnvägsföretag ska ha tillstånd från tillsynsmyndigheten (licens). Utgångspunkten i direktivet är i stället att infrastrukturförvaltaren får rikta krav mot den som ansöker om kapacitet på dennes järnvägsnät. Den svenska regleringen måste därför ändras. Vidare medför en analys av de undantagsmöjligheter från licenskravet som finns i SERA-direktivet att de verksamheter för vilka det räcker med ett s.k. särskilt tillstånd måste begränsas. Det bör ske en ren- odling som innebär att de verksamheter som enligt direktiven helt får undantas från licenskravet (dvs. marknadsreglering) endast ska omfattas av en säkerhetsreglering medan övriga verksamhetsutövare ska falla under huvudregeln, dvs. ha både en licens och ett säkerhetsintyg och därmed omfattas av hela den EU-rättsliga regleringen som omgärdar dessa tillstånd. Genom SERA-direktivet införs också en rad mer detaljerade bestäm- melser rörande licenser och återkallelse av licenser som måste införas i svensk lagstiftning. Krav på myndighetstillstånd för sökande som organiserar trafik tas bort Regeringens förslag: Bestämmelserna i 3 kap. järnvägslagen om krav på tillstånd (auktorisation) för verksamhetsutövare som organiserar Begreppet auktoriserad sökande utmönstras ur järnvägslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte framfört några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vid genomförandet av direktiven i det s.k. första järnvägspaketet infördes bestämmelser om att inte enbart järnvägsföretag utan även andra intressenter skulle få ansöka om infrastrukturkapacitet på svenska järnvägsnät. Det kunde handla om industriföretag, speditörer eller, på persontrafiksidan, trafikhuvudmän (numera regionala kollektivtrafikmyndigheter). bestämmelser i artikel 16.1 i direktiv /14/EG som innebar att de medlemsländer som så önskade fick införa regler om att även andra än järnvägsföretag fick ansöka om infrastrukturkapacitet. endast som utnyttjade denna möjlighet. För att skapa kontroll 2014/15:120 över att dessa företag var lämpliga att organisera järnvägstrafik infördes i samband därmed även bestämmelser om tillstånd från tillsynsmyndig- heten. Enligt 3 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519) krävs tillstånd i form av auktorisation för den som organiserar järnvägstrafik utan att själv utföra trafiken. Auktorisation ska enligt 3 kap. 6 § järnvägslagen beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organi- sarera järnvägstrafik och som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att organisera järnvägs- trafik. Genom artikel 41.1 samt definitionen av begreppet sökande i artikel 3.19 i SERA-direktivet görs rätten att låta även andra sökande än järn- vägsföretag ansöka om kapacitet obligatorisk. Något krav på myndig- hetstillstånd för sådana sökande införs dock inte. Inte heller ges möjlig- het att behålla sådana regler för medlemsländer som redan infört krav på tillstånd. I stället är tanken att infrastrukturförvaltaren ska få ställa krav på sökanden ”för att se till att berättigade förväntningar om framtida intäkter och utnyttjande av infrastrukturen säkerställs”. Sammanfattningsvis betyder detta att nuvarande bestämmelser om till- stånd för auktoriserade sökanden upphävs. Begreppet auktoriserad sökande utmönstras ur järnvägslagen. 5.2.1Vilka aktörer, utöver järnvägsföretag, får ansöka om infrastrukturkapacitet? Regeringens förslag: Fysiska eller juridiska personer med hemvist eller säte i en stat inom EES eller i , som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av infrastrukturkapacitet och som uppfyller de krav som uppställs av infrastrukturförvaltaren, har rätt att organi- sera trafik på svenska järnvägsnät. Infrastrukturförvaltare får i beskrivningen av järnvägsnätet uppställa krav på den som ansöker om infrastrukturkapacitet i syfte att säker- ställa framtida avgiftsintäkter och ett effektivt utnyttjande av järn- vägsinfrastrukturen. Kraven, som ska vara lämpliga, tydliga och icke- diskriminerande, får endast avse ekonomisk garanti och förmåga att ansöka om infrastrukturkapacitet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de krav infrastrukturförvaltaren får ställa i beskrivningen av järnvägsnätet. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Förslaget i promemorian avser endast den som ansöker om infra- strukturkapacitet för att organisera trafik, och inte den som i egenskap av järnvägsföretag utför trafik.