prop · H30378 · 2015-12-17 00:00:00 — Dessa situationer kan även liknas vid självutbildning och bör inte omfat- tas av straffansvar. Enligt Lagrådet framgår den avsedda avgränsningen av det straffbara området inte av lagtexten. Regeringen delar inte den Genom förutsättningen att meddelandet av instruktionerna ska ha varit särskilt ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet anges tydligt det krav som uppställs för att utesluta straffansvar i fall då motta- garen i och för sig har för avsikt att använda instruktionerna för särskilt allvarlig brottslighet men där utbildningen inte ger uttryck för en särskild vilja att underlätta eller annars bidra till någon annans brott. Att straffbelägga mottagande av instruktioner innebär en begränsning av rätten att inhämta och motta upplysningar. bedömningen att den föreslagna avsikten hos mottagaren kan motivera en Civil Rights Defenders konstaterar att förslaget inne- bär inskränkningar av de mänskliga rättigheterna och regeringsformens rättighetskapitel och nämner i det sammanhanget bl.a. yttrande- och Enligt får arbetet mot terrorism inte innebära att åtgärderna i sig kränker demokratiska rättig- heter som att kunna ha sin korrespondens fredad och meddela sig i den digitala världen, som förbundet uppger att medborgarna får tåla inskränkningar av sina enskilda rättigheter om det samhälleliga intresset av att förebygga terrorism väger tyngre. Utredningens bedömning delas uttryckligen av liksom på ett övergripande plan även av Justitiekanslern som dock anger att det, för att en inskränkning ska vara motiverad, också bör förutsättas att den föreslagna bestämmelsen i praktiken kan förväntas tillgodose det avsedda ändamålet, nämligen att förhindra den ökade risk för bl.a. terroristbrott som mottagande av utbildning gör. Regeringen konstaterar att när straffansvaret för utbildning infördes ansågs det väl förenligt med regleringen i regeringsformen och (prop. 2009/10:78 s. 43). Risken för att särskilt allvarlig brottslighet begås torde i vart fall inte vara mindre när det är samma person som mottar utbildningen som också har för avsikt att använda den för t.ex. terroristbrott. Intresset av att hindra personer från att ta emot utbildning för terrorism motiverar därför en begränsning av informationsfriheten. Ett sådant straffansvar bedöms, i likhet med ansvaret enligt den befintliga straffbestämmelsen om utbildning, vara förenligt med regeringsformen och . Sammanfattningsvis föreslås straffansvaret omfatta den som tar emot sådana instruktioner som avses i 5 § rekryteringslagen i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet, om meddelandet av instruktionerna varit särskilt ägnat att främja sådan brottslighet. Med hänsyn till straffbestämmelsens nära samband med utbildningsbrottet i 5 § rekryteringslagen bör den placeras efter detta brott. I likhet med vad som gäller för att ge utbildning enligt 5 § bör försök, förberedelse eller stämpling till brott inte vara kriminaliserat. Det föreslagna straffansvaret omfattar handlingar som medför en ökad risk för att särskilt allvarlig brottslighet begås. Brottet kan därmed sägas vara av allvarligt slag. I förhållande till exempelvis fullbordat terroristbrott är det dock fråga om kriminalisering på ett tidigt stadium och straffvärdet är därför väsentligt lägre än för detta brott. En relevantare jämförelse är i stället straffskalan i 5 § rekryteringslagen. Straffet för normalgraden av det brottet är fängelse i högst , vilket bedöms lämpligt även för mottagande av utbildning. På motsvarande sätt som för det befintliga utbildningsbrottet bör det vara möjligt att döma för grovt brott. Enligt kan det föreslagna minimistraffet om fängelse framstå som milt med hänsyn till den ytterst allvarliga brottslighet som brottstypen utgör ett förstadium till och uppger att ett minimistraff om ett års fängelse skulle kunna övervägas. Enligt regeringen bör straffskalan vara densamma som för att ge utbildning. Det finns inget som talar för att den föreskrivna straffskalan, fängelse i lägst och högst , inte skulle vara tillräcklig för de grova brotten på den lägsta nivån. Denna skala liksom de kvalifikationsgrunder som redan anges i rekryteringslagen bör därför gälla i förhållande till det föreslagna brottet. Vad gäller de omständigheter som kan kvalificera ett brott som grovt är alla inte nödvändigtvis lika relevanta. Regleringen bör dock vara likadan för samtliga brott i rekryteringslagen. 2015/16:78 Regeringen föreslår följaktligen att straffskalan för mottagande av utbildning ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Vad som anförs i avsnitt 5.2.2 om påföljdsval har relevans även för mottagande av utbildning. fall och förhållandet till annan lagstiftning För att säkerställa att straffansvaret inte blir alltför långtgående eller av andra skäl får orimliga konsekvenser regleras för det befintliga utbildningsbrottet ett undantag från ansvar i ringa fall (prop. 2009/10:78 s. 47 f). Enligt regeringen bör denna möjlighet finnas även för det föreslagna brottet. Med den placering som straffbestämmelsen föreslås få blir regleringen i 7 § om undantag från ansvar tillämplig utan någon lagändring. Som skäl för att bedöma en gärning som ringa anges i bestämmelsen att det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet. Detta kan t.ex. vara fallet om syftet med att låta sig utbildas visserligen varit att begå sådan brottslighet men där den tänkta brottsplanen utifrån objektiva omständigheter varit mer eller mindre orealistisk eller omöjlig att genomföra. Enligt bestämmelsen ska ansvar inte heller dömas ut om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. I förarbetena till bl.a. utbildningsbrottet i 5 § anges att en gärning ofta bör vara att bedöma som ringa om det måste konstrueras en mycket lång gärningskedja för att nå fram till en punkt då det uppstår allvarlig skada (prop. 2009/10:78 s. 63). Detta bör vara relevant även i förhållande till den nu föreslagna bestämmelsen. Vidare kan instruktionerna avse metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att användas för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (2 § 5 rekryteringslagen). Även om det inte är uteslutet att en sådan utbildningsgärning kan vara straffvärd är straffansvaret inte i första hand tänkt att träffa sådana gärningar. Straffbestämmelsens placering medför också att subsidiaritetsregeln i 8 § blir tillämplig. Det innebär att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller terroristbrottslagen ska ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen inte dömas ut. Detta är rimligt med hänsyn till att mottagande av utbildning skulle kunna utgöra t.ex. förberedelse eller stämpling till terroristbrott och gärningen i ett sådant fall bör bedömas enligt terroristbrottslagen. En ny straffbestämmelse om resa Regeringens förslag: En ny straffbestämmelse införs i lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terror- istbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare om avsikten är att begå eller för- bereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller föreslagna 5 a §. Straffet ska vara fängelse i högst . Ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen ska inte dömas ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen om straff för terroristbrott, ska ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen inte dömas ut. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag till lagtext innehåller inte någon ny rubrik eller rekvisitet ”påbörjar en resa”. Även i övrigt är lagtexten något annorlunda utformad. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Justitiekanslern anser att det kan ifrågasättas om det finns tillräckligt starka skäl för att gå utöver resolutionens krav när det gäller resor till en persons hemvistland. Vidare menar att det i ett enskilt fall kan vara svårt att utreda huruvida en gärning har begåtts med den särskilda avsikt som krävs liksom att skilja den från gärningar som företas med avsikter som är legitima enligt den internationella humanitära rätten. Även framför att det är komplicerat att visa syftet med en resa. Enligt myndigheten kan svårigheten leda till att möjligheten att tillämpa den föreslagna straffbestämmelsen i praktiken blir mycket begränsad. Liknande synpunkter framförs av bl.a. Säkerhetspolisen och vid som menar att bestämmelsen främst kommer att kunna tillämpas när en person återvänt till . anser vidare att kriminaliseringen innebär ett klart avsteg från principerna för förfältskriminalisering genom att vissa tänkbara handlingar inte uppfyller kravet på att uppsåtet att begå fullbordat brott måste komma till uttryck i en åtgärd som i sig framstår som farlig. påpekar att kriminaliseringen avser handlingar som ligger väldigt långt ifrån själva terroristhandlingen i både tid och rum samt att det är fråga om att kriminalisera vardagliga handlingar som t.ex. att resa, utifrån ett helt övervägande subjektivt perspektiv. Civil Rights Defenders avstyrker förslaget och anser att det ligger nära en kriminalisering av den fria tanken, eftersom det är den subjektiva avsikten med en resa som gör handlingen kriminell och inte huruvida resan faktiskt skulle ha resulterat i ett terroristbrott. Organisationen uppger även att förslaget inskränker personers rörelsefrihet på ett sätt som inte kan anses stå i överensstämmelse med och 2 kap. regeringsformen. Skälen för regeringens förslag Straffansvaret ska omfatta den som reser eller påbörjar en resa i en viss avsikt Regeringen gör i avsnitt 5.1 bedömningen att det bör införas ett särskilt straffansvar för den som reser utomlands i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning. 2015/16:78 Vad som menas med att resa förklaras inte närmare i resolutionen. Av ordalydelsen kan dock slutsatsen dras att det avser en persons fysiska förflyttning över en eller flera landsgränser. En resa inom en stat omfattas därmed inte. För fullbordat brott bör det enligt regeringen emellertid inte krävas att hela resan har genomförts utan endast att den kan anses påbörjad. Redan då har det avgörande steget tagits för att förverkliga avsikten att begå brott. Regeringen delar därmed inte vid universitets uppfattning att t.ex. åtgärden att lämna hemmet inte uppfyller de krav som bör kunna ställas på en kriminalisering av detta slag. Personen behöver sålunda inte ha lämnat eller ens hemorten, förutsatt att det är klarlagt att resan är avsedd att sträcka sig över en eller flera landsgränser. Utredningens förslag tar sikte också på sådana resor även om det i lagtexten inte uttryckligen talas om resor som endast påbörjats. uppger att det möjligtvis kan uppstå tillämpningssvårigheter, eftersom den tidiga fullbordanstidpunkten kan vara svår att utläsa av lagtexten och lämnar som förslag att ”reser” ersätts med ”påbörjar resa”. Även vid verkar anse att fullbordanstidpunkten inte är helt tydlig. Regeringen delar uppfattningen att det förhållandet att resan endast behöver vara påbörjad bör komma till tydligare uttryck i lagtexten än vad utredningen föreslår. För att det inte ska råda någon oklarhet om vad straffansvaret omfattar bör lagtexten innehålla såväl ”reser” som ”påbörjar en resa”. På så sätt bedöms också resolutionens krav på att det ska vara straffbart att försöka resa vara omhändertaget (se vidare nedan om osjälvständiga brottsformer). I resolutionen begränsas straffansvaret genom ett krav på att resan ska företas i visst syfte (”for the purpose of”). Enligt regeringen bör detta i svensk lag uttryckas så att personen ska resa i viss avsikt. Därmed träffas resor med en avsikt att vid ankomst göra något, vilket alltså överensstämmer med vad vid anför om begreppet. Detta ligger även väl i linje med bestämmelsen om meddelande av instruktioner i 5 § respektive mottagande av instruktioner i föreslagna 5 a § rekryteringslagen. För straffansvar enligt dessa paragrafer förutsätts att instruktionerna är avsedda respektive har mottagits i avsikt att användas för särskilt allvarlig brottslighet. Enligt resolutionen kan avsikten med resan för det första vara att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar. Vad som avses med terroristhandlingar (”terrorist acts”) förklaras inte närmare i resolutionen. Enligt terrorismrambeslutet ska vissa uppräknade uppsåtliga handlingar som genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation betraktas som terroristbrott när de begås i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Motsvarande definition av terroristbrott finns i terroristbrottslagen som infördes för att genomföra rambeslutet. En möjlig lösning skulle därför kunna vara att jämställa begreppet terroristhandlingar med terroristbrott enligt terroristbrottslagen. I rekryteringslagen är straffansvaret för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning tillämpligt i förhållande till fler brott än bara terroristbrott. Bakgrunden är att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av, förutom ändring av terrorismrambeslutet, konvention om förebyggande av terrorism som har en vidare definition av terroristbrott än rambeslutet. För att leva upp även till konventionen gäller straffansvaret i rekryteringslagen ”särskilt allvarlig brottslighet” som utöver terroristbrott omfattar bl.a. sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser (2 §). Motsvarande konstruktion finns i finansieringslagen. Även i tilläggsprotokoll utgår kravet på kriminalisering av resor från den definition av terroristbrott som i svensk rätt motsvaras av särskilt allvarlig brottslighet. Protokollet bör i detta sammanhang beaktas och de förslag som lämnas så långt som möjligt vara anpassade till dess artiklar. Enligt Lagrådet kan det riktas invändningar mot förslagen till straffbestämmelser som är kopplade bl.a. till straffansvaret för terroristbrott som i sig innehåller allmänt hållna och oklara brottsrekvisit men, mot bakgrund av att de bygger på resolutionen, finner Lagrådet inte skäl att motsätta sig dem. Sammantaget delar regeringen utredningens bedömning, vilken även uttryckligen ställer sig bakom, att terroristhandlingar ska motsvaras av särskilt allvarlig brottslighet i den mening termen har i rekryteringslagen. Resolutionens begrepp ”begå eller delta” bör enligt regeringen avse den som begår, dvs. utför, ett brott. Begreppen ”planera eller förbereda” bör läsas mot bakgrund av resolutionens övergripande syfte att förhindra att terroristhandlingar begås. Resan bör alltså på ett inte obetydligt sätt öka denna risk. Därmed får resolutionens krav i denna del anses omfatta resor i avsikt att förbereda eller planera på ett sådant sätt att gärningen skulle vara att bedöma som en förberedelsegärning enligt 23 kap. 2 § . Att straffbelägga resor som företas för att mer allmänt planera en terroristhandling kan inte anses öka denna risk på ett sätt som motiverar straffansvar. Det skulle i så fall också innebära en kriminalisering av ett förberedande moment (resan) till en gärning (planeringen) som inte utgör en straffbar förberedelsegärning. Utanför straffansvaret ska alltså sådana resor falla som görs för att förbereda särskilt allvarlig brottslighet som inte är straffbelagd på förberedelsestadiet, t.ex. finansieringsbrott enligt 3 § finansieringslagen. Regeringen anser således att straffansvaret bör omfatta avsikten att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet. Enligt resolutionen kan avsikten med resan för det andra vara att ge eller få terroristträning. Inte heller innebörden av terroristträning (”terrorist training”) förklaras närmare. I ändringen av terrorismrambeslutet finns en definition av begreppet utbildning för terroristsyften. Med det avses tillhandahållande av instruktioner för tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller instruktioner om andra speciella metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 1.1 a–h i det ursprungliga rambeslutet och med vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda för detta ändamål. I konvention om förebyggande av terrorism finns en i sak överensstämmande definition av begreppet. För att genomföra dessa båda åtaganden infördes 5 § rekryteringslagen 2015/16:78 som reglerar ett särskilt straffansvar för den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, förutsatt att gärningen begås med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet. Även artikeln om mottagande av utbildning i tilläggsprotokollet till konventionen innehåller en motsvarande definition. Såväl ovan nämnda instrument som resolutionen har till syfte att öka möjligheterna att på ett tidigt stadium ingripa mot och förhindra att terroristhandlingar begås, bl.a. genom att träning ska vara kriminaliserat. Enligt utredningen bör med terroristträning i resolutionen avses detsamma som i de andra internationella instrument som reglerar sådana handlingar. uppger att detta framstår som motiverat. Regeringen delar den uppfattningen. Straffansvaret bör alltså omfatta avsikten att meddela instruktioner enligt rekryteringslagen, liksom att ta emot instruktioner enligt den föreslagna regleringen i samma lag. En straffbestämmelse av den innebörd som framgår ovan begränsar enskildas rätt till rörelsefrihet. Resorna innebär emellertid en ökad risk för att mycket allvarlig brottslighet begås och det finns därför ett starkt intresse av att hindra dem. Regeringen bedömer således att en begränsning är såväl nödvändig som proportionell och att införandet av ett straffansvar är förenligt med regeringsformen och (se nedan om avgränsningen när det gäller resor till medborgarskapslandet). Sammanfattningsvis föreslås straffbestämmelsen avse den som reser eller påbörjar en resa i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § rekryteringslagen. vid anser regeringen att lagtexten bör formuleras på ett något annat sätt än vad utredningen föreslår. Resmålet ska vara ett annat land än det land där personen är medborgare Frågan är därefter vilka resor som ska omfattas av straffansvaret. Enligt resolutionen ska resor som statens egna medborgare gör till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare vara kriminaliserade. Det innebär att även resor som en svensk medborgare påbörjar någon annanstans än i ska kunna bestraffas. Detta är också rimligt utifrån att det inte bör vara avgörande från vilket land en resa utgår. Därmed uppställer resolutionen inte bara krav på att det finns materiella straffbestämmelser med visst innehåll utan även att de ska kunna tillämpas på gärningar begångna utanför det egna territoriet. Detta aktualiserar även frågan om domsrätt (se avsnitt 7). Resolutionen omfattar även resor som andra personer än statens egna medborgare gör från statens, dvs. , territorium till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare. I dessa fall finns en anknytning till genom att gärningen, dvs. resan, påbörjas här. Frågan om en straffbestämmelses extraterritoriella tillämplighet och svensk domstols behörighet aktualiseras då inte eftersom ett sådant brott, med tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 4 § , kan anses vara begånget här. Kriminaliseringskravet enligt resolutionen omfattar alltså inte resor till en persons hemvist- eller medborgarskapsland. Motsvarande avgränsning finns i tilläggsprotokoll. Frågan är om en sådan begränsning är lämplig även vid utformningen av den svenska straffbestämmelsen eller om det kan finnas anledning att gå längre än åtagandet. En resa i något av de syften som anges i resolutionen kan vara klandervärd även om den går till det land där personen har sin hemvist eller är medborgare. I många fall kan risken för att allvarlig brottslighet begås vara som störst i just detta land. Det kan också upplevas som otillfredsställande att svenskar som reser till t.ex. eller kan dömas medan detsamma inte gäller en person som har sin hemvist eller är medborgare där, trots att gärningen genom kravet på avsikt kan anses likvärdig. Motsvarande resonemang är tillämpligt på resor som företas av någon som har ytterligare ett medborgarskap vid sidan av det svenska. En sådan begränsning av straffansvaret som resolutionen innebär kan även medföra utrednings- och bevissvårigheter i fråga om var den misstänkte har sin hemvist eller är medborgare. När det gäller resor till medborgarskapslandet är en avgörande utgångspunkt emellertid att rätten att resa in i detta land utgör en grundläggande fri- och rättighet (artikel 3 i det fjärde tilläggsprotokollet till ). Denna rättighet är absolut och kan inte inskränkas. Artikeln är, enligt förklaranderapporten till protokollet, förpliktande i förhållande till den stat där en person är medborgare. För del medför protokollet alltså en skyldighet i förhållande till svenska medborgare men däremot inte till andra länders medborgare. Även om det således för svenskt vidkommande inte finns ett absolut förbud mot att införa straffbestämmelser som begränsar andra medborgares rätt att resa in i sina respektive medborgarskapsländer bör denna grundläggande fri- och rättighet i det längsta respekteras. Resolutionen kan genom den begränsning som uppställs även anses ge uttryck för det internationella samfundets uppfattning att rätten att resa in i det land där man är medborgare har företräde framför intresset av att bestraffa gärningarna. För svenska medborgare är motsvarande rättighet även grundlagsskyddad enligt 2 kap. 7 § regeringsformen. Inte heller här kan någon begränsning göras. En straffbestämmelse som inte begränsas på motsvarande sätt som resolutionen skulle kunna vara tillämplig på en svensk medborgare som reser från ett land, där han eller hon t.ex. har radikaliserats, till i sådan avsikt som förutsätts för straffansvar. Även om en sådan straffbestämmelse inte uttryckligen förbjuder någon att resa in i sitt medborgarskapsland skulle kriminaliseringen innebära en handlingsregel med motsvarande innebörd. Bestämmelsen skulle därmed riskera att stå i strid med svensk grundlag. Starka skäl talar därför mot att i detta avseende gå längre än vad resolutionen kräver. Regeringen konstaterar att regeringsformen torde innebära ett absolut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestämmelsen omfatta resor till .