prop · H30363 · 2015-12-01 00:00:00 — Till grund för LiL och LiF låg betänkandet Sekretess för landskapsinformation (SOU 1990:71). Den nya lagen ersatte de tidigare lagarna (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder. Den nya regleringen innebar en anpassning till utvecklingen av teknik och metoder för att samla in, lagra, bearbeta och presentera information om landskapet. I 3 § LiL finns regler om sjömätning. Bestämmelsen anger att sjömät- ning inte får utföras inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler, utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska meddelas endast om det finns särskilda skäl för det. Undantaget är sjömätning inom allmän hamn som företas av den som ansvarar för hamnen. Enligt 4 § LiL får fotografering eller liknande registrering från luftfar- tyg inom eller av sådana restriktionsområden som bestämts av regeringen enligt 1 kap. 8 § första stycket första meningen luftfartslagen (2010:500) inte utföras utan tillstånd när det råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsbered- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd endast om det finns särskilda skäl för det. Av 4 § andra stycket LiL framgår att om är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som beror på att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigs- fara, får regeringen föreskriva att vad som sägs i första stycket om till- stånd ska gälla för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg även inom eller av andra områden än restriktionsområden. I 4 § tredje stycket LiL åläggs befälhavare på luftfartyg en skyldighet att se till att fotografering eller annan liknande registrering inte utförs i strid med bestämmelserna i första och andra stycket. Av 5 § LiL framgår att en databas med landskapsinformation över svenskt territorium inte får inrättas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om databasen ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd ska ges om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Av 5 § andra stycket LiL framgår att tillstånd inte krävs för en sådan databas som nämns i första stycket, om den framställs enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 eller 7 § LiL eller som annars får spridas utan Prop. 2015/16:63 hinder av bestämmelserna i lagen. Hänvisningen till 7 § innebär ett undantag från tillståndskrav för satellitinformation. I 5 § tredje stycket LiL möjliggörs för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att medge undantag från kravet på tillstånd. I 6 § LiL begränsas den grundlagsskyddade rätten till information genom att krav på tillstånd föreligger för spridning av vissa typer av geografisk information. Bestämmelsen anger i första stycket första meningen att flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1:100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium inte får spridas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska ges om spridning kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. I 6 § andra stycket anges vidare att tillstånd inte krävs för kartor och flygbilder som framställts . Av 6 § tredje stycket LiL framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. Bestämmelserna i 6 § första stycket första meningen LiL rörande krav på tillstånd för spridning av landskapsinformation gäller inte, enligt 7 § LiL, för bilder eller liknande registreringar av landskapsinformation som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att materialet inte har ställts samman med annan landskapsinformation över svenskt territorium. I 8–13 §§ LiL återfinns straffbestämmelser, bestämmelser om förverkande och överklagandefrågor. 4.2.2Lagen (2010:1767) och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation Genom lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation och förord- ningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation genomfördes det s.k. Inspiredirektivet (och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen [Inspire]). kraft och skulle vara införlivat i svensk rätt före . Det har sin grund i Europeiska kommissionens sjätte miljöhandlingspro- gram och är tillämpligt inom de områden för gemenskapens miljöpolitik samt för politik och verksamhet som kan påverka miljön. Lagstiftningen om geografisk miljöinformation syftar till att etablera en fungerande infrastruktur för tillgång till och utbyte av geografisk information som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön (geografisk miljöinformation). Myndigheter, kommuner och vissa enskilda organ som har geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster ska medverka i det nya systemet genom att göra informationen och tjänsterna tillgängliga för allmänheten (informationsansvar) samt dela information med andra myndigheter, kommuner och enskilda organ som fullgör offentliga för- valtningsuppgifter som kan ha betydelse för miljön (samarbete). myndigheter m.fl. som i praktiken har ett informationsansvar framgår av 3 kap. förordningen om geografisk miljöinformation. 2015/16:63 getts i uppgift att samordna den svenska infrastrukturen för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation genom att se till att det i finns ett sammanhängande system för informationen tillgängligt via internet (Geodataportalen, ) och att systemet är samordnat med det system för geografisk miljöinformation som finns inom Europeiska unionen. 4.2.3Skyddslagen (2010:305) Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret samt grovt rån. Enligt lagen kan förstärkt skydd möjliggöras genom att det beslutas om att byggnader, andra anläggningar och områden (även vattenområden som är av särskild betydelse för det militära försvaret) är skyddsobjekt (4–6 §§). Det kan röra sig om såväl civila som militära objekt. Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar ifråga om skyddsobjekt (18 §). Av 7 § skyddslagen framgår att ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Beslutet kan enligt andra stycket förenas med förbud att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Ett tillträdesförbud kan med stöd av tredje stycket ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska, om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet. 4.3 Behovet av en reform Det huvudsakliga syftet med lagen och förordningen om skydd för land- skapsinformation är att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot , eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret. Behovet av att begränsa tillgången till sådan information som lagstift- ningen reglerar för att säkerställa den nationella säkerheten kvarstår, även om () anser att det bör övervägas om det inte är lämpligt att avveckla skyddslagstift- ningen helt när det gäller geografisk information. Den typ av uppgifter det är fråga om omfattas ofta av sekretess och har av lagstiftaren i vissa fall ansetts vara så skyddsvärda att sekretesstiden En förklaring till att uppgifterna anses så skyddsvärda är att om de en gång röjts så kan de inte återtas. också vara omöjligt eller mycket komplicerat att ändra på militära geo- Detta kan dessutom vara oerhört kostsamt. Med anledning av försvarsbesluten som fattades , 2000 samt 2004 har en omfattande avveckling skett av anläggningar av den typ som lagen tar sikte på. I det kommittédirektiv (dir. 2012:69) som låg till grund för utredningens arbete konstaterade regeringen att inte står inför samma militära hotbild som då lagen och förordningen tillkom för Efter det att kommittédirektivet beslutades och utred- Prop. 2015/16:63 ningen överlämnades har dock säkerhetsläget försämrats. utvecklingen i östra tillsammans med den ekonomiska krisen ställer inför en rad utmaningar vilket skapar en dynamisk och svårförutsägbar säkerhetspolitisk utveckling för . Försvarsberedningen understryker i sin rapport (Försvaret av , Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20) att utgör ett viktigt geostrategiskt område ur ett brett säkerhetsperspektiv. har den militära övnings- och underrättelseverksamheten i ökat, vilket innebär en ökad risk för incidenter. kränktes territorialvatten av främmande makts undervattensverksamhet. Kränkningen bekräftar bilden av ökade spänningar i vårt närområde. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas. Händelseutvecklingen i östra innebär att risken för dessa har ökat, även i vårt närområde. Därtill kommer att terroristhotet mot samhällsviktiga anläggningar och ledningssystem uppmärksammats alltmer . Information om sådana anläggningar och system insamlas och förvaltas i stor utsträckning av statliga och kommunala myndigheter och bolag med ansvar för störningsfri tillgång till t.ex. dricksvatten, el och telekommunikationer. Med hänsyn till kommuners och landstings ökade ansvar för krisberedskap och krishantering samt skyldigheter enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) att genomföra säkerhetsanalyser i sin verksamhet bör det övervägas om det finns behov för dessa organ att i ökad utsträckning ha tillgång till landskapsinformation. Ett annat skäl till behov av en reform av lagstiftningen är den teknikutvecklingen som skett sedan den nuvarande lagen trädde i kraft och som har medfört att bestämmelserna blivit föråldrade. När bestämmelserna om skydd för landskapsinformation tillkom var de myndigheter som undantogs från kravet på tillstånd ledande inom framställningen av kartor med geografisk information och därmed lagring av informationen i databaser. har övriga statliga och kommunala myndigheter och bolag digitaliserat sina kartinnehav och lagrar och ajourhåller geografisk information i databaser. Dessutom samlar alltfler privata bolag in och lagrar geografisk information. Geografisk information används också mer och mer i helt nya samhällssektorer och verksamheter, ofta för att få ut så stor samhällsnytta som möjligt, men i bland även för rent kommersiella ändamål eller för att tillgodose privata intressen som t.ex. hur man hittar till en viss adress. Tillgången till geografisk information på miljöområdet är också viktig för havsmiljöförvaltningen och för att de företag som bedriver verksamhet i våra havs- och kustområden ska kunna utvecklas. En förenkling av tillståndsförfarandet som är anpassad till den snabba teknikutvecklingen är därför nödvändig. Dessutom kan lagen behöva moderniseras med hänsyn till utvecklingen inom anslutande lagstiftning på området – exempelvis bör övervägas om uttrycket landskapsinformation också fortsättningsvis är en lämplig benämning. En ny lag föreslås Regeringens förslag: Skyddet för landskapsinformation ska regleras i en ny lag. Uttrycket geografisk information ska användas i stället för landskapsinformation, med bibehållen innebörd. Uttrycket geografisk information ska förklaras i lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , , län, , och tillstyrker förslaget att ersätta uttrycket landskapsinformation med geografisk information och att lagstiftningen inte ska tillämpas på registerinformation utan lägesbestämning. kommun instämmer också angående namnbyte av den nuvarande lagen till lagen om skydd för geografisk information. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 4.3 föreligger ett behov av en reform av den nu aktuella lagstiftningen. Lagstiftningen behöver moderniseras och anpassas till de krav som bör ställas på området. Regeringens avsikt är att skapa ett teknikneutralt regelverk som erbjuder en flexibilitet över tiden och som därmed kan möta skiftande förhållanden och förutsättningar. Vidare bör regleringen vara överskådlig, lätt att tillämpa och tydlig. Det faller sig därför naturligt att en modernisering av skyddslagstiftningen rörande geografisk information innebär att reglering ersätts av en ny lag och förordning, vilket också välkomnas av remissinstanserna. I utredningens uppdrag låg att särskilt analysera och ta ställning till om lagens definition av landskapsinformation är ändamålsenlig och om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde. Utgångspunkten i det arbetet skulle vara att landskapsinformation som är känslig från sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. I direktiven angavs vidare att syftet ska vara att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret. I lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) används uttrycket landskapsinformation. Med sådan information avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen (2 §). Det rör sig om lägesbestämd data om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper samt konstgjorda företeelser. Att informationen är lägesbestämd innebär att den ska vara koordinatsrelaterad. Med landskapsinformation avses alltså all slags information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper såsom berg, jord, vegetation, vatten, terräng- och bottentopografi m.m., men även konstgjorda företeelser. Vidare ingår all slags tilläggsinformation såsom exempelvis ortnamn och gränser (se prop. 1993/94:32 s. 31). Lantmäteriet har i en skrivelse till regeringen av (Fö 2005/2929/RS) gjort gällande att uttrycket geografisk information numer används allmänt i stället för landskapsinformation. I förarbetena till lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation anges att ett kriterium för Prop. 2015/16:63 att information ska kunna kallas geografisk information är att den har någon form av lägesbestämning eller kan kopplas ihop med ett objekt som har det. Geografisk information beskriver således företeelser som kan visas på en karta med hjälp av koordinater eller annan lägesangivelse, t.ex. en adress. I de nämnda förarbetena anges vidare att uttrycket geografisk information i vissa sammanhang används synonymt med landskapsinformation. Geografisk information och geografisk data förekommer ibland som synonymer till uttrycket geodata. Geodata kan vara uppmätta, beräknade, uppskattade eller på annat sätt konstaterade dataföreteelser, inklusive deras geografiska läge. Geodata innefattar exempelvis kartdata såväl som registerinformation om byggnader, sjöar, vägar, vegetation och befolkning (se propositionen Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, 2009/10:224 s. 44). Geografisk information är för övrigt ett begrepp som återfinns i förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. I syfte att uppnå en mer enhetlig och modern begreppsbildning, och eftersom uttrycket landskapsinformation kan leda till associationer som är relevanta i sammanhanget, föreslår regeringen att uttrycket i den här aktuella lagen ska bytas ut mot uttrycket geografisk information. Geografisk information ska, liksom det tidigare uttrycket landskapsinformation, användas som benämning på sådan information som är lägesbestämd och som avser förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen. Förslaget till ändring är endast av språklig karaktär och avser således ingen förändring i sak. Sammanfattningsvis föreslår således regeringen att den nuvarande lagen om skydd för landskapsinformation upphävs och ersätts av en ny lag där uttrycket landskapsinformation ersätts med geografisk information. Uttrycket geografisk information ska ha samma innebörd som landskapsinformation och ska förklaras i den nya lagen. Skyddsintresset ska fortfarande vara Regeringens förslag: Lagens syfte ska även fortsättningsvis vara att skydda sådana uppgifter av betydelse för totalförsvaret som omfattas Utredningens bedömning överensstämmer med regeringen förslag. Remissinstanserna: Lantmäteriet delar utredningens bedömning, lik- som Länsstyrelserna i , , län, Norrbot- tens län, och som anser att frågan om att utsträcka skyddsintresset till ”allmän säkerhet” är en kom- plex fråga som bör hanteras på annat sätt. Säkerhetspolisen är dock av en annan uppfattning och anser att skyddsintresset bör vara kopplat till säkerhet och omfatta andra grundläggande nationella intressen, med anledning av den förändrade hotbilden. heller utredningens bedömning utan efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med totalförsvar eftersom även sabotage och terrorhandling i fred kan påverka samhället och verksamheter som inte har med totalför- svaret att göra. Föreningen anser därför att det finns anledning att inklu- dera även uppgifter som är av betydelse för innehavaren av en samhälls- kritisk anläggning, exempelvis inom elförsörjning. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar Säkerhetspolisens och uppfattning att säkerhet inte bara inne- fattar militär säkerhet, utan även säkerhet för andra samhällsviktiga funktioner som kan vara måltavlor för exempelvis terrorister eller Lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) är dock en lag vars syfte har varit och är att skydda information av betydelse för Att dessa uppgifter är särskilt känsliga kommer bl.a. till uttryck genom den långa sekretesstid som uppgifterna har enligt offent- lighets- och sekretesslagen ([2009:400], OSL) och offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Enligt regeringsformen har var och en rätt till ett antal grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. yttrandefrihet Dessa friheter får bara inskränkas genom lag och för att tillgodose särskilda i regeringsformen uppräknade ändamål, som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Ett sådant är rikets säkerhet men även allmän ordning och säkerhet och förebyggandet och beivrandet av brott finns med i uppräkningen. När det gäller spridning och fram- ställning av geografisk information ges i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) (6 kap. 1 och 2 §§ TF och 3 kap. 12 § YGL) möjlighet att inskränka spridning och framställning av kartor, ritningar eller bilder över eller del av , men endast om dessa innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar. dessa grundlagar alltså inte möjligt att begränsa spridningen eller fram- ställning av kartor eller bilder över med hänvisning till annat än Att inskränka spridning och framställning av geografisk information med hänsyn till säkerhet, som bl.a. Säkerhetspoli- sen förespråkar, är alltså inte möjligt utan grundlagsändring och skulle innebära en i jämförelse med väldigt stor begränsning av informa- tions- och yttrandefriheten som det inte finns skäl för att göra. För att kunna skydda försvarskänslig geografisk information krävs därtill att uppgifter som redan är framtagna omfattas av sekretess enligt OSL, eftersom uppgifterna annars kan begäras ut som allmänna hand- Den nuvarande lagen om skydd för landskapsinformation, liksom den föreslagna lagen om skydd för geografisk information, måste därför utgå från vad som skyddas av OSL. Regeringen anser att den av utredningen föreslagna lagen tillgodoser de ändamål och syften som lagen är till för att skydda, nämligen totalför- Regeringen påminner också om att i uttrycket totalförsvar ingår militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar) som behövs för att förbereda landet för krig enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Det militära försvaret är inte någon myndighet utan avser den militära verksamhet som bedrivs av myndig- heten Försvarsmakten och andra organ. Den militära verksamheten bed- rivs dock huvudsakligen inom och av just Försvarsmakten. försvaret omfattar all den civila verksamhet som ingår i totalförsvaret, det vill säga alla de beredskapsförberedelser som statliga civila myndig- Prop. 2015/16:63 heter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner (motsvaras av församling i ) samt enskilda, företag, föreningar m.fl. vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner (propositionen Totalförsvar i förnyelse – etapp 2, 1996/97:4 s. 297). Uttrycket totalförsvar täcker således väl in skyddsvärda intressen avseende såväl militära anläggningar som civila samhällsviktiga anläggningar. Sammanfattningsvis anser regeringen att lagens syfte även fortsättningsvis ska vara att skydda uppgifter av betydelse för totalförsvaret som omfattas av försvarssekretess. Vad som omfattas är en prövning som måste göras i varje enskilt fall. Enligt 3 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) får sjömätning inte utföras inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler, utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska meddelas endast om det finns särskilda skäl för det. Den som ansvarar för en allmän hamn behöver dock inte tillstånd för sjömätning som utförs i hamnen. Vissa i förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation uppräknade myndigheter får också utföra sjömätning utan tillstånd. Nuvarande ordning innebär att det finns ett generellt förbud att utan till- stånd utföra sjömätning på andra ställen inom Sveriges sjöterritorium än i insjöar, vattendrag, kanaler samt i allmänna hamnar. Ny teknik i form av GPS kombinerad med datateknik, ekolod och radar har inneburit ökade möjligheter att på ett enkelt sätt samla in djupinformation utan omfat- Många navigationssystem som används både yrkes- mässigt och av privatpersoner sparar positioneringen och då även djup- information och annan känslig information. att en omfattande del av privatpersoners navigering för privat bruk omfattas av lagens tillämpningsområde eftersom i princip all bestående registrering av positionsbestämning kräver tillstånd. Om det även beaktas att antalet sjömätningsärenden hos Försvarsmakten är få (30–40 stycken ) finns det skäl att anta att reglerna om tillståndskrav för sjömätning i stor utsträckning inte följs. Detta försvårar möjligheten att upprätthålla förbudet mot sjömätning såsom det är utformat. Behovet av att sjömäta är stort. Vid sidan av privata båtägare finns det myndigheter, kommuner och företag som behöver utföra sjömätning i sin 2015/16:63 verksamhet. Ett annat motstridigt intresse till behovet av att från försvarssynpunkt ha ett vittgående skydd av djupinformation är att efterfrågan på sådan information har ökat, bl.a. inom verksamheter som arbetar med miljöfrågor. Som exempel kan nämnas behovet att kommunicera förekomst och utveckling av karakteristiska och skyddsvärda arter och habitat och definiera de naturtyperna för att kunna skydda och förvalta de områdena. Regeringen beslutade (dnr M2014/593/Nm) om ett nytt etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som innebär att det formella skyddet för områden kommer att behöva öka och de ekologiska sambanden behöva stärkas. Informationen behövs också för utvecklingen av de maritima näringarna.