prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — finansiella befogenheter och att stöd därmed kan få betydande statsfinansiella följder (jfr prop. 2008/09:61 s. 33 och 46–48). Som utredningen och konstaterar kan en del beslut som kan behöva fattas enligt det nya krishanteringsramverket få sådana konsekvenser för den finansiella stabiliteten och statsfinanserna att beslutsbefogenheten inte bör ges till en förvaltningsmyndighet. ordning förutses även i krishanteringsdirektivet. att göra regeringen till resolutionsmyndighet och att regeringen bör avstå från att delegera betydelsefulla beslut till den förvaltningsmyndighet som ska sköta den operativa och löpande resolutionsverksamheten – kan dock leda till tillämpningssvårigheter. En till krishanteringsdirektivet mer näraliggande lösning, som ger regeringen bestämmande inflytande över frågor som kan få betydande effekter på den finansiella stabiliteten eller statsfinanserna, är att göra resolutionsmyndighetens beslut i sådana frågor avhängiga regeringens godkännande. En sådan ordning liknar den som gällt för statligt stöd eller kapitaltillskott till kreditinstitut. förordningen (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut och 4 § förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. har beslut om stöd eller kapitaltillskott krävt regeringens godkännande av det för åtgärden underliggande avtalet innan beslut fattas. Mot den bakgrunden anser regeringen att en liknande ordning bör införas inom ramen för detta lagstiftningsärende. I den nya lagen om resolution bör därför tas in en bestämmelse att om resolutionsmyndigheten överväger en åtgärd som kan få direkta budget- eller systemeffekter, ska myndig- heten, med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om åtgärden med hänsyn till risken för sådana effekter kan godtas. Vad särskilt gäller budgeteffekter kan det konstateras att formerna för det nationella finansieringsarrangemanget för resolution (resolutions- reserven), som föreslås i detta lagstiftningsärende (se vidare avsnitt 25), i princip innebär att alla åtgärder som finansieras med medel från reserven kommer att påverka det finansiella sparandet. har dock, i enlighet med artikel 100.6 b i krishanteringsdirektivet, rätt till ett belopp som motsvarar inbetalda avgifter till reserven. Staten ska, på resolutionsmyndighetens begäran, ställa medlen till resolu- tionsmyndighetens förfogande för finansiering av åtgärder i resolution. Ett krav på regeringens godkännande av användning av reserven, som kan få betydande budgeteffekter, torde endast kunna uppställas när det gäller utlåning av reservens medel till andra finansieringsarrangemang inom EES (jfr artiklarna och 106.3). Kravet på regeringens godkännande bör därför inte omfatta beslut om annan användning av reserven, även om den i sig kommer att påverka statsbudgeten. Med direkta budgeteffekter avses således enbart sådana effekter som följer av åtgärder som inte finansieras med medel ur resolutionsreserven. Med systemeffekter avses sådana allvarliga störningar i det finansiella systemet i som kan medföra att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Risken för sådana effekter kan uttryckas som faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Något sådant skulle få allvarliga återverkningar för både företag och hushåll. Även stabilitetsfrämjande åtgärder som vidtas av andra länder kan dock få en negativ påverkan på stabiliteten i det svenska finansiella systemet, och bör därför vägas in i en systemriskbedömning (jfr prop. 2008/09:61 s. 33). Som konstaterar torde det främst vara i det gränsöverskridande samarbetet, vilket kan kräva såväl internationella överenskommelser om resolutionsåtgärder som fördelning av kostnader för krishanteringen medlemsstaterna emellan, som regeringen bör bli involverad i beslutsfattandet. Det kan dock inte uteslutas att rent nationella ärenden kan innehålla sådana omständigheter att resolutions- myndighetens beslut bör föregås av regeringens godkännande. Det är dock inte möjligt eller lämpligt att i lag eller annan författning precisera detta ytterligare. Regeringens prövning ersätter inte resolutionsmyndighetens prövning. Oavsett om regeringen funnit att den underställda åtgärden kan godtas eller inte, bör resolutionsmyndigheten således ta ställning till om förut- sättningarna i övrigt för åtgärden, i enlighet med den nya lagen om resolution, är uppfyllda. begränsad till frågor som inte har prövats av regeringen. Om regeringen exempelvis skulle finna att ett beslut om resolution av ett visst kredit- institut inte kan godtas med anledning av de budget- eller systemeffekter som ett sådant beslut skulle kunna få, får resolutionsmyndigheten inte försätta institutet i resolution. har i sådana fall ändå att pröva om resolutionsförutsättningarna enligt den nya lagen om resolution är uppfyllda, dvs. om fallissemang har fastställts av Finans- inspektionen, om alternativa åtgärder kan förhindra fallissemang och om resolution ligger i det allmänna intresset. Denna prövning har bl.a. betydelse för resolutionsmyndighetens underrättelse- och motiverings- skyldighet (jfr artiklarna 81.3 och 82.2 i krishanteringsdirektivet, se vidare avsnitt 15.2 och 15.5). efterföljande prövning av underställda resolutionsåtgärder bör ske på motsvarande sätt. Om regeringen exempelvis skulle finna att en nedskrivning av seniora skulder i enlighet med deras prioritetsordning inte kan godtas med anledning av de budget- eller systemeffekter som kan följa av ett sådant beslut, får resolutionsmyndigheten inte tillämpa skuldnedskrivningsverk- tyget i enlighet med huvudregeln. Det utesluter dock inte en tillämpning av verktyget i sig, eftersom resolutionsmyndigheten under exceptionella omständigheter får undanta vissa skulder från nedskrivning (se artikel 44.3 i krishanteringsdirektivet). Den efterföljande prövningen som resolutionsmyndigheten har att göra i sådana fall är således inte begränsad till att avse frågan om andra resolutionsåtgärder än skuldned- skrivning ska vidtas i resolutionen, utan får även omfatta frågan om exempelvis de systemeffekter som föranlett regeringen att inte godta skuldnedskrivning enligt huvudregeln kan undvikas genom att vissa skulder undantas från nedskrivning. Regeringen återkommer till de närmare förutsättningarna för regeringens prövning i avsnitt 5.6.2. Mot den bakgrunden finner regeringen inte skäl att göra regeringen till resolutionsmyndighet. Uppgifter för hantering av företag i resolution När det gäller valet av myndighet som bör ha ansvaret för beslut om och hantering av företag i resolution, delar regeringen utredningens uppfattning att det inte är ändamålsenligt att inrätta en ny myndighet. Det kan gå utan att ett företag sätts i resolution som det kan krävas stora resurser när så sker. Det talar för att inordna uppdraget i en befintlig myndighet som har kapacitet att omfördela resurser från annan verksamhet. För svenskt vidkommande är det inte heller aktuellt att delegera resolutionsfunktionen till . De uppgifter som resolutions– myndigheten ansvarar för enligt krishanteringsdirektivet har enbart begränsade beröringspunkter med löpande verksamhet. Enligt regeringens bedömning bör inte heller ges i uppdrag att hantera finansiella företag genom resolution. Utgångs- punkten i krishanteringsdirektivet är att tillsynsmyndigheten endast i undantagsfall får ges uppdraget som resolutionsmyndighet med hänsyn till de intressekonflikter som kan uppstå i förhållande till myndighetens tillsynsverksamhet. Resolution kan innebära att den ansvariga myndigheten – direkt eller via förvaltare – tar över skötseln av ett företag som fortsätter att bedriva finansiell verksamhet. Även ett företag under resolution måste ha tillstånd från och ska därmed även stå under tillsyn. Som konstaterar är det inte lämpligt att inspektionen ansvarar för att leda verksamheten i ett företag som står under dess tillsyn. Kravet på operativt oberoende och organisa- torisk separation skulle vidare innebära att eventuella synergivinster mellan tillsyns- och resolutionsfunktionen inte kan utnyttjas till fullo. Resolutionshanteringen kan ses som en utveckling av det uppdrag som har i egenskap av stödmyndighet. Uppdraget som garantimyndighet har också gett erfarenheter från den förra krisen och dess efterspel som bör vara användbara vid hantering av företag i kris. Mot den bakgrunden anser regeringen att bör utses till resolutionsmyndighet enligt krishanteringsdirektivet med ansvar för att hantera ett företag i resolution med de verktyg och befogenheter som krishanteringsdirektivet föreskriver. Enligt regeringens mening bör ett särskilt beslutsorgan inrättas inom med uppgift att fatta beslut i ärenden som rör resolution. Därigenom kan specialkompetens på det aktuella området samlas och byggas upp som en tillräcklig grad av självständighet med skilda besluts- och rapporteringsvägar i förhållande till övriga verksamhet upprätthålls. Lagrådet föreslår att det i den nya lagen om resolution ska anges att är resolutionsmyndighet i . När svenska förhållanden avses ska därför ”resolutionsmyndigheten” bytas ut mot ”” i lagtexten. Regeringen har justerat den nya lagen om resolution i enlighet med Lagrådets förslag. Uppgifter för att förbereda för resolution För att finansiera åtgärder i resolution ska resolutionsmyndigheten enligt krishanteringsdirektivet ha tillgång till ett nationellt finansierings- arrangemang för resolution som byggs upp genom avgiftsuttag från vissa företag på den finansiella marknaden (se avsnitt 25.2). I uppdraget som resolutionsmyndighet med ansvar för att hantera företag i resolution bör därför även ingå att besluta om avgifter till och förfoga över finansieringsarrangemanget. Detta ansluter till den gällande ordningen enligt stödlagen. Som regeringen återkommer till i följande avsnitt bör dock vissa beslut som rör användningen av finansieringsarrangemanget föregås av regeringens godkännande. Därutöver föreskriver krishanteringsdirektivet andra krisförberedande uppgifter och befogenheter för resolutionsmyndigheten. Till exempel ska den upprätta resolutionsplaner. Som ett led i det arbetet ska myndigheten även bedöma om det finns allvarliga hinder i företagens verksamhet och organisation mot att hantera dem via resolution och, om så är fallet, vidta åtgärder för att avlägsna sådana hinder (se avsnitt 8). Resolutions- myndigheten ska också fastställa ett minimikrav på hur mycket nedskrivningsbara skulder som ett företag måste ha. Minimikravet hänger samman med att skuldnedskrivningsverktyget ska bli verkningsfullt i resolution (jfr avsnitt 9 och 22.19). Dessa uppgifter och befogenheter är i huvudsak sådana som det bör ankomma på den förvaltningsmyndighet som regeringen utser att fatta 2015/16:5 beslut om. Vidare instämmer regeringen med utredningen i att vissa av dessa uppgifter och befogenheter liknar dem som har i sin tillsynsverksamhet och att det finns ett värde i en ordning där två olika myndigheter inte fattar beslut i samma fråga. finns det dock skillnader, särskilt med avseende på ändamålet med de olika uppgifterna och befogenheterna. Grundtanken med resolutions- planeringen och fastställandet av nedskrivningsbara skulder är att ge resolutionsmyndigheten de bästa förutsättningarna att hantera ett företag i resolution. Om en annan myndighet än resolutionsmyndigheten ges avgörande inflytande över dessa frågor kan effektiviteten i resolutions- förfarandet förhindras och ansvarsutkrävande försvåras. För att den krishanterande verksamheten ska kunna bedrivas så effektivt som möjligt bör, enligt regeringens mening, myndigheten med ansvar för kris- hanteringen få bestämmanderätten även i dessa frågor. bör därför upprätta resolutionsplaner samt besluta om åtgärder för att undanröja hinder mot att hantera företag genom resolution och nedskrivning av skulder. Detta bör dock ske i nära samarbete och genom informationsutbyte med (jfr artiklarna 3.4 och 90 samt avsnitt 27.8.1). På så sätt torde eventuella nackdelar med att två myndigheter har liknande funktioner och befogenheter minimeras. En annan uppgift enligt krishanteringsdirektivet är nedskrivning eller konvertering av tillämpliga kapitalinstrument under vissa förutsättningar. Utövandet av denna befogenhet kan ske såväl utanför som i resolution (se avsnitten 22.19 och 14). ska kunna utöva denna befogenhet vid sin krishantering av företag i resolution, antingen ensamt eller tillsammans med resolutionsåtgärder. Regeringen återkommer till vilken myndighet som bör ansvara för utövandet av denna befogenhet utanför resolution och Svenska Bankföreningens synpunkter på organisatorisk separation i förhållande till ordinarie tillsynsuppgifter i avsnitt 5.6.3. Av artikel 3.10 i krishanteringsdirektivet framgår att om mer än en myndighet utses för att tillämpa resolutionsverktygen och utöva resolutionsbefogenheterna ska en av myndigheterna utses som kontakt- myndighet för samarbete och samordning med relevanta myndigheter i andra medlemsstater. Eftersom inte föreslås få befogenhet att tillämpa resolutionsverktygen och utöva resolutions- befogenheterna kan inspektionen inte heller utses som kontaktmyndighet för samarbete och samordning med relevanta myndigheter i andra EES- länder (jfr avsnitt 5.6.3). Enligt regeringens förslag till genomförande kommer endast att få sådana befogenheter, varför det inte finns skäl att utse en kontaktmyndighet. 5.6.2Regeringen och () Regeringens förslag: Regeringen ska pröva frågor om användningen av statliga stabiliseringsverktyg. I fråga om utlåning från resolutionsreserven till ett annat finansi- eringsarrangemang inom EES och andra frågor som överlämnas från , ska regeringen skyndsamt pröva om åtgärden kan godtas. Regeringens bedömning: bör utöva det behöriga departementets funktioner enligt krishanteringsdirektivet i den mån funktionerna inte kan utövas av regeringen i stället. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock inget krav på regeringens tillåtelse i andra ärenden än utlåning från det nationella finansieringsarrangemanget för resolution. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 3.5 i krishanteringsdirektivet ska medlemsstaterna utse ett departement som ska ansvara för det behöriga departementets funktioner enligt direktivet. Av artikel 2.1.22 framgår vidare att det behöriga departementet ska vara eller annat departement med ansvar för ekonomiska, finansiella och budgetmässiga frågor på nationell nivå. För svenskt vidkommande bör därför utses till behörigt departement enligt krishanteringsdirektivet. Det bör ske i föreskrifter meddelade av regeringen. När det gäller de närmare funktionerna som departementet ska ha ger krishanteringsdirektivet medlemsstaterna viss flexibilitet i genom- förandet. Enligt flera artiklar där det behöriga departementet har en funktion att fylla kan nämligen funktionen i stället fullgöras av regeringen. Så är exempelvis fallet vid användningen av statliga stabiliseringsverktyg och utlåning från resolutionsreserven till annat finansieringsarrangemang inom EES (se artiklarna 56 och 106.3 i krishanteringsdirektivet, jfr avsnitt 22.34.1 och 25.3.2). Det behöriga departementets funktioner i sådana fall bör fullgöras av regeringen. I den nya lagen om resolution bör därför tas in bestämmelser om att regeringen beslutar om användningen av statliga stabiliseringsverktyg och prövar om utlåning från resolutionsreserven kan tillåtas. Som anförts i det föregående bör regeringens godkännande även krävas innan fattar beslut i frågor som kan få direkta budget- eller systemeffekter. I sådana fall bör , med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om åtgärden kan godtas. Detta bör kompletteras med en bestämmelse i den nya lagen om resolution att regeringen skyndsamt ska pröva en överlämnad fråga. Regeringens prövning ersätter inte i något fall prövning av förutsättningarna för den aktuella åtgärden. Vid regeringens prövning ska endast bedömas om åtgärden kan godtas utifrån de budget- eller systemeffekter som kan följa av åtgärden. Samma förfarande bör användas när det gäller tillåtligheten av utlåning från resolutionsreserven. Vidare finns det vissa funktioner enligt krishanteringsdirektivet som måste uppfyllas av det behöriga departementet. Så är exempelvis fallet för vissa underrättelser och visst informationsutbyte enligt direktivet. Detsamma gäller för det internationella samarbete som ska ske i s.k. resolutionskollegier (jfr avsnitt 26.2). I sådana fall bör Finansdeparte- mentet ansvara för det behöriga departementets funktion. I den mån det aktuella ärendet berör flera departements verksamhetsområden bör det 2015/16:5 dock beredas gemensamt i enlighet med 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Regeringens förslag: ska ha den behöriga myn- dighetens uppgifter och befogenheter enligt krishanteringsdirektivet. ska även pröva frågor om nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att befogenheten att skriva ned eller konvertera äganderättsinstrument och vissa skulder utanför resolution bör ligga hos . Även Finans- inspektionen anser att den bör ansvara för nedskrivning och konvertering utanför resolution. anser att det operativa oberoendet mellan de tillsyns- och resolutionsuppgifter som Finans- inspektionen tilldelas måste framgå av lagtext alternativt av förordning. Skälen för regeringens förslag: Enligt krishanteringsdirektivet har den behöriga myndigheten vissa befogenheter och ska fullgöra vissa uppgifter. Det gäller bl.a. i den krisförberedande fasen, t.ex. i samband med finansiella företags upprättande av återhämtningsplaner och avtal om koncerninternt finansiellt stöd samt krisavvärjande åtgärder för tidigt ingripande (se avsnitten 7, 10 och 12). Den behöriga myndigheten är även involverad i det krishanterande arbetet, exempelvis vid samråd med resolutionsmyndigheten och som medlem i resolutionskollegier. Den har dock inga befogenheter att tillämpa resolutionsverktyg eller att vidta andra resolutionsåtgärder enligt krishanteringsdirektivet. Med behörig myndighet avses enligt artikel 2.1.21 i krishanterings- direktivet en behörig myndighet enligt definitionen i artikel 4.1.40 i och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, i fortsättningen benämnd tillsynsförordningen, dvs. den myndighet som enligt nationell rätt får utöva tillsyn över kreditinstitut och värdepappersföretag. För svenskt vidkommande är det . Inspektionen bör därför ha den behöriga myndighetens befogenheter och uppgifter enligt krishanterings- direktivet. Till skillnad från de krisförberedande uppgifter som har berörts i avsnitt 5.6.1 har nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten utanför resolution inte samma starka koppling till resolutionsmyndighetens krishanterande verksamhet. Utanför resolution är befogenheten mer av tillsynskaraktär. Detta kommer bl.a. till uttryck i artikel 32.1 b i krishanteringsdirektivet där nedskrivnings- och konverteringsbefogen- heten uppräknas som ett exempel på tillsynsåtgärder som kan förhindra ett företags fallissemang. Med hänsyn härtill och till att Finans- inspektionen redan har liknande befogenheter i sin tillsynsverksamhet (jfr artikel 54 i tillsynsförordningen) bör uppgiften att skriva ned och konvertera tillämpliga kapitalinstrument utanför resolution utföras av Eftersom detta är en uppgift som resolutionsmyndigheten . 2015/16:5 ska utföra enligt krishanteringsdirektivet blir därmed resolutionsmyndighet i direktivets bemärkelse i detta avseende. innebär emellertid inte att blir resolutionsmyndighet enligt den nya lagen om resolution. Inom ramen för genomförandet av krishanteringsdirektivet bör den benämningen reserveras för den myndighet som har i uppdrag att hantera företag under resolution genom de resolutionsverktyg och resolutionsbefogenheter som direktivet föreskriver, dvs. (jfr artikel 3.1 och 3.10). Formellt sett är nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten ingetdera, utan en krisförebyggande åtgärd (jfr artikel 2.1.40, 2.1.101 och 2.1.102). Krishanteringsdirektivets krav på operativt oberoende och strukturell separation i förhållande till tillsynsmyndighetens övriga funktioner gäller visserligen även för nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten utanför resolution (jfr artikel 3.3). Regeringen finner dock inte skäl att reglera detta i lag. Regeringens förslag: Med en krisavvärjande åtgärd avses 1. en åtgärd för att undanröja väsentliga brister eller väsentliga hinder för återhämtning, 2. en åtgärd för att minska eller undanröja väsentliga hinder för avveckling eller rekonstruktion, 3. en åtgärd som vidtar när den överträdelse som motiverar åtgärden är av sådan art eller omfattning att ett institut kan komma att omfattas av resolution, 4. ett beslut av om att tillsätta en tillfällig 5. nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Krisförebyggande åtgärder (dvs. värjande åtgärder) definieras i artikel 2.1.101 i krishanteringsdirektivet som utövande av befogenheter att direkt avlägsna brister eller hinder för återhämtning, utövande av befogenheter att åtgärda eller avlägsna hinder för resolution enligt artikel 17 eller 18, tillämpning av någon av åtgärderna för tidigt ingripande, tillsättning av en tillfällig förvaltare eller utövande av nedskrivnings- eller konverteringsbefogenheterna. Av definitionen framgår att den syftar på de åtgärder som tillsyns- myndigheterna eller resolutionsmyndigheten kan vidta och inte på de planer som upprättas av institut eller resolutionsmyndigheter. tionen träffar exempelvis inte institutens skyldigheter att upprätta återhämtningsplaner eller resolutionsmyndigheternas skyldigheter att 2015/16:5 upprätta resolutionsplaner. De krisavvärjande åtgärder som tillsynsmyn- digheten () kan vidta är åtgärder för att undanröja väsentliga brister eller hinder för återhämtning (se avsnitt 7.2.6), åtgärder som vidtas med på grund av en överträdelse som kan medföra att resolutionsregelverket blir tillämpligt (se avsnitt 12.1), tillsättande av tillfällig förvaltare (se avsnitt 12.6) och nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument utanför resolution (se avsnitt 14). De krisavvärjande åtgärder som resolutionsmyndigheten () kan vidta är dels åtgärder för att minska eller undanröja väsentliga hinder för avveckling eller resolution (se avsnitt 8.1.5), dels nedskrivning eller konvertering inom ramen för ett resolutionsförfarande. Begreppet krisavvärjande åtgärder kommer att användas i anslutning till genomförandet av artikel 68. Det innebär att begreppet behöver definieras i den nya lagstiftningen. Det bör också noteras att begreppet används i fråga om tidiga ingripanden som kan vidta enligt sektorslagstiftningen (se avsnitt 12). Eftersom vissa krisavvärjande åtgärder främst kommer att vidtas av och andra av , uppkommer frågan var definitionen av krisavvärjande åtgärder bör tas in. Enligt regeringens bedömning framstår det som lämpligast att definitionen av krisavvärjande åtgärder förs in i den nya lagen om resolution och att det i sektorslagstiftningen förs in hänvisningar till den definitionen. Regeringens förslag: Med en resolutionsåtgärd avses 1.de verktyg som får besluta om, 2.de statliga stabiliseringsverktyg som regeringen får besluta om, 3.de andra åtgärder som får besluta om inom ramen för resolution.