prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — Det är dock ytterst EU- domstolen som avgör hur regleringen ska tolkas. Att från svensk sida införa en egen lydelse av bestämmelsen vore därför inte lämpligt. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de analyser av marknads- segment som krävs för att ta ut särskilda avgifter samt krav på offent- liggörande av sådana analyser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: har inga invändningar mot förslaget. ser positivt på att analyser och utvärderingar görs på ett professionellt sätt i syfte att hitta lämplig avgiftsnivå för respektive marknadssegment. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 32.1 i SERA-direktivet får infrastrukturförvaltare i vissa fall, om marknaden kan tåla detta, ta ut högre avgifter än vad som annars är tillåtet. I den svenska lagen har det kallats ”särskilda avgifter” och regleras i första hand i 7 kap. 4 § järn- vägslagen (2004:519). En förutsättning för att få ta ut sådana särskilda Prop. 2014/15:120 avgifter, är att avgifterna inte sätts så högt att ett helt marknadssegment, som hade klarat av att betala grundläggande marginalkostnadsbaserade avgifter, hindras från att använda den aktuella infrastrukturen. anges i SERA-direktivet att det, för att få ta ut sådana avgifter, krävs vissa analyser och utvärderingar av markandssegmenten. Analyserna över marknadssegmenten ska ses över minst och ska åtminstone innehålla segmenten godstransporter, persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik och övriga persontransporter. Även marknads- segment där inte några järnvägsföretag är verksamma, men bedömningen görs att det under avgiftssystemets giltighetstid skulle kunna bli det, ska analyseras. Marknadssegmenten ska analyseras utifrån de ”par” som anges i direktivets bilaga VI punkt 1. Det handlar t.ex. om persontrafik/godstrafik, godståg som transporterar farligt gods/godståg som transporterar annat gods, inrikes trafik/utrikes trafik, kombinarad transport/direkttåg. Förteckningen av segmenten ska publiceras i infra- strukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning. Det bör i järnvägslagen (7 kap. 10 §) införas ett bemyndigande som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på sådana analyser av marknadssegment, hur förteckningen över marknadssegmenten ska publiceras och med vilka intervall de ska ses över. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Den som vid ikraftträdandet har särskilt tillstånd enligt 3 kap. 4 § får fortsätta att bedriva verksamheten med stöd av detta tillstånd till utgången av 2018. Den som vid ikraftträdandet har rätt att organisera trafik på svenska järnvägsnät enligt 5 kap. 2 a och 3 §§ med stöd av en auktorisation enligt 3 kap. 5 och 6 §§, fortsätter att ha denna rätt till utgången av 2016. Bestämmelsen om karens i 8 kap. 3 d § tillämpas första gången i fråga om befattningshavare som anställts vid tillsynsmyndigheten efter ikraftträdandet. Äldre föreskrifter gäller för mål eller ärenden som inletts före ikraftträdandet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock dels ett bemyndigande i form av en övergångsbestämmelse som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om när en verksam- hetsplan enligt 6 kap. 1 a § järnvägslagen senast ska vara upprättad och 2014/15:120 antagen (jfr dock 6 kap. 25 § 1 järnvägslagen), dels en bestämmelse om den nu upphävda 6 kap. 24 § andra stycket. Remissinstanserna: Har inte framfört några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Genom förslagen i denna proposition genomförs bestämmelserna i i svensk rätt. 64 i direktivet ska medlemsstaterna ha införlivat direktivet genom att sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. I propositionen föreslås att bestämmelsen om särskilt tillstånd i 3 kap. 4 § järnvägslagen (2004:519) ska upphävas och ersättas av ett nytt till- stånd – nationellt trafiksäkerhetstillstånd. Särskilt tillstånd har utgjort ett alternativ till huvudregeln, dvs. licens och säkerhetsintyg enligt 3 kap. 2 och 3 §§ järnvägslagen, för den som bedriver mer begränsade verksamheter inom landet. Det är ca 65 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett särskilt tillstånd. kommer fortsättningsvis kunna bedriva verksamheten med stöd av det nu föreslagna nationella trafiksäkerhetstillståndet. Flertalet kommer dock i stället att falla in under huvudregeln och behöva ha både en licens och ett För att ge både verksamhetsutövarna och tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) rimlig tid att ansöka om nytt tillstånd respektive pröva verksamheterna på nytt, bör det införas en Transportstyrelsen har uppskattat rimlig tidsåtgång till Det föreslås därför att de verksamhetsutövare som vid lagens ikraftträdande opererar med stöd av ett särskilt tillstånd får fortsätta med detta till utgången av 2018. Genom de föreslagna lagändringarna ska också reglerna rörande vilka som har rätt att organisera trafik på svenska järnvägsnät ändras. melserna om tillstånd i form av auktorisation för sådana verksamhets- utövare, nuvarande 3 kap. 5 och 6 §§ järnvägslagen, upphävs och ersätts av en regel som innehåller en beskrivning av vilka som ska ha en sådan rätt (se föreslagen lydelse av 5 kap. 2 §). Den nya regleringen innebär också att infrastrukturförvaltarna får ställa upp vissa krav på den som ska delta i tilldelningsprocessen på deras respektive nät. föras in i infrastrukturförvaltarnas järnvägsnätsbeskrivning (se föreslagen 6 kap. 5 a §). För att den trafik som bedrivs när lagen träder i kraft ska kunna fortsätta och berörda inblandade ska ges rimlig tid att anpassa sig till de nya reglerna bör det införas en övergångsbestämmelse som gör att dessa verksamhetsutövare får fortsätta organisera trafik med stöd av sin auktorisation till utgången av 2016, då en tågplaneperiod löper ut. beaktande av de förhållandevis långa ledtider som planering av järnvägstrafik innebär, betyder det dock att parterna redan till ansökningarna om kapacitet ska ha inrättat nya regler och de sökande hunnit anpassa sig till dessa. Lagrådsremissens förslag innehöll även en övergångsbestämmelse om att beslut som tillsynsmyndigheten fattat om undantag från vissa krav för infrastrukturförvaltare med stöd av den nu upphävda 6 kap. 24 § järnvägslagen, fortsatt skulle gälla. Sedan tillsynsmyndigheten upplyst att några sådana beslut inte har fattats har bestämmelsen utgått (jfr även Lagrådets yttrande). Enligt 8 kap. 3 d § föreslås att befattningshavare vid tillsynsmyndig- heten som ansvarar för vissa beslut rörande marknadstillsyn, ska omfattas av karens efter anställingen vid myndigheten. 2014/15:120 melsen bör förenas med en övergångsbestämmelse av innebörden att det endast är befattningshavare som anställs efter lagens ikraftträdande som ska omfattas av karensen. Det framstår som rimligt att den som ska omfattas av en rörelseinskränkning som denna på arbetsmarknaden känner till det när anställningen accepteras. För mål eller ärenden som inletts före lagens ikraftträdande bör äldre föreskrifter gälla. SERA-direktivet om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område antogs . Direktivet ersätter tre tidigare direktiv innehållande marknadsreglering i det första järnvägspaketet och syftar till att förtydliga regelverket samt effektivisera och öppna järnvägs- systemet inom hela EU. I samband med överflyttningen till SERA- direktivet har ett antal bestämmelser ändrats i förtydligande och moder- niserande syfte. De principer som ligger till grund för bestämmelserna i är dock i stort desamma som i tidigare direktiv, även om bestämmelserna som uttrycker dem har blivit mer detaljerade. Det innebär att det stora flertalet av SERA-direktivets regler redan är införda i svensk lag genom bestämmelser i järnvägslagen (2004:519). SERA-direktivet innehåller ändringar som är skyldigt att genomföra . Behovet av ändringar i svensk lag till följd av det ändrade direktivet har analyserats och i propositionen presenteras förslag till författningsändringar i enlighet med direktivet. Förslagen inskränker sig till lagändringar som bedömts nödvändiga. Strävan har varit att finna lösningar och lämna förslag som överens- stämmer med de krav som riktas mot i egenskap av EU-medlem och i möjligaste mån bibehålla och utnyttja redan etablerade nationella system och rutiner. Bedömningen är dock att direktivet inte kräver några omfattande författningsändringar och att förslagen ligger i linje med ovan nämnda önskemål. På några punkter innehåller proposi- tionen även förslag som inte är direkt föranledda av ändringarna i SERA- direktivet men som syftar till att förtydliga tidigare implementerade bestämmelser i järnvägslagen. Dessa ändringar går därför inte heller utanför direktivets krav. De förslag till ändringar som framförs bedöms därmed överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Under arbetets gång har olika alternativa lösningar till införlivande- regler övervägts. Avvägningen har stått mellan kravet på att anpassa svensk rätt till direktivets regler och att finna sätt och vägar att göra det som dels helst minskar myndigheters och företags administrativa bördor, dels i möjligaste mån ansluter till redan etablerade svenska system och rutiner. De undantag från direktivets tillämpningsområde från hela eller 2014/15:120 delar av regelverket för vissa företag och verksamheter som direktivet ger har utnyttjats så långt som bedömts lämpligt och möjligt. Direktivet innehåller regler som berör infrastrukturförvaltare och tjänsteleverantörer samt järnvägsföretag och andra som organiserar trafik. Sammantaget agerar dessa som aktörer på den järnvägsmarknad vars yttersta syfte är att erbjuda tjänster till resenärer och godsköpare. Därutöver finns regler som berör ansvariga myndigheter. Direktivet innehåller som nämnts inte några förändringar vad gäller de grundläggande principer som styrt och alltjämt styr regleringen av järn- vägsmarknaden i EU. Den svenska järnvägslagstiftningen har också implementerats i enlighet med detta och följer således EU:s principer därvidlag. De förändringar som direktivet nu har genomgått innebär däremot att regelverket i vissa delar blir mer detaljerat. Den kanske mest märkbara konsekvensen av implementeringen av SERA- direktivet blir därför sannolikt en ökad administration och ökade administrationskostnader för de ansvariga myndigheter som har att tillämpa och följa upp reglerna. har i sitt remissyttrande funnit att de administrativa kost- naderna för företagen är ofullständigt beskrivna i promemorian och har därför avstyrkt förslaget. Regeringen konstaterar att direktivet ska vara genomfört . Det saknas därför möjligheter att nu komplettera konsekvensutredningen på det sätt efterfrågar. I det följande görs en bedömning av konsekvenserna för marknads- aktörerna, myndigheterna och för samhället av de föreslagna lagänd- ringarna. 13.2.1Effekter på företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt Järnvägsmarknaden består av olika marknadssegment med såväl några stora och finansiellt starka aktörer som ett flertal mindre och mer nischade företag. I präglas marknaden tydligt av förekomsten av både kommersiell och samhällsköpt persontrafik. Marknaden är också mer organisatoriskt uppdelad än i många andra EU-länder och består av såväl offentliga som privata företag och organ. På trafikutövarsidan finns relativt många aktiva järnvägsföretag och organisatörer av trafik medan infrastrukturen förvaltas, vid sidan av , av ett stort antal mindre och medelstora infrastrukturförvaltare, som ofta uppträder i rollen som leverantör av järnvägstjänster. Därutöver finns både större och mindre företag av olika slag som tillhandahåller järnvägens alla tjänster. Regler om tillgång till tjänster Vid utformandet av propositionens förslag har stor vikt tillmätts möjlig- heten att utnyttja direktivets undantagsbestämmelser och definition av begreppet infrastruktur i syfte att minimera den administrativa bördan för framförallt, men inte uteslutande, små tjänsteproducerande infrastruktur- Detta intresse har balanserats mot vikten av att ge goda förut- sättningar för effektiv konkurrens på järnvägens transportmarknader. 2014/15:120 gäller t.ex. förvaltare av fristående järnvägsnät och privata industriföre- tag som nyttjar egna spår enbart för eget bruk. Det innebär att fler företag än kommer att träffas av färre betungande skyldigheter för infra- strukturförvaltare utan att för den skull förutsättningarna för en effektiv konkurrens försvagas. För järnvägsföretag som behöver tillgång till berörda tjänster för att kunna utföra transporter innebär däremot den delvis nya tillträdesregle- ringen i praktiken inte någon större förändring, vilket är naturligt eftersom tjänstemarknaden har varit öppen för konkurrens . delades då upp i sju bolag, varav tre var verksamma på marknaden för järnvägstjänster. Rätten för järnvägsföretag att begära tvistlösning hos tillsynsmyndigheten när det gäller tillträde till tjänster utökas dock och ger förbättrade förutsättningar för berörda aktörer att få fotfäste på järnvägsmarknaden. De ändrade reglerna för tillträde till tjänster skulle även kunna bidra till att de samlade järnvägsanläggningarna kan utnyttjas mer effektivt . Det mer framträdande problemet med bristande tillgång till lämplig mark för järnvägsdepåer m.m. talar dock emot denna effekt. En ökad tillgång till mark för kringtjänster för intresserade företag skulle vara önskvärd och kan tänkas leda till att dominansen på framförallt underhållssidan minskar. Ökad transparens i styrningen av infrastrukturförvaltare Kraven på infrastrukturförvaltare att upprätta planer och hålla anlägg- ningsregister m.m. är inte nytt men förtydligar och lägger ökad vikt vid behovet av en transparent redovisning som ger grund för regeringen att styra finansieringen och bedöma kostnader för att vidmakthålla och utveckla infrastrukturen. Avtal med infrastrukturförvaltarna ska vidare styra och ge incitament till ett optimalt och effektivt nyttjande av infra- strukturen. Förtydligandet om att planering av infrastruktur ska vara öppen och ske i samråd med befintliga och potentiella marknadsaktörer ger ökade förutsättningar för ett optimalt utnyttjande i enlighet med aktörernas efterfrågan och behov. De utökade uppgifter som åläggs åtminstone de stora och statligt finan- sierade infrastrukturförvaltarna kan medföra vissa ökade administra- tionskostnader i samband med processen för framtagande av och beslut om planer m.m. Eftersom de föreslagna lagändringarna emellertid inte ålägger berörda förvaltare några direkt nya uppgifter som de inte utför internt, bedöms dessa kostnader rymmas inom befintliga ramar. Kravet på att infrastrukturförvaltare ska utveckla och föra ett transparent anläggningsregister kan vara en resurskrävande uppgift. I syfte att und- vika onödig administrativ belastning och hålla kostnaderna nere föreslås därför att berörda förvaltare får möjlighet att utnyttja det utvecklings- arbete som görs i pågående arbete med ett sådant register. Direktivet innehåller bestämmelser om medlemsstaternas skyldigheter rörande effektiva tillsynsorgan och deras tillsyn, liksom om medlems- staternas finansiering och styrning av järnvägsinfrastrukturens vidmakt- hållande och utveckling. Regeringen ska via styra utvecklingen av infra- strukturen och infrastrukturförvaltares finansiering genom en indikativ plan och genom avtal eller regleringsåtgärder. Uppgifterna är inte nya och medför inga faktiska ändringar i processer och administration jäm- Som ovan nämnts kan kravet på , liksom på andra infra- strukturförvaltare, att upprätta anläggningsregister och verksamhets- planer medföra särskilda kostnader. (N2013/5893/TE) fick myndigheten i uppdrag att lämna en redovisning till () av hur myndigheten bedömer att den kommer att kunna leva upp till det nämnda kravet och vilka kostnader eller andra konsekvenser som myn- digheten bedömer kan uppstå till följd av de åtgärder som direktivets krav innebär för del. I redovisning av upp- draget görs bedömningen att det underlag som måste tas fram för att uppnå direktivets krav i dessa sammanhang i stor utsträckning redan finns eller tas fram av myndigheten. Det pågår ett utvecklingsarbete inom för att bland annat förbättra kvaliteten i det befintliga förbättringsarbete på detta område skulle bedrivas oavsett de nya kraven i SERA-direktivet. påpekar dock att utvecklingsarbetet kan påverkas av kraven i direktivets artikel 30.7, men att en bedömning av de tillkommande kostnaderna inte låter sig göras innan kravbilden är fullständigt känd. därför bedömningen att de nya kraven inte föranleder behov av resurstill- Transportstyrelsens tillsyn och övervakning av de förtydligade mark- nadsvillkoren tvingas genom lagändringarna till viss del bli mer detalje- rad med krav på ökad administration. Det kan också finnas behov av särskilda informationsinsatser från myndigheten med anledning av de förändringar som direktivet medför. Vidare kan antalet ärenden komma att öka till följd av utökad rätt att begära tvistlösning om tillträdesvillkor Detta kan åtminstone medföra ökade administrationskostnader i myndigheten. genom förslagen i propositionen också mandat att meddela föreskrifter på en rad områden. Det gäller exempelvis licenser, nationella trafik- säkerhetstillstånd, verksamhetsplaner, beredskapsplaner och avgifts- Föreskriftsarbetet kan förväntas kräva omfattande resurser. Detsamma gäller arbetet med framtagandet av genomförandeakter inom SERA-direktivet innehåller bemyndiganden för kommissionen att anta ett flertal genomförandeakter. Av dessa akter omfattas 12 stycken av det granskande förfarandet i artikel 62.3 i SERA-direktivet, medan 5 stycken akter ska antas genom det rådgivande förfarandet i artikel 62.2. Transportstyrelsen är delaktig i framtagandet av dessa akter dels genom de arbetsgrupper som medverkar i kommissionens arbete med fram- tagande av förslag, dels i ett senare skede genom diskussioner i SERAC (som arbetar med SERA-direktivet) inför kommitténs Prop. 2014/15:120 omröstning. En person vid Transportstyrelsen är av regeringen också förordnad som svensk representant i denna kommitté. Arbetet är omfattande och krävande för Transportstyrelsen. Enligt Transport- styrelsens uppskattning krävs för det SERAC-relaterade arbetet ytter- ligare 1,5 årsarbetskrafter av , därefter minskande. För framtagande av föreskrifter uppskattas arbetet till 1,5 årsarbetskrafter . Den avskaffade myndighetsauktorisationen av organisatörer av trafik innebär å andra sidan en viss lättnad i myndig- hetens administration och skulle kunna leda till ett ökat budgetutrymme och att resurser i myndigheten frigörs. Sammantaget bedöms de föränd- rade uppgifterna och eventuella kostnadsökningar i myndigheten rymmas inom befintlig ram. 13.4Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Genom de föreslagna lagändringarna genomförs större delen av SERA- direktivet i . Som nämnts syftar direktivet ytterst till att öka effektiviteten i järnvägssystemet i hela EU vilket kan antas uppnås successivt och i takt med att allt fler medlemsstater inför regelverket. En utvecklad och mer effektiv järnvägsmarknad i EU enligt direktivets intentioner skulle därmed kunna bidra till att öka järnvägens attraktivitet i den gränsöverskridande trafiken med ökat resande och fler gods- transporter på järnväg till följd. En ökad rörlighet på järnväg inom unionen under miljömässigt acceptabla former torde dessutom ha en positiv inverkan på sysselsättningen såväl inom unionen som i . En övergång till järnväg från andra transportslag skulle därutöver kunna ge miljömässigt positiva konsekvenser. I övrigt bedöms förslagen till lagändringar inte ha några nämnvärda konsekvenser för samhället i övrigt såsom för integration, brottslighet, sysselsättning eller jämställdheten mellan kvinnor och män. 2014/15:120 14 Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) Paragrafen, som innehåller en övergripande beskrivning av lagen, juste- ras för att bättre återspegla vad lagen numera innehåller. har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Genom paragrafen, som genomför delar av artikel 2 i Europaparla- mentets och rådets direktiv /34/EU om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet), undantas verksamhet vid vissa järnvägsnät från vissa av lagens bestämmelser. Det föreslås nu två materiella ändringar samt en redaktionell justering av paragrafen. För det första ska verksamhet vid lokala och regionala nät enbart avsedda för persontrafik eller museitrafik (p. 1) inte längre generellt undantas från 4 kap. (särredovisning m.m.). Däremot föreslås en ny något modifierad undantagsbestämmelse för verksamhet vid sådana nät i 4 kap. 2 § andra stycket. Den andra ändringen handlar om s.k. industrispår (p. undantagsbestämmelsen i större utsträckning ska överensstämma med ordalydelsen i direktivet, ska de nät som undantas definieras som järn- vägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. lydelse har enbart avsett infrastrukturförvaltarens gods. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.2.1. och 9.1.1. Paragrafen är ny. Genom bestämmelsen undantas de infrastrukturför- valtare som förvaltar järnvägsinfrastruktur inom anläggningar för tjänster samtliga bestämmelser i 6 kap. (kapacitetstilldelning m.m.) och 7 kap. (uttag av avgifter), utom såvitt avser de paragrafer i dessa kapitel särskilt riktar sig till tjänsteleverantörer eller till ägaren av en anläggning för tjänster. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Anläggning för tjänster definieras i 1 kap. 4 § och avser anläggningar där sådana tjänster som listas i 6 kap. 23 § andra stycket och 6 kap. 23 c § utförs eller tillhandahålls. Att infrastrukturen i dessa anläggningar är möjliga att undanta från kraven i 6 och 7 kap. grundas på att defini- tionen av järnvägsinfrastruktur i bilaga I till SERA-direktivet inte inne- fattar denna typ av anläggningar. Enligt definitionen ska inte spår inom underhålls- och reparationsverkstäder, depåer (se engelska versionen) och lokstallar utgöra järnvägsinfrastruktur. definition av järnvägsinfrastruktur inte föreslås föras in i den svenska lagen, innebär den att de verksamhetsutövare som förvaltar sådan järn- vägsinfrastruktur inte behöver omfattas av direktivets omfattande regel- verk rörande kapacitetstilldelning och avgiftsuttag, vars syfte är att skapa icke-diskriminering och konkurrensneutralitet på det reguljära järnvägs- Både spårtillträdet och tjänsten som utförs i dessa anläggningar räknas i stället som en tjänst och regleras i 6 kap. 23–23 c §§ (tillträde m.m.) och 7 kap. 8 § (avgifter). Bestämmelsen ersätter nuvarande undantagsbestämmelse i 6 kap. 24 §. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.3.1. Paragrafen, som är ny, har sin grund i artikel 2.4 i SERA-direktivet. I artikeln anges att medlemsstaterna får undanta lokal järnvägsinfrastruktur som saknar strategisk betydelse för järnvägsmarknadens funktionssätt från tillämpningen av kapitel IV i direktivet, som i järnvägslagen inför- livats genom bestämmelserna i 6 och 7 kap. Ett undantag förutsätter dock en anmälan till och ett beslut i frågan därifrån. Bedömningen av om ett nät ska anses sakna strategisk betydelse för järn- vägsmarknaden ska enligt artikel 2.4 bygga på en bedömning av längden på järnvägsnätet, det faktiska utnyttjandet av nätet och den potentiella trafikvolymen. Skyldigheten för tillsynsmyndigheten att fråga EU- kommissionen innan beslut fattas gäller dock inte i de fallen infra- strukturen inte faller in under den definition av järnvägsinfrastruktur som finns i bilaga I till SERA-direktivet. Både enskilda infrastrukturförvaltare och tillsynsmyndigheten kan initiera ett ärende rörande undantag.