prop · H3031d27 · 2015-09-21 00:00:00 — Det kommunala balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Innan resultatet kan stämmas av mot balanskravet ska det justeras för bl.a. realisationsvinster och 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 realisationsförluster i en s.k. balanskravsutredning. Tillsammans redovisade kommunerna och landstingen 2014 ett bokslutsresultat som överstiger kommunallagens krav om en ekonomi i enskilda kommuner och enskilda landsting. Det var innan eventuella synnerliga skäl hade beaktats. jarder kronor i ackumulerade negativa resultat att återställa. Av landstingen hade 7 vid utgången av 2014 underskott på sammanlagt att återställa. Kommuner och landsting tillåts att bygga upp resultatutjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Resultatutjämningsreserverna gör det möjligt att sätta av en del av överskottet i goda tider för att använda medlen för att täcka negativa resultat vid en lågkonjunktur, vilket i så fall sker i samband med den s.k. balanskravsutredningen. utjämningsreserver i balanskravsutredningen. Ett landsting reserverade till sin resultatutjämningsreserv och två landsting använde totalt från sina reserver. (118 kommuner) landstingen (4 landsting). Den kommun, respektive det landsting, som hade de största reserverna hade avsatt (per invånare) respektive (per invånare). 3.4.4Utveckling av tillgångar och skulder Kommunsektorns tillgångar fortsatte att öka uppgick kommunsektorns totala tillgångar till , vilket var en ökning jämfört med (se diagram 3.6). Kommunsektorns totala tillgångar har ökat med i genomsnitt 2000–2014. Diagram 3.6 Tillgångar 2000–2014 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Investeringarna i immateriella och materiella anläggningstillgångar har fördubblats inom kommunsektorn . En förklaring till de ökade investeringarna är bl.a. att kommunala byggnader i många fall är från 1960- och och behöver rustas upp eller ersättas. En annan förklaring är befolkningsutvecklingen, med en ökad andel barn och äldre i befolkningen som tillsammans med urbaniseringen medför ett ökat investeringsbehov. Anläggningstillgångar, såsom byggnader, mark, gator, VA-nät, svarade för ungefär hälften av tillgångarna 2014. När det gäller värderingen av kommunala anläggningstillgångar är det viktigt att beakta att dessa inte värderas utifrån affärsmässiga grunder utan från historiska anskaffningsvärden. Värdet på omsättningstillgångarna, såsom förråd, lager, kortfristiga placeringar och kassa/bank, har ökat något mer procentuellt 2000–2014 än anläggningstillgångarna men utgjorde av tillgångarna 2014. ökade värdet på omsättningstillgångarna något mer än anläggningstillgångarna i kommunsektorn som helhet men det gäller inte landstingen, där värdet på anläggningstillgångarna ökade mer. På tillgångssidan redovisas även kommunernas och landstingens bidrag till statlig infrastruktur. Dessa ökade från 2013 till . Kommunernas totala tillgångar uppgick till 2014 och landstingens till . Landstingens tillgångar har i genomsnitt ökat 2000– 2014 medan kommunernas tillgångar har ökat med i genomsnitt 2000–2014. De långfristiga skulderna ökade snabbast Kommunsektorns skulder uppgick till 2014, vilket var en ökning jämfört med . Avsättningar är långfristiga skulder som är okända till exakt belopp eller betalningstidpunkt. Av avsättningarna på totalt i kommunsektorn svarade pensionsskulden för den största delen, , vilket var en ökning jämfört med . Med pensionsskulden avses här pensionsförpliktelser intjänade . De långfristiga skulderna i kommunsektorn uppgick till 2014 (se diagram 3.7). Den största delen utgjordes av lån i banker och kreditinstitut (). Diagram 3.7 Långfristiga skulder 2000–2014 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. inleddes en högre ökningstakt av de långfristiga skulderna. Detta kan delvis förklaras av en ökning av kommunernas och landstingens investeringar. En annan förklaring är att lånen 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 för vidareutlåning till kommunala företag har ökat . Kommunsektorns långfristiga skulder ökade med , eller i genomsnitt 2010–2014. ökade kommunernas långfristiga skulder med , eller i genomsnitt . Landstingens långfristiga skulder ökade med eller i genomsnitt . Pensionsskulden för pensionsrätter intjänade redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Denna skuld är relativt stor jämfört med de totala skulderna i balansräkningen, men ska också utbetalas . Kommunsektorns ansvarsförbindelser avseende pensionsförpliktelser uppgick till 2014, vilket var en minskning med jämfört med . Minskningen berodde på att pensionsutbetalningarna, som minskar skulden, var högre än värdeuppräkningen av skulden. Att värdeuppräkningen blev låg berodde på en relativt låg uppräkning för inflation och ränta. – ökade ansvarsförbindelserna avseende pensionsrätter med eller med i genomsnitt . ökade skuldavsättningarna för pensioner i balansräkningen med eller med i genomsnitt . 3.4.5Det generella statsbidraget och systemet för kommunalekonomisk utjämning Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning fördelas enligt lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Syftet är att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Anslaget används dessutom som ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. uppgick anslaget till ca . Systemet för kommunalekonomisk utjämning har som syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Skillnader i ambitionsnivå, effektivitet och avgiftsnivåer bör således återspeglas i skillnader i skattesatser. Det generella statsbidragets betydelse som intäktskälla för enskilda kommuner och landsting skiljer sig åt, eftersom det fördelas mellan enskilda kommuner och landsting med hänsyn till skillnader i skattekraft och strukturella kostnadsskillnader. , som har både kommun- och landstingsuppgifter, omfattas av utjämningen för både kommuner och landsting. I det följande har skattesatsen för till 2/3 antagits avse kommunuppgifterna och 1/3 landstingsuppgifterna. Det generella statsbidragets betydelse Anslaget för kommunalekonomisk utjämning fördelas på två anslagsposter, en för kommunerna och en för landstingen. för kommunerna uppgick till ca och anslagsposten för landstingen uppgick till ca 2014. Per invånare motsvarade respektive anslagspost i genomsnitt för kommunerna och för landstingen. Skatteunderlaget uppgick i genomsnitt till per invånare. För kommunerna motsvarade således det generella statsbidraget 2014 en utdebitering med i genomsnitt eller per beskattningsbar förvärvsinkomst. Hur mycket detta motsvarade i utdebitering för enskilda kommuner står i omvänd proportion till kommunernas skattekraft (dvs. skatteunderlaget per invånare). Skattekraften varierade 2014 per invånare. Diagram 3.8 visar att bidraget som lägst motsvarade . Kommuner som har en skattekraft som är lägre än genomsnittet skulle således behöva höja skattesatsen i högre utsträckning än kommuner som har en skattekraft som är högre än genomsnittet om inte det generella statsbidraget hade funnits, men med bibehållen utjämning (utjämningen skulle då via den s.k. regleringsposten finanserias av kommunerna själva, se s. 23). Diagram 3.8 Det generella statsbidragets betydelse för kommunerna Skattesats (kronor) Hypotetisk skatteförändring om anslaget är Källa: och egen bearbetning. För landstingen motsvarade det generella statsbidraget en utdebitering med i genomsnitt . Alla landsting skulle behöva höja utdebiteringen, men omfattningen varierar i enlighet med landstingens skattekraft (se diagram 3.9). Som lägst skulle utdebiteringen behöva öka med och som högst med . Spridningen är således betydligt mindre för landstingen än för kommunerna, till följd av att skillnaderna i skattekraft är mindre mellan landstingen. Diagram 3.9 Det generella statsbidragets betydelse för landstingen Skattesats (kronor) Hypotetisk skatteförändring om anslaget är 1 21 Källa: och egen bearbetning. Systemet för kommunalekonomisk utjämning består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost. Utjämningssystemet finansieras till allra största delen av statliga medel. Inkomstutjämningen för kommunerna uppgick till totalt 2014. Staten utbetalade i bidrag till kommunerna och betalades av kommunerna i avgifter. Inkomstutjämningen för landstingen uppgick till totalt 2014. Staten utbetalade i bidrag till landstingen. betalade som enda landsting en avgift om . I kostnadsutjämningen beräknas bidragen så att dessa sammantaget motsvaras av lika stora avgifter. En genomsnittlig strukturkostnad beräknas och de kommuner som har en lägre strukturkostnad än rikets genomsnitt betalar en avgift, medan de kommuner som har en högre strukturkostnad än rikets genomsnitt erhåller ett bidrag. betalades ut i bidrag till kommunerna och lika mycket betalades in av kommunerna i avgifter. Till landstingen utbetalades i bidrag och betalades in av landstingen i avgifter. Strukturbidraget, som utbetalas till vissa kommuner och landsting, uppgick för kommunerna till 2014. För landstingen uppgick strukturbidraget till ca . Införandebidragen syftar till att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa sig till förändringar i utjämningssystemen. uppgick dessa bidrag till för kommunerna och ca för landstingen. Om nettot av bidragen och avgifterna i inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, strukturbidraget och införandebidraget är mindre än medlen på en anslagspost utbetalas mellanskillnaden med ett enhetligt belopp per invånare som ett regleringsbidrag till respektive kommun eller landsting. I det motsatta fallet får samtliga kommuner respektive landsting betala en regleringsavgift, som också fastställs med ett enhetligt belopp per invånare. Regleringsbidraget och regleringsavgiften brukar benämnas regleringspost. för kommunerna uppgick till och för landstingen till -2,. För enskilda kommuner och landsting har utjämningssystemet stor ekonomisk betydelse. Om det generella statsbidraget endast skulle fördelas med ett enhetligt belopp per invånare skulle det för alla kommuner uppgå till 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 per invånare och för alla landsting till per invånare. Många kommuner och landsting skulle behöva höja sin utdebitering för att kompensera för det intäktsbortfall som då uppstår, medan andra skulle kunna sänka skattesatsen. Av kommunerna skulle 77 kunna sänka utdebiteringen om det generella statsbidraget 2014 skulle fördelats med ett enhetligt belopp per invånare. Den största sänkningen skulle motsvara (se diagram 3.10). I frånvaro av en utjämning skulle 213 kommuner behöva höja sin utdebitering för att kompensera för de minskade intäkterna. Som mest skulle höjningen behöva uppgå till . Diagram 3.10 Utjämningssystemets betydelse för kommunerna Skattesats (kronor) Hypotetisk skatteförändring utan utjämning -2,00 -4,00 -6,00 -8,00 1 290 Källa: och egen bearbetning. För landstingen skulle effekten vara likartad, fast inte lika stor som för kommunerna. Av landstingen skulle 4 kunna sänka utdebiteringen. Den största sänkningen av utdebiteringen skulle uppgå till (se diagram 3.11). De övriga 16 landstingen och skulle i varierande omfattning behöva höja utdebiteringen. Den största höjningen skulle motsvara . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Diagram 3.11 Utjämningssystemets betydelse för landstingen Skattesats (kronor) Hypotetisk skatteförändring utan utjämning -0,50 -1,00 -1,50 1 21 Källa: och egen bearbetning. 3.4.6Utjämning av kostnader för LSS- verksamhet finns det ett särskilt kostnadsutjämningssystem för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Anslaget 1:2 Utjämningsbidrag till LSS-kostnader används för statsbidrag till kommuner enligt lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. I utjämningssystemet för stöd och service till vissa funktionshindrade beräknas för varje kommun en standardkostnad per invånare och beroende på hur standardkostnaden avviker från den för riket genomsnittliga standardkostnaden, tar kommunen emot ett bidrag från eller betalar en avgift till systemet. Bidragen och avgifterna är beräknade så att de sammanlagda avgifterna och bidragen uppgår till samma belopp, vilket innebär att utjämningssystemet är finansiellt neutralt för staten. –ökade omsättningen i utjämningssystemet . Den ökade omsättningen berodde på ökade kostnader för verksamheten enligt LSS. fick hälften av kommunerna utjämningsbidrag och hälften betalade utjämningsavgifter. För enskilda kommuner kan avgifterna och bidragen vara betydande. Diagram 3.12 visar hur nettot av bidragen och avgifterna, i och i kronor per invånare, fördelade sig på kommungrupperna De i genomsnitt högsta nettobidragen togs emot av kommunerna i kommungruppen större städer. Nettot av bidrag och avgifter uppgick för dessa kommuner till . De i genomsnitt högsta avgifterna betalades av kommunerna i kommungruppen storstäder, där nettot mellan bidrag och avgifter uppgick till . Det var vidare kommunerna i den sist nämnda kommungruppen som hade de i genomsnitt högsta avgifterna per invånare, vilka uppgick till . De i genomsnitt högsta bidragen per invånare () fanns i kommunerna i glesbefolkad region. Diagram 3.12 Utjämning av kostnader för LSS 2014, nettobidrag Kronor per invånare och Nettobidrag kr/inv Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Anm: Skalan avser både kronor per invånare och . 3.4.7Staten bidrar till ökad jämförbarhet Staten bidrar på olika sätt till att kommuner och landsting ska bli mer effektiva och verka för en hög kvalitet. Ett sätt att åstadkomma detta är att jämföra sig med andra kommuner och landsting. Jämförelser ger ökad kunskap om den kommunala verksamhetens kvalitet och effektivitet. För att underlätta och främja jämförelser skapades 2006 Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA). RKA är en ideell förening där staten och Kommuner och Landsting är medlemmar. Staten bidrog 2014 med till rådet för dess verksamhet. Bidraget utbetalades från anslaget 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer. RKA tillhandahåller en internetbaserad kommun- och lanstingsdatabas () med ca 3 500 nyckeltal. I databasen ingår förutom ekonomisk statistik, även uppgifter som publiceras i öppna jämförelser där kvalitet inom bl.a. socialtjänst, hälso- och sjukvård samt utbildning i hela kan jämföras. I databasen ingår även nyckeltal som kommuner kan använda för att följa upp verksamheten ur ett jämställdhetsperspektiv. har en särskild satsning gjorts för att möjliggöra flerdimensionella analyser, dvs. analyser baserade på ekonomi, volym och kvalitet. Satsningen innebär även en utveckling mot införande av statistik på enhetsnivå. lanserade RKA det nya analysverktyget Jämföraren. Detta verktyg möjliggör att i ett sammanfattande diagram få en bild av hur den egna verksamheten står sig mot andra när det gäller både kvalitet och resurser. Nyckeltalen knyts till relevanta uppföljningsområden och det finns analysunderlag för såväl övergripande som verksamhetsspecifika perspektiv. Sammantaget innebär detta att databasen blir en primär publiceringsplattform för statistik för styrning och ledning. För att kunna göra rättvisande jämförelser är det viktigt med en enhetlig redovisning. Ett annat organ som därmed bidrar till att främja jämförelser är Rådet för redovisning (RKR). RKR är, liksom RKA, en ideell förening i vilken staten och Kommuner och Landsting är medlemmar. Staten bidrog 2014 med till RKR för dess verksamhet. Bidraget betalades ut från anslaget 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer. RKR:s huvudsakliga syfte är att utveckla god redovisningssed inom ramen för lagen om redovisning (1997:614). RKR ger bl.a. ut rekommendationer, informerar samt följer upp den egna verksamhetens genomslag på kommuners och landstings externredovisning. Ett exempel på uppföljning av efterlevnaden är den praxisstudie av kommuner och landstings årsredovisningar som senast gjordes . Resultatet visade att det finns vissa brister i följsamheten till lag och rekommendationer. Sammantaget bidrar RKR:s arbete till en rättvisande redovisning som möjliggör jämförelser. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 3.4.8Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting Kommuner och landsting kan hos ansöka om ersättning för kostnader för mervärdesskatt avseende icke mervärdesskattepliktig verksamhet. Ersättningssystemet omfattar även kommunalförbund och samordning av rehabiliteringsinsatser. Syftet är att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan verksamheter som bedrivs i regi respektive privata utförare. infördes en statlig finansiering av dessa ersättningar, som det generella statsbidraget minskades i motsvarande grad (prop. 2001/02:112, bet. 2001/02:FiU17, rskr. 2001/02:296). Utbetalningarna av ersättning för mervärdes- kronor 2014, vilket var en ökning på 3,4 miljarder eller jämfört med året innan. Den genomsnittliga ökningen uppgick till . har kommunsektorns resultat före extraordinära poster sammantaget varit positivt. Generellt har kommunernas resultat varit högre än landstingens. Det är genomgående en högre andel av kommunerna som har haft positiva resultat jämfört med landstingen. Bland landstingen har andelen med positiva resultat varierat kraftigt . var landstingens resultat sammantaget svagt negativt. var det 71 kommuner och 7 landsting som hade negativa balanskravsresultat att återställa. använde 34 kommuner medel från sina resultatutjämningsreserver i balanskravsutredningen. Tillgångarna i kommunsektorn fortsatte att öka som skulderna ökade. ökade tillgångarna i en högre takt än det årliga genomsnittet . –ökade kommunsektorns långfristiga skulder i en förhållandevis jämn årlig takt. –2014 har de långfristiga skulderna ökat i en högre takt, främst till följd av ökade investeringar och ökad utlåning till kommunala bolag. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Regeringen bedömer mot bakgrund av vad som ovan redovisats att den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn sammantaget har varit god. har sektorn gått in i en period med starkt förändringstryck, där den demografiska utvecklingen har lett till ett ökat kostnadstryck och ökade investeringar inom många verksamheter. Även om det generella statsbidraget utgör en mindre del av kommunsektorns totala intäkter har det stor betydelse för många enskilda kommuner och landsting. Systemet för kommunalekonomisk utjämning utjämnar för strukturella skillnader som påverkar de ekonomiska förutsättningarna. Utan utjämningssystemet skulle, givet dagens kostnadsnivå i enskilda kommuner och landsting, skillnaderna i utdebitering vara betydligt större. Att öka jämförbarheten och stimulera till jämförelser mellan kommuner och landsting kan bidra till att effektivisera resursutnyttjandet. Rådet för kommunala analyser har gett kommuner och landsting ökade möjligheter att på ett enkelt sätt göra sådana jämförelser. 3.5.1Kommunsektorns ekonomiska utveckling –2019 I detta avsnitt sammanfattas de bedömningar av kommunsektorns ekonomiska utveckling som redovisas i Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 10. Åren 2016–2019 bedöms kommunsektorns samlade inkomster öka i en hög takt, med i genomsnitt (se tabell 3.3). Detta skapar utrymme för ökade utgifter i de kommunala verksamheterna. Skatteinkomsterna förväntas öka med i genomsnitt 2016–2019 i löpande priser, vilket är högre än genomsnittet 2000–2014. Statsbidragen ökar med 2016–2019. Ökningen i statsbidragen är hänförlig till en ökning av de riktade statsbidragen. Kommunsektorns utgifter bedöms öka med i genomsnitt . Utgiftsutvecklingen drivs huvudsakligen av den kommunala konsumtionen som i genomsnitt ökar i löpande priser. Åren 2016–2019 bedöms konsumtionen i fasta priser öka per i genomsnitt. Resursbehoven ökar inom i stort sett alla verksamheter, till följd av att antalet barn och äldre ökar i befolkningen. Det demografiskt betingade resursbehovet beräknas öka . Utgifterna ökar också till följd av att de riktade bidragen ökar. Ökningen av konsumtionen bedöms vara tillräcklig för att möta det ökade resursbehovet som de demografiska förändringarna innebär. Tabell 3.3 Kommunsektorns finanser 2015–2019 3.5.2Nivån på det generella bidraget Kommunsektorn bedöms uppnå positiva resultat –2019 (se tabell 3.3). Resultat som andel av generella statsbidrag och skatteintäkter bedöms i genomsnitt motsvara och därmed med god marginal överstiga kommunallagens krav om en ekonomi i balans. beräknas det positiva bidraget till inkomsterna från den ökade sysselsättningen på arbetsmarknaden avta, i och med att BNP-gapet enligt Resultatet försämras något 2018 och 2019 jämfört med . Den förra regeringen tillförde utöver vad den parlamentariska utredningen (SOU 2011:39) enats om, som omfördelades till ett mindre antal höginkomstkommuner och ett landsting. Regeringen avskaffar detta särskilda tillskott i denna proposition. Därmed minskas ramen för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning med . tillför regeringen 2016 i stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande (se utg.omr.18). Hälso- och sjukvården möter stora utmaningar, bl.a. i form av demografi, digitalisering och kompetensförsörjning (se avsnitt 3.5.4). För att stärka hälso- och sjukvården i bred bemärkelse föreslår regeringen att landstingen via anslaget för kommunalekonomisk utjämning tillförs . Regeringen har vidare valt att kompensera kommunsektorn för ökade kostnader till följd av att nedsättningen av socialavgifterna för unga avskaffas i två steg. utbetalas en kompensation om från anslaget 1:4 Stöd till kommuner och landsting. föreslås kompensationen utbetalas från anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning som därför ökar med 2016. Vidare beräknas anslaget öka med . Till detta kommer ekonomiska regleringar för att neutralisera de finansiella effekterna av statliga förslag som föreslås eller aviseras i denna proposition (se avsnitt 3.8.1). 3.5.3Systemet för kommunalekonomisk utjämning I denna proposition lämnas förslag till ändringar som i huvudsak innebär en återgång till de regler som gällde för beräkning av inkomstutjämningsavgifter fram till utgången av 2013 (se avsnitt 3.6). Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). Systemet består av flera delar. En del avser inkomstutjämning, som utjämnar för 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 skillnader i beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare (skattekraft). Det finns stora skillnader i skattekraft, dvs. beskattningsbar inkomst per invånare mellan kommuner och mellan landsting, framför allt mellan kommunerna. Regeringen anser därför att det är angeläget att inkomstutjämningen utformas i enlighet med de regler som gällde . Därmed ökar intäkterna för de kommuner och landsting som fick lägre intäkter till följd av ändringarna i inkomstutjämningen . Statskontoret har i uppdrag att följa upp systemet för kommunalekonomisk utjämning. Uppdraget är reglerat i Statskontorets instruktion. Därutöver har regeringen i särskilda beslut närmare preciserat uppdraget. remitterade två rapporter från Statskontoret, utjämning för individ- och familjeomsorg (IFO) – förslag till justeringar samt Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet – förslag till uppdateringar. Remisstiden gick ut . Flera remissinstanser anser att ett ikraftträdande skulle ge kommunerna orimliga planeringsförutsättningar eftersom förslagen innebär stora omfördelningseffekter och många kommuner redan har beslutat om budget . Mot denna bakgrund kommer regeringen inte att genomföra de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen . 3.5.4Ett väl fungerande ramverk Utvecklingen i kommuner och landsting Kommuner och landsting står inför betydande utmaningar.