prop · H20392 · 2015-03-27 00:00:00 — Eftersom organisationernas årsrapporter normalt levereras efter beslutet är fördröjningen mellan beslut och uppföljning lång. En fördjupad diskussion om denna problematik förs nedan i avsnitt 4.6.2. I den avslutningspromemoria som finns för GFATM, för beslut som fattades 2011, görs ingen bedömning av organisationens externa resultat eller effektivitet,117 trots att det i beslutet formulerades tre specifika mål för externa resultat. De förväntningar om förbättrad intern effektivitet som formulerades i beslutet följs upp översiktligt, under rubriken riskuppföljning. påpekar i sammanhanget att uppföljningen av kärnstöd till GFATM framför allt görs i halvårsöversynen/halvtidsutvärderingen, inte i avslutningspromemorian. 114För UNDP – se UF2010/9831/MU, och UF2011/12419/UD/MU, . För GFATM – se UF2011/63712/UD/MU, . 115För UNHCR – se UF2010/71588/UD/SP, , UF2011/5722/UD/SP, , UF2012/6718/UD/MU, . För ADF – se UF2011/6479/UD/MU, , UF2012/1765/UD/MU, . För – se UF2010/74997/UD/MU, , UF2011/75152/UD/MU, . 116Sverige (och Sida) har varit påtryckande för att både sådana externa rapporter och organisationernas internrevision ska bli offentliga och tillgängliga. 117Beslut om utbetalning av kärnstöd till GFATM (UF2011/63712/UD/MU) . För UNDP finns två avslutningspromemorior för perioden –2013.118 I båda dessa görs bedömningen att planerade resultat uppnåtts på ett Hur UD-MU har kommit fram till denna bedömning framgår dock inte. Den huvudsakliga uppföljningen av UNDP:s verksamhet görs, enligt , i löpande styrelsearbete samt i arbetet med organisationsbedömningen.119 Tre av de fem beslut om kärnstöd till UNHCR som granskats har avslutats med avslutningspromemorior.120 Gemensamt för dessa är att det saknas analys och bedömning av uppnådda resultat. I två av tre dokument redogörs för prestationer, men om dessa kan anses som tillräckliga eller inte bedöms inte i detta dokument. Eftersom det inte formulerats några uppföljningsbara målsättningar i besluten finns det inte heller något att återkoppla till.121 I den sista av de tre avslutningspromemoriorna görs bedömningen att UNHCR ”bidrar i stor utsträckning till att uppfylla svenska prioriteringar”.122 Hur UD-MU har kommit fram till denna slutsats framgår dock inte i avslutningspromemorian. I de två avslutningspromemorior som författats med anledning av kärnstöd till presenteras kortfattat ett antal resultat som uppnåtts under perioden.123 Hur dessa resultat ska bedömas framgår dock inte. analys eller diskussion om hur resultaten förhåller sig till svenska mål och prioriteringar på området. Det anges dock att den svenska bedömningen är att har hög relevans och effektivitet. Analys och underlag kopplad till detta påstående finns dock inte inkluderat. I det senare av de två dokumenten anges att en resultatanalys främst görs i återkommande påfyllnadsförhandlingar. Det finns även två avslutningspromemorior för ADF.124 Dessa skiljer sig något från övriga. Det finns korta redovisningar av resultat på en övergripande nivå, men framförallt finns referenser till flera interna och externa utvärderingar. Det finns också beskrivningar av det pågående reformarbetet i organisationen. Hur UD-MU ställer sig till beskrivna resultat och pågående reformarbete framgår dock inte, och det saknas referens till bedömningar av resultaten. 118Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNDP (UF2010/9831/MU) och (UF2011/12419/ UD/MU). 120Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNHCR, UF2010/71588/UD/SP, , UF2011/5722/ UD/SP, , UF2012/6718/UD/MU, . 121Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNHCR, UF2010/71588/UD/SP, , UF2011/5722/ UD/SP, . 122Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNHCR, UF2012/6718/UD/MU, . 123Beslut om utbetalning av kärnstöd till . UF2010/74997/UD/MU, , UF2011/75152/ UD/MU, . 124UF2011/6479/UD/MU, , UF2012/1765/UD/MU, . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Enligt görs bedömningen i påfyllnadsförhandlingar, halvtidsöversyner samt löpande styrelsearbete.125 4.4.2 Avslutningspromemorior ger inte vägledning inför kommande beslut Enligt allmänna rutiner bör avslutningspromemoriorna ge vägledning inför kommande utbetalningsbeslut. kan dock konstatera att avslutningspromemoriorna normalt sett inte används för att ge sådan vägledning. Normalt fattas också minst ett nytt beslut om utbetalning innan det föregående beslutet avslutas genom en avslutningspromemoria. I avslutningspromemoriorna saknas i princip helt bedömningar av förändringar av effektivitet och relevans i relation till tidigare bedömningar. Även referenser till sådana bedömningar saknas. Till exempel finns det inga referenser till hur organisationerna har utvecklats sedan den senaste formella organisationsbedömningen, trots att UD-MU har kunskap om detta från det löpande styrelse- och påverkansarbetet. I flera fall finns det beskrivningar av pågående eller genomförda reformer. Vad dessa konkret har lett till eller hur de skulle påverka den svenska bedömningen av organisationen framgår däremot inte av avslutningspromemoriorna. 4.4.3 Resultatuppföljningen görs huvudsakligen på annat sätt Sammantaget kan konstatera att när det gäller kärnstöd till multilaterala organisationer tycks resultatuppföljning i första hand ske på annat sätt än genom avslutningspromemorior. av organisationers resultat görs löpande genom dialog och konsultationer med respektive organisation samt genom halvtidsöversyner och i styrelsearbetet i respektive organisation. Dialogen inkluderar bland annat hur organisationen genomför sin strategiska plan och hur den uppnår förväntade resultat. Syftet är bland annat att utifrån det uppnådda resultatet driva svenska prioriteringar ytterligare. Vidare förekommer så kallade samråd med likasinnade länder som ger stöd till organisationerna, och gemensamma analyser och gemensamt påverkansarbete bedrivs.126 125Utrikesdepartementets faktagranskning, . 126Utrikesdepartementets faktagranskning, . 4.5Utrikesdepartementets riktlinjer och mallar Det finns som nämnts ett antal rutiner och riktlinjer inom som ska ge vägledning för hur beslut och underlagspromemorior formuleras. Dessa vägledningar är ofta generella. Representanter för UD-MU har påtalat att det finns begränsningar i hur användbara vägledningarna är för hanteringen av beslut om påfyllnader och utbetalningar av kärnstöd.127 pågår en intern översyn av bidragshanteringsprocess i syfte att förbättra departementets interna processer för bidragshantering. I detta arbete förväntas bland annat rutinbeskrivningar, riktlinjer, vägledning och mallar ses över. 4.5.1Riktlinjer och mallar är inte utformade specifikt för beslut om kärnstöd I granskningen har framkommit att nuvarande riktlinjer och mallar för beslut samt underlagspromemorior inte anses vara utformade för beslut om utbetalning av kärnstöd. De mallar och riktlinjer som infördes är, enligt representanter för UD-MU, framförallt anpassade för tidsbegränsade projektstöd.128 Ledningen för UD-MU har efterfrågat egna mallar för kärnstöden, eftersom de menar att det därmed skulle bli lättare att dokumentera relevant information. ska UD-MU använda de gällande riktlinjerna och mallarna i tillämpliga delar i hanteringen av kärnstöd.129 Som beskrivits i kapitel 3 fattas beslut om nivå på kärnstöd av den politiska ledningen i samband med beredningen av budgetpropositionen. kan konstatera att detta kan få konsekvenser för arbetet med att ta fram underlag för det formella utbetalningsbeslutet. Om nivån på kärnstöd redan är satt när underlagspromemorian till ett beslut ska skrivas, riskerar detta att urholka syftet med tydliga beslut och underlagspromemorior. En effekt av detta är att när beslut och underlagspromemoria ska tas fram kan det upplevas som onödigt arbete att lägga tid på exempelvis tydliga motiveringar. Dessutom kan de bedömningar som låg till grund för fastställande av nivån vara förlegade vid tiden för beslutet. I granskningen har det också påpekats att de nuvarande beslutsprocesserna innebär att underlagspromemorior till beslut om kärnstöd till viss del blir en efterhandskonstruktion. noterar att riktlinjer och mallar visserligen inte är utformade specifikt för hantering av kärnstöd till multilaterala 127Intervjuer vid , , . 128Intervjuer vid , och . 129Utrikesdepartementets faktagranskning, . 130Intervju vid , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER organisationer, utvecklingsfonder och utvecklingsbanker. Nuvarande mallar skulle dock kunna användas i större utsträckning än vad som varit fallet . Att kvaliteten i granskade beslut har höjts efterhand är ett tecken på det. kan konstatera att en annan, och kanske viktigare, fråga är om själva processen för fastställande om kärnstöd påverkar hur arbetet med att formulera tydliga underlag prioriteras. 4.5.2Avslutningspromemorior passar inte in i processen för hantering av kärnstöd har tidigare i granskningen konstaterat att avslutningspromemorior som regel saknar resultatuppföljning och inte ger vägledning inför kommande beslut. Även företrädare för UD-MU har i intervjuer konstaterat att avslutningspromemorior inte uppfyller det tänkta syftet, det vill säga att ligga till grund för kommande beslut. En förklaring till detta anges vara att man inväntar årsrapporter från organisationerna för att kunna använda informationen från dessa i avslutningspromemoriorna. Eftersom årsrapporterna inte har hunnit komma innan ett nytt beslut ska fattas, innebär det att produktionen av avslutningspromemorior är frikopplad från kommande beslut.131 noterar därmed att det finns administrativa moment kopplade till arbetet med avslutningspromemorior som inte tillför något mervärde för enhetens uppföljning av kärnstöd. Vid intervjuer har också påpekats att avslutningspromemorior främst används för att avsluta akter. De tillför inte något till enhetens operativa verksamhet och fungerar inte som verktyg för resultatuppföljning av svenska bidrag, eftersom detta sker på annat sätt. Resultatanalysen ska, enligt företrädare för UD-MU, istället ske inom ramen för de större processerna – organisationsbedömningar, resultatstrategier och påfyllnadsförhandlingar samt de olika organisationernas resultatramverk.132 Som har konstaterat ovan dokumenteras detta arbete dock inte samlat. Sammanfattningsvis kan konstatera att när det gäller arbetet med utvecklingsfonder och utvecklingsbanker har avslutningspromemorior kopplade till utbetalningsbeslut inget tydligt syfte. om utbetalning av kärnstöd utgår från den påfyllnad som regeringen beslutat om. Dessa beslut fattas vanligtvis . Påfyllnadsbesluten föregås av en särskild resultatuppföljning och organisationsbedömning inför påfyllnadsförhandlingarna. Det finns också en process med halvtidsutvärderingar av fondernas resultat sedan den senaste påfyllnaden. 131Intervjuer vid , , . 132Intervjuer vid , och . Arbetet med att ta fram avslutningspromemorior för själva utbetalningen blir därmed en rent administrativ uppgift, i syfte att stänga akten för beslutet. När det gäller hanteringen av årliga kärnstöd till multilaterala organisationer är avslutningspromemorian den enda formella resultatuppföljningen som görs kopplad till beslutet. Processen för att fastställa nivå på kärnstöd innebär dock att det inte går att skriva avslutningspromemoria kopplad till ett beslut om utbetalning av kärnstöd innan ett beslut om nivån ska fattas. I figur 4 nedan ges ett teoretiskt exempel för att förklara detta. I exemplet fastställs nivån för ett kärnstöd 2010, inom ramen för beredningen av budgetpropositionen . Beslut om utbetalning av detta kärnstöd fattas 2011 och även utbetalningen sker 2011. Avslutningspromemorian där uppföljningen av kärnstödet görs kommer dock först . Som framgår av figuren har flera beslut om nya kärnstöd till organisationen avslutningspromemorian tas fram 2012. Även om avslutningspromemoriorna skulle kunna produceras snabbare än tidigare skulle de alltså riskera att komma efter att ännu en nivå på kärnstöd fastställts. Det som inte framgår av figuren är den löpande resultatuppföljning som görs, genom exempelvis halvtidsöversyner och styrelsearbete i organisationerna. Figur 4 Illustration över hur avslutningspromemorior kommer in i processen för kärnstöd Nivå på kärnstöd fastställs inom ramen för budgetprocessen Beslut om utbetalning av kärnstöd 1Nivå på kärnstöd fastställs 2010 1Beslut om utbetalning av kärnstöd som fastställdes 1Avslutningspromemoria där utbetalningen följs upp 4.5.3Anslagsförordningen är svår att följa Vid utbetalning av kärnstöd ska enligt gällande mallar och riktlinjer förhålla sig till anslagsförordningen (2011:203), enligt vilken utbetalning av bidrag ska göras i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren.133 har fört en diskussion med för att få stöd angående hur anslagsförordningen ska tolkas. nuvarande tolkning innebär att bidrag i sin helhet 133 11 § anslagsförordningen (2011:223). BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER ska användas under innevarande budgetår, om inget annat anges, vilket enligt försvårar insatser under senare delen av året.134 Enligt är anslagsförordningen inte anpassad till den multilaterala verksamhetens förutsättningar.135 har i sin granskning av beslut om utbetalning av kärnstöd sett att det förekommer att stora summor pengar betalas ut sent , som det i beslutet anges att pengarna ska nyttjas under innevarande år. Ett exempel gäller ett beslut om utbetalning på till GFATM som fattades . I beslutet anges att pengarna ska användas men att de avser en påfyllnad –2016. Pengarna betalades ut i mitten av december 2013.136 I och med beslutet ställer ett formellt krav på att de svenska medlen ska användas 2013, trots att pengarna avser verksamhet för de efterföljande åren. Enligt kan tillämpning av anslagsförordningen paradoxalt nog leda till att besluten inte ger en rättvisande bild av det svenska kärnstödet, dess användning och syfte. nämnda regel i anslagsförordningen är bland annat att undvika att bidrag betalas ut långt i förväg. Om utbetalningar görs i förskott blir konsekvensen att statsbudgeten avräknas med oförbrukade medel.137 Ovanstående exempel där ställt krav på att utbetalningar sent under ett år ska användas innevarande år när medlen faktiskt ska användas innebär inte, enligt bedömning, att syftet med anslagsförordningen uppnås. Konsekvensen kan istället bli osäkerhet och redovisningsproblem för den mottagande organisationen. När det är möjligt borde istället dela upp utbetalningar. Det vill säga i ovanstående exempel betala ut en tredjedel av det beviljade bidraget , 2015 respektive 2016. bedömer att förskottsutbetalningar i slutet av kalenderår kan bero på brister i planering och medelshantering på . Med god planering av verksamheten och tillgängliga anslag minskar behovet av stora förskottsutbetalningar, och de löpande utbetalningarna kan istället anpassas efter mottagarorganisationernas behov och förbrukning av medel. 134Utrikesdepartementets faktagranskning, . 135Utrikesdepartementets faktagranskning, . 136GFATM, (UF2012/70778/UD/MU). 137EA-boken, Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet (ESV 2014:7). Handledning transfereringar, (ESV 2011:23). Sammanfattningsvis visar genomgång att det finns brister i hur beslut om kärnstöd dokumenterats. påfyllnadsbeslut med tillhörande underlag innehåller överlag inte tillräckligt med information för att det ska gå att förstå bakgrunden till och syftet med att ger bidrag till en viss organisation. kan konstatera att kvaliteten på beslutsunderlagen till viss del har förbättras. beslut har något tydligare och mer utförliga underlag och refererar oftare till underliggande arbetsmaterial. Men även om det finns förbättringar menar att beslutsdokumentationen är otillräcklig, eftersom bakomliggande bedömningar och annan relevant dokumentation oftast inte framgår av besluten. Granskningen visar vidare att det finns relativt mycket underlag om de organisationer som ger kärnstöd till, exempelvis i form av organisationsbedömningar, organisationsstrategier, halvtidsöversyner, instruktioner och rapporter från styrelsemöten. Detta underlag syns dock sällan i beslutsdokumentationen. noterar att processen för att besluta om kärnstöd, vilken beskrivs i kapitel 3, riskerar att påverka kvaliteten i beslutsdokumentationen. Eftersom nivån är fastställd i en separat process kan det saknas incitament att formulera tydliga beslut. kan vidare konstatera att avslutningspromemoriorna i praktiken inte fungerar som underlag inför nya beslut om kärnstöd, och de i stor utsträckning saknar resultatuppföljning. Resultatuppföljning görs istället löpande på annat sätt men dokumenteras inte samlat. Avslutningspromemoriornas enda funktion blir därmed att formellt avsluta ärendeakten. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 5Utrikesdepartementets löpande handläggning av multilaterala organisationer I detta kapitel redogörs för iakttagelser avseende löpande arbete med multilateralt utvecklingssamarbete i form av styrelse- och påverkansarbete, uppföljning samt ärendehantering och arkivering. 5.1Styrelse- och påverkansarbete är en central del av arbetet med organisationerna Majoriteten av det löpande arbetet med multilaterala organisationer består av insatser för att på olika sätt påverka organisationerna, i syfte att få genomslag för svenska utvecklingspolitiska prioriteringar. utvecklingssamarbete (UD-MU) ansvarar för detta arbete. 5.1.1Organisering av styrelse- och påverkansarbetet Att förhandla och avtala om relation till FN:s fonder och program samt till utvecklingsbankerna är ett ansvar som åligger regeringen.138 Ansvarigt departement är , och UD-MU svarar för beredning Inom UD-MU:s ansvarsområde ligger genomförandet av utvecklingssamarbete genom FN, utvecklingsbanker, utvecklingsfonder och tematiska fonder. UD-MU ansvarar för representation i styrelser i FN:s fonder och program, samt den indirekta representationen via valkretssamarbeten139 i utvecklingsbankerna. UD- MU ansvarar också för att samordna svenska prioriteringar i det löpande styrelsearbetet.140 UD-MU:s uppdrag är att bedriva ett strategiskt och långsiktigt 138MU:s verksamhetsansvar inom UD, , , s 2. 139Sverige delar i vissa organisationer, till exempel i utvecklingsbankerna, styrelseplats med andra länder. Då samarbetar dessa länder i en så kallad valkrets. Valkretsen har normalt en representation vid organisationen, vilken bemannas av representanter för valkretsens medlemsländer. För mer information om valkretsarbetet, se avsnitt 5.1.3. 140Se 24 § i regeringens föreskrifter med arbetsordning för (UF 2005:5). Ansvaret för dessa frågor gäller i den mån inte något annat departement svarar för sådana frågor. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER påverkansarbete i multilaterala utvecklingspolitiska frågor, och enheten deltar regelbundet i mellanstatliga förhandlingar.141 Under den aktuella granskningsperioden har det övergripande styrdokumentet för multilaterala utvecklingssamarbete, och därmed och påverkansarbete, varit Svensk strategi för multilateralt utvecklingsarbete. I strategin slår regeringen fast principer för styrning och strategisk påverkan av de organisationer som får svenskt kärnstöd. En grundläggande utgångspunkt är att ställning som viktig bidragsgivare ska nyttjas för att påverka organisationernas verksamhet.142 5.1.2UD-MU producerar verksamhetsplan, organisationsstrategier och årliga arbetsplaner UD-MU upprättar årliga verksamhetsplaner för enhetens verksamhet. I verksamhetsplanen beskrivs hur enheten ska uppfylla det ansvar som ålagts den. I verksamhetsplanerna slås fast att arbetet, i linje med strategin för multilateralt utvecklingssamarbete, ska vägledas av organisationsbedömningar. Ambitionsnivån för UD-MU:s arbete med de olika organisationerna ska ligga i nivå med kärnstöd till respektive organisation.143 Vidare formulerar UD-MU övergripande principer för det svenska styrelse- och påverkansarbetet. Verksamhetsplanerna för granskningsperioden –2013 har sett olika ut, men 2013 angav till exempel UD-MU att enheten ska: ”verka för genomslag för svenskt utvecklingspolitik i de multilaterala organisationerna, öka kraven på de multilaterala organisationerna vad gäller att uppnå maximala och konkreta resultat för de resurser och andra länder bidrar med. vara fortsatt pådrivande när det gäller att utforma och verkställa den multilaterala reformagendan tillsammans med andra likasinnade länder, i syfte att öka de multilaterala organisationernas utvecklingsresultat, effektivitet, kostnadseffektivitet, transparens och antikorruption.”144 142Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet, (UD 07.05) 2007, s. 22–24. 143Se exempelvis arbetspapper, (), Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU). 144Arbetspapper, (), Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU). I verksamhetsplanen anges vidare att fokus ligger på att flytta fram positionerna vad gäller effektivitet, resultat och ansvarsutkrävande.145 Verksamhetsplanerna –2013 innehåller liknande skrivningar.146 I verksamhetsplanerna anges också prioriteringar per grupp inom UD-MU (se faktaruta på nästa sida) och per tematiskt område. Där anges övergripande mål och konkreta prioriteringar för flera organisationer, utvecklingsbanker och utvecklingsfonder. I enlighet med strategin för multilateralt utvecklingsarbete vägleds UD-MU:s arbete med de viktigaste organisationerna dessutom ofta av en organisationsstrategi. Organisationsstrategin slår fast prioriterade områden för det svenska styrelse- och påverkansarbetet. Utifrån organisationsbedömning, verksamhetsplan och eventuell organisationsstrategi utarbetar UD-MU årliga arbetsplaner för genomförande av styrelse- och påverkansarbetet. 5.1.3UD-MU genomför styrelse- och påverkansarbetet UD-MU är organiserad i fyra grupper med olika ansvarsområden (se faktaruta nedan). Samtliga grupper arbetar med styrelse- och påverkansarbete gentemot multilaterala organisationer och/eller utvecklingsbanker och utvecklingsfonder som får svenskt kärnstöd. Gemensamt för grupperna är att arbetet kretsar kring löpande bedömningar av organisationerna och beredning av svenska positioner och instruktioner inför aktiviteter i styrelse- och påverkansarbetet. Instruktionerna stäms av först på gruppnivå och sedan på enhetsnivå. Instruktionerna delges biståndsministerns kansli skriftligen. Om de innehåller beslut som är av politisk betydelse ska de också föredras för den politiska ledningen.147 har dock erfarit att instruktioner ibland har delgetts biståndsministerns kansli sent, vilket gjort det svårt för den politiska ledningen att hinna kommentera innehållet.148 145Arbetspapper, (), Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU). 146Verksamhetsplanen innehåller snarlika formuleringar om prioriteringar. Verksamhetsplanerna är strukturerade annorlunda och har inte samma tydliga prioriteringar formulerade, men de delmål som anges ligger i linje med prioriteringarna . 147Intervjuer vid , och . 148Intervju med före detta statssekreterare vid , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Översiktlig beskrivning av UD-MU:s grupper och deras ansvarsområden Gruppen arbetar med styrelse- och påverkansarbete gentemot FN:s organisationer, organ och fonder. Arbetet sker i nära samarbete med FN-representationerna i och . Gruppen arbetar även med globala tematiska fonder inom hälsa samt har samordningsansvar inom för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) samt samordningsansvar inom för deltagande i förhandlingarna om de framtida globala utvecklingsmålen. Gruppen för multilaterala utvecklingsbanker (Bankgruppen) Gruppen utför styrelse- och påverkansarbete gentemot Världsbanksgruppens utvecklingspolitiska verksamhet (ansvaret för delas med ), de regionala utvecklingsbankerna och for Agricultural Development (). Gruppen arbetar nära de kontor för de valkretsar, i vilka ingår med bland annat övriga nordiska länder, som finns vid de olika utvecklingsbankerna. Gruppen för globala miljö- och klimatfrågor (Klimatgruppen)