prop · H20388 · 2015-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:88 Statens stöd till dagspressen Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag och bedömningar i fråga om presstödet och behandlar slutbetänkande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66). Vissa av bestämmelserna i presstödsförordningen (1990:524) som reglerar driftsstöd bör ändras så att regelverket anpassas till de förändrade tekniska och ekonomiska förutsättningar som dagspressen står inför. Alla läsarintäkter ska behandlas likvärdigt vid beräkning av driftsstöd. Villkoret om andel abonnerad upplaga och den s.k. editionsregeln ska ändras och möjligheten till begränsat driftsstöd även när en tidnings täckningsgrad överstiger den tillåtna ska utökas. Även möjligheten till begränsat driftsstöd för tidningar som delvis skriver på finska ska utökas. Regeringen avser att återkomma med förslag om storstadsstödet och stödnivåer för hög- och medelfrekventa tidningar. kommer det att finnas fortsatt behov av presstöd med de förändringar som föreslås. Presstödsförordningens giltighetstid bör därför förlängas t.o.m. under förutsättning att förlängningen godkänns av Europeiska kommissionen. Ändringarna bör träda i kraft respektive . ska avvecklas och dess uppgifter bör inordnas inom Myndigheten för radio och tv. En nämnd för presstöd bör inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för radio och tv. Organisationsförändringen bör vara genomförd . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Behovet av förändringar av stödet till dagspressen på kort och Ett förändrat medielandskap kräver nya 3.2Behov av ett förbättrat presstöd under en Förändringar i driftsstödet................................................................. Förändringar av nuvarande presstödsförordning................ 4.2Utvidgad möjlighet till begränsat driftsstöd även om täckningsgraden överstiger den tillåtna ............................ 4.3Utvidgad möjlighet till begränsat driftsstöd för tidningar som delvis är skrivna på finska ......................... Uppenbarhetsrekvisitet i editionsregeln tas bort............... 4.5Villkoret om andel abonnerad upplaga lättas för hög- och medelfrekventa dagstidningar.................................... Likvärdig behandling av läsarintäkter .............................. 4.7Avskaffat extrastöd för storstadstidningar och förändrade stödnivåer för hög- och medelfrekventa Förändrad myndighetsorganisation för presstödet .......................... Förlängning av presstödsförordningens giltighetstid ...................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för staten ................................................... Utdrag ur sammanfattning av betänkandet Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66) i för denna proposition relevanta delar............................. Förteckning över remissinstanserna (SOU 2013:66)........ skrivelse med förslag om ändring av andel abonnerad upplaga (dnr Ku2014/1218/MFI) .......................................................... Förteckning över remissinstanser avseende skrivelse (Ku2014/1218/MFI).......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om 1.utökad möjlighet till begränsat driftsstöd även när tidningens täckningsgrad överstiger den tillåtna (avsnitt 4.2), 2.utökad möjlighet till begränsat driftsstöd för tidningar som delvis skriver på finska (avsnitt 4.3), 3.ändring av editionsregeln (avsnitt 4.4), 4.ändring av villkoret om andel abonnerad upplaga (avsnitt 4.5), 5.likvärdig behandling av läsarintäkter vid stöd (avsnitt 4.6), och 6.förändrad myndighetsorganisation för presstödet (avsnitt 5). 2014/15:88 2 Ärendet och dess beredning fick en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av presstödet och lämna förslag till hur ett framtida stödsystem kan utformas (dir. 2011:112). Kommittén hade även i uppdrag att vid behov lämna förslag på förändrad myndighetsstruktur. Kommittén, som antog namnet , överlämnade slutbetänkandet Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66). Ett utdrag ur kommitténs egen sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ku2013/1810/MFI). I remissyttrande över betänkandet bedömde nämnden att presstödsförordningens krav när det gäller abonnerad totalupplaga för hög- och medelfrekventa dagstidningar bör ändras. kom in med en skrivelse med förslag på ändring av kravet på andel abonnerad upplaga, se bilaga 3. Skrivelsen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Kulturdepartmentet (dnr Ku2014/1218/MFI). beslutade att som sin mening tillkännage vad anför om att några av förslag ska vara genomförda tidigare än 2017 och att i lämplig form ska infogas i Myndigheten för radio och tv (bet. 2014/15:KU1, rskr. 2014/15:56). gav regeringen i uppdrag att föreslå ett innovationsstöd för den tryckta dagspressen. Förslaget ska ta sin utgångspunkt i förslag till omställningsstöd. Syftet med stödet är att ge förutsättningar för en långsiktig utveckling av elektroniska publiceringstjänster. Uppdraget ska redovisas . Dagens presstödssystem är tidsbegränsat. Regeringen tillsatte en medieutredning med uppdrag att analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. Av uppdraget framgår att allmänhetens behov av allsidig information och individens möjlighet att vara demokratiskt delaktig oberoende av bostadsort ska stå i fokus. Med utgångspunkt i analysen ska utredaren lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg som syftar till att skapa goda förutsättningar för kvalitetsjournalistik och lokalt nyhetsmaterial oavsett distributionssätt. Uppdraget ska redovisas slutligt . 3Behovet av förändringar av stödet till Prop. 2014/15:88 dagspressen 3.1Ett förändrat medielandskap kräver nya mediepolitiska verktyg , då grunderna för det statliga presstödet utformades, har medielandskapet genomgått stora förändringar. Tillgången till medier och information ökar kontinuerligt, och utvecklingen drivs framåt av internationalisering och ny teknik. Allt fler medieföretag väljer att använda sig av olika plattformar för att föra ut sitt innehåll. Den pågående utvecklingen har lett fram till att medierna konvergerar, eller smälter samman, och skillnaden mellan t.ex. press och radio och tv blir därmed mindre tydlig. Konkurrensen ökar när nya aktörer med nya tjänster träder in på marknaden som de befintliga aktörerna står inför stora utmaningar. Konsumenternas medievanor har förändrats i takt med ett ökat utbud. Teknikutvecklingen har också radikalt ökat möjligheterna för enskilda personer att själva nå ut med information och driva opinion. I takt med att utbudet av information på olika plattformar blir allt större ökar också skillnaderna i medieanvändning och vilken information människor tar del av. som den tillgängliga informationsmängden aldrig har varit större brottas de traditionella nyhetsmedierna med svårigheter. Särskilt dagstidningsbranschen kämpar med sjunkande intäkter från prenumeranter och ökad konkurrens om annonsörer. Fallande upplagor innebär svårigheter att hålla nere distributionskostnader för papperstidningar. Sjunkande intäkter tvingar också fram rationaliseringar. som antalet tidningstitlar har varit i stort sett oförändrat har strukturomvandlingen inneburit att ägarkontrollen koncentrerats till regionala grupperingar, och en ökad samordning har skett. På endast tre orter i landet finns det en högfrekvent s.k. andratidning som är fristående från ortens huvudtidning. En annan utmaning rör digitaliseringen och tidningsföretagens svårigheter att ta betalt för digitalt innehåll. Svenska medieföretag är inte ensamma om dessa problem. Situationen ser likadan ut i våra grannländer och i övriga . Av Presstödsnämndens publikation Dagspressens ekonomi 2013 framgår att 2013 var det sämsta året i modern tid för svensk dagspress och den nedgång i den svenska dagspressens vinstnivåer som pågått förstärktes. Försämringen beror huvudsakligen på fortsatt minskande annonsintäkter för tidningsföretagen. För branschen som helhet sjönk de samlade intäkterna med , eller . under de som rapportering om dagspressens ekonomi omfattar slutade det samlade resultatet för de icke presstödsbärande tidningsföretagen på minus. För de presstödsbärande tidningsföretagen är situationen ännu värre. med intäktsminskningarna sjönk kostnadsnivåerna i Många svenska medieföretag har genomfört neddragningar 2014/15:88 både när det gäller redaktionella resurser och antalet lokalredaktioner. Av rapporten i medieskugga – nedmontering av den lokala journalistiken och bilden av landsbygden i från framgår t.ex. att närmare 100 lokalredaktioner har lagts ner . Antalet journalister har minskat och antalet lokalreportrar . De förändringar som sker i medielandskapet, med bland annat minskad medial närvaro i olika delar av landet, är på många sätt bekymmersam inte minst ur demokratisk synvinkel. De förändringar som har skett på mediemarknaden, och som fortsätter i snabb takt, innebär att förutsättningarna för de företag som i huvudsak arbetar med dagstidningsutgivning skiljer sig avsevärt från de som gällde vid den tid då grunderna för presstödet utformades. För att få underlag när det gäller de demokratiska utmaningar på som följer av medieutvecklingen och den förändrade medieanvändningen tillsatte regeringen en medieutredning med uppdrag att analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. Allmänhetens behov av allsidig information och individens möjlighet att vara demokratiskt delaktig oberoende av bostadsort ska stå i fokus. Med utgångspunkt i analysen ska utredaren lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg som syftar till att skapa goda förutsättningar för kvalitetsjournalistik och lokalt nyhetsmaterial oavsett distributionssätt. Förslagen bör syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i man bor. Uppdraget ska redovisas slutligt . 3.2Behov av ett förbättrat presstöd Presstödsförordningen (1990:524) i dess nuvarande form gäller till och med i enlighet med Europeiska kommissionens (kommissionens) statsstödsgodkännande. Efter kommissionens granskning ändrades 2011 vissa av bestämmelserna i presstödsförordningen för att säkerställa att förordningen inte skulle stå i strid med . Kommissionen hade bl.a. bedömt det vara nödvändigt att begränsa stödbeloppen för storstadstidningar och införa gränser för hur stor del av tidningsföretagens kostnader som får täckas av driftsstödet. Därutöver skulle systemet för presstöd tidsbegränsas och en översyn av dess inverkan på mediemångfalden och konkurrensen genomföras innan systemet eventuellt förnyas. Dagspressen har traditionellt haft och har alltjämt en stark ställning i med stor spridning och räckvidd. Dagstidningarna står för en betydande del av den lokala nyhetsförmedlingen och är viktiga för demokratin. Utmaningarna för original- och kvalitetsjournalistik samt lokal nyhetsförmedling är visserligen inte begränsade till driftsstödsberättigade dagstidningar. Den förändringsprocess som dagspressen genomgår har dock inneburit en särskilt svår situation för andra- Prop. 2014/15:88 tidningarna och andra grupper av driftsstödsberättigade tidningar. För gruppen landsortstidningar med driftsstöd är utvecklingen bekymmersam. Det samlade rörelseresultatet för denna grupp , driftsstödet inkluderat, slutade på -, eller -9,. Neddragningarna har i synnerhet drabbat landsortspressens elva kvarvarande andratidningar. Antalet lokalredaktioner i den gruppen har på endast halverats, från 47 till 23. Även för storstädernas två andratidningar med driftsstöd, och , slutade året med betydande förluster. Av driftsstödstidningarna står de lågfrekventa tidningarna för enbart av den totala upplagan men får av driftsstödet. Denna grupp är beroende av driftsstöd, som står för en betydande genomsnittlig andel av rörelsekostnaderna (för tvådagarstidningar och för endagarstidningar). Situationen är således bekymmersam för flera grupper av presstödsberättigade tidningar. Många av dessa tidningar har också uppburit stöd för sin utgivning . Utformningen av nuvarande presstödssystem är inte fullt ut anpassad till den utveckling som har skett. Det finns därför behov av att uppdatera systemet i ljuset av de förändrade tekniska och ekonomiska förutsättningarna för dagspressen. Regeringen lämnar i avsnitt 4 förslag som syftar till att effektivisera och förbättra det nuvarande presstödssystemet. Som redovisats ovan ska medieutredningen lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg. Om det är relevant, beroende på vilka förslag som lämnas, ska utredaren även föreslå övergångsbestämmelser så att nya eller förändrade mediepolitiska verktyg kan införas på ett organiserat sätt och med viss framförhållning. Marknadsaktörerna har behov av stabila regler och förutsättningar i presstödssystemet. Regeringen redovisar därför i avsnitt 7 sin bedömning att stödsystemet bör förlängas till och med . Medieutvecklingen ställer även andra krav på den myndighet som fördelar stödet. Regeringen föreslår i avsnitt 5 att ska avvecklas och gör bedömningen att uppgifterna ska inordnas i Myndigheten för radio och tv. 4 Förändringar i driftsstödet 4.1Förändringar av nuvarande presstödsförordning Regeringens bedömning: Vissa av bestämmelserna om driftsstöd i presstödsförordningen bör ändras. Kommitténs bedömning och förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömningar och förslag men omfattar fler justeringar av det Till skillnad från regeringen föreslår Kommittén att ändringarna ska träda i kraft och att 2014/15:88 nuvarande presstödsförordning ska ersättas av en ny förordning som tidsbegränsas till . Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna ser behov av förändringar i presstödssystemet. Flera av remissinstanserna ser behov av större förändringar än vad som framgår av förslag. Några remissinstanser, däribland Fådagarstidningsgruppen, Pres(s)- gruppen, , Liberal Press ekonomisk förening och , är positiva till inriktningen i betänkandet men har synpunkter i vissa delar. Flera andra remissinstanser ifrågasätter dock utgångspunkten i slutbetänkandet och menar framför allt att inte tillräcklig hänsyn har tagits till branschens snabba förändringstakt. Exempelvis anser att förslagen inte är anpassade till de nya förutsättningar som råder på medieområdet mer än marginellt. Några remissinstanser, däribland , ser behov av ny utredning. , Handisam, Kommuner och Landsting, och framhåller behov av ett medborgar- och konsumentperspektiv. Det framhålls att stöd bör ges oberoende av distributionsform. Exempelvis påpekar att förslagen stänger möjligheten för nya aktörer på marknaden och att gratistidningar alltjämt inte omfattas. Några remissinstanser, däribland , Tidskrifter, Tevefolket och TV4 efterlyser ett redaktionsstöd. Skälen för regeringens bedömning har haft i uppdrag att göra en genomlysning av hur mediemarknaden och medievanorna har förändrats, vad detta innebär för dagens mediemarknad och vilka framtida utmaningar tidningsbranschen står inför. har bl.a. redogjort för dagstidningarnas ställning i det svenska medielandskapet. Kommittén har även beskrivit presspolitiska åtgärder i ett antal europeiska länder. Kommittén gör bedömningen att massmediernas betydelse för en levande demokrati motiverar ett fortsatt statligt engagemang. Kommittén anser att dagstidningarnas roll för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet är unik och central. Kommittén förordrar därför ett fortsatt presstöd i form av driftsstöd. Målet bör liksom vara publicistisk mångfald. Kommittén betonar att det bästa sättet att uppnå publicistisk mångfald är konkurrens mellan olika tidningar med skilda redaktioner. Driftsstödets mål bör således vara att främja en yttre mångfald inom dagstidningsbranschen. I med snabb förändring av tidningsutgivningens förutsättningar, och en ökande osäkerhet om vad den tekniska utvecklingen kommer att leda till, anser kommittén att alltför stora ingrepp i gällande reglering kan leda till oförutsedda och negativa resultat. Kommittén föreslår därför i stället förändringar av nuvarande regler för driftsstödet som ska förstärka tidningarnas arbete för att öka antalet prenumeranter och andra betalande läsare. Med de förändringar som föreslås vill kommittén skapa starkare incitament för dagstidningar med driftsstöd att öka sina läsarintäkter. Kommittén föreslår dessutom att driftsstödet ska kompletteras med ett särskilt omställningsstöd för att underlätta utvecklingen av helt eller delvis digitalt distribuerad press (”en digital knuff”). Kommittén konstaterar dock att de närmare formerna för ett omställningsstöd behöver utredas ytterligare för att stödet ska kunna bli så effektivt som möjligt i förhållande till tidningarnas utvecklingsbehov och för att det ska vara förenligt med de regler som gäller för statsstöd i EU. Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag är att ett framtida presstödssystem ska vara öppet, proportionerligt och rättvist. Kommittén framhåller att de stora förändringar som pågår i medielandskapet inte ändrar behovet av stabila regler och förutsättningar i presstödssystemet. Kommittén framhåller att de utvecklingstendenser som kommittén redovisar ger ett underlag för fortsatta överväganden om hur nyhetsförmedlingens villkor kan tryggas på . Sedan grunderna för det nuvarande presstödssystemet utformades har medielandskapet genomgått stora förändringar. Några remissinstanser ser därför behov av större förändringar än de som föreslås av . Enligt regeringen bör stödsystemet beakta de demokratiska utmaningar som följer av medieutvecklingen och den förändrade medieanvändningen. Regeringen anser, i likhet med ordförande, experter och flera remissinstanser, att kommitténs betänkande inte ger tillräckligt underlag för att svara på utmaningarna på . Regeringen tillsatte en medieutredning med uppdrag att analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. Förslagen bör syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i man bor. Vidare har regeringen gett i uppdrag att ta fram ett förslag på innovationsstöd till den tryckta dagspressen. Syftet med stödet är att ge förutsättningar för en långsiktig utveckling av elektroniska publiceringstjänster. Förslaget ska ta sin utgångspunkt i förslag till omställningsstöd. Det nya stödet ska fördelas av efter särskild ansökan och ska rymmas inom beslutade ekonomiska ramar för presstödsanslaget. Stödet ska fördelas i mån av tillgängliga medel. Det nya stödet ska inte begränsas till de tidningar som får driftsstöd utan vara öppet för alla tryckta tidningar av dagspresskaraktär, utan krav på att dessa ska vara prenumererade. Ett sådant stöd skulle kunna träda i kraft . Vissa förändringar i nuvarande system är nödvändiga uppdrag ska redovisas slutligt och det kommer att krävas tid för att bereda och genomföra de förslag som utredningen lämnar. Marknadsaktörerna har behov av långsiktiga spelregler. Nya eller förändrade stödsystem eller andra 2014/15:88 mediepolitiska verktyg behöver därför införas på ett organiserat sätt och med viss framförhållning. I den omställningsprocess som pågår inom tidningsbranschen befinner sig de driftsstödsberättigade tidningarna i en ekonomiskt särskilt svår situation. Enligt Presstödskommitténs analys skulle flera dagstidningar inte ha överlevt utan det statliga stödet. Analysen visar vidare att presstödet inte har hindrat den effektivisering och strukturrationalisering som präglat dagstidningsbranschen genom introduktionen av ny teknik och genom bildandet av nya företagsstrukturer. Regeringen bedömer att det kommer att finnas ett fortsatt behov av presstöd med i huvudsak nuvarande utformning. Presstödssystemet behöver dock anpassas till de förändrade tekniska och ekonomiska förutsättningarna som råder för dagspressen. Regeringens bedömning är att flera av de förslag som och har lämnat på kort sikt innebär förbättringar av nuvarande presstödssystem. Förslagen åtgärdar vissa problem med nuvarande reglering och säkerställer en bättre användning av presstödsanslaget. Regeringen anser att det är angeläget att de föreslagna förbättringarna genomförs. Det skulle bidra till att presstödssystemet blir mer effektivt, proportionerligt och rättvist. har i sitt arbete tagit utgångspunkt i den nuvarande presstödsregleringen och har i sitt förslag till ny förordning lämnat de flesta bestämmelserna (definitioner, begrepp, kriterier etc.) oförändrade. Förslagen ligger alltså mycket nära nuvarande presstödsförordning. Mot denna bakgrund och med beaktande av att det är fråga om en begränsad tidsperiod saknas skäl att utforma en helt ny förordning. Regeringen bedömer således att vissa av bestämmelserna i presstödsförordningen som rör driftsstöd bör ändras. Förändringarna bör inte vänta till 2017 utan bör kunna träda i kraft respektive . Övervägandena i denna del redovisas i avsnitt 8. 4.2Utvidgad möjlighet till begränsat driftsstöd även om täckningsgraden överstiger den tillåtna Regeringens förslag: Begränsat driftsstöd ska kunna lämnas för en dagstidning oavsett utgivningsort om täckningsgraden på grund av geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden uppenbart ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt eller har inga synpunkter på förslaget. fådagarstidningar och Pres(s)gruppen anser att förslaget ger lika möjligheter för tidningar över hela landet och kan möjliggöra startandet av tidningar på små orter med dålig mediebevakning. Även är i huvudsak positiv. anser att det brådskar att genomföra förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 7 § presstödsförordningen kan begränsat driftsstöd lämnas till tidningar som uppfyller samtliga förutsättningar för driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad – om tidningens utgivningsort är , , eller . I motiven till bestämmelsen angav regeringen att driftsstöd borde kunna beviljas tidningar i vissa glesbygdsområden som kännetecknades av en extraordinär marknadsstruktur och där tidningarna fyllde en särskild funktion för mångfalden inom dagspressen. I de utgivningsorter som räknas upp i bestämmelsen ansågs det råda sådana geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden att den till en viss procentandel beräknade hushållstäckningen inte gav en rättvisande bild av respektive tidnings faktiska konkurrenssituation. Även ett högt täckningstal representerade nämligen en tämligen liten upplaga mätt i absoluta tal (prop. 1989/90:78 s. 23 och 24). Regeringen anser i likhet med att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att lämna begränsat driftsstöd till tidningar som visserligen har en täckningsgrad som överstiger den tillåtna, men där täckningsgraden på grund av geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden uppenbart ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga.