prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Om anser att det är osäkert om förordningen är tillämplig på en viss verksamhet och därför med stöd av 9 kap. 6 § andra stycket förelägger den som driver verksamheten att lämna de upplysningar som behövs för att bedöma om så är fallet bör det beslutet, i likhet med ett motsvarande beslut som fattas med stöd av någon annan lag på finansmarknadsområdet, inte få överklagas (jfr t.ex. 25 kap. 17 § andra stycket och 26 kap. 1 § lagen om värdepappers- marknaden samt 14 kap. 23 § andra stycket och 16 kap. 1 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). I enlighet med promemo- rians förslag bör inte heller beslut som avser att kalla till styrelsesammanträde eller att styrelsen ska kalla till stämma få överklagas. beslut i dessa delar följer inte direkt av förordningen utan är en följd av att inspektionen ska ha alla nödvändiga befogenheter för att kunna utöva tillsyn. Även enligt direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM-direktivet) ska alla beslut som fattas med stöd av lagar och andra författningar som har antagits i enlighet med det direktivet kunna prövas i domstol (se artikel 49 i det direktivet). När det direktivet genomfördes i svensk rätt gjordes motsvarande undantag från rätten att överklaga beslut som föreslås i förevarande proposition. När det gäller de beslut som i det lagstiftningsärendet inte omfattades av rätten att överklaga hänvisades till att den som skulle vilja tredskas annars skulle kunna fördröja utredning i onödan (se prop. 2012/13:155 s. 517 och jfr prop. 2002/03:150 s. 281). Regeringen gör ingen annan bedömning i förevarande fall. Enligt regeringens uppfattning torde det inte stå i strid med förordningen om värdepapperscentraler att undanta vissa tillsynsåtgärder som kan vidta från den rätt som i övrigt finns när det gäller att överklaga beslut. Enligt förordningen ska rätten att överklaga inför domstol även gälla om inget beslut fattas från inlämnandet vid ansökningar om auktorisation som innehåller alla de uppgifter som krävs (artikel 66). I svensk rätt finns det inte någon allmän bestämmelse om dröjsmåls- talan, dvs. om att en enskild har tillgång till något slags rättsmedel för det fall att en förvaltningsmyndighet inte fattar ett beslut med anledning av t.ex. en ansökan. Någon bestämmelse om dröjsmålstalan finns inte heller i kontoföringslagen. Däremot finns en övergripande bestämmelse i förvaltningslagen som innebär att varje ärende ska hand- läggas så snabbt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 §). I ett antal lagar på finansmarknadsområdet finns det dock en möjlighet att begära förklaring hos domstol att ett ärende onödigt uppehålls genom att den myndighet som ska pröva ansökan inte meddelar beslut (s.k. dröjsmålstalan). En sådan talan väcks vid allmän förvaltningsdomstol, dvs. Förvaltningsrätten i i första instans. Om myndigheten inte har meddelat beslut efter det att domstolen lämnat en sådan förklaring, ska det anses som om ansökan har avslagits. I den situationen tillämpas allmänna regler om överklagande. Ett exempel på en bestämmelse av sådant slag är 16 kap. 2 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder, som innebär följande. Om Finansinspek- tionen bl.a. i ett ärende om tillstånd att förvalta en alternativ investe- ringsfond inte meddelar beslut från det att ansökan gavs in, ska inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls. Om inspektionen inte har meddelat ett beslut om tillstånd från det att en sådan förklaring har lämnats, ska ansökan anses ha avslagits. Det kan nämnas att i sitt betänkande En ny förvaltningslag föreslog att en enskild part ska ha en generell möjlighet att begära att den myndighet som prövar ett ärende i första instans ska avgöra ärendet och att den enskilde ska kunna överklaga ett eventuellt beslut om att inte avgöra ärendet 2015/16:10 (SOU 2010:29 s. 297–309). Förslaget har ännu inte föranlett lagstift- ningsåtgärder. Enligt förordningen om värdepapperscentraler ska det finnas en rätt att överklaga till domstol för det fall att inget beslut har fattats från det att en komplett ansökan om auktorisation har lämnats in. En snarlikt formulerad rätt till en sådan dröjsmålstalan följer även av vissa andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet (se t.ex. artikel 49.2 andra stycket i AIFM-direktivet och artikel 52.1 i MiFID I). Till följd av regeln om dröjsmålstalan i förordningen krävs en ändring i kontoföringslagen, eftersom det inte finns någon sådan bestäm- melse i den lagen. , med stöd av , anser att den förändring av dröjsmålstalan som föreslås av bör genomföras för att detta ska bli ett meningsfullt verktyg. Som konstateras ovan har Förvaltningslags- utredningens förslag ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder. Regeringen anser att den nya bestämmelsen i kontoföringslagen i stället i möjligaste mån bör utformas efter förebild av de motsvarande bestäm- melser som finns i annan lagstiftning, särskilt på finansmarknads- området. Bestämmelsen bör lämpligen utformas efter förebild av 16 kap. 2 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Med ansökningstillfället bör även i den nya bestämmelsen i konto- föringslagen avses den tidpunkt då en komplett ansökan getts in, dvs. då samtliga de uppgifter och handlingar som krävs enligt gällande regelverk har kommit till handa. Om inspektionen har skäl att förelägga sökanden att komplettera sin ansökan, rör det sig givetvis inte om någon fullständig ansökan. Lagrådet efterfrågar en samlad översyn av bestämmelser i finansiell näringsrättslig lagstiftning som avser dröjsmålstalan och den fördröjning av den materiella domstolsprövningen som blir resultatet av en före- gående prövning av domstol av den formella frågan om ärendet onödigt uppehålls. Regeringen konstaterar att det inom ramen för förevarande lagstiftningsärende inte finns utrymme att göra en sådan samlad översyn. Regeringens bedömning: Det informationsutbyte som förordningen om värdepapperscentraler föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker promemorians bedömning eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Efter finanskrisen inrätta- des genom särskilda EU-förordningar (nr 1093–1095/2010 [ESA-förord- ningarna]) ett nytt europeiskt system för tillsynen av den finansiella sektorn (ESFS). I den nya strukturen ingår tre europeiska tillsyns- myndigheter: Europeiska bankmyndigheten (), Europeiska försäk- rings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) och Europeiska värde- och marknadsmyndigheten (, se även avsnitt 5.12). Strukturen omfattar också en europeisk systemrisknämnd (ESRB). De europeiska tillsynsmyndigheterna ska bl.a. samarbeta nära med de nationella tillsynsmyndigheterna i syfte att förbättra den inre marknadens funktionssätt. Genom och rådets antagande av direktiv /78/EU, det s.k. omnibus I-direktivet, infördes ändringar i direktiven för de olika sektorerna på finansmarknadsområdet som, förutom att precisera de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter, syftade till att säkerställa ett smidigt och effektivt samarbete inom det europeiska systemet för finansiell tillsyn (se vidare avsnitt 12.2). Förordningen om värdepapperscentraler innebär att samarbetet mellan och utbytet av information med de europeiska myndigheterna och de behöriga myndigheterna utvecklas ytterligare. Enligt förordningen ska behöriga myndigheter, relevanta myndigheter och bedriva ett nära samarbete med varandra, inbegripet genom att utbyta all relevant information för tillämpningen av den förordningen. Om lämpligt och relevant ska detta samarbete omfatta andra offentliga myndigheter och organ (artikel 14.1). De behöriga myndigheterna, och de relevanta myndigheterna ska utan onödigt dröjsmål förse varandra med den information som krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter enligt förordningen (artikel 13.1). Behöriga myndigheter, relevanta myndigheter, och andra organ eller fysiska och juridiska personer som tar emot konfidentiell information vid utförandet av sina uppgifter enligt förordningen får använda den enbart för utförandet av sina uppgifter (artikel 13.2). Beträffande möjlighet att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter kan det inledningsvis konstateras att det kan komma att handla om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § samma lag. Uppgift som är sekretessbelagd enligt den lagen får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i andra fall än då utlämnandet sker i enlighet med föreskrift i lag eller förordning eller då uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. En föreskrift i en EU-förordning är att jämställa med en föreskrift i lag eller förordning (jfr prop. 1998/99:18 s. 41, prop. 1999/2000:126 s. 160 och 283 samt prop. 2012/13:72 s. 34). Som konstaterats i flera tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknads- området ger bestämmelsen goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga utländska myndigheter (se bl.a. prop. 2006/07:5 s. 350, prop. 2009/10:217 s. 27 f., prop. 2011/12:40 s. 20 samt prop. 2012/13:72 s. 34). Beträffande möjligheter att hämta in information och behålla eventuell sekretess gäller följande. Enligt 30 kap. 7 § första stycket första meningen offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess hos en statlig myndighet i verksamhet som avser bl.a. tillsyn, över- vakning och kontroll på finansmarknadsområdet, i den utsträckning har godkänt avtal om detta med en annan stat eller en mellan- folklig organisation, för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden 2015/16:10 och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten har fått enligt avtalet. I termen avtal anses ingå bl.a. rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen, förord- ningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner (se bl.a. prop. 2006/07:110 s. 38, prop. 2011/12:40 s. 20 och 41 samt RÅ 2007 ref. 45). Sekretess gäller därmed för information som tar emot och som inte får lämnas ut enligt förordningen. Bedömningen ovan av möjligheten att lämna ut uppgifter samt hämta in uppgifter och behålla eventuell sekretess är giltig även beträffande andra myndigheter än , framför allt för , i den mån de omfattas av kraven i förordningen. Sammantaget görs bedömningen att det informationsutbyte som förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Vidare görs bedömningen att det inte behövs någon bestämmelse i kontoföringslagen eller offentlighets- och sekretesslagen som reglerar informationsutbytet med andra behöriga eller relevanta myndigheter och med . Att har en förpliktelse att samarbeta med dem följer redan av förordningen. Av förordningen följer även vissa motsvarande förpliktelser för . Det finns skäl att överväga om vissa andra regler om samarbete mellan myndigheter i förordningen föranleder lagstiftningsåtgärder från svensk sida. I förordningen finns relativt detaljerade regler om samarbetet mellan myndigheter i de fall då en värdepapperscentral tillhandahåller tjänster över gränserna (artikel 24). I fråga om dessa regler ska kommis- sionen anta delegerade rättsakter och ska ta fram förslag till tek- niska standarder för genomförande som ska antas av kommissionen (artikel 24.7 och 24.8). Reglerna i förordningen är direkt tillämpliga och kräver i huvudsak inte några åtgärder från svensk sida. Detsamma gäller kommande delegerade rättsakter och tekniska standarder, om dessa tar formen av EU-förordningar. I förordningen finns det dock regler om att de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten respektive hemmedlemsstaten för en viss värde- papperscentral ska upprätta samarbetsarrangemang (artikel 24.4). Dessa arrangemang kan inbegripa s.k. tillsynskollegier. För att en förvaltnings- myndighet ska kunna ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte avser en fråga där överenskommelsen kräver eller medverkan, krävs ett uppdrag från regeringen (10 kap. 2 § regeringsformen). Styrningen av och samarbetet mellan myndigheter hör inte till det område som förutsätter lagstiftningsåtgärder eller andra slags beslut från sida (10 kap. 3 § regeringsformen, jfr 8 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen). Det innebär att regeringen kan lämna ett sådant uppdrag till , om det behövs av hänsyn till förordningen. Regeringen kan också ge ett generellt medgivande genom ett bemyndigande i förordning. I fråga om det senare fallet, jfr 4 a § förordningen med instruktion för . Några lagstift- ningsåtgärder krävs däremot inte. har redan tidigare ingått ett antal överenskommelser (samarbetsavtal) med motsvarande myndigheter i andra länder avseende frågor om t.ex. tillsyn över banker som driver verksamhet i flera medlemsstater. Ett exempel på en sådan överenskommelse är samarbetsavtalet av om grupp- tillsyn över , Multilateral Cooperation and Coordination Prop. 2015/16:10 Agreement on the Supervision of (). Om de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten respektive hem- medlemsstaten är oense om vilka åtgärder som ska vidtas mot en värde- papperscentral med anledning av dess agerande i värdmedlemsstaten, finns det en möjlighet för någon av dem att hänskjuta ärendet till för s.k. bindande medling (artikel 24.5). Det är i första hand ett ansvar för den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten att ingripa mot en värde- papperscentral, även när det gäller dess agerande i en annan medlemsstat (skäl 24 till förordningen). Om den myndigheten inte vidtar tillräckliga åtgärder får dock även den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten ingripa (se vidare avsnitt 9.9). Hur den bindande medlingen går till fram- går av artikel 19 i den relevanta ESA-förordningen, dvs. Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /77/EG. Bestämmelser om bindande medling har införts i svensk rätt till följd av omnibus I-direktivet (prop. 2011/12:70). Även vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet infördes bestämmelser i lag om bindande med- ling (13 kap. 6 b och 6 c §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse samt 6 kap. 4 och 5 §§ lagen [2014:968] om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag). Dessa bestämmelser innehåller bl.a. ett krav på att ska följa ett beslut som fattas av den relevanta europeiska tillsynsmyndigheten, i det fallet . Ett sådant beslut fattas av med stöd av artikel 19 i och rådets förord- ning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG. De tre Esa-förordningarna är i huvudsak likalydande. Det framgår av Esa-förordningarna att de europeiska tillsynsmyndigheternas beslut är bindande för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna (artikel 19.3 i respektive förordning). Att bindande medling ska gälla i fråga om värdepapperscentraler framgår som nämns ovan av förordning- en om värdepapperscentraler. Med tanke på att bindande medling av- seende tillsynen över värdepapperscentraler således till fullo regleras i EU-förordningar bör det inte krävas några lagstiftningsåtgärder i detta hänseende. 8.9Rapportering om missförhållanden (”whistleblowing”) När missförhållanden uppstår inom en organisation finns det vanligtvis ett intresse från ledningens sida att komma till rätta med problemen. Missförhållandena kan dock vara dolda på grund av att enskilda personer inom organisationen döljer dessa. Det kan också förekomma situationer då ledningen är medveten om att det förekommer oegentligheter men av olika skäl underlåter att agera, eller till och med aktivt mörklägger Personer som ”blåser i visselpipan”, s.k. visselblåsare (efter engelskans whistleblowers), kan därför ha en viktig roll för att avslöja olika former av oegentligheter i både offentlig och privat sektor. Syftet med särskilda rapporteringssystem, s.k. ”visselblåsarsystem”, är att möjliggöra för samtlig personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser. Ett bra skydd för visselblåsare inne- fattar således inte endast särskilda rapporteringssystem utan även ett skydd för att den som väljer att rapportera om eventuella missförhåll- anden inte drabbas av repressalier från arbetsgivarens sida. Vissa länder har infört särskild lagstiftning om skydd och system för personer som blåser i visselpipan. har ännu inte infört någon särskild skyddslagstiftning för anställda som slår larm. Det finns dock ett antal bestämmelser inom olika områden som ger skydd för anställda som rapporterar om missförhållanden och oegentligheter, bl.a. genom arbets- rätten och kravet på saklig grund för uppsägning i lagen (1982:80) om Även rättsgrundsatsen om god sed på arbetsmark- naden ger visst skydd. Denna rättsgrundsats upprätthålls genom Arbets- domstolens praxis på området och innebär bl.a. att omplacering under vissa förhållanden kan underkastas en rättslig prövning som liknar pröv- ningen vid uppsägning (den s.k. ”bastubadarprincipen”). offentlig sektor har dessutom ett särskilt skydd om de använder sig av den grundlagsskyddade meddelarfriheten (se 3 kap. tryckfrihetsförord- Även enskildas rätt till yttrandefrihet enligt kan under vissa förutsättningar ge skydd mot repressalier för anställda som har slagit larm om missförhållanden. Det har dock från flera håll lyfts fram ett behov av att ytterligare stärka skyddet för visselblåsare i . särskild utredare i uppdrag att generellt utreda frågan om skyddet för arbetstagare som slår larm om olika (dir. 2013:16). Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm överlämnade betänkandet Visselblåsare – Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om (SOU 2014:31). I betänkandet föreslår utredningen en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Med allvarliga missförhållanden avses i förslaget förhållanden som skäl- igen kan misstänkas avse brott på vilket fängelse kan följa, eller därmed jämförliga missförhållanden (1 § andra stycket). I betänkandet anförs att de ”därmed jämförliga missförhållanden” som avses bl.a. utgörs av så- dana allvarliga missförhållanden som underlåtenhet att följa gällande föreskrifter, brott mot regler till skydd för fungerande marknader, oetiska förfaranden m.m. (a. bet. s. 375). Förslaget har ännu inte lett till lagstift- Svensk rätt innehåller inte heller något uttryckligt krav på svenska företag att inrätta särskilda rapporteringskanaler för visselblåsare. föreskrifter (AFS 1993:17) om åtgärder mot kränk- ande särbehandling i arbetslivet följer dock att en arbetsgivare ska ha rutiner för att på ett tidigt stadium fånga upp signaler om och åtgärda otillfredsställande arbetsförhållanden, problem i arbetets organisation eller missförhållanden i samarbetet. dessutom en särskild ordning med skyddsombud som företräder arbets- tagarna i arbetsmiljöfrågor. I betänkandet från Utredningen om stärkt Prop. 2015/16:10 skydd för arbetstagare som slår larm föreslås dock en ny bestämmelse i arbetsmiljölagen (1977:1160) av innebörden att arbetsgivare i viss utsträckning ska vara skyldiga att se till att det finns rutiner för att slå larm i vissa fall. () har utarbetat riktlinjer om skydd för visselblåsare (on whistleblowing) som upp- muntrar företag att inom sina egna organisationer inrätta interna vissel- blåsarsystem genom vilka deras anställda konfidentiellt kan anmäla miss- tänkta eller konstaterade oegentligheter på arbetsplatsen. Riktlinjerna utgör vägledning för företag som väljer att inrätta dylika system. i har också valt att införa särskilda kommunikations- kanaler för anställda som vill slå larm om missförhållanden inom företaget. Krav på särskilda förfaranden för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt förordningen om värdepapperscentraler att behöriga myndigheter ska inrätta särskilda förfaranden för att motta och följa upp anmälningar om överträdelser bör tillgodoses genom att föreskrifter på förordningsnivå införs. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker promemorians bedömning eller har inget att invända mot den. ligare frågor som promemorian avser bör regleras på förordningsnivå. Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna ska säkerställa att behöriga myndigheter etablerar effektiva mekanismer som uppmun- trar rapportering av potentiella eller faktiska överträdelser av förord- ningen om värdepapperscentraler. Bland dessa mekanismer ska särskilda förfaranden för mottagande och utredning eller uppföljning av rapporter om sådana överträdelser ingå. De särskilda förfarandena inbegriper inrättandet av säkra kommunikationskanaler för sådana rapporter (artikel 65.2 a). Syftet med reglerna i förordningen är att potentiella överträdelser ska kunna upptäckas (skäl 64). En regel av samma innebörd finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 71.1 och 71.2 a). ansvarar för tillsynen som rör finansiella mark- nader och finansiella företag. Uppgiften att utöva tillsyn över företagen utförs på flera olika vis, där en av inspektionens metoder består i att ta emot och följa upp tips från anmälare. framgår att myndigheten gärna tar emot tips och anmälningar från privat- Enskilda informeras om hur den som vill lämna tips om oegentligheter ska gå till väga. En sådan anmälan kan därefter, om det bedöms föreligga skäl för det, läggas till grund för en inspektion eller andra former av undersökningar av företaget i fråga. Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet gjorde regeringen bedömningen att i praktiken uppfyller de krav på 2015/16:10 effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra rapportering och att motta rapporter beträffande överträdelser som följer av det direktivet (prop. 2013/14:228 s. 244 f.). Regeringen ansåg dock att direktivet förutsätter ett genomförande av reglerna i svensk rätt. Med hänsyn till bestämmelsernas art ansåg regeringen att artikel 71.1 och 71.2 a borde genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå (se 5 b § förordningen med instruktion för ). Regeringen ansåg dessutom att det aktuella förfarandet även borde innefatta en garanti för anklagade personers rätt till försvar och en rätt att ta del av de handlingar som läggs till grund för ett beslut mot personen i fråga. Ett sådant skydd kunde enligt regeringens mening uppnås genom skyldighet att handlägga ärenden i enlighet med förvaltningslagen. I fråga om förordningen om värdepapperscentraler saknas det anledning att göra någon annan bedömning än den som gjordes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. Eftersom artikel 65.2 i förordningen riktar sig till medlemsstaterna bör den nämnda bestämmelsen i instruktion för även avse den verksamhet i värdepapperscentraler som framgår av förordningen om värdepapperscentraler och kontoföringslagen. Regeringen konstarerar med anledning av det som framför att det således inte bör bli fråga om att införa några ytterligare bestämmelser på förordningsnivå än de som följer av artikel 65.2 a. Skydd för den som rapporterar mot att drabbas Regeringens bedömning: Kravet i förordningen om värdepappers- centraler om skydd för anställda som anmäler överträdelser mot att drabbas av i vart fall repressalier, diskriminering eller andra former av orättvis behandling är uppfyllt i gällande rätt.