prop · H20394 · 2015-04-01 00:00:00 — Jävsregeln i 7 kap. 9 § gäller som nämnts inte bara för polisan- ställda utan även för anställda vid någon av de andra myndigheter som enligt särskilda regler utför motsvarande uppgifter; dvs. i , respektive brottsbekämpande verksamhet. 2014/15:94 7.1.4 Jäv i annan polisverksamhet I det nämnda lagstiftningsärendet konstaterades att det inte finns några särskilda bestämmelser om jäv för de polisiära uppgifter och befogenheter som regleras i bl.a. polislagen (1984:387) och polisförord- ningen (1998:1558). Om det uppkommer en fråga om jäv i polisverk- samhet som inte avser förvaltningsärenden eller åtgärder enligt rätte- gångsbalken tillämpas, enligt vad som sägs där, bestämmelserna om jäv i analogt (prop. 2000/01:92 s. 21). I kommentaren till framhålls också att jävsprövningen i dessa fall i första hand bör göras med utgångspunkt i jävsbestämmelsen i (m.fl. I s. 7:30). Jäv för polismän och andra anställda vid En mer heltäckande jävsregel för polisen Regeringens förslag: För anställda vid och Säker- hetspolisen införs en mer heltäckande jävsregel i polislagen, som både ersätter den nuvarande jävsregeln i och reglerar jäv i Departementspromemorians förslag överensstämmer med regering- Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig är positiva till införandet av en mer heltäckande jävsregel för polismän och andra anställda vid och Säkerhetspolisen. liksom Akademikers () välkomnar att jävsreglerna hålls samman och förtydligas. uppger att det stärker rättsäkerheten för den enskilde att införa en mer heltäckande jävsreglering på sätt som föreslås. När det gäller reglering- ens placering anser att det vore mer ändamålsenligt att samla regleringen om jäv för hela den brottsbekämpande verksamheten i rätte- gångsbalken, medan anser det utmärkt med reglering i polislagen i stället för i . Skälen för regeringens förslag Behövs det en ny jävsregel för och Säkerhetspolisen? Den polisära verksamheten spänner över ett mycket brett fält. av handläggning av förvaltningsärenden tillhör brottsbekämpning och upprätthållande av allmän ordning och säkerhet de största verksamhets- De två senare verksamheterna utgör kärnan i polisens opera- Som framgått gäller samma regler om jäv i förvalt- ningslagen för polisen som för andra myndigheter vid handläggning av Den jävsregel i som gäller för anställda vid myndigheten och Säkerhetspolisen har ett bredare tillämpningsområde än flertalet jävsregler, som oftast tar sikte på själva beslutsfattandet. omfattar både att tjänstemannen har att fatta beslut och att vidta åtgärder enligt balken. Det sistnämnda hör samman med att de åtgärder som är aktuella till stor del avser verkställighet av beslut som åklagare har fattat. En polisman eller annan anställd som är jävig får således varken fatta beslut eller vidta sådana åtgärder som regleras i balken. Undantag görs dock för beslut och åtgärder som inte utan fara kan skjutas upp. Den nuvarande jävsregeln täcker emellertid inte all polisiär verksamhet som är brottsbekämpande. regleras inte sällan viktiga frågor som rör polisens brottsbekämpande arbete – på samma sätt som när det gäller åklagare – i särskilda lagar. Som exempel kan nämnas att det vid sidan av finns flera särskilda lagar som reglerar använd- ningen av straffprocessuella tvångsmedel eller andra för den enskilde ingripande åtgärder. Här kan exempelvis nämnas lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. Andra exempel är lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. De sist- nämnda lagarna reglerar användningen av vissa hemliga tvångsmedel. Ett ytterligare exempel är lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, som bl.a. reglerar brottsutredningar mot misstänkta under . Vissa specialstraffrättsliga lagar innehåller avvikande regler om beslag, exempelvis vapenlagen (1996:67), eller om förfarandet med beslagtagen egendom, t.ex. lagen (1958:205) om förverkande av vissa alkoholhaltiga drycker m.m. Det är från principiell utgångspunkt givetvis lika viktigt att beakta ris- ken för jäv vid handläggningen av andra uppgifter i den brottsbekäm- pande verksamheten än enbart de som regleras i . Det var också det som låg bakom utvidgningen av jävsbestämmelsen för åklagare. Där pekades på att ny lagstiftning utanför lett till att jävsregelns tillämpningsområde urholkats. Utvecklingen mot att i ökad utsträckning reglera vissa uppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten utanför kan förväntas fortsätta. Som exempel kan nämnas lagstiftningen om straffrättsligt samarbete och om interna- tionell rättslig hjälp i brottmål, där framför allt utvecklingen inom Euro- peiska unionen lett till nya lagar som bl.a. reglerar användning av vissa straffprocessuella tvångsmedel. finns det inte heller någon jävsregel som täcker polisens ord- ningshållande verksamhet. Polisen har successivt fått alltmer långtgående befogenheter att ingripa mot enskilda som stör den allmänna ordningen. Enligt olika bestämmelser i polislagen och andra författningar får en polisman som ett led i att upprätthålla allmän ordning bl.a. beröva perso- ner friheten (13 § polislagen och 1 § lagen [1976:511] om omhänder- tagande av berusade personer m.m.), inskränka deras frihet på annat sätt (13 a–c §§ polislagen) eller avspärra platser och genomsöka byggnader m.m. (23 § polislagen). får vidare enligt 2 kap. 22 och 23 §§ ordningslagen (1993:1617) ställa in eller upplösa allmänna sam- mankomster och offentliga tillställningar, vilket kan vara ett ingrepp i mötes- och informationsfriheten. Det rör sig om åtgärder som innebär inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i 2 kap. regeringsformen. Åtgärderna motsvarar till stor del sådana åtgär- 2014/15:94 der som under vissa förutsättningar får vidtas som ett led i den brottsbe- kämpande verksamheten. Det är åtgärder som kan vara mycket ingri- pande för den enskilde och som även kan få framtida följdverkningar för honom eller henne, t.ex. för möjligheterna att skaffa körkort eller att få tillstånd av olika slag. Det framstår därför som rimligt att den enskilde åtminstone bör ha det skydd mot felaktig handläggning som en jävsregel innebär även i den verksamheten. Det behövs således en särskild jävsre- gel för att säkerställa att den ordningshållande verksamheten sköts på ett grannlaga och opartiskt sätt. Trots att det knappast råder någon tvekan om att det i praktiken skulle betraktas som lika klandervärt om en polisanställd uppträder jävigt vid beslut om eller åtgärder enligt någon annan författning än rättegångsbal- ken som reglerar uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten, så omfattar den nuvarande jävsregeln rent faktiskt inte detta. På motsva- rande sätt saknas det en formell jävsreglering för den ordningshållande verksamheten. Avsaknaden av uttryckliga jävsregler skulle exempelvis kunna medföra att en domstol, vid prövning av om en tjänsteman begått tjänstefel genom att besluta om eller vidta någon åtgärd trots att han eller hon har varit jävig, skulle finna att så inte varit fallet. Likaså finns det en risk att den som varit utsatt för en felaktig åtgärd inte lika enkelt kan få ersättning för den skada som uppstått som om det funnits en mera hel- täckande jävsregel. En analog tillämpning av en regel ger inte samma skydd vid prövning av frågor som rör fel eller försummelse vid hand- läggningen. Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att regleringen av jäv i och Säkerhetspolisens operativa verksamhet bör stärkas. En eller flera jävsregler? Det är i två olika avseenden som regleringen om jäv behöver stärkas. Dels behövs en mer heltäckande regel för den brottsbekämpande verk- samheten som motsvarar vad som gäller för åklagare, dels behövs en helt ny regel om jäv i den ordningshållande verksamheten. Det väcker frågan om det är rimligt att ha tre olika jävsregler för polisens verksam- het, även om de i sak kommer att skilja sig åt något beroende på vilken verksamhetsform de gäller i. Jävsregeln i förvaltningslagen gäller generellt för all förvaltningsverk- samhet och bör därför inte ändras. Jäv vid handläggningen av förvalt- ningsärenden inom polisen bör enligt regeringens mening således även fortsättningsvis regleras i förvaltningslagen. Regeringen bedömer däremot att det finns skäl att samla regleringen om jäv i polisens operativa verksamhet i en bestämmelse. Det skulle underlätta tillämpningen att ha en sammanhållen jävsregel som är direkt anpassad till polisens verksamhet och som omfattar både brottsbekämp- ning och ordningshållande. Det kan tilläggas att den nuvarande jävsre- geln i inte är helt lättillämpad, på grund av att den hän- visar till jävsregeln för åklagare, som i sin tur hänvisar till jävsregeln för domare men gör undantag för vissa omständigheter som utgör jäv för domare. Det sagda talar för att det bör införas en ny, mer heltäckande, jävsregel för polisanställda. Var bör den nya jävsregeln placeras? En mer heltäckande jävsregel för den brottsbekämpande verksamheten kan åstadkommas genom en justering av den nuvarande bestämmelsen i Det ter sig däremot främmande att, som föreslår, låta den regeln omfatta annan typ av verksamhet som i sin hel- het regleras i andra författningar än i balken. Jävsregeln bör därför inte Regeln har däremot ett naturligt samband med reglerna i polislagen. Regeringen anser därför att en ny jävsregel bör placeras i anslutning till de allmänna reglerna om polisingripanden i 7.2.2 Utformningen av en ny jävsregel i polislagen Regeringens förslag: Jävsregeln i när det gäller po- lisanställda flyttas till polislagen och utvidgas till att omfatta all brottsbekämpande verksamhet. Jäv vid beslut eller åtgärder i poli- sens ordningshållande verksamhet regleras särskilt. Jävsgrundande omständigheter ska vara att den som fattar beslut eller verkställer en åtgärd själv har intresse i frågan eller att någon närstående har det, att beslutsfattaren eller den som verkställer åtgärden själv företräder nå- gon som har intresse i frågan, eller har någon närstående som gör det, eller att det finns någon annan särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet. Den som är jävig ska trots det ha möjlighet att fatta ett beslut eller vidta en åtgärd som inte utan fara kan skjutas upp. Departementspromemorians förslag överensstämmer i sak med re- geringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget i denna del, men och lämnar vissa synpunkter på författningstexten. Skälen för regeringens förslag Hur bör den nya jävsregeln utformas? En flyttning av den jävsregel som gäller för beslut och åtgärder enligt aktualiserar frågan om regeln bör överföras i sak oför- ändrad eller om den bör justeras. Eftersom polisen har övertagit ansvaret för allt fler förundersökningar kommer polismän i egenskap av förundersökningsledare att i stor utsträckning fatta beslut som tidigare meddelades av åklagare. Vidare regleras numera inte sällan åtgärder som en polisman får vidta i den brottsbekämpande verksamhe- ten i andra författningar än i . När det gäller den brotts- bekämpande verksamheten bör därför jävsregeln, på samma sätt som för åklagare, utformas så att den omfattar alla typer av beslut och åtgärder i den brottsbekämpande verksamheten oavsett i vilken författning åtgär- derna i fråga regleras. Utformas regleringen på det sättet täcks behovet av jävsregler för den verksamhet som enligt 32 § förvaltningslagen undantas från den lagens tillämpningsområde. När det gäller övrig verksamhet bör en ny jävsregel inte omfatta all polisiär verksamhet där det inte finns någon jävsregel. inte omfatta det som brukar kallas faktiskt handlande och inte heller polisens stödjande och hjälpande verksamhet. Den nya regeln bör i stället inriktas på sådana beslut och åtgärder i myndighetsutövning som hänför sig till uppgiften att upprätthålla allmän ordning. Där bör kravet på opar- tiskhet upprätthållas i samma utsträckning som när det gäller brottsbe- kämpning och beslut i förvaltningsärenden. samhet avses här den operativa polisverksamheten som syftar till att upprätthålla allmän ordning. Förvaltningsbeslut i frågor som regleras i ordningslagen (1993:1617), t.ex. beslut i fråga om offentliga tillställ- ningar eller allmänna sammankomster, omfattas inte men däremot de beslut som fattas eller de åtgärder som vidtas om det blir ordningsstör- ningar i samband med en offentlig tillställning eller en allmän samman- Det finns två tänkbara modeller att använda när man utformar en ny jävsregel för ordningshållande verksamhet. Den ena är den jävsregel som finns i och den andra den jävsregel som finns i förvalt- Reglerna skiljer sig åt i vissa avseenden, men ingen av dessa regler är dock utformad så att den direkt kan överföras på åtgärder i ord- Den ena utgår från handläggning av mål i domstol och den andra från handläggning av förvaltningsärenden. regeln i förvaltningslagen träffar endast den som bidrar till utgången av ärendet medan jävsregeln i tar sikte på både den som beslutar om en åtgärd och den som verkställer en åtgärd. av reglerna är optimal för ordningshållande verksamhet anser regeringen det bättre att med dessa båda regler som utgångspunkt utmönstra vilka omständigheter som får anses särskilt viktiga när det gäller att avgöra om en beslutsfattare eller någon som ska besluta om eller verkställa en åtgärd i den ordningshållande verksamheten inte bör ta befattning med frågan. Eftersom jävsregeln ska avse operativ verksamhet bör den träffa både den som fattar beslut och den som verkställer beslut, på samma sätt som gäller i den brottsbekämpande verksamheten. som bör vara jävsgrundande är om den som fattar beslut eller ska vidta åtgärden själv, eller någon närstående till honom eller henne, har ett intresse i saken eller kan få särskilt stor nytta eller lida allvarlig skada av Den andra omständigheten som bör grunda jäv är om besluts- fattaren eller den som ska verkställa åtgärden, eller någon närstående till honom eller henne, är ställföreträdare för den som åtgärden rör eller för någon som kan få särskilt stor nytta eller lida allvarlig skada av åtgärden. Den tredje bör vara att det inte heller i övrigt får finnas någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för beslutsfattarens eller den verkställandes opartiskhet. Omständigheter som att någon tidigare haft befattning med frågan på ett sätt som gör att hans eller hennes opar- tiskhet kan ifrågasättas kan beaktas inom ramen för det sistnämnda krite- Med hänsyn till polisverksamhetens särskilda art bör den som är jävig trots det ha möjlighet att fatta ett beslut eller vidta en åtgärd som inte utan fara kan skjutas upp. Det bör framgå av jävsregeln. Frågan om det föreligger jäv bör prövas av den myndighet där tjänste- mannen är anställd. Jävsregeln om beslut och åtgärder i brottsbekämpande verksamhet bör givetvis omfatta Säkerhetspolisen på samma sätt som . När det gäl- ler ordningshållande verksamhet är det inte lika självklart vad som bör gälla. Det är i första hand som ansvarar för allmän ordning och säkerhet, medan Säkerhetspolisen främst ansvarar för frågor som rör rikets säkerhet, terrorismbekämpning, personskydd för den cen- trala statsledningen och säkerhetsskydd. Även om den arbetsfördelning som finns gör att en ny jävsregel som tar sikte på ordningshållande verksamhet i första hand skulle komma att tillämpas inom Polismyndig- heten kan det inte uteslutas att den även kan få betydelse för Säkerhets- polisen. Den nya jävsregeln bör därför omfatta båda myndigheterna inom polisen. En regel bara för polismän? En annan viktig fråga är om regeln om jäv i ordningshållande verksamhet bara ska ta sikte på polismän eller om den bör omfatta även andra an- ställda. När det gäller ordningshållning är det polismän som utpe- kas som de som ska utföra uppgifter. Enligt 1 § lagen (1980:578) om ordningsvakter får den som inte är anställd som polisman förordnas att som ordningsvakt medverka till att upprätthålla allmän ordning. Ord- ningsvakter kan förordnas att tjänstgöra inom , t.ex. att sköta viss bevakning. När jävsregeln i senast ändrades i sak gjordes den till- lämplig på alla anställda inom polisen, trots att det då endast var polis- män som fick fatta beslut enligt balken och som därför kunde komma att träffas av jävsregeln. Motivet för att välja en bredare lösning var att ut- vecklingen kunde komma att medföra att även andra anställda än polis- män skulle kunna få sådana uppgifter. trädde också ändringar i kraft som innebär att andra anställda vid får utföra vissa åtgärder enligt bl.a. som var förbehållna polismän. Civilanställda vid och Ekobrottsmyndig- heten har getts möjlighet att hålla fler förhör och att delge information om förenklad delgivning (se prop. 2013/14:232 s. 23 f.). Det går inte att utesluta att andra anställda inom än polismän kan komma att fullgöra uppgifter i ordningshållande verksam- het. Mot denna bakgrund finns det inte anledning att begränsa den nu föreslagna jävsregeln till att omfatta enbart polismän. föredrar att det i författningstexten inte görs någon uppdelning mellan ”polisman” och ”annan anställd”. Eftersom jävsregeln till allra största delen kommer att träffa polismäns beslut eller åtgärder bör detta enligt regeringens mening på samma sätt som avspeglas i författningstexten. 2014/15:94 7.3 Jäv för anställda vid andra myndigheter Regeringens förslag: Jävsregeln i för anställda vid , och utvidgas till att omfatta beslut och åtgärder i all brottsbekämpande verksamhet. Regleringen ska även omfatta andra anställda vid än åkla- gare. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig är positiva till förslaget. och tillstyrker änd- ringen. framför att jävsreglerna på detta sätt blir heltäckande och mer tydliga och enklare att tillämpa. anser att det finns goda skäl för att jävsreglering bör vara samma som polisens, mot bakgrund av att även kustbevakningstjänstemän i vissa sammanhang har samma befogenheter som en polisman att vidta ord- ningshållande åtgärder, och föreslår att detta görs genom en komplette- ring i polislagen. Skälen för regeringens förslag Anställda vid , och Om jävsregeln för anställda vid och Säkerhetspolisen flyttas från till polislagen uppstår frågan hur man ska hantera den kvarvarande regleringen i 7 kap. 9 § . Para- grafen i fråga reglerar nämligen inte bara jäv för polisanställda utan även jäv för anställda vid , och som har motsvarande brottsbekämpande uppgifter. De skäl som talar för en mera fullständig jävsregel, som inte bara behandlar beslut och åtgärder enligt balken, är självfallet lika starka när det gäller dessa befattningsha- vare. För anställda vid och kan nämnas de särskilda reglerna om bl.a. tvångsmedel i lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. För del bör även nämnas åtgärder enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot för- orening från fartyg. Därför bör enligt regeringens mening även denna jävsregels tillämpningsområde utvidgas så att den, liksom för polisan- ställda, omfattar alla åtgärder i brottsbekämpande verksamhet. anför att en kustbevakningstjänsteman, utöver brotts- bekämpande befogenheter, i vissa sammanhang har samma befogenheter som en polisman att vidta ordningshållande åtgärder (se t.ex. 3 § lagen [1982:395] om medverkan vid polisiär övervakning) och att det mot bakgrund av det finns goda skäl för att jävsreglering bör vara samma som polisens. Mot bakgrund av samhällsutvecklingen och att suc- cessivt fått nya uppgifter och ökade befogenheter sedan myndigheten bildades , har en utredning sett över myndighetens uppgifter och kustbevakningstjänstemännens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55). Betänkandet bereds inom . Det kan konstateras att kustbevakningstjänstemän vidtar åtgärder och fattar beslut inom fler Prop. 2014/15:94 områden än brottsbekämpande respektive ordningshållande verksamhet. Det finns dock i detta lagstiftningsärende inte underlag för att bedöma behovet av en mer heltäckande jävsregel för beslut eller åtgärder i annan verksamhet vid än den brottsbekämpande. Regeringen anser därför att det nu inte finns skäl för en vidare reglering än den före- slagna. Eftersom den föreslagna utvidgningen av jävsregeln avser åtgär- der eller beslut i brottsbekämpande verksamhet bör bestämmelsen även i fortsättningen vara placerad i . Andra anställda vid än åklagare Som framgått har ändringar trätt i kraft som innebär att civilanställda vid och har getts utökade befogen- heter i den brottsbekämpande verksamheten (se prop. 2013/14:232). Med anledning av att arbetsuppgifterna har utvidgats för vissa anställda vid finns det anledning att nu också reglera jäv för dem. En sådan jävsregel kan införas antingen i den paragraf som reglerar jäv för åklagare (7 kap. 6 §) eller i den som reglerar jäv för an- ställda vid andra brottsbekämpande myndigheter än polisen, som beslutar om eller vidtar åtgärder enligt bl.a. . De uppgifter som regleringen bör träffa motsvarar det som anges i 7 kap. 9 § rättegångs- balken för vissa anställda vid , och Skatte- verket, medan det knappast kan bli aktuellt att andra anställda vid brottsmyndigheten tilldelas åklagaruppgifter. Regleringen bör därför placeras i 7 kap. 9 § och i sak motsvara vad som gäller för civilanställda inom polisen. 8.1Ökade befogenheter för civilanställd personal i utredningsverksamheten Regeringens förslag: Förundersökning eller utredning enligt 31 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska – ut- över av åklagare – kunna ledas av de anställda vid som myndigheten har förordnat. Om den unge tidigare varit föremål för förundersökning eller utred- ning ska, om möjligt – utöver samma åklagare och polismän – även i övrigt samma anställda vid anlitas för att leda och genomföra den nya förundersökningen eller utredningen. Utöver en polisman ska även någon annan anställd vid Polismyndig- heten som myndigheten har utsett kunna uppmana en person som har eller kan antas ha fyllt 15 men inte att vidta åtgärder för att av- hjälpa eller begränsa skada på grund av brott, om den unge har erkänt brottet eller om det annars med hänsyn till omständigheterna är uppenbart att han eller hon har begått brottet. 2014/15:94 Departementspromemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot förslagen. Skälen för regeringens förslag I utredningsverksamhet finns det två kategorier av brottsutredare: de som är polismän och de som har annan kompetens. Regelverket är utformat så att endast en polisman får utföra vissa arbets- uppgifter. Utöver det ställs inga särskilda krav på polisanställda för att få genomföra brottsutredningar. I propositionen Utökade befogenheter för civilanställda inom Polis- myndigheten och (prop. 2013/14:232 s. 26) fram- hölls att ytterligare befogenheter för de utredare som inte är polismän skulle göra det möjligt att effektivisera och höja kvaliteten i utrednings- verksamheten, främst genom att civilanställda utredare kan utnyttjas mer flexibelt, att antalet ärenden som måste överlämnas från civilanställda till polismän minskar och att den för det aktuella fallet mest lämpade utre- daren kan användas. I propositionen konstaterade regeringen att den – till skillnad från – ansåg att det finns stora fördelar från såväl kvalitets- som effektivitetssynpunkt med att samma handläggare kan utföra fler eller samtliga moment i en brottsutredning. Mot den bakgrun- den underströk regeringen att det finns behov av att i ökad omfattning kunna använda personal som inte är polismän i brottsutredningsverksam- heten och att civilanställda utredare därför bör ges fler befogenheter.