prop · H30327 · 2015-09-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:27 om återfall i brott Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som gjort i rapporten i brott – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre? (RiR 2015:4). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer i rapporten. Regeringen instämmer i iakttagelse att det återfallsförebyggande arbetet behöver utvecklas så att klienterna i större utsträckning än vad som är fallet kan bli föremål för insatser som de har bedömts vara i behov av. Det gäller särskilt vad anför om behovet av en utvecklad samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen instämmer vidare i bedömning att utbildning är en viktig återfallsförebyggande insats. Regeringen instämmer även i bedömning att fler återfallsförebyggande insatser skulle kunna göras och få bättre effekt, om klienters problem och behov identifierades tidigare. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Det återfallsförebyggande arbetet måste stärkas ................ Antalet återfall i brott ska minska Insatserna ska vara kunskapsbaserade och möjliga att följa upp Fler intagna bör få möjlighet till 3.2Normaliseringsprincipen bör även fortsättningsvis 3.3Samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer måste utvecklas ...................................................... Behövs en tydligare reglering av Kriminalvårdens roll för en utvecklad En handlingsplan för det återfallsförebyggande arbetet?......................... Framgångsrika exempel på samverkan bör spridas och vidareutvecklas............................. organisationer bör utvecklas............................ kostnader och ansvar ....................................... Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ i brott – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre.................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat samhällets insatser för att förebygga återfall i brott. Granskningen har resulterat i rapporten i brott – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre? (RiR 2015:4), se bilagan. Syftet med granskningsrapporten, som behandlas i denna skrivelse, har varit att undersöka om det återfallsförebyggande arbetet har goda förutsättningar att bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Bland de förutsättningar som har analyserats finns lagstiftning, planering, samordning samt fördelning av ansvar och resurser. överlämnades av till regeringen . har granskat vilka insatser som Kriminalvården och övriga berörda myndigheter har genomfört inför frigivning och under övervakning efter villkorlig frigivning i syfte att minska risken för återfall i brott. Effekterna av insatserna har inte mätts. Utgångspunkten för granskningen är i stället om den återfallsförebyggande verksamheten är inriktad på de områden som befintlig forskning visar minskar återfallsrisken. I granskningen konstaterar att de klienter som nås av insatser är betydligt färre än de som Kriminalvården har bedömt har behov av det. Vidare konstateras att insatserna i många fall inte heller är tillräckligt strukturerade och konkreta för att lösa klienternas grundläggande problem med kriminalitet, missbruk, psykisk ohälsa, avsaknad av arbete, bostadslöshet m.m. sammanfattande slutsats är att samhällets insatser inte täcker de behov som finns, att insatserna är för få i relation till bedömda behov och att de inte i tillräcklig utsträckning görs koordinerat eller tillräckligt snabbt. När vissa avgörande åtgärder uteblir finns dessutom risk att tidigare insatser inte får effekt. Sammantaget kan enligt bättre effekter uppnås om vissa brister åtgärdas och risken för dålig hushållning med samhällets resurser och ett ineffektivt system för återfallsförebyggande arbete kan därmed undvikas. beskriver i rapporten att andelen personer som återfaller i brott i princip varit oförändrad . Vidare anges att granskningen visar att många insatser för att förebygga återfall inte görs de behövs, utan dröjer. Enligt kan detta delvis förklaras av brist på helhetssyn och långsiktighet såväl i planeringen av åtgärder som i synen på kostnader. De aktörer som är ansvariga för 2015/16:27 återfallsförebyggande insatser samverkar enligt inte tillräckligt i planeringen. Alltför ofta gör var och en sin plan för insatser utifrån den egna budgeten. anser att regeringen inte heller ställer tillräckliga krav på helhetssyn och långsiktighet i beslut om insatser. Vidare anförs att det saknas kunskap om det återfallsförebyggande arbetets långsiktiga effekter, eftersom uppföljningen i dagens system är kortsiktig och utspridd hos en mängd olika samhällsinstanser. konstaterar också att systematiska utvärderingar av det återfallsförebyggande arbetets samhällsekonomiska konsekvenser sällan görs. Granskningen har enligt visat att •insatserna är för få och inte anpassade till klienternas behov, •det finns betydande brister i myndigheternas planering och samverkan, •regeringens styrning är otillräcklig, •det finns goda exempel, men i begränsad omfattning, •särlösningar kan behöva övervägas, •samhällsekonomiska kalkyler kan avgöra om insatser är lönsamma för samhället , och •det råder brist på utvärderingar och kunskap. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. •Ställ tydligare krav på samverkan mellan myndigheter som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser och ta initiativ till att kommuner och landsting ska samverka med Kriminalvården. Landstingen bör till exempel vara skyldiga att ingå avtal med Kriminalvården om vård och behandling av klienter med missbruk eller beroende inom i landstingsområdet. Detta bör regleras i lag. •Se till att direktiven till myndigheter som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser är samstämmiga vad gäller krav på samverkan i instruktioner och regleringsbrev. •Utred hur kostnader för olika återfallsförebyggande insatser ska fördelas för att stärka samverkan mellan berörda aktörer. •Initiera samhällsekonomiska analyser som inkluderar långsiktiga kostnader och besparingar i övervägandena för insatser. •Ta tillsammans med Kommuner och Landsting och andra ansvariga myndigheter fram en nationell handlingsplan för att utveckla det återfallsförebyggande arbetet. Planen bör tydliggöra en gemensam grundsyn på området, fördelning av ansvar och kostnader mellan ansvariga aktörer samt insatsernas omfattning. Det bör också ingå i planen att skapa ett forsknings- och kunskapsbaserat system för att följa upp samhällets återfallsförebyggande insatser, även långsiktigt. • Se till att det blir obligatoriskt för Kriminalvården att erbjuda Skr. 2015/16:27 kompletterande utbildning för de klienter som inte har någon har lämnat följande rekommendationer till Kriminalvården. •Vidta lämpliga åtgärder för att samverkan med andra ansvariga myndigheter i verkställighetsplaneringen ska starta – före frigivning och helst . •Se till att det skapas ett ”tvärprofessionellt team” runt varje klient och att dessa team får möjligheter att följa klienten och att följa upp den individuella planen så länge insatser görs. •Bli mer pådrivande i samverkan genom att tillsätta en samordnare som ansvarar för kontakterna med alla aktörer kring respektive klient. •Arbeta för att en aktörsgemensam individuell plan för varje klient kommer till stånd och att de planerade och påbörjade insatserna fullföljs. •Verka för att frivilligorganisationer kopplas in i högre grad än . •Se till att samverkansavtal skapas lokalt, regionalt och nationellt. •Se till, i samband med att det nya uppföljningssystemet inom myndigheten införs, att de återfallsförebyggande insatser som görs följs upp och utvärderas. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 3.1Det återfallsförebyggande arbetet måste stärkas 3.1.1Antalet återfall i brott ska minska återfallsförebyggande arbete är en av de största utmaningarna för en Trots att en rad åtgärder har vidtagits under en följd av år ligger återfallen fortfarande på en hög nivå. från (Brå) finns dock tendenser till en positiv Bland dem som frigavs återföll inom ett år, vilket kan jämföras för frigivna . tydligt förstärkt för dem som dömts till straff eller mer, för de klienter där 2015/16:27 förfogande för att arbeta med återfallsförebyggande insatser för den dömde. Trots positiva tendenser bekräftar statistiken dock bilden av att återfallen i brott även framöver innebär en stor utmaning för samhället. som en rad åtgärder vidtagits har förutsättningarna för arbetet förändrats bl.a. genom en delvis ändrad klientsammansättning. Regeringen instämmer därför i övergripande slutsats att det återfallsförebyggande arbetet måste utvecklas ytterligare. Det får anses särskilt angeläget att hitta nya och utvecklade former för samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen delar även bedömning att insatserna är för få i förhållande till de behov som finns och att de insatser som vidtas i högre grad måste utgå från varje individs behov. Regeringen delar även bedömning att fler återfallsförebyggande insatser skulle kunna göras och få bättre effekt, om klienternas problem och behov identifierades tidigare. En individuellt utformad och ändamålsenlig verkställighetsplan är därför en förutsättning för ett effektivt återfallsförebyggande arbete. Det är en viktig uppgift för Kriminalvården att säkerställa att det i ett tidigt skede upprättas en verkställighetsplan av hög kvalité som kan följa klienten . Detta är en fråga som återkommande lyfts med myndigheten, bl.a. inom ramen för de årliga myndighetsdialogerna. Inom pågår också ett utvecklingsarbete som syftar till att utveckla såväl arbetssätt som systemstöd för en förbättrad verkställighetsplanering. Regeringen är angelägen om att myndigheten fullföljer arbetet med att komma till rätta med de problem som fortfarande kvarstår med att upprätta verkställighetsplaner av god kvalité för alla klienter. Det kan konstateras att många klienter uppvisar en komplex problembild och att utmaningarna för att nå framgång i det återfallsförebyggande arbetet på individnivå därför kan vara stora. Arbetet måste därför även riktas in på att utveckla strukturer och arbetssätt så att befintliga resurser används på ett optimalt sätt för att stärka det återfallsförebyggande arbetet generellt. Ett exempel på sådant utvecklingsarbete är uppdraget att kartlägga metoder och arbetssätt för att stärka arbetet mot våldsbejakande extremism inom (Ju2015/05232/). fick Kriminalvården två regeringsuppdrag i syfte att utveckla de återfallsförebyggande insatserna för våldsamma män respektive unga i kriminalvård. Satsningen omfattar bl.a. förstärkta insatser avseende riskbedömningar och motivations- och behandlingsinsatser som riktas mot olika grupper av våldsbrottsdömda och unga i kriminalvård. Den särskilda satsning som uppdragen innebär pågår till . De kunskaper och erfarenheter som arbetet med de två uppdragen genererar kommer, tillsammans med granskning, att ge såväl Kriminalvården som regeringen ett viktigt underlag för att utveckla det återfallsförebyggande arbetet ytterligare. Insatserna ska vara kunskapsbaserade och möjliga att följa upp Som påpekar är kunskaper om insatser, resultat och långvariga effekter viktiga faktorer i arbetet med att förebygga återfall i brott. Som lyfter fram har regeringen i skilda sammanhang uttalat att de återfallsförbyggande insatserna ska vara kunskapsbaserade och möjliga att följa upp. Trots det saknas enligt tillräckliga utvärderingar av de insatser som vidtas samt av deras resultat och långsiktiga effekter. Enligt är det nuvarande systemet för uppföljning kortsiktigt och utspritt på en mängd olika samhällsinstanser. Regeringen instämmer i bedömningen att det finns utrymme att förbättra och utveckla uppföljning och utvärdering av de stöd- och hjälpinsatser som riktas till klienterna. Det gäller inte minst Kriminalvårdens egen uppföljning och utvärdering. Regeringen instämmer därför i rekommendation till myndigheten om bättre uppföljning och utvärdering. Inom ramen för Kriminalvårdens förändrade organisation pågår ett arbete med att utveckla myndighetens insatser för forskning och utvärdering, bl.a. på det återfallsförebyggande området. Vidare ger den nya organisationen förutsättningar för att vidareutveckla innehållet i verksamheten i en riktning där kunskapsbaserade och kriminalvårdsspecifika insatser riktas till klienter utifrån behov och oberoende av var i landet klienten verkställer sin påföljd. I Kriminalvården pågår vidare ett arbete med att förbättra uppföljningen av verksamheten bl.a. genom ett nytt systemstöd för uppföljning – KUB (Kriminalvårdens uppföljnings- och beslutsstödsplattform). Även Brå har i sin roll som rättsväsendets en viktig uppgift gällande det återfallsförebyggande arbetet. Det gäller både utveckling av relevant statistik och uppföljningar samt utvärderingar av genomförda insatser. Exempelvis har Brå regeringens uppdrag att kartlägga karaktären och omfattningen av sysselsättning i anstalt och, om det bedöms nödvändigt, lämna förslag till förändringar. I uppdraget ingår bl.a. att bedöma i vilken utsträckning sysselsättningen underlättar de intagnas återanpassning i samhället. Sammantaget innebär detta att Kriminalvårdens utvecklingsarbete tillsammans med Brås roll som ger goda förutsättningar för att öka kunskapen och utveckla insatserna på det återfallsförebyggande området. 3.1.3Fler intagna bör få möjlighet till utbildning En stor del av Kriminalvårdens klienter saknar tillräcklig skolunderbyggnad. Nära hälften av de intagna i anstalt saknar gymnasieutbildning. Som en specifik åtgärd för att utveckla de återfallsförebyggande insatserna rekommenderar att det bör bli obligatoriskt för Kriminalvården att erbjuda kompletterande utbildning för de klienter som inte har någon fullständig gymnasieutbildning. Regeringen instämmer i bedömning att utbildning är en viktig återfallsförebyggande insats. del av regeringens åtgärder för att få fler i arbete. 2015/16:27 ger bättre förutsättningar för tidigare dömda som ska etablera sig på arbetsmarknaden. Kriminalvården prioriterar också insatser för klienter med behov av utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt utbildning i svenska för invandrare. Kriminalvårdens insatser ska bygga på en för den enskilde individuellt utformad verkställighetsplan baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar. Det är angeläget att Kriminalvården under verkställigheten fokuserar på att vidta de åtgärder som för den enskilde bedöms ha störst betydelse för risken för återfall i brott. I syfte att säkerställa att intagna med behov av kompletterande utbildning får del av sådana insatser bör huvudprincipen vara att intagna med oavslutad skolgång bör erbjudas kompletterande gymnasieutbildning. Regeringen avser mot denna bakgrund att ge Kriminalvården i uppdrag att utreda förutsättningarna för att myndigheten ska kunna erbjuda kompletterande utbildning i enlighet med rekommendationer. 3.2Normaliseringsprincipen bör även fortsättningsvis vara styrande Enligt nuvarande system är det Kriminalvårdens ansvar att i samverkan med andra myndigheter aktivt verka för att den intagnes behov identifieras, och så långt som det är möjligt tillgodoses. Däremot är Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose de intagnas behov av vård- och stödinsatser begränsat av den s.k. normaliseringsprincipen (prop. 4 s. 90 och 1974:20 s. 85, 117, 150). Denna princip innebär att det är de ordinarie myndigheterna som primärt ansvarar för de intagnas behov av t.ex. sysselsättningsfrämjande åtgärder och hälso- och sjukvård. Endast i de fall där den intagne omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller där stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens uppdrag har det ansetts motiverat att göra avsteg från denna princip. Normaliseringsprincipen utesluter emellertid inte särlösningar i vissa fall, något som framhåller kan vara motiverat. Exempelvis bedriver Kriminalvården utbildning för de intagna i egen regi. Även olika former av missbruks- och beroendebehandling bedrivs av Kriminalvården själv inom ramen för innehållet i verkställigheten. Andra exempel är den screening och behandling för adhd som Kriminalvården på eget initiativ genomför tillbaka. Det är dock regeringens uppfattning att några grundläggande förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, som den kommer till uttryck enligt normaliseringsprincipen, inte är aktuell. Enligt regeringen bör alltså normaliseringsprincipen – som ställt sig bakom, senast vid riksdagsbehandlingen av förslagen till ny fängelse- och häkteslagstiftning (prop. 2009/10:135) – även fortsättningsvis vara styrande för myndigheternas insatser. Detta ställer dock höga krav på alla berörda myndigheters förmåga till samverkan. Samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer måste utvecklas 3.3.1Behövs en tydligare reglering av myndigheternas samverkan? Samverkan med andra myndigheter och offentliga aktörer är ett område som inneburit utmaningar för Kriminalvården. Regeringen delar bedömning att det i många fall brister i samverkan och planering mellan de myndigheter, landsting och kommuner som bidrar med insatser som minskar risken för återfall i brott. Regeringen instämmer även i iakttagelse att tydliga strukturer för samverkan är en förutsättning för att vidareutveckla det återfallsförebyggande arbetet. Enligt bör lagstiftningsåtgärder vidtas för att ställa tydligare krav på samverkan mellan myndigheter som ansvarar för återfallsförebyggande insatser, t.ex. genom krav på samverkansavtal mellan Kriminalvården och landstingen om missbruks- och beroendevård. Vidare rekommenderar att berörda myndigheter ges enhetliga och ömsesidiga uppdrag om samverkan för återfallsförebyggande insatser i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner. Regeringen instämmer i bedömningen att det behövs en större helhetssyn på samhällets samlade förmåga att förebygga återfall i brott. Det är dock inte givet att lagstiftningsåtgärder är den mest effektiva metoden för att åstadkomma detta. De verksamheter det är frågan om, bl.a. Arbetsförmedlingen, hälso- och sjukvården samt kommunernas socialtjänster, har vitt skilda uppdrag och regleringar och dessa aktörers bidrag till de återfallsförebyggande insatserna varierar i hög grad. Att åstadkomma en enhetlig reglering i lag om samverkan för de skilda verksamheter det är frågan om torde vara förenat med såväl rättsliga som organisatoriska och praktiska svårigheter. I första hand bör andra styråtgärder övervägas. Det kan t.ex. vara frågan om särskilda regeringsuppdrag eller, som rekommenderar, reglering på förordningsnivå eller uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Frågorna kommer, som beskrivs i avsnitt 4, att beredas vidare i . 3.3.2Kriminalvårdens roll för en utvecklad samverkan Med utgångspunkt i Kriminalvårdens centrala roll i det återfallsförebyggande arbetet under verkställigheten är det naturligt att myndigheten antar en pådrivande roll när det gäller samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer, vilket lyfter fram. För att understryka betydelsen av detta lyfter regeringen fram detta som ett prioriterat område i myndighetens regleringsbrev. nya organisation, där ansvaret för utveckling av innehållet i verkställigheten fått en mer direkt koppling till ansvariga nationella chefer för verkställighet av påföljder i anstalt och frivård, ger goda förutsättningar för att utveckla arbetet vidare. Vidare har en särskild 2015/16:27 funktion inrättats för att underlätta och utveckla Kriminalvårdens samverkan med andra myndigheter och andra relevanta aktörer i det frigivningsförberedande och återfallsförebyggande arbetet. Enligt regeringen är det dock angeläget att Kriminalvårdens förmåga att samverka med andra utvecklas ytterligare. Regeringen instämmer därför i rekommendationer till Kriminalvården att vidareutveckla formerna för samverkan. Det gäller inte minst för att verkställighetsplaneringen ska starta , vilket lyfter fram i sina rekommendationer till myndigheten. De närmare formerna för hur Kriminalvården samverkar med berörda myndigheter och andra aktörer är dock i första hand en fråga för myndigheterna själva. 3.3.3En handlingsplan för det återfallsförebyggande arbetet? För att stärka det återfallsförebyggande arbetet rekommenderar regeringen att tillsammans med berörda myndigheter och Kommuner och Landsting ta fram en nationell handlingsplan. Planen bör enligt rekommendationen tydliggöra en gemensam grundsyn på området och fördelningen av ansvar och kostnader mellan aktörerna. Enligt regeringen finns det utrymme för att höja ambitionsnivån på en rad områden inom det återfallsförebyggande arbetet. Regeringens ambition är att tillsammans med Kriminalvården och i samverkan med andra aktörer utveckla arbetet ytterligare. De närmare formerna för hur det arbetet ska bedrivas kräver dock vidare överväganden. En av regeringen beslutad handlingsplan kan vara en väg att gå. 3.3.4Framgångsrika exempel på samverkan bör spridas och vidareutvecklas I likhet med konstaterar regeringen att positiva erfarenheter finns från beprövade och framgångsrika samverkansformer med t.ex. kommuner och landsting i storstäderna. En angelägen utveckling är därför att dessa modeller för samverkan kan spridas eller anpassas även till de förutsättningar som råder utanför storstadsregionerna. Kriminalvården har också avsatt resurser för att arbeta med strategisk samverkan. Ambitionen är att arbetet i förlängningen ska leda till ökad samlokalisering i syfte att ge insatser med en mer individanpassad utformning samt till ökad effektivitet i det återfallsförebyggande arbetet. Ett viktigt stöd i det fortsatta arbetet är det metodstöd ”Samverkan för att förebygga återfall i brott” som beskriver i sin rapport och som Brå i samverkan med bl.a. Kriminalvården, Arbetsförmedlingen och representanter för verksamhet utarbetat och överlämnade till Kriminalvården. Samverkan med civilsamhällets organisationer Regeringen delar bedömning att det finns ett större utrymme att involvera civilsamhällets organisationer i det återfallsförebyggande arbetet än vad som är fallet . Vidare instämmer regeringen i rekommendationen till Kriminalvården att verka för att frivilligorganisationer kopplas in i högre grad än . Mot bakgrund av den utvärdering som Statskontoret på uppdrag av regeringen genomfört i fråga om Kriminalvårdens bidragsgivning, har regeringen i Kriminalvårdens regleringsbrev avsatt ytterligare medel för bidrag till organisationer som avses i 1 § förordningen (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område. Kriminalvården har, som framgår av rapporten, aviserat att man vill utöka samarbetet med civilsamhällets organisationer, bl.a. för att stötta verksamheter för unga klienter och avhoppare från kriminella gäng. Regeringen bedömer att myndighetens arbete med att utveckla formerna för hanteringen av utbetalning av statsbidrag är positivt för det fortsatta samarbetet med dessa organisationer. I avsnitt 4 redovisar regeringen de ytterligare åtgärder som planeras för att stärka Kriminalvårdens samarbete med civilsamhällets organisationer. 3.3.6Samhällsekonomiska analyser om kostnader och ansvar För att stärka samverkan mellan berörda aktörer rekommenderar att regeringen låter utreda hur kostnader för olika återfallsförebyggande insatser ska fördelas mellan myndigheterna. Vidare bör enligt regeringen initiera samhällsekonomiska analyser som inkluderar långsiktiga kostnader och besparingar i övervägandena för insatser. Regeringen instämmer i iakttagelse att det behövs en ökad helhetssyn på samhällets samlade förmåga att förebygga återfall i brott.