prop · H203139 · 2015-07-01 00:00:00 — Verkställigheten av skyddsordern får däremot ske genom att den verkställande staten meddelar en nationell skyddsåtgärd som skulle ha kunnat meddelas i ett liknande nationellt fall i den staten. Det är alltså inte fråga om att den verkställande staten direkt verkställer det svenska beslutet. Som konstateras i promemorian innebär det att det inte är fråga om någon sådan befogenhetsöverlåtelse till annan stat som kräver att beslutar med kvalificerad majoritet. Bestämmelserna bör inte föras in i befintligt regelverk eller samordnas med genomförande av andra rättsakter Det finns anledning att överväga om de nya bestämmelserna kan föras in i något befintligt regelverk. Direktivet syftar till att ge en person skydd mot en annan persons brottsliga gärning i form av beslut om förbud eller restriktioner avseende bl.a. kontakter. Det finns därför anledning att överväga om bestämmelserna om en europeisk skyddsorder kan sammanföras med det svenska regelverket avseende kontaktförbud. Lagen (1988:688) om kontaktförbud reglerar förutsättningar och förfarande för meddelande av kontaktförbud i en nationell kontext. De nya regler som krävs med anledning av direktivet innebär införande av ett förfarande för hur ett utländskt beslut om en europeisk skyddsorder ska erkännas och verkställas i och förutsättningar för och formerna för utfärdande av en europeisk skyddsorder i för verkställighet i en annan stat. Ett sådant regelverk har inte ett samband med bestämmelserna om förutsättningar och förfarande för att meddela ett svenskt kontaktförbud. Det framstår inte som lämpligt att föra in en reglering avseende samarbete med andra stater i lagen om kontaktförbud. Frågan uppkommer då om de nya bestämmelserna i stället kan föras in i det befintliga regelverket för internationellt rättsligt samarbete. Regelverket är uppdelat i olika författningar med utgångspunkt i bl.a. formen av samarbete, t.ex. lagen (1957:668) om utlämning för brott och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Det finns också lagar som är tillämpliga på särskilda former av samarbete mellan EU:s medlemsstater, t.ex. lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Direktivet om en europeisk skyddsorder syftar till att reglera hur staterna ska kunna bistå varandra med åtgärder för att säkerställa skydd för en person mot en annan persons brottsliga gärning genom en särskilt beslutad skyddsåtgärd. Med hänsyn till att direktivet, tillsammans med EU-förordningen om civilrättsliga skyddsåtgärder, innebär införande av ett internationellt samarbete som inte förekommer saknas närliggande bestämmelser att inordna de nya bestämmelserna i. Förordningen om skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor är ett EU- rättsligt samarbete om skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor som är avsett att utgöra ett komplement till direktivet och reglerar samma samarbetsområde men utifrån ett civilrättsligt perspektiv (se avsnitt 4.3). Förordningen tillämpas och är direkt tillämplig i . Kompletterande bestämmelser till förordningen för dess tillämpning i svensk rätt finns i lagen (2015:000) och förordningen (2015:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor, vilka trädde i kraft . De kompletterande bestämmelserna omfattar bl.a. frågan om behörig domstol och förfarandet för justering av en skyddsåtgärd. Härvid uppkommer frågan om huruvida de regler som krävs för att genomföra direktivet om en europeisk skyddsorder lämpligen bör sammanföras med de kompletterande bestämmelserna till EU-förordningen. Det föreligger en viktig principiell skillnad i att direktivet har utformats helt utifrån straffrättsliga förhållanden medan förordningen i stället har utformats med civilrättsliga förhållanden som grund. Till skillnad från direktivet bygger förordningen på att en skyddsåtgärd, meddelad i en civilrättslig fråga, automatiskt ska erkännas och vara verkställbar i den andra medlemsstaten utan något särskilt förfarande; direktivet förutsätter ett särskilt beslut om verkställighet för att verkställighet ska kunna ske där. Med hänsyn till dessa skillnader, och då direktivet till skillnad från förordningen måste genomföras i svensk rätt för att bli tillämpligt, framstår en sammanläggning av de regler som krävs för genomförande av direktivet med de kompletterande bestämmelserna till förordningen inte som en särskilt fördelaktig lösning. Denna bedömning gjorde regeringen redan i samband med att kompletterande bestämmelser till förordningen infördes (prop. 2014/15:51 s. 13). Rambesluten om verkställighet av frivårdspåföljder och om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder är rättsakter inom det internationellt rättsliga samarbetet inom EU som är på väg att genomföras i svensk rätt och som i viss mån reglerar frågor avseende skyddsåtgärder (se avsnitt 4.3). Enligt dessa rambeslut ska det göras möjligt för en dömd respektive en misstänkt person att i vissa situationer få en föreskrift om en frivårdspåföljd eller en övervakningsåtgärd erkänd och verkställd respektive erkänd och uppföljd i en annan medlemsstat. En sådan föreskrift eller åtgärd kan bl.a. innefatta sådana skyddsåtgärder som direktivet om en europeisk skyddsorder omfattar. Direktivet skiljer sig dock från rambesluten på det sättet att frågan om erkännande och verkställighet aktualiseras av att den skyddsbehövande beger sig till en annan medlemsstat i stället för att som i rambesluten aktualiseras av att den som beslutet avses gälla mot överflyttas till en annan medlemsstat. Med hänsyn till att rambesluten reglerar överförande av straffverkställighet 2014/15:139 respektive erkännande och uppföljning av övervakningsåtgärder som alternativ till tillfälligt frihetsberövande medan direktivet reglerar överförande av skydd för en skyddsbehövande behövs olika sorters bestämmelser. Därmed saknas anledning att genomföra en sammanhållen reglering för rambesluten och direktivet. Direktivet har också ett samband med EU:s allmänna arbete med att stärka brottsoffers ställning och status genom bl.a. rådets direktiv /80/EG om ersättning till brottsoffer, och rådets direktiv /36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut /629/RIF samt och rådets direktiv /93/EU om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut /68/RIF. Den senaste betydelsefulla rättsakten inom området är brottsofferdirektivet (och rådets direktiv /29/EU av om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut /220/RIF). Regeringen har lämnat förslag till genomförande av direktivet (prop. 2014/15:77). Detta EU-rättsliga regelverk handlar emellertid om att förbättra brottsoffers ställning i olika frågor genom harmonisering av medlemsstaternas rättssystem och berör i princip inte frågor om rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. Någon samordning av direktivets genomförande med dessa bestämmelser finns det därmed inte heller skäl att göra. Sammanfattningsvis kan direktivet svårligen inordnas under något befintligt regelverk i och de regler som kommer att krävas för genomförandet bör inte heller sammanföras med sådana bestämmelser som kommer att behövas i till följd av andra EU-rättsakter. De nya bestämmelser som krävs för genomförandet bör därmed införas genom en ny självständig reglering. En ny lag om europeisk skyddsorder bör alltså införas och lagen bör reglera såväl erkännande och verkställighet i av en utländsk skyddsorder som utfärdande av en svensk skyddsorder för översändande och verkställighet i en annan medlemsstat i EU. Det bör i den föreslagna lagen upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av lagen. Exempelvis bestämmelser om formkrav, samråd och underrättelser kan ges i förordningsform eller som myndighetsföreskrifter. Den nya lagens tillämplighet i vissa fall Bestämmelserna i den nya lagen bör inte gälla i förhållande till och , som inte deltar i direktivet (skäl 41 och 42). Flera medlemsstater har ännu inte genomfört direktivet och det är inte säkert att samtliga kommer att ha gjort det när den svenska lagstiftningen träder i kraft. I lagrådsremissen föreslås en övergångsbestämmelse som uttrycker detta. Lagrådet anför att om syftet med bestämmelsen är att klargöra att lagen inte ska tillämpas i förhållande till en medlemsstat som inte har genomfört direktivet, även om lagen i och för sig kan bli tillämplig senare om direktivet genomförts, syftar bestämmelsen till att avgränsa lagens tillämpningsområde och bör då tas in i 1 kap. 2 §. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt. Den aktuella bestämmelsen Prop. 2014/15:139 bör placeras på föreslagen plats. När det gäller EU-rättsakter kan emellertid specifika situationer uppstå som inte kan omhändertas genom denna bestämmelse. En sådan är att en medlemsstats genomförande underkänns av den statens nationella domstol, vilket t.ex. har skett vad gäller rambeslutet om den europeiska arresteringsordern. Det kan inte heller uteslutas att vid en prövning kommer fram till att en stats genomförande brister och att den staten därför slutar tillämpa EU- rättsakten eller den nationella lagstiftning som genomför rättsakten. En annan situation som kan uppstå är att en medlemsstat beslutar att inte tillämpa vissa EU-rättsakter, såsom har skett beträffande . Vidare finns det skyddsklausuler i anslutningsfördragen som kan innebära att en tillämpning av rättsakter om straffrättsligt samarbete tillfälligt upphävs gentemot en ny medlemsstat (se t.ex. artikel 39 i anslutningsfördrag). I den nya lagstiftningen bör därför en bestämmelse införas som tydliggör att lagstiftningen i dessa fall inte ska tillämpas i förhållande till medlemsstaten i fråga. Regeringens förslag: Med en europeisk skyddsorder avses ett beslut som har meddelats av en behörig myndighet i en medlemsstat i Europeiska unionen på grundval av en skyddsåtgärd och som kan sändas över till en behörig myndighet i en annan medlemsstat för att där ge fortsatt skydd åt den som skyddas av åtgärden. Med en skyddsåtgärd avses ett beslut som har meddelats i en medlemsstat i Europeiska unionen i en straffrättslig fråga och genom vilket en person har ålagts vissa förbud eller restriktioner, i syfte att skydda en annan person mot en brottslig gärning som kan utgöra en fara för dennes liv, fysiska eller psykiska integritet, värdighet, frihet eller sexuella integritet. Det kan vara fråga om förbud att beträda vissa orter, platser eller fastställda områden där den som förbudet avses skydda bor eller som den personen besöker, förbud att kontakta den som förbudet avses skydda eller restriktioner på sådana kontakter, inbegripet kontakt per telefon, post, e-post och telefax, eller förbud mot eller restriktioner på att komma den som förbudet avses skydda närmare än ett visst fastställt avstånd. Regeringens bedömning: Svenska beslut om kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud faller inom direktivets definition av en Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förutom att det i promemorian föreslås att enbart sådana kontaktförbud som medde- lats enligt lagen om kontaktförbud på grund av risk för att en person ska begå brott mot en annan person ska kunna ligga till grund för ett utfärdande av en skyddsorder från för översändande till en annan medlemsstat i EU. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot förslagen. 2014/15:139 Nätverk anför att ett problem med promemorians förslag är att det skulle få till följd att de nationella reglerna om kontaktförbud i skulle ha ett bredare tillämpningsområde än de föreslagna reglerna om en europeisk skyddsorder. Skälen för regeringens förslag och bedömning Europeiska skyddsordrar enligt direktivet Genom direktivet införs en ny samarbetsform mellan medlemsstaterna. Begreppet europeisk skyddsorder införs genom direktivet och förekommer inte vare sig i eller i svensk rätt. Med en europeisk skyddsorder avses ett beslut som har fattats av en rättslig eller liknande myndighet i en medlemsstat med anknytning till en skyddsåtgärd, på grundval av vilket en rättslig eller likvärdig myndighet i en annan medlemsstat kan vidta alla de åtgärder som i enlighet med sin nationella lagstiftning är tillämpliga för att fortsätta skyddet av den skyddade personen (artikel 2.1). För att klargöra den nya lagens tillämpningsområde bör det nya begreppet definieras i lagen. Definitionen bör ansluta till direktivets definition och avse skyddsordrar som utfärdas i för erkännande och verkställighet i andra medlemsstater i EU liksom skyddsordrar som utfärdas i andra medlemsstater i EU för erkännande och verkställighet i . En europeisk skyddsorder bör därför definieras som ett beslut som har meddelats av en behörig myndighet i en medlemsstat i EU på grundval av en skyddsåtgärd och som kan sändas över till en behörig myndighet i en annan medlemsstat för att där ge fortsatt skydd åt den som skyddas av åtgärden. Detta bör framgå av en särskild bestämmelse i den nya lagen. För att fastställa den nya lagens tillämpningsområde är det även nödvändigt att klarlägga vilka beslut som utgör skyddsåtgärder i direktivets mening. inrymmer dels frågan om i vilken utsträckning det finns svenska beslut som uppfyller dessa kriterier, och därmed kan bli föremål för utfärdande av en europeisk skyddsorder av svenska myndigheter för verkställighet i en annan medlemsstat, dels frågan om vilka utländska beslut som omfattas och därmed ska erkännas och verkställas i . Direktivet omfattar skyddsåtgärder som har meddelats i straffrättsliga frågor, varigenom vissa särskilt angivna förbud eller restriktioner åläggs en person som är orsak till fara, för att skydda en skyddad person mot en brottslig gärning som kan utgöra en fara för dennes liv, fysiska eller psykiska integritet, värdighet, frihet eller sexuella integritet (artikel 2.2). De förbud och restriktioner som omfattas är förbud att beträda vissa orter, platser eller angivna områden där den skyddade personen bor eller besöker, förbud mot eller föreskrift avseende all sorts kontakt med den skyddade personen – inklusive per telefon, e-post, vanlig post, fax eller på något annat sätt – och förbud mot eller förskrift avseende att närma sig den skyddade personen närmare än ett visst fastställt avstånd (artikel 5). Om dessa kriterier är uppfyllda, utgör beslutet en skyddsåtgärd i Detta bör framgå av en särskild bestämmelse i den Prop. 2014/15:139 nya lagen. En europeisk skyddsorder med anknytning till en skyddsåtgärd ska erkännas och verkställas. När det gäller utländska beslut som översänds till är det alltså beslutets överensstämmelse med definitionen som avgör om skyddsordern ska erkännas och verkställas. De närmare förutsättningarna för erkännande och verkställighet av utländska skyddsordrar i utvecklas i avsnitt 5.4. Frågan är vidare i vilken utsträckning det finns svenska beslut som faller in under definitionen och kan översändas till andra medlemsstater för erkännande och verkställighet där. Finns det skyddsåtgärder i svensk rätt? Kontaktförbud syftar till att utgöra ett skydd för en person som är i fara att utsättas för oönskat beteende från en annan person. De förbud som kan meddelas enligt lagen om kontaktförbud motsvaras i allt väsentligt av de förbud eller restriktioner som omfattas av en skyddsåtgärd enligt direktivet, även om några skyddsåtgärder som innebär förbud att närma sig den som förbudet avses skydda närmare än ett visst fastställt avstånd inte förekommer i svensk rätt. Kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud kan därmed falla in under direktivets definition av skyddsåtgärder. Frågan är dock om svenska kontaktförbud är att anse som straffrättsliga i direktivets mening. Denna fråga behandlas vidare nedan. Familjerättsliga besöksförbud enligt och sambolagen (2003:376) skiljer sig i flera avseenden från kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud. Till skillnad från ett kontaktförbud är familjerättsliga besöksförbud ömsesidiga och omfattar båda makarna eller samborna. Vidare krävs det inte någon riskbedömning för att meddela ett familjerättsligt besöksförbud. Det är i normalfallet tillräckligt att en av parterna har framställt ett yrkande om besöksförbud för att domstolen ska meddela ett sådant beslut (prop. 1986/87:1 s. 209 samt 2002/03:70 s. 61 och 63). För att en åtgärd ska omfattas av direktivets tillämpningsområde krävs att den har meddelats i en straffrättslig fråga. Med hänsyn till förfarandet och de principer och utgångspunkter som gäller vid prövningen kan de familjerättsliga besöksförbuden inte anses straffrättsliga, inte ens med beaktande av att straffbestämmelsen i lagen om kontaktförbud tillämpas om ett familjerättsligt besöksförbud överträds (se prop. 2014/15:51 s. 17 f. där regeringen har bedömt att de familjerättsliga besöksförbuden är att anse som civilrättsliga skyddsåtgärder). För att en åtgärd ska omfattas av direktivet krävs dessutom att den är av visst slag. Åtgärden ska innebära att ett eller flera förbud eller restriktioner har ålagts en person som är orsak till fara för att skydda en person mot en viss brottslig gärning. De familjerättsliga besöksförbuden syftar visserligen till att undvika konfrontationer men med hänsyn till att förbuden är ömsesidiga och att det inte görs någon riskbedömning i det enskilda fallet kan de inte anses motsvara de skyddsåtgärder som beskrivs i direktivet. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att de familjerättsliga besöksförbuden inte omfattas av direktivets Innebörden av att en fråga är straffrättslig I direktivet framhålls att det är tillämpligt på skyddsåtgärder som har meddelats i straffrättsliga frågor och att direktivet således inte omfattar skyddsåtgärder som har meddelats i civilrättsliga frågor. Vidare anges att det inte ska spela någon roll om det är en straffrättslig, administrativ eller civilrättslig myndighet som meddelar en skyddsåtgärd (skäl 10). I övrigt innehåller direktivet inte några närmare anvisningar om vad som är en straffrättslig fråga. För att bedöma vad som ska anses utgöra en straffrättslig fråga i direktivets mening får ledning sökas i unionsrätten. Grunden för direktivet är artikel 82.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget), där ramarna för EU:s straffrättsliga samarbete klargörs. Utgångspunkten måste vara att begreppet har samma innebörd i direktivet som i fördraget. Trots att ett stort antal rättsakter på straffrättens område har förhandlats fram inom dessa ramar saknas en definition eller förklaring som ger ledning för bedömningen av vad som är en straffrättslig fråga i rättsakter av betydelse för direktivets tillämpning. Inte heller inom unionsrättens praxis eller i doktrinen finns någon auktoritativ eller vedertagen tolkning som ger närmare ledning för bedömningen av vad som är en straffrättslig fråga. Med hänsyn till direktivets starka koppling till förordningen om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor finns det emellertid anledning att söka vägledning i hur definitionsfrågan hanterades i förordningen. Förordningen kompletterar direktivet (se avsnitt 4.3). Förordningen gäller skyddsåtgärder som har meddelats i civilrättsliga frågor och som innebär att en person som är orsak till fara åläggs skyldigheter i avsikt att skydda en annan person när den senare personens fysiska eller psykiska integritet kan vara utsatt för fara. I förordningen anges att begreppet civilrättsliga frågor ska tolkas självständigt och i enlighet med unionsrätten (skäl 10). Begreppet civilrättsliga frågor har tolkats av i andra sammanhang. har därvid konstaterat att begreppet ska tolkas autonomt och att det därmed även kan omfatta åtgärder som enligt den nationella lagstiftningen faller under offentligrättslig reglering. Vidare har framhållits att begreppet ska tolkas mot bakgrund av dels den aktuella rättsaktens syften och systematik, dels de allmänna principer som framgår av de nationella rättssystemen som helhet betraktade (EU- domstolens domar av i mål C-292/05, av i mål C-435/06, A och av i mål C- 523/07, A). De tolkningsregler som anvisas för bedömningen av om en fråga är civilrättslig förefaller vara relevanta även för bedömningen av om en fråga är straffrättslig. Avgörande för bedömningen av om en fråga är straffrättslig i direktivets mening blir därför direktivets syfte, systematik och den kontext i vilken det tillkom i förening med de allmänna principer som framgår av de nationella rättssystemen. Är kontaktförbud straffrättsliga skyddsåtgärder? De svenska kontaktförbuden kan i och för sig anses reglera relationen mellan formellt likställda enskilda fysiska personer. Syftet med ett kontaktförbud är dock att skydda en person mot brott och andra oönskade beteenden som ligger nära det straffbara området. I promemorian konstateras att frågan om förbudens karaktär diskuterades redan i förarbetena till dåvarande besöksförbudslagen. Departementschefen uttalade då att de bedömningar som skulle komma att krävas för att avgöra frågor om besöksförbud inte sällan kunde antas vara av komplicerad natur och i stor utsträckning liknade de överväganden som förekom vid frågor om straffprocessuella tvångsmedel såsom reseförbud, anhållande och häktning (prop. 1987/88:137 s. 24). Även i samband med tillkomsten av lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang (tillträdesförbudslagen) gjordes uttalanden av intresse för bedömningen. Tillträdesförbud, som liksom kontaktförbud är ett straffsanktionerat förbud, innebär att en person förbjuds att besöka ett idrottsarrangemang som anordnas på en idrottsanläggning, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk att han eller hon kommer att begå brott under idrottsarrangemanget. Regeringen framhöll då att det krav på förutsebarhet som gäller i det straffrättsliga systemet borde uppställas även avseende tillträdesförbudslagen eftersom det ytterst, även avseende tillträdesförbud, ansågs handla om att bestämma ett straffbart område (prop. 2004/05:77 s. 24). Syftet med ett kontaktförbud är att skydda en person mot brott och andra oönskade beteenden som ligger nära det straffbara området. Förfarandet inleds hos åklagare och är i huvudsak indispositivt. I sin utredning kan åklagaren, som har att tillämpa objektivitets- och hänsynsprincipen (23 kap. 4 § första stycket ), tillämpa vissa bestämmelser om förundersökning i och anlita biträde av polis. I övrigt tillämpas förvaltningsrättsliga regler på förfarandet hos åklagaren (13 § lagen om kontaktförbud). Åklagarens beslut får prövas av tingsrätt där samma regler som gäller i brottmål tillämpas i fråga om behörig domstol, rättens sammansättning och omröstning. Vid prövningen är, precis som i ett brottmål, legalitets- och proportionalitetsprinciperna vägledande. En fråga om kontaktförbud kan även under vissa förutsättningar prövas inom ramen för ett brottmål. För den som åläggs ett kontaktförbud innebär beslutet dessutom en straffsanktionerad inskränkning i dennes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Beslutet registreras i belastningsregistret och den som bryter mot ett kontaktförbud kan dömas till böter eller fängelse i högst . Även den som hindrar att elektronisk övervakning kommer till stånd kan dömas för hindrande av elektronisk övervakning enligt samma straffskala. Överträdelse av kontaktförbud kan ingå bland de brottsliga gärningar som tillsammans kan medföra ansvar för fridskränkningsbrott eller olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 a och 4 b §§ . Dessa omständigheter leder sammantaget till slutsatsen att ett kontaktförbud enligt svensk rätt närmast är att anse som ett offentligrättsligt beslut, meddelat i ett närmast förvaltningsrättsligt förfarande med påtagligt straffrättsliga inslag.