prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — Att förutsättningarna för uttag av skattetillägg är godtagbara enligt artikel 6 och oskuldspresumtionen har prövats och godkänts av vid ett flertal tillfällen, se t.ex. den relativt nya domen mot . Vad gäller frågor om beviskrav hänvisas också till vad som sägs längre ned i detta avsnitt. Även och har i sitt andra remissyttrande principiella invändningar mot förslaget, bl.a. att parallella processer i allmän domstol och förvaltningsdomstol kan leda till olika bedömningar så att skatteunderlaget och skattetillägget kommer att bedömas vara lägre i allmän domstol än i förvaltningsprocessen där beskattningsfrågan prövas och att sammanblandningen av processer kan påverka kravet på bevisning, t.ex. så att det ställs högre krav på bevisning även avseende skattetillägget. Regeringen föreslår att skatteförfarande- lagens regler ska tillämpas för frågan om skattetillägg, vilket innefattar även beviskraven. Samma beviskrav ska således tillämpas oavsett om skattetillägg prövas i allmän domstol eller i förvaltningsprocessen. I övrigt vill regeringen hänvisa till avsnitt 7.4 och vad som sägs nedan. I allmän domstol finns viktiga principer som bevisomedelbarhetsprin- cipen och muntlighetsprincipen. Omedelbarhetsprincipen är grund- läggande i både brottmål (30 kap. 2 § ) och tvistemål (17 kap. 2 § ). Principen innebär bl.a. att rättens dom bara får grundas på vad som åberopats vid huvudförhandlingen. En annan viktig princip i allmän domstol är muntlighetsprincipen. innebär att vittnen och parter ska höras muntligen, och att parterna som huvudregel inte får ge in eller läsa upp skriftliga inlagor (dvs. ett uppläs- ningsförbud). Den finns uttryckt i 46 kap. 5 § avseende brottmål. En brottmålsprocess styrd av omedelbarhetsprincipen och muntlighetsprincipen skiljer sig väsentligt från skattetilläggsprocessen i förvaltningsdomstol, som huvudsakligen är skriftlig och där domstolen har det yttersta ansvaret för utredningen i målet (8 och 9 §§ förvaltnings- processlagen). Flera remissinstanser har angett att den föreslagna ordningen skulle vara till nackdel för den enskilde. Regeringen anser dock inte att den enskildes intressen tillgodoses i mindre grad med en sådan ordning. Att de regler som gäller för brottet ska tillämpas även för skattetilläggsdelen i processen kan inte förväntas bli förvirrande för den enskilde, utan tvärtom logiskt. Att de materiella reglerna om skattetillägg ska tillämpas även vid en samlad sanktionsprövning och således vara lika var skatte- tilläggen än prövas, anser inte heller regeringen kommer att framstå som förvirrande, utan rimligt. En annan följd av förslaget är att principer för beviskrav m.m. för uttag av skattetillägg ska gälla även i fortsättningen och samma gäller förutsättningarna för skattetillägg, såsom att subjektiva rekvisit inte krävs. Som framgår i avsnitt 7.4 har regeringen inte för avsikt att förändra reglerna om detta. Att olika beviskrav och rekvisit gäller för de olika sanktionerna innebär som nämnts ovan att det kan finnas grund för att ta ut skattetillägg men inte för att fälla personen för skattebrott. Vidare kan påminnas om att finns reglering om andra sorters talan som inte omfattas av reglerna om brottmål. I avsnitt 6.2.9 har bl.a. nämnts talan enligt utlänningslagen (2005:716) om påförande av särskild avgift för att en fysisk eller juridisk person haft en utlänning anställd trots att han eller hon inte haft föreskrivet arbetstillstånd eller saknat rätt att vistas i , 20 kap. 12 § utlänningslagen. I princip samma objektiva rekvisit kan leda till även böter eller fängelse enligt straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § samma lag. Att föra talan om eller att pröva en fråga som inte är ett rent brottmål, t.ex. fråga om särskild avgift, är således inte något helt nytt. Såväl åklagare som domstol har därmed också erfarenhet av att tillämpa andra bevisregler än de som gäller i brottmål. anser att en bestämmelse motsvarande den som gäller om rättens bundenhet i ansvarsfrågan vid prövningen av enskilt anspråk bör införas även för skattetilläggsprövningen. Regeringen föreslår inte någon sådan regel. Skatteförfarandelagens förutsättningar för uttag av skattetillägg ska gälla, vilket framgår ovan i detta avsnitt. Allmän förvaltningsdomstol har också erfarenhet av att bedöma frågor med olika bevisregler, då det i skatteprocessen t.ex. gäller olika bevis- krav beroende på om det gäller en ordinarie omprövning eller en efter- beskattningsprocess. Som exempel kan anges Högsta förvaltningsdom- stolens avgörande HFD 2012 ref. 69 I-III, där domstolen hade att bedöma olika beviskrav i samma avgörande. Sammantaget anser regeringen att åklagare och allmänna domstolar har goda förutsättningar att hantera olika bevisregler i samma process även på nu aktuellt område. Rege- ringen vill dock framhålla att det är av stor vikt, särskilt när det är en ny fråga att hantera, att myndigheterna vid sina bedömningar är tydliga med hur de har bedömt de olika frågorna (jämför HFD 2012 ref. 69 I-III). 2014/15:131 vill få klargjort bl.a. att reglerna om bevisning i 35–40 kap. bör tillämpas. Enligt regeringens förslag ska det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om skattetillägg har samband med tillämpas utom de ovan angivna kapitlen 24–28. Detta innebär att de regler om bevisning som tingsrätten lyfter fram ska tillämpas även i fråga om skattetillägg. Regeringen bedömer att detta inte medför några tillämpningsproblem. Hovrätten över och anser i sitt andra remissyttrande att det fortfarande inte ges klart besked om någon utredningsskyldighet ska åvila domstolen och anser att så inte ska vara fallet. innehåller regler om utrednings- skyldighet. 46 kap. 4 § andra stycket reglerar en utredningsskyldighet för rätten vid huvudförhandling. Att de processuella regler som gäller för brottmålet ska tillämpas även för skattetilläggsfrågan exkluderar dock den utredningsskyldighet som gäller enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). anser att det bör övervägas om rätten till muntlig förhandling i 67 kap. SFL bör utökas, så att rätt till muntlig förhandling finns i beskattningsmålet även när skattetilläggsfrågan ska hanteras tillsammans med skattebrottsprocessen. Regeringen vill med anledning härav framföra följande. 67 kap. 37 § SFL reglerar en rätt till muntlig förhandling i fråga om skattetillägg. I nu föreslagen ordning kommer skattetilläggsfrågan att omfattas av regler, enligt vilken muntlig förhandling ska hållas som huvudregel. Den rätt som föreskrivs i skatteförfarandelagen har således sin motsvarighet även i straffprocessen. Att en tillämpning av 67 kap. 37 § SFL kan göra att även beskattningsfrågan tas upp i den muntliga förhandlingen, eftersom dessa frågor brukar hanteras , medför inte enligt regeringen att rätten till muntlig förhandling för beskattningsfrågor ska utvidgas. Regeringen föreslår därför inga sådana ändringar. Det kan påpekas igen att det faktum att skattetillägg föreslås prövas i allmän domstol i vissa fall i stället för av eller av allmän förvaltningsdomstol inte förtar skattetillägget dess egenskap av adminis- trativ sanktion. Prövningen av om skattetillägg ska tas ut i allmän domstol är ett administrativt förfarande, även om det sker i samband med prövningen av ett brottmål. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att när skattetillägg ska prövas enligt den nya lagen, ska prövningen av de materiella frågorna styras av reglerna i skatteförfarandelagen, vilket innebär att bestämmelserna om skattetillägg i 49 och 51 kap. SFL ska tillämpas. 49 kap. 10 a och 10 b §§ ska dock inte tillämpas. För den processuella handläggningen ska det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om skattetillägg har samband med tillämpas, om inte något annat föreskrivs i lagen. Tvångsmedel enligt 24–28 kap. får dock inte användas. Förslagen genomförs genom 3 § första stycket och 4 § i den nya lagen. Regeringens förslag: Bestämmelsen i skatteförfarandelagen om befrielse från skattetillägg om felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som avgiften gäller har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet ska tas bort. Regeringens bedömning: För att den sammanlagda sanktionsbördan ska bli väl avvägd bör även i fortsättningen 29 kap. 5 § tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelsen i skatteförfarandelagen flyttas över till den nya lagen och att såväl den bestämmelsen som regleringen i 29 kap. 5 § ska kunna tillämpas. Remissinstanserna: , , Attunda tingsrätt, och önskar klar- göranden kring hur bestämmelserna om hänsyn till respektive sanktion ska hanteras, dvs. vad som bör sättas ned, skattetillägg eller brottspåföljd. anser att förslaget om nedsättning av skattetillägg vid brottspåföljd synes kunna utgå. Kammarrätten i har synpunkter på befrielseregeln i skatteförfarandelagen om att den som avgiften gäller har blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: och avstyrker förslaget om att ta bort den särskilda befrielsepunkten från skatteförfarandelagen. De anser det angeläget med en närmare analys av vilket straff som ska vara primärt och att det måste vara möjligt att göra en helhetsbedömning av sanktionerna varvid det måste finnas regler som möjliggör för domstolen att kunna besluta om hel eller delvis befrielse från skattetillägg. anser att utkastet lämnar alltför lite vägledning i fråga om tillämpningen av 29 kap. 5 § . Det saknas fast praxis i fråga om vilken betydelse ett tidigare meddelat skattetillägg ska ha för straffmättningen och det finns risk för oenhetlig rättstillämpning. hänvisar till sitt tidigare remissvar angående nivåerna på skattetillägg. uppgav där att omfattande skattetillägg kunde komma att konkurrera med en straff- rättslig påföljd, vilket i sin tur kan komma att framtvinga generösa reduktioner med hänsyn till billighetsskälen. Detta riskerar rubba den balans som finns och borde finnas mellan det administrativa förfarandet och bestraffning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som har nämnts tidigare är de båda sanktionssystemen, skattetillägg och skattebrott, utformade med hänsyn till varandra och det finns regler om samordning av sanktioner. Med den reglering som regeringen föreslår kommer sanktionerna att prövas vid ett och samma tillfälle, vilket i sig garanterar att en bedömning av den sammanlagda sanktionsbördan kan ske. 2014/15:131 finns dock skäl att se över hur regleringen ska tillämpas i det nya När det gäller brottmål anges i 29 kap. 5 § första stycket 8 att rätten vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, ska beakta om ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som oproportio- nerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, se propositionen Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet (prop. 2014/15:37). Motsvarande ordning gällde även enligt bestämmelsens tidigare lydelse. Av regleringen följer att en domstol i ett skattebrottmål vid straffmätningen bl.a. ska beakta om skattetillägg har tagits ut. När det gäller skatteprocessen kan hel eller delvis befrielse från skatte- tillägg medges bl.a. om felaktigheten eller passiviteten har medfört att den som skattetillägget gäller har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . melse finns i 51 kap. 1 § andra stycket 4 SFL. Regleringen syftar till att undvika att den sammanlagda sanktionsbördan för den enskilde blir orimligt tung (se avsnitt 5.1.7). Dessa bestämmelser har använts vid olika tillfällen och av olika Vilken sanktion som eventuellt har satts ned har berott på i vilken följd som sanktionerna har prövats. Har skattetillägg redan tagits ut, har det varit upp till den allmänna domstolen att ta hänsyn till detta vid straffmätningen för skattebrottet, medan om personen redan har dömts för skattebrott, har det varit upp till eller förvalt- ningsdomstolen att ta hänsyn till detta vid befrielseprövningen. den sanktion som prövas sist som har kunnat komma att jämkas. I den nya regleringen kommer inte eller förvaltnings- domstolen att stå inför situationen att den person som är aktuell för skattetillägg har dömts för skattebrott avseende samma felaktighet eller passivitet, eftersom spärregleringen förhindrar detta. Därför finns det inte skäl att ha kvar den nuvarande regleringen i skatteförfarandelagen och regeringen anser att den därför ska lyftas ut ur den lagen. Bestämmelsen innehåller ytterligare ett led, att den som avgiften gäller har blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Kammarrätten i anser inte att denna befrielsegrund har förlorat sin betydelse. kammarrätten ske inte enbart hos gärningsmannen utan också hos fysiska eller juridiska personer som av den dömde förvärvat egendom som utgör utbyte av brottslig verksamhet. Det innebär att det även i fortsättningen finns skäl att beakta förverkande vid bedömningen av om befrielse ska Antalet fall kan dock förväntas bli så få att det är tveksamt om det är motiverat att särskilt nämna förverkande i bestämmelsen. förverkande har skett anser kammarrätten att hänsyn kan tas i oskälig- hetsbedömningen även utan en särskild bestämmelse. Regeringen delar kammarrättens bedömning att om en sådan situation som kammarrätten nämner skulle uppstå, kan detta hanteras inom ramen Situationen bedöms dock kunna uppkomma mycket sällan, troligen endast i teorin. Även den del av bestämmelsen som avser förverkande enligt anser regeringen således kan lyftas ut ur I den nya regleringen, i fall då det är aktuellt med ett samlat sanktions- förfarande, kan åklagaren och den allmänna domstolen komma att behöva beakta de båda sanktionernas, skattetillägg och påföljd för skattebrott, förhållande till varandra. Frågan är då på vilket sätt detta lämpligen ska ske. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen i 51 kap. 1 § andra stycket 4 SFL lyfts in i den nya lagen om talan om skattetillägg i vissa fall. Utredningen anger att ”Det är, precis som , upp till domstolen att avgöra vilken, om någon, av sanktionerna som ska sättas ned” (betänkandet s. 474). Som framgår ovan förhåller det sig inte riktigt så, utan det är turordningen på prövningarna som har avgjort vilken av bestämmelserna som är aktuell att tillämpa. Innebörden av utredningens förslag är dock att det ska vara upp till domstolen (eller åklagaren) att bedöma hur sanktionerna ska dömas ut. Flera remissinstanser anser att det behövs klargöranden avseende relationen mellan bestämmelserna och önskar en reglering om vilken sanktion som ska ha företräde. anser att förslaget om nedsättning av skattetillägg vid brottspåföljd synes kunna utgå. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att en tydlig reglering är önskvärd, och att det därför bör klargöras vilken av sanktionerna som i första hand bör jämkas i en situation då både brottspåföljd och skatte- tillägg framstår som en alltför sträng reaktion. Vid allmän domstols prövning av ett skattebrott i en situation då det redan finns ett skattetillägg har domstolen kunnat sätta ned påföljden i enlighet med 29 kap. 5 § . En sådan ordning framstår som logisk även i det nya systemet. Den vanligaste turordningen har varit att skattetillägg har tagits ut först och brottmålet prövats . En möjlighet till lindring av påföljden bör därför vara huvudregeln även i det nya systemet. Skillnaden mot ordningen är att med den nya regleringen är det den allmänna domstolen som beslutar om skattetillägget, i stället för att skattetillägget har beslutats tidigare i annan ordning. När det gäller storleken på nedsättningen av straffet ska dom- stolen väga in samtliga omständigheter vid bedömningen. vill ha mer vägledning i fråga om tillämpningen av 29 kap. 5 § . I den ordning som gällt har det, som nämnts ovan, varit vanligt att skattetillägg redan beslutats för prövning av åtalet (jfr prop. 2002/03:106 s. 152). Domstolarna har alltså haft att förhålla sig till ett beslut om skattetillägg. Det är inte möjligt att närmare precisera hur stor nedsättningen ska vara. Den frågan bör avgöras av rättstillämpningen med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. och avstyrker förslaget om att ta bort den särskilda befrielsepunkten från skatteförfarandelagen och vill ha klargöranden om vilket straff som ska vara primärt och anser att det måste finnas regler som möjliggör för domstolen att kunna besluta om hel eller delvis befrielse från skattetillägg. Innebörden av regeringens förslag är att det faktum att en person döms till ansvar för skattebrott inte längre utgör ett särreglerat skäl för befrielse från skattetillägg. Det är i stället som huvudregel skattetillägget som ska beaktas vid straff- mätningen angående skattebrottet. Om det i ett enskilt fall skulle visa sig att det inte är möjligt att uppnå ett rimligt resultat genom att sätta ned påföljden med stöd av 29 kap. 5 § finns en möjlighet att i 2014/15:131 stället jämka skattetillägget genom att använda den mera generella jämkningsregeln i 51 kap. 1 § första stycket SFL. Enligt denna ska befrielse medges om det är oskäligt att ta ut skattetillägg med fullt belopp. Bestämmelsen gäller även för skattetillägg som prövas i allmän domstol genom hänvisning i 3 § första stycket förslaget till ny lag om talan om skattetillägg i vissa fall. I stället för att sätta ned påföljden för brottet är det således, om det är mer lämpligt i det enskilda fallet, möjligt att jämka skattetillägget. I detta sammanhang bör noteras att det finns fler reglerade skäl för befrielse från skattetillägg i 51 kap. 1 § andra stycket SFL, som åklagare och domstol ska beakta, oavsett utgången i skattebrottsfrågan. Att dessa gäller följer också av 3 § första stycket förslaget till ny lag om talan om skattetillägg i vissa fall. Genom att sanktionerna prövas har domstolen alla omständigheter på bordet och har en bättre möjlighet att bedöma sanktionsfrågan samlat. Domstolen har således en möjlighet – och en skyldighet – att utdöma en väl avvägd sanktion. Attunda tingsrätt anser att frågan om överrätterna kan höja straffet utan överklagande från åklagaren för det fall skattetillägget bortfaller eller sätts ned efter överklagande av den tilltalade bör belysas och regleras. Regeringen bedömer att det kan vara möjligt för överrätterna att höja ett straff för skattebrott i en sådan situation som Attunda tingsrätt nämner. I 51 kap. 25 § regleras principen om förbudet mot ändring till klagandens nackdel, reformatio in pejus. I paragrafens första styckes första mening sägs att hovrätten inte med anledning av den tilltalades överklagande eller av åklagarens överklagande till hans eller hennes förmån får döma till en brottspåföljd som är att anse som svårare eller mer ingripande för den tilltalade än den som tingsrätten dömt till. Bestämmelsen hindrar dock inte att högre rätt höjer ett straff, om den på begäran av den tilltalade undanröjer en sådan åtgärd som inte avser påföljd men som har haft omedelbar betydelse för den lägre rättens straffmätning, se propositionen Om omröstning i brottmål, m.m. (prop. 1988/89:2 s. 23 och NJA II 1988 s. 443). Skattetillägg är inte en påföljd för brott utan en sanktion som beslutas självständigt enligt kriterierna i skatteförfarandelagen. Har straffet för ett konstaterat skattebrott satts ned med hänsyn till beslutat skattetillägg, och skattetillägget undanröjs, bör det således vara möjligt för hovrätten att höja straffet för skattebrottet. Det är upp till domstolen att pröva förutsättningarna för ett sådant förfarande. Eftersom befintlig reglering inte bedöms förhindra en sådan åtgärd, behövs enligt regeringens mening inte någon särskild lagreglering om detta. Förslaget innebär att 51 kap. 1 § andra stycket 4 SFL slopas. 7.12Åklagarens handläggning och talan om skattetillägg Regeringens förslag innebär att åklagaren inte bara som kommer att få anmälan om brott från , utan även därmed samman- hängande skattetilläggsfråga att utreda. Åklagaren ska föra talan om skattetillägg i samband med talan om brott i allmän domstol när detta är Prop. 2014/15:131 aktuellt. Åklagaren ska bara ta upp frågan om skattetillägg om åklagaren har för avsikt att ta upp frågan om brott till prövning. Detta betyder att om åklagaren avslutar utredningen genom att inte inleda förunder- sökning, beslutar om förundersökningsbegränsning avseende aktuell felaktighet eller passivitet, beslutar att inte inleda åtal eller minskar utredningen så att felaktigheten eller passiviteten inte längre omfattas av utredningen, ska åklagaren inte bedöma skattetilläggsfrågan. Som framgår av statistiken i betänkandet (bilagorna 4 och 5) skiljer sig åklagaren från brottsutredningen på något av dessa sätt i det absoluta flertalet av alla brottsmisstankar som anmäls. I detta avsnitt beskrivs närmare åklagarens uppgifter när frågan om skattetillägg är aktuell, samt den särreglering som föreslås om detta. Mer allmänt om regler, se avsnitt 7.10. Se särskilt om strafföreläggande i avsnitt 7.15. 7.12.1Åklagaren ska underrätta den enskilde om skattetilläggsfrågan Regeringens förslag: I samband med att den misstänkte delges skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket , ska den misstänkte också underrättas om att skattetillägg kan komma att tas ut samt om grunderna för detta. Regeringens bedömning: Viss ytterligare uppgiftsskyldighet för åklagaren till den enskilde kan införas i förordning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens författningsförslag är dock annor- Remissinstanserna: Inga remissinstanser invänder mot förslaget. och anser det dock vara problematiskt att underrätta om befrielsegrunder. anger att utredningen föreslår en ny bestämmelse om underrättelse till den enskilde om att skattetillägg kan komma att tas ut, medan under- rättelse till den misstänkte i samband med avslutad utredning däremot regleras i förordningsförslag. Frågan om var bestämmelserna om underrättelse till den misstänkte bör placeras måste beaktas i det fortsatta Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Förslaget och bedömningen omfattas inte av remissen men och lämnar ändå synpunkter och anser det vara oklart vad som avses med att åklaga- ren ska underrätta om skälen för skattetillägg. De anser att det inte kan ankomma på de brottsutredande myndigheterna att redan i samband med förhöret lämna några mer omfattande grunder för skattetillägg än vad som lämnas om brottsmisstanken under förundersökningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I förvaltnings- processen tillämpas en kommuniceringsprincip. (1986:223) regleras den i 17 §: ”Ett ärende får inte avgöras utan att den 2014/15:131 som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.” Härutöver anges i bestämmel- sen vissa undantag. När det gäller kommunicering i beskattningsprocessen kan det van- ligen gå till på följande sätt. utreder frågan om skattetillägg ska tas ut tillsammans med beskattningsfrågan. tidigt skede skicka ut frågor som verket vill ha svar på. I ett senare skede, när frågan nästan är färdigutredd, kan kommunicera utred- ningen tillsammans med ett förslag till beslut och grunderna för detta, ett s.k. övervägande, med den enskilde. Den enskilde ges möjlighet att komma in med synpunkter på övervägandet. Härefter, om ytterligare kommunicering inte bedöms som nödvändig, meddelar beslut i frågan. När det gäller brottmålsprocessen ska enligt gällande regler den miss-