prop · H203106 · 2015-04-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:106 statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25). Regeringen rekommenderas av att överväga om de specialdestinerade statsbidragen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. terar att sådana överväganden till viss del redan har gjorts i och med de förslag till satsningar som lämnades i budgetpropositionen , vilka i större utsträckning riktas till de huvudmän och skolor med störst Regeringen avser att i dialog med huvudmännen verka för att staten i ökad utsträckning fördelar medel efter bl.a. socioekonomiska parametrar vilket behöver ske med beaktande av eventuella förändringar i det kommunala utjämningssystemet. Regeringen instämmer vidare i rekommendation att förordningar som reglerar statsbidrag bör utformas så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. Av granskningsrapporten framgår att anser att Statens skolverk bör följa upp och analysera vilka huvudmän och skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen. bör intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre Regeringen instämmer i vikten av att det finns löpande information om eventuella skevheter i fördelningen av bidragen. 2014/15:106 har påbörjat ett utvecklingsarbete när det gäller att se över möjligheten att följa upp satsningar med specialdestinerade statsbidrag på ett mer systematiskt sätt. Myndigheten genomför redan sådan uppföljning beträffande vissa bidrag. När det gäller de stödjande och informerande insatserna till huvudmän och skolor anser att sådana insatser genomförs men att arbetet behöver utvecklas för att i högre grad nå ut till de huvudmän som har de största behoven. Regeringen delar denna bedömning och har gett Statskontoret i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av där hanteringen av statsbidrag särskilt ska belysas. Regeringen bedömer att de ambitioner som regeringen redovisar i denna skrivelse kommer att leda till ökade incitament för alla huvudmän att söka statsbidrag och därmed minska det återkommande underutnyttjandet hos vissa huvudmän. Regeringen anser också att inriktningen att i högre grad behovsanpassa statsbidragen med tiden kommer att öka förutsättningarna för en likvärdig skola. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................. 2014/15:106 1 Ärendet och dess beredning överlämnade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. har yttrat sig över rapporten (U2015/7331/). har granskat fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet (Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Karriärsteg och Arbetsplatsförlagt lärande) och om de bidrar till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna eller inte. Granskningen har inriktats på att undersöka om regeringen utformat statsbidragen så att de bidrar till målet om en likvärdig utbildning för eleverna och om insatser bidrar till att statsbidragen fördelas till de skolenheter som behöver dem bäst utifrån målet om förbättrade kunskapsresultat och likvärdighet. iakttagelser grundar sig på en tolkning att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. Det är enligt rimligt att de statliga medlen fördelas utifrån behov på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. anser att en mer samlad och riktad fördelning skulle kunna innebära mer pengar per huvudman eller skola, vilket i sin tur kan gynna bidragens effektivitet och leda till en mer likvärdig utbildning. övergripande slutsats är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Såsom de granskade bidragen är utformade gynnar de inte ett deltagande av de huvudmän och skolor som relativt sett bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultat. anser också att insatser kan fungera mer effektivt genom att gör fördjupade analyser av hur bidragen fördelar sig och uppmärksammar regeringen på utfallet. anser vidare att varit alltför restriktivt med att rikta sina informations- och stödjande insatser för att främja deltagande till vissa huvudmän. analys visar att enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna jämfört med kommunala huvudmän. rapporter från har visat att det är skolor i kommuner med lågt invånarantal som i lägst utsträckning tar emot statliga bidrag på skolområdet. har i sin analys av mönstret inom varje enskild kommun kommit fram till att i en majoritet av kommunerna har de skolor som deltar i bidragssatsningarna ett högre genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 än de som inte deltar. anser att detta kan riskera att befästa de skilda förutsättningar för en likvärdig utbildning som finns mellan olika grupper av huvudmän och skolor. Bidrag riktas inte till skolor med störst behov pekar särskilt på att bidragens kompensatoriska effekt påverkas, dels av huvudmannens storlek, dels av den upplevda nyttan av bidraget i förhållande till den kostnad som uppstår för huvudmannen. anser att huvudmannens ansvar att söka bidrag och besluta om fördelningen till sina skolenheter innebär att huvudmannen har frihet att fördela specialdestinerade statsbidrag utifrån de behov den ser i olika delar av verksamheten. anser dock att det finns praktiska skäl till att de specialdestinerade bidragen i praktiken inte används till att förstärka de delar av verksamheten där behoven av resurser är som störst. menar att en huvudman i en större stad kan antas ha en stor spännvidd i sin verksamhet sett till resultat och behov. Huvudmannens storlek är därmed en faktor som har betydelse då det finns en möjlighet att göra prioriteringar kring de specialdestinerade statsbidragen för en stor huvudman. Den andra faktorn som lyfter fram är att den upplevda nyttan av ett bidrag inte är tillräcklig i förhållande till den kostnad och extra arbetsinsats som uppstår för huvudmannen i samband med ansökningsprocessen. menar att statsbidrag som i nivå uppfattas som låga kan medföra att huvudmän med små ekonomiska och administrativa resurser hellre väljer att avstå från att söka medel. Konsekvensen blir enligt att skolor som har stora behov av resurser inom ett visst område blir utan bidrag. Båda dessa faktorer riskerar, enligt , att leda till att skolor med stora behov av resurser blir utan bidrag och att skolor som redan arbetar effektivt får ta del av bidragen. Rekommendationer till regeringen och rekommenderar regeringen att överväga om de specialdestinerade statsbidragen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. Regeringen rekommenderas även att vid utformningen av förordningarna som reglerar de specialdestinerade statsbidragen anpassa villkoren så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. Vidare rekommenderar att följa upp och analysera vilka huvudmän och skolor som tar del respektive inte tar del 2014/15:106 av de specialdestinerade statsbidragen. rekommenderas också att intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringens fokus är att möta huvudmännens och skolornas olika behov Enligt 1 kap. 8 § skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Enligt 9 § ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Detta är centralt i det svenska skolväsendet. Det är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar (2 kap. 8 §) och kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). Sedan systemet med generella statsbidrag inrättades 1993 gäller som huvudprincip att statsbidrag ska fördelas som generella statsbidrag. viktigt syfte är att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan Specialdestinerade statsbidrag ska användas undantagsvis 1991/92:150). kostnadsutjämningssystemet för kommuner utjämnas strukturella och opåverkbara kostnadsskillnader mellan kommunerna. användning av specialdestinerade statsbidrag som styrinstrument för att utveckla skolan finns en risk att skolhuvudmännen, som följd av villkoren för bidragen, ges olika förutsättningar för och intresse av att ta del av statsbidragen. En möjlig konsekvens är att det uppstår en oönskad skevhet i hur bidragen fördelar sig mellan skolhuvudmännen, vilket visas En utgångspunkt vid inrättandet av specialdestinerade statsbidrag ska vara hög kostnadseffektivitet. Kostnaden ska vara låg i jämförelse med andra alternativa sätt att nå har gjort tolkningen att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till anser att det är rimligt att de statliga medlen fördelas utifrån behov på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. Regeringen delar principiellt denna bedömning men anser att syftet med en aktuell satsning alltid måste ligga till grund för en bedömning av hur medlen ska fördelas och att det kan innebära att vissa riktade statsbidrag kan fördelas kompensatoriskt. övergripande slutsats är att systemet med special- destinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt i tillräckligt hög grad Regeringen ser allvarligt på detta vilket inte minst framgår av den budgetproposition som regeringen lämnade till (prop. 2014/15:1). Där framgår att regeringens fokus är att möta huvudmännens och skolornas olika förutsättningar och behov, framförallt genom de föreslagna satsningarna Nationella skolutvecklingsprogram och Samverkan för bästa skola (prop. 2014/15:1 , utg.omr. 16, avsnitt 9.6.6 och 9.6.9). Genom de nationella utvecklingsprogrammen avser regeringen att möta olika huvudmäns och skolors olika förutsättningar och behov genom att erbjuda dem en variation av systematiska och långsiktiga insatser inom olika områden. Inom ramen för Samverkan för bästa skola ska kunna komma överens om olika insatser eller utvecklingsprojekt med huvudmännen för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar. I överenskommelserna ska statens och huvudmännens insatser klargöras. I detta sammanhang avser regeringen att överväga om olika satsningar blir mer effektiva om statsbidrag inte riktas till huvudmännen utan att i stället får förfoga över medlen och efter dialog med huvudmännen besluta att sätta in insatser som är väl anpassade efter huvudmännens förutsättningar och behov. Strukturell underrepresentation i bidragssatsningarna konstaterar att vissa typer av huvudmän och skolor är underrepresenterade i bidragssatsningarna. Enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna jämfört med kommunala huvudmän. Rapporter från visar att det generellt sett är skolor i kommuner med lågt invånarantal som i lägst utsträckning tar emot statliga bidrag på skolområdet. Regeringen instämmer, i likhet med , i bedömningen att detta förhållande riskerar att påverka likvärdigheten negativt. anför i sitt yttrande över att verket känner igen mönstret att vissa huvudmän deltar i mindre utsträckning, främst glesbygdskommuner och enskilda huvudmän. Huvudmännen har olika kapacitet vilket kommer till uttryck i deltagandet av statsbidragssatsningar. konstaterar och betonar att det finns olika orsaker till att en skolhuvudman väljer att avstå från att delta i en statlig satsning. Bilden är inte tydlig när det gäller deltagandet, men enligt återkommer huvudmännen till förklaringar om att administrationsbördan är hög och att lärarna inte kan arbeta med alla utvecklingsinsatser . Regeringen konstaterar att gör och har genomfört analyser av huvudmännens deltagande i statsbidragssatsningar, och anser att det är viktigt att fortsätter att utveckla sitt arbete på området. Bidrag riktas inte till skolor med störst behov anser att bidragen inte riktas till de skolor som har störst behov av bidrag och konstaterar att det i huvudsak inte finns några ansatser till så kallad kompensatorisk fördelning i de förordningar som reglerar bidragen. anser dock att den styrning som sker genom specialdestinerade statsbidrag innebär en möjlighet att främja likvärdigheten i skolan förutsatt att satsningarna är ändamålsenligt uppbyggda. 2014/15:106 konstaterar i sitt yttrande att det är skolhuvudmannen som har det samlade ansvaret för prioriteringar och som måste göra bedömningen av hur resurser styrs och används. pekar på att det kan finnas variationer mellan olika skolhuvudmän, t.ex. när det gäller skolresultat i form av betygsresultat, men att variationen kan vara ännu större mellan skolor med samma huvudman. anser att det är angeläget att skolhuvudmännen står för en lokal behovsinventering. lyfter även fram att det framkommer i granskningen att det finns för många och för små riktade statsbidrag och att de inte kan förväntas ge tillräcklig effekt i relation till sin storlek. konstaterar också genom studien till skolor (391, 2013) att omfördelningen av resurser har ökat vilket tyder på en ökad medvetenhet om hur resurser fördelas och används. Dock visar studien att kommunerna i ganska liten utsträckning anpassar resursfördelningen efter skolornas förutsättningar i förhållande till de kraftfulla insatser som behövs för att stärka likvärdigheten. ser dock inga principiella hinder mot att vissa medel fördelas mer riktat mellan eller inom huvudmän utifrån skolans kompensatoriska uppdrag. Regeringen delar i detta avseende bedömning. anser regeringen att det är viktigt att peka på att det finns svårigheter med att utforma riktade bidrag utifrån behov. Både och pekar på dessa problem ur olika infallsvinklar. anför att begreppet behov är omfattande och kräver ett förtydligande när det gäller en konkret statsbidragssatsning. Det handlar om frågor som innehållet i behovet, för vem behovet gäller och när behovet ska tillgodoses. En skolhuvudman med generellt låga resultat kan ha ett visst behov medan en skolhuvudman där variationerna i betygsresultat är stora kan ha ett annat behov. framför också att det inte alltid är möjligt eller lämpligt att använda registerdata då statistiken på skolenhetsnivå kan vara bristfällig eller obefintlig. Det handlar också om problematiken i att peka ut skolhuvudmän som sådana i behov av stöd om inte huvudmännen själva kanske uppfattar behovet. Den kommunala självstyrelsen är en självklar utgångspunkt vid utformningen av bidrag. I sammanhanget kan också nämnas de eventuella incitamentsproblem som tar upp. anger att det aldrig får uppstå en situation där det upplevs som att dåliga resultat premieras med extra medel från staten oavsett om det gäller en enskild eller huvudman. Regeringen delar dessa bedömningar och anser att det är viktigt att eventuella riktade specialdestinerade statsbidrag som ska fungera kompensatoriskt baseras på en gedigen och legitim grund och omhändertar eventuella problem som kan förutses och beaktar den kommunala självstyrelsen. Mer kan göras för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna anser att regeringen och inte gör tillräckligt för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna. anser att och inte haft någon vetskap om hur bidragen fördelar sig på skolnivå. Vidare anför att anledningen till att regeringen inte har sådan kunskap är att den ansvariga myndigheten inte har analyserat vilka skolor som i praktiken tar del av I sitt yttrande delar endast delvis denna Skr. 2014/15:106 bedömning eftersom myndigheten påpekar att det inom vissa riktade bidrag, till exempel Matematiklyftet, finns en god bild av vilka skolor som deltar. Däremot finns ingen samlad bild av hur de riktade bidragen fördelas på skolnivå. Regeringen anser att det inte är nödvändigt att ha kunskapen om exakt vilka skolor som deltar utan att det centrala är vilka effekter som uppnås med hjälp av statsbidragen och att regeringen får övergripande information om eventuella skevheter i fördelningen av statsbidragen. anser vidare att regeringen inför nya satsningar i högre utsträckning än bör analysera hur olika typer av krav kan påverka ett eventuellt deltagande från huvudmännens sida. Centrala element i detta är nivån på bidragen, krav om antal deltagande lärare, graden av medfinansiering och detaljeringsgrad i utformningen av bidragen. anser att det är betydelsefullt att regeringen efterfrågar sakkunskap inför inrättande av nya bidrag. Regeringen delar denna bedömning och kan konstatera att kunskap och erfarenhet alltmer tas tillvara i samband med utformandet av nya satsningar. anser även att har möjlighet att i större utsträckning främja deltagande genom riktade informations- och stödinsatser till huvudmän och skolor. framhäver i sitt yttrande att myndigheten arbetar målmedvetet för att stärka kommunikationen kring statsbidragen och utvecklingsinsatserna vilket många huvudmän uppmärksammat enligt . lyfter vidare fram ett flertal informations- och stödinsatser, t.ex. särskilda så kallade aktualitetskonferenser på olika platser i landet, dialogmöten med mindre kommuner och enskilda huvudmän och konferenser som syftar till att nå mindre enskilda huvudmän. anser att arbetet bör utvecklas för att myndigheten i större utsträckning ska nå ut till skolhuvudmän som har de största behoven. Regeringen gör ingen annan bedömning än i ovan nämnda avseenden. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser, i linje med rekommendation, att de specialdestinerade statsbidragen i högre utsträckning bör utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i störst behov av statliga bidrag. Regeringen delar även bedömning att utformningen av förordningar om specialdestinerade statsbidrag bör anpassas så att de inte missgynnar huvudmän med mindre administrativa och ekonomiska resurser. Regeringen har genom budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) föreslagit åtgärder som ligger i linje med rekommendation eller som på annat sätt syftar till att nå de huvudmän som främst behöver stöd (Samverkan för bästa skola och Nationella skolutvecklingsprogram). 2014/15:106 programmen syftar till att ge alla huvudmän och skolor möjlighet att utvecklas och förbättras på ett systematiskt och långsiktigt sätt utifrån deras olika förutsättningar och behov. Dessa insatser kan till exempel avse olika kompetens- och stödinsatser när det gäller undervisning, statistik och resultatuppföljning eller hur administration kan minskas och arbetsprocesser göras mer effektiva. När det gäller satsningen Samverkan för bästa skola är också intentionen att åtgärda problemet med att skolan inte är likvärdig. Regeringen konstaterar att ojämlikheten och resultatskillnaderna i den svenska skolan ökar och att skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar behöver effektivare stöd och förstärkta resurser för att utvecklas. Inom ramen för Samverkan för bästa skola ska kunna komma överens om olika insatser eller utvecklingsprojekt med huvudmännen för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar. I överenskommelserna ska statens och huvudmännens insatser klargöras. Regeringen avser att återkomma med den närmare utformningen av satsningen. I detta sammanhang avser regeringen, som tidigare nämnts, att överväga om olika satsningar blir mer effektiva om statsbidrag inte riktas till huvudmännen utan att i stället får förfoga över medlen och efter dialog med huvudmännen besluta att sätta in insatser som är väl anpassade efter huvudmännens förutsättningar och behov. När det gäller rekommendationer till , att bättre följa upp och analysera vilka skolor som deltar respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen, konstaterar regeringen att påbörjat ett sådant arbete och att i vissa fall haft en bra bild över skolor som deltar i satsningarna. Regeringen anser att det är viktigt att arbetet fortsätter och kommer noggrant att följa detta och överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas mot bakgrund av uppföljning och analys. I sammanhanget kan nämnas att Statskontoret fått i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av där bl.a. hanteringen av statsbidrag särskilt ska belysas. När det gäller rekommendation att bör intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning än andra kan det konstateras att i sitt yttrande redovisat ett omfattande arbete med stödjande och informerande insatser. Regeringen bedömer att arbete som riktar sig till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser kan utvecklas och regeringen kommer att fortsatt noggrant följa arbete. Regeringen bedömer att pågående arbete samt redovisade förslag till insatser kommer att främja det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. Frågan anses genom denna skrivelse vara slutbehandlad. granskar: statens insatser på skolområdet –Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 362 2 rir 2014:25 tryck: interntryckeri, 2014 granskar: statens insatser på skolområdet – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? granskar: statens insatser på skolområdet Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över eﬀektivitetsrevision: – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? har granskat fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet med avseende på om de bidrar till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. I granskningsarbetet har även revisionsdirektör medverkat. Revisor och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? granskar: statens insatser på skolområdet Översikt av specialdestinerade statsbidrag på skolområdet Kommunala och enskilda huvudmän De specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen Styrning genom specialdestinerade statsbidrag Motiv för inrättande av statsbidrag