prop · H20359 · 2015-02-20 00:00:00 — Företrädare för myndighetens ledning betonar att förutsättningarna för att ge olika täckningsgrad skiljer sig åt mellan olika garantityper, och att kundernas upplevelser kan ha att göra med det. Den nya policyn ska enligt myndighetens ledning inte i sig ha ändrat förutsättningarna för vilken täckningsgrad som erbjuds.66 Handläggare som talat med uppger dock att tillämpningen av täckningsgraden har förändrats, bland annat för att fler typer av situationer nu hanteras med hjälp av sänkt täckningsgrad.67 Eftersom EKN inte regelbundet följer hur den genomsnittliga täckningsgraden utvecklas är det dock svårt att bedöma om den förändrats för likvärdiga affärer eller ej. Den interna policyn för täckningsgraden beskriver att EKN måste balansera mellan att å ena sidan säkerställa att självriskens syften uppnås och å andra sidan undvika att urholka garantin till den grad att den inte blir attraktiv för företagen.68 konstaterar att det finns företag som uppger att den sänkta täckningsgraden kraftigt urholkar värdet av garantin, och i vissa fall har den gjort garantin meningslös.69 3.6Granskningens resultat – EKN:s service till kunderna konstaterar att det finns ett missnöje bland vissa av EKN:s kunder med den service som myndigheten erbjuder. Orsakerna till kundernas missnöje har inte granskats i detalj, och missnöjet kan givetvis till en viss del bero på missförstånd och bristande kommunikation. Men ett mönster kan skönjas, där kunder med stora, komplicerade och långvariga affärer uppger att EKN ger dem det stöd de behöver, medan kunder med mindre affärer uttrycker missnöje. konstaterar att många av de problem som kunderna upplever också bekräftas av EKN. 64Intervju med företag 3, , telefonintervju med företag 2, samt EKN:s kundundersökning 2009 och 2013. 65Intervju med företag 3, samt företag 4, . 66Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, . 67Intervju med handläggare, , samt intervju med handläggare, , . 68Manual för garantiprocentsatser och överlåtelse av risk. 69Intervju med företag 3, . EKN har tagit fram en så kallad portföljlösning för stora bolag med många små affärer för att komma till rätta med några av problemen, men kunden som först använde portföljlösningen anser den vara en otillräcklig nödlösning. EKN arbetar relativt enhetligt med alla affärer oavsett storlek, och har haft svårt att differentiera sitt erbjudande och sina processer för stora respektive små och medelstora företag. Ansträngningar som gjorts för att förenkla formaliakraven för mindre affärer har hindrats eftersom EKN internt inte kunnat nå konsensus om hur kraven bör se ut. Bland de områden där kunder upplever att EKN har förbättringspotential är de långa handläggningstiderna, kraven på dokumentation och formalia, och den täckningsgrad som erbjuds vid mindre affärer. Flera kunder uppger att EKN blivit mer restriktiv med att erbjuda en hög täckningsgrad, ibland så mycket att garantin förlorat sitt värde för kunden. Myndigheten följer inte hur täckningsgraden utvecklats. Revisionsfråga 1: Har EKN erbjudit en service som är anpassad till olika kunders olika förutsättningar och behov? bedömer att centrala delar av EKN:s processer i första hand är anpassade till större affärer. Flera kunder uttrycker missnöje med EKN:s service för mindre affärer. rekommendationer till EKN: Säkerställ att myndigheten erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer oavsett storlek. Följ upp hur täckningsgraden utvecklar sig för olika typer av affärer och säkerställ att den täckningsgrad som erbjuds är ändamålsenlig och enhetlig för likvärdiga affärer. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 4Överskotten i EKN:s verksamhet I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om regeringens och EKN:s hantering av överskottet i EKN:s verksamhet är förenlig med god hushållning med statliga medel. Med god hushållning avser att överskottet är väl balanserat utifrån ett statligt helhetsperspektiv och utifrån EKN:s uppdrag. 4.1EKN ska vara självbärande men innebörden är oklar Av EKN:s instruktion framgår att ”Myndigheten ska särskilt … vid beviljande av garanti iaktta målet att garantiverksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden”.70 Självbärandeprincipen ska förstås som att ska verksamheten göra nollresultat, det vill säga varken visa över- eller underskott. Ingen tidshorisont för över hur nollresultat ska förväntas uppnås har dock angivits, vare sig i instruktionen eller av EKN. konstaterar att så länge det inte finns någon tidshorisont så har begreppet självbärande inte någon klar innebörd. 4.2EKN:s ackumulerade resultat fördubblades 2005–2012 EKN:s resultat har varit positivt under större delen av tiden sedan EKN bildades . och var resultatet negativt, men har EKN oavbrutet gjort positiva resultat. EKN har därigenom byggt upp ett kassamässigt överskott på per sista . I detta överskott ingår eget kapital samt reserveringar för förväntade förluster (se avsnitt 4.3 för en diskussion om förväntade respektive oförväntade förluster). Den senaste stora finanskrisen, , har inneburit ökade överskott för EKN, med eftersläpning. Anledningen är att EKN:s verksamhetsvolym generellt ökar i dåliga tider, då efterfrågan på statliga garantier ökar och därmed också EKN:s premieintäkter. I samband med den senaste finanskrisen beviljade dessutom en ökning av EKN:s beloppsram till , och myndigheten började också erbjuda fler garantier för affärer inom höginkomstländerna. I kapitel 5 beskrivs hur olika komponenter i EKN:s premiemodell bidragit till en överskattning av 70 2 § förordningen med instruktion för . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? premierna i förhållande till risken, och därmed också till myndighetens årliga överskott. Resultatutvecklingen –2013 återges i figur 2. Här framgår att resultatet gick ned före den senaste finanskrisen, liksom det faktum att EKN:s årliga överskott ökat medan den finansiella krisen pågått. Resultatet återspeglar den efterfrågan som funnits på EKN:s garantier, samt det faktum att skadenivån varit låg. Åren närmast före krisen var de kommersiella finansiella marknaderna beredda att ta stora risker, och efterfrågan på EKN:s tjänster minskade. Under och efter krisen ökade efterfrågan i stället kraftigt. Figur 2 EKN:s årliga resultat, 2005–2013 Källa: EKN:s årsredovisningar 2007–2013.71 Figur 3 visar hur EKN:s överskott utvecklats . Det finns en tydligt ökande trend, där det ackumulerade balanserade resultatet fördubblats –2012 (se vidare avsnitt 4.3 för en diskussion om begreppen förväntade och oförväntade förluster). 71En ändring i redovisningsprinciperna gör att resultatet för inte fullt ut är jämförbart med tidigare års resultat. Figur 3 EKN:s ackumulerade balanserade resultat och reserveringar för förväntade förluster72 Reserveringar för förväntade förluster Balanserat resultat, inkl reserveringar för oförväntade förluster Källa: EKN:s årsredovisningar 2005–2012. Ett sätt att analysera överskottet är att beräkna dess historiska ursprung. EKN har låtit göra en sådan analys för perioden –2013, vars resultat visas i figur 4. Det kan konstateras att 7 miljarder av kassan på totalt 26 miljarder kronor73 enligt EKN:s beräkningar härrör från aktiva garantier, dvs. som fortfarande kan orsaka förluster. Stora poster kommer från lyckosam återvinning av äldre garantier, och från förvaltningen av överskottet. EKN:s uppdelning visar också effekterna från två komponenter som beskrivs närmare i kapitel 5, nämligen det administrativa påslaget, och ”bufferten” på garantier till OECD-området. 72För 2013 har redovisningen av reserveringen förändrats, vilket försvårar en jämförelse i tabellform. 73I sin analys har EKN/KPMG utgått från balansräkningens tillgångssida, och adderat ”Kassa och bank” och ”Värdepappersinnehav” för att få fram totalsumman. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Figur 4 Hur överskottet uppkommit: historiska beståndsdelar (miljarder kronor) –2013 Kassa och värdepapper 31/12/1999: 1,4 Premieöverskott från utestående garantier: 7 Premieöverskott från avslutade garantier: 2,9 Administrativ premie: 0,9 Påslag enligt ”bu-erten”: 0,8 Enskilda kreditgarantier (krisåtgärd): 1,8 Netto, återvinning av garantier utfärdade : 6,4 Källa: EKN/ KPMG, Projekt . Några statistiskt välgrundade prognoser för den framtida utvecklingen av EKN:s överskott går inte att göra, med tanke på att deras garantiportfölj innefattar mycket stora affärer med unika förutsättningar. Garantierna i några mycket stora affärer skulle kunna utlösas . Det skulle då kunna visa sig omöjligt att återvinna utbetalda ersättningar. I EKN:s fall är det dock viktigt att komma ihåg att myndigheten har tillgång till obegränsad kredit hos Riksgälden, i det fall så stora förluster skulle uppstå att EKN:s egna reserver inte skulle räcka. 4.3Överskottet är stort jämfört med EKN:s egna riskmodeller I avsnitt 4.2 beskrevs hur EKN:s överskott i balansräkningen uppkommit historiskt. Ytterligare ett sätt att analysera EKN:s överskott är att utgå från myndighetens egna försäkringstekniska beräkningar av behovet av kapital. Som figur 5 visar, redovisar EKN i sin balansräkning överskottet dels som eget kapital, dels som reserveringar.74 74 Denna analys utgår från balansräkningens kapital- och skuldsida. Figur 5 Sammansättningen av EKN:s kapital och skulder per , miljarder kronor* Reserveringar (i huvudsak för förväntade förluster): 6,25 Eget kapital för koncentrationsrisker (netto): 5,26 Eget kapital, administrativt överskott: 0,99 Övrigt Eget kapital inkl årets resultat: 17,02 * Periodavgränsningsförluster på ingår. Källa: EKN:s årsredovisning 2013. Reserveringarna avser försäkringstekniskt beräknade förluster , förväntade förluster med EKN:s terminologi. Något förenklat motsvarar de förväntade förlusterna i balansräkningen summan av riskpremierna för alla utestående garantier, beräknat enligt EKN:s premiesättningsmodell. årsredovisningen anger EKN dessa reserveringar till (av totalt i reserveringar).75 Eget kapital inkluderar också en slags öronmärkning för vad EKN benämner oförväntade förluster, eller koncentrationsrisker. Bakgrunden är att EKN, till skillnad från t.ex. affärsbanker och privata försäkringsbolag, inte har några inbyggda begränsningar för hur stor exponering som får finnas mot ett enskilt engagemang, mot ett land eller en bransch. Om skador uppstår just där EKN:s exponering är stor kan det därmed uppstå ett mycket mer negativt utfall än det normalt förväntade. Sådana koncentrationsrisker täcks alltså inte fullt ut av reserveringarna för förväntade förluster, utan EKN beräknar också vilket kapitalbehov som finns för att täcka de oförväntade förlusterna. Enkelt uttryckt sker detta med en simuleringsmodell där EKN beräknar hur mycket 75EKN:s årsredovisning 2013 (kallas detta år ”Reservering för intjänade och kvardröjande risker före återförsäkring”), sid. 75. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? kapital som behövs för att täcka av alla tänkbara utfall . I årsredovisningen uppskattar EKN kapitalbehovet för koncentrationsrisker till cirka 5,3 miljarder kronor.76 Eget kapital inkluderar även ett ackumulerat överskott av de administrativa avgifterna som är av garantipremien. I årsredovisningen anger EKN det ackumulerade administrativa överskottet till cirka 1 miljard kronor.77 var EKN:s driftskostnader ,78 vilket innebär att det ackumulerade administrativa överskottet motsvarar 4–driftskostnader. konstaterar att det ackumulerade överskottet med marginal täcker riskerna som EKN har beräknat med sina egna modeller. Som framgår av figur 5 återstår efter avdrag för förväntade förluster och koncentrationsrisker. 4.4Externa bedömningar att kassan är stor i förhållande till riskerna Konsultbolaget har på uppdrag av EKN analyserat EKN:s garantiportfölj och premiesättning.79 I sammanfattningen, under rubriken , bedömer KPMG att EKN:s ”solvenskapital överstiger med god marginal kapitalkrav enligt Solvens ”, för privata försäkringsbolag.80 KPMG bedömer i sin rapport att EKN:s modell för att beräkna kapitalkrav för kreditrisk är ”konservativ”, i betydelsen försiktig. EKN förefaller enligt KPMG vara ”välkapitaliserat”, och en hypotetisk beräkning av EKN:s kapitalkrav för kreditrisker inklusive buffertkrav visar enligt KPMG att EKN klarar ett väsentligt högre kapitalkrav. KPMG bedömer att: ”EKN:s premiesystem ger ett rimligt resultat för de mindre garantierna. För de stora garantierna är resultatet mer binärt och kommer under långa perioder att avvika från det förväntade resultatet, antingen positivt eller negativt.” Med andra ord: över- och underskott på små garantier tar ut varandra i det långa loppet eftersom de är så många, men när det gäller stora garantier är genomslaget av enskilda och därmed oförutsägbara faktorer 76EKN:s årsredovisning 2013, not 15, sid. 83. not 15, sid. 83. 78Ibid, not 6, sid 79. 79Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. 80Med solvens avses den kapitalbuffert som ett försäkringsföretag behöver för att täcka förlusterna i verksamheten. Solvens är ett direktiv från om riskbaserad kapitaltäckningsberäkning för försäkringsbolag. Enligt KPMG:s beräkningar har av EKN:s överskott byggts upp av garantier (vilka har utgjort av antalet garantier), och resterande alltså av mindre En betydande del av överskottet, om än inte merparten, härrör alltså från sådana garantier, där det går att göra statistiskt grundade beräkningar av förväntade förluster. konstaterar att externa bedömningar tyder på att EKN:s kassa överstiger riskerna i verksamheten. 4.5Andra nordiska kreditgivningsinstitut har vägledning för reserver I motsvaras EKN av Exportkreditfonden (EKF). I finns Finnvera, som är ett statligt ägt bolag, och i finns (), som är en statlig myndighet. Instituten har olika juridiska former och delvis olika uppdrag. Finnvera bedriver till exempel också verksamhet som i motsvaras av uppdrag. Gemensamt för instituten är dock att de, liksom EKN, ska vara självbärande. Danska EKF har en regel om att kapitaltäckningen ska ligga inom ett visst intervall, 2011 och 2012 var det 6–. Om kapitalet blir för stort måste EKF göra en utdelning, men om det blir för litet måste ägaren göra ett kapitaltillskott.81 Finnvera ska planera sin verksamhet så att kapitaltäckningen uppgår till . Det ges viss vägledning för kapitaltäckningen men ingen maxgräns. I praktiken var Finnveras kapitaltäckning och . Finnvera har tillgång till en fond för att täcka sina förluster. Storleken på fonden kan tjäna som riktmärke för hur mycket den finländska staten anser som rimligt att reservera för framtida förluster. Vidare har Finnveras exportfinansieringsdel fått självbärandebegreppet tidsatt till ; av denna längd ska verksamheten bära sig själv.82 Norska GIEK har, så vitt kunnat se, inte några regler för hur stor bufferten bör vara. Till skillnad från i ges i och alltså på olika sätt vägledning till EKN:s motsvarigheter för vad som är en lämplig kapitaltäckning. I har begreppet självbärande fått en bestämd tidshorisont. 82Finnveras årsberättelse 2013. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 4.6Preferens för stort eget kapital trots obegränsad kredit i Riksgälden En grundläggande förutsättning i den statliga garantimodellen är att garantimyndigheter ska vara självbärande, det vill säga uppvisa nollresultat och inte belasta statsbudgeten. För att hantera svängningar har myndigheter som EKN en obegränsad kredit i Riksgälden. Den obegränsade krediten och det faktum att EKN är en del av den svenska staten är en stark konkurrensfaktor som verkar till EKN:s fördel i att utföra sitt uppdrag. Granskningen har visat att det finns en strävan i att undvika att vända sig till Riksgälden för att täcka kapitalbehovet. styrelseledamöter som huvudmannen, , lyfter fram att EKN skulle kunna bli mindre villiga att ta risker med ett mindre eget kapital. De har framhållit att den nuvarande storleken på reserverna gör att myndighetens styrelse skapar en säkrare grund för att ställa ut extremt stora garantier (EKN:s största affärer kan enskilt uppgå till flera ). De statistiskt motiverade reserveringar och öronmärkningar som EKN gör för förväntade och oförväntade förluster är enligt detta synsätt inte tillräckliga för att hantera den situation som skulle uppstå vid en skada i något av EKN:s största engagemang. Med ett alltför litet eget kapital, lyder resonemanget, skulle en tvekan kunna uppstå om huruvida EKN har möjlighet att göra så stora åtaganden . Det har också framförts att EKN skulle kunna förlora en del av sitt handlingsutrymme, om myndigheten använde krediten i Riksgälden.83 Ledamöter i styrelsen har också påpekat att en skuld hos Riksgälden skulle innebära att EKN skulle behöva betala räntor på skulden.84 Företrädare för Riksgälden uppger för att myndigheten inte har till uppgift att granska eller värdera andra garantimyndigheters arbete. I det fall EKN skulle behöva använda krediten skulle det vara en rent teknisk hantering, utan att Riksgälden skulle ha något mandat eller möjlighet att överpröva EKN:s agerande.85 Vad gäller problematiken med att hantera skaderiskerna från EKN:s extremt stora engagemang, uppger Riksgälden att de har stor vana att hantera just sådana engagemang.86 Svenska statens garantier för bygget av är ett exempel på en sådan stor garanti som Riksgälden hanterar.87 Företrädare för Riksgälden uppger att det skulle vara möjligt att från EKN ta över enskilda stora 83Intervju med , styrelseordförande, . 84Intervju med , styrelseledamot, . 85Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . engagemang (och därmed riskerna förknippade med dessa), om regeringen skulle uppdra Riksgälden att göra detta. De understryker att statens samlade förväntade förluster inte skulle påverkas av ett sådant arrangemang, men att det skulle minska risken för att staten som helhet använder ineffektiva återförsäkringar.88 EKN:s företrädare understryker dock fördelarna med att behålla hela hanteringen av exportkreditgarantierna inom en myndighet. De framhåller att kunskap, erfarenhet och en relation till kunden som byggts upp skulle kunna äventyras om affärer flyttades till en annan myndighet efter utställandet av garantin. EKN framhåller också att återförsäkringar innebär att risken flyttas från statens balansräkning, vilket inte vore fallet om riskexponeringen flyttades till en annan statlig myndighet. 4.7Inga konkreta åtgärder för att hantera överskottet Inom finns en diskussion om de nuvarande reserveringarnas storlek. Diskussionen har inte förts till ett avslut.89 Överskottets storlek, inklusive det administrativa överskottet, har också diskuterats i årliga myndighetsdialoger mellan EKN och UD, och på mellan UD och . Till skillnad från andra myndigheter har EKN inte behövt föreslå för regeringen hur överskottet ska disponeras, med hänvisning till ett undantag i EKN:s regleringsbrev från 25 § i avgiftsförordningen. Enligt regeringen och EKN skulle myndigheten, om inte undantaget fanns, enbart lämna förslag för disponeringen av överskottets administrativa del, och inte för resten av överskottet. Frågan har dock inte prövats i praktiken och bedömer att det är oklart hur bestämmelserna skulle tolkas, i det fall undantaget enligt EKN:s regleringsbrev togs bort. I kontakter mellan EKN och UD har EKN tidigare tydligt argumenterat för att myndighetens reserver är ändamålsenliga. tog upp frågan om hantering av överskottet med UD i samband med att konsekvenserna av budgetlagens bestämmelser för garantimyndigheters reserver analyserades.90 UD inhämtade då underlag från EKN som argumenterade mot ingrepp i det ackumulerade överskottet. UD accepterade EKN:s argumentation och vidareförmedlade den till Finansdepartementet.91 88Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . 89Intervju med , styrelseordförande, . E-postsvar till UD, angående invärdering av garantireserven, . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Diskussionen utmynnade då inte i några stora förändringar i synen på EKN:s överskott. uppger att deras roll begränsat sig till att ”ordna reserverna i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen och förordningen om utlåning och garantier”92. har därmed inte gjort en analys utifrån bredare effektivitetsaspekter. gav dock statssekreteraren på UD ett uppdrag till EKN att återkomma med förslag om hur överskottet i verksamheten borde hanteras.93 inkom EKN till UD med en analys av reserver och kapitalbehov, som innehåller en bedömning av EKN:s behov av kapital för att täcka koncentrationsrisken.94 Bedömningen är gjord utifrån fyra olika jämförelse med kapitaltäckningsregler för kommersiella banker. Dessa jämförelser anger ett spann på , beroende på vilka aspekter av kapitaltäckningsreglerna som används. EKN:s samlade bedömning är att kapitalet för att täcka koncentrationsrisker kan begränsas till av utestående garantier, vilket motsvarar . Utifrån det beräknade kapitalbehovet föreslår också EKN att en inbetalning till statskassan av kan ske. EKN föreslår också i analysen att en regelbunden avstämning görs av behovet av myndighetskapital. bedömer det som oklart vilka överväganden som lett fram till att just av portföljen är en lämplig nivå för att täcka koncentrationsriskerna. Det framgår exempelvis inte om och hur EKN:s kredit hos Riksgälden påverkat bedömningen. Av underlag till i samband med att kapitalanalysen gjordes framgår, att hälften av de 20 miljarderna hänförs till koncentrationsriskerna som en enskild offert medför.95 UD har ännu inte omsatt EKN:s bedömningar i några nya direktiv till EKN för hanteringen av överskottet. Vid intervjuer med har det framkommit att tjänstemän där förväntar sig att Riksgälden gör en bedömning av riskerna i EKN:s portfölj. I det hypotetiska fall att dessa risker utgjorde en statsfinansiell risk, skulle agera.96 Riksgälden understryker dock att myndigheten inte har en granskande funktion, även om myndigheten analyserar den sammanlagda risken i statens åtaganden.97 93Intervju med , departementsråd och biträdande enhetschef, och de , ämnesråd, . 94Analys av () reserver. Inkommen till UD . 95En affär motsvarande EKN:s största utestående offert innebär ”i princip en fördubbling av detta kapitalbehov till 15–”. Ur EKN:s kapitalbehov (presentation för ), . 96Intervju med , ämnesråd, och , departementssekreterare, . 97Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . bedömer sammanfattningsvis att regeringen inte har gett några riktlinjer för hur överskottet ska hanteras, trots indikationer på att det överstiger riskerna och trots att de administrativa avgifterna tydligt överstiger de faktiska driftkostnaderna. 4.8Granskningens resultat – EKN:s överskott har EKN byggt upp ett stort överskott från både riskpremier och administrativa avgifter. Enligt årsredovisningen uppgår överskottet till . Kassan är större än kapitalet som enligt EKN:s egna beräkningar i årsredovisningen behövs för att täcka de förväntade förlusterna och koncentrationsriskerna. Den del av överskottet som kommer från administrativa avgifter motsvarar fyra till driftskostnader för EKN. Även externa bedömare har kommit fram till att överskottet från riskpremierna överstiger riskerna. I andra nordiska länder finns exempel på regler som ger vägledning för hur mycket kapital som kreditgarantiinstituten i respektive land behöver för sin verksamhet. bedömer att de stora reserver som har byggts upp på EKN inte går att motivera utifrån myndighetens behov med hänsyn till myndighetens uppdrag och den statliga garantimodellen. Regeringens styrning av EKN:s överskott bygger på principen att EKN:s verksamhet ska vara ”självbärande”, dock utan att någon tidshorisont har angetts. I avsaknad av en sådan har ”självbärande” ingen klar innebörd: ingen kan med säkerhet avgöra om EKN kommer att drabbas av stora förluster .