prop · H30345 · 2015-11-17 00:00:00 — Myndigheten ska även ta fram ett förslag på ett särskilt system för spårbarhet av framför allt farligt avfall vilket uppfyller kraven i avfallsdirektivet. Förslagen ska bland annat bidra till dels att det blir enklare att följa flöden, dels att underlagen för tillsyn blir bättre.101 ser mycket positivt på detta. Enligt är det viktigt att ökade krav på att sammanställa och rapportera uppgifter inte blir betungande för verksamhetsutövarna.102 Detta ligger även i linje med regeringens ambition när det gäller regelförenkling för företagare. Europeiska kommissionen skriver i en rapport om avfallsstatistiken att det bästa sättet att minimera uppgiftslämnarbördan för företagen är att använda administrativa uppgifter och/eller samordna avfallsundersökningar. Administrativa uppgifter är det huvudsakliga råmaterialet för avfallsstatistiken i femton länder. Ytterligare ett antal länder använder administrativa uppgifter som en av flera källor. Allt fler länder har dessutom infört eller planerar att införa elektroniska rapporteringssystem. har (), , , , , , , och sådana system.103 203–207. 99Naturvårdsverket, Långsiktig Plan för Programområde Avfall, , s. 7. 101Miljödepartementet, Regleringsbrev för avseende , . 102Svar från på skriftliga frågor, . 103Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till och rådet om statistik som sammanställts enligt förordning (EG) nr 2150/2002 om avfallsstatistik och om statistikens kvalitet, COM(2014) 79 final, , , s. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? 4.2.1Ansvar för och krav på uppföljning ska ge tillsynsvägledning till kommunala nämnder och länsstyrelser. Tillsynsvägledningen omfattar utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynen samt stöd och råd till tillsynsmyndigheterna. ska ge tillsynsvägledning i länet.104 Av instruktion framgår även att myndigheten inom sitt ansvarsområde ska ansvara för central tillsynsvägledning.105 ska även redovisa till regeringen om brister i miljötillsynen i stort och beskriva hur de kan åtgärdas.106 Myndigheten återrapporterade ett uppdrag om hur denna redovisning kan utformas för att återkommande ge en samlad bild av hur tillsynen enligt genomförs. föreslog bland annat att uppföljningen ska omfatta information från årliga uppföljningar av de operativa tillsynsmyndigheterna och återkommande fördjupningar inom olika områden.107 Det verkar finnas viss oklarhet när det gäller i vilken utsträckning länsstyrelserna är ansvariga för tillsynsvägledning till kommunerna och därmed för uppföljningen av tillsynsverksamheten. Företrädare för har uppgett att länsstyrelserna inte har något uttalat ansvar för uppföljning av kommunernas tillsyn.108 har dock uppgett att tillsynsvägledningen på avfallsområdet huvudsakligen fungerar så att ger tillsynsvägledning till länsstyrelserna som i sin tur ger tillsynsvägledning till kommunerna. Eftersom uppföljning ingår i tillsynsvägledningen, har i princip i uppgift att följa upp länsstyrelsernas tillsyn och länsstyrelserna har i uppgift att följa upp kommunernas tillsyn.109 Länsstyrelserna och kommunerna har även i egenskap av operativa tillsynsmyndigheter i uppgift att följa upp och utvärdera sin egen tillsynsverksamhet.110 1041 kap. 3 §, 3 kap. 2 § och 16 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 1053 § förordningen (2012:989) med instruktion för . 1061 kap. 28 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 107Naturvårdsverket, Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring, skrivelse , dnr NV-00662-14, s. 19 f. 1101 kap. 12 § miljötillsynsförordningen (2011:13). har inte tagit fram någon föreskrift som ger tillsynsmyndigheterna i uppdrag att rapportera in uppgifter om tillsynsverksamheten, till exempel om genomförda kontroller.111 I EU:s avfallstransportförordning finns krav på att medlemsstaterna ska skicka en rapport om gränsöverskridande avfallstransporter till Europeiska kommissionen enligt ett frågeformulär.112 Några av de uppgifter som ska rapporteras är antal kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter och antal avvikelser som konstaterats vid dessa kontroller. 4.2.2 Ingen samlad bild över kommunernas tillsyn Företrädare för och har uppgett att det inte finns någon samlad bild av omfattningen av kommunernas tillsyn över avfallstransporter. Enligt är det dock möjligt att vissa länsstyrelser följer upp tillsynen.113 För att få en bild av i vilken utsträckning länsstyrelserna följer upp kommunernas tillsyn har ställt frågor om detta till de fem länsstyrelser som fått extra anslag för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. Svaren visar att länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas tillsyn över avfallstransporter är begränsad och varierar mellan olika länsstyrelser. Ingen av de fem länsstyrelserna angav att man följer upp antalet utförda kontroller av nationella avfallstransporter som kommunerna genomför. hade följt upp en gemensam kampanj och då fått in en rapport om antal kontroller från en kommun. Endast två av länsstyrelserna uppgav att de i någon mån följer upp kommunernas tillsynsplaner beträffande avfallshantering.114 4.2.3Brister i uppföljningen av länsstyrelsernas tillsyn hämtar in information om antal genomförda kontroller och upptäckta olagliga gränsöverskridande avfallstransporter från länsstyrelserna, och . Informationen används för rapportering till EU och för egen del. Enligt får myndigheten troligen inte in uppgifter om samtliga kontroller. Vissa länsstyrelser rapporterar kontinuerligt in uppgifter om genomförda kontroller till och för andra länsstyrelser begär 111Intervju med , . 112Artikel 51(2) och bilaga IX EU:s avfallstransportförordning. 113Intervju , ; Intervju , . 114E-post från i län , i , i , i , i . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? in uppgifterna i slutet av året.115 Osäkerheten om antalet genomförda kontroller beror också på att det finns variationer i vad som anses utgöra en kontroll. Begreppet kan avse en kontrollerad container eller lastbil men också ett kontrolltillfälle eller en gemensam sändning bestående av flera containrar eller en delad container från flera avsändare. Osäkerheten kan också bero på variationer i vad som anses utgöra en kontroll av en gränsöverskridande avfallstransport respektive en kontroll av något annat.116 Länsstyrelserna har inte något löpande återrapporteringskrav om tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. I regleringsbrev uppdrog regeringen dock åt de länsstyrelser som fått extra anslag att redovisa arbetet med tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter.117 Länsstyrelsernas redovisningar var av olika omfattning och karaktär. Vissa länsstyrelser gav en relativt utförlig beskrivning av tillsynsverksamheten och hur man hade arbetat med att utveckla tillsynsmetodiken. Andra länsstyrelser gav däremot en mycket kortfattad och allmänt hållen beskrivning av tillsynsverksamheten. I handlingsplanerna och 2014 för den nationella arbetsgruppen för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter har de deltagande fem länsstyrelserna gett en övergripande beskrivning av deras arbete inom området. redovisning till regeringen om miljötillsynen byggde till stora delar på en enkät till länsstyrelserna om tillsyn på olika områden. I redovisningen belystes en del problem inom bland annat tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter.118 4.2.4 Det finns inga aktuella uppföljningar och utvärderingar genomförde en uppföljning av hantering och tillsyn av farligt avfall. Syftet var att öka kunskapen om hur hanteringen ser ut hos verksamheter som hanterar farligt avfall och hur den operativa tillsynen bedrivs. Uppföljningen genomfördes genom en enkät till länsstyrelser och kommuner samt genom intervjuer. När det gäller tillsynen visade uppföljningen bland annat att tillsynsmyndigheterna bedrev tillsyn över hanteringen av farligt avfall hos miljöfarliga verksamheter, men att många tillsynsmyndigheter inte bedrev tillsyn över transporter och transportörer. Få av de tillsynsmyndigheter som intervjuades hade någon särskild tillsyn över Också i rapporteringen till Europeiska kommissionen för såväl 2012 som 2013 uppger att det är svårt att veta hur många kontroller som faktiskt genomförts. Se , – Additional questionnaire for reports by Member States pursuant to article 51(2), Reference year: 2012, 2013 Reporting country: . 116Intervju med ; e-post från i . 117Uppdrag nr 63 i länsstyrelsernas regleringsbrev . 118Naturvårdsverket, Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring – En redovisning till regeringen enligt 1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen , DNR NV-02346-14. transporter av farligt avfall.119 Efter denna uppföljning har ingen ny uppföljning gjorts där tillsynen över nationella transporter av farligt avfall har ingått. publicerade 2010 på uppdrag av regeringen en utvärdering av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. i första hand baserad på intervjuer med tillsynsmyndigheter och andra myndigheter. I utvärderingen konstaterades ett antal brister i tillsynen, vilka i många fall berodde på att få av tillsynsmyndigheterna bedrev den här typen av tillsyn. Tillsynsmyndigheterna efterfrågade en tydlig signal från eller regeringen om att frågan skulle få en högre prioritet.120 har inte gjort någon ny uppföljning av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter sedan 2010.121 4.3Omfattning och kartläggningar av illegala avfallstransporter Kartläggningar av arten och omfattningen av illegala avfallstransporter är en förutsättning för att kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. 4.3.1Omfattningen av illegala avfallstransporter okänd (Brå) framhåller att de flesta miljöbrott troligen aldrig upptäcks, än mindre anmäls. Miljöbrotten saknar enligt Brå ofta ett tydligt offer och upptäcks därför i huvudsak genom myndigheternas kontroll och tillsyn. Det innebär att ökad kontroll direkt får genomslag i brottsstatistiken.122 Enligt och är det troligt att uppsåtlig och grov miljöbrottslighet är mer förekommande och omfattande än vad som går att utläsa av brottsstatistiken. Tillsynsmyndigheternas verksamheter anges inte ha förutsättningar att i någon större omfattning hitta de verksamheter som begår allvarliga brott mot bestämmelser. Myndigheterna anger att i många av de länder som har samma utvecklingsnivå, grad av industrialisering och med samma förutsättningar för miljöbrottslighet som råder i , upptäcks fler grova miljöbrott än här.123 När det gäller skattningar av brottslighet relaterad till avfallshantering möter dessa enligt vissa bedömare samma svårigheter som gäller för skattningar av 119Naturvårdsverket, Hantering och tillsyn av farligt avfall – en uppföljning, Rapport 5722, . 120Naturvårdsverket, Transporter av avfall över gränserna – En utvärdering av brister, svårigheter och förutsättningar i den operativa tillsynen, Rapport 6347, ; Regleringsbrev för avseende , . 122Brå:s webbplats: , besökt . 123Rikspolisstyrelsen och Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål, Strategier mot miljöbrott, s. 7 f. och s. 12. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Avfallsbrottslighetens verkliga omfattning kommer därför att till stora delar fortsätta att vara okänd.124 Detta medför svårigheter att skatta omfattningen av olagliga avfallstransporter. På EU-nivå redovisar olika bedömare att illegala avfallstransporter är ett växande problem, inte minst när det gäller avfall som exporteras utanför EU. Illegala avfallstransporter är integrerade i den legala ekonomin genom olika företag som utnyttjar skillnaderna i kostnader mellan olika länder för att göra sig av med avfall. Inom EU underlättas genomförandet av illegala gränsöverskridande avfallstransporter genom den fria rörligheten för varor och personer. Eftersom det inom Schengenområdet saknas systematiska gränskontroller underlättas de illegala avfallstransporterna ytterligare.125 Den organiserade brottsligheten anges vara alltmer inblandad i avfallshanteringen på EU-nivå. Straffen är låga och möjligheterna till ekonomisk är stora. Den samlade erfarenheten på EU-nivå visar att de illegala aktörerna inom avfallsbranschen ofta använder legala fasader och då lägger sig en bit under marknadspriset för att hantera avfallet. Andra vanliga legala fasader på EU-nivå är täktverksamheter och byggprojekt. Metoderna att göra sig av med avfallet kan vara sofistikerade. De kan exempelvis bestå i att vid byggprojekt dumpa avfall i ett lager och därefter täcka över det med olika byggmaterial.126 Ett exempel på uppfinningsrikedomen hos de illegala aktörerna inom avfallshanteringen gäller kvicksilver som flera europeiska länder, däribland , skickade till ett företag i . Det tyska företaget skulle ansvara för behandling av kvicksilvret och sedan skicka det för slutförvaring i en saltgruva. Det visade sig senare att kvicksilvret aldrig skickades till saltgruvan. Däremot skickades material som liknade kvicksilver till färgen medan kvicksilvret sannolikt såldes vidare. Företaget tjänade därmed dubbelt på hanteringen – dels vid mottagande, dels vid försäljning av avfallet. Företrädare för framhåller att möjligheten att tjäna dubbelt på avfallshanteringen är attraktiv ur brottslig synpunkt.127 Mängden kvicksilver som försvann på detta sätt var mycket stor. Enbart från transporterades kvicksilver till det tyska företaget. Kvicksilvret kom från en stor mängd batterier som hade samlats in i Sverige.128 124Baird, J., , R., , P., An overview of waste crime, its characteristics, and the vulnerability of the EU waste sector, 2014, Vol 32(2)97–105. 125Eurojust, on Environmental Crime. Report, , s. 16 och European (), EU Serious and Organized Crime Threat Assessment 2013, s. 30. 128Naturvårdsverket, pressmeddelande , Misstankar om olaglig hantering av kvicksilver från . En sammanställning av gemensamma inspektioner inom EU anger att av de inspekterade avfallstransporterna från och inom EU – utgjorde överträdelser av bestämmelserna om avfallstransporter.129 Beträffande mängden illegalt transporterat avfall, hänvisar till en studie som har skattat tonnaget av olagliga transporter inom och ut ur EU. Studien visar att om av alla avfallstransporter skulle bedömas som olagliga, skulle det sammanlagda tonnaget för olagliga avfallstransporter inom och ut ur EU uppgå till per år.130 Samarbetsgruppen mellan de nationella polismyndigheterna i har börjat analysera möjligheterna att skatta omfattningen av illegala gränsöverskridande avfallstransporter i . Det inväntas besked om arbetet kommer att gå vidare i ett fördjupat projekt.131 På nationell nivå i har det inte gjorts någon skattning av omfattningen av illegala avfallstransporter. Det finns dock sammanställningar av exempelvis destinationsländer och typ av avfall för de olagliga avfallstransporter som upptäckts i tillsynen. Den senaste av dessa sammanställningar anger att nästan hälften av de olagliga gränsöverskridande avfallstransporterna hänförliga till som upptäcktes –2013 hade länder i som slutdestination. Därefter följde länder i och som mer förekommande slutdestinationer (se figur 6 nedan). Eftersom ingen skattning har gjorts av omfattningen av illegala avfallstransporter och figuren endast visar destinationer i de fall som upptäckts, bör försiktighet iakttas vid tolkningen av uppgifterna om vilka destinationer som är de mest problematiska. 129European for the Implementation and Enforcement of Environmental , IMPEL-TFS Enforcement Actions II, , s. ix. 130Europeiska kommissionen, Förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall, COM (2013) 516 Final, s. 3. 131Det är som innehar ordförandeskapet i gruppen. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Figur 6 Upptäckta olagliga gränsöverskridande avfallstransporter fördelade på destination, 2009–2013 Avfallet i de upptäckta olagliga gränsöverskridande avfallstransporterna har i mer än hälften av fallen 2009–2013 bestått av bildelar och skrotbilar. Andra vanligt förekommande kategorier har varit elektronik, kyl- och frysskåp samt batterier.133 Vad gäller regionala kartläggningar, har och i i ett särskilt projekt kartlagt omfattningen och flödena i den illegala avfallshanteringen i . Kartläggningen visar på en omfattande illegal avfallshantering. De tre centrala områdena för den illegala avfallshanteringen är stölder av metallfraktioner och blybatterier, stölder på återvinningsanläggningar samt ”svartskrotare” som nav för den lokala illegala avfallsekonomin. Brottsligheten anges ha kopplingar till organiserad brottslighet134 och till ekonomisk brottslighet där företag används som legala fasader.135 Under granskning har det inte framkommit något annat exempel på en sådan regional kartläggning. 132Naturvårdsverkets webbplats: Illegala-transporter-av-avfall-uppdelat-per-varldsdel-och-land/, besökt . 133Naturvårdsverkets webbplats gransoverskridande-transporter-avfallssort/, besökt . 134Länsstyrelsen i , Redovisning av genomförda tillsynsinsatser jämte en redogörelse över deltagande i utvecklingen av den nationella handlingsplanen utifrån uppdrag 63 i länsstyrelsernas regleringsbrev för , , dnr 566-4200-2013. 135Naturvårdsverket, Uppströmskampanjen, , s. 7. 4.3.2Brister i förutsättningarna för underrättelseverksamheten Trots att avfallshantering pekas ut som en väsentlig del av organiserad brottslighet är kopplingen svag mellan statens insatser mot illegala avfallstransporter och statens insatser mot organiserad brottslighet i övrigt. Ett exempel som framkommit under granskningen gäller satsningen mot organiserad brottslighet där de regionala underrättelsecentrumen (RUC), i vilka flera myndigheter samarbetar, har en viktig roll. Det finns dock ingen naturlig mottagare inom RUC för de delar som avser underrättelseinformation för miljöbrott. I vissa ärenden kan RUC-ärenden dock tangera miljöområdet eftersom ekonomisk brottslighet ofta har ett nära samband med miljöbrottslighet.136 En annan svaghet gäller att de tidigare polismyndigheternas verksamhetsplanering berörde miljöbrott knapphändigt, oftast inte alls.137 Flera aktörer har under vår granskning betonat att tillsynen över avfallstransporter behöver bli mer riskbaserad. En förutsättning för detta anges vara ett ännu bättre samarbete mellan tillsyn, tull och polis, vilket kan bidra till att myndigheterna blir bättre på att hitta misstänkt brottslig aktivitet i ett tidigare skede och utforma en metodik för hantera detta.138 Det har också betonats att tillsynen behöver riktas i större utsträckning mot enskilda avfallsslag, exempelvis elavfall, baserat på konkreta underrättelseunderlag.139 konstaterade 2013 att polisens miljöbrottsbekämpning var enbart reaktiv, det vill säga fokuserade på brottsutredning. Enligt måste polisen bli avsevärt bättre på att i den egna verksamheten och i samverkan med andra förebygga, hindra och upptäcka brott samt att göra arbetet underrättelsestyrt.140 Företrädare för har i detta sammanhang betonat att analyser av brottslig verksamhet bör utgöra grunden för riskbaserad tillsynsverksamhet och underrättelsesstyrd brottsbekämpning på området.141 137Rikspolisstyrelsen, tillsynsrapport 2013:6, Polismyndigheternas hantering av miljöbrott, s. 35 138Intervju , e-post från i län . 139E-post från i . 140Rikspolisstyrelsen, tillsynsrapport 2013:6, Polismyndigheternas hantering av miljöbrott, s. 34. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? statistik över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas innehåller stora osäkerheter och det är vanligt förekommande att data från återanvänds. Enligt statistik var mängden avfall som behandlades mindre än den uppkomna mängden. Det motsvarade cirka en fjärdedel av det uppkomna farliga avfallet. Det är oklart om skillnaden enbart beror på brister i statistiken eller om det även beror på att farligt avfall försvinner. När det gäller spårbarhet ska anläggningar som hanterar farligt avfall dokumentera exempelvis mängd avfall och vart avfallet lämnas. Det är dock svårt att spåra avfallet från uppkomst till slutlig destination eftersom det inte finns något sammanhållet system för spårbarhet. Det saknas gemensamma regler för hur dokumentationen ska se ut och anteckningarna samlas inte in i något gemensamt register. praktiken varierar det hur anteckningsskyldigheten fullgörs och det finns indikationer på att vissa anläggningar inte lever upp till kraven. Det pågår ett arbete med att förbättra statistiken och spårbarheten. Regeringen har gett i uppdrag att förbättra avfallsstatistiken och ta fram ett förslag till spårbarhetssystem. Det saknas aktuella uppföljningar av tillsynen över såväl nationella som gränsöverskridande avfallstransporter. Det finns ingen samlad bild av tillsynen över nationella avfallstransporter. Viss uppföljning görs av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. Antalet genomförda kontroller och upptäckta olagliga transporter rapporteras till EU men rapporteringen har stora osäkerheter. Inom den nationella samverkansgruppen på området beskrivs en del genomförda insatser av de deltagande myndigheterna. Olika bedömare framhåller att illegala avfallstransporter är ett omfattande och växande problem både för EU och för . En viktig förutsättning för en riskbaserad tillsyn och underrättelsestyrd brottsbekämpning anges vara att det finns analyser av brottslig verksamhet på området. På nationell nivå i har det inte gjorts någon skattning av de illegala avfallstransporternas omfattning. På regional nivå har det gjorts en kartläggning i . Avsaknaden av ett system för spårbarhet, bristerna i statistiken för farligt avfall samt avsaknaden av kartläggningar av den illegala avfallshanteringen försämrar möjligheterna att använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. Bristerna medför till exempel att det saknas förutsättningar att fastställa en rimlig nivå på tillsynen och rikta den mot relevanta områden. Bristerna i uppföljningen gör att det i stor utsträckning saknas möjlighet till lärande och utveckling av tillsynen. 5Tillsynen över nationella avfallstransporter I det här kapitlet beskrivs tillsynen över nationella avfallstransporter. Fokus i kapitlet ligger på tillsyn över transporter av farligt avfall. Denna tillsyn är en viktig del i systemet för tillsyn över avfallstransporter och den är nödvändig för att säkerställa att avfall som transporteras inom hamnar rätt. Den är också viktig för att säkerställa spårbarheten för farligt avfall. Eftersom tillsyn vid anläggningar är en del av tillsynen för att säkerställa att farligt avfall hanteras på ett miljöriktigt sätt, belyser vi även delar av den tillsynen i kapitlet. Som nämnts i avsnitt 4.2.2 finns ingen samlad uppföljning av kommunernas tillsyn över avfallstransporter. Av den anledningen har samlat in uppgifter med hjälp av en enkät till samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. Något som framkom vid intervjuer med bland annat och var att tillsyn vid framför allt anläggningar där farligt avfall uppkommer, men även vid mottagningsanläggningar bör ses som en del av tillsynen av avfallstransporter.142 Den typen av tillsyn kan också vara viktig för att förhindra att farligt avfall hamnar fel och därmed i någon mån minska behovet av tillsyn av transporter. Företrädare för har dock angett att transporterna är den länk i avfallskedjan där risken är störst för att farligt avfall hamnar fel.143 Eftersom tillsyn behövs i olika delar av avfallskedjan inkluderade vi även frågor om tillsyn av avfall vid anläggningar i enkäten. Eftersom nationella avfallstransporter inte bara sker från eller till anläggningar som kommunerna har tillsyn över har vi även ställt frågor till fem länsstyrelser om deras tillsyn över anläggningar (se avsnitt 1.6.3). bedömde att det var relevant att undersöka om det fanns skillnader i svaren mellan tillsynsmyndigheterna beroende på Ett relevant mått på detta bedömdes vara antalet årsarbetskrafter som kommunen totalt sett har för tillsyn enligt . Vi inkluderade därför en fråga om detta i enkäten.