prop · H30354 · 2015-11-26 00:00:00 — Regeringen konstaterar att det genom den föreslagna lagen bör skapas möjlighet att på förhand bestämma hur anvisningarna ska fördelas. Vid fördelningen bör bl.a. arbetsmarknadssituationen i kommunen beaktas. På så sätt kommer det uppställas krav på att kommuner som har en god arbetsmarknad ordnar boende till ett visst antal nyanlända. Regeringens bedömning är att denna styrning kommer att leda till att kommuner som har goda förutsättningar för etablering tar emot nyanlända i större utsträckning och än enligt de modeller som tidigare prövats. kommun och kommun anser att det bör förtydligas att de som bosätter sig själva ska räknas in i det sammantagna mottagandet Regeringen anser att med kommunens sammantagna mot- tagande av nyanlända bör avses mottagande av ensamkommande barn, nyanlända som bosatt sig på egen hand, anhöriga samt kvotflyktingar och personer som har anvisats från anläggningsboende. barn omfattas inte av dem som bör få bosättningshjälp enligt denna lag men för att förtydliga att även ensamkommande barn ska beaktas, bör detta uttryckligen framgå av lagtexten. När det sammantagna mot- tagandet beaktas vid fördelningen kommer kommuner som har ett högt sammantaget mottagande att få en lägre tilldelning av anvisningar som görs med stöd av den nya lagen. Regeringen delar den synpunkt som framförts av flera remissinstanser, däribland Länsstyrelserna i , och , kommun, och Kommuner och Landsting, att asylsökande i kommunen ska beaktas vid fördelningen. Regeringen föreslår därför att omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen införs i lagen som ett ytterligare kriterium som det ska tas hänsyn till. Några remissinstanser, bl.a. i , kommun, kommun, , kommun och , har framfört att bostadssituationen i kommunerna bör utgöra ett kriterium vid fördelningen av anvisningar. kommun och kommun anser dessutom att man bör väga in kommunernas förutsättningar att få fram fungerande bostäder. När det gäller bostadssituationen i kommunerna bör det betonas att den förslagna lagen innebär att kommunerna ska tillhandahålla de bostäder som behövs för att landet som helhet ska klara av mottagandet av ny- anlända och att mottagandet bör ske på ett sådant sätt att det bidrar till en jämnare fördelning än det som blir följden av det nuvarande systemet. Den otillräckliga kapaciteten för det frivilliga mottagandet och den ojämna fördelningen av det sammantagna mottagandet i det nuvarande systemet beror i stor utsträckning på att kommunerna inte tidigare i sin planering av bostadsförsörjningen i kommunen har varit tvungna att beakta behovet av att ta emot nyanlända. Mot denna bakgrund bör inte bostadssituationen vara ett av de i lagen angivna kriterierna. Regeringen vill framhålla att de kriterier som anges i lagtexten bör vara de kriterier som alltid ska beaktas vid fördelningen av anvisningar. bör dock inte ges en utformning som utesluter att andra kriterier än de angivna beaktas i något led vid fördelningen. bemyndigas att i förordning ange vilka kriterier utöver de som anges i lagen som får beaktas vid fördelningen (se avsnitt 4.7). Förvaltningsrätten i och vid har efterlyst närmare ledning i fråga om vad som avses med arbetsmarknadsförutsättningar. Regeringen anser att det inte är lämpligt att i lag närmare ange vad som ska ligga till grund för bedömningen av arbetsmarknadsförutsättningarna men betonar att det inte bör vara den enskildes arbetsmarknadsförutsättningar som ska beaktas utan att detta kriterium, liksom övriga kriterier, bör användas för att utifrån statistiska data fastställa det antal nyanlända som varje län och kommun ska ta emot. anser även att det är en brist att det inte framgår hur befolkningsstorleken ska tillåtas inverka vid Prop. 2015/16:54 fördelningen mellan kommunerna, särskilt eftersom anvisningsbeslut inte ska gå att överklaga. TCO menar att det tydligare bör framgå att variabeln arbetsmarknadsförutsättningar ska väga tyngre än vad den gör . kommun anser att kriteriet det sammantagna mottagandet av nyanlända ska väga lika tungt som arbetsmarknadsförutsättningar och kommunens befolkningsstorlek. Regeringen gör bedömningen att hur viktningen mellan olika kriterier ska ske är en tillämpningsfråga som inte bör regleras, eftersom relevanta förhållanden kan ändras . Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om – fastställande av antalet nyanlända som ska anvisas under ett visst – den närmare prioriteringen av vilka nyanlända som ska omfattas av – förfarandet för fördelning av anvisningar mellan kommuner, – vilka kriterier utöver de som anges i lagen som får beaktas vid för- delningen av anvisningar, och – inom vilken tidsfrist mottagande i kommunen ska ske. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Enligt promemorians förslag ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt har yttrat sig över förslaget har Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och vid synpunkter på behovet av ett bemyndigande och hur ett sådant bör utformas. remissinstanser, bl.a. , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting och flera länsstyrelser har framfört synpunkter på det närmare förfarandet för fördelning av anvisningar mellan Skälen för regeringens förslag: Enligt den nya ordningen bör antalet nyanlända som ska anvisas fastställas utifrån det beräknade mottagningsbehovet. Fördelningen av antalet nyanlända som ska anvisas bör därefter fastställas på länsrespektive Ett flertal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting och flera länsstyrelser, har synpunkter om det närmare förfarandet för fördelning av anvisningar mellan kommuner, vilka myndigheter som bör ha en uppgift i förfarandet, vad som ska gälla i fråga om frivilliga överenskommelser med kommuner, möjlighet till omfördelning av kommuntal mellan kommuner och andra frågor som avser den nya ordningen med anvisningar. Regeringen anser att dessa frågor lämpligen bör regleras i förordning. I likhet med promemorian anser regeringen att det finns ett behov av ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om 2015/16:54 anvisningar. vid anser att lagen är ingripande för individen och har därför efterlyst en fylligare lagstiftning. har anfört att frågor av mer grundläggande natur där det politiska momentet typiskt sett dominerar inte bör regleras på myndighetsnivå, och i vissa fall inte heller i förordning. Regeringen vill framhålla att systemet för mottagande av nyanlända i viss mån behöver vara flexibelt. Att i lag införa bestämmelser om det närmare förfarandet för anvisningar skulle innebära en detaljreglering som inte medger ett sådant utrymme för anpassningar men även i enskilda fall som bedöms nödvändiga i detta sammanhang. Regeringen instämmer emellertid i att viktigare frågor inte bör regleras i myndighetsföreskrifter. När det gäller den nya ordningen med anvisningar till kommunerna att ta emot nyanlända för bosättning bedömer regeringen att det är lämpligt att närmare föreskrifter regleras i förordning. Det föreslås därför att regeringen bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter. I likhet med Förvaltningsrätten i anser regeringen att bemyndigandet bör vara tillräckligt avgränsat utifrån lagens syfte och innehåll och att ett normgivningsbemyndigande bör vara så precist utformat som möjligt. Regeringen föreslår därför att bemyndigandet avgränsas så att det tydligare framgår vad föreskrifterna bör avse. Det föreslås att regeringen bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om fastställande av antalet nyanlända som ska anvisas under ett visst år, om den närmare prioriteringen av vilka nyanlända som ska omfattas av anvisningar , om förfarandet för fördelning av anvisningar mellan kommuner, om vilka kriterier utöver de som anges i lagen som får beaktas vid fördelning av anvisningar, och inom vilken tidsfrist mottagande i kommunen ska ske. 4.8Sanktioner bedöms inte nödvändiga Regeringens bedömning: Sanktioner bör inte införas i lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Länsstyrelserna i , län, , och , kommun, kommun, Kommuner och Landsting, SmåKom och tillstyrker eller delar bedömningen. Arbetsförmedlingen, , kommun, () och anser att sanktioner bör införas. Arbetsförmedlingen och Falu kommun lyfter fram de skillnader som finns mellan anvisningar enligt den föreslagna lagen och anvisningar av ensamkommande barn. i är tveksam till att sanktioner inte införs. vid och kommun anser att konsekvenserna av att inte ta emot anvisningar måste tydliggöras. i instämmer i att om den föreslagna lagen inte får avsedd effekt bör sanktioner övervägas. anser att det är viktigt att finns en plan för att snabbt införa sanktioner, om det uppkommer ett sådant behov. påpekar att en uppföljning av lagens tillämpning blir avgörande för att säkerställa att lagen ger avsedd effekt. Statskontoret saknar en fördjupad analys av behovet av sanktioner. Skälen för regeringens bedömning: En särskild fråga är om det finns behov av sanktioner som kan träffa kommuner som inte lever upp till skyldigheten enligt den föreslagna lagen att ta emot nyanlända för bosättning inom kommunen oavsett om kommunen har en överenskommelse om mottagande eller inte. Ett syfte med den föreslagna lagen är att mottagandet och därmed etableringen av nyanlända ska ske snabbare än vad som är fallet . Det skulle därför även kunna anses finnas ett behov av sanktioner för den kommun som inte tillräckligt snabbt uppfyller sin skyldighet. I förarbetena till bestämmelsen om anvisning av ensamkommande barn enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. gjordes bedömningen att någon sanktionsmöjlighet inte skulle införas. Regeringen anförde att den reglering som föreslogs inte borde utformas på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med lagstiftningen (Kommunalt mottagande av ensamkommande barn, prop. 2012/13:162 s. 20f.). Arbetsförmedlingen och Falu kommun anser att den föreslagna lagen inte är helt jämförbar med ordningen för anvisningar av ensamkommande barn, eftersom gruppen nyanlända är många fler personer än de ensamkommande barnen och att ersättningen som kommunerna får för mottagandet av ensamkommande barn är på en högre nivå. Även om det stämmer att det finns skillnader mellan ordningen med anvisningar av ensamkommande barn och anvisningar enligt den föreslagna lagen, anser regeringen i likhet med vad som anförs i förarbetena till lagen om mottagande av asylsökande m.fl. att det inte finns något som tyder på att det skulle finnas ett behov av sanktioner kopplade till skyldigheten enligt den föreslagna lagen. Statskontoret har framfört att det i dagens system med frivilliga överenskommelser är vanligt att kommunerna inte tar emot det överenskomna antalet nyanlända. Några remissinstanser har efterlyst att det bör tydliggöras vilka konsekvenserna blir av att en kommun inte kan erbjuda någon form av boende. Den föreslagna lagen kommer att slå fast att flyktingmottagandet är ett gemensamt ansvar för landets kommuner och regeringens bedömning är att kommunerna kommer att vara med och ta detta ansvar även om det inte finns sanktioner kopplade till den föreslagna lagen. Regeringen anser således att det inte finns anledning att anta att kommunerna inte kommer att fullgöra sin skyldighet enligt den lag som föreslås. Det kan enligt regeringens bedömning inte heller anses nödvändigt att med hänsyn till syftet med lagen föreslå sanktioner. Regeringen utesluter emellertid inte att en sanktionsmöjlighet kan övervägas efter en uppföljning av lagens tillämpning. Regeringen vill betona att för det fall det visar sig att den föreslagna lagen inte får avsedd effekt bör sanktioner övervägas. 4.9Beslut om anvisning ska inte kunna överklagas Regeringens förslag: Beslut om anvisning enligt denna lag ska inte kunna överklagas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig över förslaget är , , Arbetsförmedlingen, Länsstyrelserna i , , , och , (), , kommun och positiva till förslaget. Förvaltningsrätten i anser att även om ett överklagandeförbud i sig är motiverat måste det övervägas närmare hur kommunernas intressen kan tillgodoses på annat sätt. kommun delar bedömningen att anvisningar inte ska kunna överklagas men reserverar sig utifrån hur den nya ordningen kommer att fungera. Kommuner och Landsting och kommun anser att det ska finnas möjlighet för kommunen att överklaga beslut om anvisning. vid är tveksam till både till ett överklagandeförbud för kommuner och till ett överklagandeförbud för de nyanlända. Skälen för regeringens förslag: Flyktingmottagandet är ett gemensamt ansvar för samhället. Den lag som föreslås har till syfte att främja etableringen av nyanlända invandrare. För att nå detta syfte krävs att bosättningsprocessen snabbas på och att mottagandet av nyanlända fördelas mer proportionerligt mellan kommunerna. En förutsättning för ett snabbt mottagande är att såväl kommunen som den nyanlände kan förlita sig på att myndigheternas anvisning gäller. En möjlighet för kommunen att överklaga ett beslut om anvisning skulle enligt regeringens bedömning kunna leda till att kommunmottagandet fördröjs orimligt länge, vilket skulle vara till stor nackdel för den enskilde eftersom hela etableringsprocessen fördröjs. Som har påpekat skulle syftet att främja en snabb etablering för de nyanlända därmed motverkas. Om ett beslut att en viss kommun ska ta emot en nyanländ skulle vara överklagbart för kommunen riskerar den nyanlände att bli kvar vid anläggningsboendet tills beslutet vinner laga kraft. Systemet för fördelning av mottagandet bör innebära att kommunen kommer att känna till antalet personer som kommer att behöva tas emot i kommunen . På så sätt kan kommunen planera och skapa förutsättningar för sitt mottagande. Av dessa skäl anser regeringen att ett beslut om anvisning inte bör kunna överklagas av kommunen. Förvaltningsrätten i anser att även om ett överklagandeförbud i sig är motiverat måste det övervägas närmare hur kommunernas intressen kan tillgodoses på annat sätt. Förvaltningsrätten i och Kommuner och Landsting har framfört att reglerna som ska ligga till grund för fördelning av anvisningar borde vara tydligare för att ett överklagandeförbud ska kunna godtas. Även med beaktande av dessa syn- punkter väger enligt regeringen de skäl som har anförts för ett över- Prop. 2015/16:54 klagandeförbud över. Regeringen vill även framhålla att närmare reglering av förfarandet om anvisningar kommer att ske i förordning. vid anser att det är tveksamt med ett överklagandeförbud för den nyanlände mot bakgrund av att den föreslagna regleringen är ingripande för de nyanlända på så sätt att den som avböjer en anvisning förlorar rätten till bistånd och rätten att bo kvar i anläggningsboendet. Han eller hon har inte någon möjlighet att få en ny anvisning till en annan kommun utan är hänvisad till att finna boende på egen hand. menar att ett sådant överklagandeförbud inte skulle bli meningsfullt, eftersom hänsyn inte ska tas till den enskilde individen vid fördelningen. Regeringen konstaterar att den föreslagna lagen inte innebär någon skyldighet för den nyanlände att flytta till den kommun som anvisats. Lagen innebär inte heller en rätt för en nyanländ att omfattas av en anvisning. Det är därmed inte fråga om en sådan civil rättighet som avses i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () som är förenad med en rätt till överklagandemöjlighet. Det kan konstateras att när den nyanlände blir kommunmottagen gäller enligt 8 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. att rätten till bistånd enligt nämnda lag upphör, förutsatt att den nyanlände har kunnat utnyttja anvisningen. Ett sådant beslut har den nyanlände möjlighet att överklaga enligt den lagen. Regeringen anser mot denna bakgrund att den nyanlände inte heller bör kunna överklaga ett beslut om anvisning enligt den föreslagna lagen. Sammanfattningsvis föreslås att beslut om anvisning enligt den föreslagna lagen inte bör kunna överklagas, varken av en kommun eller en nyanländ person som omfattas av en anvisning. Den kommunala självstyrelsen och Regeringens bedömning: Förslaget innebär en inskränkning av den Inskränkningen bedöms inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den och är därmed godtagbar vid beaktande av proportionalitetsprincipen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: vid , Arbetsförmedlingen, Länsstyrelserna i län, , , , och , Falu kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, Tjänstemännens (), och SmåKom Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i , kommun, kommun, kommun, kommun, Kommuner och Landsting och Mittenpartiet, delar inte bedömningen, och anför bl.a. att förslaget innebär ett alltför långtgående ingrepp i kommunernas grundlagsfästa självbestämmanderätt, att det inte är visat att allmänintresset väger över, och att man innan nya skyldigheter införs för kommunerna först bör försöka uppnå syftet med åtgärderna med andra förslag som inte inskränker kommunernas självstyre. Skälen för regeringens bedömning I regeringsformen finns flera bestämmelser som har betydelse för den kommunala självstyrelsen. I 1 kap. 1 § anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 1 kap. 7 § regeringsformen anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter kommunerna har finns i kommunallagen (1991:900) och i speciallagstiftning. I 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. har dock möjlighet att enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter såvida dessa inte avser annan rättsverkan av brott än böter, skatt, utom tull på införsel av varor, eller konkurs eller utsökning. Särskilda bestämmelser för kommunerna finns i 14 kap. regeringsformen. I 1 och 2 §§ anges bl.a. att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. På samma grund sköter även kommunerna de andra angelägenheter som bestäms i lag. Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter enligt 14 kap. 4 § regeringsformen. I 14 kap. 3 § behandlas inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Bestämmelsen innebär att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Enligt bestämmelsen bör inskränkningar i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett dem. Någon formellt fastlagd definition av vad som avses med självstyrelse finns inte men den närmare innebörden av bestämmelserna om självstyrelse belystes i förarbetena. Av förarbetena till den tidigare lydelsen av regeringsformen framgår att det varken ansågs lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det uttalades vidare att det var av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden hade en fri sektor inom vilken de kunde ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område fanns utrymme för en initiativrätt. anfördes även att denna initiativrätt kunde sägas bilda en kärna i den Prop. 2015/16:54 kommunala självbestämmanderätten som borde komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Principen om självstyrelse har fått en tydligare markering i nuvarande bestämmelser i 14 kap. 2 § regeringsformen där det, som nämnts, anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse och angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala självstyrelsens grund. I förarbetena anförs att tydliggörandet inte innebar att den kommunala självstyrelsen utvidgades. Det skulle även i fortsättningen vara möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning, i de fall detta motiverades av vikten att åstadkomma en reglering som gav likvärdig service för invånarna, oberoende av var de var bosatta. I dessa fall måste dock, anfördes det vidare, den föreslagna proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen beaktas (En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80 s. 211). Beträffande införandet av proportionalitetsprövningen vid inskränkning av självstyrelse anförde regeringen (prop. 2009/10:80 s. 212–213) att det inte var ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställdes mot andra intressen och att det ibland uppstod en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det ansågs viktigt i sådana sammanhang att den kommunala självstyrelsen blev föremål för ingående överväganden. Bestämmelser om proportionalitetsprövning ansågs därför fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen. Regeringen anförde att proportionalitetsprövningen borde innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avsåg skulle kunna uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Det framhölls att det huvudsakliga syftet med bestämmelserna var att åstadkomma en ordning som innebar att intresset av självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställdes mot de intressen som låg bakom lagförslaget. Regeringen anförde också att av bestämmelsens fakultativa utformning framgick det att bedömning när det gäller konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen inte kunde blir föremål för lagprövning i efterhand. Kommunallagen (1991:900) innehåller grundläggande bestämmelser om kommunerna och deras kompetens. Principen om självstyrelse finns i 1 kap. 1 §. Där anges att är indelat i kommuner och landsting och att dessa på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna eller generella Av bestämmelsen framgår även att den allmänna kompeten- sen begränsas av att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen eller till dess medlemmar knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad (lokaliseringsprincipen). Av 2 kap. 2 § framgår dessutom att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika (likställighetsprincipen), såvida det inte finns sakliga skäl för något annat. Det framgår av 2 kap. 4 § att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller bestämmelser om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden, exempelvis socialtjänstlagen (2001:453) samt (2010:900).