prop · H30327 · 2015-09-30 00:00:00 — En grupp klienter på samma anstalt får därmed helt olika möjligheter till stöd och vård beroende på vilken hemkommun de kommer till efter frigivning. Avsaknad av uppföljning ger bristande kunskap Det saknas uppgifter i myndigheternas redovisning som är viktiga för att få en samlad bild av behov, åtgärder och resultat. Det finns stora mängder information om enskilda individer i samhällets system – men ofta utspridda hos skola, olika vårdgivare, socialtjänst, ungdomsvård, 128 KVFS 2011:1, FARK, Fängelse. kriminalvård och andra. Med nuvarande sektorindelning i offentlig verksamhet och stränga krav på sekretess mellan olika aktörer är – som tidigare nämnts – informationen sällan möjlig att lägga samman. Bristande uppföljning hos myndigheterna om de konkreta insatser som görs och deras resultat gör det svårt att nå målet att verksamheten ska vara evidensbaserad. Kriminalvårdens systemstöd för uppföljning är uppdelat i flera olika delsystem som inte är tillräckligt integrerade. Det saknas även en bra uppföljning av hur mycket tid och resurser som läggs på olika delar av verksamheten. Ett utvecklingsprojekt pågår gällande en ny styr- och uppföljningsmodell för Kriminalvården som ska implementeras successivt . En grundtanke är att integrera olika data inom myndighetens olika system så att de kan nås på ett ställe. Hur innehållet i detalj ska se ut är ännu inte klarlagt. Ett samhällsekonomiskt synsätt saknas Såvitt har kunnat se har varken regeringen, Kriminalvården, Brå, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller landstingen initierat några långsiktiga samhällsekonomiska analyser gällande återfallsförebyggande insatser. Det finns undantag, men sammantaget saknas det i allmänhet såväl ett långsiktigt ekonomiskt tänkande som en helhetssyn när insatser för kriminalvårdsklienter planeras. Ett flertal av intervjupersoner menar att långsiktighet och helhetssyn borde styra mycket mer. Återfall i brott kostar mycket pengar, även för kommunerna. Det saknas en tillräckligt strukturerad övergripande samordning Av intervjuer framgår att Kriminalvården i viss utsträckning träffar representanter för kommuner och landsting, men att det sällan resulterar i fasta samverkansstrukturer. sluts överenskommelser, främst med kommunerna. Trots detta upplever de intervjuade tjänstemännen att det saknas samverkansstrukturer samt att samarbetet är personberoende och ofta bara sker i enskilda ärenden. Vissa kriterier och krav utesluter många klienter Regler och villkor för att komma ifråga för olika stödinsatser kan försvåra för klienter, inte minst de med stödbehov på flera områden. Kraven kan handla om att vara drogfri, vara tillräckligt psykiskt stabil, ha ”rätt” brist på arbetsförmåga, ha tillräckliga inkomster eller att ha varit ostraffad . ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Ideella organisationer involveras inte tillräckligt De statsbidrag som Kriminalvården fördelar mellan ideella organisationer har ökat . Statskontoret, som utvärderade statsbidragen 2014, föreslår en ytterligare höjning till med fokus på insatser inom frivård och häkten. Det finns ett särskilt värde i att en organisation kan stötta en klient hela vägen från häktet och anstalten till frivården, enligt Statskontoret. Statskontoret konstaterar också att Kriminalvården inte vet i vilken utsträckning ideella organisationer finns med i verkställighetsplanerna. Av aktgranskning framgår att ideella organisationer mycket sällan nämns i verkställighetsplanerna. har regeringen satt Kriminalvårdens totala statsbidragsbelopp till 12 miljoner kronor.129 129 Kriminalvårdens regleringsbrev 2015. I detta kapitel redogörs för iakttagelser om regeringens styrning av det återfallsförebyggande arbetet, och om regeringen har gett rimliga förutsättningar för Kriminalvårdens samverkan med Arbetsförmedlingen, kommuner, landsting och andra aktörer. 6.1Regeringens mål och krav för det återfallsförebyggande arbetet Regeringens mål för verkställighet av påföljder är att de ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt och att antalet återfall i brott ska minska.130 Regeringen lyfter i de senaste årens regleringsbrev till Kriminalvården fram ett antal prioriterade områden för det återfallsförebyggande arbetet. Vissa av prioriteringarna har legat fast alltsedan mitten på förra decenniet medan andra har tillkommit . prioriteringar som gällt för den granskade perioden finns en intensifiering av Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete och en fortsatt utveckling av verkställighetsplaneringen i samverkan med berörda myndigheter. Arbetet ska fokusera på klienternas möjligheter till sysselsättning och egen försörjning efter avslutad verkställighet. Kriminalvården ska också ”säkerställa att frivårdens arbete sker på ett enhetligt sätt över hela landet”, och redovisa åtgärder som gjorts för att öka enhetligheten.131 Regeringen lyfter även fram samverkan som ett av de prioriterade områdena i regleringsbrevet . För att stärka det återfallsförebyggande arbetet ska Kriminalvården utveckla den externa samverkan med andra myndigheter, kommuner, landsting, civila aktörer och ideella organisationer. En viktig princip för de myndigheter som verkar inom det återfallsförebyggande området, och som myndigheterna ofta hänvisar till, är – som tidigare nämnts – normaliseringsprincipen132. 130Budgetpropositionen 2014, utgiftsområde 4, Rättsväsendet. 131Regleringsbrev för avseende Kriminalvården. 132Enligt normaliseringsprincipen som fastslogs kriminalvårdsreform, ska Kriminalvårdens klienter ha samma rätt till stöd- och vårdinsatser som övriga medborgare. Normaliseringsprincipen innebär att det generella ansvar som andra myndigheter har för till exempel bostad, arbete och hälso- och sjukvård även gäller Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården har således inte till uppgift att tillgodose behov av arbete, vård, bostad med mera för sina klienter. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? inte refererat till denna princip i regleringsbrev eller budgetpropositioner . Däremot nämns den i förarbetena till nuvarande fängelselag och i regeringens proposition En modernare kriminalvårdslag (prop. 2005/2006:123) samt i den proposition som låg till grund för den nya fängelselagen.133 Regeringen beskriver inte heller i de senaste budgetpropositionerna i vilken utsträckning särbehandling av kriminalvårdsklienter kan ske. 6.2Regeringens styrning av planering och samverkan Som en del i granskningen av det återfallsförebyggande arbetet har gått igenom hur regeringen styrt och följt upp planering och samverkan. Regeringen begär i regleringsbreven till Kriminalvården återrapportering av en rad resultatindikatorer. När det gäller Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete rör rapporteringen bland annat hur stor andel av klienterna som får verkställighetsplaner och hur mycket tid som ägnas åt strukturerad sysselsättning på anstalt. Bland indikatorerna finns också påbörjade respektive avslutade brotts- och missbruksrelaterade behandlingsprogram, teoretiska kurser och yrkesutbildningar. Indikatorerna är mycket snarlika i regleringsbreven för –2014. Bland målindikatorerna finns dock få mått på konkreta åtgärder vad avser återfallsförebyggande insatser. Regeringen uttrycker exempelvis ett tydligt fokus på att öka klienternas möjlighet till egen försörjning efter frigivning – men har inte begärt redovisning av i vilken grad klienter får tillgång till arbetsmarknadsåtgärder, eller huruvida dessa faktiskt leder till jobb. Det finns dock ett mer allmänt återrapporteringskrav om vilka åtgärder Kriminalvården vidtagit för att utveckla dessa typer av insatser. Regeringen har inte heller ställt krav på uppföljning av hur många klienter som fått hjälp till varaktig bostad eller hur många som kompletterat en tidigare ofullständig skolgång under verkställigheten. Inte heller finns krav på att följa upp hur många klienter som har fått hjälp att hantera skulder. I regleringsbrevet till Kriminalvården lyfter regeringen fram samverkan som ett eget prioriterat område, och återkommer i olika styrdokument till samverkan som en absolut förutsättning för att minska återfall i brott. Det finns dock inga återrapporteringskrav kring exempelvis hur 2009/10:135. många lokala avtal som slutits med andra parter, eller hur fort vårdgivare ute i samhället hanterat remisser som Kriminalvården skickat. Man måste heller inte återrapportera hur många klienter som får en utredning, blir fria från missbruk eller får en förbättrad psykisk hälsa. 6.2.2Regeringens reglering av samverkan Generella krav på myndigheters samverkan Krav på myndigheters samverkan ställs i myndighetsförordningen (2007:515): ”Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.”134 Förordningen gäller generellt för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller bland annat bestämmelser om obligatoriska inslag i en myndighets organisation och ansvarsfrågor. Även i förvaltningslagen (1986:223) anges att myndigheter ska samverka. I 6 § står det att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. När det gäller kommunens ansvar framgår av socialtjänstlagen att det är hemortskommunen som är ansvarig för att ge stöd och hjälp till personer som befinner sig under kriminalvård i anstalt eller i sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun (2 a kap. 5 §). Det finns även generella skrivningar om att insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne, och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och andra föreningar (3 kap. 5 §). Specifika krav på Kriminalvårdens samverkan Normaliseringsprincipen innebär att det generella ansvar som andra myndigheter har för till exempel bostad, arbete och hälso- och sjukvård även gäller Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården har således inte till uppgift att tillgodose behov av till exempel arbete, vård och bostad för sina klienter. Däremot måste Kriminalvården samverka med andra samhälleliga organ när det behövs. Kriminalvården ska förmedla kontakter mellan klienten och olika samhällsorgan samt vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbete med andra huvudmän. Av Kriminalvårdens instruktion framgår att frivårdsorganisationen ska vara utformad så att den främjar ett effektivt samarbete med Kriminalvårdens övriga verksamheter och med andra myndigheter.135 1346 § andra stycket. 135Förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Inget utpekat samverkansansvar på Arbetsförmedlingen, men en nationell överenskommelse finns Utöver de generella krav på samverkan som framgår av myndighetsförordningen och förvaltningslagen finns inget särskilt utpekat ansvar för Arbetsförmedlingen avseende Kriminalvårdens klienter. I Arbetsförmedlingens instruktion sägs dock att myndigheten ska prioritera de grupper som befinner sig långt från arbetsmarknaden.136 En nationell policy för Krami beslutades . 2013 förnyades denna policy och det nya namnet blev Nationell överenskommelse om struktur och innehåll i Krami. Det finns även en nationell överenskommelse om hela samarbetet, dvs. på anstalt, i frivård och inom Krami . Denna överenskommelse uppdaterades 2012 och 2015 kommer den att förnyas. och lokala överenskommelser om samarbete finns så kallade handläggarstöd/ riktlinjer om hur samarbetet lokalt ska utföras på anstalt och i frivård. Även ett handläggarstöd för Krami kommer att tas fram första kvartalet 2015.137 Inget uttalat krav på kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården Regeringen skriver i de senaste årens budgetpropositioner att ett effektivt återfallsförebyggande arbete förutsätter ett nära samarbete mellan bland annat Kriminalvården, och hälso- och sjukvården. Trots detta finns det inte i lagstiftningen något utpekat ansvar för kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. Av hälso- och sjukvårdslagen138 respektive socialtjänstlagen139 framgår att kommuner och landsting får träffa överenskommelser med och Arbetsförmedlingen om att inom ramen för eller kommunens uppgifter samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Kommuner och landsting ska även bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. Av förarbeten till lagstiftningen framgår att skrivningarna avser rehabiliteringsområdet. En betydande andel av Kriminalvårdens klienter har ett stort behov av vård och rehabilitering. noterar att Kriminalvården trots detta inte utpekas i ovan nämnda lagstiftning. 136Förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 137Nationell överenskommelse om samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Kriminalvården, 2012. 138(182:763), HSL. 139(2001:453) SoL. Exempel på reglering av samverkan inom närliggande områden Det finns viss lagstiftning som reglerar samarbetet internt mellan de olika aktörer som Kriminalvården ska samarbeta med. Av lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (2003:1210) framgår att kommunerna, Arbetsförmedlingen, och landstingen kan skriva överenskommelser och driva gemensamma verksamheter. Syftet med samstyrningen är primärt att använda tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet på ett effektivt sätt och att underlätta steget fram till sysselsättning. Lagregleringen kom till för att möjliggöra utvecklingen av Finsam, en samverkansorganisation på rehabiliteringsområdet mellan parterna som nämnts ovan och som inkluderar en nationell styrning och en utvecklad samverkan på nivå. En annan bestämmelse som är relevant i sammanhanget är den om gemensamt upprättande av individuella vårdplaner mellan kommun och landsting (2 kap. 7 § socialtjänstlagen och 3 § hälso- och sjukvårdslagen). När en enskild person har behov av insatser både från och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med upprätta en individuell plan, om det behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Av planen ska framgå: vilka insatser som behövs vilka insatser respektive huvudman ska stå för vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen. Denna lag är avgränsad till samverkan mellan två parter. Den skulle dock enligt SKL kunna ändras till att gälla fler än två parters samverkan kring Kriminalvårdens klienter. Ett exempel på samverkan mellan staten, kommunerna och landstingen är SKL:s arbete med Kunskap till praktik, som syftar till att förbättra missbruks- och beroendevården. Den bärande idén är att kommuner och landsting ska ta ett gemensamt ansvar för utvecklingen. I denna överenskommelse med regeringen har SKL tagit ansvar för att driva utvecklingen och bygga upp ett kvalificerat stöd för kommuner och landsting. Stödet ska ske på flera sätt, och man har tagit fram en organisationsstruktur på nationell, regional och lokal nivå och utvecklat ett system för att skriva överenskommelser. Regeringen har alltså först träffat en överenskommelse med SKL, och SKL i sin tur med samt med landsting och regioner. Dessa har sedan träffat överenskommelser med kommunerna i länet, tillsammans med den lokala hälso- och sjukvården. I överenskommelsen ingår även att utveckla samverkan med andra lokala aktörer, bland andra Kriminalvården. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Ett annat relevant samverkansavtal är det som tecknats mellan regeringen och SKL gällande insatser inom området psykisk ohälsa. Även detta avtal skrevs för att få till stånd en effektivare samverkan mellan stat, kommun och landsting. Regeringen och SKL har här tillsatt en nationell samordningsfunktion som leds av en samordnare från vardera och , vilket enligt regeringen förväntas gynna samordningen på en övergripande nivå. 6.2.3Riksrevisionens tidigare slutsatser och Brås rekommendationer i forskningsrapporter I tidigare granskning av Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott var en slutsats att det – trots att man uppmärksammat den reglering om samverkan som redovisats ovan – saknas effektiva strukturer för samverkan kring Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården anser att det ofta är svårt att få de inblandade aktörerna att prioritera klienterna. I granskningen uttryckte Kriminalvården att samverkansaktörerna i många fall inte ville ha sådana strukturer. kunde konstatera att resultatet av detta blir att samverkan i hög grad är personberoende och sårbar. Det kan också innebära att klienter med liknande behov behandlas olika. menade därför att regeringen har ett ansvar att tydliggöra kraven på samverkansaktörerna att samverka för Kriminalvårdens klienter. Detta genom att formalisera krav på samverkan i Arbetsförmedlingens och Kriminalvårdens instruktioner och genom att verka för att i lagstiftning tydliggöra kraven på kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. Kriminalvården har ett ansvar att vara drivande när det gäller att utveckla former för samarbete med andra huvudmän. ansåg att detta var viktigt för att minska personberoendet och säkerställa likabehandling. konstaterade även i granskningen att regeringen har genomfört ett antal enskilda samarbetssatsningar, bland annat på missbruks- och psykiatriområdet, som innefattar följande satsningar av vikt för Kriminalvårdens klienter: en strategi för utveckling av missbruks- och beroendevård, en proposition om vissa psykiatrifrågor samt en strategi för att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. Kriminalvårdens klienter omnämns i de två första satsningarna, däremot inte i strategin för att motverka hemlöshet. I de uppföljningar som gjorts av strategierna finns ingen särredovisning av i vilken omfattning Kriminalvårdens klienter har fått tillgång till vård och stöd inom dessa strategiskt viktiga områden. Brå kommer i sina studier av samverkan fram till liknande slutsatser. Brå menar att de myndigheter som ansvarar för att ge vård och service till enskilda klienter inte har en enhetlig eller tydlig styrning för att samverka med varandra. Olika kommuner och regioner utvecklar därför sina verksamheter på olika sätt, och inte sällan hamnar ansvaret för att få till stånd en samverkan hos den enskilda handläggaren. För klienter innebär det att den hjälp och det stöd de kan få skiljer sig åt beroende på var i landet de bor. Det finns risk för att tidsglapp uppstår mellan insatserna och att stödet i vissa fall uteblir helt. En välutvecklad samverkan kräver enligt Brå en tydlig styrning, i regel på flera nivåer, och en struktur som möjliggör och reglerar samverkansarbetet. Alla inblandade parter behöver ha en grundläggande samsyn kring uppdraget. Det förutsätter enligt Brå att man skapar kontaktytor och god kommunikation mellan de personer och parter som ska samverka. För att kunna utveckla en långsiktigt hållbar samverkan behöver verksamheten följas upp och utvärderas. Enligt Brå behövs välutvecklade samverkansstrukturer på flera nivåer i det återfallsförebyggande arbetet. Den lokala nivån behöver ha en tydlig samverkansstruktur och utvecklade rutiner för hur personer som befinner sig inom frivården eller som står inför en utslussning från anstalt ska hanteras. Man behöver även skapa ett forum där samverkansarbete kan styras och följas upp, och med fördel även utveckla en struktur för regional samverkan. Detta kan gynna tillgängligheten till rätt service och vård, vilket kan vara speciellt värdefullt för mindre kommuner som inte förfogar över alla olika resurser som individen kan ha behov av. Ett samverkansforum på en övergripande nationell nivå skulle kunna vara ett sätt att främja utvecklingen av en likartad service till alla personer oavsett bostadsort. Av regeringens redovisning i budgetpropositionerna framgår att regeringen valt att inte följa rekommendation om behovet av förstärkta samverkansstrukturer. Regeringen gav dock en utredning i uppgift att överväga åtgärder för att minska återfallen i brott.140 I utredningens uppdrag ingick att bedöma den samverkan som finns på området. Utredningen lades dock ned . 140 En flexibel och effektiv kriminalvård, dir. 2014:99. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? 6.2.4 Regeringens styrning av kunskapsuppbyggnaden Regeringen och har uttryckt att samhällets återfallsförebyggande arbete ska vara baserat på kunskap. Brå ska enligt sin instruktion initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminalpolitiska området samt löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor. Brå ska också initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge myndigheterna inom det kriminalpolitiska området underlag för åtgärder och prioriteringar inom myndigheternas respektive verksamhetsområden. Av de fem rapporter Brå har publicerat som rör det återfallsförebyggande arbetet, är en beställd av regeringen. Kriminalvårdens forskningsenhet har bland annat gjort utvärderingar av verkställighetsplanering i praktik och retorik, motiverande samtal, Krami, det så kallade och olika behandlingsprogram. Några av dessa rapporter har lett till förändringar i Kriminalvårdens verksamhet.141 Bland annat har myndigheten slutat att använda sig av vissa behandlingsprogram som visat sig ha negativa effekter. Kriminalvården har också formulerat en forsknings- och utvecklingsstrategi med ett antal strategiska områden, bland annat behandlingsverksamhet och samverkan. Kriminalvården har också en samverkan med universiteten i två forskningscenter som verket bedriver i samarbete med och i . Regeringen har också i regleringsbreven gett Kriminalvården i uppdrag att ta fram en plan för hur tillämpad FoU kan omsättas i praktisk verksamhet för att minska återfall i brott. Även om det bedrivs en del forskning och utvärdering om det återfallsförebyggande arbetet finns det en hel del luckor. Till exempel saknas forskning om i vilken grad insatser genomförs, och om de leder till önskvärda resultat. Inte minst saknas långsiktig uppföljning av arbetets resultat, även när en klients övervakningsår är slut. De som döms till nya brott kommer in i Kriminalvårdens register igen – men händelseförloppet , samt utvecklingen för dem som inte återfaller, finns det mycket begränsad kunskap om. Därmed saknas en tillräcklig kunskapsgrund och lärande i det återfallsförebyggande arbetet. I Kriminalvårdens vetenskapliga råd sitter16 professorer med. Något strukturerat forskningsprogram som drivs i samverkan mellan Brå, forskningsenheten på Kriminalvården och universiteten finns dock inte för 141Verkställighetsplanering i praktik och retorik 2010:181, Sammanfattningsrapport: ADHD i Kriminalvården, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, 2014. Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram – en sammanfattningsrapport, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, 2014. Det saknas enligt SKL:s nationella psykiatrisamordnare just ett sådant gemensamt forskningsprogram för det återfallsförebyggande arbetet, liknande det kunskaps- och forskningsprogram som finns inom hälso- och sjukvårdsområdet.142 I dagens system gör uppdelningen av samhällets funktioner och frågor kring integritet och sekretess det i princip omöjligt för andra aktörer än forskare att följa människor . För att undersöka effekter och resultat av en verksamhet menar vissa forskare dessutom att det är en förutsättning att den utvärderas externt. Regeringen har inte i någon högre grad utnyttjat sin möjlighet att lägga ut enskilda uppdrag om utvärderingar eller initierat ett mer långsiktigt kunskaps- och forskningsprogram om det återfallsförebyggande arbetet. Nedan sammanfattar sina iakttagelser rörande regeringens styrning av det återfallsförebyggande arbetet.