prop · H203125 · 2015-06-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:125 En jämnare och mer aktuell utveckling av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till förändringar i inkomstpensionens regelverk, som syftar till att ge en jämnare och mer aktuell utveckling för utbetalade inkomstpensioner utan att öka risken för finansiell instabilitet som beräkningarna blir enklare och mer transparenta. föreslås att balanseringen begränsas till en tredjedel av uppkommet under- eller överskott. Utifrån det balanstal som fastställs för året ska ett dämpat balanstal beräknas, som uppfyller begränsningen. Det dämpade balanstalet används vid beräkning av balansindex. Förslaget bidrar till att minska variationerna i pensionernas årliga förändring. Nuvarande tämligen komplicerade konstruktion av inkomstindex ger inte den utjämning i utvecklingen som var tänkt. Den huvudsakliga orsaken är justeringen med konsumentprisindex i beräkningsformeln för inkomstindex och den historiskt höga variationen i inflationen. Inkomstindex föreslås i stället motsvara förändringen i nominell snittinkomst mellan de två närmast föregående åren. Därmed uppnås ett såväl aktuellare som enklare mått med en utvecklingsbana som närmare ansluter till utvecklingen av snittinkomsten i samhället. Utöver dessa två huvudförslag föreslås en följdändring och en likaså förenklad beräkning av avgiftstillgången i balanstalet. Vidare föreslås att övriga utjämningar av de faktorer som ingår i beräkningen av balanstalet också tas bort, eftersom de ändrade balanseringsreglerna innebär en utjämning av själva det tillämpade balanstalet. För omsättningstiden i balanstalet föreslås en mer precis och enklare beräkning och 2014/15:125 för skuldberäkningen föreslås en enhetlig behandling av skulden till aktiva och till pensionärer vad avser indexeringen. De nya reglerna föreslås träda i kraft . Reglerna ska tillämpas första gången vid beräkningar för . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...................... 3 Ärendet och dess beredning ........................................................... Nuvarande balanstal – systemets Nuvarande balanstal – pensionsskulden ......... Överväganden och förslag.............................................................. Dämpning av balanseringen ........................... Beräkning av tilläggspension – Ett enklare inkomstindex med större Balanstalet – följdändringar och anpassningar ................ Följdändring i beräkning av Utjämningar i AP-fond och omsättningstid tas bort.................................... En mer korrekt beräkning av Följdändring för livräntor ................................................ 6 Ikraftträdande– och övergångsbestämmelser samt Tidpunkt för ikraftträdande ............................................. Konsekvenser för pensionärerna ..................................... 6.3Konsekvenser för pensionssystemets finansiella ställning och statens budget............................................. Övergången till nytt inkomstindex .................................. Förslagens konsekvenser på system- och individnivå.................... I det korta perspektivet .................................................... I det långa perspektivet.................................................... Om historien upprepar sig .............................. Andra framtidsbilder – långsiktiga konsekvenser av förslagen.............................. 2014/15:125 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (Ds Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. 2014/15:125 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 58 kap. 18 § ska upphöra att gälla, dels att 41 kap. 21 §, 58 kap. 12, 14, 15, 17, 19, 20, 21, 23 och 24 §§ samt 63 kap. 17 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 58 kap. 20 a §, av följande lydelse. En fastställd livränta ska för En fastställd livränta ska för räknas om med ledning av räknas om med ledning av ett särskilt tal. Detta tal ska visa ett särskilt tal. Detta tal ska visa den årliga procentuella föränd- den årliga procentuella föränd- ringen av halva den reala inkomst- ringen av halva den reala inkomst- förändring som beräknats för in- förändringen med tillägg för den komstindex enligt 58 kap. 12 § med procentuella förändringen i det all- tillägg för den procentuella föränd- ringen i det allmänna prisläget i det år livräntan omräknas och det juni före det år livräntan allmänna prisläget i juni året när- omräknas och det allmänna pris- läget i juni året närmast före det på det sätt som anges i 58 kap. 12 § med den ändringen att när årliga förändringen i det allmänna Livräntan får räknas om till högst ett belopp som utgör samma andel av 7,5 gånger det för året fastställda prisbasbeloppet som den andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av förvärvsförmågan enligt 8 §. Förändringen av indextalet mel- Förändringen av indextalet mel- lan två på varandra följande år ska lan två på varandra följande år ska motsvara den beräknade årliga re- motsvara den beräknade årliga re- lativa förändringen av de inkom- lativa förändringen av de inkom- ster som anges i 11 § under en ster som anges i 11 § mellan det period av före det år in- andra året före det år som indexet 1 Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort. avser och året därefter. den årliga förändringen i det all- treårsperiod, räknat till juni, räknas bort. Det framräknade värdet ska där- efter räknas om med förändringen i det allmänna prisläget två år före det år indexet avser och det allmänna prisläget i juni året Vissa beräkningar som anges i Vissa beräkningar som anges i denna balk ska grundas på ett denna balk ska grundas på ett balanstal som beräknas enligt be- balanstal och ett dämpat balanstal. stämmelsen i andra stycket och 15–20 §§. stycket och 15–20 §§. enligt 20 a §. Balanstalet beräknas och ska visa kvoten mellan – summan av fördelningssyste- – summan av fördelningssyste- mets avgiftstillgång och ett genom- mets avgiftstillgång och värdet av snittligt värde av tillgångarna hos tillgångarna hos Första–Fjärde och Första–Fjärde och – fördelningssystemets pensionsskuld vid utgången av före det år balanstalet avser. Balanstalet ska avrundas till fyra decimaler. Med avgiftstillgång avses produkten av –avgiftsinkomsterna till fördelningssystemet och –medelvärdet av tiden räknat från det att en pensionsrätt tjänas in till det att den betalas ut i form av pension (omsättningstiden). Med ett genomsnittligt värde av Med värdet av tillgångarna hos tillgångarna hos Första–Fjärde och Första–Fjärde och Sjätte derna avses värdet av de redo- värdet av de redovisade marknads- visade marknadsvärdena av till- värdena av tillgångarna hos gångarna hos Första–Fjärde och Första–Fjärde och Sjätte derna vid utgången av det andra, av före det år tredje respektive fjärde året före det år balanstalet avser. år balanstalet avser. Pensionsskulden beräknas för före det år balanstalet avser, som summan av1. pensionsbehållningar, enligt62 kap. 5–7 §§, utan beaktande av förändringen av inkomstindex mellan före det år balanstalet avser och året därefter, 2014/15:125 det andra, tredje och före det år balanstalet avser och – inkomsternas beräknade årliga andra–femte året före det år Med omsättningstid avses om- sättningstiden för det tredje året det tredje, fjärde och femte före det år balanstalet avser. före det år balanstalet avser. Pensionsskulden beräknas för före det år balanstalet avser, som summan av 1. pensionsbehållningar enligt 62 kap. 5–7 §§, 2.det beräknade värdet av pensionsrätter för inkomstpension enligt 61 kap. 5–10 §§, 3.utbetalad pension för varje åldersgrupp multiplicerad med beräknat antal återstående utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp för samma åldersgrupp, justerat med den räntefaktor som anges i 62 kap. 36 § och 4.det beräknade värdet av kommande utbetalningar av tilläggspension för dem som inte börjat ta ut sådan pension. Om ett balansindex har beräknats enligt 22–24 §§ som värdet av pensionsrätter för inkomstpension ska beräknas enligt första stycket 2, ska pensionsrätterna beräknas på det sätt som anges i 62 kap. 5 § andra stycket. Om ett balansindex har beräknats enligt 22–24 §§ för året före det år balanstalet avser, ska det framräknade beloppet i första stycket 3 multipliceras med det dämpade balanstalet . som anges i 22 § ska ett dämpat balanstal användas. Det dämpade balanstalet utgörs av summan av talet 1 och 2 Senaste lydelse 2014:1548. det tal som motsvarar en tredjedel Prop. 2014/15:125 av differensen mellan balanstalet som har fastställts och talet 1. Det dämpade balanstalet ska avrundas till fyra decimaler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om balanstalet. När balansindexet första gången bestäms för en sådan period som anges i 22 § ska balansindexet räknas fram som produkten av – balanstalet och – det dämpade balanstalet och Efter det att balansindexet beräknats första gången enligt 23 § ska, för varje därpå följande år , det beräknade balansindexet multipliceras med kvoten mellan Produkten ska därefter multipli- Produkten ska därefter multipli- ceras med det balanstal som ska ceras med det dämpade balanstalet som ska gälla . Om ett balansindex har fastställts den försäkrade fyller ska pension för den som är född något av åren 1938–1953 från och med den månad den försäkrade fyller multipliceras med det balanstal som fastställts för . Om det finns en sammanhängande period med fastställda balansindex före det året ska i stället pensionen multipliceras med produkten av de balanstal som har 3 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort. 2014/15:125 fastställts till och med det aktuella året. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna i 58 kap. tillämpas första gången vid beräkning av inkomstindex, balanstal, dämpat balanstal och balansindex för med de undantag som anges i punkterna 3 och 4. När beräkningarna görs ska de balanstal som har fastställts användas. 3.Inkomstindex för ska beräknas enligt följande. Det inkomstindex som har fastställts för ska multipliceras med kvoten mellan – beräknad genomsnittlig pensionsgrundande inkomst för , efter avdrag för allmän pensionsavgift, för försäkrade som under beskattningsåret har fyllt minst och högst och – beräknad genomsnittlig pensionsgrundande inkomst för , efter avdrag för allmän pensionsavgift, för försäkrade som under beskattningsåret har fyllt minst och högst . Vid beräkningen av inkomsterna tillämpas inte 59 kap. 4 § andra stycket. 4.Inkomstindex för ska beräknas enligt följande. Det inkomstindex som har fastställts för ska multipliceras med kvoten mellan – beräknad genomsnittlig pensionsgrundande inkomst för , efter avdrag för allmän pensionsavgift, för försäkrade som under beskattningsåret har fyllt minst och högst och – genomsnittlig pensionsgrundande inkomst för , efter avdrag för allmän pensionsavgift, för försäkrade som under beskattningsåret har fyllt minst och högst . Vid beräkningen av inkomsterna tillämpas inte 59 kap. 4 § andra stycket. 5.De nya bestämmelserna i 41 kap. 21 § och 63 kap. 17 § tillämpas första gången vid omräkning av livränta respektive beräkning av årlig tilläggspension för . 3 Ärendet och dess beredning Mot bakgrund av mer än ett decenniums erfarenheter pågår en översyn och utvärdering av inkomstpensionssystemets regelverk med avseende på pensionernas utveckling och systemets finansiella stabilitet. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera beräkningsregler för inkomstindex, de beräkningsfaktorer som ingår i balanstalet samt delningstalet. Efter myndighetens rapport av vissa beräkningsregler i ålderspensionssystemet (, dnr S2011/5900/SF) beslutades att i första hand ytterligare analysera möjligheterna att minska eftersläpningen i beräkningen av inkomstindex och möjligheten till en mer korrekt beräkning av pensionsrätter vid balansering. Uppdraget redovisades i rapport Fördjupad analys av vissa beräkningsregler i inkomstpensionssystemet Den därpå följande rapporten av inkomstindex utformning () utgör tillsammans med tidigare analyser grunden till de förslag som presenteras här. Pensionsgruppen – partierna som står bakom och har till uppgift att värna pensionsöverenskommelsen – enades i en överenskommelse på en övergripande nivå om förslag till förändrade regler för beräkning av inkomstindex samt regler för ett utjämnat balanstal. med målet att uppnå en jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna utan att den finansiella stabiliteten rubbas, syftar förslagen till förenklade och förbättrade beräkningsregler. Med utgångspunkt i överenskommelsen har en arbetsgrupp inom och , med omfattande beräkningsstöd från , arbetat vidare med förslagen. Syftet har främst varit att analysera deras effekter. Förslagen har redovisats i En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (Ds 2015:6). Förslagen om ett dämpat balanstal och ett aktuellare inkomstindex ligger helt i linje med förslagen i överenskommelsen. Därutöver lämnas två andra förslag till justeringar i beräkningsreglerna. Det gäller dels en mer precis beräkning av omsättningstiden, dels en enhetlig värdering av pensionsskulden. Dessa två förslag har diskuterats i Pensionsgruppen, som också ställt sig bakom justeringarna. Dessa justeringar av mer teknisk art redovisades inte närmare i överenskommelsen, men ingår i den promemoria som tidigare remitterats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr S2015/712/SF). 2014/15:125 4 har pensionärernas inkomstpension och tilläggspension varierat kraftigt. Den inkomstgrundade pensionen minskades med sammanlagt . Nästföljande ökade pensionen i princip lika mycket i kronor räknat. För de pensionärer som har inkomstpensionen (med inkomstpension avses här även tilläggspension) som huvudsaklig inkomstkälla påverkas vardagsekonomin direkt av tvära kast i pensionsutvecklingen. Pensionärer med lägre inkomster kan ha rätt till utfyllnad från grundskyddet, dvs. garantipension eller bostadstillägg, som helt eller delvis kompenserar ett bortfall i inkomstpensionen. Det betyder att variationen i pensionsutbetalningarna mildras för denna grupp. Att minska oönskad volatilitet i pensionsutbetalningarna för alla grupper och eftersträva en jämnare inkomstutveckling för pensionärerna, utan att den finansiella stabiliteten äventyras, är det viktigaste målet med översynen av inkomstpensionens beräkningsregler. Pensioner och pensionsrätter inom inkomstpensionssystemet ska följa den genomsnittliga inkomstutvecklingen för dem i förvärvsaktiv ålder, så långt det är möjligt utan att den finansiella stabiliteten sätts på spel. Snittinkomstens utveckling mäts med inkomstindex. När balanseringen aktiveras byts indexeringen med inkomstindex mot balansindex. Det innebär ett avsteg från följsamheten till snittinkomstutvecklingen, ett avsteg som nuvarande balanseringsregler syftar till att göra så kortvarigt som möjligt. Erfarenheterna från pågående balanseringsperiod visar dock på en mer volatil utveckling av pensionerna än vad som är nödvändigt för att säkerställa den finansiella stabiliteten eller önskvärt för pensionären. Denna volatilitet är det huvudsakliga skälet bakom de aktuella förslagen. Det handlar dels om att en annan tidsmässig avvägning mellan balansering och pensionsutfall bör göras, så att större vikt läggs vid ett jämnare utfall för dagens pensionärer, dels om att minska den variation i inkomstpensionssystemets finansiella ställning som inkomstindexets eftersläpning orsakar. Här följer en redovisning av funktion och konstruktion för de faktorer och mått i inkomstpensionssystemet, som är föremål för den aktuella översynen och de förslag som presenteras i det följande. I en föränderlig värld finns anledning att fortsätta vårda pensionssystemet i syfte att förbättra och förenkla regelsystemet för systemets och pensionärernas bästa. Balanstalet är ett mått på fördelningssystemets finansiella ställning . Det uttrycker förhållandet mellan systemets tillgångar och dess skulder. Om balanstalet är mindre än talet 1 är pensionsskulden större än systemets tillgångar och balanseringen aktiveras för att återställa systemets balans. Det innebär att indexeringen av pensioner och pensionsbehållningar minskas. Förändringen i inkomstindex räknas ned Nedan redovisas det nuvarande balanstalets kon- Prop. 2014/15:125 struktion och vissa av dess svagheter belyses. 4.1.1Nuvarande balanstal – systemets tillgångar Balanseringen har till uppgift att säkra systemets finansiella stabilitet och långsiktiga förmåga att betala ut pensioner enligt de åtaganden som gäller. Balanseringen utlöses så snart balanstalet första gången faller under 1,0000. Det kan visa sig i efterhand att nedgången som observerats var tillfällig och snart hade återhämtat sig utan minskad inkomstindexering. Problemet är att i förväg kunna avgöra om en nedgång är tillfällig eller inte. I syfte att dels efterlikna de utjämningar som finns i nuvarande beräkning av inkomstindex, dels mildra effekten av tillfälliga upp- och nedgångar på tillgångssidan beräknas systemets tillgångar med medelvärden . Tillgångarna utgörs av avgiftstillgången och buffertfonden. Systemets huvudsakliga tillgång är avgiftstillgången. Avgiftstillgången är en värdering av framtida avgiftsinbetalningar utifrån dagens ekonomiska och demografiska förhållanden och regelsystem. Det är således inte fråga om faktiskt avsatta och i sin helhet fonderade inbetalningar till systemet. Avgiftstillgången kan sägas vara fördelningssystemets motsvarighet till de fonder där inbetalade avgifter investeras i exempelvis premiepensionssystemet. Buffertfonden har sedan 2010 års balanstal beräknats som medelvärdet av fondvärdet . Avgiftstillgången beräknas som summan av årets avgiftsinbetalningar multiplicerad med aktuell omsättningstid – detta är en något förenklad beskrivning som bortser från de treåriga utjämningar som görs. Om- sättningstiden visar hur länge en krona i genomsnitt förväntas ligga i systemet, från det att den betalas in i avgift tills dess motsvarande pensionsrätt betalas ut som pension. I stället för att använda senaste årets avgiftsinkomst i beräkningarna används en utjämnad avgiftsinkomst. beräknas som medelvärdet av avgiftsinkomsterna . Medelvärdet kan sägas representera ett mått för avgiftsinkomsten för mittenåret av det treåriga medelvärdet. Detta mått (medelvärdet) skrivs fram med en faktor till att avse innevarande år. utformad enligt samma princip som inkomstindex: en real snittinkomst för en treårsperiod och senaste årets inflation. Syftet med beräkningen är inte i första hand att minska variationen i avgiftstillgången, utan att utjämna variationen i kvoten mellan avgiftstillgång och pensionsskuld – i princip relationen mellan summainkomst och snittinkomst. Omsättningstiden, som visar hur länge en krona i genomsnitt förväntas ligga i systemet, motsvarar skillnaden i kapitalvägd förväntad ålder 2014/15:125 mellan den genomsnittliga avgiftsinbetalaren och den genomsnittliga pensionären. (Med kapitalvägd menas att snittåldrarna är medelvärden viktade med intjänat respektive utbetalt belopp.) I nuvarande beräkningsformel delas omsättningstiden upp i intjänandetid och utbetalningstid. En genomsnittlig pensionsålder beräknas. Denna kapitalvägda pensionsålder avrundas till närmaste heltal – har resultatet blivit . Intjänandetidens längd är skillnaden mellan och förväntad genomsnittlig kapitalvägd inbetalningsålder. Utbetalningstiden är skillnaden mellan förväntad genomsnittlig kapitalvägd utbetalningsålder och . Omsättningstiden är summan av intjänande- och utbetalningstiden. Medianen av de tre senaste årens omsättningstider, det mittersta värdet, används i beräkningsformeln. En svaghet i beräkningen av omsättningstiden är den fixa pensionsåldern, som inte stämmer med de verkliga förhållandena. Det har blivit allt vanligare att pension och förvärvsarbete förekommer parallellt, pension tas ut före och pensionsrätter tjänas in . Ju mer flexibel pensioneringen blir, desto mer missvisande riskerar nuvarande beräkning av omsättningstiden att bli. Med nuvarande beräkning överskattas avgiftstillgången och ger därmed en för positiv bild av systemets tillgångar i förhållande till pensionsskulden. En följd kan bli att potentiella finansieringsproblem inte tas om hand utan skjuts . Med nuvarande beräkningssätt riskerar avrundningen av pensionsåldern också att föra med sig obefogade variationer i omsättningstiden och därmed i balanstalet. Metoden att beräkna tillgångarna i balanstalet med medelvärden ger i vissa situationer en åsyftad utjämnande effekt. I andra situationer kan i stället eftersläpningen, som utjämningarna medför, snarare vara till nackdel. Upp- och nedskrivning av pensionernas indexering kan vara svåra att förklara och framstå som godtyckliga. Ett tillvägagångssätt, som kan vara både verkningsfullare och tydligare, är att utjämna själva balanstalet i stället för dess ingående faktorer. 4.1.2Nuvarande balanstal – pensionsskulden Pensionsskulden, intjänade pensionsrätter som ännu inte har betalats ut som pension, delas upp i skuld till aktiva och skuld till pensionärer. Skulden kan även delas upp på inkomstpension respektive tilläggspension. Tilläggspensionsskulden till aktiva beräknas på ett särskilt sätt – hur det går till beskrivs inte här. Tilläggspensionsskulden till aktiva utgör av den totala skulden och minskar successivt för att i princip vara helt borta . Inkomstpensionsskulden till aktiva motsvarar summan av pensionsbehållningar registrerade med tillägg för pensionsrätter intjänade . Dessa nyintjänade pensionsrätter fastställs inte förrän därpå och deras sammanlagda värde måste därför uppskattas. Skulden till pensionärer beräknas på samma sätt för inkomstpension Prop. 2014/15:125 och tilläggspension: produkten av pensionsutbetalningarna månad omräknade till årsbelopp och återstående utbetalningstid. Ut- betalningstiden bestäms per årskull. Det är den ekonomiska medellivslängden som avses och den uttrycks i form av ekonomiska delningstal. Eftersom skulden till pensionärer år t utgår från pensionsutbetalningarna , är denna del av skulden indexerad med inkomstindex alternativt balansindex fram t. Detta gäller emellertid inte skulden till aktiva. Inkomstpensionsskulden till aktiva år t består huvudsakligen av pensionsbehållningarna registrerade i slutet av . Dessa är omräknade med inkomstindex/balansindex för år t+1. Olika delar av pensionsskulden ligger alltså på olika värdeår både när det gäller utvecklingen av inkomstindex och balanseringseffekten. Det är rimligt att hela pensionsskulden ska ha en och samma värderingstidpunkt och att denna tidpunkt bör sammanfalla med värderingstidpunkten för systemets tillgångar och det år som skuldberäkningen avser. Nuvarande skuldberäkning ökar volatiliteten Med nuvarande skuldberäkning påverkar balanstalet skulden till pensionärer med eftersläpning. Vid beräkning av balanstalet har endast skulden till aktiva påverkats av senast fastställda balanstal. Skulden till pensionärer är ännu opåverkad av det negativt eller positivt verkande balanstalet. Eftersläpningen kan förorsaka variationer i balanstalet som framstår som omotiverade. Tidsglappen kan således medföra ett onödigt volatilt balanseringsförlopp. Det kan justeras med en modifiering av skuldberäkningen.