prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — Grupptillsyn på alla de angivna områdena ska utövas över försäkrings- företag som ingår i samma grupp som en annan försäkringsgivare (försäkringsföretag, EES-försäkringsgivare eller försäkringsgivare från tredjeland), samt över försäkringsföretag vars moderföretag finns inom EES och hör till vissa särskilt utpekade kategorier (försäkringsholding- företag och blandade finansiella holdingföretag med huvudkontor inom EES). De försäkringsföretag vars moderföretag har huvudkontor utanför EES ska endast underkastas grupptillsyn, om den tillsyn som utövas i moderföretagets hemland inte kan anses likvärdig med tillsynen som ska ske inom EES. För de försäkringsföretag vars moderföretag är försäk- ringsholdingföretag med blandad verksamhet (se definition av det begreppet i artikel i direktivet) ska grupptillsynen enligt artikel 213. 2 d jämförd med artikel 265 vara begränsad till att avse transaktioner inom grupper. Som både och Svensk Försäkring framhåller bör det klart anges i lag vilken grupptillsyn som ska utövas över olika typer av grupper. Därför bör en lagbestämmelse införas som motsvarar artikel 213.1 och 213.2 i Solvens II-direktivet. Den bestämmelsen bör dock inte, som föreslås i utkastet till lagråds- remiss, kompletteras med en bestämmelse om att de försäkringsföretag som avses i artikel 213.2 har ansvaret för att alla de företag som ingår i samma grupp som försäkringsföretaget sammantaget uppfyller kraven i bestämmelserna om grupptillsyn, om inte annat anges. Skälet för detta är att det inte behövs en sådan bestämmelse. Den riskerar också att, som LFAB anser, stå i strid med andra regelverk, som t.ex. aktiebolagslagen. Genom att inte lämna förslag till en sådan bestämmelse undviks att det uppstår en potentiell lagkonflikt. En bättre ordning är i stället att, i enlighet med direktivets uppbyggnad, ange explicit i de materiella bestämmelserna vilket eller vilka företag reglerna gäller för. Regeringen har övervägt de följdändringar i lagförslaget om grupptillsyn i FRL som LFAB föreslagit med anledning av att bestämmelsen om ansvarigt försäkringsföretag utgått men inte funnit skäl att genomföra dessa. Vidare är det inte möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga om det finns behov av att förtydliga bestämmelserna i 3 kap. lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Lagrådet anför att bestämmelserna om fall då grupptillsyn ska utövas ger intryck av att tillsynen avser endast de svenska försäkringsföretag som nämns i paragrafen om fall då grupptillsyn ska utövas. förefaller bestämmelserna om grupptillsyn i någon mening innebära att tillsyn utövas över gruppen som helhet, dvs. även över eventuella utländska företag som ingår i gruppen. Om detta är rätt uppfattat bör paragrafen omformuleras exempelvis på så sätt att det anges att grupptillsyn ”ska utövas över grupper där det ingår” sådana försäkringsföretag som nämns i paragrafen. Lagrådet anför vidare bl.a. följande. De föreslagna svenska reglerna i 19 kap. om rapportering, tillsyn, företagsstyrningssystem, kapitalbas och kapitalkrav på gruppnivå, m.m., är närmast inriktade på de svenska försäkringsföretagen och på tillsyn. Eftersom grupptillsynen är gränsöverskridande får emellertid också andra EES- länders lagstiftning och andra grupptillsynsmyndigheters tillsynsåtgärder betydelse. Hur regleringen i detta avseende är tänkt att fungera framstår som oklart. Exempelvis finns ingen lagvalsregel som tydligt utvisar i vilka fall grupptillsynen ska ske enligt bestämmelserna i försäkringsrörelselagen respektive enligt motsvarande regelverk i andra EES-stater. Av bestämmelsen om fall då grupptillsyn ska utövas verkar i och för sig följa att frågan om grupptillsyn ska ske enligt bestämmelserna i försäkringsrörelselagen avgörs av om det i gruppen finns ett svenskt försäkringsföretag och hur detta företag i så fall är placerat i gruppstrukturen. synes bestämmelserna om nivån för grupptillsynen syfta till att åstadkomma att grupptillsynen inte ska avgränsas så att varje ”delgrupp” i en större grupp ska betraktas för sig utan att tillsynen ska avse gruppen i dess helhet. Om dessa paragrafer utgör ett korrekt införlivande av direktivet, och man därmed kan utgå från att motsvarande reglering finns även i övriga EES-länder, så innebär detta att ett svenskt försäkringsföretag kan komma att omfattas av flera länders bestämmelser om grupptillsyn. Huruvida detta verkligen är avsikten framstår dock som oklart. Trots att regleringen om fall då grupptillsyn ska utövas tyder på att försäkringsrörelselagens regler ska tillämpas så snart det finns ett på visst sätt placerat svenskt för- säkringsföretag i gruppen synes vidare de materiella bestämmelserna i lagen inte vara utformade efter det synsättet (se t.ex. bestämmelsen om metoder för beräkning av kapitalbas och kapitalkrav). Där verkar lagens tillämplighet i stället vara beroende av om utsetts till grupptillsynsmyndighet, vilket som framgår av bestämmelsen om när ska vara grupptillsynsmyndighet inte alltid kommer att vara fallet i de situationer som omfattas av bestämmelsen om fall då grupptillsyn ska utövas. I bestämmelserna om gruppsolvens anges sålunda i de flesta fall att , när inspektionen är grupptillsynsmyndighet, får fatta beslut i olika avseenden och att företagen då ska rapportera m.m. till inspektionen. Däremot sägs ingenting om vad som ska gälla om grupptillsynsmyndigheten finns utanför , vilket indikerar att bestämmelserna inte är tänkta att tillämpas i dessa fall. I stället skulle det då vara motsvarande regelverk i det land där grupptillsynsmyndigheten finns som ska tillämpas. Det finns dock även exempel på bestämmelser där det anges att viss rapportering ska ske till grupptillsynsmyndigheten eller att det är grupptillsynsmyndigheten som ska fatta beslut utan att det där anges några begränsningar i fråga om myndighetens lokalisering (se t.ex. första stycket i bestämmelsen om rapportering av återkommande beräkningar av kapitalbas och kapitalkrav på gruppnivå). Av den föreslagna regleringen framgår vidare inte klart vad grupptillsynen närmare bestämt innebär. Som nämnts tar lagstiftningen primärt sikte på att tillsyn ska ske över svenska försäkringsföretag som ingår i en grupp. I bestämmelsen om fall då grupptillsyn ska utövas anges exempelvis att grupptillsyn ska ”utövas över” försäkringsföretag, inte över andra företag i gruppen eller över gruppen som sådan. Å andra sidan sägs i bestämmelsen om undantag från grupptillsyn att får, när inspektionen är grupptillsynsmyndighet, undanta vissa företag (däribland företag belägna utanför EES) från grupptillsynen. Detta indikerar att tillsynen som utgångspunkt omfattar alla företag i gruppen. Att grupptillsynen i någon mening ska avse gruppen som helhet är väl också en självklarhet. Det framstår dock som oklart om detta innebär att , när inspektionen är grupptillsynsmyndighet, kan rikta krav även mot utländska företag i gruppen eller om innebörden av bestämmelserna endast är att förhållandena i andra gruppföretag ska beaktas vid grupptillsynen av svenska försäkringsföretag. Regeringen noterar att artikel 213.1 första stycket i Solvens II- direktivet anger att medlemsstaterna ska föreskriva grupptillsyn över försäkrings- och återförsäkringsföretag som ingår i en grupp. Även i skälen till direktivet (se skäl 95) talas om tillsyn över försäkrings- och återförsäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp. I skälen till direktivet (se skäl 96) anges vidare att grupptillsynen över försäkrings- och återförsäkringsföretag i nödvändig utsträckning bör beakta bl.a. försäkringsholdingföretag. Någon egentlig grupptillsyn över ett sådant företag utövas dock inte enligt regeringens mening utan sådan tillsyn ska enligt direktivet endast utövas över försäkrings- och återförsäkringsföretag. Däremot ska ett försäkringsholdingföretag beaktas i vissa hänseenden, bl.a. vid beräkningen av gruppsolvensen. Hur detta ska ske framgår av Solvens II-direktivet. Det finns en artikel i direktivet, se artikel 235, som innebär att när ett försäkrings- och återförsäkringsföretag är dotterföretag till ett försäkringsholdingföretag med huvudkontor inom EES eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom EES, ska beräkningen av gruppsolvens göras med hänsyn även till försäkringsholdingföretaget eller det blandade finansiella holdingföretaget. Även en anknuten EES-försäkringsgivare och en anknuten försäkrings- givare från tredjeland ska i vissa hänseenden beaktas vid gruppsolvensberäkningen. Detta framgår bl.a. av artikel 221 i Solvens II- direktivet som innebär att vid beräkningen av den gruppbaserade kapitalbasen och det gruppbaserade solvenskapitalkravet ska ett anknutet företag beaktas proportionellt efter det innehav som bl.a. ett försäkringsföretag har i det anknutna företaget. Det anknutna företaget kan vara t.ex. en EES-försäkringsgivare som är dotterföretag till ett svenskt försäkringsföretag. För att åskådliggöra vad som sagt kan följande exempel ges. Om det exempelvis finns ett svenskt försäkringsföretag i toppen av en grupp som till fullo äger en dansk försäkringsgivare () som i sin tur till fullo äger en försäkringsgivare i ska det svenska försäkringsföretaget (moderbolaget) bl.a. upprätta en konsoliderad solvensbalansräkning. Denna ska inkludera det danska företaget samt det amerikanska. Man får då en bild av hela gruppen, som om verksamheterna i de tre länderna bedrevs i samma bolag i stället för i tre olika bolag. Inte heller mot det danska och amerikanska företaget bedrivs någon grupptillsyn i egentlig mening utan detta utövas mot det svenska försäkringsföretaget i gruppen. Till saken hör även att t.ex. ett anknutet fastighetsföretag (till ett försäkringsföretag) som ingår i en grupp ska beaktas vid gruppsolvensberäkningen (se artikel 221). Med grupp avses själva företagsgruppen såsom den definieras i lagen. Vidare finns det, med anledning av vad Lagrådet har anfört om att det inte finns någon lagvalsregel, anledning att framhålla att direktivet inte innehåller någon sådan regel, vilket är naturligt eftersom direktivet har ett EU-rättsligt perspektiv. De EU-rättsliga grupp- och konglomeratsreglerna på finansmarknadsområdet utgår emellertid ifrån att det i normalfallet är lagen i det land där grupptillsynsmyndigheten finns, som ska tillämpas. Detta är även utgångspunkten i svensk rätt. Det sagda innebär t.ex. att om med stöd av FRL har kommit överens med en berörd behörig myndighet inom EES om att inspektionen i stället, av lämplighetsskäl, ska vara grupptillsynmyndighet ska i normalfallet den svenska lagen gälla och tillämpas. Inspektionen får dock tillämpa utländsk rätt i vissa fall, se bl.a. avsnitt 18.3.21. I realiteten torde dock lagvalsfrågan inte skapa några problem då Solvens II- direktivet i stora delar är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv som kompletteras av EU-förordningar. När det gäller utformningen av de materiella bestämmelsernas om gruppsolvens som Lagrådet tar upp, exempelvis bestämmelsen om metoder för beräkning av kapitalbas och kapitalkrav, så är den inte enbart tillämplig i de fall som utsetts till grupptillsmyndig- het. Bestämmelsens första stycke, om att konsolideringsmetoden ska användas, är en handlingsregel riktad mot berörda företag. Andra stycket däremot, som handlar om att sammanläggnings- och avräkningsmetoden får användas efter beslut av , är tillämplig om inspektionen utsetts till grupptillsynsmyndighet. Att det finns bestämmelser i den svenska lagen som anger att viss rapportering ska ske till grupptillsynsmyndigheten, se t.ex. bestämmelsen om rapportering av återkommande beräkningar av kapitalbas och kapitalkrav på gruppnivå, utan att det anges någon begränsning i fråga om myndighetens Prop. 2015/16:9 lokalisering, är naturligt då vissa av bestämmelserna i direktivet rör rapportering till grupptillsynsmyndigheten, som inte behöver vara belägen i . I fråga om det som Lagrådet anför om huruvida , när inspektionen är grupptillsynsmyndighet, även kan rikta krav mot utländska företag i gruppen eller om innebörden av bestämmelserna endast är att förhållandena i andra gruppföretag ska beaktas vid grupptillsynen av svenska försäkringsföretag så finns det anledning att tydliggöra att det rör sig om det senare fallet. Med dessa förtydliganden anser regeringen att Lagrådets påpekande om att regleringen, i detta hänseende, är oklar, har tillmötesgåtts. Av artikel 213.1 andra stycket framgår att ett försäkringsföretag som ingår i en grupp även står under tillsyn som enskilt försäkringsföretag. En motsvarande bestämmelse bör tas in i FRL. Regeringens förslag: Om det i toppen av en grupp finns ett försäk- ringsföretag, en EES-försäkringsgivare, ett försäkringsholdingföretag med huvudkontor inom EES eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom EES som är moderföretag till ett visst försäkringsföretag, ska bestämmelserna om grupptillsyn tillämpas enbart på nivån för detta yttersta moderföretag inom EES. Om det i toppen av en grupp finns ett försäkringsföretag eller en EES-försäkringsgivare, ett försäkringsholdingföretag med huvudkon- tor inom EES eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvud- kontor inom EES som är moderföretag till ett försäkringsholding- företag eller blandat finansiellt holdingföretag som i sin tur är moder- företag till ett visst försäkringsföretag, ska bestämmelserna om grupptillsyn tillämpas enbart på nivån för detta yttersta moderföretag inom EES. Det införs en möjlighet att undanta företag i toppen av en grupp från grupptillsyn med avseende på riskkoncentrationer och transaktioner inom en grupp, om detta företag i sin tur har ett moderföretag som omfattas, eller självt omfattas, av tillsyn enligt lagen om tillsyn över finansiella konglomerat. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. 2015/16:9 Skälen för regeringens förslag Nivån för grupptillsynen på en grupp inom EES Artikel 215.1 i Solvens II-direktivet reglerar på vilken nivå i en grupp som direktivets bestämmelser om grupptillsyn ska tillämpas på i en situation då det, förenklat uttryckt, placerade över varandra i en grupp finns flera försäkringsföretag, , försäkringshol- dingföretag eller blandade finansiella holdingföretag. Enligt artikel 215 ska bestämmelserna om grupptillsyn bara tillämpas på nivån för det företag som finns högst upp i gruppstrukturen inom EES och inte på någon annan nivå i gruppen. Om exempelvis ett försäkringsföretag är moderföretag till ett annat försäkringsföretag och dotterföretag till en EES-försäkringsgivare, ska bestämmel- serna om grupptillsyn tillämpas på nivån för EES-försäkringsgivaren. Om det företag som finns i toppen av en grupp inom EES i sin tur är dotterföretag till ett företag som omfattas av reglerna i konglomeratlagen, kan grupptillsynsmyndigheten göra vissa undantag från grupptillsyn enligt artikel 215.2 i Solvens II-direktivet. Bestämmelserna i artikel 215.1 om att grupptillsyn i de ovan angivna situationerna enbart ska tillämpas på nivån för det företag som finns högst upp i gruppstrukturen inom EES bör införas i lag. Utredningens lagförslag är uppbyggt kring begreppen ledande försäk- ringsföretag och ledande försäkringsholdingföretag. Som konstaterats tidigare bör de begreppen inte användas i FRL. De svenska reglerna bör i stället utformas på ett sätt som närmare knyter an till direktivets lydelse. För att genomföra direktivet bör det i lag införas bestämmelser som innebär följande. Om det i toppen av en grupp finns ett försäk- ringsföretag, en EES-försäkringsgivare, ett försäkringsholdingföretag med huvudkontor inom EES eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom EES som är moderföretag till ett försäkringsföretag, bör bestämmelserna om grupptillsyn tillämpas enbart på nivån för detta yttersta moderföretag inom EES. Om det i toppen av en grupp finns ett försäkringsföretag eller en EES- försäkringsgivare, ett försäkringsholdingföretag med huvudkontor inom EES eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom EES som är moderföretag till ett försäkringsholdingföretag eller blandat finansiellt holdingföretag som i sin tur är moderföretag till ett försäkringsföretag bör bestämmelserna om grupptillsyn tillämpas enbart på nivån för detta yttersta moderföretag inom EES. Det bör även införas en möjlighet att undanta företag i toppen av en grupp från grupptillsyn med avseende på riskkoncentrationer och transaktioner, om detta företag i sin tur har ett moderföretag som omfattas, eller själv omfattas, av tillsyn enligt lagen om tillsyn över finansiella konglomerat. Regeringens förslag: För de grupper som omfattas av full grupptill- syn ska det finnas en grupptillsynsmyndighet med ansvar för grupp- Om det finns flera berörda myndigheter, ska grupptillsyns- myndigheten utses bland dem. ska vara grupptillsynsmyndighet, om det i gruppen finns ett eller flera försäkringsföretag men ingen EES-försäk- ringsgivare. ska därutöver vara grupptillsyns- myndighet bl.a. om det i toppen av gruppen finns ett försäkrings- företag eller om det i toppen av en grupp finns ett försäkrings- holdingföretag som är moderföretag till ett försäkringsföretag. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att begreppen ledande försäkrings- företag och ledande försäkringsholdingföretag i viss utsträckning ska användas för att avgöra när ska vara grupptillsyns- myndighet. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Begreppet grupptillsynsmyndighet definieras i artikel 212.1 d i Solvens II-direktivet som den tillsyns- myndighet som är ansvarig för grupptillsynen. Artikel 247 i direktivet ställer krav på att en tillsynsmyndighet (grupptillsynsmyndigheten) ska vara ansvarig för grupptillsynen. Artikeln innehåller regler för att bestämma vilken tillsynsmyndighet som ska anförtros den uppgiften. Den huvudsakliga innebörden av regleringen är att grupptillsyns- myndigheten ska vara den myndighet som har tillsyn över ett försäkringsföretag – enligt direktivets definition – som finns i toppen av en grupp eller som har den största balansomslutningen. Det bör införas bestämmelser i lag som definierar begreppet grupptill- synsmyndighet och klargör i vilka fall ska vara grupptillsynsmyndighet. De bör utformas med förebild i konglomerat- lagens bestämmelser om när ska vara samordnare enligt den lagen (se 4 kap. konglomeratlagen). Artikel 247.2 har ett unionsperspektiv och innehåller således regler om vilken nationell tillsynsmyndighet inom EES som ska ha ansvaret för grupptillsynen. Bestämmelsen som genomför artikeln ska ha ett nationellt perspektiv. I artikel 247.2 första stycket i Solvens II-direktivet anges att en nationell myndighet ska vara grupptillsynsmyndighet, om den är behörig för alla försäkrings- och återförsäkringsföretag i en grupp. I den svenska lagtexten bör detta uttryckas på så vis att ska vara grupptillsynsmyndighet om det i gruppen finns ett eller flera försäkringsföretag men ingen EES-försäkringsgivare. Artikel 247.2 andra stycket, behandlar de situationer då det finns minst ett försäkringsföretag och en EES-försäkringsgivare i en grupp. Det måste då avgöras vilken tillsynsmyndighet inom EES som ska vara grupptillsynsmyndighet. Artikel 247.2 andra stycket a) stadgar att om det ledande företaget i en grupp är ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag, ska den tillsyns- myndighet som auktoriserat det företaget vara grupptillsynsmyndighet. den svenska versionen av direktivtexten talas det alltså om det ledande företaget i en grupp. Med detta avses det företag som inte har något moderföretag ovanför sig i gruppstrukturen. I den engelskspråkiga versionen av direktivet används uttrycket ”a group is headed by”. Det uttrycket har i svensk lagtext tidigare översatts med formuleringen att ett företag finns i toppen av grupp (se bl.a. den engelskspråkiga lydelsen av artikel 10.2 i konglomeratdirektivet jämförd med 4 kap. 2 § konglomerat- lagen). Den formuleringen bör användas också i de nya gruppreglerna i FRL. Artikel 247.2 andra stycket b) i) innebär för svenskt vidkommande att ska vara grupptillsynsmyndighet om ett försäkrings- företag har ett försäkringsholdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag som moderföretag. Det bör noteras att punkten är tillämp- lig oavsett om försäkringsholdingföretaget eller det blandade finansiella holdingföretaget har huvudkontor i eller inte. Inte heller har det betydelse om försäkringsholdingföretaget eller det blandade finansiella holdingföretaget har huvudkontor inom EES eller inte. Artikel 247.2 andra stycket b) ii) reglerar situationen att ett försäkringsholdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom EES har försäkringsgivare i flera EES-länder som dotterföretag och något av dessa dotterföretag har auktoriserats i det EES-land där moderföretaget har huvudkontor. Direktivbestämmelsen måste uppfattas på så sätt att den även gäller i den situationen att det aktuella försäkringsholdingföretaget eller blandade finansiella holding- företaget som dotterföretag har fler än en försäkringsgivare i det land där dess huvudkontor finns. Punkten gäller även då flera försäkringsföretag, tillsammans med en eller flera EES-försäkringsgivare, är dotterföretag till ett försäkringsholdingföretag med huvudkontor i eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor i . Bestäm- melsen bör utformas i enlighet härmed. Artikel 247.2 andra stycket b) iii) behandlar fallet om gruppen har mer än ett ledande företag som är försäkringsholdingbolag eller blandade finansiella holdingföretag, dessa företag har säten i skilda medlemsstater och det i båda dessa stater finns ett försäkrings- eller återförsäkrings- företag som ingår i gruppen. Då ska tillsynsmyndigheten för det av dessa försäkrings- eller återförsäkringsföretag som har den största totala balansomslutningen utses. Direktivbestämmelsens avser enligt sin ordalydelse situationen då det finns ett försäkringsföretag och en EES- försäkringsgivare som dotterföretag. Den måste dock uppfattas på så sätt att den gäller oavsett om kretsen av dotterföretag består av ett eller flera försäkringsföretag eller av en eller flera EES-försäkringsgivare i något annat EES-land. För att besvara frågan om vilken myndighet som ska vara tillsynsmyndighet räcker det att känna till vilket av de aktuella dotterföretagen som har den största balansomslutningen. Däremot saknar det betydelse om det finns andra försäkringsföretag respektive andra EES-försäkringsgivare i gruppen i samma EES-land. I artikel 247.2 andra stycket b) iv) behandlas fallet att mer än ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag med säte i unionen är dotterföretag till samma försäkringsholdingföretag eller blandade finansiella holdingföretag och inget av dessa företag har auktoriserats i den medlemsstat där försäkringsholdingföretaget eller det blandade finansiella holdingföretaget har sitt säte. Då ska tillsynsmyndigheten för det Prop. 2015/16:9 försäkrings- eller återförsäkringsföretag som har den största balansom-