prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — I artikel 56a.6 i direktivet anges även att det av varningen ska framgå om beslutet att skicka en varning är föremål för rättslig prövning. Det är dock svårt att se hur detta krav ska kunna uppfyllas i praktiken, då var- ningen ska skickas senast efter beslutet att begränsa eller för- bjuda yrkesutövningen. Det troligaste är att IMI-modulen, som kommer att tas fram av kommissionen, möjliggör för medlemsstaterna att göra en komplettering för det fall att beslutet att skicka varningen överklagas. Annan stats återkallelse av auktorisation avseende personal inom hälso- och sjukvården ifrågasätter i sitt yttrande om bestämmelsen i 8 kap. 5 § patientsäkerhetslagen är förenlig med yrkeskvalifikationsdirektivet. Den aktuella bestämmelsen innebär att en svensk legitimation på hälso- och sjukvårdens område ska återkallas om en person, som fått sin legitimat- ion i på grund av auktorisation i en annan stat inom EES eller , har förlorat sin utländska auktorisation. Ett erkännande av yrkeskvalifikationerna innebär en rätt att utöva yrket på samma villkor som om yrkesutövaren hade förvärvat sina yrkeskvali- fikationer här i landet. Återkallelse av en legitimation bör enligt rege- ringens mening därför enbart kunna ske på de grunder som anges i 8 kap. 3 och 4 §§ patientsäkerhetslagen. Att en yrkesutövare förlorar sin ut- ländska auktorisation, t.ex. enbart på grund av hög ålder, bör således inte leda till återkallelse även av den svenska legitimationen. I sammanhanget bör noteras att förseelser som en yrkesutövare begått utomlands kan påverka bedömningen vid en prövning av huruvida hans eller hennes svenska legitimation ska återkallas (prop. 1993/94:149 s. 60). Regeringen föreslår mot denna bakgrund att 8 kap. 5 § patientsäkerhetslagen ska upphävas. Regeringens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i offentlig- hets- och sekretesslagen om att sekretess ska gälla för en uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som hänför sig till ett ärende enligt den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifi- kationer, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärendet. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . En upplysningsbestämmelse som anger att bestämmelser om sekre- tess för uppgifter som hänför sig till ärenden om erkännande av yrkes- kvalifikationer finns i offentlighets- och sekretesslagen ska tas in i den nya lagen. Regeringens bedömning: Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska inte ha företräde framför meddelarfriheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast Fastighetsmäklarinspektionen yttrar sig över förslaget. Fastighetsmäklarinspektionen tillstyrker förslaget men ifrågasätter varför sekretessen ska ha olika omfattning beroende på om en ansökan från en fastighetsmäklare hänför sig till ett ärende enligt den nya lagen eller tillståndsgivning enligt fastighetsmäklarlagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning För att en myndighet ska kunna pröva en ansökan om tillträde till ett reglerat yrke ska sökanden kunna visa upp att denne har de kvalifika- tioner som krävs. Om ansökan stödjer sig på utländska yrkeskvalifi- kationer kan medlemsstaterna, enligt artikel 50.1 första stycket i yrkes- kvalifikationsdirektivet, begära att sökanden eller vissa organ i ur- sprungsmedlemsstaten ger in relevanta handlingar och intyg. Enligt arti- kel 50.1 tredje stycket ska sådana överlämnade uppgifter behandlas kon- fidentiellt. Denna sekretessbestämmelse omfattas inte av ändringsdi- rektivet, utan kvarstår oförändrad. Vidare anges i artikel 56.1 att de behöriga myndigheterna ska garantera konfidentiell behandling av de upplysningar som utväxlas inom ramen för det administrativa samarbete mellan behöriga myndigheter i med- lemsstaterna som beskrivs i avsnitt 16. Även denna sekretessbestäm- melse fanns med redan i det ursprungliga direktivet och har inte ändrats. Skyddet för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhål- landen Handlingar som ges in till svenska myndigheter omfattas av tryckfrihets- förordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet. för att en myndighet ska kunna hemlighålla en sådan handling, eller delar av den, är att sekretess gäller för uppgifterna i handlingen enligt någon Prop. 2015/16:44 bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Betyg, examensbevis och intyg om yrkeserfarenhet har i inte ansetts innehålla sådana känsliga uppgifter som motiverar ett generellt avsteg från den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Yrkeskvalifika- tionsdirektivets krav på konfidentiell behandling av de handlingar som åberopas vid en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer har heller inte tidigare föranlett några författningsåtgärder vid genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet. Följaktligen har allmänheten i normal- fallet rätt att ta del av de handlingar som ges in till en myndighet i sam- band med en ansökan om legitimation, auktorisation eller godkännande. Det finns dock vissa undantag. I 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen anges att sekretess gäller hos i ärende om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke eller bevis om specialistkompetens enligt 4 kap. 10 § pati- entsäkerhetslagen (2010:659) för uppgift om sökandens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Mot- svarande sekretess gäller enligt 29 kap. 5 § offentlighets- och sekretess- lagen i ärende om prövning av någons lämplighet att ha taxiförarlegi- timation enligt taxitrafiklagen (2012:211), körkort eller traktorkort. Lik- nande bestämmelser till skydd för uppgifter som sökandens hälsotillstånd och andra personliga förhållanden finns också rörande andra förfaranden för tillträde till viss yrkesverksamhet. I ärenden om godkännande av väktare gäller i stället sekretess enligt 30 kap. 21 § offentlighets- och sekretesslagen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte i något av fallen för uppgifter i beslut. Behov av en ny sekretessbestämmelse Som framgår ovan gäller de befintliga sekretessbestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen som tar sikte på verksamhet rörande tillträde till reglerade yrken endast inom vissa sektorer och endast för uppgifter om hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Dessa bestämmel- ser är dessutom försedda med raka kvalificerade skaderekvisit, vilket innebär en mycket stark presumtion för offentlighet. Vidare är ingen av de generella bestämmelserna i lagens femte avdelning om sekretess till följd av internationella avtal tillämplig på förfaranden som rör tillträde till reglerade yrken. För att fullt ut uppfylla det krav på sekretess för uppgifter som uppställs i artikel 50.1 behöver därför offentlighets- och sekretesslagen kompletteras med en ny sekretessbestämmelse. Fastighetsmäklarinspektionen har ifrågasatt det faktum att utredning- ens förslag leder till att sekretessen får olika omfattning beroende på om en ansökan från en fastighetsmäklare hänför sig till ett ärende enligt den nya lagen eller tillståndsgivning enligt fastighetsmäklarlagen, dvs. om fastighetsmäklaren har yrkeskvalifikationer som är förvärvade eller er- kända i en annan stat inom EES eller i eller har svenska yrkes- kvalifikationer. I det senare fallet gäller 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), vars sekretess bl.a. gäller uppgifter om den sökandes affärs- och driftsförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I båda bestämmelserna är besluten undantagna från sek- retessen. Beträffande andra handlingar som ingår i ett ärende om registre- ring som fastighetsmäklare är däremot övriga uppgifter om den sökandes ekonomiska och personliga förhållanden offentliga enligt denna paragraf. Regeringen kan konstatera att yrkeskvalifikationsdirektivets sekretess- bestämmelser endast är tillämpliga vid ärenden där enskilda utnyttjat de rättigheter som direktivet föreskriver. När en yrkesutövare med svenska kvalifikationer ansöker om rätt att utöva ett reglerat yrke i är direktivet inte tillämpligt och därmed inte heller dess bestämmelser om sekretess. Det föreligger därför ingen skyldighet för att göra direktivets sekretessbestämmelser tillämpliga vid ärenden där den enskil- des rätt till tillträde till det reglerade yrket inte härstammar från direktivet och lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Regeringen har inte heller, inom ramen för genomförandet av yrkes- kvalifikationsdirektivet, funnit anledning att överväga förändringar avse- ende de sekretessbestämmelser som är tillämpliga för vissa av de yrken som reglerats. De nu gällande sekretessbestämmelserna kommer, för de delar dessa omfattar, att precis som tidigare, vara tillämpliga oav- sett om ett ärende rör en enskild med svenska eller utländska kvalifikat- ioner. Därutöver införs genom regeringens förslag en mer omfattande sekretess för vissa handlingar i ärenden som rör sökanden med utländska kvalifikationer. De handlingar som får begäras in av den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet i ett ärende enligt yrkeskvalifikationsdirektivet, och som ska behandlas konfidentiellt enligt artikel 50.1, är bl.a. intyg om medborgarskap, avlagd examen, yrkeserfarenhet, hälsotillstånd, eko- nomisk ställning och tecknad ansvarsförsäkring. Samtliga skyddsvärda uppgifter i dessa handlingar rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Den nya sekretessbestämmelsens föremål ska därför av- gränsas till denna typ av uppgifter. Detta kan jämföras med exempelvis 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i bl.a. legiti- mationsärenden, som inte omfattar uppgifter som rör enskildas ekono- miska förhållanden. Flera av de handlingar som får begäras in saknar relevans för den isole- rade prövningen om erkännande av yrkeskvalifikationer, men kan ändå vara nödvändiga för att myndigheten ska kunna besluta om legitimation, auktorisation eller liknande. Sekretessens räckvidd kan därför inte av- gränsas till att enbart gälla uppgifter i ärenden om erkännande av yrkes- kvalifikationer i dess snävaste bemärkelse. I stället bör sekretessen gälla uppgifter som hänför sig till ärenden om erkännande av yrkeskvalifikat- ioner. På så sätt säkerställs sekretesskyddet även för sådana uppgifter som med stöd av yrkeskvalifikationsdirektivet begärs in i exempelvis ett legitimationsärende, men som inte avser den enskildes utbildning eller yrkeserfarenhet och därmed inte läggs till grund för beslutet om godkän- Prop. 2015/16:44 nande av dennes yrkeskvalifikationer. Formuleringen ”hänför sig till” medför vidare att sekretessen som huvudregel följer uppgiften, för det fall att den behöriga myndighet som begärt in handlingen lämnar den vidare till en annan myndighet, exempelvis vid en begäran om yttrande från Universitets- och högskolerådet. Yrkeskvalifikationsdirektivet anger att överlämnade uppgifter ska be- handlas konfidentiellt. Det framgår alltså inte med vilken styrka sekretes- sen ska gälla eller att någon avvägning mellan motstående intressen ska göras. Regeringen tolkar dock inte detta som ett krav på absolut sekretess för samtliga överlämnade uppgifter. Ett så långtgående krav på sekretess skulle inte vara rimligt med tanke på uppgifternas ofta relativt harmlösa karaktär och allmänhetens stora intresse av insyn i myndigheternas verk- samhet. I stället anser regeringen att ett sedvanligt rakt skaderekvisit tillgodoser syftet med bestämmelsen. Ett kvalificerat rakt skaderekvisit, som i exempelvis 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen (”bety- dande men”), skulle dock ge ett så svagt skydd att det knappast skulle uppfylla direktivets krav. Sekretess bör därför gälla om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Om flera sekretessbestämmelser skulle vara tillämpliga på en viss upp- gift och prövningen resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt den nya bestämmelsen, ska den senare bestämmelsen ha företräde. Detta följer av konkurrensbestämmelsen i 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretesstid och fråga om sekretess i beslut i ett ärende Direktivet anger inte sekretessen ska upphöra att gälla. Regeringen ser inte skäl för att föreslå ett evigt sekretesskydd. Sekretess bör därför, i likhet med vad som gäller enligt de befintliga bestämmelserna om sekretess i legitimationsärenden, gälla . Sekretessen ska inte gälla beslut i ärendet. Sekretessbestämmelsens placering i lagen och behov av en upplysnings- bestämmelse Den nya sekretessbestämmelsen är i första hand påkallad med hänsyn till behovet av skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Den bör därför placeras i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning som rör sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Bestämmelsen bör enligt rege- ringens bedömning lämpligen införas i en ny paragraf i 28 kap., vilket är ett kapitel som samlar bestämmelser om sekretess till skydd för enskild när det gäller bl.a. arbetsmarknaden. Den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer bör innehålla en upplysningsbestämmelse som erinrar om att bestämmelser om sekretess som hänför sig till ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer finns i offentlighets- och sekretesslagen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär enligt 3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen både handlingssekretess och tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentlig- göra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen har dock som huvudregel företräde framför den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestäm- melse. Varje gång en ny sekretessbestämmelse införs behöver lagstifta- ren överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekre- tessbestämmelsen i stället bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall (se prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Den nu föreslagna bestämmelsen är försedd med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Mot denna bakgrund anser regeringen att den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon inskränkning av meddelarfriheten föreslås därför inte. Överlämnande av uppgift till annan myndighet Enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte sekre- tess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En motsvarande bestämmelse om att sär- skilda föreskrifter bryter sekretessen och gör det möjligt att överlämna uppgifter till utländska myndigheter och mellanstatliga organ, såsom Europeiska kommissionen, finns i 8 kap. 3 § 1 offentlighets- och sekre- tesslagen. Eftersom det är regeringens avsikt att reglera det administra- tiva samarbetet mellan myndigheter som ska ske enligt yrkeskvalifi- kationsdirektivet i den nya horisontella förordningen om erkännande av yrkekvalifikationer bedöms den föreslagna sekretessbestämmelsen inte utgöra hinder mot detta samarbete. Skyddet för myndigheternas verksamhet och internationella relationer Som redogjorts för ovan medför artikel 56.1 i yrkeskvalifikations- direktivet att de behöriga myndigheterna även ska garantera konfidentiell behandling av de upplysningar som utväxlas inom ramen för det admi- nistrativa samarbetet mellan behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Enligt 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det inter- nationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Denna sekretessbestämmelse är alltså bl.a. tillämplig på uppgifter som har överlämnats från ett utländskt organ inom ramen för ett direktivstyrt myndighetssamarbete mellan EU:s medlemsstater. Sekretessen är dock inte absolut, utan gäller endast om ett utlämnande av uppgiften skulle riskera att försämra det samarbete som regleras av direktivet i fråga. Ett typiskt exempel på när en sådan situation förelig- ger, och skaderekvisitet därmed är uppfyllt, är när ett utlämnande skulle Prop. 2015/16:44 stå i strid med direktivets sekretessbestämmelser. Om andra stater inte skulle kunna förlita sig på att svenska myndigheter kan fullgöra sin skyl- dighet att i enlighet med t.ex. ett EU-direktiv sekretessbelägga uppgifter som utbyts inom ramen för samarbetet, finns nämligen en uppenbar risk att dessa stater skulle bli mindre benägna att lämna uppgifter till . Detta skulle få negativa effekter för möjligheter att delta i det internationella samarbetet (jfr prop. 2012:13/192 s. 25). Regeringens bedömning är att den befintliga sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen är tillräcklig för att upp- fylla kravet i artikel 56.1 i yrkeskvalifikationsdirektivet på att de behö- riga myndigheterna ska garantera konfidentiell behandling av de upplys- ningar som utväxlas inom ramen för det administrativa samarbetet mel- lan behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Någon åtgärd för att i lag genomföra kravet på konfidentiell behandling enligt artikel 56.1 behövs således inte. Detsamma gäller artikel 50.1, till den del som den bestäm- melsen träffar uppgifter i handlingar och intyg som lämnas till svenska myndigheter från utländska organ Överklagande av beslut enligt den nya Regeringens bedömning: Beslut i frågor som regleras i den nya lagen ska gälla , om inte annat anges i beslutet. nya lagen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. ningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Direktivets krav på passivitetstalan kräver ytterligare överväganden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens i fråga om överklagande, besluts omedelbarhet och prövningstillstånd. har dock föreslagit att bestämmelser om detta placeras i den nya lagen och har även föreslagit att den horisontella regleringen ska innehålla en bestämmelse om s.k. passivitetstalan. Remissinstanserna: och till- Det stora flertalet remissinstanser har inga synpunkter Kammarrätten i anser, till skillnad mot utred- ningen, att bestämmelserna i förordningen om överklagande, s.k. pas- sivitetstalan, är en sådan övergripande normering som bör regleras i den nya lagen och inte i den nya förordningen eftersom den ger rättigheter till enskilda som inte framgår av bestämmelserna i t.ex. förvaltningslagen. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 51.3, som inte har ändrats genom ändringsdirektivet, ska ett beslut med anledning av en ansökan om att få utöva ett yrke, liksom en underlåtenhet att meddela ett sådant beslut inom föreskriven tid, kunna överklagas till domstol enligt nationell rätt. Direktivet ger således rätt att inte bara överklaga ett faktiskt beslut, utan också att väcka en s.k. pas- sivitetstalan. Genom ändringsdirektivet införs motsvarande bestämmelser om rätt att överklaga beslut och uteblivna beslut rörande yrkeskort, artikel 4c.2 och 4d.7. Övriga beslut som ska fattas inom en viss tidsfrist omfattas av tvingande bestämmelser i direktivet om tyst beviljande. Behov av att överklaga underlåtenhet uppstår därmed inte i dessa fall. Överklagande, besluts omedelbarhet och prövningstillstånd Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivets krav på att beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer ska kunna överklagas till domstol har i vissa sektorsförfattningar genomförts genom uttryckliga bestämmelser om att myndighetens beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Andra sektorsförfattningar innehåller en hänvisning till förvalt- ningslagens bestämmelser om överklagande. I förvaltningslagen (1986:223), som enligt 3 § gäller om inte en annan lag eller förordning innehåller någon avvikande bestämmelse, anges i 22 § att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Förvaltningslagens bestämmelser om överkla- gande uppfyller därmed direktivets krav på att myndighetens beslut ska kunna överklagas till domstol. Av tydlighetsskäl bör dock möjligheten att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol framgå av den horison- tella regleringen. Beslut i frågor som regleras i den nya lagen bör, om inte annat anges i beslutet, gälla eftersom det är angeläget att yrkesutövarens möjlighet att utöva yrket inte ska dra ut . Vidare bör prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrät- ten. Även om detta följer av 22 a § förvaltningslagen bör kravet på pröv- ningstillstånd av tydlighetsskäl anges i den horisontella regleringen. I lagrådsremissen föreslogs att bestämmelser om besluts giltighet och överklagande skulle placeras i den horisontella lagen. Lagrådet har, mot bakgrund av att beslutsförfarandet i de frågor som anges i den horison- tella lagen avses regleras på lägre normnivå, ifrågasatt om det är lämpligt att placera dessa bestämmelser i lagen. Regeringen har förståelse för Lagrådets synpunkt och bedömer därför att vad som gäller i fråga om besluts giltighet och överklagande i stället lämpligen bör framgå av den horisontella förordningen. I fråga om överklagande, dvs. bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska anges i lag, bör förordningen upplysa om den allmänna överklagandebestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen. Passivitetstalan och svensk rätt Förvaltningslagen ger inte någon rätt att överklaga avsaknaden av ett beslut, dvs. att föra talan mot den omständigheten att den behöriga myn- digheten har underlåtit att fatta ett beslut. Någon sådan möjlighet till passivitetstalan har inte heller införts i någon av de sektorsförfattningar som reglerar erkännande av yrkeskvalifikationer. Av tradition är det i svensk rätt ovanligt med fasta tidsfrister för hand- läggning av ärenden. Inom EU:s sekundärrätt är däremot sådan reglering relativt vanligt förekommande och är ofta, som i yrkeskvalifikations- Prop. 2015/16:44 direktivet, kombinerad med någon slags dröjsmålsreglering, t.ex. om att ett uteblivet beslut ska kunna överklagas till domstol. Någon ändamåls- enlig metod för att genomföra den typen av överklagandebestämmelser i svensk rätt har dock inte utarbetats, vilket har kritiserats av bl.a. Lagrådet (Lagrådets yttrande över förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden, prop. 2008/09:187 s. 274). Långsam handläggning hos svenska myndigheter kan alltid angripas genom en anmälan till () eller Justitiekanslern (), som efter utredning av ärendet kan yttra sig kritiskt om myndig- hetens dröjsmål och, i förekommande fall, väcka åtal om tjänstefel. JO:s och JK:s tillsyn torde ha effekt i såväl preventivt som reparativt hänse- ende när det gäller myndigheternas handläggningstider och fyller därmed i stort samma syfte som de EU-rättsliga dröjsmålsregleringarna. Men eftersom varken JO eller JK är domstolar, utgör möjligheten att framföra klagomål hos dessa organ inte en rätt att överklaga till domstol.