prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — Anläggningar för tjänster upplåts därför ofta i flera led mellan olika parter för användning i olika syften, beroende på vilka roller de avtalande parterna väljer att spela, t.ex. infrastrukturförvaltare, fastighetsförvaltare, reparationsföretag eller järnvägsföretag som bedriver viss trafikstödjande produktion, t.ex. fordonsunderhåll i egen regi. I den svenska järnvägssektorn produceras 2014/15:120 därför inte sällan en tjänst beskriven i SERA-direktivets bilaga II av flera aktörer i samarbete. Sammantaget har den svenska modellen för orga- nisation av marknaderna för tjänster till järnvägsföretag inneburit att järnvägsföretagens tillgång till sådana tjänster som avses i direktivet varit ett väsentligt mindre problem i än i de flesta andra EU-länder. Det betyder dock inte att den varit problemfri. Järnvägsföretagen och övriga trafikorganisatörer har vid olika tillfällen framfört synpunkter på möjligheterna att påverka tjänsternas kvalitet och leveransvillkor. Genom att produktionen av tjänster ansvarsmässigt ofta är uppdelad i olika led bestäms viktigare förutsättningar för deras kvalitet och villkor inte sällan i andra relationer än mellan slutkunden och den som tillhandahåller tjänsten, t ex. i relationen mellan fastighetsägaren och den som tillhanda- håller tjänster i fastighetsägarens anläggningar. och andra trafikorganisatörer har därför valt att själva gå in i rollen som anläggningsförvaltare och på så sätt skaffa sig ökad kontroll över för dem viktigare verksamhetsförutsättningar, framförallt när det gäller fordons- underhållsverksamhet, som de ibland bedriver i egen regi i anläggningar de för ändamålet uppfört eller hyrt. Denna möjlighet för järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer att påverka villkoren och kvaliteten i för dem viktiga verksamheter genom att ostört få utföra dem i egen regi är viktig för den svenska järnvägs- sektorn från både konkurrens- som systemeffektivitetssynpunkt. Det är därför angeläget att införliva direktivets bestämmelser om tjänster till järnvägsföretag på ett sätt som inte negativt påverkar förhållandena på de svenska marknaderna för tjänster. Det reser i sin tur viktiga frågor som behöver beaktas särskilt vid införlivandet. Det gäller framförallt vilka tjänster som ska anses omfattas av SERA-direktivets bestämmelser om s.k. grundläggande tjänster till järnvägsföretag samt vilka aktörer som bör betraktas som tjänsteleverantörer i direktivets mening. Den senare frågan har också betydelse för när bestämmelserna om järnvägstjänster i järnvägslagen respektive om lokalupplåtelser i 12 kap. jordabalken (s.k. hyreslagen) är tillämpliga. 7.2.1Tillgång till grundläggande tjänster Regeringens förslag: En tjänsteleverantör ska på ett icke- diskriminerande sätt ge järnvägsföretag och andra sökande tillträde till anläggningar för tjänster som avses nedan och tillgång till tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar (grundläggande tjänster): tillträde till stationer för passagerare, inklusive byggnader och övriga facili- teter, även för förmedling av reseinformation och lokaler lämpliga för biljettförsäljning, tjänster i godsterminaler, tjänster på rangerbangårdar och andra tjänster för tågbildning och växling, sidospår för uppställ- ning, tjänster i underhållsanläggningar, dock inte tyngre underhåll av höghastighetståg eller andra typer av rullande materiel som kräver sär- skilda anläggningar, tjänster i andra tekniska anläggningar än som av- ses ovan samt tjänster i anläggningar för rengöring och tvätt, järn- vägstjänster i hamnanläggningar, tjänster för olycksundsättning och tjänster i bränsledepåer. Följande definitioner ska föras in i järnvägslagen: tjänsteleverantör: varje offentlig eller privat enhet som ansvarar för förvaltningen av en anläggning för tjänster eller för tillhandahållande av sådana tjänster som regleras i järnvägslagen, samt tyngre underhåll: arbete som inte utförs rutinmässigt som en del av det dagliga underhållet utan kräver att fordonet tas ur trafik. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att även ”nödvändig genomfarts- trafik” ska utgöra en grundläggande tjänst. Däremot finns inget förslag om att införa legaldefinitioner av begreppen tjänsteleverantör och tyngre underhåll. Remissinstanserna: är positivt till de utvecklade bestämmelserna vad gäller tjänsteleverantörer och tillhandahållande av tjänster i sidosystemet. När det gäller den i promemorian föreslagna tjänsten ”nödvändig genomfartstrafik” ifrågasätter om det är den bästa lösningen att reglera detta i järnvägslagen, och anser att problematiken i stället kan hanteras genom särskilda avtalsarrangemang mellan olika förvaltare. Trafikanalys ser positivt på direktivets innebörd för tillträde till tjänster som ligger i linje med transportpolitiska mål och principer. Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) anser det positivt att det tydliggörs vilka regleringar som gäller avseende till- träde till anläggningar för tjänster. Utredningen ifrågasätter dock om det finns skäl att införa nödvändig genomfartstrafik, som en grundläggande tjänst när denna inte förkommer i direktivet. Utredningen anser också att alla tydliggöranden av vilka tjänster som omfattas av regleringen är av stor betydelse. bedömer att de föreslagna reglerna om tillträde till tjänster kan försvåra s.k. insourcing av underhåll genom att det skapas mellanled som cementeras och därmed driver kostnaderna för opera- törerna. SJ anser vidare att ett lagförslag måste närmare specificera vilka förutsättningar som gäller för tillträde till tjänster och av konsekvenserna anser generellt att det behövs tydligare 2014/15:120 definitioner av olika begrepp som t.ex. tjänst, depåområde, godsterminal, anläggning för tjänster, järnvägsinfrastruktur, självkostnad, rimlig vinst samt vilka parter som avses i olika regleringar. Jernhusen har vidare noterat att föreslagen lydelse av 6 kap. 23 och 23 c §§ järnvägslagen innebär att bestämmelserna kan ta sikte på tjänster direkt till resenärer, inte bara till järnvägsföretag, vilket skiljer den från nuvarande lydelse. anser att begreppet ”höghastighetståg” inte är relevant för bedömningen av om ”särskilda anläggningar” behövs för underhållet. anser också att det är oklart vad en särskild anläggning är och vad som avses med ”tyngre underhåll”. (Ju 2013:13) konstaterar att enligt förslaget ska grundläggande tjänster inte kunna förbehållas för internt bruk, vilket sägs skilja dessa tjänster från tilläggstjänster och extratjänster. har dock svårt att utläsa detta ur den föreslagna lagtexten i 6 kap. 23 § Skälen för regeringens förslag Genom SERA-direktivet utökas regelverket om tillhandahållande av I likhet med vad som gällt tidigare delas tjänster in i olika kate- gorier beroende på hur väsentliga de anses vara för att kunna bedriva För de tjänster som anses mest grundläggande införs en rad nya bestämmelser som syftar till att garantera alla som avser att bedriva trafik på ett visst nät tillträde till dessa och till de anläggningar där tjänsterna tillhandahålls, dvs. både tillträde till spåren i anläggningen och till de tjänster som tillhandahålls i anläggningen. Det gäller bl.a. regler om att man som sökande fått avslag på en begäran om tillträde till en tjänste- anläggning, kan vända sig till regleringsorganet (Transportstyrelsen) som ska pröva om tilldelningen i anläggningen följer järnvägslagens krav. införs också ytterligare prisreglering (7 kap. 8 § järnvägslagen). Som framgår ovan har tjänstemarknaden i en mer komplex struktur än i de flesta andra länder inom EU. Det innebär bl.a. att det inte är ovanligt att det här finns flera aktörer som ansvarar för olika delar i en tjänsteanläggning (spåren, fastigheterna resp. tjänsterna). Det leder i sin tur till tolkningssvårigheter när det gäller att effektivt införliva regle- ringen i SERA-direktivet, vars utgångspunkt i stället är att den som äger och förvaltar anläggningen också är den som tillhandahåller tjänster i Bestämmelsen i artikel 13.2 skulle kunna tolkas på ett sätt som innebär att järnvägsföretag som utför tjänster för att förse den egna verksamheten (insourcing) skulle tvingas ta sig an konkurrenters efter- fråga på tjänsten i de fall järnvägsföretaget är att betrakta som en tjänsteleverantör och det är fråga om en s.k. grundläggande tjänst. flertal remissinstanser, däribland Jernhusen, , och Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) har i sina remissyttranden över förslagen i promemorian efterlyst klargöranden vad gäller hur regleringen ska tolkas och förstås, framför allt vilka tjänster och vilken infrastruktur som omfattas av regleringen, och vad som menas med att grundläggande tjänster inte får förbehållas för internt bruk. husen ifrågasätter också om avsikten är att tjänster som riktar sig direkt till passagerare ska omfattas av regleringen. Regeringen konstaterar, mot bakgrund av vad remissinstanserna framfört, att de i promemorian före- Prop. 2014/15:120 slagna regleringarna rörande tjänstetillträde bör förtydligas. SERA-direktivets regler om tjänster och tjänstetillhandahållande De regler som ska införas i järnvägslagen bygger på följande bestäm- melser i direktivet. Artikel 13.2 i SERA-direktivet ställer krav på att tjänsteleverantörer på ett icke-diskriminerande sätt ska tillhandahålla samtliga järnvägsföretag tillträde, inbegripet tillträde till järnvägsspår till de anläggningar som avses i punkt 2 i bilaga II och till de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar. Enligt punkt 2 i bilaga II till SERA-direktivet ska tillträde, inbegripet tillträde till järnvägsspår, ges till följande anläggningar för tjänster, när sådana finns, och till tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar a)stationer för passagerare, inklusive byggnader och övriga faciliteter, även för förmedling av reseinformation och lokaler lämpliga för biljett- försäljning, b)godsterminaler, c)rangerbangårdar och tågbildningsmöjligheter även växlingsanlägg- ningar, d)sidospår för uppställning, e)underhållsanläggningar, med undantag för anläggningar för tyngre underhåll av höghastighetståg eller andra typer av rullande materiel som kräver särskilda anläggningar, f)andra tekniska anläggningar, även anläggningar för rengöring och tvätt, g)havs- och inlandshamnsanläggningar som är kopplade till järnvägs- verksamhet, h)undsättningshjälpmedel. i)bränsledepåer och bränsleförsörjning De tjänster som avses i bilaga II punkt 2 till SERA-direktivet är, med vissa språkliga justeringar, de som räknas upp i rutan ovan. I den svenska lagen föreslås dessa kallas grundläggande tjänster för att särskilja dem från tilläggstjänster och extratjänster som behandlas nedan. Nästa regel i direktivet som utgör grund för tjänsteregleringen är definitionen av tjänsteleverantör i artikel 3.12. Som framgår ovan är det enligt artikel 13.2 till tjänsteleverantörer regleringen riktas. Med tjänste- leverantör avses varje offentlig eller privat enhet som ansvarar för för- valtningen av en eller flera anläggningar för tjänster eller sådant till- handahållande av en eller flera tjänster till järnvägsföretag som avses i punkterna 2–4 i bilaga II till SERA-direktivet (dvs. grundläggande tjänster, tilläggstjänster och extratjänster). Slutligen är även direktivets definition av anläggning för tjänster av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna. Enligt artikel 3.11 i SERA-direktivet utgör en anläggning för tjänster installationer, inklusive mark, byggnader och utrustning, som delvis eller helt särskilt iordningställts, för att medge tillhandahållande av en eller flera av de tjänster som avses i punkterna 2–4 i bilaga II. Vilka tjänster som omfattas av regleringen Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig om promemorians förslag när det gäller tjänster efterlyser förtydliganden av vilka tjänster som omfattas av regleringen av grundläggande tjänster. Det kan konstateras att regleringen av dessa tjänster i SERA-direktivet är omfattande och förhållandevis ingripande för enskilda företag, t.ex. prisreglering enligt 7 kap. 8 § järnvägslagen (2004:519), i synnerhet när det som i rör redan öppna marknader präglade av konkurrens. Utgångspunkten bör därför vara att direktivets reglering inte ges en extensiv tolkning. Det betyder att järnvägslagen inte bör omfatta fler tjänster än de som uttryckligt omnämns eller kan anses följa direkt av direktivets icke-uttömmande skrivning (bilaga II punkt 2 f). Några tillägg därutöver i form av ”övriga tjänster” eller dylikt bör inte införas. Det bör också klargöras att det endast handlar om tjänster som riktar sig till järnvägsföretag och andra sökande (dvs. utförare och organisa- törer av trafik) och inte om tjänster som riktar sig direkt till kunder och passagerare. Det betyder att restauranger, affärer och kiosker på stationer inte är föremål för denna reglering. För att inte göra tolkningen av regel- verket onödigt komplicerad, bör skrivningarna i den svenska lagen i större utsträckning än vad som föreslogs i promemorian vara likalydande med skrivningarna i direktivet. När det gäller lydelsen av den grund- läggande tjänst som avser tillträde till stationer, bör den justeras i för- hållande till förslaget i promemorian för att tydliggöra att det inte handlar om tjänster som riktar sig direkt till passagerare. Det betyder att tjänsten, som riktas till ett järnvägsföretag eller annan sökande, ska avse tillträde till stationer för den sökandes passagerare, inklusive byggnader och övriga faciliteter, även för förmedling av reseinformation och lokaler lämpliga för biljettförsäljning. En övergripande tolkning av direktivets bilaga II punkt 2 ger vid handen att de grundläggande tjänsterna består i tillträde till i punkten uppräknade anläggningar och tillgång till de tjänster som tillhandahålls i, vid eller med dessa. Uppräkningen av anläggningar i bilaga II punkt 2 innehåller många olika typer av sådana och är inte uttömmande (se punkt 2 f). Med tanken på att de grundläggande tjänsterna omfattas av pris- reglering bör dessa avgränsas snävt i förhållande till andra typer av tjänster och utifrån följande utgångspunkter. För det första ska själva tillträdet till en i bilaga II punkt 2 uppräknad anläggning betraktas som en grundläggande tjänst. För det andra ska, när det gäller sådana tjänster som produceras i, vid eller med anläggningen, endast sådana vars till- handahållande är nödvändiga för att järnvägsföretag och trafikorganisa- törer ska kunna bedriva transportverksamhet omfattas. De utmärks vanligen av att de kräver någon form av särskild specialistkompetens eller specialiserad utrustning. En sådan tolkning innebär att tjänster som städning, bäddning och furnering i tåg som är uppställda på sidospår inte omfattas av regleringen om grundläggande tjänst. Däremot omfattas själva uppställningen av fordonen om det är fråga om sidospår som är speciellt avsedda för detta ändamål (bilaga II p 2 d). har, utöver annat, påpekat att det är oklart vad som avses med begreppet ”tyngre underhåll”. Regeringen konstaterar att det finns en definition av detta begrepp i SERA-direktivet (artikel 3.30). Denna bör för att underlätta förståelsen av de här aktuella paragraferna även föras in i järnvägslagen (1 kap. 4 §). Som tyngre underhåll ska således räknas arbete som inte utförs rutinmässigt som en del av det dagliga underhållet utan kräver att fordonet tas ur trafik. anser också det är oklart vad som avses med ”höghastighetståg” och ”särskilda anläggningar”. Till skillnad från tyngre underhåll är dessa begrepp inte definierade i direktivet. Det bedöms inte lämpligt att i den svenska lagen införa en egen definition. Utredningen om järnvägens organisation har ifrågasatt det lämpliga i, att som i förslaget i promemorian, utöver de tjänster som omnämns i direktivet lägga till en tjänst – ”nödvändig genomfartstrafik”. Syftet med dessa tjänster är enligt promemorian att garantera järnvägsföretag till- träde till en tjänsteanläggning som är placerad innanför en annan. Som anges redan i promemorian kan regeln förväntas bli tillämplig endast i undantagsfall. För att underlätta begripligheten av bestämmelserna, och inte införa ytterligare regleringar som är svåra att tolka och kan vara be- tungande för företagen, bör den svenska lagen i största möjliga utsträck- ning överensstämma med direktivets reglering. När det dessutom är fråga om att reglera en situation som bedöms sällan eller aldrig aktualiseras, saknas tillräckliga skäl att införa regleringar av tjänster som inte före- kommer i direktivet. Sammanfattningsvis innebär detta att det inte är möjligt att på förhand uttala sig om exakt vilka tjänster som ska anses utgöra grundläggande tjänster. För att avgöra om en tjänst som inte uttryckligen omnämns i bestämmelsen, men som skulle kunna falla in under bestämmelsens icke- uttömmande skrivning (jfr p. 6 tjänster i andra tekniska anläggningar) ska anses utgöra en grundläggande tjänst, krävs en tolkning av bestämmelsen utifrån de tjänster som där räknas upp och om det är fråga om en tjänst som kan betraktas som nödvändig för varje normalt järnvägsföretags möjlighet att bedriva transporter och som kräver någon form av specia- listkompetens eller användning av specialiserad utrustning. Vilka aktörer som ska anses vara tjänsteleverantörer Vilka aktörer som ska anses vara tjänsteleverantörer hänger samman med frågan när ett företag är skyldigt att på ett icke-diskriminerande sätt bevilja järnvägsföretag och andra sökande tillträde till anläggningar för tjänster och/eller de tjänster som tillhandahålls i anläggningarna. För företag som har som affärsidé att tillhandahålla tjänster till järnvägsföre- tag är frågan inte kontroversiell. Gränsdragningsproblem kan emellertid uppkomma för dels fastighetsbolag som äger järnvägsfastigheter, men som inte har för avsikt agera som tjänsteleverantör i direktivets mening, dels järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer som i egen regi (med egen eller inhyrd personal) själva utför aktiviteter som underhåll, last- ning, lossning etc. av egna tåg eller fordon, men utan syfte att tillhanda- hålla tjänster åt andra. När det gäller fastighetsbolag som äger eller förvaltar en anläggning för tjänster finns möjligheter att befria sig från sina skyldigheter mot järnvägsföretag genom att hyra ut anläggningen enligt hyreslagens bestämmelser (12 kap. jordabalken). Som grund för att det är så EU- regleringen bör tolkas kan nämnas artikel 13.6 i SERA-direktivet. 2014/15:120 denna bestämmelse ska ägaren till en anläggning för tjänster, som efter- frågas av järnvägsföretag, men som inte har varit i bruk , offent- liggöra att anläggningen leasas eller hyrs ut. Denna upplåtelse rör ett annat förhållande än det mellan tjänstetillhandahållaren och de järnvägs- företag som är intresserade av tillträde till tjänster i anläggningarna. När det gäller järnvägsföretag som utför aktiviteter i egen regi i syfte att endast betjäna den egna transportverksamheten, kan noteras att flera remissinstanser, däribland , har tolkat förslaget om grundläggande tjänster i promemorian som att det inte är möjligt att i egenskap av järn- vägsföretag sköta vissa tjänster inom organisationen utan att, om så begärs, tvingas erbjuda dessa tjänster till sina konkurrenter. ser problematiken och anser inte att ett sådant resultat av regleringen är rimligt med tanke på de särskilda förhållanden som präglar de svenska marknaderna för tjänster till järnvägsföretag. ska tolkas i den svenska kontexten är inte självklart, men bestämmelserna bör inte tolkas på ett sätt som försvårar och fördyrar verksamheten för järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer. Att som i förslaget i promemorian utgå ifrån att en tjänst inte får förbehållas för internt bruk är inget som uttryckligt framgår av direktivet, utan bygger på en tolkning Mot bakgrund av att de svenska marknaderna för tjänster till järnvägsföretag är öppna för konkurrens och i hög grad betjänade av från järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer fristående företag bör, i de fallen direktivet ger ett tolkningsutrymme, en ända- målstolkning av dess bestämmelser tillämpas som leder till ett för svenska förhållanden rimligt resultat. Centrala bestämmelser i direktivets reglering av tjänster är dels definitionen av begreppen anläggning för tjänster (artikel 3.11) och tjänsteleverantör (artikel 3.12), dels den grundläggande bestämmelsen om vilka skyldigheter som åligger tjänsteleverantören (artikel 13.2). framgår ovan betraktas installationer, inklusive mark, byggnader och utrustning, som delvis eller helt särskilt iordningsställts, för att medge tillhandahållande av en eller flera av de tjänster som avses i punkterna 2–4 i bilaga II till direktivet som anläggningar för tjänster och varje offentlig eller privat enhet som ansvarar för förvaltning av en anläggning för tjänst eller sådant tillhandahållande av en eller flera tjänster till järn- vägsföretag som tjänsteleverantör. En tjänsteleverantör ska enligt artikel 13.2 på ett icke-diskriminerande sätt ge samtliga järnvägsföretag tillträde till de anläggningar som räknas upp i bilaga II punkt 2 och till de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar. Det är i som tidigare nämnts inte ovanligt att järnvägsföretag eller andra trafikorganisatörer själva, i anläggningar de för ändamålet hyrt eller uppfört, utför olika aktiviteter i, vid eller med anläggningarna som s.k. interntjänster i syfte att enbart betjäna den egna transportverk- Frågan är om produktionen av dessa interntjänster, inklusive förvaltningen av de anläggningar som interntjänsten produceras i, vid eller med, ska betraktas som ett tillhandahållande av en tjänst i direk- tivets mening, med allt vad det betyder i form av krav på skyldighet att ge tillträde och tillhandahålla tjänster. Regeringen menar att en språklig tolkning av begreppet tillhandahållande leder till att det bör vara möjligt att hävda att det ska röra sig om tillhandahållande åt andra än sig själv, att olika företags s.k. interntjänster inte omfattas av direktivets regle- För en sådan tolkning talar också att järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer som är beroende av att kunna köpa den typ av tjänster det här är fråga om, till följd av de strukturåtgärder som vidtogs , får bedömas ha god tillgång till sådana både och . De flesta anläggningar som behövs för att producera s.k. grundläggande tjänster är direkt eller indirekt statligt ägda. De är också i huvudsak öppna för alla järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer, även om framförallt vissa underhållsanläggningar är uthyrda till järn- vägsföretag som exklusivt nyttjar dem för den egna verksamhetens fordonsunderhåll. De av staten kontrollerade anläggningarna är därtill förvaltade av helt eller delvis transportpolitiskt styrda aktörer – Trafik- verket via en särskild förordning med instruktion för myndigheten och via sin bolagsordning. Denna styrning innebär att risken får bedömas som liten för att försäljningar eller upplåtelser av anlägg- ningar för grundläggande tjänster till vissa järnvägsföretag eller trafik- organisatörer av annan typ väsentligt kommer att minska andra järnvägs- företags och trafikorganisatörers tillgång till grundläggande tjänster. Regeringen har också alltid möjlighet att, om behov skulle uppstå, skärpa denna styrning. Enligt regeringens uppfattning talar därtill effektivitets- skäl för att ovan beskrivna tolkning av direktivet bör göras. Som framgått kan den bedömas få positiva effekter på investeringarna i olika typer av anläggningar, främst underhållsanläggningar, och även bidra till att järn- vägsföretag och andra trafikorganisatörer får bättre förutsättningar för att effektivisera sitt fordonsunderhåll. På ett liknande sätt bör enligt regeringens uppfattning situationen betraktas när järnvägsföretag betjänar egna fordon eller tåg i, vid eller med anläggningar som de inte själva förvaltar.