prop · H30326 · 2015-10-14 00:00:00 — ningar för att utreda dessa frågor vidare inom ramen för förevarande För att genomföra artikel 28b.2 i öppenhetsdirektivet i svensk rätt bör därför, på motsvarande sätt som enligt de nämnda bestämmelserna, få besluta att den som inte fullgör flaggningsskyldigheten vid stämman inte får företräda aktierna till den del innehavets andel av samtliga aktier i bolaget eller av röstetalet för samtliga aktier i bolaget uppnår eller överstiger ett flaggningspliktigt Ett beslut om tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier är en ytterst ingripande sanktion. Regeringen anser i likhet med utredningen att möjligheten i öppenhetsdirektivet att begränsa sanktionen till de allvarligaste överträdelserna bör utnyttjas. Ett beslut om tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier bör fattas endast om det finns Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl bör de omständigheter som anges i nya artikel 28c.1 i öppenhetsdirektivet Som redovisas i avsnitt 9.7 bör överträdelsens allvarlighet bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. överträdelser kan bedömas lindrigare än andra, t.ex. de fall där det handlar om en överträdelse av bestämmelserna om passiv flaggnings- skyldighet efter ett offentliggörande av en bolagshändelse (4 kap. 9 § andra stycket LHF). En överträdelse som har pågått är som utgångspunkt mer klandervärd än den som har varat endast tillfälligt. bör även beaktas huruvida tredje parter orsakats skada (förluster) till följd av överträdelsen. bör även fästa särskilt avseende vid om det rör sig om en situation där syftet med flaggnings- bestämmelserna gör sig gällande med särskild styrka. exempelvis röra sig om en uppköpserbjudandesituation eller en makt- kampssituation där det kan vara av avgörande betydelse vilka större positioner olika aktörer tar, varvid en aktör som underlåter att upplysa om sin position kan skaffa sig taktiska fördelar på andra aktörers, och investerarkollektivets, bekostnad. Förutom omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen bör i försvårande riktning också beaktas om den flaggningspliktiga fysiska eller juridiska personen har överträtt flaggningsbestämmelserna. Vid denna bedömning bör det fästats särskild vikt vid om överträdelserna är likartade och den tid som har förflutit mellan de olika överträdelserna. Rösträtten för aktierna bör upphöra i och med att har förordnat om detta. Att beslutet har fått laga kraft krävs således inte. beslut bör gälla fram till den tidpunkt då aktieägaren fullgör sin lagstadgade flaggningsskyldighet. Ett tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier hindrar inte aktieägaren från att utöva ekonomiska rättigheter för aktierna i fråga. Om aktierna överlåts, kan förvärvaren så snart han eller hon har upptagits i aktieboken företräda aktierna. Andra–Fjärde AP-fonderna efterfrågar ett klargörande om, för det fall en större aktieägare delvis beläggs med ett tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för sina aktier, övriga aktieägares röststyrka kommer att öka. Regeringen konstaterar att det är enbart den aktieägares rösträtt som det tillfälliga förbudet riktar sig mot som påverkas av förbudet och inte någon annan aktieägares rösträtt. Andra–Fjärde AP-fonderna efterfrågar också ett klargörande om huruvida ett tillfälligt förbud mot att utöva röst- rätten för aktier innebär att ändringar även behöver göras i aktiebolags- lagen. Regeringen bedömer att några ändringar i den lagen inte behöver göras med anledning av förslaget (se ovan det som regeringen anför med anledning av Lagrådets synpunkter). Ett tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier påverkar inte bara aktieägarens rätt att delta i beslut på bolagsstämman utan kan också medföra negativa verkningar för bolagets skötsel. bör därför, på samma sätt som vid bristande budplikt och vid ärenden om ägarprövning, om det finns särskilda skäl, få ansöka om att tingsrätten förordnar en förvaltare som företräder de aktier som inte får företrädas av ägaren. Ett särskilt skäl kan vara att bolaget av rättsliga eller ekonomiska orsaker är tvunget att skyndsamt fatta ett för bolaget viktigt beslut. I ett sådant fall skulle det kunna leda till orimliga konsekvenser om beslutet skulle kunna dikteras av en aktieägare eller en grupp av aktieägare som under normala förhållanden befinner sig i minoritet i bolaget (jfr prop. 2005/06:140 s. 120). Det innebär att till förvaltare bör det utses en advokat eller någon annan lämplig person. Förvaltaren bör ha rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen bör betalas av ägaren till aktierna, dvs. den som ägde aktierna när beslutet fattades, och bör på begäran förskott- eras av denne. Om den betalningsskyldige inte godtar förvaltarens an- språk, bör ersättningen fastställas av tingsrätten. anför att det vore lämpligt dels att samtliga förvaltarskapsärenden handlades av en och samma domstol, dels att det ankom på att föreslå en lämplig person för uppdraget i samband med sin ansökan. framhåller vidare att det finns skäl att belysa hur förvaltaren bör utföra sitt uppdrag, bl.a. vilka intressen som förvaltaren har att beakta, och enligt vilka regler förval- 2015/16:26 taren svarar för eventuell skada som hans eller hennes förvaltnings- åtgärder kan innebära. Förslaget i förevarande lagstiftningsärende inne- bär att motsvarande ordning som gäller vid bristande budplikt och vid ägarprövning även ska gälla vid ärenden om förbud mot att rösta för aktier. Regeringen anser inte att det finns skäl för att överväga någon annan ordning för ärenden om sådana förbud. Det finns enligt regeringens uppfattning inte heller skäl att införa särskilda regler för hur förvaltaren bör utföra sitt uppdrag när det gäller sådana ärenden. Detta innebär att de allmänna reglerna om sysslomän i 18 kap. handelsbalken kan komma att bli tillämpliga på förvaltarens uppdrag. Dessa regler innebär bl.a. att sysslomannen ansvarar för ren förmögenhetsskada vid vårdslöshet (18 kap. 3 § handelsbalken) samt att talan mot sysslomannen måste väckas från det att han eller hon skiljdes från uppdraget (18 kap. 9 § handelsbalken). Andra–Fjärde AP-fonderna anser att det behöver utredas närmare vad som gäller beträffande statens ersättningsskyldighet vid felaktiga beslut. Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Förslagen i före- varande lagstiftningsärende innebär att får möjlighet att besluta att den som inte fullgör flaggningsskyldigheten inte får utöva rösträtten för sina aktier på stämman på motsvarande sätt som inspek- tionen kan fatta sådana beslut vid bristande budplikt eller vid ägarprövning. Enligt regeringens uppfattning föranleder förslagen inte någon utredning av frågan om statens ersättningsskyldighet. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl för att utreda den frågan. Andra–Fjärde AP-fonderna anser att det även behöver utredas närmare vad som gäller beträffande möjligheten till inhibition av ett tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier. får bestäm- ma att ett beslut enligt LHF ska gälla (8 kap. 1 § LHF). Regeringen hänvisar här till att den som överklagar beslut till allmän förvaltningsdomstol kan begära inhibition av beslutet enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Offentliggörande av administrativa sanktioner Regeringens bedömning: Skyldigheten att offentliggöra sanktions- beslut bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning genom att enligt utredningens förslag ska ett bemyndigande om hur beslut om sanktioner ska offentliggöras tas in i lag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens bedömning: Artikel 29 i öppenhetsdirektivet har fått ett helt nytt innehåll genom ändringsdirektivet (artikel 1.23 i Enligt den nya lydelsen ska medlemsstaterna före- skriva att de behöriga myndigheterna ska offentliggöra alla beslut om sanktioner och åtgärder med anledning av överträdelse av bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet. Även enligt nya artikel 28b ska de behöriga myndigheterna, vid de överträdelser som anges i artikel 28a, ha befogenhet att offentliggöra uppgifter om den ansvariga fysiska eller juridiska personen och om överträdelsens karaktär (se punkten 1 a). Frågan är om ett sådant offentliggörande är möjligt enligt bestämmel- serna i 30 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som reglerar frågan om sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillstånds- och tillsynsverksamhet. Frågan har behandlats vid genomförandet av motsvarande regel i kapital- täckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2014/15:57 s. 49 f.). Regeringen bedömde i de lagstiftningsärendena att bestämmel- sen i OSL inte utgjorde hinder för att publicera be- sluten på det sätt som föreskrivs i kapitaltäckningsdirektivet. Som rege- ringen framhöll gäller 30 kap. 5 § OSL inte för uppgifter i Finansinspek- tionens beslut och utgör därför inte ett hinder för ett offentliggörande i enlighet med artikel 29 i öppenhetsdirektivet. Sekretessen i 30 kap. 4 § OSL gäller däremot för beslut. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om affärs- och driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller alltså med ett rakt s.k. skaderekvisit, vilket innebär att det föreligger en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner. Sekretess råder dock om det kan antas att den berörde lider skada om uppgifterna röjs. Artikel 29 i öppenhetsdirektivet förutsätter offentliggörande men tillåter att besluten publiceras anonymiserat bl.a. om ett offentliggörande av personuppgifter skulle vara oproportionellt eller om offentliggörandet skulle bedömas orsaka en oproportionell skada för berörda institut eller fysiska personer. Mot denna bakgrund gör regeringen även i förevarande lagstiftningsärende bedömningen att bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § OSL inte utgör hinder för att publicera beslut på det sätt som föreskrivs i öppenhetsdirektivet. Kravet på offentliggörande av sanktioner som beslutas för enskilda och offentliggörande av besluten på webbplats kommer att utgöra en behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204). I artikel 28c.2 i öppenhetsdirektivet (se artikel 1.21 i ändringsdirektivet) anges att all behandling av personuppgifter ska ske i enlighet med direktiv /46/EG (dataskyddsdirektivet) och, i förekom- mande fall, med förordning (EG) nr 45/2001. Artikel 29 i öppenhets- direktivet innehåller dock genom möjligheten att i vissa fall publicera besluten anonymt, mekanismer för att tillgodose skyddet för personupp- gifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentliggöra personupp- gifter, ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webb- plats än vad som är förenligt med dataskydds- direktivet. När det gäller skyldighet att omgående publicera sina beslut kan konstateras att inspektionen enligt nuvarande praxis publicerar beslut om sanktioner på sin webbplats. Vid genomförandet av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 68) ansåg regeringen att genomförandet borde ske genom föreskrifter på förord- ningsnivå (se prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2014/15:57 s. 49 f. samt 3 § 6 förordningen [2014:993] om särskild tillsyn och kapital- 2015/16:26 buffertar). Regeringen gör samma bedömning när det gäller reglerna i öppenhetsdirektivet. skyldighet att offentliggöra sanktionsbeslut bör således följa av föreskrifter meddelade av regeringen. Omständigheter som ska beaktas när Regeringens förslag: När beslutar om ett ingripande eller en sanktion mot en emittent eller en flaggningsskyldig fysisk eller juridisk person, ska inspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ska i försvårande riktning beakta om emittenten eller den flaggningsskyldiga juridiska eller fysiska personen tidigare har begått en överträdelse. Vid denna bedömning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. ska i förmildrande riktning beakta om emitten- ten eller den flaggningsskyldiga juridiska eller fysiska personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat inspek- tionens utredning, och emittenten eller den flaggningsskyldiga juridiska personen snabbt upphört med överträdelsen eller den flagg- ningsskyldiga fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av . När sanktionsavgiftens storlek fastställs ska dessutom hänsyn tas till emittentens eller den fysiska personens finansiella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som emittenten eller den fysiska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att omständigheterna i artikel 28c.1 a, b, e, f och g i öppenhetsdirektivet ska beaktas vid valet av sanktion. Utredningen föreslår även att som förmildrande omständighet får beakta om överträdelsen på grund av särskilda omständigheter kan anses ursäktlig. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Artikel 28c i öppenhetsdirektivet har införts genom ändringsdirektivet (artikel 1.21 i ändringsdirektivet). Enligt punkten 1 i den artikeln ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna, när de fastställer typen av administrativa sank- tioner och nivån på sanktionsavgifter, beaktar alla relevanta omständig- heter, såsom överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet, graden av ansvar hos den juridiska eller fysiska personen som gjort sig skyldig till överträdelsen, den finansiella ställningen för den juridiska eller fysiska personen i fråga, omfattningen av de vinster som erhållits eller de för- luster som undvikits, förluster för tredje parter orsakade av överträdelsen, vilja till samarbete med den behöriga myndigheten och tidigare över- trädelser. LHF och LVM innehåller få anvisningar om vilka omständigheter som särskilt ska beaktas när sanktioner fastställs. I lagtexten anges endast att ett föreläggande om rättelse får beslutas och att särskild avgift och straff- avgift ska beslutas vid vissa överträdelser av LHF respektive LVM samt att avgifterna får efterges helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl (6 kap. 3–3 c §§ LHF och 25 kap. 19–23 §§ LVM). I förarbetena till lagarna anges riktlinjer för hur avgiftens storlek ska bestämmas (se prop. 2006/07:65 s. 229–232, 240– 243, 328 och 329). Där anges att vid prövningen av avgiftens storlek bör ta särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är i det enskilda fallet. En särskild avgift kan t.ex. komma att beslutas i fall där en finansiell rapport lämnas endast efter tidsfristens utgång, utan att överträdelsen för den skull betraktas som ringa. Vid en sådan överträdelse bör det vara möjligt att besluta om en förhållandevis låg avgift, medan grövre avsteg bör föranleda en högre avgift. Beträffande flaggningsreglerna framhålls att det är mindre lämpligt att göra sanktionsavgiftens storlek beroende av vederlaget för aktierna. En överträdelse måste anses lika allvarlig oavsett omfattningen av det förvärv eller den avyttring som utlöser anmälningsskyldigheten. Även andra omständigheter kan tillmätas betydelse såsom om emittenten vid andra tillfällen har gjort sig skyldig till liknande överträdelser. Även förhållanden hos den som gjort sig skyldig till överträdelsen ska beaktas. Exempelvis kan vad som är en avskräckande avgift för en fysisk person med måttliga ekonomiska resurser framstå som i det närmaste obetydlig för en juridisk person med stora resurser. I LBF och LVM har det, för att genomföra regler i kapitaltäcknings- direktivet, införts nya bestämmelser om vilka omständigheter som ska vara styrande för beslut om sanktioner mot juridiska och fysiska personer (15 kap. 1 b, 1 c och 10 §§ LBF respektive 25 kap. 1 a, 1 b och 10 §§ LVM; se prop. 2013/14:228 s. 237–242 och prop. 2014/15:57 s. 52–55). Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet liknar i hög grad de nu aktuella reglerna i öppenhetsdirektivet. Utredningen föreslår att omständigheterna i artikel 28c i öppenhets- direktivet ska beaktas av vid valet av sanktion och vid fastställandet av sanktionsavgiftens storlek. Enligt 25 kap. 19 § LVM ska sanktionsavgift tas ut av emittenten vid överträdelse som avser offentliggörande av information. Enligt 25 kap. 22 § LVM ska erinran meddelas emittenten, om informationen inte har upprättats i enlighet med tillämpliga bestämmelser. Det innebär att det inte kommer att bli aktuellt att välja mellan de två sanktionerna sanktionsavgift och erinran. När det gäller överträdelser av bestämmelserna om flaggning och offentlig- görande av information i LHF ska sanktionsavgift tas ut av bl.a. den som inte i rätt tid fullgör flaggningsskyldigheten eller offentliggör vissa uppgifter (6 kap. 3 a §). I förevarande lagstiftningsärende föreslås ett till- fälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier vid överträdelse av flagg- ningsreglerna (se avsnitt 9.5). Inte heller i det fallet kommer det att bli aktuellt att välja mellan de två sanktionerna sanktionsavgift och tillfälligt förbud mot att utöva rösträtten för aktier, eftersom en sanktionsavgift ska tas ut av en juridisk eller fysisk person vid överträdelse av bestämmel- serna om flaggning och ett förbud mot att utöva rösträtten för aktier får beslutas om det finns synnerliga skäl. För att genomföra artikel 28c.1 på ett ändamålsenligt sätt bör enligt regeringens uppfattning omständighet- erna i artikeln därför beaktas av när inspektionen be- slutar om ett ingripande eller en sanktion mot en emittent eller en flagg- ningsskyldig fysisk eller juridisk person samt vid fastställandet av Regeringen instämmer med utredningen att samtliga de i artikel 28c.1 i öppenhetsdirektivet angivna omständigheterna bör framgå av lag. inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör det som anges utgöra en exemplifierande uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas (jfr prop. 2013/14:228 s. 238). slut om ingripande och sanktioner bör vara att det ska göras en samman- vägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet. Utifrån de faktorer som anges i öppenhetsdirektivet framstår det som lämpligt att i lag först ange sådana omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen och därefter sådana omständigheter som inte är hänförliga till den. Med en sådan systematik skapas en exemplifierande vägledning för och domstolarna vid deras prövning Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska tillmätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda Detta blir i stället en fråga som ankommer på och, om inspektionens beslut överklagas eller om ett sanktionsföre- läggande inte godkänns, allmän förvaltningsdomstol. När det gäller omständigheter som är hänförliga till själva överträdel- sen bör , när inspektionen beslutar om ingripanden och sanktioner, ta hänsyn till överträdelsens allvarlighet och varaktighet. Vid denna bedömning bör det beaktas hur allvarlig överträdelsen är i det Vissa typer av överträdelser bör kunna bedömas som mindre allvarliga än andra, t.ex. överträdelse av bestämmelserna om passiv flaggningsskyldighet i 4 kap. 9 § andra stycket LHF efter ett offentliggörande av en bolagshändelse (se prop. 2006/07:65 s. 242). överträdelse bör också kunna bedömas som mindre allvarlig om det rör sig om tillämpning av tekniskt komplicerade flaggningsregler för att be- räkna rösträtter för andra finansiella instrument än aktier. I fråga om var- aktighet bör en överträdelse som pågått anses som mer klandervärd än den som varat endast tillfälligt. Effekten får dock inte bli att det regelmässigt påförs en lindrigare sanktion än vad som annars hade varit fallet endast till följd av att överträdelsen upptäckts tidigt och där- Vid bedömningen bör även beakta överträdelsens art samt överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finan- Det bör även beaktas om tredje parter orsakats skada av Det innefattar skador (förluster) som drabbat tredje man men även den skada marknaden kan lida av att inte i rätt tid få informa- tion om ägarförändringar i bolag. Det bör även tas hänsyn till graden av ansvar hos den juridiska eller fysiska person som gjort sig skyldig till I öppenhetsdirektivet anges inte några närmare anvisning- ar om vad som bör avses med det. Enligt regeringens mening bör Finans- inspektionen i lindrande riktning beakta om en överträdelse beror på ett beteende som av särskilda omständigheter är att betrakta som mindre klandervärt än annars. När det gäller omständigheter som inte är hänförliga till själva över- trädelsen bör i försvårande riktning beaktas om den juridiska eller fysiska personen har begått en överträdelse. Förekomsten av tidigare överträdelser bör ses som särskilt försvårande om en juridisk eller fysisk person fortsätter med eller upprepar en identisk eller liknande överträd- else som den juridiska eller fysiska personen tidigare gjort sig skyldig till. Även i andra fall bör det finnas utrymme för att beakta tidigare över- trädelser. Enligt regeringens mening bör den tid som förflutit mellan olika överträdelser också tillmätas betydelse. När det gäller omständigheter som inte är hänförliga till själva över- trädelsen bör i förmildrande riktning beakta om den juridiska eller fysiska personen i väsentlig mån genom ett aktivt sam- arbete har underlättat inspektionens utredning, och den juridiska person- en snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av . har stöd i lag för att ta hänsyn till hur väl ett institut och en fysisk person samar- betar med inspektionen under utredningen. En uttrycklig bestämmelse om det infördes i lag med avseende på juridiska och fysiska personer (se prop. 2013/14:228 s. 241 f. och prop. 2014/15:57 s. 54 f.). För att en juridisk eller fysisk person ska erhålla sanktionslindring på denna grund bör det enligt regeringens mening vara fråga om ett sam- arbete av väsentlig betydelse. Att endast inställa sig till förhör och svara på frågor bör inte vara tillräckligt. Det bör för regelns tillämpning krävas att personen självmant för fram viktig information som Finansinspek- tionen inte själv redan förfogar över eller med lätthet kan få fram (jfr prop. 2001/02:167 s. 99). Det bör vidare krävas att det är den juridiska personen som genom ställföreträdare eller ombud anmäler överträdelsen. Det är alltså inte fråga om den situation då en enskild befattningshavare vid ett företag eller någon annan anmäler överträdelsen. Vidare bör det krävas att den juridiska personen snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av . En sådan rättelse bör, för att den ska tillmätas betydelse, ske kort efter det att den juridiska eller fysiska personen blivit uppmärksammad på överträdelsen. Den föreslagna bestämmelsen bör ta sikte på samtliga överträdelser i LHF och LVM som kan föranleda administrativa sanktioner för juridiska och fysiska personer. Den bör dessutom tillämpas endast i lindrande riktning och således inte få åberopas i syfte att skärpa en sanktion.