prop · H20357 · 2015-02-03 00:00:00 — första stycket 5 LVM). I tidigare förarbeten har kraven beskrivits som att Prop. 2014/15:57 de personer som ska ingå i ledningen bör ha ett tillräckligt kunnande på området eller i vart fall förmåga att skaffa sig sådan kunskap. Det bör vidare förutsättas finnas viss erfarenhet från näringsverksamhet eller något annat område av betydelse för uppgiften samt att personerna har de personliga egenskaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver (prop. 1995/96:173 s. 85). Någon närmare vägledning för hur de personliga egenskaperna ska bedömas har inte getts i tidigare förarbeten. Enligt regeringens mening bör en helhetsbedömning av personen göras varvid även tidigare sanktionsbeslut bör vara en del av denna bedömning. I artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet ställs det upp krav på offent- liggörande av behöriga myndigheters beslut om sanktioner med anledning av överträdelse av bestämmelser som genomför direktivet eller av vissa bestämmelser i tillsynsförordningen. Frågan om huruvida ett sådant offentliggörande är tillåtet enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, har behandlats i prop. 2013/14:228 (s. 233 f.). Regeringen bedömde i det lagstiftningsärendet att bestäm- melsen i OSL inte utgjorde hinder för att publicera besluten på det sätt som föreskrivs i kapitaltäckningsdirektivet. Kravet på offentliggörande av behöriga myndigheters beslut i artikel 68 i direktivet gäller även de beslut som meddelas med stöd av de regler som föreslås. Såsom regeringen framhöll i det tidigare lagstiftningsärendet gäller 30 kap. 5 § OSL inte för uppgifter i beslut och utgör därför inte ett hinder för ett offentliggörande i enlighet med artikel 68. Sekretessen i 30 kap. 4 § OSL gäller däremot för Finans- inspektionens beslut. Bestämmelsen innebär en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men att sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgifterna röjs. Direktivet förutsätter offentliggörande men tillåter att besluten publiceras anonymiserat bl.a. om ett offentliggörande av personuppgifter skulle vara oproportionellt eller om offentliggörandet skulle bedömas orsaka en oproportionell skada för berörda institut eller fysiska personer (artikel 68.2). Mot denna bakgrund gör regeringen även i detta lagstiftningsärende bedömningen att bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § OSL inte utgör hinder för att publicera besluten på det sätt som föreskrivs i direktivet. Kravet på offentliggörande av sanktioner som beslutas för enskilda och ett offentliggörande av besluten på myndighetens webbplats kommer att utgöra en behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Artikel 62 i kapitaltäckningsdirektivet fastslår att all behandling av personuppgifter ska ske i enlighet med direktiv /46/EG (dataskydds- direktivet) och, i förekommande fall, med förordning (EG) nr 45/2001. Artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet innehåller dock genom sitt påbud om att i vissa fall publicera besluten anonymt, mekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentliggöra personuppgifter, ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webbplats än vad som är förenligt med dataskyddsdirektivet. Vad gäller skyldighet att omgående publicera sina beslut kan konstateras att inspektionen enligt förordningen (2014:993) om särskild tillsyn och kapitalbuffertar är ålagd att på sin webbplats tillhandahålla viss information med anknytning till kapitaltäcknings- direktivet. Enligt regeringens mening bör ett genomförande av artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet, avseende fysiska personer, på motsvarande sätt ske genom föreskrifter på förordningsnivå. Krav på att agerandet upphör Enligt artiklarna 66.2 b och 67.2 b i kapitaltäckningsdirektivet ska behörig myndighet kunna kräva att en fysisk eller juridisk person upphör med och inte upprepar det agerande som är föremål för sanktionen. har enligt gällande rätt möjlighet att förelägga någon som driver tillståndspliktig verksamhet utan erforderligt tillstånd att upphöra med verksamheten (15 kap. 18 § LBF och 25 kap. 17 § LVM). När det gäller de överträdelser som anges i artikel 67 är det i svensk rätt institutet som åläggs skyldigheter, varför en sanktion som innebär en skyldighet att upphöra med något bör riktas mot institutet i fråga och inte mot en enskild fysisk person. Enligt gällande rätt har möjlighet att vidta åtgärder för att institut ska upphöra med ett agerande genom föreläggande eller återkallelsebeslut med förbud att fortsätta rörelsen (15 kap. 4 § andra stycket LBF och 25 kap. 6 § andra stycket LVM). nuvarande möjligheter att kräva att ett visst agerande upphör täcker de situationer som anges i artiklarna 66 och 67 och uppfyller direktivets krav. Något behov av särskilda genomförande- åtgärder i svensk rätt finns det därmed inte. Förbud mot att utöva rösträtt I artikel 66.2 f i kapitaltäckningsdirektivet anges att behörig myndighet ska kunna besluta om förbud mot att utöva rösträtt för den eller de aktieägare som kan hållas ansvariga för en överträdelse. Avsikten är att sanktionen ska kunna riktas mot sådana aktieägare som kan hållas ansvariga för sådana överträdelser som avses i artikeln. Bestämmelsen bör därför uppfattas som att sanktioner ska kunna vidtas mot aktieägare som har ett så stort innehav i institutet att de kan komma att utöva inflytande i institutet. I andra fall saknas det anledning att ingripa mot aktieägare till följd av de överträdelser som anges i direktivet. har möjlighet att med stöd av 14 kap. 6 § LBF och 24 kap. 7 § LVM genom beslut om röstbegränsning ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett kreditinstitut respektive av aktier i ett värdepappersbolag. Bestämmelsen kan tillgripas om innehavaren motverkar eller kan antas motverka att institutets verksamhet drivs på ett sådant sätt som är förenligt med de krav som följer av de författningar som reglerar institutets verksamhet. Sanktionen kan tillgripas vid åsidosättande av bestämmelserna om krav på tillstånd för att förvärva kvalificerat innehav av aktier eller andelar i kreditinstitut respektive av aktier i ett värdepappersbolag, dvs. sådana överträdelser som omnämns i artikel 66.1 c och d i direktivet (14 kap. 6 § andra stycket LBF och 24 kap. 7 § andra stycket LVM). Vid överträdelser som består i Prop. 2014/15:57 att institutet utan tillstånd ägnar sig åt tillståndspliktig verksamhet, dvs. sådana överträdelser som anges i artikel 66.1 a och b, kan rösträtten suspenderas under förutsättning att anser att aktieägarna motverkar att institutets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med de lagstadgade kraven. Ett sådant krav kan inte anses stå i strid med direktivet. I 14 kap. 10 § LBF och 24 kap. 11 § LVM regleras den situationen att ett institut har sådana nära förbindelser med någon annan som förhindrar en effektiv tillsyn av institutet. Även då har rätt att förelägga ägaren till de aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära, att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så är fallet. får kombinera ett sådant beslut med ett förbud för ägaren att på stämman rösta för dessa aktier eller andelar. Möjligheten att suspendera ägarnas rösträtt kan inte tillämpas på samtliga aktier eller andelar, utan endast på det antal aktier eller på så många andelar som leder till att ägaren inte får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Direktivet ställer emellertid inte upp krav på att ett förbud mot att utöva rösträtten omfattar samtliga rösträtter som tillkommer aktie- eller andelsägaren. Enligt regeringens mening uppfyller därmed svensk rätt direktivets krav på att behöriga myndigheter ska ha möjlighet att suspendera ägarnas rösträtt. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder finns därmed inte. , Svensk Försäkring, , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och lyfter fram problematiken kring hur sanktionerna enligt kapitaltäckningsdirektivet förhåller sig till svenska straffrättsliga bestämmelser och förbudet mot dubbel lagföring och straff. Förbudet mot dubbel lagföring och straff (dubbelprövningsförbudet) återfinns i sjunde tilläggsprotokollet till och i EU:s rättighetsstadga. med tilläggsprotokoll gäller som lag i enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. EU:s rättighetsstadga, som blev rättsligt bindande genom Lissabonfördragets ikraftträdande , har samma rättsliga värde som fördragen och ingår således i EU:s primära regelverk. Detta innebär att dubbelprövningsförbudet är tillämpligt i svensk rätt och att rättstillämpande myndigheter är skyldiga att ta hänsyn till förbudet. Förbudet innebär enligt att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket denne redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. EU:s rättighetsstadga har en bestämmelse med motsvarande innehåll med den skillnaden att förbudet gäller ett mer vidsträckt geografiskt område än vad som anges i då det i stället för stat talas om Europeiska unionen. Stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar 2014/15:57 och har funnit att det svenska systemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) i två olika förfaranden mot en och samma person är oförenligt med rätten enligt tilläggsprotokollet och EU:s rättighetsstadga att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning), när förfarandena grundas på samma oriktiga uppgifter (NJA 2013 s. 502 och HFD 2013 ref. 71). Det är enligt regeringens mening inte uteslutet att ett åsidosättande av vissa bestämmelser i förslaget till 15 kap. 1 a § LBF eller 25 kap. 1 a § LVM, vilka kan leda till att en fysisk person påförs en administrativ sanktion, även kan innebära att personen i fråga kan lagföras för brott. Det kan vidare antas att ett påförande av sanktion enligt den reglering som föreslås anses som en anklagelse för brott och straff i Europa- konventionens mening. I en sådan situation aktualiseras konventionens dubbelprövningsförbud. Eftersom det här är fråga om tillämpning av EU- rätt aktualiseras dessutom förbudet i rättighetsstadgan. I de mycket få fall som det antas bli fråga om när det gäller administrativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av instituts överträdelser, måste de myndigheter som hanterar ärendet, oavsett om det är eller rättsvårdande myndigheter, handlägga ärendet med hänsyn till dubbelprövningsförbudet. Beroende på den enskilda situationen kan en konsekvens av reglerna bli att en handläggning hos i vissa fall kan hindra en handläggning hos andra myndigheter eller tvärt om. Enligt regeringens mening krävs det inte att några särskilda regler kring handläggningen införs. I stället måste de befintliga reglerna om förbudet beaktas vid handläggningen av varje enskilt ärende med utgångspunkt i ärendets särskilda omständigheter. Det kan redan nu förutses att frågan om tillämpning av dubbelprövningsförbudet kommer att aktualiseras i flera kommande lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet, eftersom de avses inrymma införande av nya sanktionsbestämmelser med bakgrund i nya EU-rättsakter. Det kommer i de sammanhangen att finnas anledning att återkomma till denna fråga. 4.6Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner Regeringens förslag: De omständigheter som enligt gällande rätt ligger till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgiftens storlek för juridiska personer ska även gälla i fråga om sanktioner mot fysiska personer. I förmildrande riktning ska beaktas om personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag innebär dock att även strukturen för bestämmelserna om vilka omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner för juridiska personer ändras i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. menar dock att det inte är lämpligt att införa en bestämmelse som anger att det ska beaktas i vilken mån den fysiska eller juridiska personen har samarbetat med . Att beakta ett samarbete som sträcker sig utöver det som stadgas i lag är svårt att förena med rätten för den som är föremål för utredningen att tillvarata sin rätt. Enligt föreningen är det viktigt att inte etablera en ordning som leder till att parter med motstående intressen felaktigt pekar ut varandra som ansvariga för de fel som har begåtts. efterfrågar en analys av konsekvenserna av att det ska beaktas i vilken mån den fysiska eller juridiska personen har samarbetat med . AB ifrågasätter om det är förenligt med svenska straffrättsliga principer att vid fastställandet av sanktionsavgift ta hänsyn till om den som är föremål för sanktion har samarbetat med den som fattar beslut om sanktionen i fråga. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 70 i kapitaltäcknings- direktivet ska medlemsstaterna, när de fastställer typen av administrativa sanktioner och nivån på sanktionsavgifter, beakta alla relevanta omständigheter, såsom överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet, graden av ansvar hos den som gjort sig skyldig till överträdelsen, den finansiella ställningen för personen i fråga, omfattningen av de vinster som erhållits eller de förluster som undvikits, förluster för tredje parter orsakade av överträdelsen, vilja till samarbete med den behöriga myndig- heten, tidigare överträdelser och överträdelsens eventuella konsekvenser för det finansiella systemet. Direktivet gör i detta avseende ingen skillnad på fysiska och juridiska personer i fråga om vilka omständigheter som ska beaktas vid val av sanktion och sanktionsavgiftens storlek. För ett fullständigt genom- förande av artikel 70 krävs således att detsamma ska gälla i svensk rätt. I LBF och LVM har det införts bestämmelser om vilka omständigheter som ska vara styrande för beslut om sanktioner mot juridiska personer (15 kap. 1 a, 1 b och 9 §§ LBF respektive 25 kap. 1 a, 1 b och 10 §§ LVM; se prop. 2013/14:228 s. 237–242). När det gäller omständigheter hänförliga till själva överträdelsen, vilka återfinns i 15 kap. 1 a § LBF respektive 25 kap. 1 a § LVM, behöver bestämmelserna justeras för att omständigheterna också ska omfatta fysiska personer. I likhet med vad som gäller för juridiska personer bör det vid val av sanktion tas hänsyn till överträdelsens allvarlighet och varaktighet. I enlighet med vad som följer av uttalanden i förarbetena till LBF och LVM bör det vid denna bedömning tillmätas vikt vid om det är fråga om överträdelser av regler som har till syfte att upprätthålla stabiliteten i institutet eller i det finansiella systemet som helhet (prop. 2002/03:139 s. 382). Sådana överträdelser bör även leda till de mest ingripande sanktionsåtgärderna. En sådan tillämpning bör ta i beaktande vilka konkreta eller potentiella effekter en överträdelse har på det finansiella systemet (jfr artikel 70 h). Till mindre allvarliga överträdelser räknas bl.a. överträdelser som är mer av ordningskaraktär, såsom försenad rapportering. I fråga om varaktighet gäller att en överträdelse som pågått under lång tid är mer klandervärd än den som varat endast tillfälligt. dock inte bli att det regelmässigt påförs en lindrigare sanktion än vad som annars hade varit fallet endast till följd av att överträdelsen upptäckts tidigt och därmed upphört. Vid bedömningen av gärningen bör det även beaktas den i artikel 70 e omnämnda omständigheten att tredje parter orsakats skada av över- Så kan vara fallet om institutets kunder drabbas. handla om att staten tvingats vidta åtgärder för att värna stabiliteten i det finansiella systemet eller för att skydda insättare. Slutligen bör det vid bedömningen tas hänsyn till graden av ansvar hos gjort sig skyldig till överträdelsen (artikel 70 b). anger inga närmare anvisningar om vad som avses härmed. regeringens mening medför bestämmelsen en möjlighet för Finans- inspektionen att i lindrande riktning beakta om en överträdelse beror på ett beteende som av särskilda omständigheter är att betrakta som mindre klandervärt än annars. När det gäller omständigheter som inte är hänförliga till själva överträdelsen, vilka anges i 15 kap. 1 b § LBF och 25 kap. 1 b § LVM, behöver bestämmelserna kompletteras för att gälla också för I likhet med vad som gäller för juridiska personer bör förekomsten av tidigare överträdelser ses som särskilt försvårande om en fysisk person fortsätter med eller upprepar en identisk eller liknande överträdelse som han eller hon tidigare gjort sig skyldig till. Även i andra fall bör det finnas utrymme för att beakta tidigare överträdelser. mening bör den tid som förflutit mellan olika överträdelser också I förmildrande riktning bör beaktas om en fysisk person i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat Finans- har stöd i lag för att vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek ta hänsyn till hur väl ett institut samarbetar med inspektionen under utredningen. bestämmelse om det infördes i lag med avseende på juridiska personer (se prop. 2013/14:228 s. 241 f.). För att en fysisk person ska erhålla sanktionslindring på denna grund bör det enligt regeringens mening, och i likhet med vad som gäller för juridiska personer, vara fråga om ett samarbete av väsentlig betydelse. Att endast inställa sig till förhör och svara på frågor bör inte vara tillräckligt. Det bör för regelns tillämpning krävas att personen självmant för fram viktig information som inte själv redan förfogar över eller med lätthet kan få fram (jfr prop. 2001/02:167 s. 99). En bestämmelse av detta slag bör vidare kräva att det är företaget som genom ställföreträdare eller ombud anmäler överträdelsen. Det är alltså inte fråga om den situation då en enskild befattningshavare vid ett företag eller någon annan anmäler Vidare bör krävas att personen när anmälan har gjorts eller uppgifter har lämnats snabbt har verkat för att överträdelsen ska upphöra. En sådan rättelse bör, för att den ska tillmätas betydelse, ske kort efter det att personen blivit uppmärksammad på överträdelsen. i fråga bör ta sikte på samtliga överträdelser i LBF och LVM som kan administrativa sanktioner för fysiska personer. dessutom enligt regeringens mening endast tillämpas i lindrande riktning Prop. 2014/15:57 och således inte få åberopas i syfte att skärpa en sanktion. , och AB yttrar sig särskilt över frågan om en fysisk persons samarbetsvillighet gentemot och ifrågasätter om en sådan ordning är lämplig att införa och om den är förenlig med svensk rätt samt att konsekvenserna av en sådan reglering bör analyseras. Enligt regeringens mening bör en sådan reglering inte anses problematisk då ett samarbete bara får beaktas i förmildrande riktning. Regeringen delar inte Finansbolagens Förenings farhågor om att felaktiga anklagelser skulle bli en konsekvens av förslaget. I 15 kap. 9 § LBF och 25 kap. 10 § LVM anges de omständigheter som ska vara styrande för sanktionsavgiftens storlek. Även de bestäm- melserna behöver justeras så att de också omfattar fysiska personer. På samma sätt som gäller för juridiska personer bör hänsyn tas till den fysiska personens finansiella ställning för att kunna besluta om tillräckligt avskräckande avgifter. Hänsyn bör tas till erhållna fördelar eller undvikna förluster. Avgiften bör exempelvis kunna höjas för att överstiga erhållna vinster eller sänkas med hänsyn till utdömda skadestånd. Liksom för juridiska personer bör sådana hänsyn dock bara påverka avgiftens storlek och inte valet av sanktion. Med en fysisk persons finansiella ställning avses enligt direktivet t.ex. personens årsinkomst. I årsinkomsten bör enligt regeringens mening såväl fast som rörlig ersättning och kapitalinkomster ingå. Har överträdelsen pågått bör även inkomster under hela beaktas. 4.7Hur sanktionerna ska beslutas Regeringens förslag: ska genom sanktions- föreläggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från institutets sida. I lag anges vilka uppgifter ett sådant föreläggande ska innehålla. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvalt- ningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspek- tionens beslut om ingripande mot överträdelse. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens bedömning: beslutar om sanktioner mot den som driver verksamhet utan tillstånd och mot ägare som låter bli att till inspektionen anmäla ett förvärv eller en avyttring av ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut och ett svenskt värdepappersbolag. Den nuvarande ordningen bör behållas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Promemorians förslag innebär emellertid att prövningen av ingripanden mot fysiska personer vid överträdelser från institutets sida ska ske i allmän domstol (). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är i huvudsak positiva till promemorians förslag, men några invänder mot valet av domstol. I fråga om sanktionsbefogenhet och förslaget om sanktionsföreläg- gande anser Kommuninvest i att rättslig prövning ska ske vid domstol och inte vid samt att det, som en följd därav, inte heller är lämpligt att ska kunna utfärda sanktionsföreläggande. AB menar att tingsrätten i stället för alltid ska vara första instans i beslut om sanktionsavgifter. Beträffande valet av domstol framhåller bl.a. riksbank, , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , vid , , och Kommuninvest i fördelarna med en sammanhållen domstolsprövning och ifrågasätter lämpligheten av att ska väcka talan mot fysiska personer i allmän domstol när överprövningen av sanktioner mot juridiska personer ska ske i allmän förvaltningsdomstol. Som skäl anförs bl.a. att en ordning där prövningen av en och samma överträdelse ska ske i olika domstolssystem innebär en risk för att domstolarna kommer till olika resultat och kan leda till utdragna rättsprocesser. föreslår att de aktuella målen bör hanteras med förtur vid förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i framhåller, med hänsyn till att muntlighetsprincipen lyfts fram som ett skäl till att sanktioner mot fysiska personer ska handläggas i allmän domstol, att det även enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns möjlighet till muntlig förhandling under vissa omständigheter samt att det också är möjligt att särskilt reglera en ovillkorlig rätt till muntlig förhandling på samma sätt som skett t.ex. i mål om företrädaransvar enligt skatte- förfarandelagen (2011:1244). Några remissinstanser framhåller fördelarna med en prövning i allmän domstol. pekar på sanktionernas straffrättsliga karaktär och de stora ekonomiska konsekvenser som kan bli aktuella för enskilda personer. hänvisar till att processen i allmän domstol, förutom muntlighetsprincipen, präglas av omedelbarhets- och koncentrationsprinciperna samt att sanktionsavgifterna kan avse mycket höga belopp och därför jämföras med en brottspåföljd. , , Svensk Försäkring och vidhåller sin tidigare framförda uppfattning om att en helt ny ordning för handläggning av sanktioner på finansmarknads- området bör övervägas. Liknande synpunkter framförs även av andra remissinstanser. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som tidigare nämnts innebär kapitaltäckningsdirektivet att administrativa sanktioner ska kunna vidtas inte bara mot institut utan även mot personer i institutets ledningsorgan.