prop · H2031310 · 2015-01-01 00:00:00 — Som nämnts ovan har regeringen valt att inkludera försvårande av skatte- kontroll i den föreslagna regleringen. Skattetillägg och andra brottspåföljder Några remissinstanser har väckt frågan om dubbelprövningsförbudet aktualiseras vid företagsbot i relation till skattetillägg. Åklagarmyndig- heten och anger att om dubbelprövningsförbudet kan aktualiseras i ett fall då t.ex. ett aktiebolag påförts skattetillägg och åklagaren därefter i ett brottmål yrkar att bolaget även ska påföras företagsbot för samma felaktighet eller passivitet, är det mycket angeläget att en framtida lagstiftning på området omfattar även denna situation. Denna fråga omfattades inte av uppdragen i direktiven och utredningen har inte heller berört denna fråga. Regeringen har inte för avsikt att i detta lagstiftningsärende föreslå en ordning som inkluderar företagsbot, som riktar sig mot juridiska personer. Precis som har angetts angående bokföringsbrott gäller att om dubbelprövningsförbudet aktualiseras, ska Prop. 2014/15:131 myndigheterna tillämpa den principen och säkerställa att förbudet inte Vid denna tillämpning kan erinras om att för att dubbelpröv- ningsförbudet ska aktualiseras, ska lagföringen eller prövningen medföra att man prövar den enskildes skuld slutligt två gånger, se mer i avsnitt 5.3.2. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att skattetillägg enligt skatte- förfarandelagen och brott enligt skattebrottslagen ska omfattas av den nya regleringen. Regeringens bedömning: Reglerna om tulltillägg och tullrelaterade brott bör inte omfattas av detta lagstiftningsärende. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår i princip motsvarande ändringar i systemet med tulltillägg och tullrelaterade brott som i systemet med skattetillägg och skattebrott. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser uttalar sig särskilt om tullområdet. tillstyrker utredningens förslag om ändringar avseende systemet med tulltillägg och tullrelaterade brott. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Justitiekanslern är kritiska mot att förslag nu inte läggs fram även på tullområdet och anser det viktigt att reglering kommer på plats. Skälen för regeringens bedömning: I utredningens direktiv ingick även att se över systemet med tulltillägg och tullbrott. Utredningen har föreslagit i princip motsvarande ändringar som den har föreslagit på skatteområdet. Utredningen har motiverat förslagen med att eftersom likheterna mellan skattetillägg och tulltillägg är stora finns det en risk att en felaktighet eller passivitet som leder både till tulltillägg och till ett straffrättsligt förfarande skulle kunna ifrågasättas i förhållande till förbudet mot dubbla förfaranden enligt på samma sätt som skattetillägg (betänkandet s. 226). Sanktioner på tullområdet är just nu föremål för lagstiftningsarbete på EU-nivå. En ny tullkodex beslutades , Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av om fastställande av en tullkodex för unionen. Den fastställer de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur unionens tullområde. presenterades ett förslag till ett direktiv om sanktioner på tullområdet, COM (2013) 884 Förslag till och rådets direktiv om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner. Förslaget innehåller bl.a. bestämmelser om vilka överträdelser av tullagstiftningen som ska leda till sanktioner och även ramarna för dem. Om förslaget antas kommer 2014/15:131 reglerna om tulltillägg att behöva ses över och arbetas om. sanktioner kan behöva införas och andra, befintliga regleringar ses över. Med anledning av det pågående lagstiftningsarbetet på EU-nivå och då reglerna om tulltillägg m.m. som en följd av det arbetet kan behöva omarbetas, anser regeringen att tullområdet inte ska inkluderas i detta Sanktionerna på tullområdet bör ses över men i ett senare sammanhang, t.ex. vid ett eventuellt genomförande av det före- Härutöver kan följande nämnas som enligt regeringens mening medför att – oavsett pågående EU-rättslig översyn på området – det inte råder ett lika trängande behov av ändringar på tullområdet som på skatteområdet. I lagstiftning har regeringen ofta av likställighetsskäl behandlat tulltillägg i stort lika med skattetillägg. Det finns dock flera undantag, se t.ex. vid skatteförfarandelagens införande, prop. 2010/11:165 s. 490 ff. Gällande tulltillägg finns likheter men också skillnader jämfört med Tulltillägg har inte konstaterats utgöra ett straff av och det är enligt regeringen inte säkert att tulltillägg skulle anses utgöra ett straff i mening, se också regeringens bedöm- ning i prop. 2002/03:106 s. 200. Även om tulltillägg skulle anses utgöra ett straff, är nästa fråga om samma person kan riskera att prövas en andra gång för samma brott, t.ex. först påföras tulltillägg och därefter prövas för ett tullrelaterat brott avseende samma felaktighet eller passivitet. personer mycket sällan. var det 9 st och var det 7 st (jämför totalt antal tulltilläggsbeslut under dessa år: 1 643 respektive 761 st). Åtal för brott väcks mot fysiska personer. Vidare finns i 31 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling en åtalsprövningsregel som innebär att om vissa brott såsom smuggling eller tullbrott även kan leda till sanktion som t.ex. tulltillägg, får åtal väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl. För det fall det är fråga om ett bötesbrott bör särskilda skäl anses finnas när den administrativa avgiften inte kan drabba den som har begått brottet, se propositionen En ny smugglingslag m.m. (prop. 1999/00:124 s. 178). Detta innebär att det på tullområdet är mycket sällan som samma person kan riskera att prövas för två sanktioner i olika Det kan också nämnas att reglerna om företrädaransvar i 59 kap. SFL som gäller för skattetillägg, inte gäller för tulltillägg. således inte bli personligt betalningsansvarig för ett tulltillägg som tagits ut för ett företag. Därmed kan inte heller den vägen en fysisk person bli ansvarig för ett tulltillägg. Förutom att detta innebär att en förändrad reglering inte kan anses vara lika nödvändig på tullområdet som på skatteområdet, talar dessa särdrag också för att en förändrad reglering på tullområdet angående dubbelpröv- ningsförbudet bör utformas på ett annat sätt än som föreslås för En sådan förändring bör dock ske först när det är klart vad som blir resultatet av lagstiftningsarbetet på EU-nivå. För det fall att det i praktiken skulle komma att bedömas att tulltillägg och ett tullrelaterat brott i ett enskilt fall omfattas av dubbelprövnings- förbudet kan påminnas om att gäller som lag här i landet och myndigheterna ska tillämpa dessa regler. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att tulltillägg och tullrelate- Prop. 2014/15:131 rade brott inte bör omfattas av detta lagstiftningsarbete. I det följande när regeringens förslag presenteras och dess överens- stämmelse med utredningens förslag anges, anges inte i varje enskilt fall att de avviker i fråga om tullregleringen. Vidare har utredningen presen- terat vissa förslag som enbart gäller tullområdet. Det gäller t.ex. regler om tullåklagare som saknar motsvarighet på skatteområdet. Då reger- ingen inte föreslår några ändringar på tullområdet återges inte heller i dessa avseenden utredningens förslag i det följande. Detsamma gäller remissinstansernas synpunkter i de delarna. –En spärreglering ska införas med innebörd att åklagaren inte får väcka åtal eller vidta andra åtgärder som innebär en slutlig skuld- prövning, om har fattat beslut om skatte- tillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Omvänt får inte fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har väckt åtal eller vidtagit andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Även vissa andra åklagaråtgärder ska ha spärrande verkan, och i dessa fall kan spärren senare upphöra. –En reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol ska införas. Allmän domstol ska i skattebrottsprocessen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. –Reglerna om särskild åtalsprövning i skattebrottslagen ska justeras. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock ingen justering i reglerna om särskild åtalsprövning i skattebrottslagen. Remissinstanserna: , , , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , universi- tet, , Näringslivets skattedelegation och tillstyrker eller är positiva till förslaget. Några av dessa anger att förslaget uppfyller kravet på likabehandling bättre än den renodlade vägvalsmodellen, att det stärker rättssäkerheten och att den enskilde inte riskerar att bestraffas två gånger för samma gärning. , , , , , i , Akademikers Centralorganisation , kommuner och landsting SKL, , , , , , och avstår från att yttra sig, har inget att redovisa eller har inte hörts av. ombudsmän, för , Hovrätten över och , , , tingsrätt, Attunda tingsrätt, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , FAR, Företagarna, avstyrker eller är kritiska mot förslaget om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol. De kritiska remissinstanserna anser att förslaget är problematiskt, komplicerat och svåröverskådligt för både enskilda och myndigheter, att det innebär omfattande och komplicerad samordning mellan myndig- heterna samt ifrågasätter om det kommer att fungera. förslaget inte är genomarbetat och behöver utredas närmare. att direktiven och utredningen har varit för snäva och för låsta vid dagens Vissa anser att det blir en olämplig sammanblandning av roller och att det kan påverka effektiviteten i brottsbekämpningen negativt. Många ifrågasätter även rättssäkerhetsaspekterna, bl.a. om den före- slagna ordningen är förenlig med dubbelprövningsförbudet. Flera remissinstanser pekar på att det är en helt annan fråga att behöva fastställa det undandragna beloppet och att detta kan kräva en helt annan utredning och prövning, att en förskjutning av processens tyngdpunkt sker, att detta är olämpligt då målet tyngs med saker som är oviktiga för påföljden för brottet, särskilt om personen är frihetsberövad, och att färre faktiska omständigheter kan komma att vitsordas av den enskilde. anser en överflyttning av skattetilläggsfrågan vara olämplig och anser att det kolliderar med den pågående utredningen om specialisering i dom- Flera remissinstanser ser hellre en renodlad vägvalsmodell och anser att detta alternativ har avfärdats för snabbt. De anser att en vägvals- modell är tydligare, mer rättssäker och undanröjer eller kraftigt minskar de påtalade problemen med förslaget. De hänvisar till reglerna i andra De föreslår vidare andra påföljder, t.ex. böter eller särskild rättsverkan av brott (skattebot), och/eller ändrad anmälningsplikt för så att färre ärenden brottsanmäls eller förändringar av nivåerna på skattetillägg eller straffsatserna i vissa fall. instanser anser att straffrättslig påföljd borde vara ett ingripande med tillräcklig skärpa och att det inte är något problematiskt om en person inte fälls för ett brott och heller inte blir föremål för en administrativ anser att ribban för när överträdelser på skatteområdet ska hanteras straffrättsligt kunde höjas väsentligt. Flera remissinstanser, främst inom näringslivet, anser att det bör införas krav på subjektiva rekvisit och samma beviskrav för skattetillägg som för skattebrott. Flera remissinstanser anser att det är problematiskt att så många ärenden kommer att återgå från åklagaren till . Flera remissinstanser uttalar en farhåga för att praxis kan komma att bli oenhetlig med två prejudikatinstanser. Justitiekanslern är mindre negativa och anser att det inte borde bli så många fall eller pekar på att då det vanligaste är skattetillägg i allmän förvaltningsdomstol, bör allmän domstol noggrant följa utvecklingen i Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utkastet föreslås även en justering av regeln om anmälningsskyldighet av misstänkt brott i skattebrottslagen samt ett undantag från spärren att åtala för skattebrott efter beslut om skatte- tillägg. Remissinstanserna: Avsnittet omfattas inte av remissen men flera remissinstanser yttrar sig vid remitteringen av de utpekade avsnitten i utkastet till lagrådsremiss ändå över förslaget i sin helhet. Flera remiss- instanser som tillstyrkte eller var positiva till förslaget anger därvid ingen förändrad inställning. Flera remissinstanser som avstyrkte utredningens förslag anger att förslaget dock har blivit bättre (Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , och ). Flera remissinstanser som avstyrkte utredningens förslag avstyrker uttryckligen fortfarande förslaget. och är kritiska mot hur remissinstansernas invändningar har bemötts samt till varför man valt att avfärda vägvalsmodellen trots remisskritiken. anför vidare att förslaget kommer att medföra återkommande behov av översyn på området. anger att det finns en fara med att redan långa utredningstider förlängs ytterligare om tillstånd söks i efterhand av åklagare och det kan inte uteslutas att en misstänkt kvarblir i häkte på grund av en utredningsåtgärd som i praktiken endast hänför sig till frågan om skattetillägg. anger att de justeringar, ändringar och tillägg som har gjorts under beredningen inte har kommit till rätta med de grund- läggande problemen i förslaget. Inte heller har de utförliga synpunkter som lämnats av framförallt men även av Åklagar- myndigheten beaktats i tillräcklig utsträckning vid utformningen av utkastet. Alternativa förfaranden har inte utretts och analyserats i tillräcklig mån och inte heller har möjligheten att låta vara part i brottmålsprocess såvitt avser frågan om skattetillägg övervägts tillräckligt. Synsättet i betänkande SOU 2013:38 att straff bör väljas i sista hand verkar inte ha beaktats i förslaget förutom i åtalsprövningsregeln. Vidare har slagit fast att parallella förfaranden är tillåtna och det finns därför inget hinder från europarättsligt perspektiv för en ordning med parallella förfaranden, vilket innebär väsentligt bättre förutsättningar när det gäller att skapa ett enkelt och väl avvägt sanktionssystem för skattebrott. Bl.a. därför ifrågasätts om befintligt beredningsunderlag är tillräckligt för att nu besluta om ett nytt sanktionssystem för skatteundanhållande. Åklagar- myndigheten anger också att eftersom rekvisiten och bevisreglerna skiljer sig åt kan domstolen komma fram till att olika belopp är bevisade i respektive del, varvid domstolen måste bortse från vad som fram- kommit i den ena delen och det kan ifrågasättas om domstolen inte får anses jävig i den andra delen. och även genom anslutan- de ifrågasätter om det föreslagna systemet blir mer rättssäkert, rättvist och bättre för den enskilde. De principiella invändningarna mot förslaget kvarstår, och vad gäller tillämpningsproblem och praktiska effekter så finns områden som behöver utvecklas för att systemet ska vara rätts- säkert och effektivt. anser att beviskraven för skattetillägg inte är accep- tabla från rättssäkerhetssynpunkt mot bakgrund av att det är fråga om en 2014/15:131 straffrättslig sanktion. vill också att vägvalsmodellen övervägs ytterligare. Näringslivets skattedelegation och tillstyrkte tidiga- re förslaget men avstyrker nu förslaget om ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol. Skälet är att då det planerade ikraftträdandet nu är 1 ½ år senare än vad utredningen föreslog måste myndigheterna bryta mot svensk lag , och regeringen har inte heller gett till känna några avsikter att skyndsamt låta utreda skattetilläggen vilket var ett villkor för tillstyrkandet. Skälen för att trots allt tillstyrka utredningens förslag har bortfallit. Den bästa lösningen i dagens läge är att lagfästa det vägvalssystem som myndigheterna tillämpar och att regeringen skyndsamt tillsätter en ny utredning med den inriktning som föreslogs i förra remissyttrandet, nämligen att det bl.a. skulle införas subjektiva Skälen för regeringens förslag Dagens lagreglering innebär att den som t.ex. har lämnat en oriktig uppgift i sin inkomstdeklaration kan påföras två olika sanktioner, en administrativ och en straffrättslig. Sanktionerna påförs i olika förfaran- Skattetillägget tas ut av och kan överklagas till allmän Straff för brott prövas och döms ut av allmän domstol efter yrkande av åklagaren. De två förfarandena är skilda från varandra även om samordningsregler finns. Den nuvarande ordningen har utsatts för kritik från olika håll. svaghet i systemet kan sägas vara att processen inte är sammanhållen för den enskilde och att han eller hon måste argumentera om i princip samma sak i olika förfaranden. Detta kan medföra praktiska olägenheter och leder förmodligen till att kostnaderna för den enskilde att ta till vara sin rätt ökar. I systemet finns det som angetts tidigare regler som innebär att en redan beslutad sanktion ska beaktas vid utdömande av en annan sanktion för samma oriktiga uppgift. I och med att sanktionerna beslutas vid skilda tillfällen av olika myndigheter kan det dock ibland uppstå tveksamhet om en samlad bedömning av sanktionerna alltid sker på ett De två skilda förfarandena kan också innebära att den samlade sanktionsprövningen, utifrån t.ex. en oriktig uppgift, tar lång Den största kritiken handlar dock om förenligheten med dubbelpröv- Sedan Högsta domstolens praxisändring har myndig- heterna skapat nya rutiner för att säkerställa att det inte kan bli fråga om både skattetillägg och skattebrott för samma person avseende samma Som anges i avsnitt 7.2 är syftet med föreslagna ändringar att stärka rättssäkerheten på skatteområdet, bl.a. genom att förhindra att samma person prövas för samma brott , som ett väl avvägt Bland olika aspekter av rättssäkerhet i detta sammanhang kan nämnas att regeringen anser att föreslagna regler ska vara i god överensstämmelse med dubbelprövningsförbudet och att reglerna ska vara så enkla, tydliga och lätthanterliga som möjligt. annan viktig målsättning är likabehandling. Lika fall ska behandlas lika så långt möjligt. När det gäller väl fungerande sanktionssystem är det Prop. 2014/15:131 enligt regeringens mening mycket angeläget att en sanktion för otillåtet agerande ska kunna påföras när det finns förutsättningar för det. En ändrad reglering kan innebära mer eller mindre ingripande föränd- ringar för såväl tillämpande myndigheter som enskilda. Regeringen har som målsättning att behålla de regler och principer som fungerar väl, men föreslår också större förändringar där det bedöms nödvändigt eller lämpligt. Regeringen har som utgångspunkt att inblandade myndigheter har förmåga att väl hantera förändrade arbetsuppgifter, där så är nöd- vändigt. För att stärka rättssäkerheten och säkerställa att samma person inte kan komma att prövas för samma brott i två olika förfaranden anser regeringen att en spärreglering ska införas. Innebörden av spärregle- ringen är att åklagaren inte får väcka åtal eller vidta andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning, om har fattat beslut om skattetillägg i fråga om samma brott för samma person. Omvänt får inte fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har väckt åtal eller vidtagit andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning i fråga om samma brott för samma person. anger att eftersom har slagit fast att parallella förfaranden är tillåtna finns det inget hinder från europarättsligt perspektiv för en ordning med parallella förfaranden. Det stämmer att i domen mot har konstaterat att parallella förfaranden är tillåtna så länge det inte finns ett slutligt avgörande, men har gått längre än så och underkänt parallella förfaranden (NJA 2013 s. 502), se avsnitt 5.3.2. Regeringen anser inte att parallella förfaranden ska förekomma i den nya ordningen, se avsnitt 7.2.3. Regeringen bedömer vidare att den före- slagna ordningen är väl förenlig med såväl dubbelprövningsförbudet som Högsta domstolens praxis såsom den slagits fast i främst NJA 2013 s. 502. Den föreslagna spärregleringen förhindrar även parallella förfaran- den, och går till och med längre än så. Även vissa andra åklagaråtgärder ska ha spärrande verkan. I sist- nämnda fall handlar det om åtgärder före ett väckt åtal eller annat slutligt ställningstagande i skuldfrågan. Denna spärr ska vara av tillfällig karak- tär, på så vis att om frågan avslutas på ett sätt som inte innebär ett slutligt ställningstagande i skuldfrågan, ska kunna fatta beslut om skattetillägg. Regleringen får således en räckvidd som minimerar risken för oavsiktliga dubbla prövningar, som möjligheten att påföra en sanktion kvarstår på ett sätt som är förenligt med dubbelprövnings- förbudet. Lagrådet anger att förslaget mot bakgrund av senare års rättspraxis i dessa principiella delar är invändningsfritt. Denna spärreglering kan ensamt anses utgöra en renodlad vägvals- modell. En renodlad vägvalsmodell innebär att den ena sanktionen hind- rar en andra sanktion (och även en andra prövning) för samma brott. blir det fråga om antingen ett skattetillägg eller en prövning för brott, även om det felaktiga agerandet i sig kan utgöra grund 2014/15:131 för såväl skattetillägg som brottspåföljd. En sådan ordning kan enligt regeringens mening leda till en otillfredsställande olikbehandling. Detta kan illustreras med ett exempel. Två personer driver ett företag tillsam- mans, som de är anställda i, varvid de i sina inkomstdeklarationer redo- visar sina inkomster med alldeles för låga belopp. De har lämnat oriktiga uppgifter på samma sätt. Vad gäller den ena personen har beslutat att ta ut skattetillägg och låtit bli att göra en anmälan till åklagare. Den andra personen har i stället anmält för miss- tänkt skattebrott till åklagare (t.ex. för att han bedöms ha undandragit ett högre skattebelopp), och har då inte tagit ut något skattetillägg. En utredning om brott leder inte alltid till åtal, och ett åtal leder inte heller alltid till en fällande dom. I det angivna exemplet kan det därför inträffa att den person som har brottsanmälts inte fälls för något brott. Medan den personen således går helt fri från sanktion, trots att det finns förut- sättningar för en sanktion, har den första personen påförts skattetillägg för samma agerande, ett skattetillägg som kan uppgå till ett högt belopp. Den som har fuskat i mindre omfattning kan således drabbas av en kännbar sanktion för sitt agerande medan den som har fuskat i större omfattning inte får någon sanktion alls. Lika fall behandlas inte lika, och till och med kan lindrigare fall ofta komma att behandlas hårdare än allvarligare fall. Regeringen anser att ett system där detta kan inträffa innebär en olämplig skevhet. Att en person kanske inte fälls för ett brott som han eller hon åtalats för är, precis som några remissinstanser påpekar, inget märkvärdigt i sig. Det är en naturlig del i rättssystemet att inte alla som åtalas för brott fälls för brott. En prövning har skett och förutsättningarna har inte bedömts vara uppfyllda för att fälla personen för brottet. Regeringen har ingen avsikt att förändra en sådan ordning. Regeringen vill dock vad gäller nu aktuell reglering – skattetillägg och skattebrott – påminna om att den är upp- byggd så att inte bara en, utan båda sanktionerna kan och ska påföras när det finns förutsättningar för det. Som angetts i avsnitt 7.2.1 är det av stor vikt att otillåtna ageranden beivras och regeringen finner befintlig sanktionsreglering i detta avseende vara väl avvägd. När det gäller området som omfattas av unionsrätten, såsom mervärdesskatt och sank- tioner för att beivra undandragande av detta, kräver unionslagstiftning att skatteundandragande ska bekämpas och, närmare bestämt, att olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen ska bekämpas genom åtgärder som ska vara avskräckande och effektiva (se dom i mål C-617/10, p. 25– 26).