prop · H30326 · 2015-10-14 00:00:00 — Emittenter och flaggningsskyldiga juridiska personer Ändringsdirektivet innebär bl.a. att de sanktionsavgifter som ska tas ut av emittenter och flaggningsskyldiga juridiska personer vid överträdelser av de bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet kommer att kunna uppgå till betydligt högre belopp än tidigare (se avsnitt 9.4.2). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet fann reger- ingen inte skäl att frångå den nuvarande ordningen som innebär att fattar beslut om sanktioner som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se prop. 2013/14:228 s. 236 f.). Lagrådet förordar, liksom i tidigare lagstiftningsärende (se a. prop. ), att ordningen med sanktionsföreläggande utvidgas till juridiska personer och görs generellt tillämpligt. Regeringen gör dock inte någon annan bedömning i förevarande lagstiftningsärende än i tidigare ärende. Ändringsdirektivet innebär även att de sanktionsavgifter som ska tas ut av fysiska personer vid överträdelser av bestämmelserna om flaggning kommer att kunna uppgå till betydligt högre belopp än tidigare (se avsnitt 9.4.2). Utredningen har övervägt om nuvarande beslutsordning, dvs. att fattar det första rättsligt bindande beslutet, bör begränsas till fall där en förhållandevis låg avgift kan komma i fråga eller fall som är av enkel beskaffenhet och att övriga fall prövas av Finans- inspektionen genom sanktionsföreläggande. Utredningen gör dock bedömningen att nuvarande ordning bör behållas. advokat- samfund anser att samma sanktionsförfarande bör gälla vid ingripanden 2015/16:26 mot flaggningsskyldiga fysiska personer som vid ingripanden mot fysiska personer i en juridisk persons ledningsorgan. När öppenhetsdirektivet genomfördes i svensk rätt gjordes bedöm- ningen att överträdelser av bestämmelserna om flaggning är förhållande- vis lätta att pröva i flertalet fall (se prop. 2006/07:65 s. 228). Vid genom- förandet av kapitaltäckningsdirektivet konstaterades att höga sanktions- avgifter i sig eller ett stort utrymme för att fastställa storlek på sanktions- avgiften inte behöver utgöra något direkt hinder mot att en förvaltnings- myndighet får fatta sanktionsbeslut (se prop. 2014/15:57 s. 58). Reger- ingen anser i likhet med utredningen att det inte finns skäl för att ändra nuvarande beslutsordning såvitt avser flaggningspliktiga fysiska personer. Regeringens förslag: En sanktionsavgift får tas ut av en fysisk person för en juridisk persons överträdelse bara om den fysiska personen har – från det att överträdelsen ägde rum när det gäller överträdelser av bestämmelserna om flaggning i lagen om handel med finansiell information, respektive – från det att överträdelsen ägde rum när det gäller överträdelser av bestämmelserna om regelbunden finansiell information i lagen om värdepappersmarknaden. Bestämmelserna om betalning och preskription i lagen om handel med finansiella instrument ska också omfatta godkända sanktions- Regeringens bedömning: En sanktionsavgift i lagen om handel med finansiella instrument som avser överträdelser av bestämmelserna om flaggning faller inte bort om verkställighet inte har skett från det att beslutet fått laga kraft. ordningen bör behållas. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska en sanktionsavgift få tas ut av en fysisk person för en juridisk persons överträdelse bara om den fysiska personen har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen Enligt utredningens förslag ska också en sanktionsavgift i lagen om handel med finansiella instrument som avser överträdelser av bestämmelserna om flaggning falla bort om verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. Utredningens förslag behandlar inte frågan om bestämmelserna om betalning och preskription i lagen om handel med finansiella instrument också ska omfatta godkända sanktionsförelägganden. Remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Beslut om att ta ut en särskild avgift får meddelas bara om den som Finansinspek- tionen avser att ta ut avgiften av har delgetts en upplysning om detta efter det att överträdelsen ägde rum. bör en tidsfrist bestämmas i fråga om sanktionsavgift som får tas ut av en fysisk person för en juridisk persons överträdelse av de bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet. Enligt LHF är tiden från det att överträdelsen av flaggningsbestämmelserna ägde rum (6 kap. 3 b §). Motsvarande tidsfrist enligt LVM vid överträdelser av bestämmelserna om regelbunden finansiell information är (25 kap. 20 §). Som skäl för en längre tidsfrist i LHF anfördes i förarbetena att situationen skiljer sig jämfört med den då ett företag underlåter att offentliggöra regelbunden finansiell information i rätt tid, eftersom det för sådan information finns särskilt uppsatta tidsfrister och det således är känt för när informationen ska publiceras (se prop. 2006/07:65 s. 242). Regeringen ansåg då att det av det skälet var nödvän- digt att fick till sitt förfogande innan den berörde måste delges upplysning om att frågan har tagits upp. Utredningen föreslår att en sanktionsavgift ska få tas ut av en fysisk person för en juridisk persons överträdelse av de bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet bara om den fysiska personen har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Enligt regeringen bör dock samma tidsfrist som gäller i fråga om sanktionsavgift som får tas ut av en juridisk person enligt LHF och LVM gälla även i fråga om en sanktionsavgift som får tas ut av en fysisk person för en juridisk persons överträdelse av de bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet. En sanktionsavgift bör således få tas ut av en fysisk person för en juridisk persons överträdelse bara om den fysiska personen har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum såvitt avser överträdelser av bestämmelserna om flaggning i LHF, respektive från det att överträdelsen ägde rum såvitt avser överträdelser av bestämmelserna om regelbunden finansiell information i LVM. När det gäller frågor om betalning och verkställighet finns i LHF bestämmelser om att en särskild avgift ska betalas till efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet samt att ett sådant beslut får verkställas utan föregående dom eller utslag (se 6 kap. 3 d § LHF). Liknande bestämmelser finns i LVM (25 kap. 25 och 26 §§). Innebörden av dessa bestämmelser tillsammans med en föreskrift om verkställighet är att det inte krävs något domstolsavgörande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betalning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Verkställighet får därmed ske enligt utsöknings- balkens bestämmelser. Vidare faller en särskild avgift som beslutats bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft (6 kap. 3 e § LHF och 25 kap. 28 § LVM). Bestämmelserna om betalning och verkställighet i LHF bör gälla även för sanktioner mot fysiska personer i ledningen av en juridisk person. De bör därför ändras så att det uttryckligen anges att de även omfattar godkända sanktionsförelägganden. Motsvarande ändringar har redan gjorts i LVM i samband med genomförandet i svensk rätt av kapitaltäck- ningsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 63 f. och SFS 2015:186). En särskild avgift enligt LHF som avser överträdelser av bestämmel- serna om prospekt i den lagen och om erbjudandehandlingar i lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden faller således bort i 2015/16:26 den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft (6 kap. 3 e § LHF). Någon tidsfrist inom vilken verkställighet måste ske gäller däremot inte avgifter som avser överträdel- ser av flaggningsbestämmelserna. Utredningen föreslår att även avgifter som avser överträdelser av flaggningsbestämmelserna bör falla bort om verkställighet inte har skett . I förarbetena till den aktuella bestämmelsen i LHF anges uttryckligen att en särskild avgift som har påförts på grund av överträdelse av flaggningsbestämmelserna inte faller bort om verkställighet inte har skett inom femårsfristen samt att likheter- na med lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument talar mot att det införs en särskild frist efter vilken den särskilda avgiften faller bort om den inte har verkställts (se prop. 2006/07:65 s. 243 och 329). Utredningen anför inte något skäl för att nu- varande ordning bör ändras. Regeringen anser inte att det framkommit skäl för att ändra nuvarande ordning. Lagrådet påtalar att det inte kan uteslutas att ett delgivet sanktions- föreläggande blir liggande utan åtgärd hos Finansinspek- tionen och förordar att det införs en bestämmelse om yttersta preskrip- tionsfrist. Enligt regeringens uppfattning talar dock erfarenheten för att en sådan bestämmelse inte behövs. Regeringen understryker härvid även att liksom andra myndigheter har en skyldighet att handlägga ärenden bl.a. så enkelt och snabbt som möjligt utan att säker- heten eftersätts (7 § förvaltningslagen [1986:223]). Med hänsyn till det anförda anser regeringen att det inte framkommit tillräckliga skäl för att införa en sådan bestämmelse om yttersta preskriptionsfrist beträffande de sanktionsavgifter som föreslås i förevarande lagstiftningsärende. 9.11Överklagande av beslut om sanktionsföreläggande Regeringens förslag: beslut om sanktionsföre- läggande får inte överklagas. Regeringens bedömning: Det finns inom ramen för gällande rätt möjlighet att undanröja ett godkänt sanktionsföreläggande enligt bestämmelserna om resning. Utredningens förslag behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I avsnitt 9.8 föreslås att ska pröva frågor om sanktionsavgifter för fysiska personer för en juridisk persons överträdelser genom sanktionsförelägg- ande. Ett sådant beslut bör inte kunna överklagas (jfr prop. 2014/15:57 s. 64–66). En fråga som då uppkommer är hur man ska hantera godkända sank- tionsförelägganden som visar sig vara felaktiga. Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet gjorde regeringen bedömningen att det finns möjlighet att undanröja ett sanktionsföreläggande genom beslut om resning (se a. prop. Lagrådet förordar att det införs särskilda regler om undanröjande av Prop. 2015/16:26 godkända sanktionsförelägganden. Vid genomförandet av kapitaltäck- ningsdirektivet ansåg regeringen att resningsinstitutet, för de fåtal fall det kan bli fråga om, ger ett tillräckligt skydd för den fysiska personen och att ett införande av möjlighet till undanröjande skulle innebära införande av ett nytt förfarande i de allmänna förvaltningsdomstolarna (se a. prop. Det saknas skäl att göra en annan bedömning i förevarande lagstift- ningsärende. 9.12Samarbete med andra behöriga myndigheter i sanktions- och utredningsfrågor Regeringens bedömning: Nuvarande skyldighet för Finansinspek- tionen att samarbeta med utländska behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av öppenhetsdirektivet omfattar även sam- arbete vid utövande av sanktions- och utredningsbefogenheter. Någon lagstiftningsåtgärd för att genomföra ändringsdirektivet i denna del krävs därför inte. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: I öppenhetsdirektivet finns regler om att medlemsstaternas behöriga myndigheter ska samarbeta med varandra (artikel 25.2). Enligt dessa regler ska de behöriga myndig- heterna i medlemsstaterna bistå varandra och samarbeta när så krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter och utöva sina befogenheter enligt direktivet, eller enligt den lagstiftning som genomför direktivet nationellt. Öppenhetsdirektivet innehåller också regler om informationsutbyte mellan de behöriga myndigheterna och om förebyggande åtgärder. Enligt artikel 25.1 i öppenhetsdirektivet ska information som omfattas av sekretess hos den behöriga myndigheten få överlämnas till utomstående personer och andra myndigheter under förutsättning att detta föreskrivits i lag eller annan författning i medlemsstaten. Bestämmelser om sekretess ska dock inte hindra att de behöriga myndigheterna utbyter konfidentiell information eller lämnar sådan information till . De överlämnade uppgifterna omfattas av den tystnadsplikt som anställda och före detta anställda vid den mottagande myndigheten är bundna av (artikel 25.3). Genom ändringsdirektivet har det införts ett nytt stycke i artikel 25.2 i öppenhetsdirektivet (artikel 1.18 i ändringsdirektivet). Enligt tillägget ska de behöriga myndigheterna vid utövandet av sina sanktions- och utredningsbefogenheter samarbeta för att se till att sanktionerna eller åtgärderna leder till önskat resultat. De behöriga myndigheterna ska samordna sina insatser när det gäller gränsöverskridande fall. Reglerna i öppenhetsdirektivet om behöriga myndigheters skyldighet att samarbeta och utbyta information har i svensk rätt genomförts i 6 kap. 5 § LHF och 23 kap. 5 § LVM. Av dessa bestämmelser följer att Finans- inspektionen ska samarbeta och utbyta information med utländska be- 2015/16:26 höriga myndigheter i den utsträckning som följer av bl.a. öppenhetsdirek- tivet (prop. 2006/07:65 s. 247–249, 329 f. och 354). En svensk myndig- hets möjlighet att lämnat ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § OSL. Regeringen instämmer med utred- ningen att detta även inkluderar ett sådant samarbete avseende sanktions- och utredningsbefogenheter som krävs enligt ändringsdirektivet. Någon lagstiftningsåtgärd för att genomföra ändringsdirektivet i detta avseen- de är därför inte nödvändig. En svensk myndighets möjlighet att inhämta information från myndigheter i andra medlemsstater och därvid behålla eventuell sekretess regleras i 30 kap. 7 § OSL. Reglerna om sekretess har ansetts motsvara de krav som ställs i öppenhetsdirektivet (a. prop. s. 249 f.). Regeringen gör inte någon annan bedömning i förevarande lagstiftningsärende. Bestämmelserna i 6 kap. 5 § LHF och 23 kap. 5 § LVM innebär att ska samarbeta med andra behöriga myndigheter i den utsträckning som krävs enligt öppenhetsdirektivet. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Den nya bestämmelsen i lagen om värdepappersmarknaden om att emittenter ska upprätta års- och koncernredovisning i ett enhetligt elektroniskt format ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Den nya bestämmelsen i lagen om värdepappersmarknaden om att vissa emittenter ska offentliggöra en rapport om betalningar till myndigheter ska tillämpas på rapporter om betal- ningar till myndigheter som upprättas för räkenskapsår som inleds närmast efter eller . Nuvarande bestämmelser i lagen om handel med finansiella instru- ment om anmälningsskyldighet ska fortfarande gälla för transaktioner som skett före ikraftträdandet. Nuvarande bestämmelser ska fortfarande gälla för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock ett tidigare ikraftträdandedatum. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt ändringsdirektivet ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet (artiklarna 4 och 6). De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . Till följd av den i öppenhetsdirektivet angivna ordningen och det för- hållandet att någon delegerad rättsakt enligt artikel 4.7 i det direktivet inte har antagits, är det inte möjligt att ange ett visst ikraftträdandedatum för den föreslagna nya bestämmelsen i 16 kap. 4 a § LVM. därför träda i kraft den dag regeringen bestämmer (jfr 8 kap. 5 § 1 regeringsformen). Därigenom har regeringen en möjlighet att anpassa ikraftträdandet till det datum som anges i den kommande delegerade rättsakten. När den delegerade rättsakten väl har antagits kommer det sannolikt inte att finnas tid vare sig för att ta fram en lagrådsremiss och en proposition i frågan eller för riksdagsbehandlingen av propositionen. För frågan om ikraftträdande har det givetvis också betydelse om eller rådet kommer att göra någon invändning mot den delegerade rättsakten. En ny bestämmelse i 16 kap. 6 § LVM föreslås om att vissa emittenter ska offentliggöra en rapport om betalningar till myndigheter. En över- gångsbestämmelse bör införas så att bestämmelsen ska tillämpas på rapporter om betalningar till myndigheter som upprättas för räkenskapsår som inleds närmast efter eller . Ändringar föreslås både av tillämpningsområdet och tidsfristen för skyldigheten att anmäla ändringar i innehav av aktier m.m. i 4 kap. 3 §, 9 § andra stycket och 18 § (flaggning). Övergångsbestämmelser bör in- föras så att anmälningsskyldighet och tidsfrist enligt nuvarande bestäm- melser fortfarande gäller för transaktioner som skett före ikraftträdandet. Nuvarande bestämmelser ska fortfarande gälla för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet av de lagändringar som föreslås. Öppenhetsdirektivet innehåller bestämmelser om information som ska offentliggöras av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, exempelvis års- och halvårsrapporter och koncern- Vidare innehåller direktivet bestämmelser om att aktie- ägare och andra anmälningsskyldiga ska informera om förändringar i större innehav av aktier m.m. I är behörig myndighet enligt direktivet. Öppenhetsdirektivet syftar till att bidra till öppna, effektiva och integrerade värdepappersmarknader inom EU. är en förutsättning för välgrundade investeringsbeslut och för förtroendet Det bidrar till en välfungerande prisbildning och att den allokering av kapital som sker på marknaden fungerar på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt, vilket i sin tur främjar tillväxt och skapande av arbetstillfällen och är därmed gynnande för samhälls- ekonomin i stort (se skäl 1 till öppenhetsdirektivet). Inom ramen för en planenlig översyn av öppenhetsdirektivet konsta- terade kommissionen att det fanns behov att förenkla regelverket och göra värdepappersmarknaden mer attraktiv som källa till finansering, i synnerhet för små och medelstora emittenter och att öka tydlighet och 2015/16:26 effektivitet vad gäller information om större värdepappersinnehav. För att öka tillgängligheten till aktiemarknader för små och medelstora före- tag ingår i översynen att införa proportionella krav för dessa företag, som investerarskyddet ska upprätthållas. Kravet att publicera delårsredogörelse eller kvartalsrapport pekas ut som en börda för små och medelstora företag, utan att vara nödvändigt för att upprätthålla investerarskyddet (se skälen 1–4 till ändringsdirektivet). Medlems- staterna är skyldiga att genomföra ändringsdirektivet i nationell rätt (se artikel 4). Genomförandet av ändringarna i öppenhetsdirektivet medger i vissa delar strängare nationella bestämmelser än de regler som anges i direktivet. Målen för översynen av öppenhetsdirektivet är att göra aktiemarknaderna mer attraktiva för små och medelstora företag och att öka tydlighet och effektivitet kring information om större värdepappersinnehav. Målen har sin grund i identifierade problem på dessa områden (se Report from the Commission, Commission Staff Working Paper Impact Assessment, SEC [2011] 1279 final). I relation till små och medelstora företag pekar kommissionen på tre problem: höga kostnader för efterlevnad av regelverket, fokus på kortsiktiga resultat och bristande synlighet bland analytiker och investe- rare. I jämförelse med stora företag står kostnaden för att emittera aktier inte i proportion till nyttan för små och medelstora företag, då dessa före- tag i genomsnitt inte uppnår motsvarande omsättning i aktierna och där- med en lägre finansieringskostnad. Den administrativa bördan ligger framför allt i kravet på att offentliggöra kvartalsrapport men även i tids- fristen för att offentliggöra halvårsrapport. Kvartals- rapport kan i sin tur även leda till ett oönskat fokus på kortsiktiga resul- tat, i stället för resurser ägnade åt långsiktigt ägande. Därtill tenderar små och medelstora företag att inte få samma uppmärksamhet från analytiker och investerare som stora företag, vilket hänger samman med affärs- modeller för aktieanalys. Analysen ingår vanligen i kostnaden för för- medling av mäklartjänster och aktieanalysen riktas därmed till stora före- tag med likvida aktier, eftersom de bidrar till mäklararvodet. Kommis- sionen framhåller att det därmed skapas en ond spiral, eftersom omsätt- ningen för små och medelstora företag förblir låg så länge tillgången på information är liten. Kommissionen menar att tidsfristen för offentliggörande av halvårsrapport bidrar till att små och medelstora företag inte uppmärksammas, liksom det faktum att offentliggjord information om företag måste sökas i 27 nationella databaser. Kommissionen menar att brister i informationen om större värde- pappersinnehav kommer av möjligheten att, enligt det regelverk som gällde före ändringsdirektivet, dels skapa ett dolt ägande i företag, dels skillnader i regler om anmälningsskyldighet mellan medlemsstater. Kommissionen beskriver fall där finansiella derivatinstrument med kontant avveckling använts för att utöva inflytande över ett noterat företag eller för att skaffa sig en dold ägarandel (genom instrumenten bygger innehavaren upp en position att förvärva aktier). 2015/16:26 av kontantavvecklade derivat, som före de ändringar som har gjorts genom ändringsdirektivet inte har omfattats av anmälningsskyldighet, har ökat väsentligt. En bristfällig information om större värdepappers- innehav medför bl.a. risk för marknadsmissbruk och ineffektivitet i prisformationen på marknaden, vilket i sin tur kan få negativa konse- kvenser för investerarnas förtroende för aktiemarknaden och skapa en obalans i det enskilda företaget mellan investerarnas intressen och företagets långsiktiga intresse. För investerare som bedriver gränsöver- skridande aktiviteter pekar kommissionen på att skillnader i regelverk mellan medlemsstaterna medför ökade kostnader och skapar osäkerhet kring gällande regler. De föreslagna lagändringarna för att genomföra ändringsdirektivet före- slås träda i kraft (se avsnitt 10). Enligt ändrings- direktivet ska dock medlemsstaterna se till att de bestämmelser som genomför ändringsdirektivet i nationell rätt ska träda i kraft . 11.4Berörda företag och andra aktörer Förslaget berör företag som har emitterat överlåtbara värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES samt fysiska och juridiska personer som investerar i motsvarande värdepapper eller finansiella instrument med dessa värdepapper som underliggande till- gång. Förslaget berör även börser som driver reglerade marknader. För- slaget påverkar och i viss utsträckning domstolarna. Bestämmelserna om regelbunden finansiell information Bestämmelserna i svensk rätt om regelbunden finansiell information ska tillämpas av emittenter som har som hemmedlemsstat. Enligt uppgifter från börserna uppgick antalet emittenter som har som hemmedlemsstat till 371 . Av dessa var 276 emittenter av aktier som är upptagna till handel på en reglerad marknad. I denna proposition föreslås att nuvarande krav i LVM på kvartalsvis rapportering för emittenter av aktier tas bort (se avsnitt 6.3.4). Ändrings- direktivet ger inget utrymme för att behålla det kravet. Ett avgörande skäl för att ta bort kravet är att detta är en konsekvens av ändringsdirektivet och målet att minska den administrativa bördan för små och medelstora företag. Eftersom de svenska börsernas noteringsavtal för emittenter av