prop · H20359 · 2015-02-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:59 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om regeringen och har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas inom området. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av De små och medelstora företagens behov .......................... En nordisk jämförelse......................................................... Regeringens behandling av .......... – effektivitet i exportgarantisystemet? (RiR 2014:21) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen och har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Granskningen har redovisats i rapporten – effektivitet i exportgarantisystemet? (RiR 2014:21), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Syftet med granskning har varit att undersöka om regeringen och () har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och EKN. tar sin utgångspunkt i att EKN i jämförelse med flertalet andra myndigheter har ett stort handlingsutrymme, bland annat genom ett brett mandat och genom att myndigheten finansieras med avgifter och därmed inte behöver motivera sitt behov av resurser i den årliga statliga budgetprocessen. konstaterar att EKN och har identifierat olika problem i verksamheten utan att vidta åtgärder inom rimlig tid. Ett exempel som anges i rapporten är att EKN:s premienivåer har satts för högt som en följd av att myndigheten inte har uppdaterat centrala antaganden i modellen för att prissätta garantier. konstaterar vidare att EKN har byggt upp ett omotiverat stort eget kapital i förhållande till verksamhetens behov. anser att det inte är självklart att EKN i varje läge måste kunna finansiera alla möjliga skadeutfall med eget kapital. I perioder ska EKN istället kunna täcka förluster med lån från . menar att EKN:s arbete med att bredda kundbasen bland små och medelstora företag (SME) ännu inte har fått något tydligt genombrott och att regeringen trots detta inte har vidtagit några åtgärder i styrningen av myndigheten. Regeringen har enligt inte heller formulerat något mer utvecklat mål för vilka samhällsekonomiska effekter EKN:s arbete med SME syftar till. I budgetpropositionen använder regeringen en annan definition av SME än för andra myndigheter när den redovisar EKN:s resultat. bedömer att detta riskerar att ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser för SME. bedömer att EKN:s arbete särskilt har uppskattats av stora koncerner i branscher som karaktäriseras av stora och komplicerade 2014/15:59 affärer som sträcker sig . Däremot finns det bland stora företag som har många mindre affärer en frustration över komplicerade regler, långsam handläggning och låg täckningsgrad. Den särskilda lösning som EKN har tagit fram för att underlätta för stora koncerner med många små affärer har bedömts som otillräcklig av det företag som lösningen utformats för. konstaterar att EKN:s uppdrag gäller all export med svenskt intresse och att myndigheten därför borde ha kapacitet att på ett likvärdigt sätt stödja alla typer av exportaffärer. Enligt mening har EKN anpassat sina processer för samtliga affärer till vad som är funktionellt för de allra största affärerna. bedömer att EKN har ett stort handlingsutrymme jämfört med andra finansiella aktörer och jämfört med statliga bolag och andra myndigheter. Myndigheter som finansieras av anslag kompenseras som regel inte fullt ut för inflationen, vilket innebär att de tvingas rationalisera sin verksamhet. Eftersom EKN finansieras av premieintäkter och inte av anslag, finns det inget liknande krav på rationalisering för myndigheten. EKN har vidare genom sina administrativa avgifter skapat reserver. Dessa faktorer har enligt bidragit till att EKN under närmare två decennier har kunnat bygga upp ett stort överskott. menar att regeringen överskottet byggts upp inte har tagit ställning till om överskottets storlek är förenligt med en god hushållning av statliga medel. Det har enligt funnits oklarheter kring vem inom den statliga förvaltningen som har haft ansvar för att hantera denna fråga. Vidare menar att regeringen, överskottet byggts upp, har beviljat EKN undantag från kravet i avgiftsförordningen (1992:191) att myndigheter under regeringen ska lämna förslag på hur större ekonomiska överskott ska disponeras. anser att regeringen därmed har avstått från ett underlag som kunde ha varit viktigt för styrningen av EKN. EKN:s mandat utvidgades till att stödja exportaffärer med ett svenskt intresse – det vill säga inte bara, som tidigare, stödja affärer med varor eller tjänster som producerats i . Riksrevisonen anser att det saknas underlag för att bedöma de bredare effekterna av det utvidgade mandatet, t.ex. konsekvenserna för arbetstillfällen i . bedömer att EKN i fråga om den så kallade bufferten, som används vid prissättning av garantier med låg risk, inte har följt gällande regler om att betala in premieintäkter som ligger över kostnaden för förväntade förluster och administration till statskassan. har i en jämförelse med andra länders motsvarigheter till EKN hittat exempel på en mer aktiv styrning när det gäller både kapitalisering och arbetet med att stödja SME. lämnar följande rekommendationer till regeringen: – Förtydliga innebörden av begreppet ”självbärande”, som ska vara Skr. 2014/15:59 grunden för EKN:s verksamhet. Utan en närmare specificering av exempelvis tidshorisont ger begreppet inte tillräcklig styrning. –Klargör EKN:s roll utifrån en analys av SME:s generella finansieringsbehov. Klargör också vilka samhällsekonomiska effekter som SME-verksamheten bör bidra till. Dessutom bör EKN:s resultat rapporteras med den allmänt vedertagna definitionen av SME, för att öka jämförbarheten med andra aktörers främjandearbete. –Vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov. Åtgärderna bör vara strukturella, så att reserverna inte tillåts växa på samma sätt, och bör ta budgetlagens skrivningar om hushållning med statens resurser i beaktande. Tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas är följande. För att få ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet kan regeringen överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör disponeras. En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § avgiftsförordningen klargöras. För att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp kan regeringen överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, som andra myndigheter har. Regeringen kan vidare utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. –Låt analysera vilka konsekvenser det utvidgade mandatet kan få, exempelvis för sysselsättningen i och för riskexponeringen i EKN:s portfölj. lämnar följande rekommendationer till : – Uppdatera regelbundet komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit, för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt. För att förenkla prissättningen bör också beräkningen av basräntan förenklas. Det bör närmare utredas om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt. De administrativa avgifterna bör anpassas till faktisk kostnadsnivå. – Säkerställ en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att som är högre än vad risken motiverar ska betalas in till statskassan (10 § i myndighetens instruktion och 19 § i förordningen om utlåning och garantier). – Ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten i Riksgälden. – Säkerställ att myndigheten erbjuder en service som på bästa sätt främ- jar exportaffärer oavsett storlek. Följ upp hur täckningsgraden ut- vecklar sig för olika typer av affärer och säkerställ att den täcknings- grad som erbjuds är ändamålsenlig och enhetlig för likvärdiga affärer. –Säkerställ att det är tydligt inom EKN hur uppdraget att prioritera SME ska förenas med interna finansiella mål om full kostnadstäckning. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. EKN ska erbjuda marknadskompletterande exportkredit- och investeringsgarantier i syfte att ge svenskt näringsliv goda konkurrensförutsättningar på de internationella marknaderna. Dessa statliga insatser ska genomföras effektivt och präglas av en god hushållning med statliga medel. Regeringen instämmer i delar av kritik och avser att genomföra flera av de rekommendationer som lämnas. uppmärksammar i sin granskningsrapport att EKN har ett större handlingsutrymme än andra finansiella aktörer, statliga bolag och myndigheter. Genom en bättre styrning skulle exportgarantisystemet enligt kunna bli mer effektivt. Regeringen har redan genomfört åtgärder för att förbättra styrningen i enlighet med rekommendationer, vilket redovisas i följande avsnitt. Eftersom EKN är en styrelsemyndighet och regeringen tillsätter hela styrelsen, har regeringen alltid haft ytterligare verktyg för att utöva styrning inom myndighetens verksamhetsområde. I och med de nu genomförda åtgärderna blir styrningen tydligare för alla aktörer. Enligt förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkredit- nämnden ska myndigheten vid beviljande av garantier iaktta målet att garantiverksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden. följer av de krav på garantier som ställs upp i och i internationella avtal inom ramen för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling () och (WTO). Målet innebär att perioder av överskott ska kunna hantera perioder av underskott. EKN har rätt till en obegränsad kredit i för infriande av garantier som har ställts ut av myn- Förluster kan emellertid endast tillfälligt täckas med lån i Riks- gäldskontoret om verksamheten ska vara självbärande . Varken i myndighetsinstruktionen eller i något av de andra regelverken finns det någon definierad tidsperiod eller någon uppgift om hur stort kapitalet ska vara i förhållande till garantivolymen för att verksamheten ska anses vara självbärande. En sådan definition är enligt regeringens Skr. 2014/15:59 mening inte heller nödvändig för att EKN ska kunna utföra sitt uppdrag med tillräcklig styrning. Självbärandeprincipen för garantiverksamheten är inbyggd i garantimodellen, som regleras av budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Regeringen har därför i regleringsbrevet till EKN uppmärksammat myndigheten på att den ska tillämpa förordningens bestämmelser. Budgetlagens skrivningar om att hög effektivitet och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet ligger också till grund för den statliga garantimodellen. Statliga åtaganden i form av garantier och lån med kreditrisk ska vara prissatta och finansierade vid utställandet av dem. För att anpassa EKN:s eget kapital till verksamhetens behov har regeringen tidigare bett EKN om en analys av dess upparbetade överskott. Analysen inkom till . I regleringsbrevet fick EKN i uppdrag att med utgångspunkt i analysen fastställa hur stor del av myndighetens kapital som utgjorde ett överskott och som skulle kunna betalas in till statens centralkonto. Inleverans ska ske . Den största delen av överskottet finns redan avsatt på ett konto i . Dessa medel har alltså inte använts till EKN:s löpande verksamhet. Överskottet har uppstått både i garantiverksamheten och i den administrativa verksamheten. Med anledning av detta har EKN i regleringsbrevet getts ett återrapporteringskrav att i årsredovisningen separat redovisa kostnader och intäkter från dels den administrativa delen av verksamheten, dels den riskbaserade delen av verksamheten. När det gäller administrativa kostnader ska EKN också i form av tidsserier redogöra för utvecklingen av verksamhetens kostnader, inklusive lönekostnader och lokalkostnader. Redovisningen ska inkludera vilka åtgärder som vidtagits för att rationalisera och effektivisera verksamheten. Redovisningen ska även visa hur stor del av garantipremien som avser den administrativa verksamheten. För att analysen av EKN:s överskott ska fullföljas har EKN i regleringsbrevet fått i uppdrag att redovisa eventuella åtgärder för att uppdatera premieberäkningen. Åtgärderna ska rapporteras till . Regeringen har i regleringsbrevet tagit bort EKN:s undantag från 25 a § avgiftsförordningen. Detta innebär att EKN kommer att vara skyldig att lämna förslag till regeringen om hur ett uppkommet överskott i den administrativa verksamheten ska disponeras. EKN:s garantireserv ska hanteras inom ramen för garantimodellen och avse medel som har betalats in och som ska finansiera framtida förluster. 2014/15:59 3.4 De små och medelstora företagens behov Arbetet med att anpassa exportfinanseringen till kundernas behov ska fortsätta. Det är viktigt att kunskapen om exportfinansiering ökar bland små och medelstora företag och att aktörerna på marknaden utvecklar erbjudandet om exportfinansiering till företagen, vilket särskilt inkluderar de små och medelstora företagen. EKN:s verksamhet ska vidareutvecklas i syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag i samband med export. Ett av målen för EKN enligt regleringsbrevet är att fortsätta satsningen på att öka kännedomen om myndighetens tjänster bland små och medelstora företag. I detta arbete ska EKN använda sig av EU:s definition av små och medelstora företag. EKN ska också fortsätta arbetet med att öka och effektivisera sin regionala närvaro, främst med syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag. Resultatet av denna verksamhet ska återrapporteras i myndighetens årsredovisning. I samarbetet med andra aktörer som bedriver exportfrämjande ska EKN särskilt betona verksamhet som är inriktad mot små och medelstora företag och återrapportera även detta arbete i årsredovisningen. Förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti trädde i kraft och upphävde då den tidigare förordningen om exportgaranti. I den nya förordningen definieras begreppet svenskt intresse. Ett svenskt intresse finns om den verksamhet som ska garanteras bedöms vara av svenskt samhällsintresse eller på annat sätt till gagn för den ekonomiska utvecklingen i . Definitionen av svenskt intresse innebär att EKN har fått ett utvidgat mandat att utfärda garantier. Definitionen innebär vanligtvis att det är svenska varor som exporteras. Den kan även innebära att den affär som garanteras i förlängningen leder till svensk export och därmed bidrar till den ekonomiska utvecklingen i . För att undersöka vilken betydelse det utvidgade mandatet har haft för den ekonomiska utvecklingen har EKN i regleringsbrevet fått i uppdrag att särskilt redovisa vilka konsekvenser mandatet avseende har haft på affärsvolymen och riskportföljen. EKN har också fått i uppdrag att redovisa hur bestämmelserna i den nya förordningen om exportkreditgaranti allmänt har tillämpats och hur bestämmelserna har påverkat affärsverksamheten. Regeringen avser att ge en extern aktör i uppdrag att utvärdera det utvidgade mandatets effekt på sysselsättningen i . För att säkerställa att EKN erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer har regeringen i regleringsbrevet gett EKN i uppdrag att redovisa vidtagna åtgärder som avser kundnöjdheten. ska redovisas till . Våra nordiska grannländer har kreditgivningsinstitut som motsvarar EKN. I har Exportkreditfonden en regel om att kapitaltäckningen ska ligga inom ett visst intervall, som varit 6–. I ska Finnvera planera sin verksamhet så att kapitaltäckningen uppgår till . I har EKN, utan reglering, en kapitaltäckning på . Denna grad av kapitaltäckning står sig väl i jämförelse med våra grannländer. 3.8Regeringens behandling av rapport Med denna redogörelse och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att är slutbehandlad. – effektivitet i exportgarantisystemet? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 357 8 rir 2014:21 foto: johan form: curry tryck: interntryckeri, 2014 – effektivitet i exportgarantisystemet? EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – effektivitet i exportgarantisystemet? har granskat om regeringen och har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Programansvarig , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Centrala termer och begrepp EKN:s roll för att främja svensk export EKN:s genomförande av sitt uppdrag Kundernas uppfattning om EKN:s service Missnöje med långa handläggningstider Krav på information försvårar för företagen Handläggningsrutiner anpassade till stora affärer och företag Portföljlösning för mindre affärer anses som otillräcklig Missnöje med lägre täckningsgrad vid små affärer Granskningens resultat – EKN:s service till kunderna 4 Överskotten i EKN:s verksamhet EKN ska vara självbärande men innebörden är oklar EKN:s ackumulerade resultat fördubblades 2005–2012 Överskottet är stort jämfört med EKN:s egna riskmodeller Externa bedömningar att kassan är stor i förhållande till riskerna Andra nordiska kreditgivningsinstitut har vägledning för reserver Preferens för stort eget kapital trots obegränsad kredit Inga konkreta åtgärder för att hantera överskottet Granskningens resultat – EKN:s överskott Effekter av premiemodellens antaganden Granskningens resultat – EKN:s premienivåer EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 6 EKN:s uppdrag att stödja små och medelstora företag Regeringen har inte grundat uppdraget på en behovsanalys Brist på finansiering ett underliggande problem Inget tydligt genombrott för SME-verksamheten Regeringen har inte reagerat på SME-satsningens resultat Rapporteringen av resultaten inte ändamålsenlig EKN:s egen definition leder till missvisande återrapportering Oklart om rapporteringen återspeglar samhällsnyttan Oklart hur SME-verksamheten ska prioritera Underliggande problem inte lösta före nysatsning Granskningens resultat – EKN:s verksamhet riktad mot små och medelstora företag Nytt mandat – från ”Made in ” till ”Made by ” EKN:s policy – en extensiv tolkning av det nya mandatet Ovanligt att EKN säger nej med hänvisning till mandatet Granskningens resultat- EKN:s utvidgade mandat Sammanfattande slutsatser och rekommendationer () är en viktig del i de statliga insatserna för att främja svensk export. Myndigheten erbjuder svenska företag garantier för den händelse att de inte skulle få betalt enligt avtal som de har med köpare i andra länder. På det sättet möjliggör EKN exportaffärer som annars kanske inte hade kommit till stånd. EKN får ställa ut exportkreditgarantier på sammanlagt . Verksamheten finansieras genom att företagen betalar på garantierna, som dels ska täcka risken i garantin, dels EKN:s omkostnader. Premierna ska vara högre ju högre risken är. har EKN:s insatser haft betydelse för att etablera nya svenska exportmarknader och för att mildra effekterna av lågkonjunkturer och finansiella kriser för svenska exportföretag. Motiv till granskningen: I jämförelse med de flesta andra myndigheter har EKN ett stort handlingsutrymme, bland annat genom ett mycket brett mandat och genom att myndigheten finansieras med avgifter och inte blir föremål för prövning i den statliga budgetprocessen. I granskningens förstudie kom det fram vissa frågor som bedömde skulle kunna vara av stor betydelse för EKN:s effektivitet. Det gällde exempelvis om de stora finansiella överskott som EKN byggt upp är förenliga med principen att EKN ska göra nollresultat över tiden. EKN:s kassa uppgick totalt till , vilket med överstiger det behov av kapital för att täcka risker i garantigivningen som EKN anger i sin årsredovisning. Den del av överskottet som kommer från administrativa avgifter, motsvarar fyra till driftskostnader för EKN. En annan fråga som framkom i förstudien gällde också verksamheten riktad till små och medelstora företag1, där resultaten av EKN:s ansträngningar inte var uppenbara. Förstudien visade också att man inte har belyst konsekvenserna av den mandatförändring för EKN som genomfördes . Under huvudstudien har även identifierat att frågan om huruvida EKN:s service möter olika kundgruppers behov är otillräckligt belyst. Syftet med granskningen: har granskat om regeringen och EKN har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Delfrågor i granskningen är följande: 1Förkortningen SME (small and medium sized enterprises) används i granskningen. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Har EKN erbjudit en service som är anpassad till olika kunders olika förutsättningar och behov? Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målen för verksamheten? Har EKN:s insatser för att stödja små och medelstora företag varit ändamålsenliga? Har EKN tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med statsmakternas intentioner? Genomförande: Granskningen bygger på intervjuer med chefer och handläggare inom EKN, företrädare för och , Riksgälden, andra organisationer som har till uppgift att stödja svensk export, kunder hos EKN samt ledamöter i . Sammanlagt har gjort cirka 30 intervjuer. Vidare bygger granskningen på ett omfattande skriftligt material från främst EKN, konsultrapporter, internationella jämförelser samt genomgångar av ett urval akter från avslutade garantiärenden. övergripande slutsats är att exportgarantisystemet kan bli mer effektivt. EKN:s överskott () har uppstått och hanterats på ett sätt som inte överensstämmer med budgetlagens skrivningar om god hushållning med statliga medel. Nedan följer granskningens mer utvecklade slutsatser. Identifierade problem lämnas utan åtgärd granskning visar att EKN och identifierat olika problem i verksamheten, men utan att åtgärder vidtagits inom rimlig tid. Granskningen visar exempelvis att EKN:s premienivåer satts för högt, som en följd bland annat av att uppdatering inte skett av centrala antaganden i modellen för att prissätta garantier. EKN har byggt upp ett stort eget kapital. Enligt myndighetens företrädare behövs det egna kapitalet för att kunna garantera framtida stora affärer.