prop · H203106 · 2015-04-09 00:00:00 — Syftet med analysen har varit att se om satsningarna träﬀar de skolor där måluppfyllelsen är lägre och där statsbidragen behövs bäst utifrån bedömningsgrunden om likvärdighet. I granskningen redovisas beskrivande statistik som visar hur deltagande i bidragssatsningarna skiljer sig åt beroende på huvudmannatyp (eller enskild). I vissa fall redovisas även speciﬁka kommuntyper där deltagandet är ovanligt högt eller ovanligt lågt. har genomfört regressionsanalyser för att testa sambandet mellan måluppfyllelse och deltagande i bidragssatsningarna på skolnivå.18 har inte granskat bidragens eﬀekter på skolornas måluppfyllelse (det vill säga måluppfyllelsen innan och efter deltagande i satsningarna) utan har enbart analyserat sambandet mellan måluppfyllelse /13 och deltagande i bidragssatsningarna 2013/14 på skolnivå. Syftet har varit att undersöka om satsningarna kommer sådana skolor till del som generellt kan antas ha ett större behov av resurser sett till att eleverna uppvisar lägre resultat. I analysen tas hänsyn till huvudmannatyp och kommuntyp. har även undersökt förhållandet på skolnivå mellan deltagande och måluppfyllelse inom varje enskild kommun. Se metodbilagan för en mer utförlig beskrivning. Det ﬁnns invändningar mot att mäta kunskapsresultat genom betyg och nationella prov, bland annat på grund av att betygen sätts allt högre utan att det har täckning i att de faktiska kunskaperna har ökat. Det tycks alltså råda viss betygsinﬂation.19 Problem har även identiﬁerats med de nationella proven. Skolinspektionens årliga omrättningar har till exempel visat att avvikelserna mellan ursprungsrättningen och omrättningen på proven är mycket stor i vissa fall.20 21 Men trots att betyg och resultat på nationella prov är kritiserat som mått ﬁnns få andra mått som på ett bättre sätt kan mäta kunskapsresultaten i den svenska skolan. De internationella studier som genomförs (till exempel ) baseras enbart på ett urval av elever och går därför inte att användas i denna granskning. Även regeringen och använder betyg och nationella prov för att mäta kunskapsnivåerna. Detta motiverar att också använder dessa mått. 18För måluppfyllelse används resultat på nationella prov i årskurs 3, betyg i svenska och matematik i årskurs 6 samt meritvärde i årskurs 9. 19SOU (2014:5), Staten får inte abdikera, s. 224. 20Skolinspektionen (2013), Olikheterna är för stora – omrättning av nationella prov i och gymnasieskolan 2013. 21Se bland annat (2011:23), Lika betyg – lika kunskap? samt , och (2014), Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter. granskar: statens insatser på skolområdet Det kan vara problematiskt att likställa en skolas låga kunskapsresultat med om den behöver särskilda bidragssatsningar eller inte. menar dock att om en skola har låga kunskapsresultat kan det indikera att skolan behöver stöd och insatser, vilket bland annat kan ske i formen av specialdestinerade statsbidrag. Analyserna av Lärarlyftet II, Matematiklyftet och karriärsteg omfattar endast , eftersom betygsresultat på gymnasieskolan presenteras per program för respektive gymnasieskola. En analys av gymnasieskolan skulle därför bli allt för komplicerad eftersom programmen har olika karaktär med uppdelning på yrkesprogram respektive högskoleförberedande program. Statsbidraget för APL gäller enbart gymnasieskolans yrkesprogram. har därför valt ut samtliga yrkesprogram och kopplat måluppfyllelsen till dessa, för att på så sätt undersöka om det ﬁnns någon skillnad mellan de program som deltar respektive inte deltar i bidragssatsningen för APL. Vidare har genomfört 10 intervjuer med representanter för skolhuvudmän och 4 intervjuer med rektorer för att ge ytterligare underlag för analys och tänkbara förklaringar till varför en viss huvudman eller skola deltar respektive inte deltar i olika statliga bidragssatsningar. Huvudmännen och skolorna har valts ut så att det ﬁnns en spridning utifrån storlek, geograﬁ, kommunala respektive enskilda huvudmän, stort respektive litet deltagande i statliga satsningar samt låg respektive hög måluppfyllelse på skolorna. En spridning bland huvudmän och skolor har varit viktig, eftersom faktorer som bland annat storlek på huvudmannen och huruvida skolan är eller fristående har visat sig spela stor roll för frågan om en huvudman väljer att delta i olika statliga satsningar eller inte. Eftersom antalet intervjuer är lågt kan dock inga generaliseringar göras. I kapitel två ges en bakgrund till ansvarsfördelningen inom skolområdet samt den ﬁnansiella styrningen av skolan. I detta kapitel ﬁnn även en redogörelse över de granskade bidragen. I kapitel tre beskrivs regeringens och styrning. I kapitel fyra redovisas hur de granskade bidragen fördelar sig på huvudmanna- och skolnivå. I kapitel fem redovisas iakttagelser från de genomförda intervjuerna med huvudmän och rektorer. Kapitel sex innehåller slutsatser och rekommendationer till regeringen och . specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? granskar: statens insatser på skolområdet 2Översikt av specialdestinerade statsbidrag på skolområdet Genomförandet av skolverksamheten har varit ett kommunalt ansvarsområde sedan kommunaliseringen av skolan 1991. Grundprincipen bakom dagens styrning av skolan är att staten beslutar om nationella mål och ramar för skolväsendet, medan skolhuvudmännen ansvarar för att verksamheten genomförs inom dessa ramar och på ett sådant sätt att de nationella målen kan nås. Statsmakterna ska vara tydliga med vad skolan ska uppnå, men endast i begränsad omfattning ange hur det ska ske.22 Staten riktar bestämmelser dels till huvudmännen, dels direkt till rektorer och lärare för att tydliggöra deras professionella ansvar. Huvudmannen har emellertid alltid det yttersta ansvaret för att skolverksamheten genomförs i enlighet med lag och förordning samt att skolpersonalen följer Huvudmännen ansvarar också för att verksamheten följs upp och utvärderas samt för den kompetensutveckling av lärare och övrig personal som många av de specialdestinerade statsbidragen inriktas på. Styrningen av skolan kännetecknas av en spänning mellan lokal frihet och nationell likvärdighet. En grundtanke med decentraliseringen av skolan från stat till kommun, och sedermera också till enskilda huvudmän, var att öka skolans kvalitet och eﬀektivitet, framför allt genom att tillvarata lärares och rektorers erfarenheter och kompetens. Enligt regeringen får decentraliseringen emellertid inte innebära att ”innehållet i utbildningen blir så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kan ifrågasättas”.23 har staten skärpt styrningen av skolan genom en ny skollag, nya läroplaner samt en stärkt statlig tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan. De specialdestinerade statsbidragen till skolan har också ökat i antal och också i omfattning. presenterades en oﬀentlig utredning om kommunaliseringen av skolan, Staten får inte abdikera, där utredaren 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76. 1990/91:18. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? betonar att de specialdestinerade statsbidragen är ett av de centrala statliga styrmedlen.24 2.1.1Den ﬁnansiella styrningen av skolan I samband med kommunaliseringen av skolan togs majoriteten av de öronmärkta statsbidragen till skolan bort. gav staten till exempel omfattande riktade bidrag baserade på lärartäthet, eftersom lärartäthet ansågs centralt för likvärdighet och undervisningens kvalitet.25 Tanken var att vissa specialdestinerade statsbidrag skulle behållas eftersom de ansågs vara ett nödvändigt styrinstrument men 1993, när statsbidragssystemet reformerades i sin helhet, slopades dock de riktade bidragen till kommunerna. Reformen innebar förenklat att statsbidragen inordnades i det generella statsbidraget till kommunerna kombinerat med ett utjämningssystem, generella statsbidrag innebär att kommunerna själva inom ramen för kommunallagen med mera får bestämma hur medlen ska användas och att bidragen förmedlas i en så kallad ”påse med pengar”. Utjämningsystemet inrättades på grund av att det i samband med kommunaliseringen väcktes farhågor om att kommuner med bättre ekonomiska förhållanden skulle anslå mer pengar till skolan än kommuner med sämre ekonomi och att likvärdigheten för eleverna i skolan därmed skulle komma att riskeras.26 Syftet med övergången till generella statsbidrag var att öka kommunernas möjligheter att utforma verksamheten efter lokala förhållanden och behov samt att stimulera förnyelse och utveckling av den oﬀentliga sektorn.27 började staten åter att komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade bidrag för att styra skolan i önskad riktning. Orsaken var att många kommuner hade skurit ner på ﬁnansieringen av skolan, vilket bland annat hade lett till en minskad personaltäthet. hade också uppmärksammat bristande måluppfyllelse i skolan. Regeringen skapade då ett särskilt bidrag för personalförstärkningar i skola och fritidshem, de så kallade Wärnerssonpengarna. En granskning av konstaterade att Wärnerssonpengarna specialdestinerades mot bakgrund av att tidigare förstärkningar av det generella statsbidraget (bland annat de så kallade Perssonpengarna) var svåra att följa upp eftersom det inte gick att följa hur 24SOU (2014:5), Staten får inte abdikera, s. 337. 25Se till exempel Statskontoret (2013:10), Resurserna i skolan eller SOU (2014:5), Staten får inte abdikera, s. 70. 26Statskontoret (2013:10), Resurserna i skolan. 1993:94/150, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:458. granskar: statens insatser på skolområdet mycket av bidraget som hade använts till vård, skola respektive omsorg.28 Wärnerssonsatsningen pågick och omfattade sammanlagt 10,5 miljarder kronor.29 Andra större specialdestinerade satsningar som har genomförts är Lärarlyftet, Läsa-skriva-räkna-satsningen samt Matematiksatsningen.30 Om staten ger kommuner och landsting nya obligatoriska uppgifter kan ett statligt ﬁnansieringskrav följa på det genom den så kallade kommunala Principen innebär att staten bör ersätta kommuner och landsting för de kostnader som uppstår för att utföra de nya uppgifterna.31 har det förts en allt mer kraftfull debatt om sjunkande kunskapsresultat, bristande likvärdighet, bristande kvalitet och svenska elevers sämre prestationer vid internationella jämförelser. Det är i den kontexten som de nuvarande specialdestinerade statsbidragen har inrättats. De statsbidrag som ingår i denna granskning är Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Karriärsteg och APL. Samtliga dessa pågår , men deras ﬁnansiella storlek och tidsperiod varierar. Den totala kostnaden för 2013 beräknas ha uppgått till , vilket var en ökning jämfört med . Kostnaden per elev beräknas ha uppgått till i genomsnitt 2013, vilket är en ökning jämfört med föregående år. Den totala kostnaden för gymnasieskolan uppgick till , vilket är en minskning jämfört med . Kostnaden per elev uppgick till i genomsnitt 2013, vilket är en ökning jämfört med föregående år.32 I utredningen får inte abdikera lyfter utredaren fram att det är påfallande hur lite resurser som har tilldelats jämfört med områdena vård och omsorg.33 De totala kostnaderna för har knappt förändrats (i fasta priser) medan kostnaderna för barnomsorg och äldreomsorg har ökat med vardera under 28Riksrevisionen (2005:9), Statens bidrag för att anställa mer personal i skolor och fritidshem. 29Statskontoret (2013:10), Resurserna i skolan. 30Det första Lärarlyftet bestod av tre delar. I den här rapporten är det den så kallade Lärarfortbildningen som åsyftas. 31Malmer och Zapata 2008/09: RFR11, Finansieringsprincipens tillämpning. 2014/15:1, utgiftsområde 16. 33SOU (2014:5), Staten får inte abdikera. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? samma period.34 satsar dock relativt mycket resurser på skolan jämfört med andra , framför allt sett som andel av bnp men också i absoluta tal. Det ﬁnns stora variationer mellan olika kommuner vad gäller kostnaden per elev. De kommunala huvudmännens kostnader per elev varierade 2012 . Enligt Statskontoret kan av skillnaderna förklaras med olika strukturella variabler medan inte går att förklara på samma sätt.35 Sammantaget tillskjuter staten till kommunerna i form av generella statsbidrag,36 och de specialdestinerade bidragen för hela skolsektorn uppgick till , inklusive maxtaxan till förskolan som omfattar 3,7 miljarder.37 De specialdestinerade statsbidragen, som karaktäriseras av att medverkan är frivillig för huvudmännen, utgör således sammantaget en begränsad andel av de totala resurserna till skolan. Dock kan pengar på marginalen få extra stor betydelse i en ekonomiskt ansträngd verksamhet. 2.3Kommunala och enskilda huvudmän /2014 gick av landets gymnasieelever i en skola med enskild huvudman; motsvarande siﬀra för samma läsår var . Fristående skolor är vanligast i storstadsområden – i är andelen elever i fristående grundskolor och i fristående gymnasieskolor.38 Storleken på huvudmännen (både kommunala och enskilda) och skolenheterna varierar. Fristående gymnasieskolor är ofta mindre än kommunala gymnasieskolor, i genomsnitt går 188 elever i en fristående gymnasieskola medan kommunala gymnasieskolor i genomsnitt har 352 elever. De fristående grundskolorna är oftast mycket små – en fjärdedel av dem har färre än 50 elever. Även bland de kommunala huvudmännen ﬁnns det stora skillnader i bland annat storlek, tillgång på behöriga lärare och i vilken mån man har konkurrens från enskilda huvudmän. Exempelvis skiljer sig glesbygdskommunernas villkor mycket från de villkor som storstadskommuner verkar under. 34De kraftiga ökningarna av kostnader i äldre- och barnomsorg har delvis naturliga förklaringar, men enligt utredaren har särskilt kostnaden för äldreomsorgen ökat mer än vad som kan motiveras av att antalet äldre har ökat. Källa: SOU (2014:5), s. 282. 35Strukturella variabler såsom åldersstruktur, bebyggelsestruktur och andelen barn med utländsk bakgrund. Källa: Statskontoret (2013:10). 36SCB (2012), Kommunalekonomisk utjämning för kommuner – utfall. 37Skolverket, Årsredovisning 2013. 38Friskolornas riksförbund (2014), Fakta om friskolor. granskar: statens insatser på skolområdet Enligt skollagen ska resurserna för elever som går i fristående skolor fördelas på samma sätt som resurserna till de kommunala skolorna.39 Den så kallade elevpengen utgörs av dels ett grundbelopp för varje elev, dels ett tilläggsbelopp för elever med ett omfattande behov av särskilt stöd och det generella statsbidraget förmedlas av kommunerna till de enskilda huvudmännen genom elevpengen. är den myndighet som har till uppgift att hantera statliga stöd och bidrag till skolhuvudmännen och denna uppgift regleras i myndighetens instruktion.40 Vilka bidrag ska hantera framgår av regeringens regleringsbrev samt genom förordningar, föreskrifter eller uppdrag i särskild ordning.41 I dessa anges bland annat vilka medel som anslås samt förutsättningarna för utbetalningarna. Av bidragsförordningarna framgår vad myndigheten ska ta hänsyn till vid beslut om statsbidrag samt vilka uppföljningar och utvärderingar ska göra. När ett nytt statsbidrag beslutas ansvarar vanligtvis för att informera huvudmän och skolor om bidraget. I bidragets förordning ﬁnns oftast ett bemyndigande att får meddela föreskrifter om verkställandet av bidraget. ansvarar för att beslut fattas på korrekta grunder och för att hanteringen av bidragen sker på ett sådant sätt att mottagarna som uppfyller förordningens villkor och i mån av medel får de bidrag de har rätt till om de kommit in med en fullständig ansökan.42 2.5De specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen Nedan redogörs kort för de fyra specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att matematikundervisningen i svenska skolor måste förbättras.43 ﬁck därför i uppdrag att svara för en didaktisk fortbildning för alla matematiklärare, det så kallade Matematiklyftet. I uppdraget ingick också att 3910 kap. 37 § skollagen (2010:800). 405§ förordningen med instruktion för (2011:555). 41Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. 42Skolverket (2008), och statsbidragen s. 25. 2011/12:1, utg.omr. 16, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? genomföra utbildning av matematikhandledare och rektorer samt att utveckla en särskild webbplattform för fortbildningen. Utgångspunkten skulle vara de brister som redovisats i en rad rapporter från bland annat , Skolinspektionen samt olika internationella mätningar. Matematiklyftet erbjuds huvudmännen perioden –2016 (fyra läsår). samverkar med Nationellt centrum för matematikutbildning (NCM) vid fullgörandet av uppdraget och man ska även inventera beﬁntligt material som kan användas som stöd samt fortbildningsmaterial som ger lärare konkret stöd och inspiration att pröva och utveckla undervisningsmodeller baserade på forskning och beprövad erfarenhet.44 I samband med att uppdraget gavs till utfärdade regeringen också en förordning för statsbidraget.45 Syftet med Matematiklyftet är enligt förordningen att öka elevers måluppfyllelse i matematik genom att ge matematiklärare möjlighet till ökade kunskaper i matematikdidaktik, genom kollegialt lärande och professionellt stöd genom handledning.46 Matematiklyftet inleddes med en utprövningsomgång, 2013, där cirka 30 huvudmän deltog med cirka 300 lärare. Huvudomgången inleddes /14 och då deltog cirka 275 huvudmän, 12 800 lärare och 720 matematikhandledare. Under lyftets tredje år, /15, deltar 285 huvudmän, 14 000 lärare och 780 matematikhandledare. Fortbildningen äger rum lokalt på skolor, är verksamhetsnära och bygger på kollegialt lärande mellan matematiklärare. Regeringen beräknar att satsningen kostar totalt . ambition är att lyftet ska nå 13 000–15 000 lärare . Om det lyckas har samtliga matematiklärare i landet nåtts.47 De lärare som är utsedda till handledare ska på av en heltidsanställning handleda och stötta övriga lärare som deltar. Nedsättningen i tjänst omfattas av statsbidraget.48 Handledarna erbjuds dessutom en särskild utbildning. För att stödja rektorerna i att aktivt bidra till fortbildningens genomförande erbjuds en utbildning för rektorer.49 För övriga lärare som deltar i fortbildningen får huvudmannen ett schablonbelopp. 44Utbildningsdepartementet U2011/2229/G, Uppdrag till att stärka undervisningen i matematik, naturvetenskap och teknik. 45Förordning (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare. 462 § förordningen (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare. 47Intervju med tjänstemän på . 485 § förordningen (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare. 49Intervju med tjänstemän på . granskar: statens insatser på skolområdet användas för att underlätta lärarnas deltagande i Matematiklyftet eller till annat som har till syfte att utveckla matematikundervisningen i huvudmannens verksamhet. Det kan till exempel handla om vikarieersättning när lärarna deltar i fortbildning eller till utrustning som kan användas för att utveckla matematikundervisningen. I förordningen anges tydligt att matematiklärarna ska delta i fortbildningen på arbetstid.50 Statsbidrag för en matematiklärare lämnas i högst , för en handledare lämnas bidraget i högst . I budgetpropositionen framhöll regeringen att mycket pekar på att undervisningen och framåt har karaktäriserats av att eleverna i stor utsträckning arbetat på egen hand, utan aktivt lärarstöd.51 Vidare angavs att lärarna måste ges möjlighet att utveckla sin professionalism och gå vidare i karriären, för att lärarnas kompetens ska stärkas och läraryrkets attraktionskraft ska höjas.52 ﬁck därför i uppdrag att utarbeta ett förslag för att möjliggöra karriärvägar för lärare och öka antalet lektorer i det svenska skolväsendet.53 Utredningsarbetet bestod bland annat av kommunbesök där gruppintervjuer genomfördes med elever, lärare, rektorer, förvaltningsledning och i vissa fall politiskt ansvariga. Som underlag till förslaget låg även tidigare utredningar samt relevanta studier och forskning inom utbildningsområdet. Även andra länders system med utvecklingssteg för lärare studerades.54 I skollagen infördes ett så kallat målsättningsstadgande om att skolhuvudmän ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. ställde sig också bakom en upplysningsbestämmelse i skollagen om möjlighet för huvudmän att söka statsbidrag för karriärstegen förstelärare och lektor.55 I propositionen gjordes bedömningen att det bör vara skolhuvudmännen som avgör vilka lärare som uppfyller kvaliﬁkationerna för karriärsteg, vilket i sin tur innebar att tidigare uppgift att utse lektorer upphävdes.56 505 § förordningen (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare. 2011/12:1, utg. omr. 16, s.44. 2011/12:1, utg. omr. 16, s.65. 53Utbildningsdepartementet (2012), Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet. 54Utbildningsdepartementet (2012), Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet. 552 kap 22 § skollagen (2010:800). 2012/13:136, bet. 2013/13:UbU15, rskr. 2012/13:266. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Syftet med statsbidraget är att stimulera huvudmän att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare.57 Den som blir utsedd till förstelärare kan få en löneökning på i genomsnitt och den som blir utsedd till lektor kan få en löneökning på i genomsnitt per månad.58 Bidraget till huvudmannen ska ersätta lärarens löneökning. Bidraget ska gå oavkortat till lön och ska också täcka sociala avgifter. har i uppdrag att besluta om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärstegen förstelärare och lektor. beslutade om i statsbidrag till 577 skolhuvudmän, varav 284 kommunala och 293 enskilda. Antalet skolhuvudmän som slutligen rekvirerade de beslutade statsbidragen var dock lägre, totalt 460 varav 221 kommunala och 239 enskilda. Sammanlagt utbetalades i statsbidrag för karriärsteg 2013. I budgetpropositionen aviserades att tillskottet för reformen skulle vara , vilket motsvarar cirka 10 000 karriärsteg. Av budgetpropositionen framgår att reformen är fullt utbyggd först . Totala medel för en fullt utbyggd reform beräknas vara , vilket kommer att motsvara 17 000 förstelärare. Huvudmän inom alla skolformer utom förskolan kan ansöka om bidrag för att skapa karriärsteg för lärare.59 ansökte huvudmän om statsbidrag för cirka 4 000 förstelärare, men en fjärdedel av de tilltänkta tjänsterna tillsattes inte. Totalt av kommunerna tillsatte förstelärare ; motsvarande siﬀra för de enskilda huvudmännen var . är tillsatta som tillsvidaretjänster, övriga har tidsbegränsade förordnanden. Det främsta skälet till att de ﬂesta har ett tidsbegränsat förordnande är den upplevda osäkerheten om framtida ﬁnansiering.60 Fler förstelärare till skolor i utanförskapsområden För att förbättra förutsättningarna i skolor i så kallade utanförskapsområden ansåg regeringen att det bör vara en högre andel förstelärare och lektorer i skolor i dessa områden än i andra skolor. beslutade regeringen därför att öronmärka statsbidrag för karriärsteg i dessa områden så att minst dubbelt så många förstelärare kan anställas. De områdena som omfattas är och i , Ronna och i , Araby i , Gamlegården i , Herrgården och 57Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 587 och 8 § förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 2013/14:1. utg.omr. 60Skolverket (2014), Vem är försteläraren? granskar: statens insatser på skolområdet