prop · H30360 · 2015-12-03 00:00:00 — Syfte: Ett syfte med granskningen har varit att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i de statliga bolagen blir ändamålsenlig för staten. Ett annat syfte har varit att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i statliga bolag. Granskningen har inte avsett hur väl enskilda statliga bolag sköter sin riskhantering. har inhämtat vissa uppgifter om bolagsstyrelsernas riskhantering i syfte att få underlag för att bedöma regeringens styrning av de statliga bolagen avseende riskhantering. Bedömningsgrunder: har i granskningen utgått från att bestämmelserna i regeringsformen och budgetlagen tillsammans med riktlinjebeslut bildar en hierarki av regler och beslut som beskriver hur ansvaret för användningen av statens medel ser ut. Enligt regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Till statens tillgångar hör aktierna i bolag med statligt ägande. Budgetlagen innehåller grundläggande krav om att hög effektivitet ska eftersträvas och att god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. Enligt riktlinjebeslut från ska regeringen i sin förvaltning av statliga bolag aktivt följa bolagens utveckling och vidta de åtgärder som behövs för att bolagen ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. Av detta följer enligt att regeringen ansvarar för att den löpande förvaltningen av statens tillgångar i form av aktier i de statliga bolagen sker utifrån kraven på hög effektivitet och god hushållning. har vidare utgått från att det i regeringens förvaltning av de statliga bolagen ingår dels att säkerställa och följa upp att styrelserna i bolagen tar ansvar för att bolagens riskanalyser är fullgoda, dels att skaffa sig kunskap om väsentliga risker i bolagen och deras potentiella konsekvenser. Genomförande: har i granskningen intervjuat företrädare för i syfte samla in information om hur bolagsförvaltningen arbetar med risker i de statliga bolagen. Vidare har intervjuer genomförts med och skriftliga frågor ställts till styrelseordförande i statliga bolag för att få en översiktlig uppfattning om hur styrelser i statliga bolag arbetar med riskhantering. Därutöver har gått igenom styrelsedokumentation i tio hel- eller majoritetsägda bolag. Genomgången har grundat sig på erfarenhetsbaserade utgångspunkter om vad som bör ingå i ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Utgångspunkterna har använts för att spegla vad som framkommit vid genomgången av styrelsedokumentationen. Externa juridiska experter har anlitats för att genomföra fördjupade rättsutredningar, dels om aktiebolagslagens bestämmelser avseende ansvar och roller för ägare, styrelse och ledning, dels om regeringsformens och budgetlagens bestämmelser om regeringens ansvar för statens tillgångar. Därtill har gjort dokumentstudier av årsakter vid , styrelseutvärderingar, publikationer från regeringen, interpellationer och frågor i samt årsredovisningar för tio statliga bolag. Regeringen har uppdrag att förvalta statens tillgångar i form av aktier i de statliga bolagen så att kraven på hög effektivitet och god hushållning uppfylls. I regeringens ansvar för förvaltningen av de statliga bolagen ingår att säkerställa att risker i den statliga bolagsportföljen hanteras så att värdet i statens aktieinnehav så långt som möjligt utvecklas positivt, och så att staten långsiktigt får utdelning från de statliga bolagen. Regeringen har vidtagit åtgärder för att utveckla styrningen av de statliga bolagen. bedömer dock att det ännu återstår att utveckla ägarstyrningen avseende riskhantering. Granskningen visar att regeringen inte har säkerställt en för staten ändamålsenlig hantering av risker i den statliga konstaterar att regeringen inte löpande sammanställer information om väsentliga risker i enskilda bolag och konsekvenser för värde och utdelning om riskerna skulle realiseras. Regeringen sammanställer inte heller information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. konstaterar vidare att inte får ändamålsenlig information om väsentliga risker i de statliga bolagen. Därmed har regeringen inte säkerställt att regeringens och strategiska ställningstaganden baseras på ett fullständigt underlag, vilket kan medföra negativa konsekvenser för värdet på statens tillgångar och den årliga utdelningen från bolagen till statskassan. Vidare kan konsekvensen bli att staten behöver ge kapitaltillskott till bolag. Ingen fastlagd rutin för uppdatering av risker konstaterar att det i ägarstyrningen saknas en fastlagd rutin för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras ger underlag för ställningstaganden om exempelvis utvecklingsstrategier avseende de statliga bolagen, i syfte att säkerställa det långsiktiga värdet i statens aktieinnehav och utdelningen till staten. Regeringen har flera verktyg för att informera sig om risker i de statliga bolagen: ägardialoger, ägarsamordning, styrelserepresentation, bolagsgrupper inom samt processerna för att fastställa och följa upp ekonomiska mål och genomföra hållbarhetsanalyser. Granskningen visar att regeringen använder dessa verktyg i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. Exempelvis är risker inte någon stående punkt vid de så REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG kallade ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och styrelseordförande, trots att ägadialogerna är ett av regeringens viktigaste styrmedel. Ägarsamordning, som gäller större strategiska förändringar i bolagen, sker sällan och syftar inte heller till att löpande samla in information om väsentliga risker i bolagen. Granskningen har även visat att det är oklart hur och i vilken utsträckning statens styrelserepresentation i de statliga bolagens styrelser kan användas för att få information om risker i bolagen. konstaterar även att arbetet i de så kallade bolagsgrupperna i inte innebär att information om väsentliga risker och konsekvenser rutinmässigt och löpande uppdateras. Vidare har i granskningen framkommit att vissa risker analyseras när ekonomiska mål fastställs och hållbarhetsanalyser genomförs men att analyserna genomförs med mellanrum. Enligt har därmed analyserna begränsad möjlighet att ge underlag för att löpande uppdatera informationen om väsentliga risker i bolagen. Enligt innebär inte heller uppföljningen av de ekonomiska målen att information om väsentliga risker och konsekvenser löpande uppdateras. Bindande krav på bolagens riskhantering saknas Genom att ställa tydliga krav på att styrelserna tar ansvar för de statliga bolagens riskhantering kan regeringen, enligt , se till att styrelserna är medvetna om betydelsen av god riskhantering och de förväntningar staten som ägare har på bolagen i detta avseende. Granskningen visar dock att det saknas tydliga och juridiskt bindande riktlinjer till bolagens styrelser, som uttryckligen anger att styrelserna ansvarar för att bolagen har god riskhantering. Regeringens viktigaste styrdokument, Statens ägarpolicy, anger inte uttryckligen att styrelsen har detta ansvar. Regeringen har heller inte sett till att ägarpolicyn antas av bolagsstämmorna i de statliga bolagen, vilket gör att den inte är juridiskt bindande för bolagen. Granskningen visar även att regeringen i begränsad utsträckning följer upp hur bolagen och styrelserna arbetar med riskhantering. Därmed har regeringen, enligt , begränsad möjlighet att avgöra om riskhanteringen i bolagen är väl fungerande och om styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering. Styrelsedokumentationen inte tillräckligt transparent för att avgöra om styrelsernas riskhanteringsarbete fungerar väl För att få en uppfattning om hur styrelser i större statliga bolag arbetar med bolagens riskhantering har gått igenom styrelsedokumentation i tio större statliga bolag. Syftet med genomgången har inte varit att bedöma hur väl styrelserna i enskilda bolag sköter sitt ansvar för riskhanteringen eller hur väl riskhanteringen fungerar i enskilda statliga bolag. genomgång visar att det av styrelsedokumentationen inte går att avgöra om styrelserna följer de av framtagna utgångspunkterna, som innehåller övergripande krav på vad som bör ingå i ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Genomgången pekar även på att styrelsernas arbete med riskhantering i vissa avseenden förefaller avvika från utgångspunkterna. Det är vidare svårt att i styrelsedokumentationen utläsa hur väsentliga risker rapporteras till styrelsen och hur styrelsen följer upp riskhanteringen i bolaget. Enligt tyder detta på ett behov av att förbättra dokumentationen för att möjliggöra insyn i och uppföljning av de statliga bolagens riskhantering. Ingen samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen För att kunna göra ställningstaganden i övergripande strategiska frågor avseende de statliga bolagen behöver regeringen, enligt , beakta utvecklingen i hela den statliga bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna i portföljen. Övergripande strategiska frågor kan exempelvis vara större förvärv eller utlandssatsningar i ett enskilt bolag, som kan komma att påverka bolagsportföljens totala värdeutveckling och utdelningen till staten. konstaterar att regeringen inte samlar in och sammanställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av riskerna som den statliga bolagsportföljen är utsatt för. Därmed har regeringen ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statliga bolagsportföljen och i förlängningen det samlade värdet i det statliga aktieinnehavet och den framtida utdelningen till staten. får inte information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen Granskningen visar att regeringen ger begränsad information om risker i de statliga bolagens verksamhet. Enligt är det därmed tveksamt om regeringen uppfyller sin redovisningsskyldighet mot , så att kan följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller förvaltningen av de statliga bolagen. behöver, mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, underlag som ger en samlad bild av vilka risker som kan påverka värdet på aktieinnehavet och den framtida utdelningen från de statliga bolagen till staten. konstaterar att regeringen inte ger någon sådan samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Regeringen behöver säkerställa att risker i den statliga bolagsportföljen hanteras så att värdet i statens aktieinnehav utvecklas positivt och så att staten långsiktigt får utdelning från de statliga bolagen. bedömning är att detta kräver ett större fokus i regeringens förvaltning av de statliga bolagen på risker och konsekvenser om riskerna skulle realiseras. Enligt behövs det också tydligare krav från regeringen på styrelserna i de statliga bolagen att se till att bolagens riskhantering är fullgod. Regeringen har i sin ägarstyrning ett antal verktyg som bättre kan utnyttjas för att samla in och uppdatera information om risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras. Ett ökat fokus på risker och riskhantering bör därför enligt kunna inrymmas inom nu tillgängliga resurser för bolagsförvaltning inom . Enligt bör regeringen ta en mer aktiv roll i styrningen av de statliga bolagen när det gäller risker och riskhantering. Mot denna bakgrund riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. Uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även redovisas för . Regeringen har uppdrag att förvalta statens ägande i bolagen så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. Det är därför väsentligt att regeringen som ägarföreträdare utnyttjar sina möjligheter att styra bolagen också avseende risk så att lönsamhet och värde på statens innehav optimeras. Att ha en väl fungerande riskhantering i de statliga bolagen är av betydelse för att få en långsiktig värdeutveckling och utdelning till staten. Statliga bolag har genomfört eller planerat att genomföra satsningar och förvärv förknippade med risker. Satsningarna har i flera fall fått negativa effekter både på bolagens ekonomi, varumärke och anseende och på värdet på statens tillgångar i och utdelning från bolagen. Det har exempelvis gällt investeringar utomlands, SAS lönsamhetsproblem inklusive betydande pensionsåtaganden, Soneras satsningar i , stämningsansökan mot SAS för kartellbildning, och investering naturgummiträd i samt korruptionsanklagelser mot befattningshavare i Svevia. Regeringen är redovisningsskyldig inför för de tillgångar, inklusive aktier i de statliga bolagen, som regeringen förvaltar och förfogar över. Eftersom statens aktier i bolagen utgör stora värden bör få ändamålsenlig information om risker förknippade med det statliga ägandet och vilka konsekvenser det kan få för statens finanser om riskerna realiseras. De statliga bolagen utgör en betydande del av statens tillgångar. uppskattade regeringen värdet på statens bolagsportfölj till . Bolagen ger även ett omfattande tillskott till statskassan i form av utdelning, vilken 2013 var . Regeringen förvaltar 49 bolag, varav 41 är helägda av staten och resterande 8 är delägda.1 Statens bolagsportfölj är därmed relativt stor, med bolag som verkar inom olika marknader och med olika förutsättningar. Ett utmärkande drag för den statliga bolagsportföljen är att de flesta större bolag är kopplade till samhällets infrastruktur. Statens innehav av aktier i dessa bolag kan därför inte enkelt säljas för att säkerställa god riskspridning i den 1Svenska är inte ett aktiebolag utan en association med offentligrättslig ställning. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Dessutom krävs riksdagsbeslut vid försäljning eller annan minskning av statens ägarandel. Staten kan heller inte enkelt förvärva nya bolag för att diversifiera risken i bolagsportföljen. Därmed är det väsentligt att regeringen som företrädare för ägaren staten ser till att riskhanteringen i den samlade bolagsportföljen fungerar väl. Ett annat utmärkande drag är att de statliga bolagen, även de som verkar på en kommersiell marknad, inte utsätts för oberoende granskning från exempelvis investerare och långivare i samma utsträckning som privata bolag gör. Investerarnas granskning bidrar till att skapa långsiktig konkurrenskraft och affärsmässighet. För att upprätthålla konkurrenskraft och affärsmässighet i de statliga bolagen behöver regeringen därför som företrädare för ägaren agera aktivt och professionellt, genom att analysera bolagen och utmana bolagens ledningar och styrelser i strategiska frågor. För att kunna göra det behöver regeringen uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om dessa risker skulle realiseras. Information om risker och deras konsekvenser kan utgöra underlag för regeringens ställningstaganden i strategiska frågor avseende de statliga bolagen. I tidigare granskningar av enskilda statliga bolag har granskat regeringens styrning av de statliga bolagen. Granskningarna har dock inte handlat om hur regeringen och arbetar med att bedöma risker i de statliga bolagen eller vilka krav som ställts på bolagens riskhantering. De statliga bolagen är relevanta för statens finanser. Det behöver därför säkerställas att riskhanteringen i den samlade statliga bolagsportföljen är god, och det behövs underlag för strategiska ställningstaganden om statens ägande i bolagen. Mot bakgrund av detta har bedömt att det är motiverat att granska om regeringens styrning av de statliga bolagen avseende risk innebär en ändamålsenlig riskhantering för staten. Ett syfte med den här granskningen har varit att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i de statliga bolagen blir ändamålsenlig för staten. En ändamålsenlig riskhantering för staten innebär att riksdag och regering får en överblick över de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. Genom att säkerställa att styrelserna i de statliga bolagen har väl fungerande riskhantering kan regeringen se till att statens innehav av bolagen optimeras och ett långsiktigt värde skapas och upprätthålls för Därmed skapas också förutsättningar för att uppnå uttalade intentioner med statens innehav i de statliga bolagen. Ett annat syfte med granskningen har varit att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i statliga bolag. En ändamålsenlig information ger möjlighet att följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller de statliga bolagen. För att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i de statliga bolagen blir ändamålsenlig för staten används följande delfrågor: 1.Har regeringen rutiner och processer inom bolagsförvaltningen som säkerställer att väsentliga risker löpande uppdateras och sammanställs? 2.Ställer regeringen relevanta krav på att styrelserna tar ansvar för bolagens riskhantering? 3.Verkar regeringen för ett effektivt styrelsearbete i de statliga hel- och majoritetsägda bolagen när det gäller riskhantering? För att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i statliga bolag används följande delfrågor: 1.Har regeringen en samlad bild av väsentliga risker i statens aktieinnehav i de statliga bolagen? Redovisar regeringen denna bild för ? 2.Ger regeringen relevant information om väsentliga risker som de statliga bolagen står inför och som kan påverka det statliga ägandet? För att utveckla bedömningsgrunder har även följande frågor ställts. Frågorna har främst besvarats genom uppdrag till extern juridisk expertis (se vidare avsnitt 1.4 och 1.5): 1.Finns det oklarheter om vilken roll regeringen som ägare kan och bör ha när det gäller de statliga bolagens riskhantering? 2.Vilket handlingsutrymme att agera har regeringen när risker bedöms kunna påverka bolagens lönsamhet och/eller värdet på statens innehav? Granskningen har inte avsett hur väl enskilda statliga bolag sköter sin riskhantering. Därmed avser slutsatserna inte enskilda bolags interna processer för riskhantering eller hur väl tillämpningen av processerna fungerar i enskilda bolag. har inhämtat vissa uppgifter om bolagsstyrelsernas riskhantering i syfte att få underlag för att bedöma regeringens styrning av de statliga bolagen avseende riskhantering. Granskningen har inte omfattat regeringens förvaltning av delägda bolag, där staten äger . Regeringen har inte lika stora möjligheter att styra bolag där staten äger , jämfört med bolag där REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG I bolag med en ägarandel kan regeringen inte heller kräva att bolagen tillämpar Statens ägarpolicy. Utgångspunkter för bedömningsgrunder har främst varit regeringsformen, budgetlagen (2011:203), aktiebolagslagen (2005:551), riksdagsuttalanden samt utgångspunkter för bolagsstyrelsers arbete med riskhantering, framtagna av (PwC) på uppdrag. Under granskningen har anlitat extern juridisk expertis för att utveckla hur regeringsformens, budgetlagens och aktiebolagslagens bestämmelser kan användas som bedömningsgrund. Vidare har en extern konsult haft i uppdrag att sammanställa utgångspunkter för ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Rättsutlåtanden från de externa juridiska experterna finns tillgängliga på webbplats som elektroniska bilagor till denna rapport. 1.4.1Att bedöma regeringens styrning av statliga bolag Bestämmelserna i regeringsformen och budgetlagen tillsammans med riktlinjebeslut bildar en hierarki av regler och beslut som beskriver hur ansvaret för användningen av statens medel ser ut.2 Bestämmelserna i regeringsformen om hur ansvaret fördelas mellan riksdag och regering när det gäller hur statens medel ska användas, den så kallade finansmakten, är övergripande.3 Enligt regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar.4 beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar.5 Till statens tillgångar hör aktierna i bolag med statligt ägande.6 Ytterligare bestämmelser om och regeringens uppgifter avseende användningen av statens medel finns bland annat i budgetlagen.7 Budgetlagen 2Rättsutlåtande till av , före detta hovrättspresident, . Rättsutlåtandet finns tillgängligt på webbplats som elektronisk bilaga till denna rapport. 3Rättsutlåtande till av , . 49 kap. 8 § första stycket regeringsformen. 59 kap. 9 § regeringsformen. 6Rättsutlåtande till av , . 79 kap. 11 § regeringsformen. innehåller grundläggande krav om att hög effektivitet ska eftersträvas och att god hushållning ska iakttas i statens verksamhet.8 har uttalat att hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som kan ställa på regeringens styrning och genomförande av statens verksamhet.9 Nästa steg i hierarkin är riktlinjebeslut från . Enligt riktlinjebeslut från ska statligt ägda bolag arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. ska i sin förvaltning aktivt följa företagens utveckling och vidta de åtgärder som behövs för att företagen ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning.10 Av detta följer enligt att regeringen ansvarar för att den löpande förvaltningen av statens tillgångar i form av aktier i de statliga bolagen sker utifrån kraven på hög effektivitet och god hushållning. Det är enligt rimligt att det i regeringens förvaltning av de statliga bolagen ingår att säkerställa och följa upp att bolagen har en god riskhantering och att styrelserna i bolagen tar ansvar för att bolagens riskanalyser är fullgoda. anser att det därför bör ingå i regeringens ansvar att utforma tydliga riktlinjer för bolagens riskhantering och styrelsernas ansvar och se till att bolagens tillämpning av riktlinjerna är ambitiös.11 Vidare menar att regeringen, för att upprätthålla konkurrenskraften och affärsmässigheten, behöver analysera bolagen och utmana bolagens ledningar och styrelser i strategiska frågor. Ett viktigt underlag för regeringens strategiska ställningstaganden i bolagsfrågor är, enligt , regelbundet uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras. Sådana strategiska ställningstaganden kan exempelvis gälla större förvärv eller utlandssatsningar i ett enskilt bolag, som kan komma att påverka bolagsportföljens totala värdeutveckling och utdelningen till staten. är en strategisk fråga i förvaltningen av de statliga bolagen, eftersom en väl 81 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). Bestämmelsen motsvarar den tidigare regleringen i 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (författningskommentar i prop. 2010/11:40 s. 137). 1995/96:220, Lag om statsbudgeten s. 21, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. 11Av rättsutlåtande till , , avsnitt 4.3, framgår att utifrån målet om hög effektivitet och god hushållning med statens tillgångar kan ställa krav på regeringens styrning av de statliga bolagen i riskfrågor.