prop · H30325 · 2015-10-14 00:00:00 — Distributionskostnaderna för radioföretagen blir därmed lägre . 1.1Varför har gjort denna granskning? Statens hantering av omställningen till digitalradion är intressant att granska eftersom nuvarande plan att släcka FM-nätet och införa ett digitalt marksänt radionät är genomgripande i och med att den berör många människor och får konsekvenser för samhället. Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten har bidragit till en effektiv övergång till marksänd digitalradio utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och ett lyssnarperspektiv. Granskningen har också syftat till att ge ett underlag som belyser konsekvenser av och alternativ till att släcka FM-nätet och ersätta detta med ett DAB+-nät. 1.1.1Det finns både risker och frågetecken med förslaget Den föreslagna förändringen är förenad med ett antal risker som har underskattats i de utredningar som har föregått planen att släcka FM-nätet och gå över till marksänd digitalradio. ser också en rad frågetecken i beredningen av en övergång till digitalradio. En central risk är kopplad till huruvida den övergång som planeras ligger rätt i tiden med tanke på de omvälvande förändringar som pågår inom kommunikationsteknik och medier. Människors medievanor förändras i snabb takt och internet står i centrum R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för förändringen.3 Barn och ungdomar, det vill säga de som ska leva med de beslut som fattas , lyssnar inte på traditionell radio i någon högre utsträckning utan de formar till stor del sitt mediebeteende via internet och olika sociala nätverk.4 Det finns en risk att det föreslagna teknikskiftet inte går i takt med övriga samhällstrender. Det är även oklart vilka behov hos lyssnarna som en övergång till marksänd digitalradio ska fylla. Det var oklart redan när regeringen stoppade utbyggnaden av DAB-nätet 2005, och det finns en risk att det fortfarande inte är klarlagt varför lyssnarna behöver marksänd digitalradio. Ytterligare en risk handlar om kostnaden, både för samhället och för den enskilde. De utredningar som har gjorts inför övergången till marksänd digitalradio kan ha underskattat kostnaderna och överskattat nyttan av ett nytt markbundet nät. För lyssnarna innebär ett marksänt digitalradionät att de måste byta ut sina FM-mottagare mot nya DAB+-mottagare. Det är oklart om lyssnarna verkligen kommer att köpa nya radioapparater, särskilt om man beaktar att de flesta lyssnare redan har tillgång till många radiokanaler via internet. Sammantaget finns det en risk att de underlag som tagits fram inte är tillräckligt allsidiga och grundliga inför ett beslut om att sluta att ge tillstånd för radioföretagen att sända i FM-nätet och genomföra ett teknikskifte som berör hela befolkning. 1.2Vad har granskningen omfattat? Granskningen har varit inriktad mot följande frågor: Är lyssnarnas behov tillgodosedda vid övergången till marksänd digitalradio? Är beräkningar och analyser av tekniska krav för utbyggnaden av det marksända digitalradionätet rimliga? Är analyserna av en övergång till marksänd digitalradio rimliga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv? Vi belyser dels brister i regeringens och andra statliga aktörers hantering av frågan om digitalradio, dels vilka risker som är förknippade med att släcka FM-nätet för snabbt och införa ett marksänt digitalradionät. Vi diskuterar också olika framtida scenarier för att undersöka om det finns alternativ till den plan som regeringens digitalradiosamordnare har utformat. 3Se avsnitt 3.6 i rapporten, där antaganden om framtiden redovisas. 4Se avsnitt 4.1.3, där det finns en kort redogörelse över mediestatistik. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Granskningen tangerar frågor om public service-uppdraget och finansieringen, men public service-frågorna belyses inte i analysen. granskning fokuserar inte på mediepolitiska aspekter som mångfald, massmediernas oberoende och yttrande- och informationsfrihet i granskningen. Regeringen har valt att behandla radiobranschen som en helhet, det vill säga både och de kommersiella aktörerna. däremot granskar inte de kommersiella aktörerna men berör dem kort där det är relevant. De fördelar som en övergång till marksänd digitalradio kan ge finns väl beskrivna i tidigare utredningar. har därför i denna granskning valt att analysera de underlag som finns om en övergång från FM-radio till DAB+-radio ur tekniskt, samhällsekonomiskt och lyssnarperspektiv samt peka på risker vid en övergång. Rapporten ger därmed inte en heltäckande bild av för- och nackdelar med att införa DAB+-radio. 1.3Vilka är utgångspunkterna? Digitalisering av radiosändningar i marknätet har varit på regeringens och agenda . Då beslutade att låta SR, UR och privata programföretag inleda provsändningar med den digitala markbundna tekniken DAB. tillsatte regeringen en utredare som skulle lägga upp en plan för en övergång till digitalradio i samarbete med radiobranschen. kulturutskott ville avvakta det påbörjade arbetet och förutsatte att regeringen skulle återkomma till i frågan.5 För att kunna bedöma om staten har bidragit till en övergång till digitalradio som är samhällsekonomiskt effektiv och som tillgodoser lyssnarnas behov utgår granskningen från följande rollfördelning: Regeringen ansvarar för en allsidig beredning med ett tydligt och övertygande underlag. Riksdag och regering ska ge långsiktiga förutsättningar och fatta tydliga politiska beslut. 1.3.1Regeringens roll är att eftersträva hög effektivitet och god hushållning För att bedöma om regeringen har bidragit till att övergången till marksänd digitalradio blir samhällsekonomiskt effektiv utgår från budgetlagen som säger att: 5 2013/14:KrU3, s. 29, rskr. 2013/14:60. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.”6 I arbetet med att få till hög effektivitet och god hushållning vid en möjlig övergång till digitalradio ansvarar regeringen för en allsidig beredning med grundliga och övertygande tekniska underlag och breda samhällsekonomiska underlag som utgår från lyssnarnas behov. Regeringen ansvarar för en allsidig beredning Av regeringens skrivelse om förvaltningspolitik framgår följande: ”Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel m.m. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser m.fl.” 7 menar att en övergång till marksänd digitalradio är en sådan grundläggande omprövning som kräver ett allsidigt underlag. Underlaget bör vidare vara tydligt och övertygande. Det slog även regeringen fast i en skrivelse om digitalradio 2005: ”Ett beslut i riktning mot ett teknikskifte för radion ställer särskilt höga krav på ett tydligt och övertygande beslutsunderlag.”8 Det är svårt att bedöma hur radiolyssnare kommer att bete sig när de ställs inför olika framtida alternativ. Detta hänger samman med medieutvecklingen i stort, och att det har visat sig vara svårt att förutspå hur olika medier utvecklas.9 Därför är det viktigt att och regeringen är medvetna om vilka risker en möjlig övergång till marksänd digitalradio innebär. Det är regeringens ansvar att ta fram ett underlag som analyserar olika risker. Inför ett teknikskifte som att släcka FM-nätet är det, enligt , rimligt att ett allsidigt, tydligt och övertygande underlag innehåller: en analys av lyssnarnas behov och intressen en bred samhällsekonomisk analys. Regeringen bör väga in lyssnarnas behov En utgångspunkt i granskningen är att regeringen före ett teknikskifte bör förvissa sig om det finns en efterfrågan hos lyssnarna på marksänd digitalradio och vilka behov en övergång till marksänd digitalradio kan uppfylla. Det är rimligt att lyssnarnas behov och intresse väger tungt vid ett beslut om att gå över till marksänd digitalradio, 63 § budgetlagen (2011:203). 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 74. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio, s. 12; 2005/06:KU30. 9Appelgren, och , . Tröga processer i en snabb medievärld – en introduktion till att förutspå medieutvecklingen. I: , och (red.) (2013). På väg mot medievärlden . Journalistik, teknik, marknad, s. 41. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? eftersom radio produceras för lyssnare. Lyssnare kan dock ha olika behov och intressen och därmed olika åsikter om vilken plattform (FM, DAB+ eller internet) som föredras. Regeringen bör göra grundliga tekniska bedömningar anser att det bör finnas grundliga och rimliga tekniska beräkningar inför ett beslut om att släcka FM-nätet och ersätta det med ett marksänt digitalradionät. De tekniska bedömningarna inför en övergång till ett marksänt digitalradionät bör innehålla: vilka investeringar som krävs för en övergång till DAB+-radio vilka kostnader övergången till DAB+-radio medför vilka konsekvenser en övergång innebär för frekvensutrymmet om DAB+-nätet uppfyller kraven på täckning, robusthet och beredskap. De tekniska beräkningar som finns tillgängliga utarbetades av det statliga bolaget och presenterades i Public service-utredningen . Dessa beräkningar var en viktig grund för regeringens bedömning 2013 att bör gå över till marksänd digitalradio med DAB+-teknik. Regeringen bör göra breda samhällsekonomiska analyser Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering.10 För att uppnå god hushållning med resurserna bör ett stort teknikskifte föregås av en bred samhällsekonomisk analys, enligt uppfattning. En bred samhällsekonomisk analys av en övergång till ett marksänt digitalradionät bör innehålla följande faktorer: kostnaderna för en övergång till digitala marksändningar i form av utsändningskostnader, lyssnarnas kostnader för nya radiomottagare och värdet av en alternativ användning av frekvenserna som är avsatta för DAB+ värdet av en övergång till digital marksänd radio i form av nya kanaler, bättre ljud och ett ökat radiolyssnande. 1.3.2Statens roll är att fatta tydliga beslut och ge långsiktiga och tydliga förutsättningar Staten har viktiga roller dels i att ge tydliga, långsiktiga och stabila förutsättningar för programföretagen, dels i att säkerställa radions funktion vid kris och katastrofer. Radiomarknaden kännetecknas enligt forskare av koordinationsproblem, vilket innebär att lyssnare, företag och myndigheter i stor utsträckning fattar sina beslut utifrån hur 2012/13:164, s. 69–70. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de förväntar sig att andra aktörer kommer att agera.11 En övergång till DAB+ eller webbradio kräver att såväl lyssnare som företag investerar i sändare och mottagare. Detta förutsätter dock dels att lyssnarna vet huruvida det framtida radioutbudet kommer att finnas i ett DAB+-nät eller på webben, dels att företagen vet var de framtida lyssnarna kommer att finnas. menar att förväntningarna hos olika aktörer måste koordineras för att förändringar ska komma till stånd, vilket är svårt för branschen att göra. Detta innebär emellertid inte att staten nödvändigtvis bör agera för att främja en digitalisering. Däremot innebär det att om en digitalisering är önskvärd så bör staten agera för att koordinera förväntningarna. Det är därför viktigt med tydliga politiska ställningstaganden. Långsiktiga och tydliga förutsättningar Staten bör ge långsiktiga och tydliga förutsättningar för public service-bolagen. Public service-utredningen konstaterade att en av statens viktigaste uppgifter i relation till programföretagen är att ge SR och UR tydliga uppdrag samt långsiktiga och stabila förutsättningar.12 Utredningen ansåg därtill att långsiktighet och stabilitet även gagnar de kommersiella aktörerna på marknaden. Informera via radio vid kriser och katastrofer Staten har även en roll i att säkerställa radions viktiga funktion vid kriser och katastrofer. Genom ett så kallat Viktigt meddelande till allmänheten kan medborgarna hålla sig uppdaterade om hur de bör agera vid till exempel en kraftig storm, en brand eller en kärnkraftsolycka, och SR:s sändningsledning ansvarar för att sända ut meddelandet via SR:s kanaler. Enligt radio- och tv-lagen (2010:696) ska även kommersiella kanaler med automatik sända meddelandet, om en myndighet så begär.13 1.4Hur har granskningen gått till? har analyserat dokument, intervjuat aktörer, gjort studiebesök i andra länder samt anlitat forskare för att göra dels en teknisk analys, dels en samhällsekonomisk bedömning för att belysa kostnaderna och intäkterna med att bygga ett DAB+-nät och fasa ut FM-nätet. För att bedöma om det finns alternativ till den föreslagna planen att införa DAB+ och släcka FM-nätet har olika scenarier diskuterats vid ett seminarium på . Professorerna vid i och Nordicom vid 11Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 15. 1311 kap. 3 § radio- och tv-lagen (2010:696). R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? som externa referenspersoner kommenterat och gett synpunkter på rapporten. Forskarna (i ), (), () samt teknikexperten har också lämnat kommentarer på rapportens innehåll. Som del i kvalitetssäkringen av rapporten har även SR, , , Myndigheten för radio och tv samt fått tillfälle att lämna synpunkter på rapporten i sin helhet. SR och har kritiserat analysen och delar inte de slutsatser kommer fram till. De dokument som vi har undersökt är de skrivelser, propositioner, betänkanden, rapporter, utredningar, remissyttranden som handlar om en möjlig övergång till digitalradio. Dokumentanalysen har varit en del av arbetet med att avgöra om regeringen och andra statliga aktörer i rimlig utsträckning har analyserat de konsekvenser och risker det medför att ta FM-nätet ur bruk och införa DAB+. Vi har intervjuat ett antal berörda statliga och icke-statliga aktörer. Syftet har varit att få en bild av processen kring digitalradion och av olika lösningar vad gäller framtidens radiolyssnande. Det finns olika intressen i digitalradio och vi har strävat efter att träffa personer med olika åsikter för att få en så allsidig bild som möjligt. Intervjupersonerna har också lämnat information som inte gått att läsa sig till i dokument. Även regeringens branschsamordnare samt representanter för , (), Myndigheten för radio och tv, SR och har intervjuats. Vi har också intervjuat representanter för den kommersiella radion och intresseorganisationer. Syftet har varit att få information från hela radiobranschen. Utöver detta har vi intervjuat personer som på olika sätt har eller har haft inflytande i omställningen från FM till DAB+. 1.4.3Studiebesök i andra länder Vi har även genomfört intervjuer i och . I intervjuades , Medietilsynet och en företrädare för radiobranschorganisationen ; i intervjuades och . Syftet med att genomföra intervjuer i just och har varit att belysa dessa två länder utifrån att de kan ses som två ytterligheter. har kommit långt i digitaliseringen av radion medan medvetet väntar med beslut om en övergång. Slutligen har vi intervjuat företrädare för i för att få en bild av utvecklingen av digitalradion i ett bredare europeiskt perspektiv. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Professor med flera vid () har fått i uppdrag att granska om beräkningar av täckning och investeringar för ett framtida DAB+-nät är rimliga och om de möter de tekniska krav som ställs i direktiven till digitalradiosamordnaren. med flera har också gjort en bedömning av möjliga alternativa framtida tekniker för att bära dagens radiosändningar.14 Professorerna i nationalekonomi vid och vid i har gjort en samhällsekonomisk bedömning av övergången till digitalradio.15 Bedömningen är inte heltäckande utan syftar främst till att belysa vilka faktorer som är relevanta att ta med i en samhällsekonomisk analys av en övergång till digitalradio, att ge exempel på hur man kan värdera olika nyttor och kostnader samt att göra en tentativ bedömning av om det är samhällsekonomiskt lönsamt att införa digitalradio utifrån olika tidshorisonter. Professorerna analys ligger till grund för de beräkningar har gjort och som presenteras i kapitel 6. Med hjälp av intervjudata, dokumentanalys, internationella jämförelser och samhällsekonomisk analys tog vi fram ett underlag för ett seminarium där olika scenarier för framtidens radiolyssnande diskuterades. Scenarioanalys är ett vitt begrepp och analysen gör inga anspråk på att vara heltäckande. Syftet med detta moment var att identifiera möjliga alternativ till digitalradiosamordnarens förslag och jämföra dem ur olika aspekter. Här har också ingått att kartlägga de medietrender som olika experter menar kommer att prägla morgondagens mediekonsumtion. Seminariet dokumenterades och resultatet från seminariet har i efterhand värderats av seminariets deltagare. 14Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 15Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Radiobranschen, statens roll och den europeiska digitaliseringen Enligt regeringen ska övergången till digitalradio vara marknadsdriven och utvecklas av radiobranschen. I detta kapitel diskuterar vi de statliga och icke-statliga aktörer som spelar en roll på radiomarknaden, främst public service-bolaget men även de två kommersiella aktörerna SBS Discovery Radio och MTG Radio. Även myndigheterna , Myndigheten för radio och tv samt det statliga bolaget har viktiga uppdrag som påverkar radiomarknaden. En utmaning för staten är att radiomarknaden är en marknad med samordningsproblem där lyssnare, företag och myndigheter i stor utsträckning fattar sina beslut utifrån hur de tror andra aktörer kommer att agera. Det är därför staten har en viktig roll som koordinator genom att fatta beslut som ”tvingar” aktörerna till att antingen stanna kvar i FM-nätet eller migrera till marksänd digitalradio. En viktig faktor för att förstå hur aktörerna resonerar i är att undersöka utvecklingen av digitalradio i andra europeiska länder. Ett argument för att ska gå över till digital marksänd radio med DAB+-teknik är att det svenska nätet för radio ska harmonisera med radionät i grannländerna. Utvecklingen av digitalradio i andra länder är dock inte entydig vad gäller DAB. , och är de europeiska länder som har kommit längst i utvecklingen av ett DAB-nät, men bara är nära ett beslut om att släcka FM-bandet. 2.1Radiobranschen har starka intressen i marksänd digitalradio I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 ansåg regeringen att övergången till digitalradio skulle vara marknadsdriven och utvecklas av radiobranschen. I direktiven till utredaren, som kallades för branschsamordnare, skrev regeringen att utredningen skulle göras i nära dialog med (), de kommersiella radioföretagen, företrädare för närradion och andra berörda aktörer. De aktörer som regeringen definierat som branschen har alla intressen i en övergång till marksänd digitalradio, och deras verksamhet påverkas av beslut av en eventuell släckning av FM-nätet. Enligt forskningsfältet kring stora tekniska system,16 16Den så kallade LTS-ansatsen () har främst utvecklats av den amerikanske teknikhistorikern . . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? vilket radio kan antas vara, består sådana system av långt mer än enbart tekniska komponenter. De omfattar även ett stort antal aktörer och organisationer som utvecklar, driver och använder systemen, samt institutioner och institutionella regelverk som utgör ramarna för verksamheten.17 Inom forskningen används begreppet ”sociotekniskt system”. I ett sådant system ingår inte bara de tekniska komponenterna utan även de personer, organisationer, myndigheter, lagar och normer som understödjer tekniken. Enligt teorin är systemets delar oupplösligt förenade och det finns strukturerande krafter i form av aktörer som driver utvecklingen i en viss riktning. Dessa aktörer styrs av egna intressen. När tillräckligt många aktörer har investerat pengar, prestige och karriär i systemet och de fysiska installationerna, kan det verka som om tekniken utvecklats av egen kraft och följer en egen inneboende logik. Systemet är därtill stigberoende.18 I motsats till en mer teknikdeterministisk ansats, är en huvudpoäng med denna teori att tekniken både formas av samhället och formar det.19 Staten har en central roll på radiomarknaden. Denna roll yttrar sig främst genom regeringens sändningstillstånd till public service-bolagen, genom SR:s public serviceuppdrag och uppdrag att säkerställa radions funktion vid kriser och katastrofer, i förhållande till det statliga bolaget som äger och driver marknätet för radio, genom Post- och ansvar för tillstånd för radiosändare och för en strategi för frekvensutrymmet samt genom Myndigheten för radio och tv:s sändningstillstånd för kommersiell radio. Regeringen beslutar om vilket frekvensutrymme som får användas för marksänd radio och tv.20 Public service-bolagen har tillstånd att sända radio i fyra kanaler. Regeringen beslutade om sändningsutrymme motsvarande två kanaler för digital kommersiell radio.21 Nuvarande sändningstillstånd för analoga radiosändningar gäller 2014–2019. Sändningarna ska nå av hushåll. Enligt ett kompletterande tillstånd får bolagen också sända digital radio i Stockholms-, Göteborgs-, och Malmöområdena samt i . Tillstånden för och Utbildningsradion (UR) slår fast att bolagens programinnehåll ska präglas av folkbildningsambitioner. 17Summerton, (1998) Stora tekniska system. I och (red.) Den konstruerade världen. Tekniska system i ett historiskt perspektiv. 18Blomkvist, och , . I och (red.) Den konstruerade världen. Tekniska system i ett historiskt perspektiv. , s. 11. 19E-brev från forskaren () . 20Radio- och tv-lagen (2010:696). 21Kommittédirektiv 2011:51 Radio och tv i allmänhetens tjänst. Ku2010/1721/MFI. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Radiosändningarna ska hålla hög kvalitet och innehållet göras tillgängligt för personer med funktionsnedsättning samt på minoritetsspråk. () är det public service-bolag som ansvarar för att sända radio för allmänheten. Bolaget ägs av en stiftelse och verksamheten finansieras via den allmänna radio- och tv-avgiften. SR:s sändningsledning ansvarar för att sända ut Viktigt meddelande till allmänheten vid kriser och katastrofer via SR:s kanaler. Enligt Nordicom lyssnar av befolkningen på någon av SR:s kanaler en genomsnittlig dag. lyssnade på en genomsnittlig dag.22 SR anser att bristerna i FM-nätet gör att det är svårt att möta lyssnarnas behov; kanalkrockarna är många och profilering är svårt – med fler kanaler skulle möjligheterna öka för bolaget att fullgöra sitt uppdrag från staten.23 Enligt SR:s och Public service-utredningens beräkningar kommer SR:s kostnader för att sända markbunden digitalradio att uppgå till . Dagens analoga sändningar kostar SR . För att bekosta de dubbla kostnaderna med parallella sändningar föreslår branschsamordnaren en finansieringsmodell med lån från Riksgälden enligt samma modell som användes vid övergången till digital marksänd tv. När FM-nätet sedan släcks får SR ekonomiskt utrymme att återbetala lånet, eftersom de digitala distributionskostnaderna är lägre än de analoga, enligt digitalradiosamordnarens plan.24 SR uppskattar själv de årliga kostnaderna för den tekniska omställningen och ett utökat programutbud till .