prop · H30363 · 2015-12-01 00:00:00 — Regeringen anser därför att det undantag som finns i LiL ska föras över till den nya lagen. Har satellitbilderna sammanställts med annan landskapsinformation över svenskt territorium gäller inte undantaget. Detta är fallet även om sammanställningen skett med icke tillståndspliktig information. Sådan information har tidigare ansetts skyddsvärd eftersom i sig harmlös information kombinerad med annan information eller i stora sammanställningar kan komma att innehålla försvarshemliga uppgifter. Eftersom informationen sedd för sig dock inte omfattas av sekretess kan uppgifterna begäras ut var för sig, varför effekten av ett tillståndsförfarande är begränsat. Det är dessutom inte rättsligt möjligt att undanta öppen information från att ingå i de informationshanteringstjänster som regleras 2015/16:63 i lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation i de fall uppgifterna i sig inte omfattas av någon av de sekretessbestämmelser som medger undantag (10 kap. 5 a § OSL). Det kan även ifrågasättas om den nuvarande ordningen är lämplig med hänsyn till syftet med lagen om geografisk miljöinformation och Inspiredirektivet (och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen [Inspire]). Regeringen betonade i förarbetena till lagen om geografisk miljöinformation att rumsliga data bör göras tillgängliga på villkor som inte i onödan begränsar en utökad användning. Regeringen anförde vidare att eftersom huvudprincipen och syftet med Inspiredirektivet är ökad tillgång till geografisk miljöinformation måste det finnas grundade farhågor för att kunna anta att ett visst tillgängliggörande kan skada något som får skyddas, exempelvis allmän säkerhet. Vid intresseavvägningen bör även hänsyn tas till nyttan av ökad öppenhet (prop. 2009/10:224 s. 39 och 68 f.). Sammantaget finner regeringen att den nuvarande regleringen dels är svår att upprätthålla rent praktiskt, dels är mindre förenlig med Inspiredirektivets syfte att inte begränsa informationsfriheten mer än nödvändigt. Regeringen föreslår därför att det inte längre ska krävas tillstånd för spridning av fjärranalysbaserad information som ställts samman med annan information som inte är tillståndspliktig. 9.5Nytt undantag för sammanställningar som tagits fram inom ramen för internationella överenskommelser Regeringens förslag: Bestämmelsen om krav på spridningstillstånd ska inte gälla för en sammanställning av geografisk information som tagits fram inom ramen för vissa internationella åtaganden. Regeringen ska få meddela föreskrifter om vilka internationella åtaganden som avses. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Havs- och vattenmyndigheten tillstyrker förslaget och anför följande. har ett antal internationella åtaganden gällande genomförandet av en hållbar förvaltning av svenska havsområden. För att ska kunna uppfylla dessa åtaganden förutsätts att sjögeografisk information finns och är tillgänglig. Skälen för regeringens förslag: är bunden av en rad internationella åtaganden även när det gäller geografisk information. är part till fördraget om observationsflygningar (det s.k. Open Skies-fördraget), vilket är ett rustningskontrollinstrument som innebär att de anslutna länderna tillåter varandra att genomföra observationsflygningar över sina territorier. Det innebär att insamling och spridning av geografisk information kan ske inom ramen för fördragssamarbetet. En viktig princip i fördraget är att den informa- tion som samlas in under observationsflygningarna är tillgänglig för alla Prop. 2015/16:63 undertecknade stater som så önskar mot ersättning. I förordningen (1995:336) med anledning av vissa åtaganden inom () finns föreskrifter med anledning av vissa åtaganden enligt fördraget. I denna förordning nämns ytterligare tre dokument; Wiendokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder , dokumentet om global informationslämning och dokumentet om uppförandekoden . Dessa dokument innebär också åtaganden för att göra viss geografisk information tillgänglig. Mot denna bakgrund bör en sammanställning av geografisk information som tagits fram inom ramen för vissa internationella åtaganden inte omfattas av kravet på spridningstillstånd. Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka åtaganden som avses. Utredningen har kommit fram till att det torde vara fråga om fördraget om observationsflygningar (SÖ 2002:61), Wiendokumentet och dokumentet om global informationslämning av . 9.6Möjlighet att meddela föreskrifter om undantag Regeringens förslag: Någon möjlighet ska inte längre finnas för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i ett enskilt fall medge undantag från kravet på tillstånd till spridning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska dock ges möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från kravet på spridningstillstånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget men anser, liksom , att de av utredningen föreslagna lättnaderna inte är tillräckliga. Lantmäteriet, som menar att regleringen genom förslaget blir mer flexibel, teknikneutral och förhindrar att lagstiftningen blir föråldrad på grund av den snabba teknikutvecklingen, tillstyrker SGU avstyrker att undantagen för vissa kartor inte ska överföras till den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande reglering i 6 § tredje stycket lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på spridningstillstånd. till bestämmelsen nämns att undantag kan ges för vissa kartproducerade kommuner som har kompetens för försvarssekretessgranskning. nämns som exempel på undantag material som har framställt (satellitbilder, kartor och andra sammanställningar) och spridning av flygfotografier över vissa områden av . Första frågan regeringen har att ta ställning till är om bestämmelsen som ger möjlighet att medge undantag i enskilda fall ska behållas. ningens bedömning är att det även i fortsättningen ska finnas möjlighet 2015/16:63 att bevilja aktörer undantag, men att det kan göras inom ramen för tillståndsförfarandet genom att generella tillstånd för en aktör beviljas. Fördelen med att utmönstra uttrycket undantag är att regleringen blir tydligare. Eftersom samma resultat kan uppnås genom generella tillstånd framstår regleringen om undantag som onödig och krånglig. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i 6 § tredje stycket LiL ska utmönstras. Regeringen delar utredningens bedömning i denna del. En annan fråga som uppkommer är om det ska införas en möjlighet att meddela föreskrifter om undantag. Utredningen anser att en sådan bestämmelse fyller en viktig funktion i fråga om att undanta information som inte är återgiven så noggrant eller detaljrikt att den ska anses som känslig. I nuvarande reglering undantas kartor i mindre skala än 1:100 000 från tillståndskravet liksom äldre kartor som framställts . Försvarsmakten har framhållit för utredningen att det numera inte är ändamålsenligt att referera till kartskala eftersom informationen i huvudsak återges digitalt. och Lantmäteriet har enligt utredningen anslutit sig till den uppfattningen. Enligt myndigheterna är det mer relevant att ange vilken upplösning materialet får ha. För att uppnå en flexibilitet i systemet och undvika ett onödigt tillståndsförfarande föreslår utredningen att det på myndighetsnivå ska ges en möjlighet att avgränsa tillståndsförfarandet ytterligare genom att i föreskrifter inskränka tillämpningsområdet. Det kan ske genom att uppgifter som inte är tillräckligt detaljerat återgivna undantas från tillståndskravet (under förutsättning att försvarssekretessen behålls). En sådan lösning blir mer teknikneutral och riskerar inte att bli föråldrad eftersom den kan anpassas efter framtida teknikutveckling. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning, och anser att föreskrifter om undantag bör kunna få meddelas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att den nuvarande bestämmelsen som medger att undantag kan beslutas inte ska överföras till den nya lagen, men att en ny bestämmelse ska införas som ger möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag. Vid denna bedömning, liksom vid beviljandet och utformandet av generella tillstånd, är det viktigt att ta ställning till om myndigheten i fråga har den erforderliga kompetens som behövs för att själv pröva att den aktuella verksamheten inte kommer att medföra skada för totalförsvaret. 10 Frågan om tillstånd för inrättande av databaser för lagring av geografisk information Enligt nuvarande ordning krävs det enligt 5 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) tillstånd för att inrätta en databas med geografisk information över svenskt territorium om databasen ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd ska ges av rege- Prop. 2015/16:63 ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs dock inte om informationen framställts enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 och 7 §§ LiL eller som annars får spridas utan hinder av bestämmelserna i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. 10.2Behovet av en reform Som framgått av avsnitt 4.3 har förutsättningarna för lagring av geografisk information förändrats avsevärt sedan lagens tillkomst. Uppdatering och lagring av geografisk information i databaser är väl utbrett bland såväl statliga myndigheter, kommuner och bolag som hos privata aktörer och flera databaser inrättas . Antalet som enligt LiL är skyldiga att söka tillstånd har således ökat i betydande utsträckning. Bara genom användning av smarttelefontjänster vid publicering av fotografier eller joggingrundor skapas en tillståndspliktig databas. Lagring och insamling sker i dessa fall ofta . Lantmäteriets statistikuppgifter visar dock att det är få aktörer som ansöker om tillstånd. En annan utveckling som förändrat förutsättningarna för det nu gällande tillståndskravet är att det inte längre krävs att man lagrar informationen själv för att kunna bearbeta och nyttja materialet, utan det kan göras med hjälp av elektroniska informationstjänster som bl.a. kommuner och myndigheter är skyldiga att tillhandahålla enligt lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Ett ytterligare skäl till att ifrågasätta databastillståndets effekt när det gäller att skydda geografisk information är att databaser kan inrättas utan tillstånd utanför gränser. Detta får anses undergräva tillståndsförfarandets funktion när det gäller att skydda känslig information, särskilt då reglerna om jurisdiktion medför att det inte är möjligt att lagföra brott mot LiL som begåtts utom riket. Underlagen i de databastillståndsansökningar som trots allt görs bygger också i huvudsak på Lantmäteriets, eller annan myndighets produktion, dvs. på information som redan är granskad och godkänd. 10.3Något tillstånd för inrättande av databaser ska inte behövas Regeringens förslag: Den nya lagen ska inte innehålla något krav på tillstånd för att inrätta databaser med geografisk information över svenskt territorium. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig välkom- nar förslaget, däribland Länsstyrelserna i , , län, , och 2015/16:63 län, Lantmäteriet, , (), geologiska undersökning (SGU), Kommuner och Landsting (SKL) och kommun. Skälen för regeringens förslag: Så som konstaterats ovan talar alltså mycket för att den nuvarande regleringen, i fråga om databaser, är föråldrad och inte längre fyller avsedd funktion. Att lagring sker som observationen registreras innebär att en databas inrättas. Detta har medfört att framställning av geografisk information är tillståndspliktig i en mycket större omfattning än vad lagstiftaren hade tänkt, vilket också innebär större inskränkningar i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna än vad som var avsett. En ytterligare omständighet som komplicerar situationen är att utvecklingen har gått mot ett allt mer tjänstebaserat tillhandahållande av geografisk information som innebär att aktörer får åtkomst till mängder av geografisk information som kan läggas samman i tjänsten men utan att aktören själv behöver lagra informationen. Ett krav på tillstånd för inrättande av databaser träffar inte dessa situationer och det finns skäl att anta att en reglering av nuvarande slag riskerar att snabbt bli föråldrad och tappa sin effekt i takt med att nya lösningar för lagring av information utvecklas. Regeringen har mot bakgrund av detta övervägt att ta bort tillståndskravet för lagring av geografisk information och funnit att förslaget i praktiken inte skulle leda till några nämnvärda försämringar i fråga om skydd för känslig information. Ett sådant förslag välkomnas också av remissinstanserna. Exempelvis anser att förslaget underlättar den nuvarande hanteringen av geografisk information över land- och sötvattenområden samt arbetet med att göra geografisk information tillgänglig för samarbetspartners och andra intresserade enligt principen för ”öppna data”. I sammanhanget kan erinras om att det finns särskilda regler om informationssäkerhet i säkerhetsskyddslagen (1996:627) med tillhörande säkerhetsskyddsförordning ([1996:633], 9–13 §§ förordningen), vars syfte bl.a. är att skydda lagring av känsliga uppgifter. Den lagstiftningen omfattar emellertid i huvudsak offentlig verksamhet. Vid en sammantagen bedömning ger det ovan anförda starkt stöd för att tillståndskravet för lagring av geografisk information är en gångbar metod för att skydda förvarshemliga uppgifter. Bedömningen är att bestämmelserna i skyddslagen (2010:305), som kompletteras med regeringens förslag om krav på spridningstillstånd för viss geografisk information, är ett mer praktiskt hanterbart, ändamålsenligt och effektivt sätt att förhindra att känslig information kommer i orätta händer. Regler om informationssäkerhet finns vidare, som nämnts, i bl.a. säkerhetsskyddslagstiftningen. Det bör i detta sammanhang även erinras om bestämmelsen i 19 kap. 7 § rörande obehörig befattning med hemlig uppgift. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att den nya lagen inte ska innehålla något krav på tillstånd för inrättande av databaser med geografisk information. Regeringens förslag: Straffskalan för otillåten fotografering eller liknande registrering från luftfartyg ändras genom att maximistraffet för brottet höjs till fängelse i högst . Straffbestämmelsen i den nya lagen ska tillämpas om gärningen inte är belagd med samma eller strängare straff enligt . Bestämmelserna om förverkande i lagen om skydd för landskapsinformation ska överföras till den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Lantmäteriet och tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om tillståndskrav för sjömätning, fotografering eller liknande registrering från luftfartyg, inrättande av databas med landskapsinformation och spridning av landskapsinformation är straffsanktionerade i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför sjömätning, eller sprider sammanställningar av landskapsinformation i strid med vad som föreskrivs i LiL, eller utan tillstånd inrättar databaser, döms till böter eller fängelse i högst . Straffbestämmelsen som avser flygfotografering eller liknande registrering från luftfartyg som utförs uppsåtligen eller av oaktsamhet i strid med LiL har en straffskala från böter till fängelse . I ringa fall döms inte till ansvar. Är gärningen belagd med straff enligt gäller inte straffbestämmelserna i . Det ovan anförda framgår av 8–11 §§ LiL. Enligt 12 § LiL ska flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som tillkommit eller spridits genom förfarande som utgör brott enligt LiL förklaras förverkade. Detsamma gäller föremål som används som hjälpmedel vid brott enligt lagen. Förverkande ska ske endast om det inte är uppenbart oskäligt. Lagrådet har i sitt yttrande angett att regeringen i den fortsatta beredningen av lagstiftningsarbetet bör behandla förslagets förenlighet med tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) med anledning av Högsta domstolens beslut i mål Ö 338-15. hävde i beslutet ett beslag av ett minneskort, vilket innehöll fotografier tagna mot ett skyddsobjekt i strid mot ett förbud mot avbildning enligt skyddslagen (2010:305). Fotografierna var enligt ostridiga uppgifter avsedda för publicering i en dagstidning. Beslutet motiverades med att anskaffarfriheten i TF och YGL hindrar att ansvarsbestämmelsen i skyddslagen tillämpas i fall när en fotografering har skett i syfte att bilderna ska publiceras. ansåg nämligen att straffbestämmelsen i skyddslagen tar sikte på innehållet i det som avbildats och inte sättet på vilket uppgiften anskaffats. Enligt fanns därmed inte grund för förverkande av en sådan avbildning och således saknades också grund för beslag. Regeringen konstaterar inledningsvis att LiL inte ansågs oförenlig med grundlagarna vid sitt införande. Det har inte heller kommit till regering- 2015/16:63 ens kännedom att det vid tillämpning av lagen har uppkommit tvekan om dess förenlighet med grundlagarna. I förhållande till LiL innebär den här föreslagna lagen lättnader när det gäller krav på tillstånd. Inskränkningarna i möjligheten att utföra sjömätning, registrering från luftfartyg och spridning är således mindre än i LiL. En skillnad mellan den nu föreslagna lagen och skyddslagen är att den senare inte innehåller några bestämmelser om förbud mot spridning av uppgifter. Enligt 1 kap. 9 § 5 TF gäller det som är stadgat i lag om ansvar för det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse anskaffats (jfr YGL 1 kap. 12 §). För att bestämmelserna om anskaffarfrihet över huvud taget ska aktualiseras krävs att den som anskaffat uppgifterna avsett att dessa ska publiceras. Av 6 kap. 2 § sista stycket TF följer att spridning av en karta eller en därmed jämförlig ritning eller bild som innehåller uppgifter av betydelse för rikets försvar får regleras i lag. Motsvarande bestämmelser finns i 3 kap. 7 och 12 §§ YGL. De uppgifter som omfattas av förbudet mot spridning i den nu föreslagna lagens 9 § är sådana att de innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar. Detta innebär att det föreslagna förbudet mot spridning har stöd i bestämmelserna i och YGL. I övrigt kan konstateras att om det skulle uppstå en situation där en bestämmelse i den nu föreslagna lagen skulle strida mot TF eller YGL får den bestämmelsen inte tillämpas. För att skyddet mot spridning av försvarskänslig information ska kunna upprätthållas måste överträdelser kunna beivras. Spridning av försvarskänslig information kan orsaka stor skada för totalförsvaret. Sådana gärningar är så allvarliga att en straffsanktion är nödvändig med hänsyn till gärningarnas allvar. Även bestämmelserna i den föreslagna lagen ska därför vara straffsanktionerade. I finns straffbestämmelser rörande brott mot rikets säkerhet. Det bör liksom i den gamla lagen uttryckligen framgå att straffbestämmelserna i lagen om skydd för geografisk information är subsidiära till bestämmelser. För att säkerställa att en mildare straffskala inte kan bli tillämplig än den som anges i lagen om skydd för geografisk information bör det även framgå att bestämmelser blir tillämpliga i fall där gärningen är belagd med samma eller strängare straff. Såsom framgått ovan är det i nu gällande lag en straffskala för otillåten sjömätning och otillåten spridning av geografisk information och en annan, lägre, för otillåten flygfotografering eller liknande registrering. Straffskalorna för otillåten sjömätning och otillåten spridning motsvarar straffskalan för överträdelser av skyddslagen (2010:305). Regeringen föreslår ingen ändring när det gäller straffskalorna som avser otillåten sjömätning och spridning av geografisk information. Regeringen anser däremot att det finns anledning att skärpa straffskalan för otillåten fotografering eller liknande registrering från luftfartyg, mot bakgrund av att brott mot bestämmelsen kan begås endast i situationer då är särskilt sårbart, och då flygfotografering eller liknande registrering möjliggör framtagning av geografisk information i ett mycket detaljerat format som kan orsaka stor skada. Straffvärdet för de allvarligaste gärningarna måste således betraktas som högre än vad den nuvarande straffskalan ger uttryck för. Det finns därför skäl att höja maximistraffet så att det motsvarar vad som gäller för otillåten sjömätning och otillåten sprid- Prop. 2015/16:63 ning. välkomnar att maximistraffet höjs. Enligt nuvarande ordning är ringa överträdelser inte straffbelagda. Skulle undantaget för ringa fall tas bort finns det risk för att det straffbara området kan träffa helt obetydliga förseelser. Det bör därför finnas en ventil som undviker att rent bagatellartade gärningar kriminaliseras. Regeringen ser inget behov av att utöka det straffbelagda området, utan anser att nuvarande reglering på detta område bör överföras till den nya lagen. Vid LiL:s tillkomst utvecklade lagstiftaren inte närmare vad som ska anses utgöra ringa fall. Regeringen konstaterar dock att syftet med tillståndskraven är att skydda samhällets intresse av att utöva kontroll över att sådan information som kan vara känslig i försvarshänseende inte framställs eller sprids. I förarbetena till LiL (prop. 1993/94:32 s. 28) betonar regeringen att det är av vikt att understryka allvaret i överträdelser mot lagens förbudsregler mot bakgrund av att totalförsvarets sårbarhet har ökat genom att sekretessbelagd information missbrukas i och med den tekniska utvecklingen. Bedömningen av om ringa fall föreligger bör inte vara beroende av om en faktisk risk för skada på totalförsvaret har uppkommit. I stället ska bedömningen göras utifrån om avvikelsen från tillståndskravet har varit obetydlig. Som exempel på ringa brott mot bestämmelserna om spridningstillstånd kan nämnas en situation där spridningen har skett under en på ett sätt som innebär att materialet kan återtas eller att kartor har delats ut i en krets som är så omfattande att spridningstillstånd krävs men där materialet samlas in igen. Den tid som materialet har varit spritt är således begränsad. I de fall spridning har skett på internet är utrymmet för en sådan bedömning mindre, eftersom materialet rent faktiskt inte går att återta på samma sätt. Ofta kan spridningen också ha nått en mycket stor krets. Ett annat exempel är om spridningen eller sjömätningen har skett i sådan begränsad omfattning att den ligger strax över gränsen för att en spridningssituation har uppstått eller för att sjömätningen inte ska ses som ringa. Prövningen bör således göras utifrån om underlåtenheten att söka tillstånd med hänsyn till omständigheterna kan anses som obetydlig och inte utifrån en bedömning som innefattar prövning av om någon faktisk skada eller risk för skada uppkommit genom framställandet eller spridningen. Det har inte framkommit något skäl till varför bestämmelserna om förverkande inte ska överföras till den nya lagen. Regeringen föreslår därför att reglerna om förverkande i sak ska överföras från LiL till den nya lagen och endast genomgå språkliga justeringar. Regeringen anser också att det ska införas en hänvisning till 36 kap. 5 och 5 b §§ , där bestämmelser om hos vem förverkande får ske och om särskild rätt till förverkad egendom finns.