prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — har ansvar för att utreda och besluta om enskildas beskattning, och därmed också frågor om skattetillägg när det är aktuellt. Skattetillägg kommer även i fortsättningen i de allra flesta fall att beslutas av och därmed hanteras inom ramen för förvalt- ningsprocessen som . Åklagare och allmän domstol får genom den föreslagna regleringen en ny uppgift, nämligen att i flera fall utöver frågan om skattebrott även utreda och pröva frågan om skattetillägg. Frågan kommer i de allra flesta fall att initieras via , genom att anmäler ett misstänkt skattebrott till åklagare. Rege- ringen anser i likhet med att det vore en fördel om i samband med anmälan om brott också bidrog med sin uppfattning om skattetilläggsfrågan. Frågorna om skattebrott och skattetillägg är nära sammanhängande med varandra. Regeringen anser inte att det finns några hinder för att uttala sin uppfattning i fråga om skattetillägg i samband med att verket anmäler en misstanke om skattebrott. anser att medverkan i brottsutred- ningen bör regleras i lag eller förordning för att säkerställa effektiviteten i processen. Regeringen vill påminna om att lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar innehåller sådana regler, t.ex. om möjligheten för åklagare att anlita biträde av vid förundersökning. Utredningen av skattetilläggsfrågan hos åklagaren kommer som anges ovan oftast att aktualiseras via en brottsanmälan från , men i de fall som detta inte sker ser regeringen inget hinder att åklagaren kontaktar för att få sådant underlag som Regeringen ser inte skäl att reglera någon skyldighet för att biträda åklagaren i dessa fall i lag, men Prop. 2014/15:131 avser att överväga frågan om författningsbehov när övrigt reglerings- behov i förordning med anledning av den nya ordningen införs, se i övrigt avsnitt 7.19. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att dagens regel om särskild åtalsprövning i 13 § skattebrottslagen för skatteförseelse, dvs. att sär- skilda skäl ska finnas för åtal, ska utvidgas till att även gälla skattebrott, vårdslös skatteuppgift och skatteavdragsbrott, om det undandragna skattebeloppet understiger två prisbasbelopp och en felaktighet eller passivitet som skulle omfattas av åtalet även kan läggas till grund för beslut om skattetillägg för samma person. Vidare föreslås att det ska anges uttryckligen att med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde det år då brottet begicks. Regeringen bedömer att 17 § skattebrottslagen om anmälningsplikt inte ska förändras men erinrar om de möjligheter till avvägningar som redan finns i bestämmelsen, inför om en anmälan ska göras. Förslaget genomförs i 13 § skattebrottslagen. 7.7Samlad sanktionsprövning – en ny lag om talan om skattetillägg i vissa fall Regeringens förslag: Den nya regleringen om en samlad sanktions- prövning i allmän domstol ska samlas i en ny lag. Den ska heta lag om talan om skattetillägg i vissa fall. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att flera bestämmelser ska regleras i i stället för i den nya lagen och att lagens namn ska vara ”lagen om skattetillägg i allmän domstol”. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har synpunkter på att den nya regleringen samlas i en ny lag eller synpunkter på dess namn. Som nämns i avsnitt 7.4 avstyrker ett antal remissinstanser förslaget om en samlad sanktionsprövning i allmän domstol i sin helhet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår som nämns i avsnitt 7.4 inte bara en spärreglering för att undanröja risken för separata prövningar av skattetillägg och skattebrott utan även att en samlad sanktionsprövning ska ske i vissa fall. När det är aktuellt med misstanke om brott för en felaktighet eller passivitet som kan utgöra grund för skattetillägg, ska åklagare och allmän domstol pröva frågan om skattetillägg i samband med att brottet prövas. De nya regler som regeringen föreslår innebär att förfarandena för administrativa och straffrättsliga sanktioner knyts samman i flera Det är en inte tidigare tillämpad ordning. Frågan är då var 2014/15:131 den nya regleringen ska placeras. Valet står mellan att göra ändringar i befintlig reglering, såsom skatteförfarandelagen och , eller att skapa en ny lag. Den samlade sanktionsprövningen ska tillämpas i specifika situationer. Vissa situationer som behöver regleras i det nya förfarandet är skatterättsliga till sin natur, och hör därför närmast hemma i skatte- förfarandelagen. Andra är av straffrättslig karaktär och hör i princip till regler om brottmålsprocessen. En samlad reglering kan därför inte på något naturligt sätt i sin helhet passas in vare sig i de skatterättsliga regelverken eller i reglerna för brottmålsprocessen. Termer och uttryck som används i de olika processordningarna skiljer sig också åt i flera fall. Dessa omständigheter talar för att en helt ny lag bör skapas. Det bör tydligt framgå när de specifika reglerna ska tillämpas, vilket en separat lag väl uppfyller. Regeringen föreslår att nästan alla bestämmel- ser som rör den samlade sanktionsprövningen ska samlas i en ny lag. Regeringens förslag avviker härigenom delvis från utredningens, då utredningen föreslår att ett antal bestämmelser som rör åklagarens handläggning ska regleras i . Ett fåtal av de regler som föreslås gäller enbart beslut om skattetillägg. Dessa regler passar bäst in bland de övriga skatte- tilläggsreglerna i skatteförfarandelagen, varför de föreslås regleras där, se avsnitt 7.18.2 och 7.18.3. Andra regler som kan behöva införas berör huvudsakligen myndig- heternas handläggning och regeringen avser i sådana fall att reglera dem i en ny förordning. Regeringen föreslår att lagen benämns lagen om talan om skattetillägg i vissa fall. Lagen föreslås innehålla bestämmelser som riktar sig till åklagare och till allmän domstol. En mindre del gäller även verkställig- hetsfrågor som främst riktar sig till , se avsnitt 7.18. Regeringens förslag: Lagen ska gälla om en felaktighet eller passivitet kan utgöra grund för såväl beslut om skattetillägg enligt skatteförfarandelagen som åtal för brott enligt skattebrottslagen för samma fysiska person. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen har inget förslag om lagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter om lagens Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag är dock något annorlunda Skälen för regeringens förslag: Genom regeringens förslag införs helt nya regler för hanteringen av skattetillägg i vissa fall. För att det inte ska råda någon tveksamhet om när de nya reglerna ska tillämpas ska det enligt regeringens mening finnas en bestämmelse som anger lagens Regeringen föreslår att lagen ska gälla när en felaktighet eller passivitet kan vara grund för såväl beslut om skatte- Prop. 2014/15:131 tillägg som åtal för brott enligt skattebrottslagen. Om en felaktighet eller passivitet kan leda till skattetillägg men även till en prövning avseende skattebrott, gäller alltså denna lag. Själva tillämpningen av lagen kan leda till att ett beslut om skattetillägg inte ska fattas av , utan att frågan om skattetillägg i stället ska prövas av allmän domstol eller av åklagare. I bestämmelsen pekas ut vilka typer av sanktioner som lagen omfattar, nämligen skattetillägg och brott enligt skattebrottslagen. Brott enligt skattebrottslagen omfattar inte bara skattebrott utan även alla andra brott enligt lagen, såväl uppsåtliga brott som oaktsamhetsbrott. Genom den valda avgränsningen omfattas t.ex. inte brott enligt såsom bokföringsbrott. Se mer om valet av brott i avsnitt 7.3. I det följande när det talas om skattebrott avses också andra brott enligt skattebrottslagen, om inte annat anges. Vidare ska framgå att det ska vara en och samma felaktighet eller passivitet som kan utgöra grund för skattetillägget som för brottet enligt skattebrottslagen. Mer om detta i avsnitt 7.8.1. Vidare ska sanktionerna gälla samma fysiska person. Mer om detta nedan i avsnitt 7.8.2. Förslaget genomförs genom 1 § i den nya lagen. Regeringens förslag: ”Felaktighet eller passivitet” ska i den nya lagen användas som uttryck för de omständigheter som i det enskilda fallet kan utgöra grund för såväl skattetillägg som talan om skattebrott. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: För remissinstansernas synpunkter, se mot- svarande avsnitt om felaktighet eller passivitet i kapitlet om spärreglering i skattebrottslagen och skatteförfarandelagen, avsnitt 7.5.1. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: För remissinstansernas synpunkter, se avsnitt 7.5.1. Skälen för regeringens förslag: Endast om en felaktighet eller passivitet kan utgöra grund för såväl beslut om skattetillägg som åtal för brott enligt skattebrottslagen, ska den nya lagen tillämpas. I avsnitt 7.5.1 föreslås uttrycket ”felaktighet eller passivitet” för att beskriva de omständigheter som i det enskilda fallet kan utgöra grund för såväl skattetillägg som talan om skattebrott. Det ska motsvara vad som enligt ska ligga till grund för bedömningen av om ett förfarande skulle innebära att samma brott skulle prövas en andra gång, av beskrivet som ”identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma”. Uttryckets närmare innebörd beskrivs i avsnitt 7.5.1. Samma överväganden som anges där, gör sig gällande här. I avsnitt 7.12.2 framgår också att det bara är vid samma felaktighet eller passivitet som åklagaren ska föra talan både om skattebrott och 2014/15:131 skattetillägg. För exempel på situationer som kan uppkomma, se avsnitt 7.14. Regeringens förslag: Den nya lagen ska gälla när felaktigheten eller passiviteten kan utgöra grund för såväl skattetillägg som åtal för brott för samma fysiska person. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen har inget förslag om utpekande av person. Remissinstanserna: Som anges i avsnitt 7.5.2 om samma person har några remissinstanser påpekat att det saknas en avgränsning avseende samma person och att detta bör finnas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.5.3 föreslår regeringen en spärregel i skattebrottslagen om att åklagaren inte får väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse avseende den felaktighet eller passivitet som för samma fysiska person ligger till grund för ett skattetillägg. Genom att uttryckligen ange att det ska gälla samma fysiska person får regleringen den avgränsning som är avsedd. Regeringen gör samma bedömning avseende den nya lagens räckvidd. Därför föreslår regeringen att den nya lagen ska gälla när felaktigheten eller passiviteten kan utgöra grund för de olika sanktionerna för samma fysiska person. När det gäller spärregleringen föreslår regeringen (i avsnitt 7.5.7) att den ska gälla även när den fysiska personen har krävts på betalning för ett skattetillägg som har påförts en juridisk person. Den regleringen föreslås för att säkerställa att en person som har gjorts personligt betalningsansvarig för ett beslutat skattetillägg inte ska kunna bli föremål för en andra process för samma felaktighet eller passivitet. Den nya lagen om talan om skattetillägg i vissa fall ska användas i de fall då skattetillägg inte har beslutats (eller en juridisk persons skattetillägg inte har avkrävts en fysisk person). Vid tillämpningen av den nya lagen blir det därför inte aktuellt med frågor om personligt betalningsansvar för beslutade skattetillägg. Det skattetillägg som ska beslutas av allmän domstol genom det nya förfarandet är skattetillägg för den fysiska person som skattebrottet avser. Därmed är någon reglering om ansvar för juridiska personers skattetillägg inte behövlig i den nya lagen, varför regeringen inte föreslår någon sådan. Regeringens förslag: Lagen ska innehålla bestämmelser om förfarandet när en fråga om skattetillägg prövas i samma rättegång som ett åtal för skattebrott, om förfarandet hos åklagaren och om verkställighet, vilket ska framgå av en inledande bestämmelse om lagens huvudsakliga innehåll. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens I utredningens förslag finns ingen hänvisning till bestämmelser om förfarandet hos åklagaren eller om verkställighet. förslag är också något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter på för- Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag är dock något annorlunda Skälen för regeringens förslag: Av tydlighetsskäl anser regeringen att det i lagens inledande bestämmelser bör anges vad för bestämmelser som finns i lagen och till vilka de riktar sig. Den nya lagen reglerar hur skattetillägg döms ut och i övrigt hanteras i allmän domstol. också ramarna för åklagarens handläggning av skattetilläggsfrågan. bör framgå av den inledande bestämmelsen. I slutet av lagen finns en bestämmelse om verkställighet m.m. som riktar sig till främst men också till andra myndigheter som och allmänna förvaltningsdomstolar. ingen anser därför att det också ska anges att lagen innehåller vissa bestämmelser om verkställighet. Förslaget genomförs genom 2 § i den nya lagen. 7.10 Prövningen och handläggningen av skattetillägget i brottmålsrättegången Regeringens förslag: Prövningen av de materiella frågorna ska styras av reglerna i skatteförfarandelagen. Det innebär att bestämmelserna om skattetillägg i 49 och 51 kap. skatteförfarandelagen ska tillämpas. 49 kap. 10 a och 10 b §§ ska dock inte tillämpas. För den processuella handläggningen ska det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om skattetillägg har samband med tillämpas, om inte något annat föreskrivs i lagen. Tvångsmedel enligt 24–28 kap. får dock inte användas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock inga författningsförslag eller ställnings- taganden i fråga om utredningen och handläggningen av skattetilläggs- frågan hos åklagaren eller om tvångsmedel, men föreslår viss särreg- lering i . Utredningens förslag är också annorlunda utformat. Remissinstanserna: utgår från att domstolarna kommer att kunna hantera skillnaderna i regelverken och anger att sådant sker inom ramen för ett brottmål, även om det kommer att komplicera handläggningen. Dock är det viktigt att vara tydlig mot den enskilde. Förvaltningsrätten i pekar på att allmän domstol har 2014/15:131 erfarenhet av olika beviskrav t.ex. vid enskilda anspråk inom ramen för Hovrätten för , Hovrätten över och , Attunda tingsrätt, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , FAR, , Näringslivets skattedelegation, Svenskt Näringsliv och är negativa eller ser stora problem med att flera olika sorters regler kommer att hanteras i samma De anser att det får flera negativa effekter, såsom olika överklagandefrister, olika regler om prövningstillstånd, att det blir svårt både att särskilja och att samordna processerna samt att det är problema- tiskt att allmän domstol ska bedöma oriktig uppgift både skatterättsligt Flera av dem påpekar att det kommer att behöva göras komplicerade skatterättsliga bedömningar, att mycket är okänd materia, att det saknas kompetens (både hos domstol och åklagare) för att bedöma skatterättsliga regler och att utbildning och/eller förvaltningsrättslig Flera remissinstanser har synpunkter som gäller de olika beviskrav och rekvisit som kommer att gälla vid skattetilläggs- prövningen jämfört med prövningen av ansvar för brott: ombudsmän, , Attunda tingsrätt, Kammarrätten i , , , Näringslivets skattedelegation, , och är negativa till att olika beviskrav ska prövas i samma process och anger att det är komplicerat och svårt att förstå för den enskilde samt kommer att leda till stora praktiska problem för både åklagare och allmän dom- Flera remissinstanser pekar på samma problem avseende frågan om Företagarna, skattedelegation, Svenskt Näringsliv och föreslår att beviskraven för skattetillägg – generellt – höjs till det som gäller inom straffrätten. Ungefär samma remissinstanser vill också att det ska införas subjektiva rekvisit för skattetillägg – generellt – och att en utredning om detta ska tillsättas, och några anser att det i vart fall ska övervägas. Flera remissinstanser anser att det är oklart vilka regler som ska gälla för åklagaren i dess handläggning av skattetilläggsfrågan, t.ex. vilka bestämmelser i som ska gälla angående bl.a. bevisning t.ex. att den föreslagna lagen inte tycks omfatta förundersöknings- förfarandet som föregår processen i domstol och pekar på att någon särskild reglering för vad som gäller under utredningsfasen liknande den som gäller vid utredningen av en näringsförbudsfråga, 8 § (numera upphävda) lagen (1986:436) om näringsförbud, inte föreslås av utred- ningen, vilket orsakar oklarheter. De undrar om åklagaren får förordna om förhör eller använda sig av straffprocessuella tvångsmedel i situatio- nen när t.ex. ett förhör inte har någon betydelse för straffvärdet men för fastställande av underlag för skattetillägg. De anger vidare att det är oklart om inhämtade uppgifter för ett brottmål också kommer att få användas för yrkandet om skattetillägg. Om så inte är fallet kan det uppstå situationer där det i brottmålsprocessen kommer att finnas inhämtade underlag som endast får utgöra bevisning för att styrka brott- målen men inte för att fastställa vare sig underlaget till skattetillägg eller för att styrka den oriktiga uppgiften vad avser yrkandet om skattetillägg. Det kan gälla t.ex. när uppgifter inhämtas genom lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. vill klargöra att reglerna om bevisning i 35– 40 kap. och åtal, förberedelse m.m. i 45–46 kap. bör tillämpas. anser att det bör övervägas om rätten till muntlig förhandling i 67 kap. SFL bör utökas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag är dock något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Endast avstyrker förslaget i sin helhet. Flera remissinstanser lämnar dock synpunkter på förslaget. Hovrätten över och bedömer att det som sägs om hur användningsbegränsningar ska hanteras kan fungera men påpekar att det sannolikt kommer att uppstå gränsfall med svårigheter för domstolen att avgöra frågor med bortseende från uppgifter som lagts fram men som inte får beaktas och det kan inte uteslutas att det kan uppkomma en risk för att sådan information som inte får beaktas påverkar utgången. Hovrätten över och anser vidare att det inte ges klart besked om någon utredningsskyldighet ska åvila domstolen och anser att så inte ska vara fallet. som är kritisk mot förslaget hänvisar till tidigare remissvar och framför därutöver invändningar mot förslaget som gäller oskuldspresumtionen, beviskrav, hur remisskritiken bemöts och om förslaget inte i vissa fall kan leda till att domstolen inom ramen för samma rättegång måste göra två prövningar av närliggande omständig- heter, något som framstår problematiskt. anser det vara ändamålsenligt att samma materiella regler ska tillämpas för skattetillägg oavsett var prövningen sker, men problematiskt att olika processord- ningar och därmed tillämpliga principer tillämpas beroende på om skattetillägget handläggs i allmän domstol eller i förvaltningsdomstol och att systemet riskerar att för den enskilde framstå som oförståeligt och oförutsägbart. anger när det gäller beviskrav och enskilt anspråk att rättens avgörande i ansvarsfrågan enligt 29 kap. 6 § tredje meningen är bindande vid prövningen av det enskilda anspråket och anser att en bestämmelse motsvarande den bör införas om allmän domstol ska pröva frågan om skattetillägg. anser att skattetillägg kommer att utgöra en stor del av processen. Åklagar myndigheten och som har principiella invändningar mot förslaget om ett samlat sanktionsför- farande instämmer dock i huvudsak i förslaget att prövningen av de materiella frågorna om skattetillägg ska styras av reglerna i skatteför- farandelagen och att den processuella handläggningen ska ske enligt regler. När det gäller själva författningsförslagen anser och att det bör förtydligas i 4 § i den nya lagen att regler ska tillämpas och att det bör övervägas om inte alla processuella regler bör finnas samlade i rätte- gångsbalken. I vart fall bör en hänvisning till den föreslagna lagen över- vägas. Några remissinstanser framför synpunkter som gäller de föreslagna undantagen avseende tvångsmedel. 2014/15:131 myndigheten delar bedömningen att skattetilläggets administrativa karak- tär manar till försiktighet avseende straffprocessuella tvångsmedel men anser att åklagaren i det nya systemet inte bör få sämre möjligheter till tvångsmedel än vad som gäller för bevissäkring enligt 45 kap. SFL. Material som har inhämtats genom tvångsmedel ska enligt utkastets förslag få användas i skattetilläggsfrågan om inte användningsbegräns- ningar eller dylikt förhindrar det. Detta innebär enligt Åklagarmyndig- heten och exempelvis att originalmaterial som finns i beslag i brottmålet kan användas som bevisning även avseende skattetilläggsfrågan så länge brottmålsprocessen pågår men inte efter att brottmålet har fått laga kraft eftersom beslaget då kan bestå. Det bör därför i det fortsatta arbetet övervägas om inte i vart fall reglerna om beslag ska få tillämpas i skattetilläggsfrågan. Det bör också belysas om material från hemliga tvångsmedel får användas i skattetilläggs- frågan. är tveksam till att betalningssäkring hålls utanför brottmålsrättegången och anser det inte ändamålsenligt att den domstol som beslutar om en viss sanktion inte ska kunna styra över de tvångsmedel som är kopplade till sanktionen. I vart fall när åklagaren väcker åtal bör därför frågan gå över till allmän domstol enligt reglerna om kvarstad i 26 kap. Hovrätten över och , och har invändningar mot jämförelsen med beviskrav och skade- ståndsanspråk och anser att den haltar. Skälen för regeringens förslag Skatteförfarandelagens materiella regler om skattetillägg ska tillämpas En fråga är enligt vilka regler skattetillägg ska prövas när frågan avgörs i En målsättning med lagstiftningsärendet är att lika- behandlingsprincipen ska följas och därmed att bedömningen av ett skattetilläggsärende så långt det är möjligt ska ske på samma sätt oavsett var beslutet fattas. Den absoluta merparten av skattetilläggsärendena kommer fortfarande att hanteras av och de allmänna förvaltningsdomstolarna och således bedömas enligt de materiella reglerna i skatteförfarande- Att tillämpa andra regler för att bedöma om skattetillägg ska tas ut när det prövas i allmän domstol skulle framstå som mycket märkligt. Vidare framgår redan av avsnitt 7.4 att förutsättningarna för uttag av skattetillägg inte enligt regeringens mening ska förändras. anser därför att även skattetillägg som ska tas ut av allmän domstol ska bedömas enligt de materiella reglerna i skatteförfarandelagen. Bestämmelser om skattetillägg finns i 49 och 51 kap. SFL. reglerar bl.a. hur skattetillägg ska tas ut vid oriktig uppgift (4 §), vilka uppgifter som ska anses vara oriktiga (5 §), skattetillägg vid skönsbe- skattning (6–8 §§), skattetillägg när skatteavdrag inte har gjorts (9 §) och beräkning av skattetillägg (11–21 §§). Dessa bestämmelser ska således tillämpas även när skattetillägg prövas i den nya ordningen. föreslår i avsnitt 7.5.3, 7.5.4 och 7.5.5 en spärreglering i skatteförfaran- delagen som riktar sig enbart till . 49 kap. 10 a och 10 b §§ SFL ska inte tillämpas av åklagare eller allmän I 51 kap. SFL regleras förutsättningar för befrielse från bl.a. skatte- tillägg.