prop · H203125 · 2015-06-16 00:00:00 — mäts indirekt inkomstutvecklingen från startårets snittinkomst till senast prognostiserade snittinkomst – det visas lätt genom utveckling av formeln för inkomstindex. Avsaknaden av korrektionsfaktor medför således inte att prognosfelen ackumuleras. Däremot är det angeläget att indexserien startar från en korrekt utgångspunkt. Om det nya indexet införs år t utgör snittinkomsten för år t–2 startpunkten för den nya indexserien. ISF och ESV ser en risk i att slopandet av korrigeringsfaktorerna minskar transparensen i prognoserna. Regeringen anser också att det är av vikt att transparensen upprätthålls. Genom redovisning av bakomliggande bedömningar, prognosens träffsäkerhet m.m. kan transparensen upprätthållas och förbättras. En konsekvens av nuvarande konstruktion av inkomstindex är eftersläpningen i anpassning till skiftande tillväxt, vilket kan medföra problem för systemets finansiella stabilitet. Föreslaget inkomstindex är ett aktuellare mått. En del av eftersläpningsproblematiken vid tillväxtskiften kvarstår dock. För att i det närmaste helt eliminera problemet krävs att förändringen i inkomstindex motsvarar en prognos av den kommande inkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva. I stället för att följa de förvärvsaktivas inkomstutveckling skulle inkomstindex utgöra en prognos av löneutvecklingen . Med det alternativa index som här föreslås undgår man detta bedömningsinslag. Prognosinslaget är oförändrat jämfört med nuvarande indexkonstruktion. Den återstående eftersläpningsproblematiken får i stället även fortsättningsvis hanteras via balanstalet. Figur 5.6 visar hur föreslaget inkomstindex (grå linje) skulle ha utvecklats fram och därefter, enligt prognos, . Figuren visar också utvecklingen av nuvarande inkomstindex (svart linje) och genomsnittlig pensionsgrundande inkomst utan begränsning av intjänandetaket (streckad linje). Det som eftersträvas är ett index som följer inkomstutvecklingen. Det är alltså hur väl den svarta respektive gråa linjen följer den streckade som är intressant. Det nya inkomstindexet ansluter närmare till snittinkomstens utveckling. Skillnaderna i utvecklingen beror på eftersläpningen . Avvikelserna i nuvarande index beror på eftersläpningen i realinkomstutvecklingen och genomslaget av KPI-utvecklingen. Följsamheten för både nuvarande och föreslaget index påverkas av inkomstprognosernas träffsäkerhet. är ett exempel på det senare, där en prognosmiss bidrar till den stora avvikelsen mellan index- och inkomstutvecklingen, både för nuvarande och föreslaget inkomstindex. 2014/15:125 Figur 5.6 Utvecklingen av nuvarande och föreslaget inkomstindex samt genomsnittlig pensionsgrundande inkomst utan takbegränsning (PGI). Med ett alternativt inkomstindex hade systemets pensionsskuld utvecklats i en något annorlunda takt. Detsamma gäller avgiftsinkomsterna och därmed systemets avgiftstillgång. Orsaken är avgiftstaket, som är knutet till inkomstbasbeloppet. Långsammare indexutveckling ger lägre inkomstbasbelopp och avgiftstak. Därmed blir summan av avgifter som tillförs systemet förhållandevis lägre. Skillnaden mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar påverkar buffertfonden. En annorlunda utveckling återverkar på systemets finansiella ställning och balanstalet. Det kompletta förslaget, inkluderande samtliga ändringsförslag, har jämförts med nuvarande regelsystem i ett flertal framtidsscenarier. Resultaten redovisas i kapitel 7. 5.3Balanstalet – följdändringar och anpassningar Flera ändringar i balanstalets beräkning föreslås. I avsnitt 5.1.1 föreslogs en dämpning, utjämning, av balanstalets effekt på indexeringen. Det betyder att nuvarande utjämningar som görs av variablerna på balanstalets tillgångssida kan tas bort. Till följd av den nya utformningen av inkomstindex föreslås en ny beräkning av avgiftstillgången. Vidare föreslås en mer precis beräkning av omsättningstiden och en enhetlig värdering av pensionsskuldens två delar. Följdändring i beräkning av avgiftstillgången Regeringens förslag: Den utjämnade avgiftsinkomsten i beräkningen av avgiftstillgången för ett visst år ska ersättas av summan av de avgifter som influtit till fördelningssystemet . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tredje AP-fonden avstyrker förslaget med hän- visning till att man avstyrker förslaget om dämpat balanstal. Övriga remissinstanser har inte särskilt kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Balanstalet, ett mått på inkomstpensionssystemets finansiella ställning, motsvarar kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. Den huvudsakliga tillgången är avgiftstillgången, som beräknas som utjämnad avgiftsinkomst multiplicerad med omsättningstiden. Beräkningen av den utjämnade avgiftsinkomsten har utformats efter hur inkomstindex beräknas. Syftet är inte i första hand att minska variationen i avgiftstillgången, utan att utjämna variationen i kvoten mellan avgiftstillgång och pensionsskuld. Om summan av inkomsterna växer snabbare än snittinkomsten, ökar avgiftstillgången mer än indexeringen av pensionsskulden – balanstalet växer. Med det omvända förhållandet sjunker balanstalet och balanseringen riskerar att aktiveras. Ett utjämnande mått för avgiftsinkomsterna, som följer samma principer som utformningen av inkomstindex, vilket i sin tur styr skuldutvecklingen, avsågs bidra till att minska svängningarna i balanstalet. Den föreslagna beräkningsformeln för inkomstindex har emellertid ett helt annat utseende. Det huvudsakliga skälet till att tillämpa nuvarande sammansatta beräkning av avgiftsinkomsten har därmed försvunnit. Därför föreslås att summan av de avgifter till fördelningssystemet som har influtit ersätter den utjämnade avgiftsinkomsten i formeln för avgiftstillgången. Se beräkningsformel i avsnitt 5.3.2. 5.3.2Utjämningar i AP-fond och omsättningstid tas bort Regeringens förslag: I beräkningen av avgiftstillgången för år t ska omsättningstiden för år t–1 ersätta medianvärdet av omsättningstider i nuvarande beräkning. Buffertfondens värde år t ska ersätta medelvärdet av fondvärden i nuvarande balanstalsberäkning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tredje AP-fonden bedömer att det är lämpligt att behålla utjämningen av buffertfondens värde, med hänvisning till att fondens betydelse för systemets stabilitet har ökat markant och dess volatilitet är hög. Övriga remissinstanser är positiva till förslaget eller har inte särskilt kommenterat det. Skälen för regeringens förslag: Det dämpade balanstalet, det som bestämmer balanseringen, är en utjämning av själva balanstalet. utjämningar som görs på tillgångssidan i nuvarande beräkning av 2014/15:125 balanstalet för att mildra balanseringseffekten är därför inte längre nödvändiga. Det medför att balanstalets utveckling blir enklare att analysera och förstå – transparensen ökar. Beräkningsformeln för ett balanstal utan treåriga utjämningar av ingående variabler visas nedan. Formeln för balanstal enligt förslaget: BT(t) = (AT(t-2)+BF(t-2))/S(t-2) AT(t-2) = A(t-2)*OT(t-3) A = avgiftsinkomst till fördelningssystemet OT = omsättningstid BF = buffertfond S = pensionsskuld Balanstalet för år t beräknas år t–1 på underlag avseende år t–2. Omsättningstiden baseras på underlag för år t–3. Jämfört med nuvarande beräkning av balanstalet har beräkning av avgiftstillgången kraftigt förenklats. I stället för ett utjämnat värde på avgiftsinkomsten används summa avgiftsinkomster år t-2. Detta är en följdändring av förenklingen av formeln för inkomstindex. Vidare används alltid senast kända värde för omsättningstiden i stället för medianen . Från och med balanstalet har ett medelvärde av buffertfondens värde använts i beräkningen. En utjämning av fondvärdet dämpar effekten av ett kraftigt fall i buffertfondens värde. Så blev också resultatet balanstal. Utjämningen medförde dock även att den negativa effekten av den tillfälliga nedgången förlängdes i tiden. Det dämpade balanstalet mildrar effekterna av svängningar i fondvärdet liksom i andra variabler. Sammantaget gör regeringen en annan bedömning än Tredje AP-fonden i denna fråga och föreslår en återgång till aktuellt fondvärde . 5.3.3 En mer korrekt beräkning av omsättningstiden Regeringens bedömning: Omsättningstiden bör beräknas som skillnaden mellan förväntad kapitalvägd utbetalningsålder och förväntad kapitalvägd intjänandeålder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte särskilt kom- framhåller att dagens beräkning inte tar full hänsyn till ändrat pensioneringsmönster och därmed överskattar systemets tillgångar. Skälen för regeringens bedömning: Omsättningstiden visar hur länge en krona i genomsnitt förväntas ligga i systemet, från det att den betalas in i avgift tills dess motsvarande pensionsrätt betalas ut som pension. Omsättningstiden motsvarar skillnaden i förväntad kapitalvägd ålder Prop. 2014/15:125 mellan den genomsnittliga avgiftsinbetalaren och den genomsnittliga Med kapitalvägd avses här att genomsnittsåldrarna beräknas som snittvärden viktade med intjänat respektive utbetalt belopp. Föreskrifter om omsättningstidens beräkning lämnas i förordning. I nuvarande beräkning delas omsättningstiden upp i intjänandetid respektive utbetalningstid med en bestämd pensionsålder. Därmed bortses från flexibiliteten i pensioneringsmönstret. Den kapitalvägda pensionsåldern har beräknats till . Intjänandetidens längd är skillnaden mellan och förväntad genomsnittlig intjänandeålder och utbetalningstiden är skillnaden mellan förväntad genomsnittlig utbetalningsålder och . I realiteten upphör inte alltid intjänandet vid pensioneringen. Intjänande av nya pensionsrätter som pension betalas ut är inte ovanligt. Flexibiliteten i pensionsuttaget har ökat, vilket har motiverat en översyn av omsättningstidens beräkning. Nuvarande beräkning medför att omsättningstiden och därmed avgiftstillgången överskattas. Beräkningen kan göras på ett sätt som bättre fångar upp det faktiska intjänande- och pensioneringsmönstret och som dessutom blir enklare. I stället för att bestämma en pensionsålder beräknas omsättningstiden direkt som skillnaden mellan genomsnittlig förväntad utbetalnings- och intjänandeålder. Intjänande efter respektive pensionsutbetalningarna före beaktas. Effekten av att få pension och tjäna in nya pensionsrätter får ett direkt genomslag i beräkningarna. En övergång till den förenklade och mer precisa beräkningen påverkar nivån . I och med att hänsyn tas till intjänandet efter höjs den beräknade genomsnittliga intjänandeåldern. Hänsyn till utbetald pension sänker utbetalningsåldern. Differensen mellan utbetalnings- och intjänandeåldern, dvs. omsättningstiden, minskar. Minskad omsättningstid betyder minskad avgiftstillgång. Effekten mildras av att genomsnittsåldrarna är kapitalviktade medelvärden. Det innebär exempelvis att intjänandet inte inverkar lika tungt på beräkningen av genomsnittlig intjänandeålder. Orsaken är att intjänandet i högre ålder oftast är lägre, baserat på tillfälligt arbete snarare än heltidsarbete. Den nya beräkningsformeln kan uppskattningsvis innebära en minskning av omsättningstiden med omkring . Det innebär att avgiftstillgången beräknas till ett cirka 3 procents lägre värde. I senare avsnitt visas vad detta i kombination med övriga ändringsförslag förväntas innebära för pensionssystemets utveckling. Regeringens förslag: Pensionsskulden till aktiva år t ska beräknas utan att beakta förändringen av inkomstindex mellan år t och t+1. ska beräkningen av pensionsskulden till pensionärer år t inkludera effekten av det dämpade balanstalet för år t+1. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. 2014/15:125 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte särskilt kommenterat förslaget. framhåller att förslagen minskar den oönskade volatiliteten i systemet och eliminerar den överskattning av skulden som dagens beräkning innebär. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande skuldberäkning är skulden till aktiva och skulden till pensionärer indexerade fram till olika tidpunkter. Förslaget syftar till att inkomstpensionsskuldens olika delar ska beräknas enligt samma principer. Hela pensionsskulden ska ha en och samma värderingstidpunkt avseende inkomstindexeringen och denna tidpunkt ska sammanfalla med värderingstidpunkten för systemets tillgångar och det år som skuldberäkningen avser. Vidare ska hela pensionsskulden ha påverkats likformigt av senast fastställda dämpade balanstal innan nästa års balanstal ska beräknas. Nuvarande ordning betyder att pensionsbehållningarna i skulden för år t är indexerade till en nivå som motsvarar den pension, som de skulle berättiga till först . Genom att räkna tillbaka pensionsbehållningarna till nivån t, dvs. dra tillbaka senaste årets inkomstindexering, blir pensionsbehållningarnas och pensionernas skuldvärden jämförbara avseende inkomstindex och värderade t. Om balanseringen är aktiverad har skulden till pensionärerna år t inte påverkats av det dämpade balanstalet för år t+1. Balanseringen påverkar således inte pensionsskulden med full effekt omgående utan verkar med viss fördröjning. Nästa gång balanstalet ska beräknas har skulden till aktiva påverkats av den senaste balanstalseffekten, men det har inte skulden till pensionärer. Det tidigare årets under- eller överskott ligger således delvis kvar och påverkar den nya balanstalsberäkningen. Denna eftersläpning kan hanteras genom att skulden till pensionärer år t multipliceras med balanstalseffekten för år t+1. Hela skulden drabbas och likformigt av balanseringen. Balanstalet för år t+2 inkluderar då ingen oönskad förskjutning av vare sig under- eller överskott. Effekterna av förslaget, dvs. hur skulden påverkas det år beräkningsändringen införs, beror på den då aktuella inkomst- och balanstalsutvecklingen. Förslagen innebär inte att tidpunkterna för indexering och balanseringens effekt på pensioner eller pensionsbehållningar ändras i praktiken. Regeringens förslag: Den årliga reala inkomstförändringen i inkomstindex ska beräknas som den årliga förändringen i inkomst- index borträknat förändringen i det allmänna prisläget. det allmänna prisläget mäts med konsumentprisindex för juni månad före det år som inkomstindex avser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , den enda remissinstans som kommenterat förslaget, tillstyrker förslaget med bedömningen att den ändrade beräkningen av det särskilda talet inte har någon större påverkan på livräntornas storlek. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande inkomstindex är uppdelat Prop. 2014/15:125 i realinkomstförändring och inflation. Vid omräkning av livräntor används hälften av den reala inkomstförändringen som beräknats för inkomstindex. Det inkomstindex som här föreslås visar förändringen i nominell inkomst, utan uppdelning på real inkomst respektive inflation. Således måste storleken på realinkomstförändringen i inkomstindex beräknas. I nuvarande inkomstindex används KPI för juni månad för att räkna om den nominella inkomsten till real inkomst. Om samma princip tillämpas även fortsättningsvis kan den reala inkomständringen i inkomstindex beräknas på följande sätt: Real inkomständring = (It+1/It)/(KPIt/KPIt-1) där It = inkomstindex år t KPIt är konsumentprisindex för juni månad år t. 6Ikraftträdande– och övergångsbestämmelser samt konsekvenser Regeringens förslag: De föreslagna regeländringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna, med beaktande av övergångsregler, ska dock tillämpas första gången vid beräkning av inkomstindex, balanstal, dämpat balanstal och balansindex för . Detsamma ska gälla vid beräkning av årlig tilläggspension första gången för dem som fyller 2017 och första gången vid omräkning av livränta för . Promemorians förslag: Genomförandetidpunkten togs inte upp i Ds 2015:6. Remissinstanserna: Trots att inget förslag om genomförandetidpunkt har lagts, har tre remissinstanser kommenterat valet av tidpunkt. anser att reglerna bör få effekt , för att undvika en indexering med hela överskottet per 31/12 2014 och minska risken för en negativ balansering året därpå och följande år. Första AP- fonden förordar att genomförande sker med effekt från det första tillfället då balanseringen inte är aktiverad. Därmed undviks förlängning av nuvarande balanseringsperiod med risk för minskat förtroende för systemet och effekter för generationsneutraliteten. förespråkar genomförande då balanseringen inte är aktiverad. Skälen för regeringens förslag: Syftet med de föreslagna regeländringarna är varken att höja eller sänka pensionsnivåerna, men beroende på vilket år de införs kan de ändå påverka pensionernas storlek på olika sätt. Särskilt två förhållanden påverkar utfallet vid införandet. 2014/15:125 Om balanseringen är aktiverad påverkas balanstalet och därmed pensionernas utveckling direkt av dämpningen och övriga föreslagna ändringar. Utfallet av det dämpade balanstalet beror på i vilket skede av balanseringsperioden som systemet befinner sig. Det andra förhållandet är hur det föreslagna inkomstindexet förhåller sig till det nuvarande. Nuvarande index påverkas av inflationen mätt med juni-KPI . Föreslaget index styrs av den nominella inkomstutvecklingen, där inflationen är en indirekt faktor. Införandeåret för nya index har betydelse för pensionernas utveckling också ur en annan aspekt. Nuvarande index baseras på ett treårigt medelvärde för den reala snittinkomsten. Införandet av nytt inkomstindex innebär därför att två av de senaste årens reala inkomsttillväxt inte får fullt genomslag i indexutvecklingen. Det är en ofrånkomlig effekt. Om och hur det påverkar den framtida indexbanan beror på hur den genomsnittliga reala inkomstutvecklingen skiljer sig från den nominella inkomstutvecklingen. Som visats i tidigare avsnitt ger de föreslagna reglerna en jämnare och mer aktuell utveckling av pensionerna, vilket är positivt såväl för pensionssystemets funktionssätt som för pensionärerna. Generellt sett bör förbättringar genomföras med hänsyn tagen till administrativa och andra slag av förberedelser. Eftersom ett avgörande skäl för de nya reglerna är en jämnare utveckling av pensionerna är det angeläget att ett införande inte dröjer för . En plötslig försämring i samhällsekonomin kan leda till en ny balansering. Har de nya reglerna då inte trätt i kraft finns risk för ännu en balansering som blir onödigt kraftig. Å andra sidan kan, som ett par remissinstanser påpekat, det ses som önskvärt att införa bestämmelserna utanför en balanseringsperiod. Prognoser för när en pågående balanseringsperiod kommer att upphöra är dock mycket osäkra, även på kort sikt. Till exempel kan förändringar på de finansiella marknaderna och i världsekonomin snabbt förändra förutsättningarna och förlänga den pågående balanseringsperioden. Tidpunkten för när balanseringsperioden lämnas är således osäker och bör enligt Pensionsgruppens bedömning därför inte ligga till grund för när mer stabila regler ska införas. Det finns sammantaget starka systemskäl för att nya regler bör tillämpas , men frågan om införandetidpunkt bör också ha ett individperspektiv. Även om uppräkningen 2016 blir historiskt kraftig oavsett metod så innebär nya regler att pensionsomräkningen för just det året blir något lägre än annars. Med tanke på tidigare balanseringar och den i sammanhanget korta tid som återstår till kommande pensionsomräkning och att balanstalet redan är känt, kan det ur ett individperspektiv verka rimligt med en längre framförhållning för att begränsa en pensionsuppräkning. Pensionsgruppen har gjort bedömningen att en rimlig avvägning när det gäller genomförandetidpunkt är att de nya reglerna ska tillämpas från . Baserat på den prognos som tillämpades i den ekonomiska vårpropositionen 2015 är pensionssystemet på väg ut ur en balansering, som beräknas avslutas . Det innebär att med genomförandeår 2017 kan den nuvarande balanseringsperioden komma att förlängas men troligen med endast något enstaka år. Däremot undviks, enligt samma prognos, en ny balanseringsperiod . Se figur 6.2. Som nämndes inledningsvis har inflationen och snittinkomstens utveckling betydelse för hur en jämförelse mellan nuvarande och föreslagna regler faller ut. Figur 6.1 visar prognosen för inflation och snittinkomstens utveckling enligt vårpropositionen 2015. därefter görs en linjär framskrivning för inflation respektive snittinkomstutveckling. Figur 6.1 Årlig utveckling av inflation och nominell snittinkomst. -0,5 -0,5 antaganden i vårpropositionen 2015 Figur 6.2 visar den sammanlagda balanseringseffekten (förhållandet mellan balansindex och inkomstindex) . Då kurvan når värdet 1,00 är balanseringen avslutad och den rena inkomstindexeringen är återigen i kraft. Med nuvarande regler beräknas balansindex nå inkomstindex . Därefter förväntas balanseringen slå till igen 2021, men mildare och kortvarigare. Om de alternativa reglerna införs med verkan väntas balanseringen pågå . Balanseringen avslutas då 2018. Ingen ytterligare balansering beräknas inträffa . 2014/15:125 Figur 6.2 Ackumulerad balansering med nuvarande regler resp. med Inflationen förväntas enligt prognosen öka kraftigt från en nivå till 2019. Snittinkomsten bedöms följa en annan utvecklingsbana med en svag ökning till att börja med, följt av en svagt minskande trend. Nuvarande inkomstindex inkluderar en kompensation för en sådan utveckling, ett inflationspåslag. Föreslaget inkomstindex följer den nominella inkomstutvecklingen. Figur 6.3 visar hur nuvarande inkomstindex skjuter iväg , medan föreslaget inkomstindex närmare följer utvecklingen av de förvärvsaktivas inkomster. Med föreslaget inkomstindex kommer utvecklingen av pensioner och pensionsbehållningar att närmare följa utvecklingen av snittinkomsten i samhället. Därmed minskar risken för situationer där pensionsskulden, via inkomstindex, växer snabbare än de inkomster som ska finansiera systemet. Utveckling av genomsnittlig pensionsgrundande inkomst utan takbegränsning, nuvarande inkomstindex och föreslaget Sammantaget innebär det att indexeringen av pensioner och pensionsbehållningar till att börja med blir lägre med föreslagna regler. De nya reglerna ger dock en jämnare utveckling av pensionerna, med en årlig indexering som är högre, andra år lägre än med nuvarande indexeringsregler – se figur 6.4. Figur 6.4 Pensionernas följsamhetsindexering med nuvarande regler respektive med genomförande 2017 2014/15:125 Med införandeår 2017 räknas pensionerna enligt prognosen upp det året istället för med oförändrade regler. Den mindre uppräkningen beror på det dämpade balanstalet. är orsaken till den lägre indexeringen den svagare utvecklingen av inkomstindex. Som redan nämnts är denna i sin tur en följd av inflationens snabba ökning, som gynnar nuvarande inkomstindex. Figur 6.5 Månadspension med nuvarande regler resp. med genomförande 2017. Avser pension på 2015 6.3Konsekvenser för pensionssystemets finansiella ställning och statens budget I avsnitt 6.2 har det visats hur pensionerna utvecklas efter införandet 2017 av föreslagna regler. Den redovisade bilden baseras på en prognos. Blir den ekonomiska utvecklingen en annan förändras bilden. Jämförelsen av pensionernas utveckling med nuvarande och föreslagna regler kommer då att ge ett annat resultat. Med den aktuella prognosen utvecklas pensionerna långsammare framöver med förslaget. Lägre pensioner bidrar till lägre pensionsskuld och ett finansiellt starkare system. Balanstalets storlek vid genomförandetidpunkten påverkas emellertid även av de föreslagna ändringarna i själva beräkningen av balanstalet. Både pensionssystemets skuldsida och tillgångssida påverkas av ändrade beräkningsregler. En viss del av balanstalets förändring vid genomförandet kan således tillskrivas korrigeringar av mer teknisk natur. Figur 6.6 visar pensionssystemets finansiella ställning för åren framöver enligt prognosen. efter 2019 har inflation och snittinkomstutveckling antagits.