prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — I förarbetena till bestämmelsen uttalas bl.a. att det är befogat att ställa helt skilda krav på system för riskhanteringen beroende på om verksamheten är komplex, t.ex. avser flera försäkringsgrenar med omfattande internationell verk- samhet, eller om den exempelvis avser husdjursförsäkringar med begrän- sad omfattning (prop. 1998/99:87 s. 392 f.). Hänsyn måste också tas till bl.a. vilka slags försäkringar som meddelas. I förarbetena till den nya försäkringsrörelselagen hänvisas till en proportionalitetsprincip i samband med att regler för mindre företag behandlas (prop. 408–411). Där anges att kraven på mindre företag bör stå i rimlig proportion till riskerna i verksamheten. För banker är proportionalitetsprincipen uttryckligen lagfäst. Av 6 kap. 4 a § bank- och finansieringsrörelselagen framgår att bestämmelserna om soliditet, likviditet, riskhantering och genomlysning ska tillämpas i proportion till arten och omfattningen av kreditinstitutets verksamheter och till deras komplexitetsgrad. Motsvarande reglering finns i 8 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden. I förarbetena till dessa bestämmelser anges att de nämnda kraven på instituten kan variera i förhållande till den verksamhet som instituten ägnar sig åt och att detta bör komma till uttryck genom att en uttrycklig proportionalitetsregel införs (prop. 2006/07:5, s. 136 och 137). Det framgår också att principen bör beaktas av vid utfärdande av föreskrifter. Proportionalitetsprincipen i Solvens II-direktivet Proportionalitetsprincipen omnämns i flera av skälen och artiklarna i direktivet. Dels direkt genom att det anges att proportionalitetsprincipen ska tillämpas, dels indirekt genom att det anges att ”åtgärder ska stå i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten hos de inneboende riskerna i verksamheten”. Principen omnämns direkt i skäl 19 i Solvens II-direktivet avseende små och medelstora företag, i skäl 20 avseende specialiserade försäk- ringsföretag, i skäl 21 avseende captivebolag och i skäl 133 avseende målen med direktivet. I artikel 29 anges att kommissionen ska se till att genomförandeåtgärderna beaktar proportionalitetsprincipen, särskilt för mycket små försäkringsföretag. Principen omnämns indirekt i skäl 18 avseende tillsyn, i skäl 21 avse- ende captivebolag (principen omnämns alltså både direkt och indirekt för denna typ av bolag), i skäl 31 avseende funktionerna i företagsstyr- ningen, i skäl 32 avseende företagsstyrning i mindre företag och i skäl 114 avseende tillsynskollegiernas arbete med försäkringsgrupper. Princi- pen anges indirekt också i flera artiklar. Av artikel 29.3 framgår att en allmän princip för tillsynen i Solvens II-direktivet är att kraven ska tillämpas i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av de inneboende riskerna i försäkringsföretagets verksamhet. Vidare framgår principen indirekt av artikel 35.4 a om uppgiftslämnande, artikel 36.6 om granskningsprocessen, artikel 41.2 om företagsstyrningssystem, artikel 45.2 om egen risk- och solvensbedömning, artikel 48.2 om aktuarien, artikel 86 h om genomförandeåtgärder för försäkringstekniska avsätt- ningar, artikel 109 om förenklingar av standardformeln och av artikel 248.1 e om grupptillsynsmyndigheternas rättigheter och skyldigheter. Slutligen bör det här också nämnas att proportionalitetsprincipen även finns omnämnd på flera ställen i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35. CEIOPS (Eiopas) råd om proportionalitetsprincipen Mot bakgrund av flera frågeställningar kring proportionalitetsprincipens betydelse publicerade CEIOPS (numer Eiopa) ett s.k. råd om proportionalitetsprincipen. Av rådet framgår att CEIOPS ansåg att pro- portionalitetsprincipen är tillämplig på alla artiklar i direktivet, inklusive genomförandeåtgärderna. CEIOPS ansåg att principen är tillämplig när det kan anses oproportionerligt att tillämpa de generella reglerna med hänsyn till tre kriterier; riskens art, riskens komplexitet och riskens storlek. CEIOPS ansåg att det är den individuella riskprofilen som ska utgöra den huvudsakliga grunden vid bedömningen av om propor- tionalitetsprincipen är tillämplig. CEIOPS ansåg att fokus bör ligga på en kombination av alla tre kriterier för att hitta en lösning som är lämplig med hänsyn till den risk som ett företag är exponerad för. CEIOPS ansåg att ett företag mycket väl kan vara litet, men ha en komplicerad riskprofil, och ett stort företag kan ha en enkel riskprofil. Även om det enligt CEIOPS var sannolikt att det framför allt är små och medelstora företag som kan få lättnader på grund av proportionalitetsprincipen, genom att medges enklare vägar att möta kraven, var det enligt CEIOPS fel att kalla proportionalitets- principen storleksbaserad. Av rådet framgår vidare att CEIOPS ansåg bl.a. följande. Brist på resurser kan aldrig vara skäl för lättnader. Inte heller juridisk form – t.ex. ömsesidiga försäkringsföretag eller grupptillhörighet – kan i sig vara skäl Proportionalitetsprincipen innebär inte i sig en automatisk förenkling för vissa företag och det är inte heller en princip där tillsyns- myndigheten kan pricka av tydliga punkter på en lista som gör att principen ska få genomslag. I stället måste alla faktorer beaktas och en Det finns vidare två tydliga aspekter på Dels ska principen beaktas när kraven i direktivet genomförs, dels ska tillsynen utövas på ett sätt som är förenligt När det gäller arten, komplexiteten och storleken anges det i CEIOPS Med arten avses framför allt de underliggande riskerna hänförliga till de försäkringsklasser som ett företag tecknar. särdrag som gäller för captiveföretag respektive återförsäkringsföretag Begreppet komplexitet är till viss del kopplat till art, eftersom en viss typ av verksamhet kan kräva mer avancerade metoder eller mer avancerad och sofistikerad styrning/hantering av risker. Komplexitet kan också uppstå på grund av ett företags val av invester- ingsstrategi eller på grund av svårigheter att utvärdera åtagandena. Storleken på verksamheten påverkar också bedömningen. en kombination av de tre kriterierna som är avgörande. Regeringens förslag: Den allmänna proportionalitetsprincip som finns i Solvens II-direktivet ska inte gälla de delar av försäkrings- rörelselagen som inte grundar sig på Solvens II-direktivet. Principen gäller inte heller vid genomförandet av de krav i direktivet som på grund av sitt innehåll inte kan ändras genom proportionalitetsöver- väganden. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen anser att proportionalitetsprincipen gäller vid tolkningen av alla bestämmelser i och även ska tillämpas vid den tillsyn som med stöd av lagen ska utövas av . Remissinstanserna: Svensk Försäkring och instämmer i utredningens bedömning. Livförsäkringsutred- ningen menar att tillämpningsområdet för den föreslagna generella proportionalitetsregeln bör ses över och att den inte bör omfatta hela FRL. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag, utom såvitt avser kraven på stabilitet och god försäkringsstandard. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Svensk Försäkring anser att proportio- nalitetsprincipens tillämpningsområde bör vara vidare än vad som före- slås i utkastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens förslag: Det står klart att en allmän proportio- nalitetsprincip gäller enligt Solvens II-direktivet. Utredningen och Svensk Försäkring menar att principen bör tolkas vidsträckt. Principens tillämpningsområde kan dock inte anses vara så vidsträckt som utred- ningen och Svensk Försäkring gör gällande. Ett antal avgränsningar av tillämpningsområdet måste göras, dels mot bakgrund av direktivets räckvidd i förhållande till nationell reglering, dels på grund av utform- ning och innehåll hos vissa direktivbestämmelser. När det gäller Solvens II-direktivets räckvidd och innehåll i förhållande till FRL kan konstateras att en relativt stor del av reglerna i FRL inte är föranledda av EU:s försäkringsrörelsereglering. På nationell grund vilar en rad allmänna bestämmelser, exempelvis förbuden mot förespegling av återbäring och mot avtal om tjänster med en jävskrets (se 4 kap. 9 och 12 §§ FRL), liksom vidare den associationsrättsliga regleringen av de olika slagen av försäkringsföretag (se 11–13 kap. FRL). Proportionalitet ska enligt artikel 29.3 i Solvens II-direktivet gälla vid tillämpningen av alla direktivets krav. Det finns således inte något krav i Solvens II- direktivet på att principen även ska gälla vid tillämpningen av de regler i FRL som inte föranleds av direktivet. Tillämpning av proportionalitets- principen på alla bestämmelser i , dvs. även utanför det direktiv- styrda området, riskerar också att skapa oklarhet kring de associations- rättsliga reglerna i FRL. Som påpekar medför en sådan ordning att proportionalitetsprincipens tillämpningsområde vidgas till att även omfatta de regler i den allmänna associationsrätten – aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar – som det hän- visas till i FRL. Mot den angivna bakgrunden finns det anledning att i huvudsak begränsa tillämpningsområdet för proportionalitetsprincipen till de bestämmelser i som föranleds av , dvs. bestäm- melserna om värdering av tillgångar och skulder, placeringar, kapitalbas, kapitalkrav, interna modeller, företagsstyrning, tillsynsrapportering och grupper. Därutöver föreslogs i lagrådsremissen att principen skulle gälla även vid tillämpningen av de allmänna kraven i FRL på stabilitet och god försäkringsstandard (se 4 kap. 1 och 3 §§ FRL). Lagrådet ifrågasätter behovet av att införa en särskild proportionalitetsregel av föreslaget slag, även avseende den rent nationella regleringen. Lagrådet anser att det är svårt att bedöma om ett krav att driva rörelsen enligt god försäkringsstandard kan preciseras genom att stadga att kravet ska tillämpas proportionellt i förhållande till riskerna i försäkringsföretagets verksamhet. Regeringen delar Lagrådets bedömning att proportionalitetsprincipen inte bör tillämpas på stabilitetsprincipen och god försäkringsstandard. Som angetts ovan ska proportionalitetsöver- väganden göras vid tillämpningen av stabilitetsprincipen, eftersom hänsyn ska tas till rörelsens omfattning och art. Vad som är god försäkringsstandard får också bedömas med hänsyn till verksamhetens omfattning och art. Däremot anser regeringen att proportionalitetsprincipen ska beaktas vid tillämpningen av alla de bestämmelser som Solvens II-direktivet innefattar och därmed på alla de svenska bestämmelser som genomför direktivet (se artikel 29.3 i Solvens II-direktivet samt CEIOPS rådgivningsdokument om proportionalitetsprincipen, s. 5). Principen nämns, som angetts ovan, direkt och indirekt i ett antal direktivbestämmelser. Det ska inte tas till intäkt för att principen inte gäller där den inte nämns, vare sig direkt eller indirekt. Att proportionalitetsprincipen ska beaktas vid tillämpning av samtliga krav i Solvens II-direktivet och av de bestämmelser som genomför direk- tivet, betyder inte alla krav i Solvens II-direktivet kan ändra innebörd genom ett sådant beaktande. Än mindre kan det betyda att något krav i Vissa regler i direktivet har karaktär av absoluta krav med en viss bestämd innebörd. I sådana fall innebär beaktandet av proportionalitetsprincipen ingen egentlig förändring. Som exempel på ett sådant absolut krav kan nämnas regeln om att försäkringsföretagen ska offentliggöra en lägesrapport om verksamhet och solvens. Till samma kategori kan bestämmelserna om konfidensnivåerna för solvenskapitalkravet och minimikapitalkravet hänföras. vara respektive även med ett beaktande av På motsvarande sätt torde det också förhålla sig med kravet på att kapitalbasposter ska klassificeras som nivå 1, nivå 2 eller nivå 3. Många andra bestämmelser i direktivet är däremot så utformade att det ter sig naturligt att vid tillämpningen göra proportionalitetsöverväganden. Detta gäller för de bestämmelser i direktivet som innehåller en kvalitativ angivelse av vad som ska gälla i ett visst avseende. artikel 121 om ”lämpliga, tillämpliga och relevanta försäkringsmate- matiska och statistiska tekniker” som ska användas för att beräkna sannolikhetsfördelning i en intern modell. bl.a. krav på ett ”effektivt förestagsstyrningssystem” (se artikel 41) och ”lämplig” nivå på försäkringstekniska avsättningar (se artikel 84). värderande uttryck av det angivna slaget förekommer bör deras närmare innehåll i det konkreta fallet bestämmas bl.a. genom ett beaktande av Det handlar då om att bedöma art, omfattning och komplexitet hos de risker som finns i ett visst försäkringsföretags verksamhet i förhållande till den skyddsnivå som direktivbestämmelserna Proportionalitetsöverväganden kan exempelvis, som CEIOPS anmärkt, inte leda till att kraven på lämplighet hos ledande befattnings- havare efterges.17 Däremot kan innebörden av kravet på lämplighet skifta från tid till annan och mellan olika företag. Det får ankomma på rättstillämpningen att avgöra vilka av Solvens II- direktivets krav som ska kunna mildras eller skärpas med hänvisning till proportionalitetsprincipen, respektive vilka krav som inte bör kunna ändras genom ett beaktande av proportionalitetsprincipen. ningen bör ta sin utgångspunkt i den konkreta utformningen av den bestämmelse som är aktuell och i det grundläggande intresset av skydd för försäkringstagare och andra ersättningsberättigade. Inom det område som täcks av proportionalitetsprincipen ska den beaktas vid regeltillämpning av företag och . regeringen tidigare uttalat bör den vidare beaktas vid utformningen av inspektionens föreskrifter (se prop. 2006/07:5 s. 137). 17 Se Advice to Commission on the Principle of Proportionality in the Solvency II Framwork Directive Proposal, 2008, s. 15. 9.3.3Proportionalitetsregeln ska ingå bland de grundläggande bestämmelserna om försäkringsrörelsen Regeringens förslag: En uttrycklig proportionalitetsregel införs i försäkringsrörelselagen. Den ska gälla vid tillämpningen av de rörelserättsliga reglerna om tillgångar, skulder, försäkringstekniska avsättningar, investeringar, kapitalbas, kapitalkrav, interna modeller, företagsstyrning, tillsynsrapportering och grupper. Utredningens förslag: Proportionalitetsprincipen utformas som en portalbestämmelse och placeras bland de inledande bestämmelserna i . Den ska gälla vid tillämpningen av alla . Remissinstanserna lämnar förslaget att proportionalitetsregeln ska ingå bland de grundläggande bestämmelserna om försäkringsrörelse utan erinran. Förslaget till utkast till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Proportionalitetsprincipen är en grundläggande regel i Solvens II-direktivet och gäller redan som angetts generellt vid tillämpningen av direktivets krav. Som utredningen funnit bör detta göras tydligt i FRL för att undvika tolkningen att principen bara gäller när den uttryckligen nämns i vissa bestämmelser. Därför bör en generell proportionalitetsregel införas i FRL. Den bör placeras bland de grundläggande bestämmelserna om ett försäkringsföretags rörelse på grund av sitt sakliga samband till form och innehåll med de regler som ingår i den kategorin. En proportionalitetsregel har getts motsvar- ande placering i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden (se 6 kap. 4 a § lagen om bank- och finansie- ringsrörelse och 8 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden). Genom den föreslagna proportionalitetsregeln genomförs den allmänna propor- tionalitetsregeln i artikel 29.3 i Solvens II-direktivet samt vidare de särskilda bestämmelserna om proportionalitet i bl.a. artiklarna 41.2 och 45.2. I enlighet med vad som sagts om principens tillämpningsområde bör den inte, som utredningen föreslagit, gälla för alla bestämmelser i . Den ska endast gälla vid tillämpning av de bestämmelser i lagen som ligger inom principens tillämpningsområde, dvs. de regler i FRL som motsvarar de rörelserättsliga reglerna i Solvens II-direktivet om tillgångar, skulder, försäkringstekniska avsättningar, investeringar, kapitalbas, kapitalkrav, interna modeller, företagsstyrning, tillsynsrapportering och grupper. Den språkliga utformningen av bestämmelsen bör vara densamma som i motsvarande bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Det innebär att proportionalitet ska iakttas i förhållande till ett försäkringsföretags verksamhet. I artikel 29.3 i Solvens II-direktivet talas om proportionalitet i förhållande till de inneboende riskerna i ett försäkringsföretags verksamhet. Som utred- ningen påpekat hänvisar Solvens II-direktivet också till verksamheten eller försäkringsföretaget i stället för till riskerna i verksamheten när proportionalitetsprincipen behandlas. 9.3.4 Kollektiva försäkringar och proportionalitets- principen Regeringens bedömning: Någon särskild proportionalitetsprincip med avseende på gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: De remissinstanser som berör frågan instämmer i utredningens bedömning. LO anser att en särskild reglering kring den närmare tillämpningen av proportionalitetsprincipen på kollektiva försäk- ringar måste införas, för det fall utredningens förslag om en portal- bestämmelse inte blir verklighet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens bedömning: I Solvens II-direktivet finns det ingen specifik särreglering för tillhandahållandet av gruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar. Sådan verksamhet utgör försäkrings- rörelse och regleras av Solvens II-direktivet precis som annan försäk- ringsrörelse. Någon nationell särreglering för tillhandahållandet av gruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar bör därför inte införas. Det sagda innebär att den proportionalitetsprincip som införs även kommer att gälla för de försäkringsföretag som tillhandahåller gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Det kan inte uteslutas att proportionalitetsprincipen kan komma att spela en roll vid tillämpningen av försäkringsrörelsereglerna på sådan verksamhet som består i tillhandahållandet av gruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar. Den verksamhetens art är särpräglad bl.a. på grund av den nära kopplingen till arbetsrättsliga förhållanden. Liksom i övrigt när det gäller proportionalitetsprincipen får det dock ankomma på rättstillämpningen att klargöra om och i så fall vilket utrymme principen ger för särbehandling av verksamhet som består i tillhanda- hållandet av olika former av kollektiv försäkring. Tillgångar, skulder och Värdering av tillgångar och skulder Regeringens förslag: Ett försäkringsföretags tillgångar och skulder ska tas upp till verkligt värde i en särskild balansräkning för solvens- ändamål (solvensbalansräkning). Vid värdering av skulder ska hänsyn inte tas till företagets egen Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen förslår även att det ska införas en upplysningsbestämmelse om att tilläggskapital i kapitalbasen ska värderas enligt särskilda Remissinstanserna: menar att uttrycket verkligt värde inte bör föras in i lag, eftersom det inte förekommer i direktiv- Dessutom anser inspektionen att uttrycket används i redovisnings- tekniska sammanhang och därmed kan få en annan innebörd än den som avses i direktivet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om beräkning av kapitalbas och solvensmarginal utgår ifrån den redovisning som företaget ska göra enligt lagen (1995:1560) om årsredovisning för försäkringsföretag (ÅRFL). Därigenom får värderingsreglerna som gäller för externredovisningen genomslag även i redovisningen för tillsyns- ändamål (se 4 kap. ÅRFL). Det finns dock en särskild värderingsregel i FRL för skuldtäckningstillgångar. Dessa ska, enligt 6 kap. 27 §, värderas till verkligt värde. Med verkligt värde avses tillgångens marknadsvärde, enligt 2 kap. 2 § i föreskrifter och allmänna råd om skuldtäckning i svenska försäkringsföretag (FFFS 2011:20). Den rådande ordningen förändras genom Solvens II-direktivet. tivet förutsätter att försäkringsföretagen upprättar en särskild redovisning Redovisningen ska omfatta hela balansräkningen, såväl tillgångar som skulder, inklusive försäkringstekniska avsätt- ningar (se skäl 45 i direktivet). Redovisningen ska ligga till grund för beräkning av kapitalbas och kapitalkrav. För att begränsa den administra- tiva bördan för försäkringsföretagen bör värderingsstandarderna som används för tillsynsredovisningen vara förenliga med den internationella utvecklingen på redovisningsområdet (se skäl 46). Det är lämpligt att benämna denna balansräkning som ska upprättas för tillsynsändamål för Lagrådet anser att det är lämpligare att välja ett ord som närmare ansluter till direktivet. Det kan emellertid konstateras att det inte finns någon särskild benämning i solvensregelverket på den redovisning som företagen förutsätts upprätta för Regeringen anser därför att benämningen solvensbalansräkning bör behållas, men att det i den bestämmelse i FRL som reglerar frågan tydliggörs att det rör sig om en särskild balansräkning för solvensändamål. Enligt artikel 75.1 i Solvens II-direktivet ska försäkrings- och återför- säkringsföretag, om inte annat anges, värdera tillgångar till det belopp för vilket de skulle kunna utväxlas i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och har ett intresse av att transaktionen genomförs. Skulder ska värderas till det belopp för vilket de skulle kunna överlåtas eller regleras i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och har ett intresse av att transaktionen genom- förs. Det kan konstateras att utformningen av denna värderingsprincip till största delen är samma som den som har används för att definiera begreppet verkligt värde i internationella redovisningsstandar- der. finns värderingsreglerna om värdering av verkligt värde samlade i IFRS 13 Värdering till verkligt värde. Närmare bestämt finns där samlat värderingsregler avseende verkligt värde för finansiella instrument (både tillgångar och skulder), fastigheter samt materiella och immateriella tillgångar. Definitionen av verkligt värde i IFRS 13 (punkt 9) har följande lydelse: ”det pris som vid värderingstidpunkten skulle erhållas vid försäljning av en tillgång eller betalas vid överlåtelsen av en skuld genom en ordnad transaktion mellan marknadsaktörer”. Vidare följer av artikel 75.1 andra stycket att ingen hänsyn får tas till försäkringsföretagets egen kreditvärdighet. I annat fall skulle ett företag med låg kreditvärdighet kunna redovisa en lägre skuld än ett företag med högre kreditvärdighet. Direktivet innehåller inte uttrycket verkligt värde, något som väcker frågan om detta uttryck bör föras in i lag. I det sammanhanget bör betonas att uttrycket verkligt värde numera är en vedertagen svensk översättning av det engelska begreppet ”fair value” som används i IFRS- regelverket. Det förekommer också i nuvarande bestämmelse om värdering av skuldtäckningstillgångar (se 6 kap. 27 § FRL). Dessutom bör uppmärksammas att uttrycket verkligt värde i FRL har varit knutet till värderingsreglerna i redovisningslagstiftningen, men att det numera är frikopplat från den lagstiftningen (se prop. 2007/08:40 s. 89 f.). Solvensbalansräkningen utgår i viss mån från redovisningen men är i huvudsak fristående från denna.