prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — Detsamma gäller för mål och ärenden som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Lag om ändring i lagen (2014:227) om Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2014:227) om färdigställande- skydd ska ha följande lydelse. Ett färdigställandeskydd ska finnas vid en 2.tillbyggnad eller åtgärd som är anmälningspliktig enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 8 § (2010:900), om det finns behov av ett sådant skydd. Ett färdigställandeskydd behövs dock inte, om åtgärden enligt 9 kap. 4 § inte kräver bygglov. Ett färdigställandeskydd behövs dock inte, om åtgärden enligt 9 kap. 4–4 c §§ inte kräver bygglov. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för avtal om färdigställandeskydd som har ingåtts före ikraftträdandet. 2014/15:122 3 Ärendet och dess beredning tillsattes en arbetsgrupp inom med uppgift att se över vissa frågor som framkommit under beredningen av propositionerna En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127) och Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128). Gruppens arbete resulterade i promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31), nedan benämnd promemorian. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag återges i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2015/416/PUB). I denna proposition behandlas inte de delar av promemorians förslag som avser frågan om sådana ändringar som behövs i berörda lagar om bestämmelserna i (2010:900) skulle ändras i fråga om kravet att kommunen i vissa fall alltid ska upprätta en detaljplan. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.2 och 7 och i författningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Nya steg för en effektivare plan- och bygglag 4.1Förfarandet för att upphäva tomtindelningar m.m. bör förenklas Regeringens förslag: Det förenklade förfarande som finns för att upphäva en detaljplan efter genomförandetidens slut ska även kunna tillämpas i fråga om förslag till att upphäva en detaljplanebestämmelse om områdets indelning i fastigheter eller om servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter enligt 4 kap. 18 § eller motsvarande åtgärder enligt äldre bestämmelser. I fråga om sådana förslag ska kommunen inte behöva samråda med andra kommuner eller sakägare utanför det berörda området. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I förhållande till promemorians förslag har de aktuella bestämmelserna ändrats språkligt och redaktionella ändringar har gjorts i ytterligare Vidare innebar förslagen i promemorian att det förenklade förfarandet skulle kunna tillämpas även vid ändring av en s.k. fastighetsindelningsbestämmelse och att samråd inte skulle behöva ske med . Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva till förslaget eller har inget att invända mot det, bl.a. mark- och miljödomstolarna vid , och samt flera kommuner och länsstyrelser. Även (riksförbundet), ekonomisk förening och tillstyrker förslaget. Lantmäteriet anser att det är mycket angeläget att förenkla förfarandet när det gäller äldre fastighetsindelningsbestämmelser eftersom i synnerhet äldre tomtindelningar ofta uppfattas som ett hinder för utveckling. Likväl har befintliga bestämmelser ofta stor betydelse, antingen som genomförandeinstrument för att skapa en önskvärd förändring som ännu inte har skett, eller som en stabiliserande faktor i områden där varsamhet är nödvändig. Både och Lantmäteriet har synpunkter på den lagtekniska lösningen, bl.a. på hur samrådskretsen ska förstås och i vilka fall som bestämmelsen är tillämplig. Lantmäteriet påpekar att en ändring av en fastighetsindelningsbestämmelse även kan innebära en rätt att bilda nya fastigheter, rättigheter eller gemensamhetsanläggningar som vid plangenomförandet kan komma att ske med tvång mot enskild. Flera länsstyrelser, bl.a. i och i län, anser att samråd alltid bör ske med . Om roll enbart är att efterhandsgranska dessa planer i samband med antagandet ökar risken för att planer kommer att upphävas på grund av formaliafel. i län tillstyrker förslaget men befarar att det finns risk att kulturmiljöer går förlorade samt att roll som tillsynsmyndighet för detaljplanering blir tvetydig. i avstyrker förslaget och framhåller att fastighetsindelningsbestämmelser kan ha tillkommit på direkt uppmaning av , som ett villkor för att detaljplanen ska anses vara lämplig. Att begränsa antalet samrådsinstanser kan bara ytterst marginellt minska tidsåtgången i ett ärende, då samtliga instanser har ärendet för samråd . Upphävande av fastighetsindelningsbestämmelser intar inte någon särställning, utan merparten av dessa ärenden är bagatellartade. I stället för särregleringar som gör regelverket än mer komplicerat, bör generella lösningar sökas. i framhåller däremot att enligt reglerna i den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, fanns inget formellt krav på att samråda med och att denna ordning nu återställs. tillstyrker ett förenklat förfarande, men är tveksam till förslaget att begränsa sakägarkretsen till att enbart omfatta fastigheter inom planområdet. Kommunen menar att ägare till angränsade fastigheter mycket väl kan ha ett berättigat intresse att bevaka den här typen av processer, särskilt om upphävande av t.ex. en tomtindelning kan medföra att en fastighet får delas och att det därmed uppstår nya utbyggnadsmöjligheter. Att utesluta grannarna i upphävandeprocessen riskerar dessutom att göra bygglovsprocessen mer sårbar för överklagande. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Kommunen får med en s.k. fastighetsindelningsbestämmelse i en detaljplan bestämma hur området ska vara indelat i fastigheter, om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande. Kommunen får även bestämma de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas, de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar, de fastigheter som ska delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som ska tas i anspråk för anläggningarna (4 kap. 18 § [2010:900], förkortad PBL). Motsvarande bestämmelser kunde enligt den numera upphävda byggnadslagen (1947:385) införas genom en s.k. tomtindelning. I ÄPBL kallades motsvarande dokument för fastighetsplan. Sådana tomtindelningar och fastighetsplaner gäller numera som fastighetsindelningsbestämmelser enligt PBL. I byggnadslagen fanns ett krav på att tomtindelningar skulle tas fram kvartersvis efter en ny eller ändrad stadsplan. Detta resulterade i ett stort antal tomtindelningar i landets större tätorter. Dessa tomtindelningar syftade vanligtvis till att säkerställa att indelningen i fastigheter medförde att bebyggelsen blev lämplig från brandskyddssynpunkt. I förhållande till de krav som gällde för tomtindelningarna var kraven på i vilka situationer som en fastighetsplan skulle upprättas väsentligt lägre, men även dessa planer användes för att kommunen skulle kunna låsa den blivande fastighetsindelningen eller för att säkerställa tillkomsten av gemensamhetsanläggningar. I promemorian redovisas att äldre fastighetsindelningsbestämmelser upplevs som ett hinder för en önskad utveckling. Det är inte ovanligt att fastighetsindelningen inom ett område som omfattas av en äldre tomtindelning eller fastighetsplan behöver justeras till förmån för en mer rationell fastighetsindelning, t.ex. när en byggnad byggs om för ett nytt ändamål eller byggs på inom ramen för vad gällande detaljplan medger. I de fall tomtindelningen eller fastighetsplanen inte medger den önskade fastighetsindelningen måste fastighetsbildningsåtgärden först avvakta en planändring, dvs. att tomtindelningen eller fastighetsplanen upphävs eller ändras. Enligt promemorian är det vanligtvis ett okontroversiellt beslut att upphäva en tomtindelning eller fastighetsplan, åtminstone i de fall där upphävandet görs för att t.ex. överföra viss mark mellan två fastigheter som gränsar till varandra eller för att lägga samman två olika fastigheter som är i samma ägares hand. I andra fall kan tomtindelningen eller fastighetsplanen vara det instrument som förhindrar sådana avstyckningar som är olämpliga från allmän eller enskild synpunkt. Om så är fallet, kan upphävandet av tomtindelningen leda till att nya fastigheter kan styckas av och att nya byggnader då kan tillkomma i olämpliga lägen, t.ex. där byggnaderna kan utsättas för olämpligt buller eller för risker som är kopplade till transporter med farligt gods eller att tillkommande byggnader skymmer utsikten från befintliga byggnader. Att upphäva en tomtindelning eller fastighetsplan räknas som en ändring av en detaljplan. Förfarandet för att ändra en detaljplan är det- samma som för att anta en ny detaljplan. Således ska kommunen bl.a. Prop. 2014/15:122 genomföra ett samråd med berörda myndigheter, boende och sakägare m.fl. inom och i anslutning till planområdet. De synpunkter som har kommit fram i samrådet ska kommunen redovisa i en s.k. samrådsredogörelse tillsammans med de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna. När samrådet är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas , s.k. granskningstid. I vissa fall ska planförslaget även kungöras. När kommunen har beslutat att ändra planen ska beslutet skickas till som ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. ska i vissa fall överpröva och upphäva kommunens beslut, t.ex. om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. I arbetet med att ta fram ett förslag till en detaljplan eller en ändring av en sådan plan ska kommunen samråda med: –, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs, –de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, –de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och –de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. behöver kommunen emellertid inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem (prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). Även i äldre lagstiftning följde antagande, ändring och upphävande av en tomtindelning respektive en fastighetsplan i princip samma regler som gällde för en detaljplan, men med vissa undantag. En tomtindelning eller en fastighetsplan kunde som regel antas eller upphävas av . Samråd skulle ske med lantmäterimyndigheten m.fl., men det krävdes inget samråd med eller andra kommuner och förslaget behövde inte heller skickas till dessa myndigheter. Inte heller krävdes någon genomförandebeskrivning och behövde inte pröva om fastighetsplanen var förenlig med de s.k. statliga ingripandegrunderna (motsvarande bestämmelser finns i 11 kap. 10 § PBL). En sådan prövning krävs enligt PBL om kommunen inför en fastighetsindelningsbestämmelse i detaljplanen. Med den formella hantering som PBL föreskriver tar det ofta att upphäva en tomtindelning eller fastighetsplan än vad som var fallet. I promemorian redovisas att en ändring av en detaljplan som har som enda syfte att upphäva en gammal fastighetsplan i praktiken kan ta cirka i anspråk. Den ökade administrationen medför även att flera kommuner tar ut en högre avgift för arbetet . infördes nya regler i syfte att förenkla förfarandet för att förlänga genomförandetiden respektive att upphäva en detaljplan under vissa förutsättningar (prop. 2013/14:126 s. 102 f.). förlängning av genomförandetiden har kravet på samråd med berörda myndigheter samt boende och kända sakägare inom och i anslutning till planområdet begränsats till att endast omfatta kända sakägare inom planområdet (5 kap. 38 a § PBL). I fråga om att upphäva en detaljplan efter genomförandetiden har kraven huvudsakligen begränsats så att kommunen kan besluta om ett upphävande efter att ett samråd har genomförts och den s.k. samrådsredogörelsen har skickats till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därigenom behövs ingen s.k. granskningstid. Kommunen ska emellertid låta granska det ändrade förslaget om kommunen efter att samrådet är klart ändrar sitt förslag väsentligt (5 kap. 38 b § PBL). Mot bakgrund av att det är en relativt vanlig situation att äldre tomtindelningar eller fastighetsplaner behöver upphävas föreslås lagändringar i promemorian i syfte att förenkla den formella processen. Förfarandet för att upphäva tomtindelningar m.m. kan förenklas Av promemorian framgår att skillnaderna mellan de formella kraven för att upphäva en tomtindelning eller fastighetsplan enligt ÄPBL respektive PBL är begränsade och att skillnaderna inte är av sådan art att det finns skäl att tro att förfarandet skulle förenklas på ett avgörande sätt enbart om motsvarande regler infördes i PBL. För att åstadkomma en reell skillnad behöver således förfarandet justeras ytterligare. Det är relativt vanligt att äldre tomtindelningar och fastighetsplaner behöver upphävas för att möjliggöra en mera ändamålsenlig fastighetsindelning. Vanligtvis är det då frågan om beslut av rutinkaraktär där det inte är motiverat att genomföra en fullständig planprocess med både samråd och granskning. Eftersom det är fråga om beslut av rutinkaraktär anser regeringen att det saknas skäl till att processen ska vara annorlunda i fråga om att upphäva en tomtindelning eller en fastighetsplan jämfört med att upphäva en detaljplan där genomförandetiden har gått ut. Även den omständigheten att det är frågan om vanligt förekommande beslut bidrar till att det enligt regeringen är angeläget att förenkla förfarandet för att upphäva denna typ av bestämmelser, trots att ytterligare särregler i viss mån bidrar till att regelverket blir mer komplext och därmed mindre överskådligt. Den tänkta lagändring som redovisas i det följande syftar således till att åstadkomma ett enklare och smidigare förfarande när bl.a. tomtindelningar och fastighetsplaner behöver upphävas. Det förenklade förfarandet bör omfatta både tomtindelningar, fastighetsplaner och fastighetsindelningsbestämmelser Av promemorian framgår att det är vanligast att äldre tomtindelningar och fastighetsplaner upphävs, men att innehållet i dessa planer inte på något nämnvärt sätt skiljer sig mot fastighetsindelningsbestämmelser. I likhet med promemorian anser regeringen att det inte finns några tungt vägande skäl till att införa särregler för tomtindelningar och fastighetsplaner och behålla de nuvarande förfarandereglerna för fastighetsindelningsbestämmelserna. Enligt regeringens mening bör ett enklare förfarande således omfatta såväl fastighetsindelningsbestämmelser som tomtindelningar och fastighetsplaner. I promemorian föreslogs att ett förenklat förfarande borde kunna tilllämpas både i fråga om upphävande och vid ändring av en fastighets- Som Lantmäteriet har påpekat kan en ändring av en fastighetsindelningsbestämmelse även innebära en rätt att bilda bl.a. rättigheter eller gemensamhetsanläggningar som vid plangenomförandet kan komma att ske med tvång mot fastighetsägaren. Regeringen anser att det inte är lämpligt att tillämpa ett förenklat förfarande för de fall då en detaljplan kan innebära att ett område privatägd mark övertas med äganderätt. I sådana fall bör tvärtom det utökade planförfarandet användas (jfr prop. 2013/14:126 s. 75 f.). Regeringen anser följaktligen att ett förenklat förfarande inte bör omfatta en ändring av en fastighetsindelningsbestämmelse utan att det förenklade förfarandet enbart bör användas vid upphävande av en sådan bestämmelse. Samrådskretsen kan begränsas något vid upphävande En fråga som påverkar hur effektivt förfarandet kan göras är hur den s.k. samrådskretsen ska avgränsas, dvs. vilka parter som ska ges tillfälle till att lämna synpunkter inför ett beslut. Regeringen anser att samrådskretsen inte bör vara större än nödvändigt eftersom samrådet vanligtvis blir mer komplicerat ju större samrådskretsen är. I promemorian föreslås att samråd inte ska behöva ske med andra kommuner, eller sakägare utanför planområdet. Såväl berörda sakägare som lantmäterimyndigheten har ett uppenbart intresse av att kunna lämna synpunkter i frågor som har betydelse för fastighetsindelningen. Regeringen anser att dessa alltid bör ges möjlighet att få lämna synpunkter innan kommunen upphäver en tomtindelning m.m. I fråga om kända sakägare bör det emellertid vara tillräckligt att endast de sakägare som finns inom planområdet, eller berörd del av detta, ges tillfälle till samråd. Motivet till detta är att det i praktiken endast är sakägarna inom planområdet som kan sägas ha ett berättigat intresse av frågan – upphävandet av en tomtindelning, fastighetsplan eller fastighetsindelningsbestämmelse kan i normalfallet inte anses angå ägarna till angränsande fastigheter i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen (1986:223). har framfört att ägare till angränsade fastigheter mycket väl kan ha ett berättigat intresse av att bevaka den här typen av processer, särskilt om ett upphävande av t.ex. en tomtindelning medför att det uppstår nya utbyggnadsmöjligheter. Att utesluta grannarna i upphävandeprocessen skulle enligt kommunen i stället göra bygglovsprocessen mer sårbar för överklaganden. Enligt regeringens mening kan det naturligtvis inte uteslutas att det kan uppstå situationer när det är lämpligt att ge ägarna till angränsande fastigheter tillfälle att yttra sig innan t.ex. en tomtindelning upphävs. Det bör dock vara relativt ovanligt att upphävandet av en tomtindelning medför sådana effekter för omgivningen och följaktligen kan det inte heller anses vara befogat att ägarna till angränsande fastigheter regelmässigt ska beredas tillfälle till samråd. Det finns enligt regeringens mening även anledning att understryka att den tänkta ordningen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att utelämna ägarna till angränsande fastigheter från samrådet. Om kommunen bedömer att ägarna till angränsande fastigheter kan ha ett berättigat intresse av frågan, kan det vara lämpligt att inkludera dem i samrådet. Skulle så inte ske, i de fall då upphävandet av tomt- 2014/15:122 indelningen skulle kunna medföra olägenheter för ägarna till angränsan- de fastigheter, kommer ägarna normalt att ha möjlighet att bevaka sina intressen i lovskedet. Kommunen bör således ha starka incitament för att göra en klok avvägning om ägarna till angränsande fastigheter bör ges tillfälle till samråd i fråga om att upphäva tomtindelningar m.m. I promemorian föreslås att inte ska behöva inkluderas i samrådet, men att , liksom , ska ha kvar uppgiften att granska huruvida upphävandet är förenligt med de s.k. ingripande- grunderna (jfr 11 kap. 10 och 11 §§ PBL). har framfört kan fastighetsindelningsbestämmelser ha tillkommit på direkt uppmaning av , som ett villkor för att detaljplanen ska anses vara lämplig. Att begränsa antalet samråds- instanser kan därtill bara marginellt minska tidsåtgången i ett ärende, då samtliga instanser har ärendet för samråd . regeringens mening är olägenheterna med att länsstyrelserna i efterhand kan komma att motsätta sig kommunens beslut att upphäva fastighets- indelningsbestämmelser m.m. större än de olägenheter som det innebär för kommunen att regelmässigt behöva samråda med . Denna del av promemorians förslag bör således inte genomföras. Enligt promemorian behöver gruppen ”berörda kommuner” inte ingå i den krets som ska beredas tillfälle till samråd eftersom de angränsande kommunerna i praktiken aldrig kan anses vara berörda av denna typ av Regeringen delar denna uppfattning. Promemorian framhåller att kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt kända hyresgästorganisationer kan ha ett berättigat intresse av att lämna synpunkter i de fall där tomtindelningen m.m. avser att förhindra en olämplig fastighetsindelning, men att det torde höra till ovanligheterna att denna grupp berörs av att en tomt- indelning m.m. upphävs. Däremot behöver kommunen inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyres- gäster om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem. många fall kommer det med andra ord att vara uppenbart att något samråd inte behöver ske med denna grupp. I likhet med promemorian gör regeringen bedömningen att det saknas skäl att ändra på samrådskretsen i Denna konstruktion medför även att de sakägare som formellt sett kan utelämnas, på grund av att de inte äger mark inom det område som berörs av upphävandet, ändå kan behöva ges tillfälle till samråd till följd av att de bor på ett sådant sätt så att de berörs av upphävandet i den egenskapen (jfr remissynpunkterna från Lin- kommun ovan). Den sista grupp som ska ges tillfälle till samråd omfattar de myndig- heter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Endast undantagsvis kan denna grupp anses ha ett väsentligt intresse av förslaget. Om ett upphävande av tomtindelningen m.m. innebär att ny bebyggelse kan lokaliseras närmare en allmän väg, kan beslutet bl.a. ha betydelse för väghållaren, t.ex. . tagsvis kan det även tänkas finnas andra berörda som kan anses ha ett väsentligt intresse av förslaget. Regeringen delar således uppfattningen att även denna kategori bör finnas kvar i den formella samrådskretsen. Det nu sagda innebär att kravet på samråd bör begränsas när det gäller berörda kommuner och ägarna till angränsande fastigheter. mer således även i fortsättningen att vara relativt omfattande i formell Prop. 2014/15:122 mening, men i praktiken kommer det vanligtvis att vara tillräckligt att samråda med lantmäterimyndigheten, och sakägarna inom det område som berörs av ändringen när det är frågan om att upphäva en tomtindelning, fastighetsplan eller fastighetsindelningsbestämmelse. Det bör vara tillräckligt att samrådet har genomförts har infört ett enklare förfarande i fråga om beslut för att upphäva en detaljplan efter genomförandetidens slut (5 kap. 38 b § PBL). Regeringen anser att denna modell kan utökas så att den även omfattar upphävande av tomtindelningar, fastighetsplaner och fastighetsindelningsbestämmelser. Detta innebär i princip att kommunen kan besluta om att upphäva tomtindelningen m.m. efter att ett samråd har genomförts och den s.k. samrådsredogörelsen har skickats till dem som eventuellt inte har fått sina synpunkter tillgodosedda, dvs. ett förhållandevis enkelt förfarande. Den nuvarande möjligheten att tillämpa det förenklade förfarandet för att upphäva en detaljplan förutsätter att genomförandetiden för detalj- planen har löpt ut, eftersom fastighetsägarna bör kunna utgå från att en detaljplan kommer att gälla . nen vill upphäva detaljplanen som genomförandetiden löper, ska de gängse reglerna för upphävande av en detaljplan tillämpas (jfr prop. 2013/14:126 s. 105). Av samma skäl bör det förenklade för- farandet för att upphäva en fastighetsindelningsbestämmelse endast kunna tillämpas i de fall där genomförandetiden har gått ut. Den nuvarande möjligheten att tillämpa det förenklade förfarandet för att upphäva en detaljplan förutsätter även att upphävandet av planen är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande