prop · H203139 · 2015-07-01 00:00:00 — Den prövning som ska ske ska inte innefatta någon bedömning av de omständigheter eller rättsliga överväganden som ligger bakom den europeiska skyddsordern utan är snarare en kontroll av att det inte föreligger sådana omständigheter som kan utgöra hinder mot erkännande. Prövningen enligt den nya lagen bör innefatta både frågan om huruvida 2014/15:139 det föreligger några formella hinder mot erkännande och frågan om hur verkställigheten ska ske. Den första delen av prövningen bör i allmänhet kunna göras utifrån de handlingar som översänts från den utfärdande staten. på att avgöra om det finns något formellt hinder mot att erkänna I första hand handlar det om att avgöra om det föreligger I avsnitt 5.4.4 behandlas frågan om vilka av direkti- vets vägransgrunder som bör utgöra hinder mot att erkänna en europeisk I flertalet fall kan det antas att denna prövning är av enkel beskaffenhet och kan ske relativt omgående. kunna ske i anslutning till prövningen av frågan om verkställighetens När det gäller frågan om hur en europeisk skyddsorder ska verkställas i har redan konstaterats att förbuden i lagen om kontaktförbud utgör sådana åtgärder som i svensk rätt syftar till att säkerställa det skydd som föreskrivs i direktivet. Den del av prövningen som gäller hur verkställigheten ska ske i har stora likheter med den prövning som föregår ett beslut om kontaktförbud. Till skillnad från vad som gäller enligt den lagen inleds förfarandet här genom att en annan medlemsstat skickar en europeisk skyddsorder till , och inte genom en begäran från en enskild person eller efter initiativ av svensk åklagare (jfr 7 § lagen om kontaktförbud). Till skillnad från den prövning som ska göras vid meddelande av ett kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud får åklagaren i ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk skyddsorder inte göra någon prövning av om det finns ett skyddsbehov eller om det över huvud taget föreligger skäl att meddela en skyddsåtgärd i . rian föreslås att prövningen ändå ska omfatta en proportionalitetsbedöm- ning av innebörd att verkställigheten inte får innebära ett större intrång eller men än vad som hade varit möjligt i ett ärende enligt lagen om betonar vikten av proportionalitetsprincipen. Det finns en risk, menar fakultetsnämnden, att verkställighet sker i av alltför omfattande kontaktförbud som inte har utfärdats av en domstol eller en (oberoende) åklagarmyndighet utan av en polismyndighet, eventuellt på lösa grunder. Regeringen konstaterar att direktivet endast medger att rättsliga eller likvärdiga myndigheter utses till behöriga myndigheter att utfärda europeiska skyddsordrar (artikel 3.1). Vidare föreskrivs noggrant i direktivet vad en skyddsorder får avse och vilka förutsättningar som måste föreligga för att en sådan ska få utfärdas (se avsnitt 4.1). ringen menar därför att det inte kan anses föreligga någon större risk för att skyddsordrar utfärdas på lösa grunder av andra myndigheter än rätts- vill se en reglering som anger att samtliga förut- sättningar för de olika formerna av kontaktförbud ska vara uppfyllda och att de särskilda proportionalitetsregler som gäller för kontaktförbud avseende gemensam bostad och särskilt utvidgat kontaktförbud dessutom Som vidare konstaterar föreligger det dock en konflikt mellan att göra en självständig proportionalitetsbedöm- ning och att verkställa en europeisk skyddsorder. principen om ömsesidigt erkännande, vilket i dessa avseenden innebär att den verkställande myndigheten har att godta de bedömningar som gjorts av den utfärdande myndigheten i frågan om huruvida en person har skyddsbehov i förhållande till en annan person och huruvida det krävs en skyddsåtgärd för att tillgodose det skyddsbehovet. Att pröva förutsättningarna för att meddela ett kontaktförbud skulle innebära att frågan om skyddsbehovet återigen var uppe till prövning, vilket skulle stå i strid med åtaganden enligt direktivet. Mot bakgrund av att den åtgärd som vidtas i den verkställande staten i största möjliga mån ska överensstämma med den skyddsåtgärd som har meddelats i den utfärdande staten skulle även en proportionalitetsprövning stå i strid med åtagandet enligt direktivet. Dessutom är det svårt att se hur en sådan fullständig prövning skulle gå till, eftersom det kommer att finnas ett tämligen begränsat underlag att göra prövningen på. På grund därav bör prövningen i dessa ärenden inte vara identisk med en prövning enligt lagen om kontaktförbud. Åklagaren bör ha att fatta ett beslut som säkerställer att den person som av den utfärdande myndigheten bedömts ha ett skyddsbehov får ett lämpligt skydd även här. Beslutet bör ha den innebörden att den som skyddsordern gäller mot åläggs ett sådant förbud som hade kunnat meddelas enligt lagen om kontaktförbud utan att det görs en prövning av de särskilda förutsättningar som föreskrivs i den lagen. Det bör i den nya lagen om europeisk skyddsorder införas en bestämmelse som anger att åklagaren, om den europeiska skyddsordern enligt åklagarens bedömning kan erkännas, ska meddela ett beslut om verkställigheten av den europeiska skyddsordern. Beslutets innebörd bör vara att den som skyddsordern gäller mot åläggs ett förbud som motsvarar något av förbuden i lagen om kontaktförbud. Den åtgärd som meddelas till följd av erkännandet av skyddsordern ska i största möjliga mån överensstämma med den skyddsåtgärd som har meddelats i den utfärdande staten (artikel 9.2). Direktivet föreskriver därmed inte att den åtgärd som meddelas av den behöriga myndigheten i den verkställande staten till sin form exakt måste motsvara den skyddsåtgärd som har meddelats i den utfärdande staten. Utgångspunkten för bedömningen är dock utformningen och innebörden av den skyddsåtgärd som har beslutats i den andra staten. De skyddsåtgärder som ligger till grund för skyddsordern och alltså ska utgöra utgångspunkt för bedömningen måste vara utformade så att de faller in under någon av de skyddsåtgärder som beskrivs i direktivet. Det kan därmed vara fråga om ett förbud att beträda vissa orter, platser eller angivna områden där den skyddade personen bor eller som han eller hon besöker, ett förbud mot eller en föreskrift avseende all sorts kontakt med den skyddade personen eller ett förbud mot eller en föreskrift avseende att närma sig den skyddade personen närmare än ett visst fastställt avstånd (artikel 5). Åklagarens prövning i den här delen består i att i det enskilda fallet avgöra vilket av förbuden i lagen om kontaktförbud som bäst motsvarar den utländska skyddsåtgärden. De förbud som åklagaren bör ha att välja mellan utgörs av förbud att besöka eller på annat sätt ta kontakt med den person som den europeiska skyddsordern avses skydda eller att följa efter denna person (kontaktförbud), förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med den person som den europeiska skyddsordern avses skydda (kontaktförbud avseende gemensam bostad), förbud att uppehålla sig i närheten av en bostad eller arbetsplats eller annat ställe 2014/15:139 där den person som den europeiska skyddsordern avses skydda brukar vistas (utvidgat kontaktförbud) och förbud att uppehålla sig inom ett större område än som följer av ett utvidgat kontaktförbud och som får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den person som den europeiska skyddsordern avses skydda har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas (särskilt utvidgat kontaktförbud), 1–2 §§ lagen om kontaktförbud. I samtliga fall bör åklagaren med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet ha att förse förbudet med de begränsningar och undantag som är påkallade (3 § lagen om kontaktförbud). Direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att använda elektroniska medel för att genomföra de åtgärder som har meddelats genom tillämpning av direktivet, i enlighet med nationella lagar och förfaranden (skäl 25). Enligt svensk rätt ska ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det (2 § tredje stycket lagen om kontaktförbud). ansvarar för verkställigheten av den elektroniska övervakningen (13 a § andra stycket lagen om kontaktförbud). Erkännande och verkställighet av en europeisk skyddsorder aktualiseras genom att den som skyddsordern avses skydda bestämmer sig för att uppehålla sig i . Den som skyddsordern gäller mot behöver däremot inte uppehålla sig i . Det är tvärtom mycket som talar för att den som skyddsordern gäller mot i normalfallet inte kommer att befinna sig i . Verkställighet av elektronisk övervakning förutsätter att elektronisk utrustning kan monteras på den som ska övervakas och att personens position kan övervakas av . Om den som ska övervakas inte befinner sig i , föreligger därför inte förutsättningar för att verkställa elektronisk övervakning. Det föreligger alltså praktiska hinder mot att verkställa en sådan övervakning. Även om den europeiska skyddsordern i ett enskilt fall bör verkställas genom ett förbud som motsvarar ett särskilt utvidgat kontaktförbud, bör det därför inte bli fråga om att uppställa villkor om elektronisk övervakning. Ett beslut om verkställighet av en europeisk skyddsorder bör således inte kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning. Eftersom den verkställande myndigheten vid erkännandet av den europeiska skyddsordern får fatta ett beslut varigenom meddelas en åtgärd som hade kunnat tillämpas i ett liknande nationellt fall, är det strikt sett inte fråga om att förklara den utfärdande statens beslut verkställbart och sedan verkställa beslutet. Det som ska erkännas i är, som anförts, endast att det föreligger ett skyddsbehov och att det krävs en skyddsåtgärd för att tillgodose det skyddsbehovet. Begreppet verkställbarhetsförklaring, som föreslås i promemorian, blir därför inte helt rättvisande och bör inte användas som benämning på det beslut åklagaren ska meddela vid ett erkännande av en europeisk skyddsorder. Rättsverkningar av åklagarens beslut Vid mottagande av en europeisk skyddsorder ska den verkställande myndigheten erkänna skyddsordern och fatta ett beslut, varigenom meddelas någon av de åtgärder som skulle kunna tillämpas i ett liknande fall enligt dess nationella lagstiftning för att säkerställa skydd av den skyddade personen (artikel 9.1). Den verkställande statens lagstiftning ska tillämpas på meddelandet av beslutet och verkställigheten av det (artikel 11.1). Eftersom beslutet om verkställighet ska leda till att en åtgärd som hade kunnat tillämpas i ett liknande nationellt fall meddelas, bör beslutet om verkställighet behandlas som det svenska beslut som hade kunnat meddelas i en motsvarande situation, dvs. som ett beslut om kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud. Förbudet bör i likhet med ett kontaktförbud gälla , om inte annat bestäms (4 § andra stycket lagen om kontaktförbud), och förbudet bör inte omfatta kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade (1 § fjärde stycket lagen om kontaktförbud). I lagrådsremissen föreslås en bestämmelse i den nya lagen med innebörden att vad som anges om kontaktförbud i andra författningar än lagen om kontaktförbud även ska gälla för beslut om verkställighet. Härmed avses bestämmelserna om registrering och gallring av uppgifter i lagen (1998:620) om belastningsregister och den särskilda fristbestämmelse som gäller för sammanträde i ett ärende om kontaktförbud avseende gemensam bostad i lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid. Därutöver avses bl.a. bestämmelserna om underrättelse till socialnämnd i förordningen (1988:691) om kontaktförbud. Lagrådet anför att termen kontaktförbud inte är entydig och att den finns i ett stort antal lagar och förordningar; en del av dessa hänvisningar synes inte vara relevanta för verkställighet av en europeisk skyddsorder. Om motsvarande som gäller för kontaktförbud ska gälla vid beslut om verkställighet av en europeisk skyddsorder, bör det enligt Lagrådets mening i stället tas in bestämmelser om detta i respektive lag eller förordning på motsvarande sätt som gäller för kontaktförbud. Regeringen har förståelse för Lagrådets synpunkt. Den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen bör därför ersättas av ändringar i lagen om belastningsregister och lagen om beräkning av lagstadgad tid. Genom dessa ändringar görs de relevanta bestämmelserna tillämpliga även på åklagarens beslut om verkställighet av en europeisk skyddsorder. Enligt lagen om kontaktförbud meddelas beslut om kontaktförbud (4 § första stycket lagen om kontaktförbud). Kontaktförbud avseende gemensam bostad får meddelas . Särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas . I övrigt får kontaktförbud meddelas för högst . När har löpt ut kan förlängning ske under vissa förutsättningar (4 § tredje stycket). I konsekvens med att den verkställande statens lagstiftning ska tillämpas på verkställigheten finns fog för att låta bestämmelserna om ett kontaktförbuds varaktighet bli tillämpliga på beslutet om verkställighet. När det gäller varaktigheten av ett beslut om verkställighet kompliceras dock frågan av att den verkställande statens beslut är beroende av att den skyddsåtgärd som ligger till grund för den europeiska skyddsordern består. I annat fall ska den verkställande myndigheten avsluta de åtgärder som har meddelats till verkställighet av skyddsordern (artikel 13.6 i direktivet). Som en följd av principen om ömsesidigt erkännande föreskrivs också att den åtgärd som vidtas till verkställighet av den 2014/15:139 europeiska skyddsordern i största möjliga mån ska överensstämma med den skyddsåtgärd som har meddelats i den utfärdande staten (artikel 9.2). Vid översändandet av den europeiska skyddsordern ska den utfärdande myndigheten ange varaktigheten av den skyddsåtgärd som ligger till grund för den europeiska skyddsordern (artikel 7 f). Verkställighetens varaktighet får därför avgöras dels utifrån denna tidsangivelse, dels utifrån de begränsningar som uppställs i den verkställande statens lagstiftning i fråga om hur länge verkställighetsåtgärder får pågå (artikel 14.1 b). Vid meddelande av beslut om verkställighet av den europeiska skyddsordern måste åklagaren ta ställning till beslutets varaktighet. Vid avgörande av hur länge verkställigheten ska bestå bör åklagaren ta sin utgångspunkt i den angivelse om skyddsåtgärdens varaktighet som den utfärdande myndigheten har lämnat i formuläret för den europeiska skyddsordern och ställa den i relation till de begränsningar som följer av lagen om kontaktförbud. Det föreslås bestämmelser med denna innebörd. Regeringens förslag: En europeisk skyddsorder får inte erkännas i 1. skyddsordern, trots att den behöriga myndigheten i den andra medlemsstaten har fått tillfälle att komma in med komplettering, till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för prövning av frågan om erkännande och verk- 2. skyddsordern inte har utfärdats på grundval av en skyddsåtgärd som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Regeringens bedömning: Några uttryckliga vägransgrunder hän- förliga till , unionsrättens bestämmelser om skydd för grundläggande fri- och rättigheter eller svensk grundlag behöver inte införas i lagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och delar bedömningen eller har inget att invända mot förslaget noterar att enligt förslaget inte utnyttjar flertalet av de fakultativa vägransgrunder som direktivet medger, men instämmer i förslagets grundtanke att dessa enbart bör införas om de är nödvändiga. och menar att det bör införas Skälen för regeringens förslag och bedömning En grundläggande utgångspunkt i det straffrättsliga samarbetet som baserar sig på principen om ömsesidigt erkännande är att den stat som ska verkställa en annan stats beslut inte ska ifrågasätta beslutet i sig eller under vilka förutsättningar beslutet meddelats. 2014/15:139 principen att en verkställande stat inte i alla lägen måste erkänna en annan medlemsstats beslut. Straffrätten har en särställning i medlemsstaterna och för att skapa en balans mellan olika intressen i samarbetet får en medlemsstat i vissa fall vägra erkänna en annan stats beslut. Erkännande får dock vägras endast där en sådan möjlighet följer av direktivet. Det är angeläget att direktivet, som bygger på ett initiativ från bl.a. , blir ett effektivt instrument i arbetet för skydd av brottsoffer och andra skyddsbehövande. Vid regleringen av vägransgrunder bör utgångspunkten därför vara att ska bistå andra medlemsstater i så stor utsträckning som möjligt. Direktivet innehåller en uppräkning av de omständigheter som kan utgöra skäl för att inte erkänna en europeisk skyddsorder (artikel 10). Vägransgrunderna tar främst sikte på situationer där ett erkännande skulle stå i strid med straffrättsliga principer i den verkställande staten. Utformningen av vägransgrunderna har tillkommit mot bakgrund av att kontaktförbud enligt flertalet medlemsstaters rättsordningar har karaktären av straffprocessuellt tvångsmedel eller straffrättslig påföljd. Med hänsyn till att svenska skyddsåtgärder inte är konstruerade på det sättet krävs särskilda överväganden för att avgöra i vilken utsträckning vägransgrunderna är relevanta för svenska förhållanden och huruvida de bör kunna åberopas för att vägra erkännande. En grundläggande förutsättning för att direktivet ska kunna tillämpas effektivt är att de handlingar som översänds uppfyller de krav som anges i direktivet. Tanken är att det formulär som ska användas för att översända den europeiska skyddsordern ska innehålla all den information som krävs för att skyddsordern ska kunna erkännas och verkställas i den verkställande staten. Direktivet förutsätter inte att den skyddsåtgärd som ligger till grund för den europeiska skyddsordern bifogas en sådan order som översänds. Erkännande får vägras om den europeiska skyddsordern inte är fullständig eller inte har kompletterats inom den tidsfrist som den behöriga myndigheten i den verkställande staten har fastställt (artikel 10.1 a). Om en europeisk skyddsorder till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för prövning av frågan om erkännande och verkställighet, och den utfärdande myndigheten inte har inkommit med komplettering inom föreskriven tid, får erkännande av skyddsordern vägras. En grundläggande förutsättning för att en skyddsorder ska kunna erkännas och verkställas i är att det finns ett fullgott underlag för att pröva förutsättningarna för erkännande. Det bör därför införas en avslagsgrund för det fall att den europeiska skyddsordern är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för prövningen. En förutsättning för att vägra erkännande bör dock vara att den utfärdande myndigheten inte efterkommer en begäran om komplettering. Skyddsåtgärden omfattas inte av direktivets tillämpningsområde Om den eller de skyddsåtgärder som ligger till grund för en europeisk skyddsorder inte är sådana skyddsåtgärder som omfattas av direktivets tillämpningsområde, får erkännande av skyddsordern vägras (artikel 10.1 b). Den utfärdande myndigheten ska vid översändande av den europeiska skyddsordern i formuläret ange vilken eller vilka skyddsåtgärder som ligger till grund för framställningen. De förtryckta alternativ som finns i formuläret motsvarar de skyddsåtgärder som räknas upp i direktivets artikel 5. Några andra skyddsåtgärder än de som omfattas av direktivets tillämpningsområde behöver inte erkännas. I anslutning till de förtryckta alternativen finns möjlighet för den utfärdande myndigheten att närmare precisera den skyddsåtgärd som ligger till grund för skyddsordern. Om det av dessa uppgifter framgår att skyddsåtgärden inte uppfyller direktivets krav på en skyddsåtgärd, bör erkännande vägras. Här, liksom i andra fall där uppgifterna i en skyddsorder framstår som oklara eller ger upphov till frågor, bör den utfärdande myndigheten beredas tillfälle att komma in med kompletterande upplysningar innan ett avslagsbeslut meddelas. Hinder på grund av straffomyndighet Erkännande får vidare vägras om den person som är orsak till fara på grund av sin ålder inte kan göras straffrättsligt ansvarig, enligt den verkställande statens lagstiftning, för den gärning eller det beteende i förhållande till vilket skyddsåtgärden har meddelats (artikel 10.1 h). I lagrådsremissen föreslås att en europeisk skyddsorder inte ska erkännas i om den som har ålagts en skyddsåtgärd i den utfärdande staten inte hade fyllt när beslutet meddelades där. Lagrådet framhåller att lagen om kontaktförbud inte innehåller någon åldersgräns för att meddela ett kontaktförbud. Mot bakgrund av den stora likheten mellan de två lagarna bör, enligt Lagrådets mening, inte heller lagen om europeisk skyddsorder innehålla någon åldersgräns som krav för att en europeisk skyddsorder ska kunna erkännas. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt. Någon vägransgrund för straffomyndiga bör därför inte införas i den nya lagen. Erkännande får även vägras om den person som är orsak till fara åtnjuter immunitet enligt den verkställande statens lagstiftning och immuniteten gör det omöjligt att meddela åtgärder på grund av en europeisk skyddsorder. Erkännande får vidare vägras om skyddsåtgärden avser en gärning som inte utgör ett brott enligt den verkställande statens lagstiftning, om skyddet härrör från verkställigheten av en påföljd eller åtgärd som omfattas av amnesti enligt den verkställande statens lagstiftning, om den person som är orsak till fara på grund av den verkställande statens preskriptionsregler inte kan åtalas för den gärning eller det beteende i vars sammanhang den utländska skyddsåtgärden har meddelats, om erkännande av den europeiska skyddsordern skulle strida mot ne bis in idem-principen, eller om skyddsåtgärden avser ett brott som enligt den verkställande statens lagstiftning helt eller till stor eller väsentlig del anses ha begåtts inom dess territorium (artikel 10.1 punkterna c, d, f, g och i). och uni- Prop. 2014/15:139 versitet menar att även en eller flera av dessa grunder bör införas som skäl för att vägra erkännande och verkställighet. Dessa vägransgrunder avser situationer där ett erkännande skulle komma i konflikt med grundläggande straffrättsliga principer. Vägransgrunderna har tagits in i direktivet mot bakgrund av att skyddsåtgärder enligt flertalet medlemsstaters rättsordningar utgör straffrättsliga påföljder eller straffprocessuella tvångsmedel. Om en europeisk skyddsorder erkänns i , ska ett förbud som motsvarar ett kontaktförbud meddelas. Som anförs ovan utgör ett beslut om kontaktförbud varken en påföljd för brott eller ett straffprocessuellt tvångsmedel och utgör alltså inte någon sanktion för en brottslig gärning. De nu angivna vägransgrunderna får därför inte någon relevans för om en europeisk skyddsorder bör erkännas i . Dessa vägransgrunder bör därmed inte införas i den nya lagen. Andra hinder mot erkännande vid framför att en medlemsstat kan ha rätt och eventuellt också skyldighet att vägra verkställa en skyddsåtgärd som innebär ett oproportionerligt ingrepp i rörelsefriheten. Regeringen delar synsättet att en europeisk skyddsorder inte får erkännas och verkställas i strid med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), unionsrättens bestämmelser om skydd för grundläggande fri- och rättigheter eller de svenska grundlagarna. I direktivet påminns om artikel 6 i , där det föreskrivs att de grundläggande rättigheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och i bör respekteras (skäl 37). Någon uttrycklig avslagsgrund har dock inte införts i direktivet, eftersom stadgan och redan är bindande för alla medlemsstater. En utgångspunkt bör vara att det inte behövs någon särskild bestämmelse för att myndigheter i ska beakta .