prop · H30330 · 2015-10-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:30 Avskaffande av systemet med etableringslotsar Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att kravet på Arbetsförmedlingen att tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som ger nyanlända rätt att välja en etableringslots enligt lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upphöra att gälla. I propositionen föreslås att detta krav ska upphöra att gälla . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Inga behov av ytterligare ändringar då etableringslotsarna Sammanfattning av promemorian Avskaffande av systemet med etableringslotsar......................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare dels att 11–13 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 11 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning har utarbetat departementspromemorian Avskaffande av systemet med etableringslotsar (Ds 2015:26). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissynpunkterna finns hos (dnr A2015/1383/IU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran. Propositionens lagförslag överensstämmer med lagrådsremissens lagförslag. Regeringens förslag: Etableringslagens krav att Arbetsförmedlingen som upphandlande myndighet, med tillämpning av lagen om valfrihetssystem, ska tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som ger nyanlända rätt att välja en av Arbetsförmedlingen godkänd och kontrakterad leverantör (etableringslots) upphör att gälla . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget, ställer sig positiva eller har inga invändningar mot förslaget. och avstyrker förslaget och är kritiska till Arbetsförmedlingens uppföljning och styrning av tjänsten etableringslots. Skälen för regeringens förslag Gällande rätt och bakgrund till förslaget reformerades mottagandet av nyanlända invandrare genom införandet av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:208). Syftet med etableringsreformen är att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Staten fick genom Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för vissa nyanländas etablering. En ny arbetsförberedande insats, etableringslots, infördes. Etableringslots erbjuds de nyanlända som skrivs in på Arbetsförmedlingen och som har rätt till en etableringsplan. Syftet är att etableringslotsen ska ge de nyanlända professionellt stöd så att de snabbare kan etablera sig i arbets- och samhällslivet. Etableringslotsen är en komplet- 2015/16:30 terande aktör, det vill säga en privat aktör som Arbetsförmedlingen anlitar för leverans av vissa kompletterande arbetsförmedlingstjänster. Enligt 11 § lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska Arbetsförmedlingen tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som ger nyanlända rätt att välja en av Arbetsförmedlingen godkänd och kontrakterad leverantör av tjänster, en s.k. etableringslots. Av andra meningen i 11 § framgår att Arbetsförmedlingen inte behöver tillämpa samma valfrihetssystem för alla nyanlända. Enligt 12 § ska Arbetsförmedlingen när den tillhandahåller valfrihetssystem tillämpa lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Av 13 § framgår att Arbetsförmedlingen ska vara upphandlande myndighet enligt 2 kap. 7 § lagen om valfrihetssystem. Flera granskningar har gjorts av etableringsreformen. Gemensamt för dessa är att de pekat på flera och allvarliga brister i valfrihetssystemet för etableringslotsar. har i rapporten – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? (RiR 2014:14) bl.a. pekat på att tjänsten etableringslots har en för bred utformning i förhållande till omfattningen av tjänsten, vilket har bidragit till ett för lågt arbetsmarknadsfokus. Arbetsförmedlingen har uppgett att marknadens och valfrihetssystemets kvalitetshöjande konkurrens har uteblivit. Eftersom tjänsten ska erbjudas samtliga nyanlända och leverantörer inte kan neka att ta emot en deltagare, finns det enligt Arbetsförmedlingen incitament för leverantörer att erbjuda en generell och bred tjänsteinriktning. Detta har bidragit till en begränsad tjänstedifferentiering och mångfald (Återrapport A/2013/1801/IU). avslutade Arbetsförmedlingen samtliga sina avtal med etableringslotsar. Arbetsförmedlingen motiverade sitt beslut med att säkerhet och kvalitet inte längre kunde garanteras med hänvisning till den eskalering av klagomål som hänför sig till oegentlig eller brottslig verksamhet inom etableringslotstjänsten. Beslutet innebar att samtliga kontrakterade leverantörers avtal, på samtliga verksamhetsställen, har sagts upp. Systemet med etableringslotsarna har inte fungerat i praktiken Det kan konstateras att systemet med etableringslotsar i praktiken inte har fungerat enligt etableringsreformens intentioner. Majoriteten av remissinstanserna delar regeringens uppfattning att etableringslotsarna ska avskaffas. Lotsinsatsen har utgjort en mycket begränsad del av den nyanländes etableringsplan. (RiR 2014:14) konstaterade flera brister i lotstjänsten som indikerar att den inte är en effektiv insats för att påskynda etablering i arbetslivet. konstaterade bl.a. att tjänsten har för lågt arbetsmarknadsfokus, då detta blivit underordnat det sociala stödet till de nyanlända, och att det finns brister i själva valfrihetssystemet. ifrågasatte även lämpligheten i ersättningssystemets konstruktion. påtalade vidare att målet med valfrihetssystemet riskerar att inte uppnås eftersom de nyanlända har begränsade förutsättningar att skaffa kunskap om olika lotsalternativ för att kunna göra ett välinformerat val av etableringslots. detta bedömde att syftet med valfrihetssystemet troligen Prop. 2015/16:30 inte uppnås. Enligt har antalet klagomål om oegentlig eller brottslig verksamhet inom tjänsten ökat, vilket föranlett att myndigheten har avbrutit samtliga avtal med etableringslotsar. Införandet av etableringslotsar innebar att Arbetsförmedlingen föreskrevs en skyldighet att tillhandahålla en insats i en fastställd form hos en kompletterande aktör. Som flera utredningar visat, däribland , har uppdraget dock varit alltför otydligt specificerat. Regeringen anser att erfarenheterna av lotssystemet visar att det inte är lämpligt att inom etableringsuppdraget reglera rätten till en insats i en fastställd form hos en kompletterande aktör. I stället bör Arbetsförmedlingen få avgöra vilken insats som är lämplig för den nyanlände utifrån den enskildes behov. Av de granskningar som gjorts kan vidare konstateras att det inte är ändamålsenligt med två aktörer, Arbetsförmedlingen och etableringslotsen, som och parallellt ska arbeta för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering på arbetsmarknaden. Detta innebär en otydlig ansvarsfördelning mellan aktörerna och riskerar att leda till ineffektivitet och dubbelarbete. och har anfört att systemet med etableringslotsar med ett tydligare uttalat arbetsmarknadsfokus och en rimligare struktur och finansiering kan spela en viktig roll för att integrera nyanlända på arbetsmarknaden. Även om det finns exempel på enskilda lotsföretag som fungerat väl är de brister som har konstaterats så allvarliga att det enligt regeringens uppfattning inte bedöms vara ändamålsenligt att behålla systemet med etableringslotsar. Bristerna motverkar syftet med etableringsinsatserna och riskerar att undergräva legitimiteten för etableringsuppdraget i sin helhet. Etableringsuppdraget omfattar stora offentliga utgifter och det är viktigt att resurserna används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, så att nyanlända får relevant stöd i sin arbetsmarknadsetablering. Mot denna bakgrund bör etableringslagens krav, att Arbetsförmedlingen som upphandlande myndighet, med tillämpning av lagen om valfrihetssystem ska tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som ger nyanlända rätt att välja en av Arbetsförmedlingen godkänd och kontrakterad leverantör (etableringslots), upphävas. 5Inga behov av ytterligare ändringar då etableringslotsarna avskaffas Regeringens bedömning: Det behövs ingen särskild insats som ersätter tjänsten etableringslots. Det är inte nödvändigt med ytterligare lagändringar i samband med avskaffandet av etableringslotsar. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , , , , , , , , utvärdering, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , , kommun, kommun, , , i och tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians bedömning. Arbetsförmedlingen, i och i , kommun, Kommuner och Landsting (SKL) samt kvinnolobby delar bedömningen att ingen särskild insats som ersätter etableringslotsarna behövs. Dessa remissinstanser önskar dock ett förtydligande kring kommunernas och andra myndigheters ansvar och uppgifter avseende frågor av social och praktisk karaktär för etableringen av nyanlända i samhällslivet. i påpekar att det är viktigt att Arbetsförmedlingen genom kompletterande aktörer kan fylla de luckor som avvecklingen av lotssystemet ger. och betonar vikten av att nyanlända vid behov ges socialt stöd av och att det finns en överenskommen och formaliserad samverkan mellan aktörerna. kommun anser att den praktiska hjälpen som många nyanlända invandrare behöver, bör ersättas med insatser som förslagsvis sköts av frivilligorganisationer eller kommuner mot ersättning. Flera remissinstanser anser att en avveckling av systemet med etableringslotsar kan komma att innebära en ökad efterfrågan av socialt stöd hos kommunerna och Arbetsförmedlingen. anser att det bör göras en analys över hur behovet av socialt stöd bland nyanlända ska tillgodoses. Statskontoret och Svenska Röda Korset framhåller att det finns ett behov av en utvärdering av etableringsreformen. Skälen för regeringens bedömning Enligt förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska etableringsplanerna utformas med utgångspunkt i den nyanländes utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivserfarenhet, behov av utbildning och andra insatser, samt andra förhållanden av betydelse för hans eller hennes etablering på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiska program kan erbjudas de nyanlända efter en bedömning av om insatsen är lämplig både för den enskilde och utifrån ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Nyanlända inom etableringsuppdraget har möjlighet att ta del av alla de generella insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som står till Arbetsförmedlingens förfogande. Utöver detta finns vissa insatser som är specifika för nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. i har betonat vikten av att Arbetsförmedlingen genom kompletterande aktörer ska kunna fylla de luckor som avskaffandet av etableringslotsar kan innebära. detta sammahang framhålla att även om etableringslotsarna avskaffas har Prop. 2015/16:30 Arbetsförmedlingen möjlighet att anlita kompletterande aktörer för att få arbetsökande i arbete. Arbetsförmedlingen kan även fortsättningsvis enligt lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen upphandla insatser inom ett eller flera valfrihetssystem. Regeringen konstaterar att lotsinsatsen har utgjort endast en begränsad del av etableringsplanerna. Med hänsyn till det samlade utbud av arbetsmarknadspolitiska insatser som Arbetsförmedlingen har att tillgå bedömer därför regeringen att det inte finns behov av att införa nya insatser som ska erbjudas de nyanlända då systemet med etableringslotsar avskaffas. Arbetsförmedlingen ska erbjuda de insatser som är lämpliga utifrån den enskildes behov så att den nyanlände erbjuds individanpassade etableringsinsatser. Det bör enligt regeringens uppfattning överlämnas till myndigheten att själv avgöra om insatserna ska tillhandahållas i myndighetens egen regi eller genom anlitande av kompletterande aktörer. Detta skapar ökade förutsättningar för att de resurser Arbetsförmedlingen har till förfogande används ändamålsenligt och effektivt för att påskynda de nyanländas arbetsmarknadsetablering. Ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i etableringsprocessen Etableringsuppdraget innebär att Arbetsförmedlingen har ett samordnande ansvar för etableringsinsatserna för nyanlända vuxna. Kommunerna har dock kvar många viktiga uppgifter när det gäller nyanländas etablering, bl.a. utbildning i svenska för invandrare, mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning samt andra insatser för att underlätta etablering i samhället. För dessa insatser får kommunerna en ersättning från staten. Den formella ansvarsfördelningen för dessa frågor ändrades inte i och med etableringsreformen, utan är densamma som innan reformen trädde i kraft. Kommunerna har lång erfarenhet och stor kunskap när det gäller mottagandet av nyanlända och är enligt regeringens uppfattning en viktig och central aktör i arbetet med nyanländas etablering. Det är en utmaning för många kommuner att klara en så stor befolkningsökning som dagens flyktingmottagande innebär. Regeringen anser att alla kommuner måste ta ett solidariskt ansvar för flyktingmottagandet. ska kommunerna ges rimliga planeringsförutsättningar för att klara sina åtaganden. För att öka kommunernas möjligheter att ta emot nyanlända och bl.a. skapa bättre förutsättningar att ge praktisk hjälp och stöd i anslutning till mottagande och bosättning, anser regeringen att kommunersättningen ska höjas . Även det civila samhället har, som kommun påpekat, en nyckelroll i etableringen av nyanlända. I kommunerna och det civila samhället finns många goda idéer och en stark vilja att engagera sig och bidra positivt till nyanlända invandrares etablering. Genom ömsesidiga möten ges nyanlända chans att tala svenska och lära sig mer om det svenska samhället. För att skapa mer långsiktiga ekonomiska förutsättningar för det civila samhället att bidra till nyanländas etablering föreslår regeringen i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) att fortsatt ytterligare medel 2016 avsätts till verksamhet med flyktingguider Fortsatt ytterligare medel beräknas också avsättas I budgetpropositionen redovisas även regeringens samlade politik för bättre mottagande och snabbare etablering. Arbetsförmedlingen ska enligt 3 § lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare samordna etableringsinsatserna och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. innebär att Arbetsförmedlingen ska samordna de insatser och aktiviteter som ingår i etableringsplanen. Arbetsförmedlingen ska vara stödjande och pådrivande i förhållande till den nyanlände och övriga berörda parter för att effektivisera etableringsplanens genomförande och påskynda den Som framhållits av bl.a. och är det viktigt att aktörerna samverkar och samordnar sina insatser inom etable- Arbetsförmedlingen, , Migrations- verket och länsstyrelserna fick i uppdrag av regeringen att, i samråd med SKL, utveckla och förbättra samverkan och samordning i etableringsprocessen för nyanlända. I detta arbete skulle myndigheterna särskilt beakta samverkan och samordning på lokal nivå. av regeringsuppdraget har myndigheterna och SKL tagit fram ett metodstöd för upprättandet av lokala överenskommelser om nyanländas Metodstödet har sedan lanseringen reviderats för att I metodstödet ges rekommendationen att parterna lokalt bör identifiera och komma överens om utformningen av det sociala stöd som den nyanlände har behov av i de delar som inte regleras i lagar, förordningar och andra styrande dokument. Det kan till exempel handla om vägledning i frågor som rör kontakt med sjukvården, posthantering Vidare framhålls att parterna bör hitta former för dialog och samverkan med idéburna organisationer som arbetar med, eller skulle kunna bistå med socialt stöd till målgruppen. Genom lokala överenskommelser kan de olika aktörernas roller förtydligas och samverkan vidareutvecklas. Att stödja och vägleda enskilda i frågor av social och praktisk karaktär är i grunden ett kommunalt ansvar. Enligt 3 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska socialnämnden bl.a. svara för omsorg och service, upp- lysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Insatserna som regleras i social- tjänstlagen ges efter en behovsprövning. Det bör även framhållas att varje kommun enligt 5 § lagen om etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är skyldig att se till att ny- anlända erbjuds samhällsorientering. Enligt förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska samhälls- orienteringen påbörjas efter det att en etablerings- plan har upprättats. Den ska normalt vara avslutad efter det att etableringsplanen har upprättats. Alla myndigheter har enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) en serviceskyldighet som innebär att myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör Som , kommun, , påpekat har etableringslotsar kommit att fungera som ett socialt och Prop. 2015/16:30 praktiskt stöd, särskilt under den nyanländes initiala etablering i lokal- Det bör i sammanhanget understrykas att etableringslotsen i första hand var avsedd att vara en arbetsförberedande insats (prop. 2009/10:60 s. 76). Den skulle komplettera, men inte ersätta, det stöd som kommunen och andra myndigheter ansvarar för. Som tjänsten har utvecklats har dock etableringslotsarna i större omfattning än avsett hanterat frågor av social och praktisk karaktär. Införandet av etableringslotsarna har enligt regeringens uppfattning medfört en otydlighet i ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i etableringsuppdraget. Lotsens arbete har till viss del kommit att överlappa både kommunernas och Arbetsförmedlingens uppdrag. Som följd av att etableringslotsarna avskaffas minskar antalet aktörer i etableringsuppdraget och den upplevda otydligheten för dessa frågor bör därmed minska. , Statskontoret och Svenska Röda korset har framhållit vikten av att etableringsuppdraget ses över. Regeringen delar denna uppfattning. Kunskap om huruvida statens insatser är effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering av nyanlända invandrare är ett centralt underlag för regeringens arbete. har ett flertal sådana granskningar genomförts av bl.a. , och . har –2014 i nio granskningar undersökt om statens insatser är effektiva för att främja etableringen av nyanlända invandrare. Den övergripande slutsatsen som presenteras i 2015:17 är att statens insatser inte är tillräckligt effektiva. skriver även att det är viktigt att både regeringen och Arbetsförmedlingen följer upp hur avskaffandet av etableringslotsar påverkar arbetsförmedlarnas uppdrag. Regeringen avser att även fortsättningsvis följa, utvärdera och vid behov förändra och anpassa etableringsuppdraget. Regeringen anser att det inte finns behov av att göra några ytterligare förändringar i regelverket för kommunerna eller för andra myndigheter, med anledning av avskaffandet av systemet med etableringslotsar. Regeringens förslag: Den föreslagna lagändringen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: Lagändringen bör träda i kraft . Något behov av övergångsbestämmelser finns inte. Förslaget innebär att systemet med etableringslotsar avskaffas och därmed upphör även de nyanländas rätt att välja en etableringslots. De nyanlända kommer även i fortsättningen kunna erbjudas individanpassade insatser som syftar till att påskynda dennes arbetsmarknadsetablering. De kommer också ha möjlighet att i vissa situationer välja utförare av insatser. Mot bakgrund av den begränsade omfattning som lotsinsatsen har haft inom etableringsplanen bedöms konsekvensen i form av minskad egenmakt och valfrihet bli mycket begränsad. (RiR 2014:14) har konstaterat flera brister i lotstjänsten som indikerar att den inte är en effektiv insats för att påskynda etablering i arbetslivet. Sammantaget innebär detta att förslaget att avveckla etableringslotsen i ett valfrihetssystem inte bedöms få någon negativ effekt på den nyanländes möjlighet till etablering på arbetsmarknaden. Förslaget innebär även att ansvarsfördelningen mellan aktörer som är involverade i etableringen förtydligas. Etableringsprocessen blir därmed mer förutsägbar, vilket bedöms vara positivt för de nyanlända. Konsekvenser för leverantörer av tjänsten etableringslots Vid utgången av fanns det 352 leverantörer av lotstjänsten på totalt 1 455 verksamhetsadresser i Arbetsförmedlingens valfrihetssystem med etableringslotsar. En stor del av leverantörerna utgjordes då av egenföretagare och småföretag. uppskattas att cirka 1 000 personer arbetade som lotsar. utgick cirka 600 miljoner i ersättning till etableringslotsar. Det är svårt att ta ställning till förslagets konsekvenser för leverantörer av tjänsten etableringslots, eftersom det inte längre finns några kontrakterade leverantörer av tjänsten. En konsekvens av förslaget är att de företag som har levererat tjänsten inte kommer att ha möjlighet att göra detta. Flera företag som erbjudit tjänsten etableringslots erbjuder även andra av Arbetsförmedlingen upphandlade tjänster och utbildningar, dessa tjänster kan företagen fortsätta att erbjuda. Aktörer från civilsamhället stod för av etableringslotstjänsterna. Dessa blev av med en inkomstkälla när tjänsten upphörde och det innebär att en omorganisering av delar av verksamheten krävs om de vill bedriva stödarbete till nyanlända även fortsättningsvis. Förslaget bedöms dock ha marginell effekt på civilsamhället i stort. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände upprätta en etableringsplan, vilken bl.a. ska innehålla aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Förslaget innebär att arbetsförmedlarna inte längre behöver ta hänsyn till att etableringsplanen ska innehålla den rättighetsbaserade insatsen etableringslots. stället möjlighet att avgöra vilken eller vilka insatser som ska erbjudas och hur stödet till den nyanlände kan utformas, vilket ger en större flexibilitet vid utformningen av etableringsplanerna. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen var administrationen kring tjänsten etableringslots omfattande. Förslaget innebär därför en minskad arbetsbelastning av myndighetens centrala administration då upphandling och uppföljning av etableringslotsar upphör. Det innebär även en minskad administration då handläggning och uppföljning av lotsärenden frigörs från arbetsförmedlaren. Förslaget innebär att nyanländas efterfrågan på praktiskt stöd kan öka i början av etableringsprocessen. Det ingår i myndighetens service- skyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223) att i dessa fall guida den nyanlända till rätt myndighet eller till kommunen.