prop · H30361 · 2015-12-22 00:00:00 — Uppföljningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna har en tydlig inriktning mot att beskriva budgetens påverkan på den finansiella förmögenheten. Dessutom sker uppföljningen på högsta aggregerade nivå, vilket inte skapar goda förutsättningar för den överblick som efterfrågas. Årsredovisningen för staten har i första hand syftet att utgöra underlag för uppföljning och beslut som rör styrning av den statliga verksamheten. Värderingen av tillgångar och skulder sker inte i första hand utifrån ett förmögenhetsperspektiv utan redovisningen har ett mer resultatutredande syfte. Regelverket är därmed utformat för att belysa andra perspektiv än det som efterfrågas här. Ett tydligt exempel är hanteringen av statens onoterade bolag som även fortsättningsvis kommer att värderas med kapitalandelsmetoden. Detta trots att det verkliga värdet bedöms vara betydligt högre. Även posten Fonder har en konstruktion som kan försvåra möjligheterna att skapa god överblick. Finansräkenskaperna, som utgör grund för beräkningarna i de ekonomiska propositionerna, har också det delvis ett annat syfte än det som efterfrågas här. Statistiken syftar till att beskriva tillgångar och skulder samt de flöden de ger upphov till i hela samhällsekonomin. För att lösa uppgiften görs en rad förenklingar. Två exempel är att de framtida kapitalförluster som väntas uppstå i studiestödssystemet inte beaktas samt även den modellering som görs av statens skattefordringar. Ytterligare ett problem är att principen om att marknadsvärdera skulder och tillgångar inte genomförs fullt ut. Statens onoterade bolag värderas på samma sätt som i årsredovisningen för staten. I regeringens redogörelse för företag med statligt ägande redovisas en marknadsvärdering av de största onoterade bolagen, men i redogörelsen avhandlas bara en delmängd av statens balansräkning. Även om det saknas en överblickbar sammanställning så finns det flera statistiska och redovisningsmässiga underlag att utgå ifrån. är det relativt få verksamheter som står för huvuddelen av det finansiella värdet i balansräkningen. En analys visar att omkring 15 statliga bolag och 6 statliga verksamheter står för av de samlade värdena i balansräkningen, GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER se bilaga 3. Om vi ser till alla tillgängliga underlag finns det värderingar som beskriver det verkliga värdet för nästan alla större poster. Därför finns det goda förutsättningar för att upprätta en överblickbar sammanställning. Om de skillnader som finns mellan de båda underlagen: I finansräkenskaperna uppgår det finansiella nettot till minus . I årsredovisningen är nettoskulden hela större. Det är främst olikheter i vad som tas upp som finansiella tillgångar och skulder i balansräkningen som förklarar den skillnaden. Hanteringen av fonder och skattefordringar utgör de två enskilt största olikheterna avseende avgränsningar. Dessa poster svarar för av den skillnad som finns mellan underlagen. Även olikheter avseende hanteringen av och skilda värderingsprinciper för främst noterade aktier och statsskulden förklarar en betydande del av skillnaden. Om de regelverk som styr utformningen av de båda underlagen: En orsak till de skillnader som finns är att de båda sammanställningarna delvis upprättas utifrån olika syften. Finansräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och styrs av ett internationellt regelverk. Statistiken syftar till att stödja en samhällsekonomisk analystradition där finansiella flöden och stockar ska kunna analyseras och följas i hela ekonomin. Årsredovisningen för staten utgår ifrån rent redovisningsmässiga regler och syften. I praktiken styrs statens årsredovisning av det regelverk som styr de enskilda myndigheternas redovisning. Det beror på att statens årsredovisning är en konsolidering av de enskilda myndigheternas årsredovisningar. Om att de båda underlagen kan vara svåra att tolka: De regelverk som styr finansräkenskaperna och årsredovisningen har delvis andra syften än att skapa en god överblick. I finansräkenskaperna görs förenklingar för att kunna modellera flöden i hela samhällsekonomin och i årsredovisningen finns krav på heltäckande redovisning. Båda kraven kan i vissa andra sammanhang försvåra möjligheterna att uppnå en transparent sammanställning. Den övergripande värderingsprincipen i finansräkenskaperna är att tillgångarna ska marknadsvärderas. Det gör emellertid inte SCB för de STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? statliga onoterade bolagen utan väljer – vilket regelverket tillåter – att värdera dem till eget kapital. Tolkningen av finansräkenskaperna försvåras dels av att den övergripande värderingsprincipen inte fullföljs fullt ut, dels av de avgränsningar/förenklingar som görs för att nå det övergripande syftet med statistiken. En förutsättning för att förstå vilken samlad bild som ges i årsredovisningen är att man har detaljerade kunskaper om de redovisningsregler som används, men även att man är utrustad med en god kunskap om balansräkningens innehåll och sammansättning. Om förutsättningarna för att skapa en bättre överblick: Det är relativt få statliga verksamheter och bolag, 21 stycken, som står för av alla värden i den finansiella balansräkningen. Statens tillgångar och skulder är värderade i flera olika statistiska och redovisningsmässiga underlag. De flesta av de större posterna i balansräkningen är värderade till verkliga värden i något av dessa. Förutsättningarna för att skapa en bättre överblick är därför goda. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER En utgångspunkt i denna granskning har varit att det är viktigt att ha en god kontroll över statens balansräkning. En god kontroll innefattar att alla intressenter har tillgång till en överblick över vilka tillgångar och skulder som staten har, hur dessa är värderade och vilka risker som är förknippade med balansräkningen. 5.1Stora skillnader i värdering Som framgått av avsnitt 3 och 4 skiljer sig statens finansiella ställning markant åt mellan olika redovisningar. Regeringen och SCB definierar inte staten på samma sätt och värderingsprinciperna skiljer sig åt. Statens finansiella nettoställning är högre enligt SCB:s finansräkenskaper än i Årsredovisning för staten 2014. För hela den statliga balansräkningen, där även reala tillgångar ingår, uppgick förmögenhetsskillnaden till , ungefär samma storleksordning som hela statsskulden. De ekonomiska propositionerna utgår ifrån finansräkenskaperna så här är överensstämmelsen stor. Regeringen redovisar därtill två olika värden för statliga hel- och delägda bolag. Enligt regeringens publikation Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande är värdet på bolagen högre än i Årsredovisning för staten. 5.2En lättillgänglig bild saknas Det faktum att det figurerar olika uppgifter på statens ekonomiska ställning kan vara förvirrande, och för en lekman är det sannolikt svårt att förstå varför skillnaderna uppstår. I årsredovisningen för staten återfinns förvisso en jämförelse mellan hur regeringen och SCB värderar posterna i statens balansräkning i en not men det kräver goda förkunskaper för att tillgodogöra sig den informationen fullt ut. Regelverken som styr finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten ger återverkningar på resultaten på ett sätt som inte alltid befrämjar en god överblick över statens ekonomiska ställning. Någon lättillgänglig och överskådlig bild över statens ekonomiska ställning finns inte vilket anser vara en brist. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? visar granskningen av den finansiella delen av balansräkningen att relativt få poster står för huvuddelen av det samlade finansiella värdet. Förutsättningarna för att åstadkomma en transparent uppföljning bör därför vara goda. Som noterades i avsnitt 2 är kvaliteten i beslutsunderlag av väsentlig betydelse för hur bra och effektiva beslut som tas. Ett fullgott beslutsunderlag bör enligt bedömning innefatta vilka värden som står på spel och vilka risker som är förknippade med verksamheten och därmed med beslutet ifråga. Bolagsenheten på genomför marknadsvärderingar av de större och viktigaste statliga bolagen. finns således en upparbetad kompetens kring värderingar vad avser de statliga bolagen. Utöver den politiska ledningen för bolagsenheten kände emellertid inte företrädare för enheten till att någon löpande efterfrågat information om bolagens värdering.63 Ett fullgott beslutsunderlag bör enligt bedömning bygga på en riktig värdering. Det innebär att bolag som inte har särskilda samhällsuppdrag i normalfallet värderas till verkligt värde. I det sammanhanget anser att det är otillfredsställande att SCB valt att värdera de onoterade statliga bolagen till eget kapital istället för att marknadsvärdera dem. I de ekonomiska propositionerna tas i princip inte värdeförändringar med i prognoserna, trots att dessa svarat för en betydande del av uppbyggnaden av den statliga förmögenheten historiskt. Det ger en icke rättvisande bild av den statliga och offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. En uppskattning av bolagens förmögenhetsutveckling finns tillgänglig inom genom arbetet med bolagens prognostiserade utdelningar. 5.4Risker i statens balansräkning bedömer att regeringens redovisning av de statliga tillgångarna är otillfredsställande vad beträffar risker. Någon samlad beskrivning redovisas inte vilket torde vara en förutsättning för en god hushållning av resurser. tillgångsslag, framförallt statliga bolag, värderas till låga värden med utgångspunkt i kapitalandelsmetoden i årsredovisningen för staten. De verkliga värdena bedöms 63 Intervju med . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ofta vara väsentligt högre, vilket även framgår av de värderingar som redovisas i rapporten för företag med statligt ägande.64 Vad gäller skuldsidan så har Riksgälden ett samlat ansvar för dels statsskuldsförvaltningen och dess risker, dels för det statliga garantisystemet och dess risker. I en skrivelse till utvärderar regeringen vidare statens upplåning och skuldförvaltning. Vad gäller tillgångssidan finns det inte någon myndighet som har ett samlat ansvar för förvaltningen av tillgångarna och/eller hanteringen av riskerna. Ansvaret vilar därför på regeringen. Sammantaget finns det goda skäl till att såväl analysera vilka risker som återfinns i statens balansräkning som att samlat beskriva dessa för och allmänheten. En sådan beskrivning kan med fördel inkludera vilka konsekvenser de samlade riskerna kan få för statens intäkter. Den pekuniära avkastningen på statens tillgångar har överstigit räntorna på statsskulden . Det finns anledning att misstänka att utdelningen från statliga bolag blir lägre framgent om elpriset och järnmalmspriset ligger kvar på nuvarande nivåer. kommer ränteläget med stor sannolikhet att stiga . En analys av kapitalnettot borde vara en naturlig komponent i beslutsunderlaget. 5.5Värdering och det finanspolitiska ramverket beslöt regeringen – efter ett tillkännagivande av – att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål. En del i ett sådant underlag kan komma att handla om hur den offentliga sektorns ekonomiska läge ser ut. Detta inkluderar värderingsfrågor och skulle överskottsmålet kompletteras med ett mål för offentliga sektorns förmögenhet, som bland annat diskuterat,65 visar skillnaden på för statens totala nettoförmögenhet mellan årsredovisningen för staten och SCB:s beräkning enligt nationalräkenskapernas principer på betydelsen av avgränsningar och värderingsprinciper. Därtill skulle nettoförmögenheten påverkas om staten valde att privatisera sina bolag då marknadsvärdet vanligtvis är högre än det redovisade värdet. Denna effekt kan begränsas om de statliga bolagen marknadsvärderas i högre utsträckning. 64Som nämnts i avsnitt 3.3 är det enligt företrädare viktigt att ha kontinuitet i verksamhetsberättelsen över åren så att värdeförändringen kan följas. Trenden är därför viktigare än den exakta nivån på förmögenheten. Vår bedömning är därför att bolagsenhetens värderingar kan skilja sig något från vad andra bedömare skulle komma fram till. (2008), Svensk finanspolitik. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Regeringen bör i något sammanhang ge en lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. I en sådan redovisning bör det framgå att det finns flera bilder över statens ställning. Genom att samlat beskriva och klargöra syftet med olika sammanställningarna kan en tydligare bild ges över statens ställning och hur olika värderingsprinciper och avgränsningar påverkar resultatet. Regeringen bör informera om utsikterna för kapitalnettot och hur de samlade riskerna i balansräkningen kan komma att påverka dessa utsikter. En sådan information bör utgöra en naturlig ingrediens i underlaget för finanspolitiska avvägningar. Regeringen bör se över syftet med redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna. bör marknadsvärdera åtminstone de större onoterade statliga bolagen i finansräkenskaperna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1980/81:22. Om insyn i statliga företag. 2010/11:40. En reformerad budgetlag. 2014/15:100. Regeringens skrivelse 2014/15:101. Årsredovisningen för staten 2014. Regeringens skrivelse 2013/14:140. redogörelse för företag med statligt ägande. (2014), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013. (2015), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2014. Budgetlag (2011:203). Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten. Europeiska rådets förordning (EU 549/2013) om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen. (2012). Jämförelser med internationella redovisningsstandarder m.m., Regeringsuppdrag, ESV 2012:40. (2014). Förslag till förordningsändringar – Redovisning av regeringsuppdrag rörande förslag till förordningsändringar inom området finansiell redovisning, ESV 2014:30. (2015). Prognos, Statens budget och de offentliga finanserna, , ESV 2015:26. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet, (ESA2010), , 2013. (2008). Svensk finanspolitik 2008. (2009). Svensk finanspolitik 2009. (2010). Svensk finanspolitik 2010. (2012). Svensk finanspolitik 2012. Stabilisering av nettoförmögenheten, Ekonomisk debatt, årgång 39, nummer 6. (2014). Den offentliga sektorns skulder och finansiella tillgångar. Underlagsrapport till 2014/4. (2015). Economic Outlook, Vol. 2015/1. (2014). riksbanks årsredovisning 2014. (2015a). (Opublicerad) Risker för staten utifrån redovisningen i statens balansräkning, (Dir. 39 2012/0134). (2015b). Transparensen i Årsredovisningen för staten 2014, RiR 2015:9. (2015c), Regeringens hantering av risker i statliga bolag, RiR 2015:15. (2012), Enkla regler, svåra tider, 2012. SOU 2010:18 En reformerad budgetlag. Betänkande av utredningen av budgetlagen. Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Översyn av statsskuldspolitiken. , Tson Hans (2014). En önskelista för det stabiliseringspolitiska regelverket. Framförande vid det 34:e . Flodén, (2012). Hur försvann den svenska statsskulden? http://ekonomistas. se/2012/09/06/hur-forsvann-den-svenska-statsskulden/Frycklund, (2011). () webbplats, / bokforingsnamnden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Intervjuförteckning samt uppgifter via e-post STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I rapporten används uttryck som riktig värdering och verkligt värde. På redovisningsspråk beskrivs verkligt värde som ”det belopp till vilket en tillgång skulle kunna överlåtas eller en skuld skulle kunna regleras mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och som har ett intresse av att transaktionen genomförs”.66 Det är således mer eller mindre synonymt med marknadsvärde under normala förhållanden. Under olika perioder har olika principer förespråkats för hur tillgångars ekonomiska värde ska mätas och redovisas. Men det har aldrig rått konsensus huruvida anskaffningsvärde eller marknadsvärde är att föredra. EU genomförde gemensamma redovisningsregler 2005 som innebar att noterade bolag ska/kan värdera vissa tillgångar till marknadsvärde, så kallat verkligt värde. (International Financial Reporting Standards) visade sig dock vara problematisk när inga transaktioner ägt rum. Hur ska marknadsvärdet bestämmas när ingen objektiv värdering finns att tillgå? Det är en frågeställning som är relevant för många statliga bolag. Vidare framkom under finanskrisen att när företag tvingas beräkna tillgångars eller skulders värde utifrån ett försäljningspris i volatila tider finns det en betydande risk att den marknadsbaserade värderingen inte reflekterar det underliggande värdet. Värdering till verkligt värde i en stressad marknad har efter krisen ifrågasatts. lade () fram nya riktlinjer för värdering som innebar att värderingen skulle baseras på det pris man skulle fått om marknaden var stabil, snarare än under en framtvingad likvidering. kom ytterligare förtydliganden om vad verkligt värde är, hur det ska fastställas och vilka upplysningskrav som ska gälla genom en ny standard IFRS 13. Där beskrivs verkligt värde som det pris som skulle erhållas vid en försäljning av en tillgång eller den ersättning som skulle erläggas för att överföra en skuld i en normal transaktion mellan marknadsaktörer vid tillfället då värdering görs. Det finns således en skillnad mellan marknadsvärdering och verkligt värde under vissa förhållanden. Lite förenklat kan man sammanfatta utvecklingen med att det funnits en dragning under senare decenniet mot att redovisa verkligt värde snarare än ett historiskt värde såsom anskaffningsvärde. Den av staten ofta använda kapitalandelsmetoden ligger emellan dessa ytterligheter. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Ett sätt att se på frågan om vilken värderingsmetod som kan användas för statliga bolag är att utgå ifrån vad syftet med bolaget är. Utgångspunkten för statens ägande i TeliaSonera och skiljer sig uppenbart åt. Det förstnämnda bolaget ger stora utdelningar till staten medan det sistnämna bolaget är anslagsfinansierat till . Med den utgångspunkten är det inte självklart att samma värderingsmetod ska användas för alla statliga bolag. Några bolag har gett regeringen klartecken att sälja. När en sådan transaktion kommer till stånd blir det till vad marknaden är beredd att betala. För redan börsnoterade bolag är en marknadsvärdering rättfram, aktiekursen ger svaret. Icke noterade bolag kan värderas genom jämförelse med liknande bolag som är börsnoterade eller genom att diskontera bolagets framtida kassaflöde. I den andra änden finns bolag med särskilda samhällsuppdrag vilka ofta delvis är anslagsfinansierade. Bolag som , kanalbolag, med flera kan förvisso i princip säljas men det är statens långsiktiga intention att behålla dem. Detsamma gäller affärsverk som och . En marknadsvärdering av bolag som aldrig är tänkta att säljas kan ifrågasättas. Det finns ingen normal marknad och få tänkbara köpare så värderingen blir osäker. Mervärdet av att göra en marknadsvärdering av dessa bolag är begränsat vad gäller statens förmögenhet då bolagen ofta är relativt små. Kapitalandelsmetoden genererar en jämnare bild av sådana bolags förmögenhet över tiden. Metoden underskattar dock värdet om bolaget/affärsverket inte bygger upp eget kapital men har stora reala tillgångar. är ett sådant exempel. Men det finns – mellan ovannämnda grupper – en rad bolag som staten inte har givit något särskilt samhällsuppdrag. Dessa skulle rent principiellt kunna säljas om den politiska majoriteten ändrade åsikt. , , SJ med flera är exempel på bolag som det vore relativt enkelt att finna köpare till och som inte har något unikt uppdrag åt staten. Generellt finns det bolag som spelat en betydande roll för uppbyggnaden av den svenska infrastrukturen men vars främsta uppgift synes vara att generera avkastning till staten. Kapitalandelsmetoden avslöjar inte alltid bolagens verkliga värden för denna grupp. Här finns det sannolikt dolda värden. Förändringen av marknadsvärdet bedöms vidare vara en bättre värdemätare av kostnaden av olika ålägganden/uppgifter som regering och lägger på denna typ av bolag än vad kapitalandelsmetoden är. En sådan här indelning är varken självklar eller över tiden. Förutsättningarna och det politiska klimatet är inte detsamma som för säg två decennier sedan. Därtill kan olika regeringar göra olika bedömningar. Icke desto mindre skulle en uppdelning utifrån det syfte som staten har med sina bolag kunna ge en vägledning för vilken värderingsmetod som är lämplig. I rapporten reflekterar begreppet riktig värdering att staten gör en värdering som baseras på vilket syfte som staten har med sitt ägande och vilken marknad respektive bolag verkar på. Det kan innebära en marknadsvärdering eller en värdering genom kapitalandelsmetoden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bilaga 2 En jämförelse av årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna För att upprätta ett beslutsunderlag är det viktigt att ha goda kunskaper om statistikens egenskaper. Här jämförs och analyseras skillnaderna mellan finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten. Syftet är inte att i detalj lösa problemen med transparensen i underlagen, här analyseras bara de större skillnaderna. Tanken är att analysen ska öka förståelsen för både innehåll och sammansättning i de båda balansräkningarna. Analysen åskådliggör också på ett tydligt sätt vad olika val av värderingsprinciper, klassificeringar och avgränsningar får för betydelse för sammanställningen. Analysen utgår ifrån tabell B1. När det gäller noterade aktier är det främst olika värderingsprinciper som förklarar den stora diskrepans som finns mellan underlagen. Staten äger för tillfället två större poster i börsnoterade bolag: och . De tas upp som finansiella anläggningstillgångar i årsredovisningen och värderas enligt kapitalandelsmetoden till . I finansräkenskaperna marknadsvärderas motsvarande innehav till enligt de rådande börskurserna . i värderingsprinciper förklarar därmed 40 miljarder av den differens på som finns för noterade aktier i tabell B1. Resterande del beror i huvudsak på olika avgränsningar av den statliga verksamheten. Det finns 16 självständiga ekonomiska enheter i form av fonder, högskolor, stiftelser och bolag som avgränsas på olika sätt i de båda underlagen.67 En del av dessa enheter har börsnoterade aktier. I finansräkenskaperna räknas enheterna som tillhörande den statliga sektorn och därmed ingår även aktieinnehavet i sammanställningen. I årsredovisningen för staten betraktas de däremot som självständiga juridiska enheter och aktieinnehavet ingår då inte i sammanställningen. 67Allmänna arvsfonden, , , , , UR och SR, , Norrlandsfonden, Operan, , och kompetensutveckling, , , Stiftelsen Industrifonden, Svensk-Danska Broförbindelsen () samt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Tabell B1 Statens finansiella tillgångar och skulder – en jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten Andelar i helägda och delägda bolag Aktier och andra ägarandelar (FA5100) (not 26) Noterade bolag (och ) Onoterade bolag (, m.fl.) Onoterade aktier och andra ägarandelar Andra långfristiga värdepapper (not 27) Ägarandelar i banker och bolag Räntebärande värdepapper (FA3000) Övrigt innehav av obligationer (RGK och EKN) Långfristiga fordringar (not 28) Utlåning (not 29) Lån (FA4000) Obetalda/förutbetalda inkomster och ut- (not 34–38) gift m.m. (FA7000, FA8100 och FA8900) Skattefordran och övrig periodisering Skattefordran och övrig periodisering Repor i Kärnavfallsfonden och Redovisas under inlåning nedan Förutbetalda kostnader och upplupna Ej med i FiR Kortfristiga placeringar och Kassa/bank Inlåning (FA2200 och FA2900) (not 39–40)