prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — Förslaget om nya krav för ett överlämnande Förslaget om att pröva andra sätt att överföra information i handlingar än genom ett överlämnade kommer att underlätta både ekonomiskt och administrativt för enskilda organ. Om information i handlingar t.ex. kopieras och den myndighet vars verksamhet organet ska ta över står för denna kostnad kommer det enskilda organet inte att drabbas av några kostnader vid en verksamhetsövergång. Om ett överlämnande av handlingar på så sätt kan undvikas kommer det enskilda organet inte att stå under arkivmyndighetens tillsyn. Organet är vidare inte att jämställa med en myndighet och behöver därför inte ta sig an administrationen kring utlämnande av allmänna handlingar. Inte heller belastas organet med de kostnader som ett framtida återlämnande av handlingarna medför. Förslaget i denna del har därmed en positiv effekt för enskilda organ och kan således inte anses medföra några negativa ekonomiska konsekvenser för dessa. Förslaget om att det ska finnas en arkivbeskrivning och en arkivförteckningar för de handlingar som begärs överlämnade berör i vart fall initialt inte de enskilda organen, eftersom det är den nedläggande myndighetens ansvar att upprätta redovisningen. Om ett organ emellertid efter ett överlämnade skulle vilja överlämna handlingarna vidare till ett nytt enskilt organ, ska en arkivbeskrivning och arkivförteckning finnas vid ansökan till regeringen. Kravet kan dock inte anses innebära några negativa konsekvenser för enskilda organ eftersom organet har tillgång till myndighetens ursprungliga redovisning och några betydande förändringar i denna inte bör ha skett. Dessutom har enskilda organ en skyldighet enligt arkivlagen att upprätta både en arkivbeskrivning och arkivförteckning. Inte heller detta förslag bör således medföra några ökade administrativa kostnader för de enskilda organ som förvarar allmänna handlingar. Konsekvenser av förslaget om ansökan vid överlämnanden Förslaget om att ett enskilt organ måste ansöka om att få överlämna allmänna handlingar till ett nytt enskilt organ, innebär endast ett förtydligande av vad som gäller enligt 6 § överlämnandelagen. Den föreslagna regleringen kan därför inte anses innebära någon mer omständlig process för de enskilda organen. Tvärtom blir det tydligare för organen hur de ska agera om behov av ett överlämnande till ett nytt organ skulle uppstå. Inte heller kan förslaget innebära några ökade administrativa kostnader. Konsekvenser av förslaget om förvaringstid och återlämnande Den rätt som enskilda organ har att förvara allmänna handlingar är tidsbegränsad, även om tidsgränsen inte anges i lagen. Av 2 § i nuvarande lag framgår dock att förvaringen endast får ske . Det framgår vidare i förarbetena till lagen att det bör eftersträvas att handlingarna levereras till en arkivmyndighet (prop. 1993/94:113 s. 30). Enligt förslaget ska arkivmyndigheten samråda med det enskilda organet innan myndigheten lämnar förslag till regeringen på en lämplig förvaringstid. Därutöver ska hänsyn tas till den överlämnande myndighetens och det enskilda organets verksamhet när förvaringstiden bestäms. Organet föreslås också få en möjlighet att ansöka om ytterligare förvaringstid om ett sådant behov skulle visa sig. Den föreslagna regleringen kan därför inte anses innebära någon mer omständlig process för organen eller innebära några ökade administrativa kostnader. Att överlämnade handlingar ska återlämnas när förvaringstiden har gått ut är en självklarhet. Mot bakgrund av att organen i de allra flesta fall kommer att behöva förvara handlingarna under i vart fall fem till och ofta längre, bör möjligheterna till en god framförhållning inför ett återlämnande vara stora. Några egentliga problem för ett organ att, i samråd med arkivmyndigheten, i rätt tid kunna planera för återlämnandet bör därför inte finnas. Tvärtom bör planeringen underlättas när förvaringstiden är bestämd. Om handlingar av någon anledning skulle förvaras otillåtet ska de enligt förslaget genast återlämnas till staten. Förslaget riktar sig mot förfaranden då ett enskilt organ överlämnar allmänna handlingar till ett nytt organ utan att först ha ansökt om och fått regeringens tillstånd till detta. I en sådan situation är det bl.a. för att upprätthålla handlingsoffentligheten betydelsefullt att det i lagen tydliggörs att handlingarna som huvudregel ska återlämnas. Detta innebär visserligen att det nya organet inte får någon egentlig tid för att planera sitt återlämnande. Organet har emellertid möjlighet att ansöka om att få förvara handlingarna och utsikterna för att en sådan ansökan bifalls bör generellt kunna bedömas som goda. Det föreslås också att den statliga arkivmyndigheten ska ges möjlighet att besluta om anstånd med återlämnandet. Förslagen kan därför inte anses innebära några betungande konsekvenser för de organ som på grund av något förbiseende kommit över allmänna handlingar utan regeringens tillstånd. Sammantaget kan förslagen om förvaringstid och återlämnande inte anses medföra några olägenheter för enskilda organ. Förslagen innebär inte heller några ökade administrativa kostnader för dessa. Förslaget om rapporteringsskyldighet och utökade tillsynsmöjligheter Skyldigheten för de enskilda organen att kontrollera och rapportera sin förvaring av överlämnade handlingar kan förväntas medföra en viss tillkommande administration för organen. Förslaget innebär dock i praktiken endast att organen ska se till att förvaringen sker i enlighet med gällande föreskrifter och en gång besvara frågor från om förvaringen. Tidsåtgången kan variera beroende på hur stora arkiv och vilken sorts allmänna handlingar det enskilda organet förvarar. Om handlingarna förvaras i enlighet med gällande regelverk bedömer regeringen dock att arbetstiden som ett organ måste lägga mer på egenkontroll och rapporteringsskyldighet inte behöver uppgå eller högst en arbetsdag för en arkivarie eller annan anställd hos organet. Eftersom de ökade administrativa kostnaderna bedöms vara relativt små kommer förslaget inte innebära någon större belastning för enskilda organ. 2014/15:117 Med beaktande av de risker för allmänhetens insyn i och tillgång till allmänna handlingar som förvaringen kan innebära och till viss del också har inneburit får den ökade administrationen vidare bedömas som nödvändig. Dessutom framstår tillsyn genom egenkontroll och rapporteringsskyldighet som den klart minst ingripande tillsynsåtgärden. Alternativet till en rapporteringsskyldighet skulle nämligen endast kunna utgöras av mer frekventa inspektioner från arkivmyndighetens sida. Sådana inspektioner skulle innebära betydligt mer arbete för arkivmyndigheten och därmed också väsentligt högre kostnader för organen i form av tillsynsavgifter. Mer frekventa inspektioner skulle dessutom riskera att störa organen i deras verksamheter. Regeringen har därför bedömt att en modell med rapporteringsskyldighet är den mest ändamålsenliga och även för de enskilda organen minst ingripande åtgärden. utökade möjligheter till tvångsåtgärder innebär, i vart fall teoretiskt, större risker för intrång i de enskilda organens verksamheter. De föreslagna tvångsåtgärderna kommer emellertid endast bli aktuella för de organ som missköter sin förvaring eller i övrigt inte sköter hanteringen av allmänna handlingar på föreskrivet sätt. Utformningen av förslagen ligger dessutom väl i linje med de anvisningar som regeringen lämnar i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79 bl.a. s. 42). Med anledning av de missförhållanden som har uppmärksammats vid enskilda organs förvaring av allmänna handlingar och de risker som detta kan innebära för handlingsoffentligheten, framstår utökade möjligheter till ingripanden för arkivmyndigheten som motiverade och nödvändiga. De tvångsåtgärder som föreslås framstår också som proportionerliga och är också i andra tillsynssammanhang väl beprövade. En möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen innebär en nyhet i förhållande till nu gällande regelverk och medför en kostnad för enskilda organ som kommer att förvara allmänna handlingar. Avgifterna för kontroll av organens rapporteringar och uppdatering av register kan emellertid inte förväntas uppgå till mer än . Avgifterna för inspektioner kan emellertid bli högre än så. Kortare inspektioner kan dock inte förväntas kosta mer än 3 000–medan mer omfattande inspektioner kan kosta 10 000–eller mer. Denna kostnad kommer dock dels bara att tas ut efter en genomförd inspektion – som normalt endast sker omkring , dels förväntas vara betydligt lägre för organ som förvarar färre allmänna handlingar än för organ som förvarar större arkiv. Som framgår av beräkningarna ovan kan tillsynsavgifterna dessutom sammantaget inte antas uppgå till mer än 8 000–. Avgiftsregleringen kan därför inte förväntas medföra någon större ekonomisk belastning för enskilda organ. Att tillsynsavgifter kan tas ut får vidare anses nödvändigt för att tillförsäkra arkivmyndigheten tillräckliga resurser för att utöva sin tillsyn. En sådan prioriterad och god tillsyn är grundläggande för att kunna säkerställa att allmänna handlingar alltid förvaras hos enskilda organ i enlighet med gällande regelverk. Särskilt om hänsyn till små företag och konsekvenser för konkurrensen Förutom de konsekvenser som redogjorts för ovan bedömer regeringen att förslagen inte har några effekter av betydelse för enskilda organ. Förslagen kan inte heller anses ha någon påverkan på konkurrensen. Vid utformningen av bestämmelserna har inte funnits möjlighet att ta någon särskild hänsyn till små företag. I stället är de kostnader som uppstår för enskilda organ främst beroende på mängden allmänna handlingar ett organ kommer att förvara samt vilken typ av allmänna handlingar det rör sig om. Det är emellertid troligt att små företag kommer att förvara betydligt mindre arkiv än stora företag, vilket innebär att kostnaderna också bli lägre för små företag. Som redogjorts för ovan finns vidare starka skäl att införa en rapporteringsskyldighet och tillsynsavgift. Detta för att upprätthålla offentlighetsprincipen och tillgodose allmänhetens rätt till insyn i och tillgång till allmänna handlingar, oavsett storleken på det organ som förvarar dessa. Konsekvenser för den statliga Regeringens bedömning: Förslagen bör sammantaget inte medföra några ökade kostnader för den statliga arkivmyndigheten och bör i övrigt underlätta för myndighetens verksamhet avseende över- Visserligen innebär förslagen att arkivmyndigheten får ett visst tillkommande beredningsarbete. Detta arbete bör dock få en motsvarande positiv inverkan på myndighetens fortsatta arbete vid tillsyn och med återlämnande av handlingar. Genom förslagen ges arkivmyndigheten vissa nya tillsynsuppgifter. Det föreslås emellertid att arbetet med tillsyn ska kostnadstäckas fullt ut genom avgifter, varför förslaget om utökad tillsyn inte bör medföra några ökade kostnader för arkivmyndigheten. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Enligt medför förslagen, med största sannolikhet, att det behöver inrättas en ny funktion hos myndigheten för hanteringen av frågorna och särskilda insatser för kompetensökning och En viktig förutsättning för att ska kunna genomföra de nya arbetsuppgifterna på ett kvalitativt bra sätt är att anslaget utökas med ett belopp som motsvarar de faktiska kostnaderna. Ett oförändrat anslag kommer sannolikt att innebära minskade resurser för den ordinarie tillsynsverksamhet, en verksamhet som har Skälen för regeringens bedömning Förslagen om nya krav för ett överlämnande och om ansökan Ju färre allmänna handlingar som överlämnas, desto färre blir också tillsynsobjekten för den statliga arkivmyndigheten, dvs. föreslagna kravet på att pröva om information i allmänna handlingar kan på något annat sätt än genom ett överlämnande bör därför 2014/15:117 underlätta för arkivmyndigheten. Även kravet på att det ska finnas en arkivbeskrivning och arkivförteckning för de handlingar som begärs överlämnade bör vara positivt, eftersom tveksamheter kring identifieringen av de allmänna handlingarna kan försvåra ett senare arbete vid tillsyn och återlämnande. Enligt förslaget ska ta emot och bereda de ansökningar som sedan ska lämnas till regeringen för beslut. Detta utgör en ny uppgift för myndigheten. Sammantaget bedöms förslagen dock inte innebära någon ökad belastning för myndigheten. har tillsyn över de organ som förvarar överlämnade handlingar och det är i de allra flesta fall också som slutligen ska förvara handlingarna när de återlämnas från organen. Möjligheten för att kunna delta i ett mer strukturerat arbete redan vid överlämnandet och då bl.a. aktivt ta del av avstämningar och riskbedömningar, bör därför ha en positiv påverkan på såväl kommande tillsynsarbete som arbetet kring återlämnande. Enligt regeringen bör arbete med beredning av ansökningar således kunna kompenseras genom att myndighetens behov av efterföljande arbete minskar. Regeringen bedömer vidare att bör föra ett register över vilka organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter. Kostnaderna för arbetet med uppdateringen av registret kommer emellertid att täckas av de tillsynsavgifter som föreslås och bör därför inte medföra ökade kostnader. Förslaget om förvaringstid och återlämnande Förslaget om att regeringen, i samband med ett beslut om överlämnande, också beslutar om en längsta tid för förvaringen innebär ett visst nytt och tillkommande arbete. Enligt nu gällande ordning där någon fastställd tidsgräns inte finns, behöver emellertid ha en återkommande dialog med organen om hur de ser på sitt behov av en fortsatt förvaring. En sådan dialog är också förenad med arbete från myndighetens sida, ett arbete som upphör genom förslaget. Det tillkommande arbetet för med att föreslå en längsta tid för förvaringen kommer inte att vara lika omfattande som det arbete myndigheten behöver utföra för att se till att handlingarna återlämnas. Att handlingar som överlämnats slutligen ska återlämnas till staten innebär ingen nyhet. Möjligen skulle dock förslaget om återlämnade av handlingar när förvaringen skett utan tillstånd kunna anses innebära en förändring för eftersom det föreslås att myndigheten ska ta emot handlingar även i dessa fall. Oavsett var överlämnade handlingarna förvaras har tanken med lagstiftingen dock alltid varit att handlingarna slutligen ska återlämnas. Förslaget i denna del utgör därför inte heller någon egentlig förändring jämfört med vad som gäller . Den dialog som behövs med ett organ som otillåtet förvarar handlingar bedöms också utgöra endast ett marginellt nytt inslag i arkivmyndighetens totala tillsynsarbete. Strävan är vidare att de nya förslagen medför att otillåten förvaring inte kommer att förekomma . Förslaget om en längsta förvaringstid och om återlämnande underlättar vidare för arkivmyndighetens arbete eftersom myndigheten i de allra flesta fall flera år i förväg kommer att veta när arkiv ska återlämnas och därför Prop. 2014/15:117 kan planera för arkivleveranser. Förslaget om rapporteringsskyldighet, tillsynsbefogenheter och avgifter Förslaget om rapporteringsskyldighet bör underlätta för arkivmyndigheten eftersom denna åtgärd kan hålla nere antalet inspektioner som behövs för att säkerställa att överlämnade handlingar förvaras i enlighet med gällande föreskrifter. Dessutom blir arkivmyndighetens tillkommande kostnader fullt ut kostnadstäckta genom den nya tillsynsavgiften. Förslagen kan därför inte anses påverka arkivmyndigheten i något belastande hänseende. Förslagen om tillsynsbefogenheter bör underlätta för arkivmyndigheten i de undantagsfall det skulle vara nödvändigt att vidta åtgärder mot ett enskilt organ. Åtgärderna står också i överensstämmelse med de generella bedömningar som regeringen har redovisat för tillsynsregleringens utformning (skr. 2009/10:79). Förslagen bedöms därför som positiva för arkivmyndigheten. För arkivmyndigheten innebär möjligheten att ta ut en tillsynsavgift från organen att tillsynen blir fullt kostnadstäckt. Förslaget har således inga negativa konsekvenser för arkivmyndigheten utan innebär tvärtom att mer resurser ställs till förfogande för myndighetens arbete med tillsyn. 14.3Konsekvenser för myndigheter vars verksamhet tas över Regeringens bedömning: Förslaget om att det innan ett beslut om överlämnande fattas ska klargöras att informationen i handlingarna inte kan överföras på något annat sätt, t.ex. genom att dessa kopieras, kan medföra kostnader för en myndighet vars verksamhet övertas av ett enskilt organ, men endast upp till en godtagbar nivå. Förslaget om att ett beslut om överlämnande ska föregås av en särskild beredningsprocess bör inte ha någon fördröjande effekt vid ett nedläggningsbeslut. Inte heller i övrigt bör myndigheter beröras av förslagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Om enskilda organ får kopior på allmänna handlingar vid en verksamhetsövergång innebär kopieringen en Om myndigheten vars verksamhet ska tas över av ett organ ska bära denna kostnad innebär det en ökad kostnad för staten. Beslutet avseende om en kopiering bör ske eller inte ska emellertid bl.a. göras med hänsyn tagen till myndighetens verksamhet. att kopiera handlingar skulle bli orimligt hög bör det alternativet inte De kostnader för kopiering som kan komma att uppstå bör därför När det gäller kravet på en arkivbeskrivning och arkivförteckning är en myndighet enligt 6 § arkivlagen skyldig att upprätta sådana. 2014/15:117 Kravet innebär därför ingen egentlig förändring mot vad som redan gäller och syftar bara till att betona vikten av att de handlingar som begärs överlämnade kan identifieras innan ett överlämnande beslutas. Förslaget kan därför i den delen inte bedömas medföra några extra kostnader eller arbete för myndigheten. Slutligen innebär det ansökningsförfarande som föreslås – där arkivmyndighet ska ta emot ansökan och lämna förslag till beslut – att överlämnandebeslutet ska föregås av en särskild beredningsprocess. Detta skulle kunna innebära ett visst formellt hinder om det finns behov av att fatta ett snabbt beslut om nedläggning. Även snabbare nedläggningsbeslut behöver emellertid i regel föregås av utrednings- och genomförandearbete också på andra områden. Nödvändiga föreskriftsarbeten kan t.ex. ta många månader eller t.o.m. år i anspråk och kräver därför i regel en god framförhållning. I finns vidare upprättade riktlinjer för arbete med organisations- och strukturförändringar i staten, i vilka hanteringen av arkivfrågor utgör en del (Handledning för arbete med organisations- och strukturförändringar i staten, del 1 och 2). Det kan därför förutsättas att en särskild ordning för regeringens beslut enligt överlämnandelagen i sig inte ska behöva medföra några negativa konsekvenser för den nedläggande myndigheten eller för staten i övrigt. Regeringens bedömning: Tillkommande uppgifter förvaltningsdomstolar, och polis bör vara marginella och kommer att rymmas inom befintliga anslagsramar. Förslagen bör inte heller medföra några konsekvenser i övrigt. Promemorians bedömning: Överensstämmer med Remissinstanserna: framhåller att den statliga arkivmyndigheten enligt förslaget ska ha möjlighet att begära biträde av och polis om handlingar ska återlämnas eller om tillträde inte bereds vid inspektioner. meddelar ett utslag kan utslaget överklagas till allmän domstol. konsekvensutredning avseende de allmänna domstolarna saknas dock i Därutöver vill framhålla att ett flertal mindre resurskrävande reformer sammantaget kan medföra att ett resurstillskott är nödvändigt. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag till en ny lag innebär bl.a. att tillsynen över de organ som förvarar allmänna handlingar underlättas och att en tillsynsavgift kan tas ut från organen. påpekar i sitt remissvar att det är fråga om ett antal förslag som kan leda till en ökad måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna, vilket sammantaget kan medföra att ett resurstillskott är nödvändigt. Enligt regeringens bedömning är det dock inte troligt att tillsynen kommer att omfatta mer än ett relativt litet antal enskilda organ. redogjorts för i avsnitt 14.1 kommer antalet organ som förvarar allmänna handlingar enligt den nya lagen troligtvis inte uppgå till fler än en ett hundratal och troligtvis kommer det vara betydligt färre. De beslut av arkivmyndigheten som är möjliga att överklaga är också, med undantag av beslut om avgift, sådana som endast kommer att fattas i undantagsfall mot organ som missköter sina skyldigheter. Möjligheten att överklaga arkivmyndighetens beslut föreslås visserligen bli något större än vad som föreslås i promemorian, bl.a. eftersom beslut om förelägganden som inte förenats med vite ska vara möjliga att överklaga. Även sådana förelägganden kommer dock endast att beslutas ifall förvaringen av allmänna handlingar missköts. Det finns inte skäl att tro att det kommer bli fråga om särskilt många beslut. Antalet beslut som kan komma att överklagas till domstol kommer därför också sannolikt bli få. Inte heller den omständigheten att enskilda organ ges möjlighet att överklaga ett beslut om avgifter kan förväntas innebära mer än ett fåtal överklaganden. Möjligheten för en arkivmyndighet att ansöka om handräckning hos kommer endast aktualiseras i fall av allvarlig misskötsel och som en sista verkställighetsåtgärd. Det är inte troligt att arkivmyndigheten kommer att behöva använda sig av denna möjlighet annat än i yttersta undantagsfall. Därmed kommer de fall då en allmän domstol behöver pröva en fråga om handräckning sannolikt vara mycket sällsynta. Sammantaget bedöms förslagen få marginella, om ens några, konsekvenser för domstolar, och . Eventuellt tillkommande kostnader bör därför kunna rymmas inom befintliga anslagsramar. Förslaget till ny lag bör inte heller medföra några konsekvenser för andra aktörer än de som tagits upp i detta avsnitt. Slutligen bedöms förslaget inte heller ha några konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, för jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen kan inte heller bedömas medföra några konsekvenser för miljön. 2014/15:117 15 15.1Förslaget till lag om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring Förslaget till ny lag föreslås ersätta den nuvarande lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring (överlämnandelagen). Vissa bestämmelser har överförts från överlämnandelagen till den nya lagen utan materiella ändringar. Flera bestämmelser har tillkommit medan andra bestämmelser har genomgått sakliga och redaktionella ändringar. Paragraferna har också fått nya nummer. Av författningskommentaren till varje paragraf framgår om den föreslagna bestämmelsen innefattar någon ändring i förhållande till dagens lag. Denna lag innehåller bestämmelser om överlämnande av allmänna handlingar till sådana enskilda organ som avses i 2 kap. 17 § första stycket tryckfrihetsförordningen och om förvaring av handlingarna sedan de överlämnats. I lagen finns också bestämmelser om de enskilda organens skyldighet att pröva framställningar om utlämnande av allmänna handlingar enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I fråga om allmänna handlingar som förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar finns bestämmelser i lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Paragrafen, som anger lagens tillämpningsområde, motsvarar i sak 1 § i nuvarande lag. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1. I första stycket har ordet ges ersatts av ordet finns och språket har förenklats.