prop · H30318 · 2015-09-30 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:18 Ändringsprotokoll nr 15 – Nya regler för att öka Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Protokoll nr 15 om ändring av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () syftar till att öka effektiviteten hos . Regeringen föreslår att godkänner protokollet. Protokollet innebär i huvudsak följande: •Det tydliggörs att det i första hand är konventionsstaterna som ansvarar för att rättigheterna i upprätthålls och att de också har en viss bedömningsmarginal när de utövar denna skyldighet. •Parterna ska inte längre kunna förhindra domstolens kammare att överlämna ett mål till avgörande i stor sammansättning. •Tidsfristen för att lämna in ett klagomål till domstolen minskas från . •Domstolen får ökade möjligheter att avvisa ett mål när en klagande inte har lidit avsevärt men av en konventionskränkning. •Bestämmelsen att en domare måste avsluta sin tjänstgöring när han eller hon fyller upphävs. I stället införs en be- stämmelse att en domarkandidat måste vara när förfarandet inför tillsättande av en domartjänst inleds. En följdändring föreslås i lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de Ärendet och dess beredning ............................................................ reformer för att öka effektivitet.......... Nya regler för att ytterligare öka effektivitet.... Principerna om subsidiaritet och konventionsstaternas 5.2Tidsfristen för att ge in klagomål till 5.3En ändring görs i bestämmelsen om att domstolen ska avvisa ett klagomål om klaganden inte har lidit avsevärt men av en konventionskränkning..................................... 5.4Parterna ska inte längre kunna förhindra domstolens kammare att hänskjuta ett mål till att avgöras i stor 5.5Kandidater för domartjänst måste vara det datum till vilket den parlamentariska församlingen begärt in en lista på kandidater.................................................... Protokoll nr 15........................................................................ Lagförslaget i utkastet till propostion ..................................... Förteckning över remissinstanserna ....................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 36 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.godkänner protokoll nr 15 om ändring av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (avsnitt 6), 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2015/16:18 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konvent- ionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- Härigenom föreskrivs att lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna1 och bilagan till lagen ska ha följande lydelse. Som lag här i landet skall gälla Som lag här i landet ska gälla den europeiska konventionen den den europeiska konventionen den för de mänskliga rättigheterna och för de mänskliga rättigheterna och – med de ändringar som gjorts – med de ändringar som gjorts genom ändringsprotokoll nr 11 genom ändringsprotokollen nr 11, och 14 till konventionen, och 14 och 15 till konventionen, och – med de tillägg som gjort genom tilläggsprotokollen nr 1, 4, 6, 7 och 13 till konventionen. Konventionens och protokollens engelska och franska originaltexter, efter de ändringar och tilllägg som nämns i första stycket, finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter, efter de ändringar och tillägg som nämns i första stycket, finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. 1 Lagen omtryckt 1998:712. Senaste lydelse 2005:816 (jfr 2010:239). Convention for the Convention de sau- Protection of Hu- vegarde des Droits de man Rights and l’Homme et des Li- Fundamental Freebertés fondamentales doms Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna The governments signatory hereto, being members of , Considering the proclaimed by the General of the United Nations on 10th ; Declaration aims at securing the and effective recognition and observance of the Rights therein declared; Considering that the aim of is the achievement of greater unity between its members and that one of the methods by which that aim is to be pursued is the maintenance and further realisation of human rights and fundamental freedoms; Les gouvernements signataires, membres du Conseil de l’Eu- rope, Considérant la Déclaration universelle des Droits de l’Homme, proclamée par l’As- semblée générale des Nations Unies le 10 décembre 1948 ; Considérant que cette déclaration tend à assurer la reconnaissance et l’application universelles et effectives des droits qui y sont énoncés ; Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres, et que l’un des moyens d’atteindre ce but est la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; Undertecknade regeringar, som är medlemmar av , som beaktar den allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som antagits av generalförsamling , som beaktar att denna förklaring syftar till att trygga ett universellt och verksamt erkännande och iakttagande av de rättigheter som där angetts, som beaktar att syfte är att uppnå en fastare enhet mellan dess medlemmar och att ett av medlen att fullfölja detta syfte är att bevara och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, fond attachement à ces djupa tro på de grund- 2 Senaste lydelse 2005:816 (jfr 2010:239). et de la paix och fred i världen och dans le monde et dont the one hand by an democracy and on the andra, genom en ge- et un commun respect erna, på vilka de förli- which they depend; des droits de l’homme dont ils se réclament ; gouvernements d’Etats samma anda och äger d’idéal et de traditions frihet och sin grund- the rule of law, to de la liberté et de take the first steps for à prendre les pre- of the rights stated in lektiv garanti för vissa énoncés dans la Décla- angetts i den allmänna Parties, in accordance subsidiarity, have the mément au principe de droits et libertés défi- defined in this Con- vention and the Pro- that in doing so they faisant, elles jouissent och då har en bedöm- d’une marge d’appréc- iation, sous le contrôle l’Homme instituée par Article 21 – Crite- Article 21 – Condi- Artikel 21 – Villkor för jouir de la plus haute et réunir les condi- villkor som erfordras för ment to high judi- ou être des juriscon- vara rättslärda med er- years of age at the moins de 65 ans à la till vilken den parla- date à laquelle la liste list of three candi- de trois candidats est har begärt in listan över tre kandidater, med an- ledning av artikel 22. l’article 22. Les juges siègent à sit on the Court in la à titre indivi- tjänstgöra i sin person- Pendant la durée de of office the judges leur mandat, les juges shall not engage in sig uppdrag som är oför- enliga med deras oav- het eller med de krav demands of a full- requise par une activi- denna punkt skall avgö- temps ; toute question ras av domstolen. tion de ce paragraphe shall be decided by est tran-chée par la Article 23 – Terms Article 23 – Durée du of office and dis- Les juges sont élus väljs för av . De får inte omväljas. not be re-elected. Les juges restent en dess att de blir ersatta. de connaître des af- som redan påbörjats. No judge may be Un juge ne peut sitt ämbete om inte de autres juges décident, à la majorité des deux tiers, que ce juge a judge has ceased to cessé de répondre aux Article 30 – Relin- Article 30 – Dessai- Artikel 30 – Hänskjutande till domstolen i stor sam- Si l’affaire pendante Om ett pågående mål i en Prop. kammare ger upphov till en l’interprétation de la eller om avgörandet av en ses protocoles, ou si fråga i en kammare kan leda till ett resultat som or where the res- strider mot en tidigare dom olution of a ques- duire à une contra- av domstolen, får kamma- diction avec un arrêt ren när som helst, innan have a result in- ment par la , la hänskjuta målet till dom- stolen i stor sammansätt- qu’elle n’a pas rendu son arrêt, se dessaisir any time before it Article 35 – Admis- Article 35 – Conditions Artikel 35 – Villkor för upptagande av mål till The Court may only deal with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law, and within a period of four months from the date on which the final decision was taken. La ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes, tel qu’il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus, et dans un délai de quatre mois à partir de la date de la décision interne définitive. Ett mål får anhängiggöras hos domstolen först när alla nationella rättsmedel har uttömts i enlighet med den internationella rättens allmänt erkända regler, och senast för beslutet. The Court shall not deal with any application submitted under Article 34 that La ne retient aucune requête individuelle introduite en application de l’article 34, lorsque Domstolen får inte ta upp ett enskilt klagomål enligt artikel 34 till behandling som a) is anonymous; or a) elle est anonyme ; ou a) är anonymt, eller the same as a matter la même qu’une heter som redan prö- vats av domstolen eller ou déjà soumise à une tionale d’enquête ou de règlement, et si elle ne i annan form och som 34, om den anser att under Article 34 if it de l’article 34 lors- qu’elle estime the provisions of the dispositions de la Con- serna i denna kon- vention ou de ses Pro- len till denna, är up- mal fondée ou abusive ; founded, or an abuse of the right of indi- rätten att klaga, eller b) que le requérant n’a not suffered a signif- har lidit avsevärt men, för de mänskliga rät- l’homme garantis par la defined in the Con- Convention et ses Pro- tocoles exige un exa- men de la requête au kollen till denna kräver nation of the appli- cation on the merits. requête qu’elle tion which it consid- som den inte anser sig behörig att pröva enligt under this Article. may do so at any stage of the pro- tout stade de la procé- 3 Ärendet och dess beredning antog () protokoll nr 15 om ändring av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Protokollet öppnades för undertecknande . undertecknade protokollet med förbehåll för ratifikation . De engelska och franska texterna till protokollet, vilka har samma giltighet, samt en översättning till svenska finns i bilaga 1. De artiklar i som ändras genom protokoll nr 15 finns på engelska, franska och svenska i propositionens lagförslag. Allt material som rör protokollet och konventionen är tillgängligt på webbplats på internet (). Ett utkast till denna proposition har remitterats. Utkastets lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena är tillgängliga i (dnr Ju 2015/259/L6). Lagrådet yttrade sig över förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop. 1993/94:117). I lagen föreskrivs att konventionen och protokollen till denna ska gälla som lag här i landet. Ändringsprotokoll nr 15 innebär i huvudsak att det görs vissa förändringar av förfarandet inför den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (). Den lagändring som krävs för ett godkännande av protokollet är en författningsteknisk konsekvens av den metod som använts när och vissa ändrings- och tilläggsprotokoll införlivats med svensk rätt. Förslaget är även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4Tidigare reformer för att öka effektivitet Sedan trädde i kraft har ett antal ändringar och tillägg gjorts. Genom ändringsprotokoll nr 11 som trädde i kraft inrättades en heltidsarbetande domstol som ersatte den tidigare kommissionen och domstolen. antogs ändringsprotokoll nr 14. Genom detta protokoll ökade domstolens möjligheter att avgöra mål på ett snabbt och effektivt sätt. Ändringarna innebar bland annat att kommittéer med tre domare kan döma i mer rutinartade mål och att en enskild domare i enklare fall kan besluta att mål inte ska tas upp till prövning i sak. grund av att , som den enda av medlemsstater, inte Prop. 2015/16:18 hade ratificerat protokoll nr 14 tog initiativ till en provisorisk lösning som innebar att vissa av bestämmelserna i protokoll nr 14 skulle tillämpas i avvaktan på att protokollet skulle ratificeras av . Detta resulterade i ett nytt provisoriskt protokoll, ändringsprotokoll nr 14a, som antogs . Protokollet innebar bland annat att bestämmelsen om att en enskild domare i vissa fall kunde besluta att ett mål inte skulle prövas i sak kunde tillämpas i mål mot de stater som ratificerat protokoll nr 14a. trädde ändringsprotokoll nr 14 i kraft och upphörde ändringsprotokoll nr 14a att gälla. 5Nya regler för att ytterligare öka effektivitet hölls två högnivåkonferenser om framtid i Interlaken, och , . hölls ytterligare en högnivåkonferens, i , . Konferensen resulterade i en deklaration där rekommenderades att anta vissa ändringar i konventionen. gav därefter för mänskliga rättigheter (CDDH) i uppdrag att föreslå ändringar till konventionen. Efter att CDDH lämnat förslag till ändringar antog ändringsprotokollet. Protokollet öppnades därefter för undertecknande. 5.1Principerna om subsidiaritet och konventionsstaternas bedömningsmarginal synliggörs Av praxis framgår att konventionsstaterna många gånger har en bedömningsmarginal när de tillämpar bestämmelserna i Detta ska ses i ljuset av att nationella domstolar och myndigheter normalt är bättre lämpade än att be- döma ett mål utifrån nationella behov och förhållanden. mer att konventionsstaterna, när de tillämpar bestämmelserna i konventionen, ofta måste väga olika intressen mot varandra, exempelvis enskildas intressen mot allmänna intressen. bedömningsmarginal är dock underställd prövning. Detta innebär att det är som självständigt definierar omfattningen av staternas bedömningsmarginal. Principen om staternas bedömningsmarginal återspeglar det faktum att skyddet för mänskliga rättigheter i första hand ska upprätthållas på nat- ionell nivå (subsidiaritetsprincipen). prövningsinstans i vanlig mening utan dess uppgift är i stället att över- vaka att de rättigheter som följer av respekteras. Dessa förhållanden tydliggörs nu genom att det i ingressen till Europa- konventionen uttryckligen anges att det i första hand är konventionssta- terna som, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, ansvarar för att rättig- 2015/16:18 heterna i upprätthålls och att konventionsstaterna har en viss bedömningsmarginal när de utövar denna skyldighet. Tillägget innebär ingen materiell förändring utan syftet är endast att synliggöra principerna så som de har utvecklats genom praxis. 5.2Tidsfristen för att ge in klagomål till minskas från Av artikel 35 i konventionen följer att ett klagomål måste lämnas in till från det datum då det slutgiltiga nationella beslutet meddelades. Utvecklingen mot snabbare kommunikationsteknik har ansetts innebära att tidsfristen för att klaga till bör kortas ned från efter det slutliga inhemska beslutet. Ändringen medför att klagofristen för att klaga inför stämmer bättre överens med de flesta konventionsstaters inhemska klagofrister. 5.3En ändring görs i bestämmelsen om att domstolen ska avvisa ett klagomål om klaganden inte har lidit avsevärt men av en konventionskränkning Genom ändringsprotokoll nr 14 infördes en ny bestämmelse i artikel 35 som innebär att domstolen ska avvisa ett klagomål om den anser att den klagande inte har lidit avsevärt men. Det finns dock två undantag. För det första får avvisning inte ske om respekten för de mänskliga rättigheterna, som de definieras i konventionen och protokollen till denna, kräver en prövning i sak. För det andra krävs för avvisning att den enskilde har fått en vederbörlig prövning av nationell domstol. Genom ändringarna tas det andra undantaget bort. Syftet är att ge effekt åt principen att en domstol ska kunna avvisa rent triviala mål (de minimis non curat praetor). 5.4Parterna ska inte längre kunna förhindra domstolens kammare att hänskjuta ett mål till att avgöras i stor sammansättning I artikel 30 finns bestämmelser om möjligheter att på egen hand hänskjuta ett mål till att avgöras i stor sammansättning. Av artikeln framgår bland annat att parterna har möjlighet att motsätta sig ett sådant hänskjutande. Genom protokollet tas denna möjlighet bort. På så sätt förkortas processen i mål som rör svåra tolkningsfrågor och mål där avser att ändra sin praxis. Dessutom ökar möjligheten för att tillgodose kravet på en enhetlig praxis, eftersom parterna inte kan förhindra att en prejudikatfråga hänskjuts till att avgöras i stor sammansättning. I sammanhanget kan nämnas att har ändrat sina interna regler på så sätt att en kammare numera har en Prop. 2015/16:18 skyldighet att hänskjuta ett mål till att avgöras i stor sammansättning, om den förutser att ändra domstolens praxis. 5.5Kandidater för domartjänst måste vara det datum till vilket den parlamentariska församlingen begärt in en lista på kandidater Enligt artikel 23 upphör domarnas mandattid när de fyller . Genom ändringarna upphävs kravet att en domare måste avsluta sin tjänst när han eller hon fyller , vilket undanröjer risken att en erfaren domare måste avsluta sin tjänstgöring före utgången av mandatperioden. Det har inte ansetts nödvändigt med en övre åldersgräns eftersom en domares mandatperiod numera inte kan förlängas. I stället införs en ny bestämmelse i artikel 21 som innebär att kandidaterna till en domartjänst måste vara när ansökningsförfarandet inleds. Genom bestämmelsen säkerställs att högt kvalificerade domare kan fullgöra sin mandatperiod och stärks kontinuiteten i domstolen. Regeringens förslag: godkänner ändringsprotokoll nr 15 De ändringar av som protokollet innebär inför- livas med svensk rätt genom en ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. till proposition finns dock en delvis annorlunda översättning av konvent- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bland annat ombudmän, vid , Justitiekanslern, i och , tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. styrker förslaget och menar bland annat att utfallet av den reform som genomförts genom ändringsprotokoll nr 14 först måste utvärderas. har det protokollet fått ett antal negativa kon- sekvenser för rättighetsskyddet. invänder mot att det engelska begreppet ”primary responsibility” har översatts till ”huvudsakliga ansvaret” och att det engelska ”subject to the supervisory jurisdiction of Court of Human Rights” har översatts till ”medan den överordnade tolk- ningsrätten är förbehållen Europeiska domstolen för de mänskliga rättig- menar vidare att ändringen i kon- ventionens ingress ger intryck av att staterna har en bedömningsmarginal i fler fall än vad som gäller enligt nuvarande praxis. och vid anser å sin sida att tillägget i ingressen inte innebär någon materiell förändring. , Civil Rights Defenders och är kritiska till ändringen i bestämmelsen om att domstolen ska avvisa ett klagomål om klaganden inte har lidit avsevärt men av en konventionskränkning. De menar bland annat att avvisningsmöjligheterna som redan har är tillräckliga. Enligt går ändringen stick i stäv med subsidiaritetsprincipen och signalerar till inhemska domstolar att dessa inte heller behöver beakta vissa kränkningar. , Svenska avdelningen av internationella , och Civil Rights Defenders är negativt inställda till förslaget att minska klagofristen till . De pekar bland annat på att ett klagomål till för de flesta advokater är en ovanlig händelse som kräver ett omfattande arbete. Skälen för regeringens förslag spelar en avgörande roll i upprätthållandet av skyddet för grundläggande rättigheter i . Det är av väsentlig vikt att enskilda kan få till stånd en prövning inför när de nationella rättsordningarna inte lever upp till de krav som ställer. För att även fortsättningsvis ska kunna axla sin roll som en garant för skyddet av grundläggande rättigheter måste den ges förutsättningar att fatta väl avvägda beslut inom en skälig tid. Om inte fattar sina beslut inom en acceptabel tidsperiod riskerar domstolen att förlora i auktoritet. Det har pågått ett arbete för att på olika sätt effektivisera . Flera av ändringarna som föreslås utgör ytterligare steg i den riktningen, vilket är positivt. är det viktigt att bevaka att strävan efter en effektivare domstol inte sker på bekostnad av enskildas möjligheter att få sin sak prövad. Protokoll nr 15 utgör en helhet som antingen ställer sig bakom eller förkastar. Det är inte möjligt att endast ratificera vissa delar av protokollet. Avgörande för om bör ratificera protokollet är därför om ändringarna i protokollet sammantaget innebär att domstolens möjligheter att slå vakt om skyddet för enskildas fri- och rättigheter stärks. Principerna om subsidiaritet och konventionsstaternas bedömningsmarginal synliggörs Principen om staternas bedömningsmarginal har utvecklats i praxis och åberopas ofta av såväl konventionsstater som . Den har nära koppling till subsidiaritetsprincipen, som innebär att det i första hand är konventionsstaterna som ansvarar för att rättigheterna i upprätthålls och att uppgift är att kontrollera att staterna uppfyller sina skyldigheter på området. De båda principerna har så stor betydelse att det är rimligt att de kommer till tydligt uttryck i konventionen. Som framgår i avsnitt 5.1 innebär praxis att staterna kan åberopa principen om bedömningsmarginal i många fall. I den förklarande rapporten till protokoll nr 15 klargörs att förslaget inte innebär någon materiell förändring av principens tillämpingsområde. Hänvisningen till staternas bedömningsmarginal innebär alltså inte någon förändring i sak. Regeringen delar Advokatsamfunds uppfattning att översättningen av ingressen till konventionen kan göras tydligare. För att översättningen bättre ska återspegla innehållet i de franska och engelska originaltexterna bör därför ”primary responsibility” översättas med ”primära ansvaret” och ”subject to the supervisory jurisdiction of Court of Human Rights” översättas med ”som är underställd den prövningsrätt som tillkommer Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna”. Parterna ska inte längre kunna förhindra domstolens kammare att hänskjuta ett mål till att avgöras i stor sammansättning har haft problem med höga balanser. Ett flertal åtgärder har vidtagits för att ge domstolen förutsättningar att effektivisera arbetet och på så sätt komma till rätta med balanserna. Ytterligare ett steg i denna riktning tas nu genom att parterna inte längre ska ha möjlighet att hindra från att hänskjuta ett mål till att avgöras i stor sammansättning. Ändringen innebär att processen förkortas i de mål som avgörs i stor sammansättning. Dessutom ges ökade möjligheter att tillgodose kravet på en enhetlig praxis, eftersom parterna kan hindra att domstolen i stor sammansättning klargör rättsläget i komplicerade frågor.