prop · H30378 · 2015-12-17 00:00:00 — Vidare berör Svenska Röda Korset bedömningen av sådant humanitärt arbete som vissa terroristorganisationer bedriver, liksom riktat stöd till människor i ofta mycket utsatta I likhet med utredningen anser regeringen att det inte bör vara tillåtet att lämna bidrag till en organisation eller sammanslutning Prop. 2015/16:78 som ägnar sig åt terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet även om bidragen är avsedda för humanitär verksamhet. Också sådana tillskott riskerar att kunna stärka organisationen eller understödja den olovliga verksamheten. Regeringen föreslår i avsnitt 5.2.3 att bestämmelsen i 5 § finansieringslagen, som reglerar att en gärning som är belagd med samma eller strängare straff i eller i terroristbrottslagen inte ska föranleda ansvar enligt finansieringslagen, ska omfatta samtliga brott enligt lagen. En gärning som är straffbar enligt den nya bestämmelsen om finansiering av en person eller en sammanslutning skulle även kunna utgöra försök, förberedelse eller stämpling till ett brottsbalksbrott eller terroristbrott eller medverkan till sådana brott. Det saknas därför skäl att undanta den nya bestämmelsen från subsidiaritetsregeln, som alltså ska vara tillämplig. Konkurrens kan även uppstå i förhållande till den föreslagna straffbestämmelsen om finansiering av resa i 3 a §. Som utgångspunkt ska det inte dömas för båda brotten utan för brott enligt 3 §. Denna situation får dock lösas i varje enskilt fall genom tillämpning av sedvanliga konkurrensregler. Detsamma gäller om straffansvar enligt 8 § sanktionslagen skulle bli aktuellt (prop. 2001/02:149 s. 48). Genom att den föreslagna straffbestämmelsen placeras i finansieringslagen blir även bestämmelserna om förverkande och penningbeslag i 7–9 §§ tillämpliga. Enligt regeringen framstår det som motiverat. 6.3Förslagets förenlighet med regeringsformen och Regeringens bedömning: Den föreslagna bestämmelsen i 3 § första stycket 2 lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall innebär inte någon begränsning av föreningsfriheten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i ut- redningens bedömning eller har ingen invändning. vid efterfrågar en närmare redovisning av hur förslaget förhåller sig till föreningsfriheten. Civil Rights Defenders avstyrker lagförslaget mot bakgrund av de inskränkningar av de mänskliga rättigheterna och regeringsformens rättighetskapitel som det innebär och nämner i det sammanhanget bl.a. föreningsfriheten. Skälen för regeringens bedömning Utgångspunkter för bedömningen i fråga om föreningsfrihet Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär en frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen). Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). Föreningsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. I 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen anges uttömmande för vilka ändamål som en begränsning av föreningsfriheten får göras. Det får ske endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ur- sprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. melser finns stöd för bl.a. den straffrättsliga regleringen om olovlig kår- verksamhet i 18 kap. 4 § . I förarbetena till regeringsformen framhålls att bestämmelsen om före- ningsfrihet inte kan tolkas så att en verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stäl- let bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom samman- 1975/76:209 s. 112 f.) lagstiftningsärende gjordes även vissa uttalanden om vad som kunde anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att det är uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättig- hetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. uttalades också att varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en per- sons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses inne- bära en rättighetsbegränsning. En föreskrift anses innebära en begräns- ning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått fram- går att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina 1975/76:209 s. 153 f.) Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som förarbetena ger uttryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättig- heter vidgats något. I den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall togs nämligen hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demon- strationsfriheten och mötesfriheten (prop. 2005/06:11 s. 30). är inkorporerad i svensk rätt . inkorporeringslagen har konventionen ställning som vanlig lag men i förarbetena ges uttryck för uppfattningen att konventionen, på grund av sin särskilda karaktär, bör ges en särskild vikt vid lagtolkning i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser (prop. 1993/94:117 s. 38). regeringsformen följer även att föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av (2 kap. 19 § rege- En föreskrift som är oförenlig med konventionen är såle- des även oförenlig med regeringsformen. Vidare får domstolar och andra offentliga organ inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). har mot den bakgrunden en speciell ställning i den svenska rättsordningen. Rätten till föreningsfrihet skyddas i artikel 11 i . Enligt artikel 11.1 har var och en rätt till föreningsfrihet. I litteraturen har det gjorts gällande att föreningsfriheten får antas omfatta alla sammanslutningar som inrättats på frivilliga grunder mellan flera fysiska och/eller juridiska personer, om sammanslutningen har organisatorisk struktur och verkar för gemensamma ändamål (van Dijk, van Hoof, van Rijn, Zwaak, Theory and Practice of Convention on Hu- man Rights, 4 uppl. 2006, s. 826). Enligt artikel 11.2 får utövandet av dessa rättigheter inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggandet av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Inom ramen för prövningen av rättighetsskydd har frågor om kränkningar av föreningsfriheten uppkommit bl.a. i fall då myndigheter vägrat att acceptera föreningar som verkat för syften som ansetts strida mot nationella intressen. har emellertid gett uttryck för och hållit fast vid att föreningar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 525). har en skyldighet enligt att inte kränka de rättigheter som regleras där, bl.a. föreningsfriheten. Därutöver har en positiv förpliktelse att verka för att enskilda inte hindras i utövandet av sina rättigheter av andra enskilda (se t.ex. mot [GC], no. 15573/89, , para. Regeringen konstaterar att införandet av ett särskilt straffansvar för den som finansierar sammanslutningar av personer förutsätter att utformningen inte innebär att bestämmelsen begränsar friheten för enskilda att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften som är lovliga och att tillsammans verka för dessa syften inom ramen för sammanslutningen. Den föreslagna regleringen begränsar inte föreningsfriheten Som utvecklas i avsnitt 6.2 består en sammanslutning enligt paragrafen av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Den verksamhet som bedrivs är alltså inte lovlig. Genom den föreslagna regleringen blir det straffbart att samla in, tillhandahålla eller motta pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av bl.a. en sådan sammanslutning. Regleringen utgör därför inte någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål, eftersom det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för lovliga syften. Det återstår då att bedöma om de indirekta effekter som en sådan straffrättslig reglering kan få vad gäller medborgarnas möjligheter att 2015/16:78 verka gemensamt för lovliga ändamål inom ramen för en ideell förening kan anses innefatta en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. En begränsning av föreningsfriheten får, som nämns ovan, göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Av hänsyn till vikten av största möjliga åsiktsfrihet i ett pluralistiskt samhälle kan det också hävdas att tolkningen av vad som utgör en begränsning av opinionsfriheterna inte bör ges en alltför snäv innebörd. Regeringen konstaterar att den föreslagna straffbestämmelsen om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer varken uttryckligen eller underförstått syftar till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva lovlig verksamhet i föreningsform. Vad som avses är i stället att motverka terroristbrottslighet, oavsett hur de personer som ägnar sig åt sådan verksamhet väljer att organisera sig eller på annat sätt agerar för att uppnå sina syften. Ändamålet med en reglering är dock inte nödvändigtvis avgörande för om denna kan anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. I det sammanhanget kan noteras att det i och för sig är tänkbart att en straffrättslig reglering som tar sikte på att förhindra finansiering av bl.a. en sådan sammanslutning som avses kan försvåra en organisations möjligheter att bedriva lovlig verksamhet, exempelvis i form av skolor eller sjukhus. En sådan tänkbar effekt av regleringen kan dock enligt regeringens uppfattning inte sägas vara en sådan begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i straffregleringen. Inte heller kan det anses vara fråga om en effekt som indirekt påverkar rätten till fri åsiktsbildning eller något annat av de syften som regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet ska tillgodose. När det gäller förhållandet till innebär praxis, som nämns ovan, att föreningar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet. Regeringen bedömer sammantaget, till skillnad från Civil Rights De- , att förslaget till en ny bestämmelse om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten, vare sig enligt regeringsformen eller enligt . Regeringens förslag: Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § döms vid svensk domstol för brott enligt –föreslagna 5 a och 5 b §§ lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i , och –föreslagna 3 § första stycket 2 och 3 a § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall om brottet har be- gåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning som befinner sig här i landet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. noterar att domsrätt saknas för gärningar enligt rekryteringslagen som asylsökande har begått före ankomsten till . Enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 och 3 är svensk domstol behörig att döma för brott som begåtts utomlands av svenska medborgare, av utlänning med hemvist i och av utlänning som finns i om det för brottet är föreskrivet fängelse . Regleringen förutsätter enligt andra stycket att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet) eller, om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen. I 3 § kompletteras dessa regler med bestämmelser som ger möjlighet till universell jurisdiktion för vissa brott, däribland terroristbrott och försök till sådant brott enligt terroristbrottslagen. Universell jurisdiktion innebär att svenska domstolar har möjlighet att lagföra ett brott oavsett var det har begåtts och oavsett vem som har begått det. I sådana fall uppställs inte heller något krav på dubbel straffbarhet. Bestämmelserna i 2 kap. är tillämpliga i förhållande till den föreslagna regleringen i rekryteringslagen och finansieringslagen. Domsrätt över brotten mottagande av utbildning och resa Enligt resolutionen ska medlemsstaterna se till att det finns lagstiftning som innebär att det går att lagföra och bestraffa de gärningar som anges i punkt 6. Det betyder att svensk domstol ska ha möjlighet att döma för bl.a. det föreslagna resebrottet enligt 5 b § rekryteringslagen också när det begåtts utomlands. Även om mottagande av utbildning (föreslagna 5 a § rekryteringslagen) inte omfattas av resolutionen bör samma möjlighet gälla för detta brott. Syftet med resolutionen är att förhindra resor i avsikt att bl.a. begå terroristhandlingar. De gärningar som ska förhindras är av gränsöverskridande karaktär och det kan inte uteslutas att gärningarna begås i länder där de inte är straffbara. Med beaktande av detta och av hur motsvarande krav i bl.a. tidigare instrument på terrorismområdet har tolkats (prop. 2001/02:149 s. 29 f och prop. 2009/10:78 s. 34) instämmer regeringen i utredningens bedömning att domstolens behörighet inte bör begränsas av ett krav på dubbel straffbarhet. Bestämmelserna om mottagande av utbildning och resa föreslås bli placerade i rekryteringslagen. Enligt 9 § döms för brott enligt lagen även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § när brottet har begåtts av svensk medborgare och av utlänning med hemvist i . Bestämmelsen innebär att brotten i lagen är undantagna från generella krav på dubbel straffbarhet. Regeringen föreslår att bestämmelsen ska vara tillämplig även i förhållande till de nya brotten 2015/16:78 om mottagande av utbildning och resa i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller ta emot instruktioner. Detta kräver inte några lagstiftningsåtgärder. Domsrätt över brotten finansiering av resa och av en person eller en sammanslutning av personer Regeringen föreslår ovan att bestämmelserna om finansiering av resa och av en person eller en sammanslutning av personer införs i finansieringslagen (3 a § respektive 3 § första stycket 2). I 6 § finns en bestämmelse som innebär att svensk medborgare eller utlänning som befinner sig här i landet och som begått brott enligt 3 eller 4 § lagen döms vid svensk domstol även om domsrätt inte föreligger enligt 2 kap. 2 eller 3 § . krav på dubbel straffbarhet gäller därmed inte för svenska medborgare och utlänningar som befinner sig här i landet. Re- gleringen infördes för att genomföra finansieringskonventionens bestämmelse om domsrätt som kräver att det finns svensk domsrätt för brott som omfattas av konventionen och som begåtts utom riket av svenska medborgare eller av utlänningar som befinner sig här i riket, oavsett om brottet är straffbart på gärningsorten (prop. 2001/02:149 s. 48). Som framgår i föregående avsnitt bedömer regeringen att brott enligt resolutionen bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet. Det innebär att finansieringslagens bestämmelse om domsrätt bör omfatta även finansiering av resa i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller ta emot instruktioner. FATF:s rekommendation 5 föreskriver att kriminalisering ska ske i enlighet med finansieringskonventionen och syftar till att säkerställa att medlemsländerna har möjlighet att lagföra personer som finansierar terrorism. De gärningar som ska förhindras är av gränsöverskridande karaktär och det kan inte uteslutas att gärningarna begås i länder där de inte är straffbara. Goda skäl finns därmed att låta bestämmelsen om domsrätt omfatta även finansiering av en person eller en sammanslutning av personer. Regeringen föreslår således att 6 § finansieringslagen ska vara tillämplig i förhållande till föreslagna 3 § första stycket 2 och 3 a §. Den lagändring som krävs är att bestämmelsen ändras så att den omfattar även 3 a §. Regeringens förslag: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning får användas vid en förundersökning om brott enligt –föreslagna 3 § första stycket 2 och 3 a § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, och –föreslagna 5 a och 5 b §§ lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Vid en förundersökning om sådant brott får ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Dessutom ska undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket gälla. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska vara tillämpliga på grovt brott enligt –föreslagna 3 § första stycket 2 samt andra stycket lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, och –föreslagna 5 a § samt 6 § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. Justitiekanslern uppger sig inte invända mot analysen i fråga om behovet och nyttan av att tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel utvidgas men anser att proportionalitetsaspekten bör övervägas på ett tydligare sätt. Säkerhetspolisen förklarar att det bör finnas möjlighet att använda preventiva tvångsåtgärder och inhämtning av elektronisk kommunikation även för normalgraden av de föreslagna brotten. delar synpunkten från Säkerhetspolisen om användning av preventiva tvångsmedel vid brott av normalgraden. Civil Rights Defenders avstyrker förslagen och uppger att rättighetsinskränkningarna inte kan anses proportionerliga, eftersom handlingarna ligger långt ifrån ett fullbordat terroristbrott och det är fråga om typiskt sett helt vardagliga handlingar med ett lågt straffvärde. – uppger att en trolig konsekvens av förslagen till nya straffbestämmelser är att användningen av hemliga tvångsmedel kan komma att öka men ser ett tydligt behov av effektiva verktyg för att bekämpa och förhindra brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsvärdena. Hovrätten över och anser att det finns anledning att bevaka att inte de utvidgade möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel kommer till användning i vidare mån än avsett. I de fall en förundersökning inte inletts torde det enligt hovrätten ofta vara ytterst svårt för såväl domstolar som de offentliga ombuden att värdera behovet av hemliga tvångsmedel. Enligt ligger det i farans riktning att användandet av hemliga tvångsmedel kommer att öka som en följd av att det straffbara området utvidgas. – , och framhåller behovet av tillgång till tvångsmedlet hemlig dataavläsning. Skälen för regeringens förslag Användning av hemliga tvångsmedel vid förundersökning I 27 kap. finns bestämmelser om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §) och hemlig kameraövervakning (20 a §). För att använda dessa tvångsmedel krävs som huvudregel att minimistraffet eller det antagna straffvärdet inte underskrider viss nivå. dock användas vid förundersökning om vissa särskilt uppräknade brott som inte uppfyller dessa krav. De brott som särregleras på detta sätt är bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, brott enligt 3 § finansie- ringslagen och brott enligt rekryteringslagen (27 kap. 2 § andra stycket 7 som 27 kap. 18, 19 och 20 a §§ hänvisar till) samt för- sök, förberedelse och stämpling till något av dessa brott om en sådan gärning är belagd med straff. De straffbestämmelser som föreslås motiveras av samma skäl som de ovan, nämligen att ytterst förhindra att terroristbrott eller annan sär- skilt allvarlig brottslighet begås. Ett sätt att förebygga fullbordade terror- istattentat är att ingripa tidigt mot dem som på något sätt deltar i terror- ismrelaterad verksamhet genom exempelvis resor, utbildning eller finan- På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det vara svårt att avgöra om misstankarna avser t.ex. förberedelse eller stämpling till ter- roristbrott eller något av de brott som föreslås. vända hemliga tvångsmedel bör därför så långt som möjligt vara de- Personer som ägnar sig åt terrorismrelaterad verksamhet agerar ofta inom ramen för större nätverk där det finns ett högt säkerhetsmedvetande och stora ekonomiska resurser. Inte sällan kan användningen av hemliga tvångsmedel vara en av få möjligheter att utreda och även förhindra Enligt Civil Rights Defenders kan det förhållandet att brotten är svårutredda inte motivera rättighetsinskränkningarna. ringen konstaterar dock att detta framhålls som skäl för en utvidgad tvångsmedelsanvändning i förarbetena (prop. 2007/08:163 s. 56 f). sådan möjlighet skulle också i viss mån kunna uppväga de negativa kon- sekvenser för det brottsförebyggande arbetet som bl.a. Säkerhetspolisen pekar på (se avsnitt 5.1). Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns behov av utö- kade möjligheter till hemliga tvångsmedel även i förundersökningar om de nya brotten. Det föreslås därför att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas vid en förundersökning om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer och finan- siering av resa (föreslagna 3 § första stycket 2 och 3 a § finansieringsla- gen) och mottagande av utbildning samt resa (föreslagna 5 a och 5 b §§ Med hänsyn till hur regleringen i är konstruerad är den lagändring som behövs ett tillägg av 3 a § finansie- ringslagen i 27 kap. 2 § andra stycket 7 . Denna ändring innebär även att det vid en förundersökning om brotten är möjligt att ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Enligt 27 kap. 31 § första stycket ska den som är eller