prop · H30351 · 2015-11-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:51 Undantag från mervärdesskatt för vissa Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att ett undantag från mervärdesskatteplikt införs för vissa posttjänster samt för frimärken. De posttjänster som undantas från skatteplikt är sådana som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen och som tillhandahålls av den som är utsedd att tillhandahålla denna tjänst. Undantaget från skatteplikt gäller dock inte för samhällsomfattande posttjänster vars villkor förhandlats individuellt. Vidare föreslås ett undantag från skatteplikt för frimärken som tillhandahålls till det nominella värdet och som är giltiga för undantagna posttjänster. Slutligen föreslås ändringar i reglerna om omsättningsland för posttjänster och s.k. terminalavgifter. Förslagen föranleds av att fälldes av EU- domstolen för överträdelse av genom att inte undanta vissa posttjänster samt frimärken från skatteplikt. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)........ Ärendet och dess beredning .............................................................. Den samhällsomfattande posttjänsten ................................ Postlagen och postförordningen ........................ Postnord är tillhandahållare av den Undantag från skatteplikt för vissa samhällsomfattande Undantag från skatteplikt för frimärken.......................................... Omsättningsland för posttjänster och terminalavgifter ................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Effekter för myndigheter och domstolar .......................... Effekter för hushållen och företagen ................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200). 2015/16:51 2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Härigenom föreskrivs i fråga om mervärdesskattelagen (1994:200)1 dels att 3 kap. § och 5 kap. 9 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 20 a §, och närmast före 3 kap. 20 a § en ny rubrik av följande lydelse. 1. posttjänster som ingår i den postlagen (2010:1045), till den del de tillhandahålls av någon som med stöd av samma lag är utsedd att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst, och till det nominella värdet och som är giltiga som betalningsmedel för posttjänster som avses i 1. individuellt omfattas dock inte av undantaget i första stycket 1. omsättning av transporttjänster och omsättning av transporttjänster och därtill anslutna tjänster som ett därtill anslutna tjänster i samband med distribution av brev eller ver sådan postverksamhet som av- paket, om tjänsterna tillhandahålls 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045) tillhandahåller ett ut- befordringsföretag och någon som är utsedd att tillhandahålla hela eller delar av den samhälls- landet av inkommande brev eller paket för detta företags räkning. postlagen (2010:1045). Lagen omtryckt 2000:500. Senaste lydelse 2010:1046. En varu- eller persontransporttjänst är omsatt inom landet om transporten inte till någon del genomförs i ett annat land, om inte annat följer av andra stycket eller 10 §. Första stycket gäller inte en varutransporttjänst som tillhandahålls en Befordran av brev i postverk- samhet som avses i 1 kap. 2 § post- lagen (2010:1045) ska anses som en omsättning inom landet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. 3 Senaste lydelse 2013:368. Ändringen innebär att tredje stycket tas bort. 2015/16:51 3 Ärendet och dess beredning I rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet) anges i artikel 132.1 a att medlemsstaterna från skatteplikt ska undanta tjänster och därmed förenade varuleveranser som tillhandahålls av det offentliga postväsendet, med undantag för persontransporter och telekommunikationstjänster. I artikel 135.1 h i samma direktiv anges att medlemsstaterna från skatteplikt ska undanta leverans till nominella värdet av frimärken giltiga för posttjänster inom respektive medlemsstats territorium, skattemärken och andra liknande märken. I är samtliga omsättningar av posttjänster och frimärken mervärdesskattepliktiga. har således inte infört något undantag från skatteplikt för posttjänster i mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML. Europeiska kommissionen () inledde ett överträdelseärende mot (ärende nr 2006/2046). I den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet gjorde EU- kommissionen gällande att brutit mot mervärdesskattedirektivet genom att inte i svensk rätt införliva undantagen för posttjänster och frimärken. I yttrande till hänvisade till avregleringen av den svenska postmarknaden och gjorde gällande att det inte finns något offentligt postväsende i i den mening som avses i mervärdesskattedirektivet. stämde inför och gjorde gällande att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 132.1 a och 135.1 h i mervärdesskattedirektivet. I en dom som meddelades fällde för fördragsbrott (mot , C-114/14, EU:C:2015:249). Domstolen konstaterade att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 132.1 a respektive artikel 135.1 h i mervärdesskattedirektivet, genom att inte undanta tjänster och därmed förenade varuleveranser som tillhandahålls av det offentliga postväsendet – med undantag för persontransporter och telekommunikationstjänster – och tillhandahållandet till det nominella värdet av frimärken giltiga som betalningsmedel för sådana posttjänster inom landets territorium. Mot bakgrund av detta har en promemoria tagits fram inom med förslag om ett sådant undantag. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2015/03427/S2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran, se bilaga 3. Genom och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (postdirektivet) fastställdes ett regelverk för postsektorn. Direktivet syftar till att få en väl fungerande postsektor med harmoniserande bestämmelser rörande samhällsomfattande tjänster och att förbättra kvaliteten på postservicen inom den inre marknaden. I artikel 4 i postdirektivet anges att medlemsländerna ska säkerställa att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster garanteras. Posttjänsten definieras i artikel 2.1 som insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser. Av artikel 3 i postdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna garanteras minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som de nationella tillsynsmyndigheterna bedömer vara undantagsvis förekommande, och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive hemvist. Varje medlemsstat ska enligt artikel 3 i postdirektivet besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna ska omfatta följande minimiprestationer: 1.Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst . 2.Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst . 3.Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst . Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till som tas emot från andra medlemsstater överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i artikel 3 i postdirektivet ska täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster. antogs och rådets direktiv /39/EG av om ändring av postdirektivet för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. I detta direktiv fastställdes en tidtabell för gradvis liberalisering av postsektorn. säkerställa de samhällsomfattande tjänsterna fick medlemsstaterna låta 2015/16:51 vissa posttjänster omfattas av fortsatt monopol för de eller dem som tillhandahåller tjänster. antogs och rådets direktiv /6/EG av om ändring av postdirektivet beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster, tredje postdirektivet. Tredje postdirektivet syftar till att åstadkomma en inre marknad för posttjänster. De lagstadgade monopolen har därmed gradvis och successivt avvecklats. Omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna är dock oförändrad. Postverksamhet är enligt 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045) regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Av samma bestämmelse framgår att ett brev är en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. En posttjänst är insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. En postförsändelse är en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. I begreppet postförsändelse ingår förutom brev även böcker, kataloger, tidningar, tidskrifter och paket. Av 1 kap. 2 § postlagen följer vidare att samhällsomfattande posttjänst är en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. För att bedriva postverksamhet, alltså regelbunden befordran av brev, krävs enligt 2 kap. 1 § postlagen tillstånd. Sådant tillstånd får enligt 2 kap. 4 § postlagen förenas med villkor om skyldighet för tillståndhavaren att bl.a. tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten enligt 3 kap. 1 § och på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 3 kap. 2 § samma lag. Av 3 kap. 1 § postlagen följer att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kraven att: 1.det varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser, 2.expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas, 3.de bestämmelser om befordringstider efterlevs, som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 4.det ska vara möjligt att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot, 5.enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser, och 6.villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga. Vidare finns regler för prissättning och redovisning motsvarande de som finns i postdirektivet. Av postförordningen (2010:1049) framgår att , Prop. 2015/16:51 PTS, är tillståndsmyndighet och att de för en eller flera tillståndshavare får förena tillståndet att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten, se 2 och 5 §§ postförordningen. Vidare framgår att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kravet att av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de lämnats in. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar, se 6 § postförordningen. Vidare gäller ett så kallat pristak för sådana brev som lämnas in för övernattbefordran enligt 6 § postförordningen, som innebär att den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten inte får höja priset för inrikes brevbefordran av enstaka postförsändelser om högst mer än förändringen i konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli året innan, se 9 § postförordningen. 4.1.3Postnord är tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten PTS har i tillståndsvillkoren för Postnord AB:s dotterbolag (Postnord) utsett Postnord till tillhandahållare av hela den samhällsomfattande posttjänsten (Post- och beslut , dnr 15-8920, som gäller från ). Av tillståndsvillkoren framgår att PTS anser att en tillhandahållare av den samhällsomfattande tjänsten måste utses för att samtliga krav som ställs på denna tjänst i postlagen ska uppfyllas, bl.a. mot bakgrund av den begränsade konkurrensen på den svenska postmarknaden. För den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten och för den som tillhandahåller den tjänsten gäller särskilda regler om bl.a. prissättning och redovisning. I tillståndsvillkoren anges närmare hur dessa regler ska efterlevas. avskaffades postmonopolet i och ombildades 1994 till aktiebolaget . Post A/S samman till , numera (publ). finns ett trettiotal andra postoperatörer på Postmarknaden brukar delas in i två delmarknader: brevmarknaden (distribution av adresserade försändelser som väger högst ) och Begreppet paket definieras inte i postlagen och det finns ingen entydig tolkning av begreppet. Det krävs inget tillstånd för att Postnord har dock i sina tillståndsvillkor utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten såsom den beskrivs i 3 kap. 1 § postlagen och i tillståndsvillkoren. I denna ingår postförsändel- ser upp till , dvs. Eftersom pakettjänsterna ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är reglerna i 3 kap. postlagen om pris- 2015/16:51 sättning och redovisning tillämpliga även på dessa pakettjänster. Det råder betydande konkurrens på marknaden för paket från företag, medan graden av konkurrens på marknaden för privatpaket varierar geografiskt. Den paketservice som Postnord erbjuder hushåll och företag i de mest glest bebodda delarna av landet har inte mötts av någon mer utvecklad konkurrens. utdelades drygt 2,4 miljarder brev i . Den långsiktiga utvecklingen visar på en stadig minskning av mängden utdelade brev. Totalt har brevvolymen minskat med . Postnord har en volymmässig marknadsandel på när det gäller utdelning av brev. Enstaka brev utgör av brevmarknaden medan sändningar, dvs. post i form av serier av försändelser med samma format och vikt, utgör av brevmarknaden. Dessa produceras vanligtvis industriellt och med hjälp av datorstöd och lämnas in till postoperatören vid ett och samma tillfälle. Beroende på volym kan avsändaren få avsevärt lägre pris jämfört med portot för enstaka försändelser. Sändningar kan vidare uppdelas i kategorierna osorterade respektive sorterade. Osorterade sändningar är väsentligt dyrare än sorterade. Sändningar kan vidare delas in i övernattbefordrade sändningar och ej övernattbefordrade sändningar. Konkurrensen är störst på området för ej övernattbefordrade sändningar, är Postnords största konkurrent på detta område. Postnord är dominerande på området för övernattbefordrade sändningar. Enstaka brev delas upp i brevlådepost och kontorspost, dvs. post från företag som frankeras i frankeringsmaskin eller märks med beteckningen ”porto betalt”. Kontorspost utgör av volymen på brevmarknaden och brevlådepost utgör . Postnord har en mycket stark ställning när det gäller rikstäckande kontorspost och i praktiken monopol på all rikstäckande brevlådepost. 5Undantag från skatteplikt för vissa samhällsomfattande posttjänster Regeringens förslag: Ett undantag från skatteplikt införs för posttjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen, till den del de tillhandahålls av någon som är utsedd att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst. Omsättning av posttjänster vars villkor förhandlats individuellt omfattas dock inte av undantaget. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Språkliga och redaktionella ändringar har dock gjorts i förhållande till promemorians förslag. I promemorians förslag undantogs också varuleveranser som var förenade med posttjänsterna från skatteplikt. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , Statskontoret, , , och Kammarkollegiet har inga synpunkter på förslaget. , och kommuner och landsting (SKL) tillstyrker förslaget. Även är positivt till förslaget förutsatt att det leder till lägre priser på posttjänster för företag. 21Grams AB, som kommenterar förslaget bara avseende brevmarknaden, anser att principen i förslaget är bra men att bara förskottsbetalda försändelser ska skattebefrias. Även , som kommenterar förslaget bara avseende brevmarknaden, tillstyrker förslaget och poängterar att det är mycket viktigt att () även fortsättningsvis utser tillhandahållare av den samhällomfattande posttjänsten. Även (Mailworld) och , som kommenterar förslaget bara avseende brevmarknaden, stödjer förslaget men pekar på att begreppet ”individuellt förhandlade villkor” måste tolkas generöst för att konkurrensen på marknaden ska kunna bibehållas. (Postnord) anser att införandet av ett undantag för skatteplikt är negativt för postmarknaden, dess aktörer och för konkurrensen, en uppfattning som delas av , (Schenker) och (). Postnord pekar på principen att undantag från mervärdesskatteplikt ska tolkas restriktivt, något som också framhålls av DHL. Enligt Postnord leder undantaget till ökade kostnader för bolaget eftersom de förlorar avdragsrätten för ingående mervärdesskatt och möjligheterna till outsourcing begränsas. Postnord anser dock överlag att förslaget är balanserat. och anser att konsekvensutredningen är bristfällig. , Schenker och avstyrker förslaget, främst eftersom de anser att införandet av ett undantag från skatteplikt för en aktör men inte de andra aktörerna på samma marknad snedvrider konkurrensen. Schenker, som kommenterar förslaget enbart avseende paketmarknaden, pekar på att införandet av ett undantag i förlängningen leder till svårigheter för Postnords konkurrenter att upprätthålla sina ombuds- och distributionsnät. föreslår att samtliga postoperatörer som uppfyller villkoren för samhällsomfattande posttjänster ska omfattas av undantaget från skatteplikt. föreslår vidare att fler postoperatörer utses att tillhandahålla posttjänster. anser att den operatör som är beredd att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten bör tillåtas göra det och därmed omfattas av undantaget. Schenker anser att det inte är tillräckligt att förlita sig på en generös tolkning av begreppet ”individuellt förhandlade villkor”. Förutom förslag, som Schenker instämmer i, föreslår Schenker att ingen operatör utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten eller att den samhällsomfattande posttjänsten i postlagen bara ska omfatta brev 0– . DHL föreslår att den samhällsomfattande posttjänsten ska omfatta postförsändelser som väger högst . Även Postnord anser att ändringar bör ske inom området för postlagstiftningen, genom att det bara utses en aktör att tillhandahålla enstaka kontantbetalda övernattbefordrade försändelser. 2015/16:51 DHL anser vidare att ska verka för att undantaget från mervärdesskatt på posttjänster i mervärdesskattedirektivet ska avskaffas. SKL anser däremot att ska verka för att undantaget behålls. PTS anser att förslaget är ändamålsenligt då det minimerar potentiella störningar på marknaden. PTS anser dock att det inte bör ske en bedömning från fall till fall av vilka tjänster som ska anses vara undantagna från mervärdesskatt, och att det är angeläget att det förtydligas vad som gäller för enstaka brevtjänster som betalas via frankeringsmaskin eller efterfaktureras (porto betalt), något som också och framhåller. Postnord påpekar att enstaka försändelser som skickas av företagskunder faktureras enligt ett s.k. faktureringsavtal (porto betalt) och att standardvillkor som inte är tillgängliga för allmänheten tillämpas, men att priset för sådana försändelser följer det allmänt gällande portopriset eftersom det är ett krav enligt postlagens bestämmelser. Detsamma gäller för företagskunder som använder frankeringsmaskin. Enligt Postnord bör därför alla tjänster som faktureras kunden enligt avtal anses vara individuellt förhandlade oavsett om priset för tjänsten är det allmänt gällande, förutsatt att villkoren i övrigt för tjänsten, helt eller delvis, inte är tillgängliga för kontantbetalande kunder. Postnord påpekar också att det inte framgår av postlagstiftningen att alla brev oavsett befordringstid ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. PTS och påpekar att fler än en tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten kan utses att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Vidare vill PTS att det förtydligas vem som är att anse som kund i de fall då den angivna avsändaren inte är den som betalar för den aktuella posttjänsten. Schenker hemställer att det tydliggörs att om en privatperson handlar hos ett e-handelsföretag och ”avropar” frakten från ett redan framförhandlat avtal mellan e-handelsbolag och fraktbolag ska fraktavtalet anses vara individuellt förhandlat. DHL instämmer i detta och menar att om villkoren för den aktuella tjänsten förhandlats fram mellan två parter ska tjänsten inte skattebefrias, även om det inte är köparen av tjänsten som förhandlat. Postnord vill att det förtydligas om skatteplikten omfattar tjänster som utförs av underleverantörer till Postnord. FAR tillstyrker införandet av ett undantag från skatteplikt men anser att undantaget utformats alltför snävt och att en begränsning av undantaget till kontantköp måste framgå av lagtexten. , som i och för sig tillstyrker att ett undantag införs, invänder också mot omfattningen av undantaget och anser att mängdrabatter inte ska medföra att posttjänsterna blir mervärdesskattepliktiga. menar vidare att det inte kan vara avtalsslutandets form eller betalningssättet som avgör om en tjänst är mervärdesskattepliktig eller inte, utan tjänstens innehåll. Slutligen anser att man i lagtexten bör peka ut vilka tjänster som ska undantas. Svensk Försäkring ansluter sig till det som anför. Skälen för regeringens förslag Regeringen har i överträdelseärendet argumenterat för att det inte finns något offentligt postväsende i och att ett undantag från skatteplikt skulle snedvrida konkurrensen på en avreglerad marknad. Europeiska unionens domstol () konstaterade dock i sin dom att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 132.1 a respektive artikel 135.1 h i mervärdesskattedirektivet (mot , C-114/14, EU:C:2015:249). Regeringen konstaterar mot bakgrund av detta att ett undantag från skatteplikt för vissa posttjänster och frimärken måste införas trots att, som , Schenker och påpekar, detta kan få en negativ påverkan på konkurrensförhållandena på den svenska postmarknaden. Regelverket om postmarknaden styrs av den nationella lagstiftningen på postområdet och ytterst av postdirektiven. tillsatte regeringen en utredning (N 2015:06) som ska se över postlagstiftningen för att bedöma om den motsvarar rådande och framtida behov i ett digitaliserat samhälle och utifrån detta föreslå förändringar.