prop · H203107 · 2015-04-09 00:00:00 — Av 8 kap. 12 § gymnasieförordningen framgår vidare att en elev som uppfyller kraven för gymnasieexamen ska få ett examensbevis när eleven har avslutat ett nationellt program och har fått betyg på alla kurser och på det gymnasiearbete som ingår i elevens individuella studieplan. Vidare har Skolinspektionen tillsynsansvar över gymnasieskolorna och kontrollerar att utbildningarna lever upp till kraven i förordningarna. Regeringen kan mot denna bakgrund konstatera att de kvalifikationer i det offentliga utbildningssystemet i som är författningsreglerade, kvalitetssäkrade och vilkas resultat av lärande anges i författningsregleringen uppfyller de krav på läranderesultat och kvalitetssäkring som ställs i rekommendationen om EQF. Eftersom kvalifikationerna är författningsreglerade och flera myndigheter ansvarar för utfärdandet av sådana kvalifikationer bör regeringen vara den instans som fastställer nivån på sådana kvalifikationer. Ett ansökningsförfarande för kvalifikationer som inte fastställs av regeringen Det finns kvalifikationer som tillhandahålls av offentliga aktörer som inte kan konstateras uppfylla kraven på läranderesultat och kvalitetssäkring utan föregående prövning. Anledningen är att det inte framgår av författningsregleringen vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som krävs för att få en sådan kvalifikation. Som exempel kan nämnas polisexamen som utfärdas av och utbildningar för den som vill bli brandman samt vidare- och påbyggnadsutbildningar inom räddningstjänst som tillhandahålls av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. På motsvarande sätt kan det inte utan föregående prövning konstateras att kvalifikationer som utfärdas av privata utbildningsanordnare uppfyller kraven på läranderesultat och kvalitetssäkring. För att bidra till att stärka kopplingarna mellan utbildning och arbetsliv samt underlätta validering bedömer regeringen därför, i likhet med en majoritet av remissinstanserna, att den som utfärdar en kvalifikation vars nivå inte fastställs av regeringen bör kunna ansöka om att få ett beslut om vilken nivå i den nationella referensramen kvalifikationen motsvarar. En förutsättning för att få ett sådant beslut bör dock bl.a. vara att den som utfärdar kvalifikationen bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete där kvalitetssäkring av kvalifikationen ingår. Därmed blir det möjligt att inom den nationella referensramen ge den samlade bild av de kvalifikationer som utfärdas i som regeringen eftersträvar. 2014/15:107 Myndigheten för bör pröva ansökningar om kvalifikationer för livslångt lärande Som redovisats i avsnitt 4.2 har nationella samordningspunkter för den europeiska referensramen inrättats i 36 länder i . I är MYH nationell samordningspunkt. Det innebär att myndigheten är Europeiska kommissionens kontaktpunkt i och att den samordnar frågor om EQF för del. Detta sker i samråd med andra berörda myndigheter såsom och . MYH är också den myndighet som på uppdrag av regeringen har föreslagit hur en nationell referensram för kvalifikationer kan utformas. I promemorian föreslås att en ansökan om vilken nivå en kvalifikation som inte är författningsreglerad motsvarar i den nationella referensramen ska prövas av MYH. Regeringen konstaterar att en övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till detta. anser dock att det är olämpligt med två olika system för erkännande av kvalifikationer på samma nivå och anför att UKÄ arbetar med ansökningar om examenstillstånd från enskilda utbildningsanordnare och genomför kvalitetsgranskningar av dessa. MYH har enligt inte den nödvändiga kompetensen att behandla ansökningar om kvalifikationer på nivå 6–7. Vidare anser Linnéuniversitetet att ackreditering bör hanteras av den myndighet inom det offentliga utbildningssystemet som normalt har ansvar för den utbildningsnivå som ärendet avser. Regeringen vill i detta sammanhang poängtera att en prövning av nivån på en kvalifikation i den nationella referensramen inte innebär ett erkännande av en utbildning eller examina, t.ex. i fråga om prövning av tillstånd att utfärda examina. En ansökan om inplacering av en kvalifikation på en viss nivå i referensramen prövas således inte mot de styrdokument, t.ex. examensmål och examensordningar, som finns inom det offentliga utbildningssystemet och mot vilka t.ex. UKÄ har att pröva ansökningar om tillstånd att utfärda examina inom högskoleområdet. En ansökan om fastställande av nivån på en kvalifikation i den nationella referensramen ska endast prövas gentemot den nationella referensramens nivåbeskrivningar, dvs. vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som kvalifikationen representerar. Som redovisats i avsnitt 5.1 bör nivåbeskrivningarna i den nationella referensramen vara mycket bredare än individuella utbildningsformers styrdokument för att kunna inkludera olika kvalifikationer. Några lärosäten, däribland , Linnéuniversitetet och Gymnastik- och , anser att samtliga kvalifikationer på nivå 6–8 bör handläggas av UKÄ. påpekar att utbildningarna inom ofta kan vara tänkbara konkurrenter till andra utbildningar vid en inplacering i referensramen och att för- och nackdelar med en ny oberoende myndighet borde ha belysts. Gymnastik- och framför att det inte är rimligt att det ska finnas två olika myndigheter i som bedömer utbildningar när det gäller de aktuella nivåerna och menar att en bristande överensstämmelse i bedömningarna skulle kunna leda till att utbildningsanordnare som inte uppfyller kraven för examensrätt på högskolenivå får legitimitet genom nivåplacering av deras utbildningar. myndighetsuppdrag att företräda folkhögskolan som utbildningsform också ska innefatta prövning och bedömning av ansökningar från folkhögskolor om nivåplacering av särskilda kurser i den nationella referensramen. Rådet menar att den folkbildningskompetens som i det aktuella fallet krävs för arbetet med inplacering i referensramen finns hos rådet och att det inte är nödvändigt att bygga upp ny motsvarande folkbildningskompetens på MYH. Regeringen anser dock att det behövs en helhetssyn för att bedöma kvalifikationer såväl inom som utanför det offentliga utbildningssystemet och en god förståelse av progressionen mellan de olika nivåerna i den nationella referensramen. Dessutom bör prövningen vara begränsad till att endast avse vilken nivå en kvalifikation motsvarar i den nationella referensramen och inte vilken nivå en kvalifikation motsvarar i förhållande till andra resultat av lärande i nationella examensbeskrivningar och liknande. Av dessa skäl anser regeringen att det inte är lämpligt att dela upp ansvaret för att bedöma nivåplacering i referensramen på flera aktörer. Som regeringen närmare kommer att utveckla i avsnitt 5.3 ska det vidare vara möjligt att överklaga en inplacering i referensramen. Vid överprövningen bör det finnas särskild sakkunskap när det gäller exempelvis folkbildningsområdet. Regeringen kan konstatera att MYH i sin roll som nationell samordningspunkt för EQF har skaffat sig stor kunskap om den europeiska referensramen och arbetet med de nationella referensramarna i andra medlemsstater. Vidare samverkar MYH med de myndigheter som ansvarar för de europeiska verktygen European Credit system for Vocational Education and Training (ECVET), European (), European quality in vocational education and training (EQAVET) och samt för QF-EHEA. ECVET är ett system för meritöverföring inom yrkesutbildning och samordnas av i samverkan med MYH och UHR. ECTS är ett system för överföring av akademiska meriter av högskolestudier. EQAVET är ett system för kvalitetssäkring av yrkesutbildning och samordnas av . kan hjälpa en individ att dokumentera sina färdigheter och kvalifikationer. UHR är samordnare och nationella Europasscenter. Som tidigare nämnts är QF-EHEA den europeiska övergripande referensramen för examina inom högskoleområdet för vilken UHR är nationell samordningspunkt. Vidare har MYH även i uppgift att samordna och stödja en nationell struktur för validering. Som en del av uppdraget ska myndigheten, i samverkan med berörda myndigheter, främja utbildningsväsendets och branschernas medverkan när strategier, metoder och information inom valideringsområdet utvecklas. MYH har också i uppdrag att samverka med andra berörda myndigheter i syfte att effektivisera åtgärder för kompetensförsörjning på arbetsmarknaden. Utifrån den erfarenhet och kunskap om EQF som MYH byggt upp som nationell samordningspunkt samt myndighetens väl upparbetade kontakter med såväl berörda myndigheter inom det offentliga utbildningssystemet som med de aktörer som kan tänkas vara intresserade av att få sina kvalifikationer nivåbestämda bedömer regeringen, i likhet med en majoritet av remissinstanserna, bl.a. , UHR och UKÄ, att MYH är den myndighet som är bäst lämpad att pröva ansökningar om nivåbestämning av kvalifikationer. Överklaganden av beslut om nivån på kvalifikationer för livslångt lärande Regeringens bedömning: bör svara för prövning av överklaganden av vissa beslut om kvalifikationer för livslångt lärande. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås dock att nämndens utökade uppgift ska regleras i högskolelagen (1992:1434). Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remiss- instanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag, däribland , , Myndigheten för (), , Universi- tetskanslersämbetet (UKÄ), Universitets- och högskolerådet (UHR), Industriarbetsgivarnas kompetensråd, Livsmedelsföretagen, anser att besluten bör kunna överklagas men ställer sig tveksam till att de ska kunna överklagas till Nämnden menar bl.a. att de ärenden som nämnden i huvudsak har att pröva är individärenden och att ett överklagande från en juridisk person till sitt väsen skulle vara skilt från de ärenden som nämnden prövar i övrigt. Nämnden efterfrågar vidare ett resonemang om behovet av särskild sakkunskap i ärenden om kvalifikationer för livslångt lärande i förhållande till den prövning som görs i allmän förvaltningsdomstol. UKÄ påpekar att beslut om examenstillstånd inte går att överklaga enligt 12 kap. 6 § högskoleförordningen (1993:100) och anser det därför lämpligt att föra en diskussion om problemet att liknande beslut ges olika anser att förslaget om överklagan är rimligt men ställer sig frågande till vad som händer om en överklagan inte bifalls. undrar om den utfärdare som överklagat kan dra tillbaka utbildningen från ramverket om denna så önskar, eller om den oönskade lägre nivån blir offentliggjord. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut av MYH innebär att den som utfärdar en kvalifikation får ett besked om vilken nivå i den nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande som Det innebär att nivån på kvalifikationen kan jämföras med nivån på andra kvalifikationer såväl nationellt som inom EU och därmed underlätta för innehavaren av kvalifikationen att få ett arbete eller antas till studier i andra medlemsstater. Ett sådant beslut kan således ha en viss betydelse för den enskilde utbildningsanordnarens möjligheter att, genom exempelvis marknadsföring, attrahera studerande Regeringen gör därför bedömningen att ett beslut av MYH om nivåbestämning av en kvalifikation har sådana verkningar att beslutet bör kunna överklagas. UKÄ har påpekat att myndighetens beslut om examenstillstånd inte går att överklaga och efterfrågar en diskussion om problemet att liknande beslut ges olika lösningar. Regeringen konstaterar att beslut om tillstånd att utfärda examina enligt högskoleförordningen som fattas av UKÄ endast gäller i förhållande till universitet och högskolor som staten är huvudman för (1 kap. 1 § högskoleförordningen). Rätten till domstolsprövning är enligt om mänskliga rättigheter en rättighet som endast tillkommer enskilda fysiska och juridiska personer och inte statliga myndigheter. När det gäller beslut om tillstånd att utfärda examina för enskilda utbildningsanordnare som fattas av regeringen kan sådana beslut prövas av efter ansökan från den enskilde enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. I promemorian föreslås att beslut av MYH enligt den tänkta förordningen om en nationell referensram ska få överklagas till . Som skäl anförs att det är lämpligt att ledamöter med särskild sakkunskap inom den privata sektorn eller inom folkbildningen är med vid beslutsfattandet och att är den domstolsliknande nämnd som är bäst lämpad att få denna uppgift. En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till detta. ställer sig dock tveksam till att beslut ska kunna överklagas till nämnden. Nämnden menar bl.a. att ett överklagande från en juridisk person till sitt väsen skulle vara skilt från de individärenden som nämnden prövar i övrigt. efterfrågar vidare ett resonemang om behovet av särskild kunskap i dessa ärenden i förhållande till den prövning som görs i allmän förvaltningsdomstol och menar att det hade varit värdefullt i sammanhanget, inte minst därför att t.ex. Skolinspektionens beslut om godkännande som huvudman för fristående skola enligt 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om kvalifikationer innebär en prövning av vilken nivå en viss utbildning ska anses motsvara i den nationella referensramen. Det innebär att det behöver göras en bedömning av vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som kvalifikationen representerar. har anfört att nämnden i huvudsak har att pröva individärenden som bl.a. rör beslut om anställning, examensbevis, tillgodoräknande och behörighet för tillträde till utbildning vid universitet och högskolor. Som nämnden har påpekat skiljer sig alltså den nya prövningen av kvalifikationer från den prövning som nämnden har att göra . Den skiljer sig emellertid också från den prövning som allmänna förvaltningsdomstolar har att göra i ärenden om godkännande som huvudman för fristående skola. Den prövning som görs i sådana ärenden innebär bl.a. att det görs en bedömning av om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Till skillnad från den nya prövningen av kvalifikationer innehåller den alltså inte en bedömning av en utbildnings innehåll, något som regeringen anser kräver särskild sakkunskap. Eftersom behovet av särskild sakkunskap normalt inte kan tillgodoses i allmän förvaltningsdomstol anser regeringen att prövningen av beslut om kvalifikationer bör läggas på en domstolsliknande nämnd. I de EU-medlemsstater som har infört liknande system har det visat sig att möjligheten att kunna överklaga likartade beslut endast har utnyttjats i mycket begränsad utsträckning. Då antalet överklaganden bedöms bli få bör uppgiften att pröva överklaganden av de aktuella besluten därför läggas på en befintlig nämnd. har bl.a. i uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut på högskoleväsendets område och inom (se 5 kap. 1 § högskolelagen, 21 § lagen [2009:128] om och 1 § förordningen [2007:991] med instruktion för viss sakkunskap inom utbildningsområdet som kan vara värdefull vid prövningen av ärenden om kvalifikationer. Mot denna bakgrund och då någon annan nämnd som skulle vara bättre lämpad för uppgiften inte finns att tillgå anser regeringen att är den domstolsliknande nämnd som ligger närmast till hands att få uppgiften att överpröva ärenden om kvalifikationer. För att nämnden ska vara fullt lämpad att pröva sådana ärenden behöver dock vissa ändringar göras i förordningen med instruktion för nämnden, bl.a. behöver antalet ledamöter utökas vid prövning av nu aktuella ärenden så att det vid prövningen finns särskild sakkunskap om utbildning inom den privata sektorn och inom folkbildningen. I lagrådsremissen föreslogs att utökningen av nämndens uppgifter till att även omfatta prövning av vissa beslut om kvalifikationer för livslångt lärande skulle regleras på lagnivå i likhet med nämndens uppgifter på högskoleväsendets och yrkeshög- Eftersom avsikten är att på förordningsnivå föreskriva vilka beslut om kvalifikationer för livslångt lärande som kan överklagas och även vilken instans som besluten kan överklagas till anser dock regeringen, i likhet med Lagrådet, att den i lagrådsremissen föreslagna ändringen i högskolelagen kan utgå och ersättas med motsvarande reglering på förordningsnivå. har ställt sig frågande till vad som händer om en överklagan inte bifalls och om den som överklagat i sådant fall kan dra tillbaka utbildningen från referensramen eller om den oönskade, lägre nivån blir offentliggjord. Ett överklagande innebär att en opartisk instans överprövar myndighetens beslut och antingen beslutar att det står fast eller ska ändras. Ett överklagat beslut som inte bifalls innebär således att MYH:s beslut gäller. Beslutet är dessutom en offentlig handling som kan begäras ut av den som önskar ta del av det. I promemorian görs bedöm- ningen att MYH bör sammanställa nivåerna på samtliga kvalifikationer i referensramen på en webbsida. Frågan är om en utfärdare av en kvali- fikation som är missnöjd med ett beslut av MYH ska kunna begära att kvalifikationen inte längre ska finnas med på den föreslagna webbsidan. Om kvalifikationer som MYH har beslutat om tas bort från myndig- hetens sammanställning innebär det att den offentliga bilden av kvalifika- tioner i referensramen inte är fullständig. Det kan i sin tur underminera förtroendet för referensramen. Regeringen anser att det är avgörande för referensramens legitimitet att nivåerna på samtliga kvalifikationer, såväl dem som regeringen fastställt som dem som MYH beslutat att fastställa, offentliggörs av myndigheten. Enligt regeringens mening bör dock, i likhet med vad som föreslagits i promemorian, den som har fått ett beslut av MYH under vissa förutsättningar kunna få sin sak prövad på nytt utan att betala en ytterligare avgift avseende samma kvalifikation. avser vidare att överväga om den som ansöker om nivåplacering ska kunna få ett förhandsbesked från MYH. På så sätt skulle en ansökan kunna återtas om myndigheten i förhandsbeskedet bedömer att kvalifika- tionens nivå inte motsvarar den nivå utfärdaren har ansökt om. sig är ett förhandsbesked också en allmän handling. Om något slutligt be- Prop. 2014/15:107 slut inte fattas finns det dock ingen fastställd nivåplacering att publicera på MYH:s webbsida. 5.4En ny lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för en ansökan om att få ett beslut om vilken nivå en kvalifikation motsvarar i den nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Ett sådant bemyndigande ska tas in i en ny lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast en högskolan (KTH), har särskilt yttrat sig över förslaget om en ny lag om avgift för ansökan avseende kvalifikationer för livslångt lärande och ställer sig positiv till att en sådan lag införs. däribland Livsmedelsföretagen, , , Industriarbetsgivarnas kompetensråd, och (), poängterar dock vikten av att Myndigheten för () tillförs erforderliga medel för exempelvis handläggning samt uppbyggnads- och implementerings- MYH förutsätter att myndighetens ram utökas för att ge optimala förutsättningar för att genomföra de förslag och intentioner som finns i promemorian. Vidare påpekar och att medel inte bör tas inom befintligt anslag utan nya medel tillföras eftersom det är fråga om en ny uppgift för myndigheten. förslaget om en ansökningsavgift till MYH bör modifieras så att del av avgiften betalas till . Detta mot bakgrund av rådets förslag att rådet till största del bör hantera ansökningar om nivåplacering av folkhögskolans utbildningar. anser att det ligger i samhällets intresse att kvalifikationer kopplas till referensramen och att det därför behöver finnas utvecklingsmedel, lämpligen hos MYH, för att stimulera olika aktörer att synliggöra resultaten av lärande. Specialpedagogiska skolmyndigheten avstyrker förslaget om avgift och menar att det finns en risk för att det saknas drivkraft för anordnare att ansöka när det gäller utbildningar som kan ge högre kvalifikationer åt små elevgrupper, exempelvis elever med funktionsnedsättning eller vissa Skälen för regeringens förslag: Utfärdaren av en kvalifikation som har fått ett beslut om vilken nivå i den nationella referensramen kvali- fikationen motsvarar kan visa hur kvalifikationen förhåller sig nivå- mässigt till andra kvalifikationer i 2014/15:107 påvisa att den uppfyller kraven på läranderesultat och kvalitetssäkring. Detta kan användas exempelvis för att attrahera studerande till utbildningen och innebär därmed ett mervärde för utfärdaren av en kvalifikation. Regeringen anser därför att den som ansöker om att få nivån på en kvalifikation i referensramen fastställd bör betala en ansökningsavgift. Även de kostnader som är förknippade med arbetet att formulera en kvalifikation i form av resultat av lärande och kvalitetssäkring bör enligt regeringens mening bäras av utfärdaren av kvalifikationen eftersom fördelarna med att få kvalifikationen nivåbestämd tillfaller samma aktör. Några särskilda utvecklingsmedel bör därför inte lämnas till enskilda. anser, mot bakgrund av rådets förslag att rådet till största del bör hantera ansökningar om nivåplacering av folkhögskolans utbildningar, att förslaget om en ansökningsavgift till MYH bör modifieras så att del av avgiften betalas till rådet. Som framgått av avsnitt 5.1 anser regeringen att det behövs en helhetssyn för att kunna bedöma kvalifikationer såväl inom som utanför det offentliga utbildningssystemet och en god förståelse av progressionen mellan de olika nivåerna. Regeringen gör därför bedömningen att det inte är lämpligt att dela upp ansvaret för att bedöma nivåplacering i den nationella referensramen på flera myndigheter. Således bör avgiften för samtliga ansökningar gå till MYH. Avgifter för handläggningen av ansökan och beslut om vilken nivå en kvalifikation motsvarar i referensramen utgör ersättning för myndighetens prestationer i samband med myndighetsutövning. Den sökande kan inte heller vända sig till någon annan än MYH för att få en nivåplacering i referensramen. Avgiften bör därför vara att betrakta som en belastande avgift som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas genom lag. kan enligt 8 kap. 3 § regeringsformen bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. De kvalifikationer som kan nivåplaceras efter ansökan utfärdas av olika privata och offentliga utbildningsanordnare. Vidare ska avgiften utgå för en ansökan till MYH. Någon lämplig lag att ta in ett sådant bemyndigande finns inte. Regeringen föreslår därför att det i en ny lag tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådana avgifter. Regeringen anser att ansökningsavgiftens storlek bör sättas i relation till de kostnader som uppstår för bl.a. administrativ hantering av ansökan, beslutprocess och kvalitetssäkring. Regeringen anser vidare, i likhet med flera remissinstanser, att staten bör finansiera vissa initiala kostnader som uppstår för myndigheten för information och implementering. Regeringen bedömer dock att dessa kostnader ryms inom befintliga anslagsramar, se även avsnitt 7 Konsekvensanalys. Regeringens förslag: Lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagen ska träda i kraft . Remissinstanserna: Universitets- och högskolerådet anser att det är viktigt med ett snabbt genomförande så att de som avslutar sin utbildning får sina examensbevis med angiven nivå och inte behöver vänta .