prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — det är möjligt att på nationell nivå införa strängare regler. I svensk rätt finns regler om ingripande gentemot kreditinstitut och värdepappersbolag i framför allt 15 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF, respektive 25 kap. lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, förkortad LVM. Bestämmelserna i de båda lagarna bygger på samma systematik. När en överträdelse har skett, ska inspektionen välja den åtgärd som är mest ändamålsenlig i det enskilda fallet. Valet av åtgärd ska i första hand bero på hur allvarlig en överträdelse är. Den allvarligaste formen av ingripande är återkallelse av tillståndet. Om det är tillräckligt kan emellertid välja den mindre ingripande åtgärden varning. Varning kan tillgripas som ett alternativ till återkallelse när förutsättningarna för återkallelse i och för sig föreligger men varning i det enskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Vid överträdelser som inte är så allvarliga att tillståndet ska återkallas kan ingripa genom föreläggande att begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, begränsa eller helt underlåta utdelning eller räntebetalningar eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen, meddela ett förbud att verkställa beslut eller genom att göra en anmärkning. Av särskild betydelse i det här sammanhanget är möjligheten att utfärda föreläggande, eftersom det motsvarar de åtgärder som tillsyns- myndigheten ska kunna vidta i form av tidiga ingripanden. av genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet i svensk rätt gäller numera att , förutom i de fall som nämns ovan, även ska kunna ingripa genom att utfärda ett föreläggande att vidta åtgärder om det är sannolikt att ett kreditinstitut inte längre kommer att uppfylla sina skyldigheter enligt LBF respektive LVM eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet. direktivet anger också mer specifikt vilka befogenheter som tillsyns- myndigheten ska ha i detta avseende och för att även i övrigt fullgöra de åtaganden som följer av det direktivet och tillsynsförordningen. Krisavvärjande åtgärder eller tidiga ingripanden är i sig ingen ny företeelse i tillsynen av kreditinstitut. Av artikel 27.1 i krishanterings- direktivet framgår att åtgärder för tidiga ingripanden ska användas när ett institut bryter mot eller sannolikt kommer att bryta mot någon av bestämmelserna i kapitaltäckningsdirektivet eller tillsyns- Som redan konstaterats är det i sak samma grunder för ingripande som i kapitaltäckningsdirektivet, med skillnaden att kapitaltäckningsdirektivet uttryckligen definierar en nära framtid som Den formella möjligheten för att utnyttja möjligheten till tidigt ingripande inträder alltså som inspektionens ordinarie ingripandemöjligheter. De åtgärder som den behöriga myndigheten ska kunna vidta, och som därmed utgör tidiga ingripanden i krishanteringsdirektivets mening, räknas upp i artikel 27.1 a–h (se avsnitt 12.2). Artikel 27.1 i krishanteringsdirektivet anger också vilka typer av förväntade överträdelser som bör föranleda ett tidigt ingripande: ”en snabbt försämrad finansiell ställning, inbegripet en försämrad likviditetssituation, ökad nivå på skuldsättningsnivå, nödlidande lån eller koncentration av exponeringar, på grundval av en uppsättning indikatorer, som kan inbegripa institutets minimikapitalkrav plus ”. Det är alltså främst situationer som väsentligen kan påverka institutets kapital- eller likviditetssituation i negativ riktning som bör föranleda ett tidigt ingripande. Detta kan synas självklart, eftersom det inte torde vara avsikten att tidiga ingripanden ska användas i situationer där ordinarie ingripanden eller andra tillsynsåtgärder är tillräckliga för att komma till rätta med missförhållanden i livskraftiga institut. Det kan emellertid uppstå situationer där det kan vara svårt att avgöra huruvida bör ingripa enligt gällande rätt eller ingripa tidigt i krishanterings- direktivets mening, särskilt eftersom förutsättningarna för dessa ingripandemöjligheter formellt sett inträder . Det bör därför övervägas om det är lämpligt att införa någon form av objektiva kriterier för att inspektionen lättare ska kunna avgöra vilken typ av ingripande som situationen kräver, och för att i så stor utsträckning som möjligt skapa förutsebarhet kring dessa. riksbank, Ackordscentralen och efterfrågar olika förtydliganden i fråga om när tidiga ingripanden enligt resolutionsregelverket ska tillämpas. Principiellt delar regeringen utredningens uppfattning att utgångspunkten bör vara att det görs en kvalitativ bedömning av om specifika åtgärder enligt resolutionsregelverket behöver vidtas. Detta överensstämmer väl med den tillsynsmodell med kvalitativt inriktad tillsyn som används i . Det bör också framhållas att kommer att ta fram riktlinjer för under vilka omständigheter som tidiga ingripanden kan komma i fråga (artikel 27.4 i krishanteringsdirektivet). I bedömningen av om det krävs ett tidigt ingripande kommer inte bara Ebas riktlinjer om indikatorer för tidiga ingripanden få stor betydelse, utan även Ebas riktlinjer om huruvida ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera torde behöva beaktas för att avgöra om ett tidigt ingripande är en tillräcklig åtgärd. I den utsträckning som Ebas riktlinjer även ställer upp kvantitativa indikatorer för tidiga ingripanden torde även de indikatorerna komma att beaktas när gör sin bedömning. riksbank efterfrågar också ett klargörande av om kriterierna för tidigt ingripande enbart tar sikte på de generella kapitalkraven (s.k. pelare 1-krav) eller också på de institutspecifika kraven (s.k. pelare 2- krav). Mot bakgrund av den bedömning som har gjorts ovan framstår det inte som lämpligt att i lag närmare specificera vilka kapitalkrav som kan behöva beaktas i detta sammanhang, särskilt eftersom indikatorer kan komma att tas upp i Ebas kommande riktlinjer. Mot denna bakgrund och i och med att ska utarbeta riktlinjer för vilka indikatorer som i normalfallet bör kunna föranleda tidiga ingripanden saknas det skäl att i lag ange de situationer i vilka ska göra ett tidigt ingripande. Eftersom villkoren för tidiga ingripanden dessutom är kopplade till andra bestämmelser i krishanteringsdirektivet som bl.a. får betydelse på koncernnivå, är det också önskvärt att i så stor utsträckning som möjligt harmonisera sådana kriterier på EU-nivå. Därmed är det inte sagt att handlingsutrymme bör begränsas till att endast omfatta situationer som på förhand definieras av . Tvärtom bör inspektionen kunna utvärdera en situation utifrån nationella och för institutet specifika förhållanden för att bedöma om det är motiverat med ett tidigt ingripande. handlingsutrymme bör därför inte heller av denna anledning begränsas i lag. Medlemsstaterna har möjlighet att införa strängare eller komp– letterande regler så länge dessa inte står i strid med krishanterings- direktivet eller delegerade akter som baserats på det direktivet. Medlems- stater kan alltså redan mot denna bakgrund ha delade uppfattningar om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att det ska vara ett tidigt ingripande och olika typer av ingripanden ska vidtas. Gemensamt för samtliga medlemsstater kommer emellertid vara Ebas riktlinjer och eventuella tekniska standarder som kommer att ligga till grund för bedömningen av när förutsättningarna för ingripande är uppfyllda. Det saknas enligt regeringens bedömning anledning att i LBF och LVM göra någon åtskillnad mellan tidiga ingripanden enligt krishanteringsdirektivet och övriga ingripanden. Däremot bör det framgå av tillämpliga bestämmelser i och LVM att när beslutar om ett tidigt ingripande, ska det i beslutet anges att ingripandet är en sådan krisavvärjande åtgärd som avses i den nya lagen om resolution. Det bör också framgå av LBF och LVM att inspektionen ska underrätta resolutionsmyndigheten och om beslutet. Det bör även bedömas om krishanteringsdirektivet i andra avseenden ställer upp krav på att det går att avgöra huruvida ett ingripande har gjorts enligt artikel 27 i krishanteringsdirektivet eller enligt LBF och LVM. Krishanteringsdirektivet innehåller ett antal artiklar som på olika sätt förhåller sig till dels tillämpningen av åtgärder för tidiga ingripanden, dels villkoren för tidiga ingripanden. För att kunna göra en bedömning av huruvida bestämmelserna om ingripanden enligt artikel 27 fordrar särskilt genomförande görs nedan en kortare redogörelse av hur dessa artiklar förhåller sig till artikel 27. Av artikel 2.1.101 framgår att tillämpningen av någon av åtgärderna för tidiga ingripanden enligt artikel 27 utgör en bland flera åtgärder som i krishanteringsdirektivets mening är en krisavvärjande åtgärd. Krisavvärjande åtgärder som samlingsbegrepp förekommer i artiklarna 66, 68, 81 och 85. Artikel 66 anger vad som ska gälla i förhållande till nationell lagstiftning i annat land i vissa givna situationer. Dessa situationer anges uttryckligen utan hänvisningar till vare sig krisavvärjande åtgärder eller ingripanden enligt artikel 27 varför det för tillämpningen av denna artikel saknar betydelse om någon skillnad görs mellan ingripanden enligt artikel 27 och ingripanden enligt sektorslagstiftningen. Av artikel 68 framgår att en krisavvärjande åtgärd inte i sig ska utgöra en ”utlösande åtgärd” enligt direktiv /47/EU (säkerhetsdirektivet) under förutsättning att avtalsparten fortsätter att uppfylla sina åtaganden enligt avtalet. För att artikel 68 ska genomföras till fullo måste det framgå när en krisavvärjande åtgärd har vidtagits, som inte ska få ligga till grund för en uppsägning av ett avtal (se avsnitt 19.4). Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i sektorslagstiftningen om att , när den ingriper mot ett institut och förutsättningarna för underrättelseskyldigheten till resolutions- myndigheten är uppfyllda, ska besluta om att ingripandet är en krisavvärjande åtgärd enligt den nya lagen om resolution. riksbank anför att beslut om tidiga ingripanden kan få civilrättsliga konsekvenser genom att motparter till institutet t.ex. inte får företa vissa rättshandlingar. Regeringen anser att det, inte minst av det skäl som anför, tydligt bör framgå när ett visst ingripande som beslutar om är motiverat av att det finns risk att institutet kan komma att försättas i resolution, och ingripandet således utgör ett tidigt ingripande – och därmed en krisavvärjande åtgärd. Det bör därför framgå av beslutet att ingripandet utgör en krisavvärjande åtgärd. Det framstår däremot som överflödigt att, som utredningen föreslår, ange att ett särskilt beslut ska fattas med innebörden att beslutet om ingripande utgör en krisavvärjande åtgärd. Artikel 81 i krishanteringsdirektivet anger att den behöriga myndigheten ska informera resolutionsmyndigheten bl.a. i de fall den behöriga myndigheten vidtar någon krisavvärjande åtgärd eller någon åtgärd enligt artikel 104 i kapitaltäckningsdirektivet. Artikel 104 i det direktivet har genomförts i svensk rätt dels genom generella möjlighet att förelägga företag att vidta vissa åtgärder, dels genom möjligheten att uppställa högre likviditets- eller kapitalbaskrav för institut. Eftersom regeringen bedömer att ingripanden enligt artikel 27 i krishanteringsdirektivet omfattas av de ingripandemöjligheter redan har, påverkas inte denna informations- skyldighet. Informationsskyldigheten enligt artikel 81 behandlas utförligare i avsnitt 15.4. Artikel 85 i krishanteringsdirektivet anger att beslut om krisavvärjande åtgärder ska kunna överklagas, vilket redan följer av gällande rätt. Finansiellt stöd inom koncerner Av artikel 19 i krishanteringsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att företag som ingår i en koncern för vilken medlemsstaten har det konsoliderade tillsynsansvaret ska kunna ingå avtal om finansiellt stöd till företag i koncernen (se avsnitt 10). Ett sådant avtal får emellertid inte ingås om någon av parterna uppfyller förutsättningarna för tidigt ingripande för avtalets ingående. Utöver de särskilda villkor som ska vara uppfyllda för såväl avtalets ingående som verkställande gäller alltså att det mottagande institutet för verkställande av avtalet inte uppfyller villkoren för ingripande enligt artikel 27 i krishanteringsdirektivet. Det fordras inte något faktiskt 2015/16:5 ingripande för att avgöra om ett avtal får ingås eller inte, utan det är förutsättningarna för ingripande som är avgörande. Av artikel 25 i krishanteringsdirektivet framgår att den behöriga myndigheten kan förbjuda eller begränsa det finansiella stödet om inte villkoren för det i artikel 23 är uppfyllda. Dessa villkor handlar främst om intressena av att bevara finansiell stabilitet. Det framgår emellertid inte av krishanteringsdirektivet om den behöriga myndigheten kan förbjuda eller begränsa det finansiella stödet utifrån en bedömning av att det mottagande institutet inte uppfyller den yttersta grundförutsättningen, dvs. villkoren för tidiga ingripanden enligt artikel 27. Det framgår av artikel 20 att berörda myndigheter vid avtalets ingående ska göra en gemensam bedömning av huruvida förutsättningarna i artikel 27 är uppfyllda, men att någon motsvarande bedömning ska göras vid den faktiska utbetalningen av det finansiella stödet kommer inte till direkt uttryck i krishanteringsdirektivet. Utgångspunkten torde vara att ansvaret för den bedömningen vilar på den behöriga myndigheten för det mottagande institutet. I praktiken torde dock utbetalning av gräns- överskridande finansiellt stöd föregås av en dialog mellan berörda myndigheter. Eftersom bestämmelserna om finansiellt stöd inte är beroende av ett konkret ingripande, fordras ingen skillnad mellan ordinarie ingripanden och ingripanden enligt artikel 27 i krishanteringsdirektivet för tillämpningen av dessa bestämmelser. Däremot fordras det en bedömning av huruvida förutsättningarna för ingripande är uppfyllda när ett avtal om finansiellt stöd ska ingås och, för svenskt vidkommande, i de fall det är ett svenskt institut som mottar finansiellt stöd enligt avtalet. Konvertering eller nedskrivning av relevanta kapitalinstrument Beslut att försätta ett företag i resolution eller att konvertera eller skriva ned relevanta kapitalinstrument får enbart fattas om andra tillsynsåtgärder, inklusive tidiga ingripanden enligt artikel 27 i krishanteringsdirektivet, bedöms otillräckliga för att komma tillrätta med situationen. Vid ett eventuellt beslut om konvertering/nedskrivning eller resolution ska en sådan bedömning göras oberoende av om ett ingripande enligt artikel 27 har gjorts eller inte. Eftersom dessa mer ingripande åtgärder ska kunna vidtas utan att de föregås av ett ingripande enligt artikel 27, och att samtliga eventuella tillsynsåtgärder i övrigt ska ha beaktats, saknar det betydelse för tillämpningen av dessa bestämmelser om det görs en formell skillnad mellan ingripanden enligt LBF och LVM och ingripanden enligt artikel 27. För tillämpningen av krishanteringsdirektivet såvitt avser tidiga ingripanden, och även i övrigt, fordras således ingen formell uppdelning av ingripanden enligt LBF och LVM, och ingripanden enligt artikel 27 i krishanteringsdirektivet. Däremot behöver det i ett antal avseenden konstateras huruvida förutsättningarna för ingripande är uppfyllda. 12.2Fordras genomförandeåtgärder för de olika typerna av åtgärder? Regeringens bedömning: befintliga befogen- heter att ingripa enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden gör det möjligt att vidta sådana åtgärder som utgör tidiga ingripanden enligt bestämmelserna i krishanteringsdirektivet. Någon ytterligare genomförandeåtgärd bedöms därför inte nödvändig. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning Åtgärder som utgör tidiga ingripanden Enligt artikel 27.1 i krishanteringsdirektivet ska behöriga myndigheter, utan att det påverkar de åtgärder som avses i artikel 104 i kapitaltäckningsdirektivet, i tillämpliga fall åtminstone kunna kräva att ett institut vidtar en rad angivna åtgärder. Den behöriga myndigheten ska kunna kräva att institutets ledningsorgan vidtar åtgärd enligt institutets återhämtningsplan eller först reviderar denna plan och därefter vidtar åtgärd som anges i den reviderade planen. Den behöriga myndigheten ska också kunna kräva att institutets ledningsorgan efter analys av situationen identifierar och vidtar nödvändiga åtgärder. Dessutom ska den behöriga myndigheten kunna kräva sammankallande av bolagsstämma – alternativt själv kalla till bolagsstämma – och utifrån en av myndigheten fastställd dagordning kräva att aktieägarna ska överväga om vissa beslut ska antas. Den behöriga myndigheten får också kräva att en eller flera personer i ledningsorganet eller den verkställande ledningen avsätts eller byts ut om de konstaterats vara olämpliga enligt gällande sektorslagstiftning. Vidare får den behöriga myndigheten kräva att institutet upprättar en förhandlingsplan om skuldomläggning med vissa eller samtliga borgenärer, i enlighet med återhämtningsplanen. Därutöver får den behöriga myndigheten kräva ändringar i institutets affärsstrategi, dess juridiska eller operativa strukturer. Den behöriga myndigheten ges även rätt att inhämta nödvändig information, även genom inspektioner på plats, för att uppdatera resolutionsplanen och förbereda värdering samt en möjlig resolution av institutet. Enligt artikel 27.3 i krishanteringsdirektivet ska de behöriga myndigheterna för varje sådan åtgärd fastställa en lämplig tidsfrist och se till att åtgärdens effektivitet kan utvärderas. Nedan behandlas artikel 27.1. a–h i den ordningen med kommentar efter varje befogenhet. Vidtagande av åtgärd enligt återhämtningsplan Enligt artikel 27.1 a i krishanteringsdirektivet ska tillsynsmyndigheten kunna kräva att institutets ledningsorgan genomför ett eller flera av de arrangemang och åtgärder som anges i återhämtningsplanen eller i 2015/16:5 enlighet med artikel 5.2 att uppdatera sådana återhämtningsplaner när de omständigheter som ledde till det tidiga ingripandet skiljer sig från de antaganden som fastställts i den ursprungliga återhämtningsplanen och genomföra en eller flera av de arrangemang eller åtgärder som fastställs i den uppdaterade planen inom en viss tidsram för att säkerställa att de situationer som avses i första stycket är tillämpliga. Återhämtningsplaner behandlas i avsnitt 7. Utgångspunkten är att ett institut i sin återhämtningsplan ska ange vilka indikatorer som ska utlösa en viss åtgärd. Återhämtningsplaner ska däribland omfatta möjliga åtgärder som ett institut ska kunna vidta när villkoren för tidiga ingripanden enligt artikel 27 är uppfyllda. Som framgår av avsnitt 7.2.7 får ett institut avstå från att vidta en viss åtgärd om institutets ledning finner det lämpligt. Åtgärderna får också vidtas tidigare än vad återhämtningsplanen visar om institutets ledning bedömer det lämpligt. Krishanteringsdirektivet preciserar inte närmare när det kan anses lämpligt utan överlämnar den bedömningen till institutets ledning. Om institutet har avstått från att vidta en åtgärd och inspektionen i den situationen gör en annan bedömning än institutet om behovet av åtgärder, kan inspektionen förelägga institutet att vidta åtgärden enligt planen. Ett sådant föreläggande skiljer sig i princip inte från inspektionens nuvarande möjligheter att utfärda förelägganden. Skillnaden är att det är kopplat till en i återhämtningsplanen i förväg identifierad åtgärd. Eftersom inspektionen enligt LBF och LVM har en generell möjlighet att utfärda förelägganden, är inspektionen inte heller bunden till de åtgärder som har definierats i återhämtningsplanen. Alla situationer kan inte förutses och det kan uppstå situationer som de i förväg identifierade åtgärderna inte bedöms kunna komma till rätta med. I en sådan situation bör handlingsutrymme inte inskränkas till att endast omfatta de scenarier som återhämtningsplanen specificerar, utan inspektionen kan i likhet med gällande rätt förelägga institutet att vidta den åtgärd som situationen kräver. kan begära en uppdaterad återhämtningsplan om situationen kräver det, med nya åtgärder som anpassats till den uppdaterade planen. Detta är i princip ett sätt att åstadkomma just den flexibilitet som redan har eftersom tillsyns- myndigheten i en sådan situation kan styra innehållet i återhämtnings- planen till att omfatta de åtgärder som myndigheten anser nödvändiga. Den omständigheten att inspektionen förelägger ett institut att vidta en åtgärd som identifierats i återhämtningsplanen innebär inte per automatik att förelägganden betraktas som ett ingripande i den mening som avses i artikel 27 i krishanteringsdirektivet. Det är i stället en samlad bedömning av bl.a. överträdelsernas art eller omfattning och institutets tillstånd som bör vara avgörande i den bedömningen. Befogenheten enligt artikel 27.1 a i krishanteringsdirektivet ryms sammanfattningsvis inom den generella befogenhet att kräva att institut vidtar åtgärder som inspektionen har enligt LBF och LVM. Krav att institutets ledningsorgan efter analys av situationen identifierar och vidtar nödvändiga åtgärder Av artikel 27.1 b i krishanteringsdirektivet framgår att tillsyns- myndigheten ska kunna kräva att institutets ledningsorgan analyserar situationen, fastställer åtgärder för att komma till rätta med de problem som har konstaterats och utformar ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med dessa problem och en tidtabell för att genomföra åtgärderna. Denna åtgärd påminner närmast om en alternativ åtgärdsplan. En liknande regel finns i artikel 104.1 c i kapitaltäckningsdirektivet. Den bestämmelsen faller inom ramen för generella befogenhet att utfärda förelägganden om att vidta viss åtgärd. På motsvarande sätt bedöms den nu aktuella befogenheten rymmas inom inspektionens generella befogenhet enligt LBF och LVM. kan enligt artikel 27.1 c i krishanteringsdirektivet kräva att institutets ledningsorgan sammankallar institutets bolags- stämma. Om ledningsorganet inte följer detta krav, kan myndigheten själv sammankalla stämman. I båda fallen kan tillsynsmyndigheten fastställa dagordningen och kräva att antagande av vissa beslut ska övervägas av aktieägarna. har enligt 13 kap. 12 § LBF och 23 kap. 11 § LVM möjlighet att sammankalla ett instituts styrelse eller stämma. Eftersom kallar till stämman, kan inspektionen också sätta dagordningen för stämman. Denna möjlighet är inte ett ingripande och kan inte överklagas. För det fall av någon anledning anser det lämpligare att uppnå samma syfte genom ett ingripande så kan inspektionen i stället förelägga institutet att sammankalla stämman på det sätt som krishanteringsdirektivet föreskriver. Det sistnämnda blir nödvändigt om denna åtgärd skulle vara den enda åtgärd institutet föreläggs att vidta i den mening som avses i artikel 27. Om en sådan situation uppstår, har redan enligt gällande rätt möjlighet att förelägga institutet att sammankalla stämman. Någon särskild genomförandeåtgärd är därmed inte nödvändig. Att avsätta eller byta ut personer i ledningen Artikel 27.1 d i krishanteringsdirektivet anger att tillsynsmyndigheten kan kräva att en eller flera personer i ledningsorganet eller i den verkställande ledningen avsätts eller byts ut om de har konstaterats vara olämpliga att utföra sina uppdrag enligt artikel 13 i kapitaltäcknings- direktivet eller artikel 9 i direktiv /65/EU. De åtgärder som kan vidtas enligt gällande rätt hör till stor del samman med den lednings- och ägarprövning som är skyldig att göra inför ett beslut om tillstånd att bedriva bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse. Ledningsprövningen har begränsats till att omfatta de personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs, närmare bestämt styrelseledamöter och verkställande direktör samt ersättare för dessa, dvs.