prop · H30337 · 2015-10-28 00:00:00 — Detta förutsätter dock att uppföljningen av individer sker kontinuerligt (se kapitel 4 om problem att genomföra sitt samordnings- och tillsynsuppdrag). ser en risk för att möjlighet till förlängda beslut kan bli en inkörsport till sjukersättningen. gör dock bedömningen att det är sannolikt att dessa personer, oberoende av detta, beviljas sjukersättning . 383SOU 2012:102, Brist på brådska, s. 89. 384E-post från , . 385Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 27. granskning visar att tidsbegränsningen för aktivitetsersättningen på maximalt samt krav på att på nytt ansöka om ersättning skapar oro och ekonomiska svårigheter för personer med grav funktionsnedsättning och för deras anhöriga. Krav på nyansökningar innebär även administrativa kostnader för och för hälso- och sjukvården. Det saknas även riktlinjer för handläggarna i vilken utsträckning man ska begära in nya läkarunderlag. Det har lett till att rutinerna för hur detta hanteras varierar över landet. lämnade förslag till regeringen om att göra undantag i tidsbegränsningen av aktivitetsersättningen för personer i målgruppen som inte kan antas utveckla arbetsförmåga. föreslår att dessa personer alltjämt ska ha rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via . Målgruppen för det av föreslagna undantaget utgör dock av gruppen unga med aktivitetsersättning. Enligt uppskattning är storleken på gruppen betydligt större än så. Enligt är det svårt för handläggarna att göra bedömningar på individnivå av vilka som inte kan antas utveckla arbetsförmåga. Myndigheten menar dock att det är lämpligt att göra sådana bedömningar när det gäller personer som erhåller assistansersättning och handikappersättning eftersom dessa generellt har grava funktionsnedsättningar och kan antas ha hög sannolikhet för långvarig arbetsoförmåga. konstaterar att effekterna av minskad administration för av målgruppen inte innebär någon större besparingspotential. ser emellertid flera fördelar med ett system med förlängda beslut. Beslutsperioder som speglar individernas faktiska tillstånd ger till exempel möjlighet till bättre uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen. En risk med ett undantag från tidsbegränsningen är, enligt , att det i praktiken skulle kunna medföra att vissa personer blir förtidspensionerade i väldigt ung ålder, vilket skulle motverka syftet med aktivitetsersättningen. Att aktivitetsersättning utan tidsbegränsning inte blir en direkt inkörsport i sjukersättning förutsätter att handläggarna vid har tid att följa upp och ge stöd till berörda individer. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? har genomfört en granskning av aktivitetsersättning för unga. Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till och regeringens mål om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Nedan redovisas slutsatser. Kapitlet avslutas med rekommendationer till regeringen och . 7.1Aktivitetsersättning är inte en aktiverande ersättning 7.1.1Syftet med aktivitetsersättningen uppnås inte Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med granskning visar dock att många unga med aktivitetsersättning saknar insatser. Det saknas inte minst insatser för personer som står långt från arbetsmarknaden. Vidare har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag. Handläggarna vid hinner sällan följa upp enskilda ärenden eller verka för att insatser för personer med aktivitetsersättning kommer till stånd. Det finns en risk för att individer som av olika anledningar inte orkar, kan eller vill ta egna initiativ går utan insatser fram till dess att de är berättigade aktivitetsersättning. Många i den här gruppen har dock inte en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de blir beviljade sjukersättning. De kan då få så kallad sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall. Om de inte uppfyller kraven för dessa ersättningar, skrivs de istället in på Arbetsförmedlingen. kan konstatera att bristen på insatser, uppföljning och stöd från leder till inaktivitet och inlåsning i aktivitetsersättningen. För den enskilde innebär detta en risk för att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. Det innebär också samhällsekonomiska kostnader i de fall det försenar arbetslivsetablering. drar således slutsatsen att syftet med aktivitetsersättningen, ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga, inte uppnås. Dessa problem har tidigare AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? konstaterats i den statliga utredningen på brådska (SOU 2008:102). Regeringen valde dock att inte gå vidare med utredningens förslag till åtgärder med hänvisning till att det krävdes en vidare analys och utredning av systemet med aktivitetsersättningen. En sådan översyn har dock inte genomförts. Regeringen har varit för passiv i sin styrning gör bedömningen att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och påtalade problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Om ansvariga myndigheter kan nå större framgångar i att aktivera personer med aktivitetsersättning och detta kan leda till självförsörjning, så finns det stora vinster att hämta för staten och för samhället i stort. Detta motiverar enligt en översyn av ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning. En sådan översyn bör omfatta både kommunerna och de statliga myndigheterna. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Vad det innebär att ska samordna insatser och ge tillräckligt stöd åt individer är vidare en tolkningsfråga. Det är därför viktigt att regeringen i en översyn av aktivitetsersättningen är tydlig med vilka ambitioner som åligger de olika aktörerna och att dessa ges rimliga förutsättningar att genomföra sina uppdrag. I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande föreslås att samordningsansvar ersätts med ett uppföljningsansvar. Utredningens förslag berör i huvudsak sjukpenningen. konstaterar att regeringen, inom ramen för den översyn av systemet som föreslår, borde pröva en sådan ordning även gällande aktivitetsersättningen. I granskningen har vikten av nära samarbete mellan relevanta aktörer uppmärksammats i olika sammanhang. Även om det inte finns vetenskaplig evidens för effekter av nära samarbete finns det enligt tillräckligt många goda exempel för att låta sådana lösningar utredas vidare vid en översyn av systemet med aktivitetsersättning. Brist på statistik som möjliggör uppföljning konstaterar att det saknas nödvändig statistik för att ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är enligt nödvändigt att till exempel utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av för att myndigheten ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är också viktigt för att internt ska kunna styra handläggningen mot målet om aktivitet för de enskilda individerna. I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande föreslås och Arbetsförmedlingen få i uppdrag att i samråd med Inspektionen för socialförsäkringen och medicinska experter utveckla ett gemensamt statistiksystem som gör det möjligt att analysera när i tiden olika åtgärder sätts in för sjukskrivna och effekterna av åtgärderna. Som nämnts tidigare berör utredningens förslag i huvudsak sjukpenningen. Enligt bör dock även insatser och åtgärder som individer med aktivitetsersättning tar del av omfattas av ett sådant statistiksystem. 7.1.2Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet granskning visar att det behov av insatser som finns för gruppen med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som beviljar särskild ersättning för. Framför allt saknas insatser för de unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Här är sannolikt personer med aktivitetsersättning som inte har rätt till daglig verksamhet genom lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, särskilt utsatt. För dessa personer har kommunerna enligt socialtjänstlagen ett ansvar att medverka till att den enskilde får meningsfull sysselsättning. I granskningen har det dock framkommit att det skiljer mellan kommuner i vilken utsträckning personer med aktivitetsersättning får stöd inom ramen för socialtjänstlagen. Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av LSS och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (av gruppen) en aktivitet med stöd från . bedömer det dessutom som tveksamt att dessa aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. fyller viktig funktion men saknas i delar av landet bedömer att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 kommuner. Vidare kan konstatera att resurserna till samordningsförbunden är begränsade. Brist på samordningsförbund och en ojämn spridning av ESF- projekt skapar en variation av insatser över landet, särskilt för personer som står längst från arbetsmarknaden, när det gäller utbud av insatser. Det innebär att personer med aktivitetsersättning inte har samma förutsättningar att få insatser efter behov. saknas en nationell sammanställning av tillgängliga insatser på olika orter. En svårighet med kartläggningar av detta slag är att de snabbt blir inaktuella på grund av att projekt avslutas och nya startas upp. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? bedömning är att dagens system, där aktivering av unga med nedsatt arbetsförmåga i viss utsträckning sker genom projektverksamhet, riskerar att skapa brist på kontinuitet, problem med likvärdighet över landet samt innebär ett system som är svårt att överblicka. 7.1.3Försäkringskassan har inte fullgjort sitt samordningsuppdrag kan konstatera att har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag och sitt tillsynsuppdrag på det sätt som är avsett. Uppdragen försvåras av att handläggarna på har begränsat med tid att lägga på varje person. kan konstatera att många personer med aktivitetsersättning saknar insatser och att handläggarna inte hinner med samordning och uppföljning. Hälften av handläggarna som svarat på enkät anser att de har ganska eller mycket dåliga förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov. De personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare vid . Personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp. En majoritet har psykiska problem och svårigheter att ta initiativ till kontakter. Enligt är det problematiskt att egna initiativ är avgörande för om individerna ska få det stöd som de behöver. utredningar visar att unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. kan konstatera att i sin interna styrning prioriterar att handlägga ansökningar om aktivitetsersättning. Detta påverkar den tid handläggarna har att använda för att se till att insatser kommer till stånd samt att följa upp hur dessa fortlöper. tolkar, enligt företrädare för myndigheten, sitt tillsynsuppdrag som att man ska följa upp hur insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten fortlöper. kan således konstatera att inte fullt ut klarar av att fullgöra sitt tillsynsuppdrag. Oklart om resurstillskott är tillräckligt för att aktivera gruppen kan konstatera att internt har omfördelat resurser för att öka mängden handläggare som arbetar med aktivitetsersättning. Resursökningen initierades under granskning och rekryteringsprocessen har ännu inte genomförts fullt ut. gör bedömningen att det efter resursökningen saknas 10 årsarbetskrafter för att myndigheten ska kunna genomföra sitt uppdrag vad gäller handläggning och samordning av aktivitetsersättningsärenden. har inte i detalj granskat kalkyl när det gäller behovet av handläggare och kan inte bedöma de antaganden som har gjorts vid beräkningarna. I granskning har det dock framkommit att handläggarna vid ansvarar för ungefär dubbelt så många ärenden som de anser är rimligt för att hinna samordna och följa upp ärenden samt verka för att insatser kommer till stånd. konstaterar att den resursförstärkning som genomfört sannolikt inte kommer att minska den genomsnittliga ärendemängden till en nivå som handläggarna anser vara rimlig och det är, enligt , svårt att bedöma huruvida mer resurser till handläggning inom nuvarande system skulle vara ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i granskning, bland annat att utbudet av insatser inte motsvaras av det behov som finns hos gruppen. 7.1.4Problem med samordning mellan aktörerna I granskning har det framkommit att det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning förefaller fungera väl i vissa delar av landet men att samarbetet fungerar bättre på mindre orter än på större. Detta beror bland annat på att myndigheterna arbetar tätare på mindre orter samt att kontaktvägarna är kortare. kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra. Som exempel kan anges att det framkommit i granskningen att det finns oklarheter kring ansvarsfördelningen när det gäller personer som befinner sig i sysselsättningsfasen. bedömer att denna brist på samsyn innebär en risk för att personer hamnar i fel insatser eller stannar kvar för länge i insatser där de inte utvecklas, särskilt som handläggare på båda myndigheterna anger att de har svårt att hinna följa upp ärenden. Betydelsefullt att Arbetsförmedlingen kommer in tidigare i processen De arbetsförmedlare som intervjuat inom ramen för granskningen ställer sig positiva till ett närmare samarbete med avseende personer med aktivitetsersättning. Eftersom har bäst kunskap om de verktyg som myndigheten har att tillgå bedömer att det är relevant att se över om Arbetsförmedlingen kan komma in tidigare i processen, om så bara för att informera personer med aktivitetsersättning om vilka tjänster Arbetsförmedlingen kan erbjuda. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Uppsökande verksamhet mot kommunen kan stärkas I granskningen har det framkommit att det är få som tar sig vidare från daglig verksamhet inom kommunen till mer arbetslivsinriktade insatser hos till exempel Arbetsförmedlingen. granskning har visat att detta bland annat beror på att vissa kommuner snarare ser daglig verksamhet som omsorg än som ett steg mot arbete eller studier, samt att handläggarna på inte prioriterar att följa upp hur insatser hos kommunen fortlöper. För att de personer som befinner sig i daglig verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt , en förutsättning att handläggarna på och handläggarna vid kommunen arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Enligt finns det också goda skäl att pröva om Arbetsförmedlingens uppdrag kan utvidgas till att inkludera en mer uppsökande verksamhet gentemot individer i daglig verksamhet. Vidare ser det som problematiskt att långa väntetider i hälso- och sjukvården försvårar för myndigheterna att genomföra sina respektive uppdrag. konstaterar att det är viktigt att hälso- och sjukvården blir en tydligare aktör i systemet med aktivitetsersättningen. Staten tar inte tillräckligt ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning Regeringen har uttalat att staten bör ta ett större ansvar för att anställa personer med funktionsnedsättning men noterar att få unga med funktionsnedsättning som har anställts med stöd (subventionerade anställningar) återfinns hos statliga arbetsgivare. För att stimulera den offentliga sektorn att ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning beslutade regeringen att ge Arbetsförmedlingen ett uppdrag om ett praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. kan konstatera att programmet har resulterat i få platser. bedömning är att statens roll som arbetsgivare för personer med funktionsnedsättning fortfarande ligger långt ifrån de ambitioner som är uttalade av regeringen. har tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i praktikantprogrammet. Lagstiftningens krav på ”förtjänst och skicklighet” i anställningar i staten skulle, enligt parterna, i och med avtalet kunna hanteras eftersom man kommit överens om att underlätta anställningar som främjar allmänna arbetsmarknads-, social- och sysselsättningspolitiska mål. konstaterar att avtalets räckvidd är begränsad eftersom få personer omfattas av avtalet. Vidare konstaterar att grundlagens regler om ”saklig grund” i statliga anställningar inte kan avtalas bort. Ett kollektivavtal kan heller inte reglera hur grundlagsregeln ska tillämpas. kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka antalet anställningar inom staten för personer med funktionsnedsättning inte haft avsedd effekt. Om och regeringens ambition är att öka antalet anställningar i staten för personer med funktionsnedsättning, bör regeringen se över möjligheten att bättre nyttja redan existerande möjligheter till subventionerade anställningar, till exempel lönebidrag, för att anställa unga med funktionsnedsättning. 7.1.5Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen Det saknas incitament för personer med aktivitetsersättning att börja studera granskning visar att det saknas ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. i gruppen har vidare en individuell problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa personer skulle välja att studera på deltid försvinner rätten till ersättningen. bedömning är att detta skapar en inlåsningseffekt i aktivitetsersättningen. har uttryckt att motivet till dagens lagstiftning är att alla individer ska ha samma förutsättningar att studera. Att tillåta att personer med aktivitetsersättning får ersättningen på deltid skulle enligt regeringen innebära en särbehandling av gruppen. Enligt bedömning skulle det dock kunna vara motiverat med ett undantag eftersom personer med aktivitetsersättning (generellt sett) har sämre förutsättningar än andra studerande. Negativa incitament för att söka arbete Granskningen visar att incitamenten för individer med aktivitetsersättning att söka arbete är negativa. Nettoinkomsten för en person med aktivitetsersättning och tillhörande bostadstillägg kan minska om personen skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen, på grund av att personen då mister rätten till bostadstillägg. Internationell forskning visar positiva effekter av ekonomiska incitament för förtidspensionärer när det gäller att pröva att arbeta. Det är dock oklart vilka effekter som förbättrade incitament för studier eller att söka arbete skulle ge eftersom det saknas forskning på svenska förhållanden. Trots att möjligheten till vilande ersättning utvidgades har denna möjlighet inte använts i någon större utsträckning. Detta kan bland annat förklaras av en rädsla hos individen att förlora ersättningen. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Behov av att se över incitamentsstrukturerna vill betona riskerna med negativa ekonomiska incitament i nuvarande system; om detta skapar inlåsningseffekter för personer som hade kunnat gå vidare till arbete eller studier påverkar det den enskilde som blir kvar i ersättningen. Det innebär också samhällsekonomiska kostnader i de fall det försenar arbetslivsetablering. Att stärka de ekonomiska incitamenten kan visserligen innebära ökade kostnader för statsbudgeten som det är oklart vad den samhällsekonomiska vinsten skulle bli eftersom det beror på i vilken utsträckning de enskilda individerna i slutändan får ett arbete. Enligt bör dock incitamenten åtminstone inte vara negativa för de individer som vill ta steget att studera eller till att söka arbete via Arbetsförmedlingen. För att incitamenten ska ge avsedda effekter är det, enligt , viktigt att individerna har kunskap om hur dessa ser ut. Komplexiteten i dagens system gör incitamenten svåröverblickbara vilket påverkar effekterna av incitamenten. anser att bör ta fram verktyg för att informera personer med aktivitetsersättning om vilka möjliga inkomster de har vid olika vägar ut ur ersättningen. Vid införandet av aktivitetsersättningen angav regeringen att ersättningen skulle stimulera till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten påverkas. Unga som har permanent nedsatt arbetsförmåga är i dagens system ofta hänvisade till en livslång fattigdom och många är beroende av stöd från sina föräldrar, en grupp som i sig har lägre inkomster än övriga i samhället. Det finns dock knappast behov av positiva ekonomiska incitament för dem som har en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de aldrig kommer att kunna närma sig arbetsmarknaden. I andra länder i har man infört differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet. ser skäl för regeringen att överväga sådana regler i samband med en översyn av systemet med aktivitetsersättningen. 7.1.6 Tidsbegränsad ersättning skapar onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga Skäl att ge längre beslut om aktivitetsersättning Aktivitetsersättning beviljas för högst i taget, oavsett funktionsnedsättning. Detta innebär att personer med medfödda och permanenta funktionsnedsättningar som medför permanent nedsatt arbetsförmåga behöver ansöka fyra gånger om rätt till ersättningen – från det att personen fyller till dess att den fyller . Granskningen visar att ansökningar om ny period av aktivitetsersättning samt krav på nya underlag skapar oro hos individer och deras anhöriga. Syftet med aktivitetsersättningen är att ta tillvara arbetsförmåga. I förarbetena anges vidare att man inte ska skapa onödig oro vid prövning av rätten till ersättningen. I de fall där man efter noggrann prövning kan konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser flera skäl till att ge längre beslut om aktivitetsersättning. Förutom att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det finns etiska skäl att minska personernas oro, innebär hanteringen av ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kostnader för samt kostnader för hälso- och sjukvården i form av förnyade läkarutlåtanden. Att ha ett system med ”skenansökningar” för vissa grupper, det vill säga där utfallet är givet och där dessa ansökningar fortfarande innebär administration för handläggarna, bedömer som ineffektivt. Beslutsperioder som på ett bättre sätt speglar individernas faktiska tillstånd skulle enligt ge möjlighet till bättre uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen. För att fortfarande leva upp till intentioner om aktivitet och delaktighet i samhället bör gruppen, som i ovan nämnda fall skulle omfattas av förlängda beslut, fortfarande ges möjlighet att delta i aktiviteter. förslag till undantag från tidsbegränsningen