prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Med en koncernresolutionsordning avses en plan enligt artikel 91.6 i krishanteringsdirektivet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag I artikel 2.1.102 i krishanteringsdirektivet definieras krishanterings- åtgärder som en resolutionsåtgärd eller tillsättning av en särskild förvaltare enligt artikel 35 eller en person enligt artikel 51.2 eller 72.1. Begreppet krishanteringsåtgärd används i samma artiklar och i samma sammanhang som begreppet krisförebyggande åtgärd (krisavvärjande åtgärd) men inte i artikel 81 (se ovan). En delmängd i begreppet krishanteringsåtgärd är de s.k. resolutions- I artikel 2.1.40 i krishanteringsdirektivet resolutionsåtgärd som ett beslut att placera ett institut enhet som avses i artikel 1 b, c eller d under resolution enligt artikel 32 eller 33, tillämpningen av ett resolutionsverktyg eller utövandet av en eller flera resolutionsbefogenheter. Det finns ett behov av att använda begreppet resolutionsåtgärder i den nya lagen. Begreppet behöver därför definieras. Den nu föreslagna definitionen skiljer sig dock något från krishanteringsdirektivets definition. Definitionen inkluderar nämligen inte själva beslutet att försätta företaget i resolution, men däremot de statliga stabiliserings- verktyg som regeringen får besluta om, trots att de inte är verktyg i krishanteringsdirektivets mening. Definitionen inkluderar även tillsättandet av en särskild förvaltare. Förändringen av definitionen är framför allt av framställningstekniska skäl och avsikten är inte att det ska innebära några materiella avvikelser från krishanteringsdirektivet. Begreppet krishanteringsåtgärder används inte i den nya lagen om resolution och det finns därför inte något behov av att ta en definition av det begreppet i lagen. Resolution, resolutionsändamål, resolutionsverktyg och befogenheter Begreppet resolution definieras i artikel 2.1.1 i krishanteringsdirektivet som tillämpningen av ett resolutionsverktyg eller ett verktyg som avses i artikel 37.9 för att uppnå ett eller flera av de resolutionsmål som fastställs i artikel 31.2. Enligt artikel 2.1.19 i krishanteringsdirektivet avses med resolutions- verktyg de verktyg som avses i artikel 37.3 (försäljningsverktyget, broinstitutsverktyget, avskiljandeverktyget och skuldnedskrivningsverk- tyget). Resolutionsförfarandet liksom resolutionsverktygen är det som står i fokus för regleringen (se avsnitt 15 och 22). Detsamma gäller de begrepp som hör ihop med dessa, såsom broinstitut (artikel 2.1.59) tillgångsförvaltningsenhet (artikel 2.1.56), skuldinstrument (artikel 2.1.48), skuld med säkerhet (artikel 2.1.67), totalbelopp (artikel 2.1.70), konverteringskurs (artikel 2.1.75), drabbad borgenär (artikel 2.1.76), drabbad innehavare (artikel 2.1.77) och mottagande enhet (artikel 2.1.80). Resolutionen ska syfta till att uppnå ett eller flera resolutionsmål. Dessa mål har därför betydelse för bl.a. vilket eller vilka verktyg som resolutionsmyndigheten väljer att använda. Artikel 2.1.16 i krishanteringsdirektivet definierar resolutionsmål med hänvisning till artikel 31.2 i direktivet. Resolutionsändamålen, som är den term som enligt regeringens bedömning bör användas vid genomförandet av krishanteringsdirektivet i svensk rätt, är av central betydelse för när ska besluta att ett företag ska försättas i resolution och hur resolutionen sedan ska genomföras. Den närmare innebörden av vart och ett av ändamålen kräver också en egen analys. Beträffande definitionen av resolutionsändamål hänvisas till avsnitt 15.1. I artikel 2.1.39 i krishanteringsdirektivet definieras villkor för resolution genom en hänvisning till de villkor som anges i artikel 32.1, dvs. den artikel som anger under vilka förutsättningar resolutionsmyndig- heten ska besluta att vidta resolutionsåtgärder mot ett institut. 2015/16:5 närmare innebörden av det begreppet framgår av avsnitt 15.2. Begreppet behöver dock inte definieras uttryckligen i den nya lagen. I artikel 2.1.20 i krishanteringsdirektivet definieras resolutionsbefogen- heter som befogenheter i artiklarna 63–72. Något förenklat är en resolutionsbefogenhet beteckningen på de konkreta åtgärder som resolutionsmyndigheten får vidta eller initiera för att använda ett verktyg eller på annat sätt stödja resolutionen. De enskilda befogenheterna behandlas i de olika avsnitt där det anges hur de föreslås genomföras i svensk rätt. Däremot bör uttrycket befogenheter inte föras in i den nya lagen om resolution. I stället bör det anges vilken typ av åtgärder som kommer att besluta om. Som beskrivits ovan inkluderar begreppet resolutionsåtgärder användningen av de olika resolutionsverktygen och övriga åtgärder som kan besluta om (befogenheterna). Eftersom begreppet resolutionsbefogenhet inte används i den nya lagen behöver det inte definieras. Vilka befogenheterna är bör i stället att preciseras under definitionen av resolutionsåtgärder. Resolution av en koncern och koncernresolutionsordning Om ett individuellt företag får problem kan det försättas i resolution. Om problemen inte är isolerade till det individuella företaget utan påverkar även andra företag i samma koncern och därigenom koncernens livskraft, kan åtgärder behöva vidtas även beträffande dessa. Beslutet om resolution och efterföljande åtgärder avser dock alltjämt individuella företag och inte koncerner. I krishanteringsdirektivet används begreppet resolution av en koncern för att beskriva de olika strategier som finns. Resolution av en koncern definieras i artikel 2.1.42 i krishanterings- direktivet som antingen vidtagande av resolutionsåtgärder på moderföre- tagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn, eller den samordnade tillämpningen av resolutionsverktyg och befogenheter med avseende på koncernenheter. Definitionen kan träffa såväl nationella som gränsöverskridande koncerner. Någon definition av begreppet föreslås dock inte. Koncernresolutionsordning definieras i artikel 2.1.45 i krishanterings- direktivet som en plan för rekonstruktion av en koncern upprättad enligt artikel 91 (se avsnitt 15.3). I artikel 91 beskrivs processen för att försätta ett institut i en gränsöverskridande koncern i resolution. En resolutions- ordning är alltså en plan som beskriver hur resolutionen i den gränsöver- skridande koncernen ska hanteras. Resolutionsordningen utgör en operationalisering av den resolutionsplan som myndigheterna upprättar i krisavvärjande syfte. Begreppet koncernresolutionsordning bör definieras i den nya lagen på motsvarande sätt som görs i krishanteringsdirektivet. Ordinarie insolvensförfaranden och avveckling Prop. Regeringens bedömning: Det behövs inte någon definition av ordinarie insolvensförfaranden eller avveckling. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens bedömning: Resolution är ett alternativ till andra insolvensförfaranden. Om ett företag försätts i resolution ska dess borgenärer inte komma sämre ut än om normala insolvensförfaranden hade använts. Normala insolvensförfaranden definieras i artikel 2.1.47 som kollektiva insolvensförfaranden som innebär total eller delvis avyttring av en gäldenärs tillgångar och tillsättande av en likvidator eller förvaltare som normalt gäller för kreditinstitut enligt nationell rätt och antingen specifikt för de instituten eller generellt för alla fysiska eller juridiska personer. Med utgångspunkt i svensk rätt står det klart att konkurs enligt konkurslagen (1987:672) och likvidation enligt aktiebolagslagen (2005:551) m.fl. lagar innebär total eller delvis avyttring. Kravet på att förfarandet ska vara kollektivt utesluter utmätning och andra specialexekutiva förfaranden. Kravet på att förfarandet ska inkludera total eller delvis avyttring utesluter också företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. I svensk rätt bör utgångspunkten vara att peka ut det svenska insolvensförfarande som avses, nämligen konkurs, i stället för att tala om ”normala insolvensförfaranden”. I vissa fall när krishanteringsdirektivet hänvisar till ”normala insolvensförfaranden” kan emellertid även likvidation vara ett alternativ. I dessa fall bör båda dessa förfaranden nämnas. När så är aktuellt får dock bedömas från fall till fall. I artikel 2.1.54 i krishanteringsdirektivet definieras avveckling som avveckling av tillgångarna i ett institut eller ett sådant företag som avses i artikel 1.1. b, c eller d. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att föra in en motsvarande uttrycklig definition i den nya lagen om resolution. 6.4Kritiska verksamheter och kärnaffärsområden Regeringens förslag: Kritiska verksamheter är tjänster som om de upphörde sannolikt skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet. Regeringens bedömning: Det behövs inte någon definition av kärnaffärsområden. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Begreppet kritiska funktioner definieras i artikel 2.1.35 i krishanteringsdirektivet som verksamhet som om den plötsligt upphörde sannolikt skulle störa det finansiella systemets förmåga att tillhandahålla de grundläggande funktionerna till realekonomin, vilket i förlängningen kan medföra betydande samhällsekonomiska kostnader. Det kan även framhållas att upprätthållande av kritiska funktioner är ett av resolutionsändamålen enligt artikel 31.2 a i krishanteringsdirektivet. Med de grundläggande funktionerna menas betalningsförmedling, kapitalförsörjning och riskhantering. För att undvika en samman- blandning av de kritiska och de grundläggande funktionerna bör den förra benämnas kritisk verksamhet. Mer konkret kan en verksamhet i ett företag (eller en koncern) anses vara kritisk om den utgör en tillräcklig andel av någon av det finansiella systemets grundläggande funktioner, eller är en förutsättning för att någon annan central del av det finansiella systemet ska fungera. I fallet med företag vars verksamhet utgör en tillräcklig andel av någon grundläggande funktion kan det handla om en bank som har omfattande Om banken skulle gå i konkurs, kan följden bli en störning i betalningsförmedlingen med omfattande samhällsekonomiska kostnader som följd. Eftersom det kan dröja (upp till sju arbetsdagar enligt det nya insättningsgarantidirektivet) innan insättnings- garantin infrias, kan även insättare få problem med att genomföra Det skulle också kunna handla om en bank eller ett kreditinstitut som har en omfattande utlåningsverksamhet. Låntagare kan exempelvis ha svårt att snabbt ersätta en kreditgivare, eftersom andra kreditgivare inte har lika god information med nedsatt funktion i kreditförsörjningen som Avbrott i finansieringen kan i sin tur leda till att kunderna tvingas tillfälligt upphöra eller avveckla sin verksamhet, vilket kan leda till onödig kapitalförstöring och störningar i samhällsekonomin. med att få finansiering kan också leda till att företag och hushåll får likviditetsproblem, vilket kan spilla över till betalningsförmedlingen. Det problemdrabbade företagets verksamhet kan också vara en förutsättning för att någon annan central del av det finansiella systemet Företaget kan t.ex. tillhandahålla specifika tjänster som är nödvändiga för att kunna genomföra centrala transaktioner i det Om verksamheten upphör leder det med andra ord till en risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet. t.ex. vara infrastrukturtjänster, men det kan också handla om att företaget är en central aktör på en viss marknad. Exempelvis kan en bank som andra banker lånar av, eller placerar hos, vara svår att ersätta och om denna verksamhet upphör kan det leda till negativa effekter på Ett annat exempel är att företaget är stor marknadsgarant på någon viktig värdepappersmarknad, som i sin tur har stor samhällsekonomisk betydelse. Bankens verksamhet kan i sådana fall vara en kritisk verksamhet i lagens mening. Det följer av exemplen ovan att det är viktigt att beakta en verksamhets utbytbarhet vid bedömningen av om den är kritisk. Det räcker inte med att verksamheten i sig är viktig (eller stor), utan den ska också vara svår att ersätta för att definieras som kritisk. Exempelvis så är det en viktig verksamhet att ta emot insättningar. Det innebär dock inte att alla institut som tar emot insättningar ska anses bedriva kritisk verksamhet, inte ens om de har relativt stor marknadsandel. heller gå att snabbt byta ut företaget, eftersom det är endast då företagets Prop. 2015/16:5 verksamhet inte är enkelt utbytbar som dess fallissemang kan leda till en störning som medför betydande konsekvenser för det finansiella systemets funktionsförmåga eller för realekonomin. Eftersom begreppet kritisk verksamhet är av stor betydelse för utformningen av ett resolutionsförfarande, bör det definieras i lag. En bestämmelse som motsvarar definitionen i artikel 2.1.35 bör tas in i den nya lagen om resolution. Frågan huruvida verksamheten är utbytbar är en del av bedömningen av om en verksamhet anses kritisk. Om institutet eller koncernen enkelt kan bytas ut kan inte heller ett fallissemang ge upphov till en allvarlig störning med avseende på begreppet kritisk verksamhet. Att utbytbarhet är ett kriterium i detta sammanhang behöver dock inte uttryckligen framgå av definitionen. Den del i krishanteringsdirektivets definition som kännetecknar företag som kan bedriva kritisk verksamhet, dvs. ”institutets eller koncernens storlek eller marknadsandel, externa och interna sammanlänkning, komplexitet eller gränsöverskridande verksamhet” är endast exempel på vilken typ av faktorer som kan tänkas påverka bedömningen av om ett företag bedriver kritisk verksamhet och behöver inte heller ingå i definitionen. Kärnaffärsområde definieras i artikel 2.1.36 i krishanteringsdirektivet som affärsområden och kringtjänster som utgör faktiska källor till inkomst, vinst eller har ett franchisevärde för ett institut eller en koncern som institutet tillhör. Med kärnaffärsområden menas således verksamhet som ett företag bedriver och som är central för dess intjäning. Det är med andra ord verksamhet som är kritisk ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Det finns inget behov av att använda det begreppet i den nya lagen om resolution och någon särskild definition av det behöver därför inte tas in i lagen. Regeringens förslag: Den nya lagen om resolution ska vara tillämplig på i hemmahörande kreditinstitut och värdepappersbolag, liksom på vissa finansiella institut, finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet och EES-filialer. avses banker och kreditmarknadsföretag enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Med värdepappersbolag avses ett svenskt aktiebolag som har tillstånd att driva värdepappers- rörelse enligt lagen om värdepappersmarknaden, om det har tillstånd 1.för någon av de tjänster som anges i 2 kap. 1 § 3, 6, 7 och 8 lagen om värdepappersmarknaden, 2.att som sidotjänst förvara finansiella instrument för kunders räkning och ta emot medel med redovisningsskyldighet enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 lagen om värdepappersmarknaden, eller 2015/16:5 3. att som sidotjänst ta emot kunders medel på konto för att underlätta värdepappersrörelsen enligt 2 kap. 2 § första stycket 8 samma lag. Följande uttryck och begrepp träffar samma typ av företag som tillsynsförordningen: , finansiellt holdingföretag, blandat finansiellt holdingföretag, holdingföretag med blandad verk- samhet, finansiellt moderholdingföretag inom EES, blandat finansiellt holdingföretag inom EES, moderinstitut inom EES. Ett moderföretag inom EES är ett moderinstitut inom EES, ett finansiellt moderholdingföretag inom EES eller ett blandat finansiellt moderholdingföretag inom EES. Lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värde- pappersmarknaden ska kompletteras med vissa av dessa definitioner. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot riksbank anser att ett resolutionsregelverk även för finansiella infrastrukturföretag, t.ex. centrala motparter och betalnings- system, bör utredas. anser att det bör övervägas om regelverket för resolution bör göras allmänt tillämpligt för samtliga kreditinstitut och värdepappersbolag, även de som inte bedöms vara systemviktiga. Skälen för regeringens förslag Vilka företag omfattas av regelverket? Krishanteringsdirektivet rör förfaranden för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. och värdepappersföretag benämns tillsammans institut enligt artikel 2.1.23 i krishanteringsdirektivet. På motsvarande sätt bör en definition av institut som omfattar kreditinstitut och värdepappersbolag föras in i lagen om resolution. I den definitionen bör dock begreppet värdepappersbolag användas i stället för det vidare begreppet värde- papperföretag (se nedan). Motsvarande definition, liksom vissa andra definitioner som berörs i det följande och som är relevanta för de nya bestämmelser som förs in i sektorslagstiftningen, bör även införas i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF, och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, förkortad LVM. Även filialer till institut i tredjeland omfattas av vissa av krishan- teringsdirektivets bestämmelser. Begreppet filial behandlas i avsnitt 6.7. I avsnitt 6.10 behandlas vidare några andra begrepp som rör tredjeland. Även vissa andra typer av företag, som inte är institut eller filialer till institut, kan dock till större eller mindre del omfattas av regelverket. Det kan röra sig om moderföretag till kreditinstitut och värdepappersföretag (finansiella moderholdingföretag och blandade finansiella moderholding- företag), vissa andra typer av holdingföretag (finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag och holdingföretag med blandad verksamhet), finansiella institut som är dotterföretag till ett sådant holdingföretag eller till ett institut och som omfattas av grupptillsyn samt filialer till företag som är etablerade i tredjeland. När det talas om såväl institut som andra företag som omfattas av regelverket, bör samlingsbegreppet företag användas i det följande. riksbank anser att det bör övervägas om en särskild resolutionsordning för finansiella infrastrukturföretag, t.ex. centrala motparter och betalningssystem, bör utredas. Enligt bedriver vissa sådana företag kritisk verksamhet och är av avgörande betydelse för den finansiella stabiliteten. Principiellt gör sig samma överväganden gällande för dessa företag som för kreditinstitut och värdepappersbolag. anser att en resolutionsordning för finansiella infrastrukturföretag skulle behöva utformas på ett annat sätt i enlighet med de företagens särskilda förutsättningar. Som riksbank noterar pågår även arbete i Europeiska kommissionen avseende de frågor som tar upp. Enligt regeringens bedömning framstår det som lämpligt att avvakta med en eventuell utredning av en särskild resolutionsordning för finansiella infrastrukturföretag tills det inledda arbetet på europeisk nivå har avslutats. anser att det bör övervägas om resolutions- regelverket bör ha ett bredare tillämpningsområde, och inte bara omfatta systemviktiga företag. Resolution är enligt ett förfarande som är särskilt utformat för finansiella företag och som kan möjliggöra en mer kostnadseffektiv krishantering för staten, även avseende icke systemviktiga företag. Att låta reglerna gälla för alla, och inte bara systemviktiga företag, skulle dessutom vara konkurrensneutralt. noterar att det finns argument mot att utsträcka reglernas tillämpningsområde, och att en möjlig lösning kan vara att låta resolution bli ett frivilligt förfarande för icke systemviktiga företag eller att enbart tillämpa delar av ramverket på sådana företag. Regeringen delar i och för sig bedömning att resolution enligt de nu föreslagna reglerna kan innebära en mer kostnadseffektiv hantering av krisdrabbade finansiella företag. bör det, som också framhåller, noteras att det effektiva förfarandet möjliggörs av att främst ägares och borgenärers rättigheter inskränks i förhållande till vad som annars skulle ha gällt. Det framstår därför som tveksamt om det är lämpligt att utsträcka resolutions- regelverkets tillämpningsområde till andra företag än de som enligt krishanteringsdirektivets uttryckliga regler ska kunna komma i fråga för resolution. Under alla förhållanden är det en fråga som det saknas beredningsunderlag för att behandla inom ramen för detta lagstiftnings- ärende. används i krishanteringsdirektivet för att beteckna sådana institut som har andra finansiella företag som dotterföretag och inte själva är dotterföretag till ett annat institut eller ett holdingföretag. I krishanteringsdirektivet finns definitioner av dels moderinstitut i en medlemsstat, dels moderinstitut inom unionen (artikel 2.1.49 respektive artikel 2.1.50 i krishanteringsdirektivet). I likhet med utredningen anser regeringen att det inte behövs någon definition av ett moderinstitut i en medlemsstat (eller rättare sagt ett land inom EES). Definitionen av moderinstitut inom EES träffar svenska företag i toppen av en koncern även om koncernen inte är gränsöverskridande. Det bedöms inte heller nödvändigt att föra in en definition av berört moderinstitut, motsvarande artikel 2.1.79 i krishanteringsdirektivet, i den nya lagen om resolution. På motsvarande sätt som för institut finns också definitioner i kris- hanteringsdirektivet som avser moderföretag. I artikel 2.1.85 i kris- hanteringsdirektivet definieras ett moderföretag inom unionen som ett moderinstitut inom unionen, ett finansiellt moderholdingföretag inom unionen eller ett blandat finansiellt moderholdingföretag inom unionen. Definitionen syftar alltså på det företag som finns i toppen av en koncern inom unionen (EES). Den utesluter dock holdingföretag med blandad verksamhet. Begreppet används exempelvis för att ringa in vilket moderföretag som är skyldigt att upprätta återhämningsplaner. En motsvarande definition bör tas in i lagen. En undergrupp bland moderföretagen inom unionen utgörs av de finansiella moderholdingföretagen inom unionen. Det görs i krishan- teringsdirektivet också en skillnad mellan ett finansiellt moderholding- företag i en medlemsstat (artikel 2.1.12) och finansiellt moderholding- företag inom unionen (artikel 2.1.13). I båda fallen definieras begreppet med hänvisning till och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, kallad tillsynsförordningen. På motsvarande sätt som i fråga om moderinstitut inom unionen bör det i lagen tas in en definition av moderholdingföretag inom unionen, medan det framstår som överflödigt att dessutom ta in en definition av finansiellt moderholdingföretag i en medlemsstat. Samma överväganden gör sig gällande i fråga om definitionerna av blandat finansiellt moderholdingföretag i en medlems- stat (artikel 2.1.14) respektive inom unionen (artikel 2.1.15). Enligt artikel 2.1.2 i krishanteringsdirektivet avses med kreditinstitut detsamma som i artikel 4.1.1 i tillsynsförordningen, dvs. företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja kredit för egen räkning. Banker och kreditmarknadsföretag behandlas enligt svensk rätt som kreditinstitut och omfattas av de bestämmelser för tillsyn som ställer upp för kreditinstitut. bör därför definieras som banker och kreditmarknadsföretag enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF. Enligt krishanteringsdirektivet ska det även vara tillämpligt på värdepappersföretag.