prop · H30376 · 2015-12-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:76 Kvalitetssäkring av högre utbildning Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen presenterar regeringen bedömningar när det gäller ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning. Regeringen bedömer att de granskningar som ansvarar för bör beakta lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete i ökad utsträckning. granskningar bör vara inriktade på både kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling av högre utbildning. Systemet bör bestå av fyra komponenter: –granskning av lärosätens kvalitetssäkringsarbete, –utbildningsutvärdering, och –tematiska utvärderingar. Bedömningarna i skrivelsen syftar till att utgöra ett ramverk för kvalitetssäkringssystemet. Regeringen avser att ge i uppdrag att ansvara för att vidareutveckla och genomföra ett nytt system med utgångspunkt i regeringens bedömningar, tillämpliga lagar och förordningar samt de principer för kvalitetssäkring som har tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen. Arbetet bör utföras i samråd med både universitet och högskolor och med företrädare för studenter och arbetsliv. Ärendet och dess beredning .............................................................. All högskoleutbildning ska hålla hög kvalitet ................................... Kvalitetssäkring av högre utbildning ................................................ Nuvarande system för kvalitetssäkring.............. Kvalitetssäkring i lag och förordning ................ Kvalitetssäkring ur ett internationellt perspektiv................ Europeiska principer för kvalitetssäkring .......... Kvalitetssäkringssystem i andra länder ............. 2.3Ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre Genomförande och konsekvenser ................................................... Kvalitetssäkring av högre utbildning (U2015/01626/UH) .......................................................... Förteckning över remissinstanser som har beretts tillfälle att yttrande sig över remisspromemorian Kvalitetssäkring av högre utbildning (U2015/01626/UH) .......................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning beslutade utbildningsministern att uppdra åt en utredare att biträda med att föreslå hur kvalitetssäkringssystemet för högre utbildning bör utformas. remitterade en promemoria med förslag om ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning (U2015/01626/UH). I promemorian föreslås också att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte längre ska fördelas på grundval av utbildningars resultat. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2015/01626/UH). I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) föreslår regeringen att tidigare ställningstagande om att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat inte längre ska gälla. 1All högskoleutbildning ska hålla hög kvalitet ska vara en ledande kunskapsnation. Högre utbildning av hög kvalitet är avgörande för att säkra framtidens jobb och stärka konkurrenskraft, men även för att ge kvinnor och män ökad frihet att forma sina egna liv. Högre utbildning spelar en central roll för kompetensförsörjningen och för samhällets kunskapsutveckling. Högskoleutbildning ger också bildning, bidrar till personlig utveckling och ger människor bättre förutsättningar att möta vår tids stora utmaningar och snabba förändringar i livsvillkor. Den är också en avgörande förutsättning för demokratiutveckling. Regeringen anser även att det är centralt att studenter under sin utbildning förbereds för att verka på en global och föränderlig arbetsmarknad. är ett litet exportberoende land som ska konkurrera med kunskap. De investeringar i högre utbildning som gjorts historiskt har lönat sig väl, och det är tydligt att behovet av högskoleutbildning också har ökat . Regeringen bygger därför ut högskolan med nya utbildningsplatser . är det högt prioriterat för regeringen att stärka kvaliteten i svensk högskoleutbildning. Målet är att alla studerande kvinnor och män ska veta att de går en utbildning som håller hög kvalitet. Kvalitetssäkringssystemet är ett centralt verktyg för att stärka kvaliteten i den högre utbildningen. I denna skrivelse gör regeringen bedömningar i fråga om ett ramverk för ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem som bygger på principer som har bred förankring i högskolesektorn. 2 Kvalitetssäkring av högre utbildning 2.1.1Nuvarande system för kvalitetssäkring finns det ett nationellt system för kvalitetssäkring av högskoleutbildning i . Utgångspunkten är att utformningen av den interna utvärderingsverksamheten är en fråga för respektive universitet och högskola, och att en särskild myndighet ansvarar för det nationella, externa kvalitetssäkringssystemet. Kvalitetssäkringssystemets utformning har skiftat . Medan prövningar av examenstillstånd har skett på liknande sätt , har fokus för övrig granskning huvudsakligen växlat mellan utvärdering av lärosätets kvalitetsarbete och utvärdering av enskilda utbildningar. Utbildningsutvärderingar har i sin tur genomförts med olika fokus. Gemensamt för samtliga granskningar är att de har genomförts med en metod som bygger på att lärosätet gör en självvärdering som sedan granskas av en bedömargrupp med externa, oberoende sakkunniga (s.k. peer-review). De sakkunniga intervjuar också berörda på lärosätena och skriver en rapport som underlag för den ansvariga myndighetens beslut. Efter beslut med anledning av propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139, bet. 2009/10:UbU20, rskr. 2009/10:320) inrättades nuvarande kvalitetssäkringssystem. Regeringens bedömningar i propositionen var följande. Det nationella kvalitetssäkringssystemet bör bestå av kvalitetsutvärderingar av utbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt prövningar av examenstillstånd. Utbildning som leder till examina på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå bör utvärderas av i fyraårscykler och främst avse bedömning av utbildningens resultat. Bedömningarna bör göras av externa oberoende sakkunniga och hållas samman av . Resultatbedömningen bör göras utifrån granskning av studenternas självständiga arbeten och universitetens och högskolornas självvärderingar av utbildningens resultat i kombination med sakkunnigas platsbesök vid lärosätena. Vidare bör resultat från enkäter till tidigare studenter ingå i bedömningen. Regeringen bedömde även att utvärderingen bör resultera i ett samlat omdöme om utbildningens resultat på en tregradig skala. Ett viktigt skäl som angavs i den nämnda propositionen för att införa ett kvalitetssäkringssystem med fokus på granskning av resultat var att de statliga universiteten och högskolorna hade fått ökad grad av självbestämmande över hur verksamheten utformas och bedrivs. Granskning av förutsättningar och processer ansågs kunna få oönskade styrningseffekter. Även lärosätenas ansvar att utforma system för utvärdering av den egna verksamheten poängterades. dades vidare på att om den politiska styrningen av högskolan minskar, så Skr. 2015/16:76 ökar högskolans eget ansvar i motsvarande grad. maktens behov av uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det gäller inte minst kontrollen av kvaliteten i utbildningars resultat. Dessutom skulle systemet tillgodose studenters, näringslivets, myndigheters och andra intressenters behov av information om utbildningarnas kvalitet. Därmed skedde alltså ett skifte av fokus jämfört med de föregående kvalitetssäkringssystemen för högre utbildning, i vilka utvärderingen av utbildningarna framför allt hade fokuserat på utbildningarnas förutsättningar och genomförande. Dessutom innebar det nya systemet att kvalitetssäkringssystemets syfte att fungera kvalitetsdrivande och utvecklande tonades ner till förmån för en betoning på kvalitetskontroll. Kvalitetssäkringssystemet bestod således av de båda komponenterna examenstillståndsprövningar och utbildningsutvärderingar. Utbildningsutvärderingarna omfattade utbildningar som kan leda till examen på grundnivå eller avancerad nivå. Av resursskäl har utvärdering av utbildning på forskarnivå inte genomförts . Ett utvecklingsarbete om hur utvärdering av utbildning på forskarnivå kan genomföras bedrivs emellertid på . Avsikten är att sådana utvärderingar kommer att integreras i det nya systemet. Initialt gjordes också enkäter till tidigare studenter inom ramen för utbildningsutvärderingarna, men på grund av metodproblem som bland annat innebar för låg svarsfrekvens fick dessa tas bort. Om bedömargruppens bedömningar av de självständiga arbetena gav en tydlig bild av hur väl utbildningen når vissa mål för examen fick de självständiga arbetena, tillsammans med de utbildningsresultat som redovisades i självvärderingen, störst vikt vid den samlade bedömningen. När det fanns examensmål som helt eller delvis inte gick att bedöma utifrån självständiga arbeten och självvärderingar blev det underlag som framkom genom intervjuer särskilt viktigt. Bedömargruppens arbete utmynnade i ett förslag till samlat omdöme för varje utbildning på en tregradig skala: mycket hög kvalitet, hög kvalitet eller bristande kvalitet. beslutade sedan om vilket samlat omdöme varje utbildning skulle få utifrån bedömargruppens yttrande. Utbildningar med det samlade omdömet mycket hög kvalitet eller hög kvalitet uppfyllde kvalitetskraven för högskoleutbildning. Lärosäten med utbildningar som fick det högsta omdömet tilldelades även kvalitetsmedel i resurstilldelningssystemet. För utbildningar som fick omdömet bristande kvalitet innebar det också att lärosätets tillstånd att utfärda den aktuella examen ifrågasattes. Lärosätet fick i dessa fall på sig att redovisa en åtgärdsplan, och gjorde därefter en uppföljning av de aktuella utbildningarna. Fram återkallades inga examenstillstånd, eftersom utbildningarna efter uppföljning antingen visade sig hålla hög kvalitet eller hade lagts ner av lärosätet. Några uppföljningar kvarstår att göra /2016. 2.1.2Kvalitetssäkring i lag och förordning Det finns en rad bestämmelser som är centrala för universitetens och högskolornas arbete med kvalitetssäkring och som utgör utgångspunkt för arbete. Grundläggande är att universitet och högskolor ansvarar för att utbildningen håller hög kvalitet. I 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434), som gäller för universitet och högskolor med statlig huvudman, anges att ”Verksamheten ska avpassas så att en hög kvalitet nås i utbildningen och forskningen. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenterna.”. I 1 kap. högskolelagen finns även bestämmelser i fråga om bl.a. ett nära samband mellan forskning och utbildning, studentinflytande, jämställdhet, internationella förhållanden och breddad rekrytering. Vidare anges i högskolelagen övergripande krav och mål för utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå (1 kap. 7–9 a §§). I examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100), bilagan till förordningen (1993:221) för och bilagan till förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan anges krav för vad som ska uppnås för att få en viss examen, dvs. Regler om tillstånd eller rätt enligt lag att utfärda examina finns i högskolelagen (1 kap. 11–16 §§) och i högskoleförordningen finns ytterligare regler i fråga om examina och tillstånd att utfärda examina (6 kap. 4–5 f §§). I fråga om och Försvarshögskolan föreskriver regeringen vilka examina som får avläggas där. I lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina (examenstillståndslagen) finns bestämmelser om att enskilda utbildningsanordnare kan få tillstånd att utfärda examina, som regeringen med stöd av högskolelagen har meddelat föreskrifter om, och om återkallelse av sådana tillstånd. För tillstånd krävs bl.a. att de krav som ställs på utbildningen i 1 kap. högskolelagen uppfylls. Av examenstillståndslagen framgår även att de enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina är skyldiga att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningar. Utbildningsanordnaren är också skyldig att upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning. De bedömningar som lämnas i denna skrivelse omfattar därför även de enskilda utbildningsanordnare som har regeringens tillstånd att utfärda examina. och högskolor, eller lärosäten, avses därför i denna skrivelse om inte annat anges såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examen. I förordningen (2012:810) med instruktion för Universitets-kanslers- ämbetet anges att ska ansvara för kvalitetssäkring av högskoleutbildning genom utbildningsutvärdering och genom prövning av frågor om examenstillstånd. Av reglerna i högskolelagen om tillstånd att utfärda examina framgår att kan besluta att ett universitet eller en högskola inte längre får utfärda en examen om kvaliteten i en utbildning brister. För enskilda utbildningsanordnare är det regeringen som fattar beslut om tillstånd av utfärda examen respektive återkallande av sådant tillstånd. Regeringens beslut fattas vanligen efter att ett yttrande har inhämtas från Universitets- redovisar för regeringen . 2015/16:76 antal granskningar och det samlade resultatet i sin årsredovisning. myndighetens webbplats finns en databas som löpande uppdateras med information om utfallet för varje granskning. 2.2Kvalitetssäkring ur ett internationellt perspektiv 2.2.1 Europeiska principer för kvalitetssäkring är med i det europeiska samarbete som kallas Bolognaprocessen och som bl.a. syftar till att öka studenters och arbetstagares rörlighet För att åstadkomma det har fokus för samarbetet varit att bygga upp ett ömsesidigt förtroende för varandras utbildningssystem, bl.a. genom att öka transparensen i de olika ländernas utbildningssystem och genom att länderna erkänner kvaliteten i varandras utbildningar och Kvalitetssäkringens roll är således central inom Bolognaprocessen och som en del i samarbetet har bl.a. gemensamma principer för kvalitetssäkring tagits fram. Standards and in Higher Education Area och förkortas ESG. Principerna har antagits av ministrarna för högre utbildning i de länder som ingår i samarbetet men är inte juridiskt bindande. reviderades av ministrarna . Principerna är utarbetade för att kunna tillämpas i alla länder oavsett regelverk, utbildningssystem och andra förutsättningar. kunna genomföras på olika sätt av skilda länder, lärosäten och kvalitets- Principerna är uppdelade i tre delar. handlar om hur universitet och högskolor bör kvalitetssäkra högskole- utbildning, den andra delen om hur kvalitetssäkringsorgan bör arbeta med extern granskning och den tredje delen om hur dessa organ bör kvalitetssäkra den egna verksamheten. in Higher Education (ENQA) för att främja samarbete och erfarenhetsutbyte om kvalitetssäkring av högre utbildning mellan länderna i Bolognasamarbetet. ENQA är en medlemsorganisation för kvalitetssäkringsorgan som och för medlem- skap krävs att organisationen uppfyller principerna för kvalitetssäkring. (tidigare ) har varit medlem, men bedömdes efter en utvärdering av ENQA inte längre upp- fylla principerna och fick därför inte behålla sitt medlemskap. som framfördes av ENQA var bl.a. att det nationella systemet för kvalitetssäkring inte beaktade lärosätenas interna kvalitetssäkringsarbete och inte i tillräcklig utsträckning bidrog till lärosätenas kvalitetsutveck- ENQA medverkar i Bolognasamarbetet och har deltagit i det avslutade arbetet med revidering av principerna för kvalitets- Ovanstående principer för kvalitetssäkring ligger även till grund för medlemskap i for Higher Educa- tion (EQAR). är en organisation som bl.a. tillhandahåller en för- 2015/16:76 teckning över kvalitetssäkringsorganisationer som arbetar i enlighet med principerna. Avsikten är att kvalitetssäkringsorganen som ingår i EQAR- registret ska kunna anlitas för utvärderingsuppdrag i andra länder. 2.2.2Kvalitetssäkringssystem i andra länder Det är vanligt att examenstillståndsprövningar (eller prövning av tillstånd att inrätta utbildningsprogram) ingår i de nationella kvalitetssäkringssystemen. I många länder används därutöver en kombination av granskningar av lärosätenas egna interna kvalitetssäkringssystem och utbildningsutvärderingar. Även tematiska utvärderingar där vissa specifika kvalitetsaspekter granskas förekommer. De olika ländernas kvalitetssäkringssystem omfattar vanligen en kombination av alla eller några av dessa komponenter, men med olika tyngdpunkt. I bygger kvalitetssäkringssystemet på att lärosätenas eget kvalitetsarbete granskas. När ett lärosäte blivit godkänt får det ansvaret för att säkra kvaliteten i sina utbildningar och kurser och inrätta nya utbildningar. De lärosäten som inte får godkänt får sina utbildningar utvärderade av det nationella kvalitetssäkrings-organet. I är den externa granskningen av det egna kvalitetsarbetet frivillig för lärosätena. Ett godkänt lärosäte premieras genom att dess utbildningar blir föremål för mindre omfattande utbildningsutvärderingar, vilket innebär att färre aspekter av utbildningarna utvärderas än vid övriga utbildningsutvärderingar. I leder ett icke godkänt kvalitetsarbete till att lärosätet inte får inrätta nya utbildningar eller ansöka om examenstillstånd. Också i granskas lärosätenas interna kvalitetssäkringsarbete. Lärosäten som inte godkänns ska genomgå en förnyad granskning inom 2–, men får i övrigt inga sanktioner. I många länder görs lärosätesgranskningar med regelbundenhet, vanligen . Utbildningsutvärderingar sker ibland utifrån ett riskbaserat tillvägagångssätt. I utvärderas utbildningsanordnare som har visat att de klarar av att kvalitetssäkra sina utbildningar på ett tillfredsställande sätt inte lika ofta som utbildningsanordnare som inte har klarat av det. Ett annat exempel är där det nationella kvalitetssäkringsorganet kan välja ut utbildningar för utvärdering, bland annat utifrån problem och kvalitetsbrister i utbildningarna som har kommit till dess kännedom. Nationella tematiska utvärderingar förekommer exempelvis i , och . I dessa tre länder syftar de tematiska utvärderingarna till att utveckla kvaliteten i utbildningarna. I har dessa utvärderingar ett särskilt fokus på att utveckla förutsättningarna för studenternas lärande. I görs tematiska utvärderingar inom ramen för de nationella utbildningsutvärderingarna och fokuserar på ett särskilt relevant tema. I genomförs utvärderingar av specifika kvalitetsaspekter som berörda lärosäten vill få belysta som en del i sin profilering. Det kan till exempel handla om internationalisering eller entreprenörskap i utbildningar. Den metod som används är genomgående att granskningen görs av externa bedömare, s.k. peer-review, där lärosätets självvärdering till- sammans med ett platsbesök på lärosätet utgör de huvudsakliga under- Skr. 2015/16:76 lagen för bedömningen. 2.3Ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning Regeringens bedömning: bör ansvara för ett nationellt kvalitetssäkringssystem med inriktning på både kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling av högre utbildning. Det nationella kvalitetssäkringssystemet bör bestå av fyra komponenter: granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, bör få i uppdrag att ansvara för att vidareutveckla och genomföra systemet med utgångspunkt i regeringens bedömningar, tillämpliga lagar och förordningar och de principer för kvalitetssäkring som har tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen. Detta arbete bör ske i samråd både med universitet och högskolor och med företrädare för studenter och arbetsliv. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är övergri- pande positiva till förslagen i promemorian. Flera remissinstanser, bl.a. Tekniska högskolan, Linnéuniversitetet, , Gymnastisk- och , , , studentkårer, lyfter fram det positiva med den roll- och ansvarsför- delning mellan lärosätena och som föreslås. Majoriteten välkomnar även att förslaget utgör ett ramverk och att får i uppdrag att vidareutveckla och genom- föra systemet i samråd med universitet och högskolor och med före- trädare för studenter och arbetsliv. Vikten av att utvecklingsarbetet bedrivs med utgångspunkt i inter- nationella principer för kvalitetssäkring understryks av bl.a. Lunds universitet, , , , och högskoleförbund och . säten, bl.a. , Kungl. Tekniska högskolan, univer- sitet, , och , uttalar sig positivt om att granskningar bör inriktas på både kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling av högre utbild- Bland annat , och universitet anser att de fyra komponenter som föreslås tillsammans ger en bred bild av utbildningarnas kvalitet. Kritiska synpunkter framförs dock av bl.a. Linnéuniversitetet, Mälar- dalens högskola och Försvarshögskolan i fråga om hur de fyra olika komponenterna förhåller sig till varandra om brister påvisas. , , , , och framhåller risken för att parallella system med utbildningsutvärderingar byggs upp om både lärosätena och ska ansvara för kvalitetssäkring av utbildningar och för att det kan medföra ökade kostnader. Förslagen i promemorian avstyrks helt av och . anser att beslutsunderlaget är otillräckligt och efterfrågar bl.a. en problembeskrivning och utvärdering av tidigare och nuvarande system för kvalitetssäkring. anser bl.a. att det saknas ett arbetsgivarperspektiv och att ett fokus på process i granskningarna kommer att få negativa konsekvenser för kvalitetsarbetet på lärosätena. Skälen för regeringens bedömning En ny inriktning på ansvars- och rollfördelningen mellan lärosätena och Universitet, högskolor och har ansvar för kvalitetssäkring av högskoleutbildning. Av högskolelagen, som lagen om tillstånd att utfärda vissa examina hänvisar till, framgår att universitet och högskolor har ansvaret för att högskoleutbildning håller hög kvalitet. Av förordningen med instruktion för framgår att myndigheten ansvarar för kvalitetssäkring av högskoleutbildning. inrättades och övertog då de uppgifter som tidigare hade i fråga om kvalitetssäkring, tillsyn och uppföljning av effektiviteten i högskolans resursutnyttjande. Syftet med den myndighetsöversyn som då skedde var att etablera en tydlig rollfördelning mellan ansvariga myndigheter på området. I propositionen Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278) uttalar regeringen att det är viktigt att skilja den granskande verksamheten från de främjande och serviceinriktade verksamheterna inom utbildningsområdet. inrättades därför även Universitets- och högskolerådet som fick ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär. I den senaste utvärderingscykeln (2011–2014) har fokus för granskningar varit att kontrollera utbildningarnas resultat, medan frågor om intern kvalitetssäkring och utveckling har varit en fråga för lärosätena själva att hantera. Genom en ökad koppling mellan det kvalitetsarbete som sker på lärosätena och granskningar med fokus även på utveckling, kan kvaliteten i högre utbildning stärkas ytterligare. Även i de internationella principerna för kvalitetssäkring är utgångspunkten att extern granskning bör beakta lärosätets interna kvalitetssäkringsarbete och bidra till kvalitetsutveckling. Lärosätena ansvarar för hur verksamheten organiseras och för utbildningarnas innehåll och genomförande, så att de krav och mål som anges för högskoleutbildning uppfylls. Det förutsätter att varje lärosäte har ett system för intern kvalitetssäkring. Universitet och högskolor har under Skr. 2015/16:76 arbetat med interna system för kvalitetssäkring, system som har granskats av i flera omgångar. har även lärosätenas utbildningar granskats av , numera .