prop · H20347 · 2015-01-22 00:00:00 — Det försvårar för lärosätena att sinsemellan komma överens om att koncentrera vissa inriktningar inom lärarutbildningen till färre lärosäten. har i en tidigare granskning konstaterat att problemen med bristande samverkan och ett likriktat utbildningsutbud är svåra att lösa inom ramen för nuvarande styrmodell där lärosätena ska konkurrera med varandra. Inhämta kunskap och fördela utbildningsplatser En ytterligare utgångspunkt för granskningen är att lärosätena bör försöka uppnå en fördelning av utbildningsplatser inom respektive lärosäte som motsvarar de behov av olika typer av lärare som ﬁnns. Lärosätena har i uppdrag att dimensionera antalet platser utifrån studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. granskning visar att lärosätenas beﬁntliga lärarresurser har stor betydelse för lärosätenas beslut om antalet platser på lärarutbildningens olika inriktningar. Det innebär att lärosätena i viss mån anpassar sitt utbildningsutbud efter vilken undervisande personal de har tillgänglig. Det är viktigt för att säkra kvaliteten i lärarutbildningen. emellertid till en tröghet i systemet som gör att lärosätena fortsätter erbjuda utbildningar där arbetsmarknadens behov är mindre som de kan ha svårigheter att öka antalet utbildningsplatser där behoven är större. En viktig orsak till att lärosätena lägger stor vikt vid lärarresurser är att de vill erbjuda en god kvalitet i utbildningen, vilket självklart anser är mycket viktigt. menar dock att lärarresurserna, enligt den tänkta modellen för att besluta om antalet utbildningsplatser, inte bör vara fullt så framträdande i besluten om antal platser, som de förefaller vara . anser att lärosätena i större utsträckning bör arbeta strategiskt med rekrytering av undervisande personal för att kunna erbjuda utbildning som studenterna efterfrågar och som arbetsmarknaden behöver – med fortsatt fokus på hög kvalitet i undervisningen. tar i sin prövning av examenstillstånd inte hänsyn till lärosätenas studentunderlag. Enligt bedömning ger högskolelagen möjlighet att ta sådan hänsyn. Då skulle tillståndsprövningen kunna få en dimensionerande e•ekt och stimulera samarbeten mellan lärosäten. Hur det rent praktiskt ska ske bör utredas närmare. Från granskningen framkommer att de problem som vissa lärosäten har haft med att öka antalet platser på förskollärarutbildningen delvis handlar om en brist på rätt undervisande personal som kan undervisa inom utbildningen. Det pekar på att regeringen, när den vill att lärosätena kraftigt ökar antalet platser på vissa utbildningar, också behöver stödja lärosätena i arbetet med att på bygga upp sina lärarresurser på de inriktningar där det råder brist på undervisande personal och där utbildningen behöver byggas ut. STATENS DIMENSIONERING AV LÄRARUTBILDNINGEN – UTBILDAS RÄTT ANTAL LÄRARE? Granskningen visar att vid sidan av lärarresurser är antalet sökande studenter den viktigaste faktorn när lärosätena fattar beslut om vilka inriktningar på lärarutbildningen som ska erbjudas och hur många platser som erbjuds på respektive inriktning. Det är dessutom den avgörande faktorn när lärosäten väljer att inte erbjuda en viss utbildning. En viktig orsak till detta är hur resurser tilldelas till högre utbildning. Det bidrar till risk för underskott på vissa lärare och överskott på andra. Studenters intresse för lärarutbildningen påverkas av samhälleliga faktorer som lärosätena kan påverka i låg grad, men som de ändå måste förhålla sig till i dimensioneringen. Av granskningen framgår vidare att lärosätena bara i enstaka fall drar ned på antalet platser på utbildningar där behovet av nya lärare är mindre. Lärosätena prioriterar dock ofta att ge kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) inom bristämnen. är det även där relativt vanligt med KPU till personer med ämnesbakgrunder inom vilka det inte råder brist. Lärosätena har möjlighet att omfördela resurser och platser mellan utbildningar inom lärosätet. För att kunna omfördela medel måste det finnas resurser att omfördela. Resurser att omfördela kommer från det antal studenter ett lärosäte har. Det skulle kunna leda till att lärosäten antar fler studenter än arbetsmarknaden behöver inom områden där söktrycket är högre. Ett sätt för lärosätena att ha möjlighet att erbjuda utbildning i bristämnen, i de fall då fler behöriga studenter än väntat kan antas, är att hålla på ett antal utbildningsplatser centralt på lärosätet. Dessa platser kan då vid behov fördelas till ämnesinriktningar där det råder lärarbrist. På så vis möjliggörs antagning av dessa studenter även om de planerade antagningstalen till olika utbildningsinriktningar ursprungligen var mindre. Granskningen visar att diskussioner kring att göra detta förs på lärosätena. Det förefaller dock variera i vilken grad omfördelning verkligen görs. Samtal om dimensionering mellan lärosäten och skolhuvudmän kan utvecklas har som en utgångspunkt i granskningen att lärosätena bör ha ett system för att inhämta kunskap om studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov regionalt och nationellt. När det gäller lärarutbildningen ﬁnns en klart deﬁnierad avnämargrupp som lärosätena kan och bör ha kontakt med för att få kunskap om arbetsmarknadens behov: skolhuvudmännen. Lärosätena samverkar med skolhuvudmän, framför allt i regionala sammanhang. Nästan hälften av de kommunala skolhuvudmännen är representerade i något organ inom något lärosäte där beslut fattas om lärarutbildningen. De enskilda skolhuvudmännen deltar i mycket lägre grad än de kommunala skolhuvudmännen i olika fora där lärosäten och skolhuvudmän möts för att diskutera lärarutbildningen. Mycket få enskilda skolhuvudmän ﬁnns representerade i organ inom lärosäten där lärarutbildningen diskuteras. gick /14 av GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET grundskoleleverna och av gymnasieeleverna i en skola som drivs av en enskild huvudman. Diskussioner om antalet platser på lärarutbildningens olika inriktningar har inte högst prioritet när lärosäten och skolhuvudmän möts. De diskuterar främst skolutveckling och verksamhetsförlagd utbildning inom lärarutbildningen. Intervjuerna med kommunala skolhuvudmän indikerar att en viss uppgivenhet ﬁnns på grund av det låga studentintresset för framför allt vissa inriktningar på lärarutbildningen. Lärosätena hämtar in information som ﬁnns tillgänglig om arbetsmarknadens behov och har därmed viss kunskap om var behoven på arbetsmarknaden ﬁnns. En majoritet av de kommunala skolhuvudmännen har enligt enkät informerat lärosäten om sina behov av lärare. Andelen bland de enskilda skolhuvudmännen är betydligt lägre. Att av skolhuvudmännen inte har någon aktuell personal- eller kompetensförsörjningsplan kan potentiellt försvåra lärosätenas möjlighet att ta hänsyn till skolhuvudmännens behov i sin dimensionering. bedömer att mer utvecklade underlag från skolhuvudmännen skulle kunna stärka diskussionerna om dimensionering. Bristande kvalitet i lämnade uppgifter och önskemål om ökad tillgänglighet till nationella register De uppgifter som kommunala skolhuvudmän rapporterar in till register över pedagogisk personal (lärarregistret) har enligt vissa kommuner visat sig ha kvalitetsbrister. Det skapar osäkerhet i underlagen för prognoser över behovet av lärare och pekar på att ansträngningar kan behöva göras för att säkra kvaliteten i uppgifter i samband med att de samlas in. De representanter för kommunala skolförvaltningar som intervjuat efterfrågar information från lärarlegitimationsregister. Sådan information skulle underlätta för kommunerna att ta fram ett bra underlag över behovet av lärare med olika utbildningsinriktningar. menar att statistik över lokalt verksamma lärare från lärarlegitimationsregistret skulle underlätta för skolhuvudmännen att förmedla sitt långsiktiga behov av lärare till lärosätena. underlag av god kvalitet som beskriver arbetsmarknadens behov är också avgörande för att den aspekten ska kunna vägas in vid prövning av examenstillstånd. STATENS DIMENSIONERING AV LÄRARUTBILDNINGEN – UTBILDAS RÄTT ANTAL LÄRARE? Granskningen visar sammanfattningsvis att regeringen behöver påverka lärosätenas dimensionering aktivare än vad som görs . Tillgång på kompetenta lärare är av stor vikt för samhället. Utan sådana lärare ﬁnns det också en risk att kvalitetshöjande insatser som staten gör i form av till exempel matematiklyft och läslyft inte får avsedd e•ekt på undervisningen. Det motiverar ett avsteg från principen om en återhållsam styrning av autonoma lärosäten som gäller för högskolesektorn i stort. En aktivare styrning skulle kunna fungera som ett e•ektivt komplement till de åtgärder som regeringen vidtagit för att höja läraryrkets status och på detta sätt öka attraktiviteten i utbildningen, exempelvis karriärvägar för lärare. rekommenderar regeringen att: Justera resurstilldelningssystemet så att det inom lärarutbildningen blir möjligt att stärka lärosätenas förutsättningar att ge utbildningar inom bristämnen även när studentantalet är litet. Stimulera och underlätta ytterligare för lärosätena att samverka rörande lärarutbildningen för att på så sätt uppnå ökad specialisering mellan lärosätena. Fortsätta arbetet med att utveckla statistiken rörande verksamma lärare och i ökad utsträckning tillgängliggöra information för skolhuvudmännen, vilket ökar huvudmännens möjlighet att ge lärosätena ett gott underlag för dimensionering. Utreda om examenstillståndprövningen bör innefatta även dimensioneringsaspekten. Granskningen visar att lärosätena bör stärka vissa aspekter av sitt arbete för att deras dimensioneringsbeslut ska resultera i att rätt antal lärare med rätt utbildning utbildas. rekommenderar lärosätena att: Arbeta mer systematiskt och strategiskt med studentrekrytering till lärarutbildning där brist råder på arbetsmarknaden. På ett mer systematiskt sätt ha kontakt med alla typer av skolhuvudmän för att från dessa inhämta information om framtida behov av lärare. Arbeta mer aktivt för att se till att den undervisande personalen matchar det behov som ﬁnns på arbetsmarknaden gällande lärare. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Skolverksamhet på grundskole- och gymnasienivå ordnas av en eller av en enskild huvudman. Forskning visar att lärare spelar stor roll för elevernas förutsättningar att nå skolans kunskapsmål. Staten har ett övergripande ansvar för skolans kvalitet och likvärdighet. Utifrån denna ansvarsfördelning har genom skollagen bestämt vilka kvaliﬁkationer lärare (eller förskollärare) måste ha för att tillsvidareanställas i skolväsendet utan tidsbegränsning.2 Staten har genom regleringen av lärarutbildning tagit på sig ett ansvar för att tillhandahålla rätt antal lärare med rätt kompetens.3 Dimensioneringen av lärarutbildning utgör en viktig del av det system som ska se till att det ﬁnns ett tillräckligt antal lärare med rätt kompetens inom alla undervisningsämnen och på alla nivåer inom och Regeringen och de lärosäten som bedriver lärarutbildning är tillsammans ansvariga för att detta fungerar e ektivt. Lärarutbildningen är en av landets största och viktigaste yrkesutbildningar och lärarna är centrala för att skapa en skola som håller hög kvalitet. råder det brist på vissa typer av lärare, till exempel ämneslärare inom matematik och naturvetenskap för årskurs 7–9 samt gymnasieskolan.4 Bristen riskerar att förvärras av studenternas låga intresse för att välja dessa inriktningar eller examina inom lärarutbildningen. Bristen är inte ny. Problem att utbilda ett tillräckligt antal lärare inom vissa områden och för vissa årskurser har funnits en längre tid.5 Regeringen har för att öka tillgången till behöriga lärare vidtagit en del riktade satsningar på fortbildning för lärare, som Lärarlyftet I och II.6 Regeringen har också genomfört andra kompetensutvecklingsinsatser för lärare, t.ex. 22 kap. 20 § skollagen (2010:800). 3Sedan 2011 ﬁnns fyra lärarexamina: grundlärar-, ämneslärar-, yrkeslärar- och förskollärarexamen. 4Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden. Ett planeringsunderlag inför /2014. (2012:22R); Arbetskraftsbarometern ’13. SCB; Trender och prognoser 2011, SCB. 5SOU 2008:109, En hållbar lärarutbildning. 6Lärarlyftet är en satsning för lärare som inte har behörighet för de ämnen som de undervisar i. beställer utbildning från landets lärosäten. STATENS DIMENSIONERING AV LÄRARUTBILDNINGEN – UTBILDAS RÄTT ANTAL LÄRARE? Matematiklyftet som är en ämnesdidaktisk fortbildningssatsning för matematiklärare.7 Karriärtjänsterna förstelärare och lektor ska göra läraryrket mer attraktivt och säkra god undervisning för elever. att lärare kan utses till förstelärare eller lektor och få ett lönepåslag för det. Läraren ska huvudsakligen arbeta med undervisning och uppgifter som hör till undervisningen.8 Dessa insatser riktar sig till redan verksamma lärare. Utöver insatser som riktar sig till redan verksamma lärare är det viktigt att systemet för dimensionering av lärarutbildningen fungerar e•ektivt, det vill säga att lärosätena varken utbildar för många eller för få lärare av olika slag. Utredningen hållbar lärarutbildning, konstaterade att dimensioneringen av lärarutbildningen historiskt sett aldrig har fungerat bra. Utredningen tog upp en snabb förändringstakt i skolan och att dimensioneringen av utbildningen inte har gjorts enligt prognoser över behov av lärare som anledningar till att det inte har fungerat. Utredningen pekade också på en tidigare granskning från Riksrevisionen9 i vilken resurstilldelningssystemets e•ekt på dimensionering av utbildning togs upp.10 Enligt regleringsbreven till statliga universitet och högskolor ska antalet platser på utbildningar generellt fastställas med utgångspunkt i studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Det sätt på vilket lärosätena tilldelas resurser för grundutbildningen innebär dock incitament för lärosätena att ge större vikt till studenters efterfrågan än till behovet på arbetsmarknaden. Utöver detta ﬁnns brister vad gäller information om hur många verksamma lärare det ﬁnns som är behöriga för skolformen, årskursen och ämnet. har inga nationella prognoser gjorts över vilka behov av lärare som ﬁnns hos skolhuvudmännen. Sådan information skulle kunna användas som underlag för dimensionering. Regeringen har agerat i frågan genom att ge i uppdrag att utveckla statistiken om vilka lärare som är verksamma i skolan. Regeringen har även gett i uppdrag att tillsammans med () redovisa en detaljerad prognos över det framtida behovet av olika lärarkategorier.11 bedömer att det ﬁnns anledning att granska systemet för dimensionering av lärarutbildningen. Granskningen görs som ett led i serie av granskningar på skolområdet. 7Matematiklyftet är en fortbildning i didaktik för lärare som undervisar i matematik. Syftet är att stärka och utveckla kvaliteten i undervisningen och på så sätt öka elevernas måluppfyllelse (Regeringsbeslut, Uppdrag att svara för utbildning, dnr U2011/4343/S, ). 8Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 9 RiR 2005:19, Rätt utbildning för undervisningen. 10SOU 2008:109, s. 412 11Regeringsbeslut, Dnr U2014/4128/S, Uppdrag om prognos över behovet av olika lärarkategorier, GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Syftet med granskningen är att undersöka om det system för lärarförsörjning som staten har konstruerat för att leva upp till sitt åtagande att tillhandahålla ett tillräckligt antal lärare med rätt kompetens fungerar på ett e ektivt sätt. I systemet för dimensionering ingår lärosätenas arbete med att bestämma antalet studieplatser, hur regeringen följer upp det arbetet samt hur regeringen har agerat för att förbättra förutsättningarna för lärosätena att genomföra en e ektiv dimensionering. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är systemet för att tillhandahålla rätt antal lärare med tillräcklig formell kompetens e ektivt? har valt att fokusera på systemet för att utbilda ytterligare personer till läraryrket och inte på kompetensutveckling av redan verksamma lärare. I granskningen ingår de 26 statliga universitet och högskolor som har lärarutbildning samt regeringen ().12 Utöver dimensionering av lärarutbildningen ﬁnns det en rad andra insatser som syftar till att påverka antalet lärare och som uppfyller statens krav på formell behörighet för lärare. Bland dessa insatser kan nämnas: informationskampanj om lärar- och förskolläraryrkena, särskild kompletterande pedagogisk utbildning (KPU), satsningen på utländska lärares vidareutbildning (), vidareutbildning av lärare (), särskild kompletterande utbildning för personer med examen på forskarnivå. Dessa insatser riktar sig, med undantag för informationskampanj, KPU och till redan verksamma lärare. Med undantag för KPU har regeringen gett särskilda uppdrag och betalar ut särskilda medel för dessa 12Enligt UKÄs databas över examenstillstånd: , och , , , , , , , , , , , , Kungl. Tekniska Högskolan, , , , , , , , , konstnärliga högskola, , , , , . Alla lärosäten har inte rätt att examinera lärare inom alla inriktningar på lärarutbildningen. I vår sammanställning är alla typer av lärarexamina medräknade. och är enskilda utbildningsanordnare varför dessa inte ingår i granskningen. STATENS DIMENSIONERING AV LÄRARUTBILDNINGEN – UTBILDAS RÄTT ANTAL LÄRARE? KPU ﬁnansieras genom det ordinarie grundutbildningsanslaget.13 Därför ingår KPU i granskningen. KPU syftar till att de med tidigare högskolestudier relevanta för ett undervisningsämne ska kunna bli ämneslärare. Granskningen är avgränsad till den lärarutbildning som erbjuds från eftersom den lärarutbildning som infördes är på väg att successivt fasas ut ur utbildningsutbudet. Det är därför endast relevant att diskutera dimensioneringsfrågor rörande den lärarutbildning som infördes . Det som genomgående avses är den nya lärarutbildningen och dess olika examina och inriktningar på årskurser och ämnen. Eftersom pågående granskningsstrategi som granskningen görs inom inte omfattar förskolan är inte den utbildningen i fokus i granskningen, men förskollärarutbildningen har berörts i intervjuer och enkäter. Granskningen fokuserar på dimensioneringen av lärarutbildning. Tillgången på lärare är emellertid också beroende av andra faktorer såsom läraryrkets status, arbetsmiljön i skolan, lön och löneutveckling samt hur yrket diskuteras i media och andra fora. En betydande del av detta ansvar ligger på skolhuvudmännen som har ansvar för arbetsmiljö, lön, kompetensutveckling etc. Regeringen har gjort insatser som delvis syftar till att öka attraktiviteten i yrket, såsom karriärtjänster för lärare, lärarlegitimation och informationskampanj om läraryrket. Dessa frågor ligger utanför ramen för den här granskningen. Det beror på att många av de insatser regeringen initierat ännu inte har pågått för att det ska vara meningsfullt att granska dem, och på att ansvaret för dessa frågor i hög grad ligger på kommunala eller enskilda skolhuvudmän. I skollagen slås fast att endast den som har legitimation som lärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisning i skolväsendet.14 ska efter ansökan meddela legitimation till en lärare som har en behörighetsgivande examen. De behörighetsgrundande utbildningarna regleras i bilaga 2 till högskoleförordningen.15 Behörighet ges i årskurser och ämnen och regleras i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Behörigheten avser det eller de ämnen och årskurser som 13Regleringsbrev avseende till , Regleringsbrev avseende avseende universitet och högskolor. 142 kap. 13 § skollagen (2010:800). 152 kap. 16 § skollagen (2010:800), förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare, högskoleförordning (1993:100), bilaga 2. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET omfattas av lärarens utbildning. har vid ﬂera tillfällen framhållit vikten av att undervisningen i skolan bedrivs av lärare som är utbildade för sin uppgift. Enligt är utbildade lärare i skolan viktigt framför allt för att säkerställa undervisningens kvalitet och elevernas resultat, skolans nationella likvärdighet samt genomslag för statens styrning av skolan. Lärarnas utbildning och kompetens framhålls ofta som avgörande för skolans kvalitet och utveckling.16 Utöver detta utgår i granskningen från 1 kap. 6 § regeringsformen enligt vilken regeringen styr riket och är ansvarig inför . I granskningen innebär det att regeringen har ett ansvar att se till att den styrning regeringen utövar över en sektor fungerar på ett tillfredställande sätt. Detta ansvar innebär enligt att regeringen kan behöva agera när den nås av signaler om att en viss styrmodell inte fungerar. Enligt budgetlagen ska hög e ektivitet och god hushållning eftersträvas i statens verksamhet. 17 Det operationaliserar i granskningen som att regeringen och lärosätena ska eftersträva att rätt antal lärare inom olika årskurser och ämnen utbildas. Enligt myndighetsförordningen ska myndigheterna verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.18 I granskningen operationaliseras det som att lärosätena när det är lämpligt bör samverka för att lärarutbildningen ska bedrivas på ett e ektivt sätt för staten som helhet. Riksdag och regering har vid ett ﬂertal tillfällen uttalat att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.19 Detta sägs också av regeringen i det årliga regleringsbrevet till universitet och högskolor.20 Regeringen har framhållit att staten har ett övergripande ansvar för att lärarkompetensen säkerställs. Regeringen har även påpekat att samverkan mellan lärosäten 16Se till exempel prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4; prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184; prop. 2009/10:89 s. 7, bet. UbU 2009/10:UbU16, rskr. 2009/10:248; prop. 2010/11:20 s. 25, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171. 171 kap. 3§ budgetlagen (2011:203). 186 § myndighetsförordningen (2007:515). 2013/14:1,Budgetproposition , utgiftsområde 16 s. 78, bet. 2013/14:UbU1, rskr. 2013/14:104. 20Se till exempel Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, . STATENS DIMENSIONERING AV LÄRARUTBILDNINGEN – UTBILDAS RÄTT ANTAL LÄRARE? liksom med andra berörda myndigheter innebär möjligheter till en bättre dimensionering av utbildningarna.21 har konkretiserat det enligt följande: Lärosätena bör ha ett system för att inhämta kunskap om studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov lokalt, regionalt och nationellt. Lärosätena bör försöka uppnå en fördelning av utbildningsplatser som motsvarar de behov av olika typer av lärare som ﬁnns. Lärosätena bör samverka med andra lärosäten för att uppnå en e•ektiv fördelning av utbildningsplatser över landet. Regeringen bör ge lärosätena goda förutsättningar för sitt dimensioneringsuppdrag, exempelvis genom att se till att det ﬁnns information på nationell nivå om verksamma lärare och arbetsmarknadens behov. Regeringen bör ha en god uppföljning av arbetet med dimensionering och på basis av den göra nödvändiga avvägningar i sin styrning. Granskningen har genomförts genom en kombination av intervjuer, enkäter och dokumentstudier. I granskningen ingår de 26 statliga universitet och högskolor som har lärarutbildning samt regeringen För en fullständig redovisning av de metoder som använts i granskningen se bilaga 2. har analyserat regeringens styrning i budgetpropositioner och regleringsbrev. Syftet har varit att undersöka hur regeringen styrt och följt upp dimensioneringen av lärarutbildningen. Vidare har analyserat lärosätenas återrapportering i årsredovisningen i enlighet med regleringsbreven. Det har gjorts för att få en uppfattning om vilken information lärosätena lämnar till regeringen rörande dimensioneringen av lärarutbildningen. Två intervjuer har genomförts med tjänstemän från . Syftet med intervjuerna har varit att inhämta kunskap om hur regeringen ser på styrningen av dimensioneringen av lärarutbildningen samt få information