prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Enligt promemorians förslag kommer Finans- inspektionen inte längre att ha stöd för att kräva att värdepappers- centralers ägare ska lämna information om förändringar i ledningen för prövning till skillnad från det som gäller enligt kontoföringslagen och lagen om värdepappersmarknaden. förespråkar en enhetlig reglering på området. Skälen för regeringens förslag: Enligt kontoföringslagen ska Finans- inspektionen pröva lämpligheten hos den som äger aktier i en central värdpappersförvarare (se hänvisningen i 9 kap. 1 § till vissa bestäm- melser i 24 kap. lagen om värdepappersmarknaden). Detta förfarande kallas ägarprövning och förekommer beträffande ägare av en rad olika slags finansiella företag, t.ex. banker, värdepappersbolag och vissa typer av försäkringsföretag. Det finns en särskild sekretessbestämmelse som gäller uppgifter i ärenden om ägarprövning (30 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Förordningen om värdepapperscentraler innehåller detaljerade krav på en värdepapperscentral, såsom organisatoriska krav, uppföranderegler, krav på värdepapperscentralens tjänster, stabilitetskrav och krav på länkar mellan värdepapperscentraler. Det finns även regler om tillträde till och mellan en värdepapperscentral och annan infrastruktur och sär- skilda regler om tillhandahållandet av anknutna banktjänster. Enligt artikel 11.3 i förordningen ska den behöriga myndigheten, i , ha alla de tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöver för att utföra sina uppgifter. Denna bestämmelse riktar sig till medlemsstaterna. Det framgår av artikel 11.1 att den behöriga myndighetens uppgifter, som alltså ska regleras i nationell rätt, avser uppgifter som följer av förordningen. Av artikel 17.2 framgår att en värdepapperscentral, som ett villkor för auktorisation, ska uppfylla kraven i förordningen, däribland de organisatoriska kraven i artiklarna 26–31. Närmare bestämmelser om företagsledning, ledningsorgan och aktieägare finns i artikel 27. Reglerna om ägarprövning framstår som förhållandevis kortfattade, men ändå uttömmande när det gäller skyldigheten att informera den behöriga myndigheten om värdepappers- centralens ägarförhållanden. Enligt regeringens bedömning finns det därmed inte något utrymme att behålla några motsvarande skyldigheter i nationell rätt. Bestämmelserna om ägarprövning i kontoföringslagen bör därmed upphävas. påpekar att prövning av en ägares lämplighet inte kan begränsas till auktorisationstillfället utan även måste kunna utföras som en separat prövning. Enligt artikel 27.7 i förordningen ska en värde- papperscentral informera den behöriga myndigheten om dess ägar- förhållanden, särskilt beträffande parter som har möjlighet att utöva kontroll över värdepapperscentralens verksamhet. personer som avser att förvärva eller avyttra andelar i värdepappers- centralen i en utsträckning som påverkar sammansättningen av de per- soner som har möjlighet att utöva kontroll över dess verksamhet, ska informera värdepapperscentralen och den behöriga myndigheten om det, samt avvakta den behöriga myndighetens godkännande (artikel 27.8). Detta ger en befogenhet, som framgår direkt av för- ordningen, att godkänna eller neka att godkänna möjliga ägarföränd- ringar, utan att detta behöver ha samband med auktorisationstillfället. Vidare noterar att förordningen verkar sakna bestämmelser om prövning av ändringar i ledningen för företag med ett kvalificerat innehav i värdepapperscentralen, med undantag för nämnda bestämmelser om förvärv och ägarförändringar. I förordningen anges det inte heller några möjligheter för att ingripa direkt mot en olämplig ägare. avstyrker därför förslaget att upphäva bestämmelserna i 9 kap. 1 § kontoföringslagen i de delar som hänvisar till 24 kap. lagen om värdepappersmarknaden om och ingripan- demöjligheter mot en olämplig ägare. finnas utrymme för kompletterande bestämmelser i nationell rätt, mot bakgrund av att prövning av ledningen av ägare till en värdepappers- central och ingripanden mot olämpliga ägare inte har harmoniserats Nuvarande bestämmelser om ägarprövning i kontoföringslagen innebär bl.a. att det i vissa fall krävs tillstånd av före förvärv av aktier eller andelar i en central värdepappersförvarare (se hänvis- ningen i 9 kap. 1 § kontoföringslagen till vissa bestämmelser i 24 kap. lagen om värdepappersmarknaden). Detta överensstämmer med Finans- inspektionens befogenheter enligt artikel 27.8 i förordningen. rätt innehåller därutöver en skyldighet för juridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en central värdepappersförvarare (värdepappers- central) att anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till (24 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt nuvarande bestämmelser har även vissa möj- ligheter att ingripa som specifikt gäller beträffande olämpliga ägare. Regeringen instämmer i och för sig med att regler- na om ägarprövning i förordningen om värdepapperscentraler är mindre detaljerade jämfört med de nuvarande bestämmelserna i svensk rätt. relevanta regeln i förordningen torde vara artikel 27.6, enligt vilken värdepapperscentralens ägare och personer som direkt eller indirekt har möjlighet att kontrollera värdepapperscentralens ledning, ska vara lämp- liga att säkerställa en sund och ansvarsfull ledning av värdepappers- Med personer som har möjlighet att utöva kontroll över värde- papperscentralens ledning torde avses samma kategori av personer som i artikel 27.7, dvs. personer som genom sitt ägande i värdepappers- centralen kan utöva kontroll över verksamheten. De i artikel 27.6 angivna kraven på lämplighet ingår bland de organisa- toriska kraven och, därmed, bland villkoren för auktorisation. värdepapperscentralen kan även läggas till grund för löpande tillsyn enligt artikel 22.1. Enligt artikel 16.3 ska en värdepap- perscentral alltid uppfylla de nödvändiga villkoren för auktorisation. Regeringen instämmer därför inte med det som framför om att bestämmelser om ägarprövning inte skulle ha harmoni- serats genom förordningen och att det av den anledningen finns ett ut- rymme för kompletterande bestämmelser i nationell rätt. Artikel 27.6 innehåller relevanta bestämmelser om ägares lämplighet som uttryck- ligen avser även indirekta ägare i relevanta fall, dvs. i de fall de har möjlighet att kontrollera värdepapperscentralens ledning. Detta under- stryks av skyldigheter som följer direkt av förordningen att rapportera om ägarförhållanden (artikel 27.7 första stycket a) och om anmälan och prövning av ägare vid överlåtelser (artikel 27.7 första stycket b och 27.8). Bestämmelserna om ägarprövning före förvärv i 24 kap. lagen om värde- pappersmarknaden överlappar förordningen och måste därför upphävas. Förordningens regler om upplysningsskyldighet träffar inte endast värdepapperscentralen utan varje fysisk eller juridisk person som beslutat förvärva eller avyttra ett innehav som gör det möjligt att utöva kontroll över värdepapperscentralen, i direkt anslutning till ett sådant beslut. Det innebär att motsvarande bestämmelser i 24 kap. samma lag om en upplysningsskyldighet som träffar värdepapperscentralen eller som avser förvärv eller avyttring av kvalificerade innehav också måste upphävas. Ett tillkommande krav enligt gällande rätt är skyldigheten för en juridisk person som är ägare till ett sådant innehav som ger inflytande över en central värdepappersförvarare (ett kvalificerat innehav, enligt lagen om värdepappersmarknaden) att informera om förändringar i dess ledning (24 kap. 6 § samma lag). Begreppet kvalifi- cerat innehav definieras i 1 kap. 5 § 18 samma lag. Upplysningsskyldig- heten avser ägarförhållanden i vid mening, beträffande vilka värdepap- perscentralen ska informera inspektionen enligt artikel 27.7 första stycket a i förordningen. Upplysningsskyldigheten i lagen om värdepap- persmarknaden (som kontoföringslagen hänvisar till) riktar sig till samma krets av fysiska och juridiska personer som omfattas av rapport- eringsplikten i artikel 27.7 andra stycket i förordningen. Den nämnda upplysningsskyldigheten skulle därmed utgöra en tillkommande skyldighet att rapportera om förhållanden i den juridiska personens ledning, utöver de skyldigheter som följer av förordningen. Det framstår därför som alltför långtgående att ställa upp ytterligare krav i svensk rätt, dvs. att behålla nuvarande anmälningsskyldighet, när det rör en fråga som omfattas av förordningens tillämpningsområde. Det förhåller sig på ett likartat sätt när det gäller den behöriga myndig- hetens möjligheter att ingripa. De ingripandemöjligheter som följer av förordningen anges i artiklarna 61 och 63, varvid personkretsen avseende fysiska personer begränsas till värdepapperscentralens ledningsorgan (se avsnitt 9.4). Bestämmelserna om organisatoriska krav i artiklarna 26–30 ingår bland de bestämmelser som ska vara förenade med sanktion i hän- delse av en överträdelse, däribland reglerna om ägarprövning i artikel 27.6 och 27.7. Vilka sanktioner som kan komma i fråga anges i artikel 63.2. Förteckningen är dock inte fullständig varför det anges i artikel 63.3 att behöriga myndigheter får förfoga över andra befogenheter att på- föra sanktioner utöver dem som anges i artikel 63.2. Som anges ovan ska dock befogenheterna motsvara behoven för att den behöriga myndig- heten ska kunna utföra sina uppgifter enligt förordningen (artikel 11.1 och 11.3). De nuvarande möjligheterna att ingripa enligt 24 kap. 7–10 §§ lagen om värdepappersmarknaden innebär att en ägare kan förbjudas att företräda ett kvalificerat innehav eller föreläggas att avyttra delar av innehavet så att det är kvalificerat. Aktier eller andelar som omfattas av ett sådant förbud eller föreläggande får inte heller räknas med i vissa sammanhang när det krävs samtycke av ägare till en viss andel av aktierna eller andelarna. Om det finns särskilda skäl, får Finans- inspektionen ansöka om att tingsrätten utser en särskild person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som inte får företrädas av Dessa bestämmelser avser ägande i ett värdepappersbolag, en börs eller en svensk clearingorganisation, varvid det som gäller för clearingorganisationer tillämpas på centrala värdepappersförvarare (9 kap. 1 § kontoföringslagen). Enligt förordningen har den behöriga myndigheten rätt att ingripa inom ramen för löpande tillsyn (artiklarna 16.3 och 22.1). I artikel 63.2 anges de befogenheter att påföra sanktioner och andra åtgärder som den behöriga myndigheten åtminstone ska ha i händelse av överträdelser. kan röra sig om: – en offentlig förklaring som anger vilken person som är ansvarig för en överträdelse och överträdelsens art, – ett beslut om att den person som är ansvarig för en överträdelse ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa det, återkallande av auktorisation, – ett tillfälligt förbud, eller för upprepade allvarliga överträdelser, ett permanent förbud för en ledamot av institutets ledningsorgan eller någon annan fysisk person som hålls ansvarig, att utföra lednings- uppgifter i institutet, och vissa maximala administrativa sanktionsavgifter för juridiska eller Enligt artikel 63.3 får behöriga myndigheter förfoga över andra befogenheter att påföra sanktioner, utöver de som anges i artikel 63.2. Det anges särskilt att de administrativa sanktionsavgifter som utdöms får vara högre än de som anges i artikel 63.2. Det kan därför ifrågasättas om förordningen ger utrymme för en medlemsstat att behålla eller införa helt annorlunda sanktioner och andra åtgärder än de som anges i förordningen och som uttryckligen tar sikte på omfattningen av ägandet och rätten att företräda ett innehav i en värdepapperscentral, direkt eller indirekt. till kommer att avvikande ingripandemöjligheter i en medlemsstat bl.a. strider mot en pågående tillnärmning av sanktionssystemen i den finan- siella tjänstesektorn inom EU (se bl.a. kommissionens meddelande KOM (2010) 2016 slutlig). Enligt regeringens uppfattning innebär det anförda att det därmed är befogat att upphäva bestämmelserna i kontoförings- lagen som hänvisar till 24 kap. lagen om värdepappersmarknaden i sin När det gäller önskemål om enhetlig regle- ring kan det noteras att några motsvarande bestämmelser inte heller finns i förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktions- register eller i de kompletterande bestämmelser som finns i svensk rätt (se 1 kap. 1 § tredje stycket lagen om värdepappersmarknaden). kommer dock att handlägga ärenden om ägar- prövning i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 22.1 och 27.6–27.8 i förordningen om värdepapperscentraler. Det innebär att det behövs sekretesskydd för uppgifter i ärenden om ägarprövning avseende värde- Bestämmelserna i 30 kap. 5 § offentlighets- och sekre- tesslagen om sekretess i ärenden om innehav av aktier eller andelar i en Prop. 2015/16:10 central värdepappersförvarare bör därför, till skillnad från promemorians förslag, inte upphävas utan i stället, i enlighet med förslag, ändras på så sätt att de avser motsvarande ärende beträffande en värdepapperscentral. Regeringens förslag: får ta ut avgifter för pröv- ningen av ansökningar och anmälningar enligt förordningen om värde- Dessa avgifter får inspektionen disponera. Svenska värdepapperscentraler samt värdepapperscentraler som är etablerade i ett annat land inom EES än och värdepappers- centraler från tredjeland som har inrättat filial här i landet ska med årliga avgifter bekosta verksamhet samt verksamhet enligt lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifterna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. den uppräkning som görs av anmälningar och ansökningar som blir aktuella enligt förordningen och som kan föranleda avgifter till inspek- tionen inte är uttömmande och att detta bör framgå. Skälen för regeringens förslag: verksamhet finansieras dels via anslag på statsbudgeten, dels via avgifter för pröv- ning av ansökningar och anmälningar. De företag som står under tillsyn betalar avgifter till inspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. nämnda avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspek- tionen haft för tillsynen och övrig verksamhet som inte finansieras på Dessa avgifter får inspektionen inte behålla utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifter som tas ut med stöd av förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos får inspektionen behålla. Den verksamhet som kommer att driva till följd av förordningen om värdepapperscentraler kommer att bestå i dels prövning av ansökningar om auktorisation m.m., dels tillsyn över att reglerna i De ansökningar som ska prövas är sådana som rör beslut om auktorisation av värdepapperscentraler (artikel 17), auktorisation av utkontraktering eller utvidgning av tjänster (artikel 19), ansökningar om auktorisation att utse ett kreditinstitut eller att själv tillhandahålla anknutna banktjänster (artiklarna 54 och 55) samt ansökningar om utvidgning av anknutna banktjänster (artikel 56). nya arbetsuppgifter är av det slaget att de i möjligaste mån bör finansieras genom uttag av avgifter för prövning av ansökningarna. Förordningen hindrar inte att sådana avgifter tas ut, eftersom frågor om finansieringen av tillsynen inte regleras i förordningen. 2015/16:10 nämnas att tar ut avgifter för ärenden som har anknytning till olika EU-förordningar (se t.ex. 4 kap. 4 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister). Det kan därutöver förekomma att en värdepapperscentral som har auktoriserats av ger in en anmälan om tillhanda- hållande av tjänster i ett annat land inom EES (artikel 23 i förordningen). Även en sådan anmälan bör föranleda en avgift till inspektionen. Bestämmelser om att de institut som står under tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens löpande verksamhet finns i ett stort antal lagar på finansmarknadsområdet. I samband med att databaslagen infördes infördes det även bestäm- melser i olika lagar på finansmarknadsområdet om att de berörda finan- siella företagen med årliga avgifter ska bekosta verksamhet enligt databaslagen (se avsnitt 8.4). Svenska värdepappers- centraler samt värdepapperscentraler som är etablerade i ett annat land inom EES än och värdepapperscentraler från tredjeland som har inrättat filial här i landet bör på samma sätt vara skyldiga att betala sådana avgifter. Regeringen bör få meddela föreskrifter om alla tre slagen av avgifter, eftersom det inte är lämpligt att reglera samtliga frågor om avgifterna i lag. Som anför bör den uppräkning av olika slags ärenden enligt förordningen om värdepapperscentraler som görs i denna proposition inte anses som uttömmande. I de föreskrifter som regeringen föreslås få meddela bör det i stället specificeras de slag av ärenden för vilka får ta ut avgifter. 8.7Motivering av beslut, rätt att överklaga och dröjsmålstalan Regeringens förslag: Beslut som meddelas med stöd av förordningen om värdepapperscentraler ska kunna överklagas med vissa undantag. Om i ett ärende om auktorisation enligt förord- ningen inte meddelar beslut från det att en ansökan gavs in, ska inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära en förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls. Om inte har meddelat ett beslut från det att en förklaring har lämnats, ska ansökan anses ha avslagits. Regeringens bedömning: Regeln i förordningen om värdepappers- centraler om motivering av beslut kräver inte någon lagstiftnings- åtgärd. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag dels genom att enligt promemorians förslag får ett föreläggande att upphöra med verksamhet som kräver auktorisation enligt förordningen om värdepapperscentraler överklagas, dels genom att enligt promemorians förslag får förelägganden om att ett företag eller någon annan ska tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat eller att den som förväntas kunna lämna upplysningar ska inställa sig till förhör på tid och plats som bestämmer inte överklagas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och bedömning eller har inget att invända mot dem. Förvaltnings- rätten i efterfrågar en analys av förenligheten av det över- klagandeförbud som framgår av föreslagna 10 kap. 1 § kontoföringslagen och artikel 66 i förordningen, rätten att överklaga. , med instämmande av , fram- håller angående motivering av beslut att förvaltningslagens bestämmelser endast avser beslut som helt eller delvis går i negativ riktning och att denna begränsning saknas i förordningen. Vidare anser att när det gäller dröjsmålstalan bör den förändring av dröjs- målstalan som föreslagits av genomföras för att detta ska bli ett meningsfullt verktyg. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt förordningen om värdepapperscentraler ska medlemsstaterna se till att de beslut som fattas och de åtgärder som vidtas enligt förord- ningen är vederbörligen motiverade (artikel 66). Några bestämmelser om i vilken utsträckning ska motivera sina beslut finns inte i kontoföringslagen. Av 20 § förvaltnings- lagen (1986:223) följer dock att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som huvudregel ska innehålla de skäl som har bestämt utgång- en, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Beslut en- ligt kontoföringslagen och beslut enligt förordningen om värdepappers- centraler avser myndighetsutövning mot enskild. Kravet på att motivera sådana beslut gäller således som huvudregel. I förvaltningslagen görs dock undantag från kravet på motiverade beslut. Av intresse är särskilt det fallet att beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Exempelvis kan ett beslut om att bevilja en ansökan fattas utan närmare motivering, om inte någon motpart har motsatt sig ansökan. Gynnande beslut behöver alltså inte motiveras. Får någon helt bifall till sin ansökan, krävs normalt ingen motivering. Bifalls en ansökan bara delvis, kan det räcka med att den del av beslutet motiveras som innebär avslag. Man kan med andra ord säga att undantaget begränsar motiveringsplikten till att i princip omfatta endast beslut som helt eller delvis går i negativ riktning för en part (och , Förvaltningslagen med kommen- tarer, tredje upplagan [, Zeteo], kommentaren till 20 §). , med stöd av Svenska Bankföre- ningen, är tveksam till promemorians bedömning att artikel 66 i förord- ningen inte kräver någon lagstiftningsåtgärd med hänvisning till att förvaltningslagens bestämmelser är tillräckliga. Föreningarna framhåller att även beslut i positiv riktning kan vara av betydelse både för en part och även för andra intresserade. Förordningen ställer emellertid krav på att beslut ska vara vederbörligen motiverade. Huvudregeln enligt förvalt- ningslagen är att beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende om beslutet innebär myndighetsutövning mot enskild ska motiveras även om undantag finns som medför att det endast är beslut i negativ eller delvis negativ riktning som myndighet är skyldig att motivera. Det finns också en möjlighet för part att, om skälen utelämnats, begära att myndigheten upplyser om skälen i efterhand. Myndigheten bör då om möjligt efter- komma denna begäran. Sammantaget är det regeringens uppfattning att förvaltningslagens bestämmelser säkerställer att beslut som fattas enligt förordningen är vederbörligen motiverade. Förordningens krav på motiverade beslut bör därför inte föranleda någon lagstiftningsåtgärd, eftersom det redan är uppfyllt genom förvaltningslagens bestämmelser. Förordningen om värdepapperscentraler innebär att medlemsstaterna ska se till att de beslut som fattas och de åtgärder som vidtas enligt förord- ningen omfattas av rätten att överklaga inför domstol (artikel 66). Enligt gällande rätt får beslut enligt kontoförings- lagen i allmänhet överklagas till allmän förvaltningsdomstol (10 kap. 1 §). Undantag gäller för beslut som innebär normgivning, dvs. när meddelar föreskrifter av olika slag, samt för beslut om att kräva upplysningar, förordnande av revisorer, sammankallande av styrelse eller bolagsstämma och anlitande av biträde i vissa fall. Finans- inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud eller föreläggande eller om återkallelse av auktorisation ska gälla (9 kap. 2 respektive 3 §). Vid överklagande till kammarrätten krävs prövnings- tillstånd. Kravet i artikel 66 bör genomföras på så sätt att beslut enligt förordningen och kontoföringslagen ska kunna överklagas på samma sätt som beslut enligt kontoföringslagen får överklagas . Med andra ord ska även beslut som fattar direkt med stöd av förordningen kunna överklagas. Förvaltningsrätten i efterfrågar en analys av förenligheten av ett överklagandeförbud för vissa beslut och åtgärder som framgår av föreslagna 10 kap. 1 § konto- föringslagen och artikel 66 i förordningen, som innebär att alla beslut och åtgärder som vidtas enligt förordningen ska omfattas av rätten att överklaga inför domstol. Regeringen anser att rätten att överklaga beslut enligt 10 kap. 1 § kontoföringslagen bör omfatta även föreläggande att upphöra med verksamhet som kräver auktorisation enligt förordningen om värdepapperscentraler. Hänvisningen i 10 kap. 1 § kontoföringslagen bör därför avse 9 kap. 6 § andra stycket och inte 9 kap. 5 § som anges i promemorians förslag.