prop · H30367 · 2015-12-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till en ny lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagen innebär en befogenhet för regeringen att i vissa fall vidta särskilda åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. Det föreslås att om det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om tillsyn, kontroll och sanktionsavgifter för att se till att åtgärder som har vidtagits med stöd av lagen följs. Åtgärderna ska vara tidsbegränsade. Lagen föreslås träda i kraft och upphöra att gälla . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet...................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringen har infört tillfälliga gränskontroller................. Läget har försämrats........................................................... Situationen kräver nya åtgärder ........................................................ En ny reglering behövs....................................................... EU-rättsliga aspekter och förhållandet till andra Den lagtekniska lösningen................................................ En ny lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.................... Närmare om de åtgärder som kan aktualiseras enligt den Identitetskontroller på buss, tåg och passagerarfartyg...... Lagen ska vara tidsbegränsad ......................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Regeringen föreslår vidare att beslutar om att förkorta motionstiden till . 2Förslag till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om särskilda åtgärder som får vidtas vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. 2 § Om det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet får regeringen, i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet, vidta sådana åtgärder som avses i 3 och 4 §§. 3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat. 4 § Regeringen får meddela föreskrifter om 1.tillsyn och kontroll av åtgärder som avses i 3 §, och 2.sanktionsavgifter vid överträdelser av föreskrifter som avses i 3 §. 5 § Föreskrifter enligt 3 § får gälla högst . Föreskrifter enligt 4 § ska ha samma giltighetstid som de föreskrifter enligt 3 § som de förstnämnda föreskrifterna avser. Ett ärende eller mål om tillsyn, kontroll eller sanktionsavgifter får dock prövas enligt föreskrifterna efter det att giltighetstiden för dessa har gått ut, om ärendet eller målet inletts . 6 § När en sådan giltighetstid som avses i 5 § har gått ut, får nya föreskrifter meddelas med stöd av 3 eller 4 § för en giltighetstid som börjar löpa tidigast efter det att den tidigare giltighetstiden gått ut. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen upphör att gälla . 3.Föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 eller 4 § upphör att gälla senast när denna lag upphör att gälla. 4.Trots punkt 2 gäller lagen fortfarande för ärenden eller mål om tillsyn, kontroll eller sanktionsavgifter som har inletts innan denna lag upphörde att gälla. 2015/16:67 3 Ärendet och dess beredning I denna proposition föreslås en ny lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagen innebär en befogenhet för regeringen att i vissa fall vidta särskilda åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. I samband med utarbetandet av lagrådsremissen har synpunkter på förslagen inhämtats från Justitiekanslern, i , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transportstyrelsen, , , Kommuner och Landsting, Skånetrafiken, och Transportföretagen genom . Därutöver har och kommit in med synpunkter. Efter regeringens beslut om lagrådsremiss har Röda Korset, Föreningen , och kommit in med yttranden. Synpunkterna finns tillgängliga i lagstiftningsärendet. Eftersom det är angeläget att vid behov kunna sätta in åtgärderna föreslår regeringen att beslutar om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. Lagrådet avstyrker lagförslaget eftersom förslaget enligt Lagrådet bygger på ett otillfredsställande beredningsunderlag. För civila kriser finns, till skillnad från vad som gäller vid krig och krigsfara, ingen särskild reglering i regeringsformen. Grundlagen är dock utformad så att det finns vissa möjligheter till snabbare beslutsfattande och normgivning, som bl.a. kan användas i civila krislägen. När det gäller beredningen av det aktuella lagförslaget vill regeringen därför framhålla följande. Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden som regeringen fattar beslut i, även i krissituationer. har i sitt betänkande 2009/10:KU10 s. 76 f. emellertid framhållit att beredningskravet inte är lika för alla fall. Tidsfrister för lämnande av synpunkter kan förkortas under en kris, ibland avsevärt. Att så sker följer av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Mot bakgrund av den rådande situationen med ökande migrationsströmmar, som den beskrivs i avsnitt 4, har det bedömts nödvändigt att genom ett skyndsamt förfarande inhämta synpunkter på förslagen. Den flexibilitet som finns i fråga om beredningskravet har därför använts i detta fall. Lagrådet har, för det fall regeringen väljer att gå vidare med lagförslaget, synpunkter på lagtexten. Regeringen följer delvis Lagrådets förslag till ändringar. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i avsnitt 5.1, 6, 9 och 11. I propositionen lämnas, till skillnad från i lagrådsremissen, inte något förslag om stängning av väg- eller broförbindelse (se avsnitt 6). Till följd av bl.a. flera pågående allvarliga konflikter i omvärlden är antalet asylsökande som söker sig till just nu högre än någonsin och utmaningarna för det svenska asylsystemet mycket stora. Fram till har tagit emot ca 145 000 asylsökande personer, varav 30 000 ensamkommande barn. Enligt prognos kan antalet asylsökande komma att uppgå till 190 000 personer. I migrationsströmmarna finns både asylsökande och personer som inte har för avsikt att söka asyl. Endast ett fåtal personer söker asyl vid yttre gränser, t.ex. vid ankomsten med flyg till . Majoriteten av dem som söker asyl i har under något skede av sin resa passerat EU:s yttre gränser och därefter rest in i via andra medlemsstater, antingen med flyg inom Schengenområdet där ingen personkontroll äger rum, eller med buss, tåg eller bil via eller via färjeförbindelserna med och . En rad åtgärder har vidtagits för att hantera den rådande situationen. Det är inte bara det svenska asylsystemet som utsätts för mycket stora påfrestningar. Även andra centrala samhällsfunktioner utsätts för en hög belastning. Det som särskilt kan lyftas fram är boendesituationen, hälso- och sjukvården, skolan och . Regeringen har gjort bedömningen att den aktuella situationen ur ett brett perspektiv innebär ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Tillfälliga gränskontroller vid inre gräns har därför införts. Mot bakgrund av angivna förhållanden och för att säkerställa att grundläggande samhällsfunktioner inte helt sätts ur spel är det nödvändigt att skapa förutsättningar för ytterligare åtgärder som vid behov kan användas i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten. 4.2Regeringen har infört tillfälliga gränskontroller deltar , i likhet med ett flertal andra EU-stater, i Vid Schengenterritoriets yttre gränser utförs gräns- kontroll i enlighet med EU:s gränskodex, som gäller som lag i . Enligt får inre gräns passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs. Medlemsstaterna har dock möjlighet att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna, om det upp- kommer ett allvarligt hot mot allmän ordning eller inre säkerhet. I ansvarar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna. efter en begäran av skyldiga att bistå vid en sådan Även får efter överenskommelse med Polis- myndigheten hjälpa till vid kontrollen. kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjö- 2015/16:67 väcktes frågan om tillfälligt borde återinföra gränskontroller vid inre gräns med anledning av den stora tillströmningen av asylsökande. bedömde i det sammanhanget att situationen var sådan att det fanns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Regeringen beslutade att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns. Andra åtgärder bedömdes vara otillräckliga. Regeringen beslutade att förlänga den tillfälligt återinförda gränskontrollen till och med . Gränskontroll vid inre gräns skapar bättre ordning och reda samt gör det möjligt att tidigare identifiera de personer som ankommer till . Antalet asylansökningar har sedan gränskontroll vid inre gräns återinfördes också minskat något, men minskningen är inte statistiskt säkerställd. Det är också svårt att dra några säkra slutsatser av förändringen, eftersom det har gått sedan gränskontrollen återinfördes. Den gränskontroll som genomförs är inte heller heltäckande. Antalet asylansökningar fortsätter, även efter att hänsyn tagits till den icke statistiskt säkerställda minskningen, att ligga på en nivå som gör att situationen är sådan att det ur ett brett perspektiv alltjämt finns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet i . Migrationsströmmarna medför akuta utmaningar med avseende på samhällets funktionalitet, vilken är en del av säkerhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap pekar på stora påfrestningar för främst boende, hälso- och sjukvård, skola och socialtjänst, men även annan samhällsviktig verksamhet. Detta gäller även om tillströmningen skulle avta, eftersom samhället har stora svårigheter att hantera följderna av att ett så stort antal asylsökande har anlänt till landet . Bristen på boenden är synlig och i planeras tältläger för att ge tak över huvudet till asylsökande. Grupper av asylsökande har på olika platser sovit utomhus. Kommuner varnar för att de inte kan fullfölja sina åtaganden på bl.a. socialtjänstområdet. Påverkan på de flesta kommuner i landet är betydande. Flera kommuner anger att situationen ytterligare har förvärrats . Många länsstyrelser och kommuner anger att är kraftigt påverkad. Brist på kvalificerad personal och boenden är också en stor utmaning. Den verksamhet som fortsatt är hårdast belastad är den som rör ensamkommande barn. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap talar i sina nationella lägesbilder om att det föreligger stora utmaningar att värna målen för samhällets säkerhet, främst med avseende på liv och hälsa samt samhällets funktionalitet. Utmaningarna är ojämnt fördelade över landet. De avser bl.a. asylsökandes liv och hälsa med anledning av det ansträngda mottagningssystemet, omhändertagandet av ensamkommande barn utifrån principen om barnets bästa enligt och förmågan att upprätthålla samhällsviktig verksamhet inom boende, socialtjänst, överförmyndarverksamhet och skola. Myndigheten pekar Prop. 2015/16:67 också på behovet av att bygga ut kapaciteten i samhällsviktig verksamhet och att utmaningarna bedöms kvarstå . 5 Situationen kräver nya åtgärder 5.1En ny reglering behövs Den rådande situationen är nu enligt regeringens mening sådan att den ur ett brett perspektiv utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Det behöver därför vidtas särskilda åtgärder för att ordningen och säkerheten inom landet ska kunna upprätthållas. Av det skälet har regeringen beslutat att tillfälligt återinföra gränskontroller vid inre gräns. Dessa är dock inte heltäckande. Utöver gränskontroller behöver det enligt regeringen också införas bestämmelser som ger ytterligare möjligheter att vidta särskilda åtgärder för att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten. För att få en bättre kontroll över vilka personer som reser in i och i syfte att avvärja hotet mot allmän ordning och inre säkerhet till följd av den stora tillströmningen av asylsökande, bör det finnas möjlighet att kombinera gränskontrollerna med identitetskontroller på bussar, tåg och passagerarfartyg till från en annan stat, även om en sådan åtgärd kan komma att leda till att möjligheten för personer att ta sig till för att söka asyl begränsas. Med anledning av den akuta situation som råder anser regeringen emellertid att en reglering som ger en sådan möjlighet är en nödvändig åtgärd. Redan nu finns det föreskrifter som reglerar vilka krav som ställs på den som transporterar passagerare till med flyg eller fartyg i fråga om kontroll av att passagerare har pass och andra handlingar som krävs för inresa och vilket ansvar dessa transportörer har om de inte uppfyller kraven. Det finns däremot exempelvis inte någon lagstiftning som ställer krav på att den som transporterar passagerare med buss eller tåg över gränsen in i kontrollerar passagerarna i något avseende. De krav på registrering av uppgifter om passagerarna som finns för såväl internationell som nationell färjetrafik har ett annat syfte än att upprätthålla allmän ordning och inre säkerhet och är inte nödvändigtvis förenade med krav på identitetskontroller. De gäller inte heller om fartygets resa är eller kortare. Regeringen föreslår därför lagstiftningsåtgärder som ger regeringen befogenhet att vidta särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagrådet anser, bl.a. mot bakgrund av att migrationsströmmarna inte kan antas vara tillfälliga, att den nu föreslagna lagstiftningen inte kommer att visa sig ändamålsenlig för att möta redan dagens utmaningar, om man vill värna asylrätten. Vad gäller asylrätten kan det konstateras att EU:s flyktingpolitik bygger på tanken att en asylsökande ska söka asyl i det första säkra land 2015/16:67 som den asylsökande anländer till. Förslagen i propositionen strider således inte mot asylrätten. Vad gäller förslagets ändamålsenlighet bör det understrykas att det utgör en av flera åtgärder som regeringen har vidtagit eller aviserat för att möta de utmaningar som nu står inför. Vid sidan av förslagen i denna proposition har regeringen bl.a. aviserat och inlett ett arbete med en tillfällig lag som på ett omfattande sätt förändrar regelverket för asylsökande i syfte att minska antalet personer som söker asyl och beviljas uppehållstillstånd i . Avsikten är att anpassa asylreglerna till en miniminivå i EU för att fler ska välja att söka asyl i andra EU-länder. Regeringens bedömning är att det nu aktuella förslaget utgör en viktig del i en större helhet som sammantaget syftar till att möjliggöra en hantering av de utmaningar som det svenska samhället står inför. 5.2EU-rättsliga aspekter och förhållandet till andra internationella åtaganden Det EU-rättsliga regelverket respekterar att medlemsstaterna måste ha ett utrymme inom ramen för fördraget att vidta nödvändiga åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet. Det EU- rättsliga regelverket utgör därmed inte ett hinder mot en sådan bemyndigandelag som föreslås. Om regeringen beslutar att meddela föreskrifter med stöd av en sådan lag, måste givetvis respekteras. Föreskrifterna måste även utformas så att de inte står i strid med andra internationella åtaganden, såsom . 5.3 Den lagtekniska lösningen Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekono- Av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen framgår att kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 2 § första stycket 2, under förutsättning bl.a. att föreskrifterna inte avser annan rättsverkan av brott än böter. Enligt 8 kap. 10 § regeringsformen kan , när den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet. I situationer där det uppkommer allvarlig fara för den allmänna ord- ningen eller den inre säkerheten i landet finns det behov av att snabbt kunna vidta relevanta åtgärder, som kan vara av mycket Den rådande situationen med en mycket hög tillström- ning av asylsökande är ett exempel på en sådan situation, men även andra situationer kan tänkas bli aktuella och vara av vitt skilda slag. regeringens uppfattning bör det – mot bakgrund av de tänkbara åtgärder- nas syfte och påverkan både på enskilda och samhället i stort – i lag Prop. 2015/16:67 anges vilka åtgärder som får vidtas. En annan sak är att det är svårt att förutse alla tänkbara åtgärder som skulle kunna bli aktuella att vidta i ett sådant läge. talar övervägande skäl för att detaljregleringen i fråga om de åtgärder som ska kunna vidtas när det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet bör kunna tas in i förordning eller, om det är lämpligt, myndighetsföreskrifter. De grundläggande bestämmelserna om de åtgärder som ska kunna vidtas vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet bör lämpligen placeras i en ny lag. 6En ny lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet Regeringens förslag: Det ska införas en lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. När det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet ska regeringen få vidta särskilda åtgärder. Åtgärderna ska kunna vidtas snabbt. Syftet med åtgärderna ska vara att upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter till från en annan stat med buss, tåg eller passagerarfartyg vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Regeringen ska få meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll i fråga om sådana åtgärder. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Föreskrifter om åtgärder enligt lagen ska ha en viss begränsad giltighetstid. Det ska gå innan nya föreskrifter om sådana åtgärder får börja gälla. Regeringens bedömning: Det bör inte nu införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om stängning av väg eller annan led som allmänt används för trafik med motorfordon och som utgör en förbindelse med annan stat. Synpunkter på förslagen: Av dem som har yttrat sig avstyrker Justitiekanslern de framlagda förslagen. förslagen om särskilda identitetskontroller på buss. De övriga som har yttrat sig har varierande synpunkter. Synpunkterna rör till största delen de praktiska konsekvenser som kan uppstå om regeringen använder bemyndigandena i den föreslagna lagen. Det rör sig bl.a. om farhågor för trafikstörningar och kostnader för Övergripande synpunkter lämnas också när det gäller förenligheten med unionsrätten, andra internationella åtaganden och 2015/16:67 grundläggande fri- och rättigheter. Slutligen framförs även vissa författningstekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Lagrådet föreslår att det av författningsrubriken ska framgå att lagen är föranledd av de aktuella migrationsströmmarna. Regeringen konstaterar dock att syftet med de åtgärder som får vidtas med stöd av lagen är att staten ska kunna upprätthålla lag och ordning eller värna den nationella säkerheten. De aktuella migrationsströmmarna är ett exempel på omständigheter som kan föranleda att åtgärder vidtas. Det saknas skäl att ange detta exempel i lagens rubrik. Lagrådet föreslår också att 1 § i förslaget utgår eftersom paragrafen inte innehåller någonting som inte framgår av författningsrubriken. Regeringen finner dock att det är ändamålsenligt att den föreslagna lagen inleds med en bestämmelse som anger lagens innehåll. När ska åtgärder enligt lagen kunna vidtas? Regleringen tar sikte på mycket speciella situationer, där det finns ett behov av att regeringen mycket snabbt kan vidta särskilda åtgärder för att komma till rätta med förhållanden som innebär att viktiga funktioner i samhället utsätts för stora påfrestningar. Lagrådet invänder mot förslaget i lagrådsremissen om att lagen bör innehålla en bestämmelse som innebär att regeringen får besluta att det finns anledning att vidta åtgärder enligt lagen först sedan den konstaterat att det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Enligt Lagrådet framgår det inte varför åtgärder som behövs för att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet ska få vidtas endast när det råder ett slags undantagstillstånd. Lagrådet anser också att en sådan konstruktion med ingripande i två steg förefaller överflödig. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ifrågasatt om det är lämpligt att lagen innehåller en sådan bestämmelse. Med anledning av de synpunkter som förs fram av Lagrådet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör det framhållas att förslaget i lagrådsremissen inte syftade till att regeringen skulle ges möjlighet att försätta landet i ett slags undantagstillstånd. Enligt regeringens mening vore det olyckligt om lagen eller föreskrifter om åtgärder enligt lagen riskerar att uppfattas på det sättet. Det främsta syftet med bestämmelsen i lagrådsremissen var att säkerställa att de åtgärder som regeringen vidtar med stöd av lagen blir ordentligt dokumenterade, så att det i efterhand tydligt framgår vilka konkreta omständigheter som gett regeringen anledning att meddela föreskrifter. Detta bör dock kunna tillgodoses utan att regeringen i ett särskilt beslut först har konstaterat att förutsättningarna för att vidta åtgärder enligt lagen är uppfyllda. Det bör därför inte krävas att regeringen fattar ett särskilt beslut om detta. Situationens karaktär har betydelse för vilka åtgärder som vidtas. Syftet med åtgärderna bör vara att – vid en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten – upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten ur ett brett perspektiv. Vad som kan utgöra en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten är inte självklart, vilket även och påpekat. Det måste vara fråga om en fara som sett ur ett bredare perspektiv både är betydande och hotar viktiga samhällsintressen eller samhällets funktionalitet.