prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — Regeringens förslag: En hänvisning till lagen med vissa bestämmel- ser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen ska införas för att klargöra vilken lagstiftning som har företräde. Utredningen föreslår inte någon hänvisning till lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Ett ökat informationsutbyte i det in- ternationella samarbetet medför, på samma sätt som informationsutbytet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter, att det brottsbekämpan- de arbetet kan bedrivas effektivare än som annars varit möjligt. främst vid bekämpningen av allvarlig och gränsöverskridande brottslig- het, t.ex. grov narkotikasmuggling, människohandel och penningtvätt, som det internationella informationsutbytet har betydelse. dessutom, genom olika internationella överenskommelser, åtagit sig att överlämna information som härrör från brottsbekämpande verksamhet dels till brottsbekämpande myndigheter i andra länder, dels till vissa mellanstatliga organ. Ett exempel på det förstnämnda är konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (EGT C 197, , s. 1). Ett exempel på det sistnämnda är EU:s åklagarsamarbete Eurojust. Sammantaget innebär utvecklingen att åklagarmyndigheterna kommer att ha ett fortsatt stort behov av att kunna utbyta uppgifter med andra stater. En ny reglering av behandlingen av personuppgifter i åklagarväsendet bör inte ställa upp onödiga hinder för sådant informationsutbyte. Möjligheterna att utbyta uppgifter bör i huvudsak motsvara vad som redan gäller. Till skillnad från informationsutbytet med svenska brottsbekämpande myndigheter är det inte lika tydligt att informationsutbytet med utländska myndigheter nödvändigtvis bäst tillgodoses genom användning av elektronisk kommunikation. Den nya lagen bör dock inte hindra en sådan utveckling. I avsnitt 11.3.2 diskuteras om utländska myndigheter bör kunna medges direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets datasystem. I avsnitt 12.2 övervägs vilka sekretessbrytande bestämmelser om utlämnande som lagen bör innehålla. Ett ökat informationsutbyte över gränserna måste emellertid balanseras av ett effektivt skydd för den enskilde. Dataskyddsrambeslutet antogs med bland annat syftet att säkerställa en gemensam hög skyddsnivå för enskilda personer. Rambeslutet innebär att det finns bindande förpliktelser om dataskydd mellan medlemsstaterna inom det brottsbekämpande området. En översiktlig redogörelse för rambeslutet finns i avsnitt 4.3.1. Som nämns i anslutning till redogörelsen för dataskyddsrambeslutet har det i de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar införts hänvisningar till lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen. En sådan upplysningsbestämmelse finns i 1 a § förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Enligt regeringens mening bör en motsvarande hänvisning införas i den nu föreslagna lagen. Hänvisningen bör utformas så att det framgår att lagen med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen har företräde framför myndighetens registerförfattning, i den utsträckning den nya lagen innehåller bestämmelser som avviker. En sådan upplysning underlättar för tillämparen. Det bör i detta sammanhang understrykas att åklagarsamarbetet över gränserna i stor utsträckning sker som ett led i svensk förundersökning eller lagföring. 11.3.1Direktåtkomst för svenska myndigheter Regeringens förslag: Utlämnande genom direktåtkomst ska vara tilllåtet enbart i den utsträckning som anges i den nya lagen. , , , , , och ska i den brottsbekämpande verksamheten kunna medges direktåtkomst till personuppgifter som åklagarväsendet behandlar i sin operativa verksamhet och som gjorts gemensamt tillgängliga. I lagen ska det upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om i vilken utsträckning direktåtkomst får förekomma och om behörighet och säkerhet. En myndighet som medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till det som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte någon uttrycklig bestämmelse om att direktåtkomst endast är tillåten i den utsträckning det anges i lagen. Det framgår inte heller av utredningens förslag att och ska kunna få tillgång till varandras uppgifter. Remissinstanserna: ifrågasätter om det inte finns fler myndigheter som inte är brottsbekämpande och som kan ha behov av direktåtkomst till åklagarmyndigheternas uppgifter och nämner Kriminalvården och som exempel. Säkerhetspolisen och understryker behovet av direktåtkomst till vissa uppgifter hos åklagarmyndigheterna, medan ifrågasätter om de övriga brottsbekämpande myndigheterna har behov av direktåtkomst till åklagarmyndigheternas uppgifter. Kriminalvården framhåller att det finns starka skäl att se myndigheten som en myndighet med brottsbekämpande verksamhet och att det bör ses över hur utbytet av uppgifter mellan dessa kan underlättas. Skälen för regeringens förslag Behovet av direktåtkomst till uppgifter som åklagarväsendet behandlar Den brottsbekämpande verksamheten måste kunna bedrivas effektivt. En viktig del i samarbetet mellan olika brottsbekämpande myndigheter är utbyte av information. Modern teknik ökar möjligheterna att skapa överblick och samordning i det brottsbekämpande arbetet och att utnyttja tillgänglig information på ett effektivt sätt. Det är angeläget att dessa möjligheter kan utnyttjas. En tjänsteman vid en myndighet som arbetar med en utredning eller något annat projekt som avser en misstänkt person eller viss misstänkt brottslig verksamhet bör på ett enkelt sätt kunna skaffa sig kunskap om det bedrivs brottsutredningar riktade mot samma person eller samma företeelse av någon annan brottsbekämpande myndighet. Det kan lösas antingen genom direktåtkomst eller genom att informationen efterfrågas i det enskilda fallet. digheterna har ofta behov av att inte bara kunna på begäran få del av viss information utan att själva få omedelbar tillgång till den genom direktåtkomst. För en sådan möjlighet talar också kostnads- och säkerhetsskäl. Det är inte kostnadseffektivt att myndigheter avsätter resurser för att manuellt administrera ett informationsutbyte när behovet av sådant utbyte kan konstateras redan på förhand. Utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst, exempelvis via telefax eller e-post, innebär också allmänt sett ett mindre säkert överförande av uppgifter, eftersom obehöriga då lättare kan få tillgång till dem. Utredningen föreslår att polisen, , och i sin brottsbekämpande verksamhet bör kunna få direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets datasystem. Det får förutsättas att utredningen inte berör frågan om åtkomst inom åklagarväsendet enbart av det skälet att myndigheterna använder samma datasystem. Av de remissinstanser som uttalar sig i frågan bekräftar de flesta att andra brottsbekämpande myndigheter har ett behov av direktåtkomst till uppgifter i åklagarverksamhet. ifrågasätter dock andra brottsbekämpande myndigheters behov av direktåtkomst och anser att det informationsbehov som polisen har av åklagarbeslut m.m. kan tillgodoses genom en överföring av uppgifter som initieras av åklagarväsendets tjänstemän. Regeringen konstaterar inledningsvis att så som den nya lagen föreslås utformas krävs det en regel om direktåtkomst som möjliggör att och kan få åtkomst till varandras uppgifter, om åklagarverksamheten ska kunna bedrivas lika effektivt som . För att brottsbekämpningen, inte minst när det gäller grov organiserad brottslighet, ska kunna bedrivas effektivt krävs också enligt regeringens mening att de brottsbekämpande myndigheterna kan utbyta information på ett effektivt och rationellt sätt. Möjligheten till direktåtkomst till delar av andra brottsbekämpande myndigheters datasystem bidrar till ett effektivare samarbete mellan myndigheterna. Polisdatalagen är utformad på ett sätt som delvis förutsätter att och Säkerhetspolisen, i första hand elektroniskt, har tillgång till vissa uppgifter från åklagarväsendets datasystem, t.ex. om att åklagare har beslutat att inte väcka åtal eller att domstol meddelat frikännande dom. Även om behovet för de övriga brottsbekämpande myndigheterna inte är lika framträdande bör en modern lagstiftning inte hindra myndigheterna från att utnyttja de effektivitets- och säkerhetsvinster som direktåtkomst kan ge. Verksamhetsskäl talar således för att öppna möjlighet till direktåtkomst till åklagarväsendets datasystem för , , , och och att möjliggöra att och kan få tillgång till varandras uppgifter. De brottsbekämpande myndigheterna bör kunna medges direktåtkomst Omfattande möjligheter till direktåtkomst ökar riskerna för intrång i den personliga integriteten. Typiskt sett innebär direktåtkomst att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den ursprungliga myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. brottsbekämpande myndigheternas behov av direktåtkomst måste därför vägas mot integritetsriskerna. Integritetsaspekterna måste tillmätas cen- tral betydelse vid bedömningen av om de brottsbekämpande myndighe- terna bör medges direktåtkomst till uppgifter i varandras verksamhet. många register och databaser som förs av dessa myndigheter finns stora mängder personuppgifter, varav många är av känslig karaktär. förhållandet att uppgifter om en enskild persons förhållanden samlas in och bevaras hos en brottsbekämpande myndighet kan uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten. Ju fler personer som har omedelbar tillgång till sådana uppgiftssamlingar, desto mera påtaglig är risken för Det finns flera viktiga aspekter att ta hänsyn till när avvägningen mel- lan verksamhetsbehov och integritetsskydd ska göras för att bedöma om direktåtkomst bör medges eller inte. En aspekt är hur uppgifterna sprids och används hos den mottagande myndigheten. uppgifterna inom den myndigheten kan begränsas till en liten krets, är integritetsriskerna mindre än om uppgifterna ges en vid spridning. annan aspekt rör direktåtkomst till sekretessbelagda uppgifter. måste man beakta om det gäller sekretess för uppgifterna hos den motta- En tredje aspekt är vilka bestämmelser om infor- mationssäkerhet, t.ex. system för behörighet, inloggning och tillsyn, som gäller hos den mottagande myndigheten. Först bör det betonas att de brottsbekämpande myndigheterna har för- fattningar som reglerar personuppgiftsbehandlingen på ett likartat sätt på det brottsbekämpande området, som är åklagarväsendets huvuduppgift. Sekretessregleringen ger också i princip samma skydd för uppgifter i brottsbekämpningen hos samtliga brottsbekämpande myndigheter. digheterna omfattas av bl.a. bestämmelserna om skydd för brottsbekämp- ningen i 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen och bestäm- melserna om skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållan- den i sådan verksamhet, som regleras i 35 kap. samma lag. även en särskild bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess vid direktåtkomst (11 kap. 4 §). Om en myndighet har elektro- nisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad hos den andra myndigheten, blir sekretessbestämmelsen tillämplig också hos den mottagande myndigheten. Det gäller dock inte om uppgiften ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Det finns även en bestäm- melse, 11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar vad som gäller vid konkurrens mellan den överförda sekretessen och sådan sekretess som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, se Beträffande tillgången till personuppgifterna hos myndigheterna som kan få direktåtkomst kan inledningsvis nämnas att tjänstemännen vid och föreslås få tillgång endast till sådana uppgifter som han eller hon behöver för att kunna full- göra sina arbetsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt. gränsning bör gälla hos de myndigheter som genom direktåtkomst får tillgång till personuppgifter som åklagarväsendet behandlar. regel om det bör införas i den nya lagen. En möjlighet till direktåtkomst behöver alltså inte innebära att annat än en begränsad krets tjänstemän – eller enbart en viss tjänsteman – hos den mottagande myndigheten får tillgång till uppgifterna. När det gäller informationssäkerhet i samband med direktåtkomst kan regeringen meddela särskilda föreskrifter om detta. Om de brottsbekämpande myndigheterna ska ges möjlighet till direktåtkomst till varandras uppgifter, bör den myndighet som beslutar om sådan åtkomst vara skyldig att försäkra sig om att den mottagande myndigheten har en acceptabel säkerhetsnivå, exempelvis när det gäller system för utlämnande av behörighet och loggning av transaktioner samt tillsyn. Det kan i sammanhanget noteras att den tekniska utvecklingen fortlöpande ger bättre möjligheter att begränsa tillgången till olika uppgifter och att i efterhand genom bl.a. loggningsuppgifter kontrollera hur tillgången har utnyttjats. De ökade integritetsrisker som en möjlighet till direktåtkomst kan medföra kan alltså motverkas genom bestämmelser av annat slag, såsom befintliga bestämmelser om sekretess hos den mottagande myndigheten, bestämmelser om tillgång till uppgifter och om informationssäkerhet. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att den nya lagen bör tillåta att övriga brottsbekämpande myndigheter ges direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i åklagarväsendets operativa verksamhet. Av tydlighetsskäl bör det också framgå att och ska kunna få tillgång till varandras uppgifter. De närmare förutsättningarna för sådan direktåtkomst behandlas nedan. ifrågasätter om inte fler myndigheter än de av utredningen föreslagna bör kunna medges direktåtkomst till åklagarväsendets uppgifter. Kriminalvården anför att den bör ses som en brottsbekämpande myndighet i nu aktuellt hänseende. Varken i polisdatalagen eller i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet möjliggörs direktåtkomst för Kriminalvården. Regeringen anser att det inte finns skäl att nu möjliggöra direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets datasystem för en vidare krets av myndigheter än de som redovisas ovan. Se även avsnitt 8.7 angående behovet av informationsutbyte med Kriminalvården. Att inga andra myndigheter får medges direktåtkomst bör uttryckligen framgå av lagen. Hur bör direktåtkomsten till åklagarväsendets uppgifter avgränsas? En första fråga är vilka uppgifter som ska kunna vara föremål för direktåtkomst. När en annan myndighet kan ta del av uppgifterna blir dessa tillgängliga utanför det sammanhang där de ursprungligen behandlades. Det blir konsekvensen även om det myndighetsöverskridande samarbetet äger rum i mindre grupper. Ur ett integritetsperspektiv är det rimligt att de särskilda, mer begränsande, reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter alltid tillämpas när någon får del av uppgifter genom direktåtkomst. Direktåtkomst bör därför endast kunna medges för uppgifter som är gemensamt tillgängliga. Det bör vara den myndighet som ansvarar för datasystemen som avgör i vilken utsträckning en annan myndighet kan anses tillgodose kraven på tillräcklig datasäkerhet och därmed kan medges direktåtkomst. Den som medger direktåtkomst behöver ha kontroll över att det egna datasystemet alltjämt har tillräcklig datasäkerhet även efter det att andra myndigheter 2014/15:63 fått tillgång till detta. Den närmare bedömningen av tekniska och andra förutsättningar för direktåtkomst måste därför göras av respektive . En annan förutsättning för att medge direktåtkomst bör vara att en enskild tjänsteman ska få ha direktåtkomst endast till sådana uppgifter som han eller hon behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Den närmare regleringen bör ges i förordning eller i myndighetsföreskrifter. I avsnitt 12.1 behandlas frågan om huruvida sekretess hindrar direktåtkomst. 11.3.2Direktåtkomst för utländska myndigheter Regeringens bedömning: finns det inget behov av att möjliggöra direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets datasystem för utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en bestämmelse som möjliggör för regeringen att meddela föreskrifter om direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet, om det är nödvändigt för fullgörandet av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Remissinstanserna: anför att myndigheten inte ser något behov för utländsk myndighet att fritt kunna söka fram information i åklagarväsendets datasystem Cåbra. är tveksamt till den förslagna regleringen och kritiserar att utredningen inte närmare redovisat skälen för förslaget och dess konsekvenser. Skälen för regeringens bedömning: Det ökade informationsutbytet i det internationella samarbetet aktualiserar, på samma sätt som informationsutbytet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter, frågan hur informationen ska överföras till myndigheter i andra stater och internationella organisationer. Utredningen anser att den nya lagen bör ge utrymme för regeringen att meddela föreskrifter om att utländska myndigheter får medges direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Regeringen anser att det ur ett integritetsskyddsperspektiv bör råda restriktivitet när det gäller att medge direktåtkomst för utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Det finns inte någon internationell överenskommelse eller EU-rättsakt som ålägger att tillåta direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets verksamhet. Även om man kan förutse en fortsatt utveckling av informationsutbytet inom framförallt EU bedömer regeringen inte att detta inom överblickbar tid kommer att förutsätta direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets datasystem. Regeringen gör därför, i likhet med , bedömningen att det inte finns något behov av att kunna medge utländska myndigheter, Eurojust eller andra mellanfolkliga organisationer sådan direktåtkomst. Härigenom tillgodoses också advokatsamfunds synpunkter. 11.4Elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst Regeringens förslag: Enstaka personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. I lagen ska det upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om att personuppgifter ska få lämnas ut på sådant medium även i andra fall. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att regeringen även i enskilda fall ska kunna besluta om utlämnande på medium för automatiserad behandling. Remissinstanserna: Flera remissinstanser kritiserar bestämmelsen om utlämnande på medium för automatiserad behandling. och anser att denna typ av begränsning hindrar ett utnyttjande av den moderna tekniken och att det är otydligt om bestämmelsen medger att stämningsansökningar och förundersökningsprotokoll regelmässigt ges in elektroniskt till domstol. och påtalar också behovet av en reglering som medger att försvarare får del av en omfattande förundersökning elektroniskt i samma form som åklagaren och rätten. är även kritisk till begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling. Kriminalvården påtalar behovet av att uppgifter om exempelvis restriktioner rutinmässigt kan lämnas elektroniskt från åklagarväsendet till Kriminalvården. ifrågasätter om det överhuvudtaget är rimligt att begränsa sättet för utlämnande av uppgifter mellan brottsutredande myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Av effektivitetsskäl kan uppgifter behöva lämnas ut av åklagarväsendet i elektronisk form på medium för automatiserad behandling, bl.a. genom e-post, dvd-skiva eller genom direkt överföring från ett datasystem till ett annat via allmänna kommunikationsnät. Inte bara direktåtkomst utan även utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling anses i många sammanhang medföra särskilda risker från integritetssynpunkt. Sådant utlämnande innebär nämligen som regel att mottagaren kan bearbeta informationen, t.ex. genom att samköra den mot elektroniska uppgifter som har hämtats från andra informationskällor. Det ökar riskerna för att uppgifterna ska behandlas i strid med de grundläggande kraven på dataskydd. ska dock inte skillnaden mellan uppgifter på papper och elektroniska uppgifter överdrivas. Med modern teknik kan text på papper tämligen enkelt omvandlas till elektroniska uppgifter. Även om direktåtkomst generellt brukar betraktas som den mest känsliga formen av elektroniskt utlämnande kan i vissa fall likartade risker föreligga vid andra former av elektroniskt utlämnande. Utredningen föreslår därför att förutsättningarna för utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling författningsregleras. Motsvarande bestämmelser finns i andra registerlagar som gäller för brottsbekämpande myndigheter, exempelvis polisdatalagen, kustbevakningsdatalagen och lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. 2014/15:63 Enligt 2 kap. 20 § polisdatalagen (2010:361) och 2 kap. 8 § kustbevakningsdatalagen (2012:145) gäller som huvudregel att endast enstaka uppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling, t.ex. genom e-post, när förutsättningarna för ett utlämnande i övrigt är uppfyllda. Som flera remissinstanser påpekar finns det allmänt sett betydande fördelar med att regleringen är densamma för de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen delar därför utredningens bedömning att huvudregeln bör vara att endast enstaka uppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling, t.ex. genom e-post, när förutsättningarna för ett utlämnande i övrigt är uppfyllda. Det uppgiftslämnande som Kriminalvården tar upp ryms enligt regeringens mening inom den föreslagna regeln. När det gäller kritiken mot användningen av begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling vill regeringen framhålla följande. Genom den tekniska utvecklingen har begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling förändrats och det har därför numera inte en entydig innebörd (se SOU 2012:90 s. 198–202). har till uppgift att se över begreppsapparaten när det gäller reglering i registerförfattningar av elektroniska utlämnandeformer, i syfte att skapa en tydligare och mer enhetlig lagstiftning. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . I avvaktan på utredningens ställningstaganden anser regeringen att den terminologi som används i registerlagstiftningen för andra brottsbekämpande myndigheter bör användas i den föreslagna lagen. Med hänsyn till att lagen ska vara teknikneutral bör det inte gälla några begränsningar i fråga om utlämnande på medium för automatiserad behandling för de myndigheter som medges direktåtkomst. Regeringen avser att i förordning meddela föreskrifter om detta, varför det i lagen bör upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om att personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling även i andra fall. Med en sådan lösning tillgodoses de synpunkter som , , och framför. När det gäller utlämnande till andra myndigheter och domstolar kan regeringen också i förordning medge sådant elektroniskt utlämnande. Det kan också finnas skäl att överväga att i förordning medge utlämnande på medium för automatiserad behandling även i andra fall. Som exempel kan nämnas utlämnande av en förundersökning eller annan utredning enligt bestämmelserna i 23 kap. till t.ex. försvarare eller annat juridiskt biträde.