prop · H203125 · 2015-06-16 00:00:00 — Inkomstindex används inom den allmänna pensionen för den årliga omräkningen av intjänade inkomstpensionsrätter, dvs. individens pensionsbehållning i inkomstpensionssystemet, och för omräkning av tilläggs- och inkomstpensioner. Vid omräkningen av utgående pensioner görs ett avdrag från förändringen i inkomstindex. Avdraget görs eftersom inkomstpensionerna, genom delningstalets konstruktion, redan tillgodoräknats ett förskott på 1,6 procents årlig uppräkning. Indexeringen syftar till att pensioner och pensionsrätter ska utvecklas i takt med genomsnittsinkomsterna för dem i förvärvsaktiv ålder. Den årliga förändringen av utbetalade pensionsbelopp ska alltså i stort sett följa de förvärvsaktivas inkomstutveckling, med undantag för avdraget . Med inkomstindexeringen behåller intjänade pensionsrätter sitt värde över tiden relativt den allmänna inkomstnivån. Inkomster intjänade tidigt respektive sent i livet väger därmed lika tungt i Med den valda indexeringen växer pensionsskulden i takt med den genomsnittliga inkomsten medan huvuddelen av systemets tillgångar, avgiftsinkomsterna, växer i takt med summan av inkomsterna. således en risk att indexeringen medför att skulderna växer snabbare än 2014/15:125 tillgångarna. Det kan inträffa om till exempel genomsnittsinkomsten är oförändrad men antalet förvärvsarbetande minskar så att summa inkomster minskar. Om skulderna växer sig större än tillgångarna, utlöses balanseringen och inkomstindex ersätts med balansindex. Utvecklingen har således inneburit att avsteg måste göras från principen att pensioner och pensionsrätter ska växa i takt med genomsnittsinkomsten för personer i förvärvsaktiv ålder. Inkomstindex används även i andra sammanhang: för beräkning av inkomstbasbeloppet, för beräkning och indexering av efterlevandepensioner och livräntor, i tjänstepensionssammanhang och vid beräkning av taket för fastighetsavgiften. Inkomstindex ska visa den årliga förändringen i genomsnittsinkomsten för personer i åldrarna 16–. Det inkomstmått som används är pensionsgrundande inkomster utan takbegränsning. För att eventuella större variationer i snittinkomstutvecklingen inte ska slå igenom direkt på pensionerna används ett glidande medelvärde, den genomsnittliga utvecklingen . Utjämningen avser endast den reala inkomstutvecklingen. Inflationskomponenten i inkomstindex avser prisförändringarna , samma mätperiod som gäller för prisbasbeloppet. Inkomstindex består alltså av två delar: den ena mäter förändringen i realinkomst, den andra mäter inflationen. Därtill kommer en korrigeringsfaktor för tidigare fel i inkomstprognoser. Beräkningsformeln för inkomstindex, It, beskrivs nedan. Beräkning av inkomstindex: ∙k , ∙k , KPI = konsumentprisindex för juni månad år t k =korrektionsfaktor för tidigare skattningsfel Y = summa pensionsgrundande inkomster år t utan takbegränsning för personer 16–64 år N =antal personer 16–som har pensionsgrundande inkomst år t För att förenkla beskrivningen av indexberäkningen antas att år t är 2015. Genomsnittlig pensionsgrundande inkomst baseras då på en prognos. Pensionsgrundande inkomster är inte heller kända . En ny (bättre) prognos görs då avseende 2013. För inkomsterna finns däremot utfall, dessa fastställdes . Korrektionsfaktorerna avser korrigering av tidigare prognos med en ny prognos baserad på färskare underlag respektive korrigering av prognos då Prop. 2014/15:125 utfallet blir känt. Inkomstindexets utformning betyder att pensionerna följer inkomstutvecklingen med viss eftersläpning. Den realinkomstutveckling som påverkar pensionsbeloppen 2015 motsvarar genomsnittlig utveckling för perioden –2014. Den särskilt stora eftersläpningen i realinkomstutvecklingen är en följd av treårsutjämningen, som görs för att minska variationerna i inkomstindex. Det kan uttryckas så att inkomstindex prioriterar en jämn utveckling av pensionerna framför en snabbare anpassning till aktuell standardnivå. Men framför allt prioriteras anpassning till aktuell prisnivå. Anpassningen till prisnivån har inneburit att inkomstindex varierat kraftigt mellan åren. Den tänkta utjämningen har inte uppnåtts. Nackdelar med nuvarande indexutformning Figur 4.1 visar hur inkomstindex (svart kurva) har följt den aktuella snittinkomstutvecklingen (streckad kurva) och prisutvecklingen (grå kurva). Eftersom index för år t egentligen förväntas avspegla prisutvecklingen år t-1 har den grå kurvan förskjutits framåt. Det underlättar den visuella jämförelsen. Samma sak gäller för den streckade kurvan, som visar utvecklingen av genomsnittlig pensionsgrundande inkomst. Bilden visar att KPI-faktorns genomslag i inkomstindex är stort. Sambandet (korrelationen) mellan inkomstindex och prisutvecklingen har varit betydligt större än sambandet mellan inkomstindex och snittinkomsten . Figur 4.1 Utvecklingen av inkomstindex år t jämfört med genomsnittlig pensionsgrundande inkomst och inflation år t-1 Snittinkomst (föregående år) KPI (föregående år) Med inkomstindexets komplicerade konstruktion kan det vara svårt att genomskåda vad som föranleder en viss indexökning. 2014/15:125 kommer när indexförändringen avviker från den aktuella inkomstutvecklingen för dem i förvärvsaktiv ålder – särskilt när indexet utvecklas svagare. Ett mer aktuellt index, som närmare följer den aktuella inkomstutvecklingen, gör det lättare att förstå och acceptera såväl negativa som positiva svängningar i pensionernas utveckling. Eftersläpningen påverkar också systemets finansiella stabilitet. Naturligt nog har eftersläpningen ingen större betydelse i ett scenario med en jämn och stadig tillväxttakt. Sker det däremot ett skifte från exempelvis en högre tillväxttakt till en lägre blir situationen en annan. Avgiftsinkomsterna till pensionssystemet påverkas , avgiftsinkomsterna blir lägre. Pensionsskulden påverkas däremot först genom indexeringen. Pensionsnivåerna kommer därmed att ligga på en i förhållande till avgiftsinkomsterna ”för hög” nivå. Det innebär en påfrestning på buffertfonden. Om tillväxttakten återgår till den ursprungliga, kommer skillnaden i avgifter och pensioner att slutas men underskottet i buffertfonden att bestå. Om den större skuldökningen leder till att balanseringen aktiveras, eller om systemet redan befinner sig i en balanseringsperiod, reduceras pensionerna eftersom balansindex är lägre än vad det annars hade varit. Balanseringens mål är emellertid att återställa pensionerna till den tidigare, i det här fallet ”för höga”, nivån. Vid ett positivt balanstal delas således överskottet ut i högre indexering och pensionskulden riskerar att åter hamna på en högre nivå än vad systemet långsiktigt tål. Vid ett skifte åt motsatt håll, från lägre till högre tillväxt, kommer i stället pensionsutbetalningarna att ligga på en lägre nivå i förhållande till avgiftsinkomsterna. Situationen inverkar inte på risken att balansering utlöses. I stället byggs ett överskott upp inom systemet fram till dess tillväxttakten växlar ned och förhållandet mellan avgifter och förmåner återställs. Om däremot balanseringen redan är aktiverad, kommer det då högre balanstalet påverka pensionernas indexering positivt. 5 Överväganden och förslag Målet med de förändringar som föreslås är minskad volatilitet och ökad aktualitet i pensionernas utveckling. Förslagen syftar också till förenkling och, där det behövs, förbättring av beräkningsregler. Beträffande balanstalets tillämpning föreslås en ny regel och för inkomstindexet en ny utformning. I övrigt avser förslagen ändrade beräkningsregler för balanstalet. Det är inte bara inkomstpensionerna som berörs av förslagen. Inkomstindex styr framskrivningen av inkomstbasbeloppet, som används även inom andra områden än socialförsäkringen. Exempelvis uttrycks takgränser inom tjänstepensionsförsäkringarna i inkomstbasbelopp, också taket för fastighetsavgiften är knutet till inkomstbasbeloppet. Vidare används inkomstindex för framskrivning av efterlevandepensioner och livräntor. Inkomstbasbeloppet och efterlevandepensioner berörs inte av förslagen på annat sätt än att ett annat inkomstindex ger ett För livräntorna medför nytt utseende på inkomstindex att Prop. 2014/15:125 lagtexten måste formuleras om. I detta avsnitt visas effekten av den nya balanseringsregeln om den hade tillämpats , dvs. som balanseringen aktiverades. Likaså visas hur det föreslagna inkomstindexet skulle ha utvecklats om det hade varit i kraft då. Utgångspunkten för de tillbakablickande jämförelserna av nuvarande och föreslagna regler är det regelsystem som gällde . Den särskilda beräkning av pensionsrätt nyintjänad , som gäller från intjänandeår 2015, ingår inte i analysen, varken i det system som benämns nuvarande regler eller i föreslagna regler. Balanseringen har till uppgift att säkra systemets finansiella stabilitet och långsiktiga förmåga att betala ut pensioner enligt de åtaganden som gäller. Balanseringen utlöses så snart balanstalet första gången faller under talet 1. Under den nu pågående balanseringsperioden har det uppmärksammats att balanseringen kan leda till ett förlopp med oväntat stora variationer i pensionerna. I balanseringens första skede minskas indexeringen av pensioner och pensionsbehållningar. En kraftig minskning av skulden kan innebära att ett överskott uppstår tillfälligtvis. Hela överskottet ”delas ut” i ökad indexering för att så snabbt som möjligt återställa pensionernas nivå. Detta kan leda till för hög skulduppräkning i förhållande till tillgångarnas utveckling, vilket gör att balanstalet åter faller under 1,0000. Följden blir att balanstalet riskerar att pendla runt denna nivå. Sådana perioder kan vara svåra att undvika men kan åtminstone mildras. I avsnitt 5.1.1 föreslås en ny regel för balanseringsförloppet. Regeringens förslag: Vissa beräkningar ska under en balanserings- period grundas på ett dämpat balanstal. begränsas till en tredjedel av uppkommet över- eller underskott. beräkningen av balansindex ska det dämpade balanstalet användas i stället för balanstalet. Det dämpade balanstalet ska beräknas som summan av talet 1 och det tal som motsvarar en tredjedel av differensen mellan det balanstal som har fastställts och talet 1. balanstalet ska avrundas till fyra decimaler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om det dämpade balanstalet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterar för- slaget stöder det, däribland , Första och Andra AP- fonden, vid , , , , och (). KI påpekar att volatila 2014/15:125 pensioner har oönskade effekter ur perspektivet att om minskade pensioner sammanfaller med en lågkonjunktur är det en destabilisator för svensk ekonomi, medan oväntat stora ökningar minskar marginalerna under utgiftstaket. Inspektionen för socialförsäkringar (ISF) ser problem med att förslaget leder till längre balanseringsperioder. Tredje AP-fonden avstyrker förslaget av samma skäl, med hänvisning till principen om generationsneutralitet och systemets finansiella ställning. Pensionärsorganisationerna, som lämnat ett gemensamt remissvar, anser inte att förslaget löser inkomstpensionssystemets problem och avvisar det därför. Skälen för regeringens förslag: För att minska volatiliteten i pensionerna föreslås att balanseringseffekten dämpas. Ett uppkommet underskott, dvs. att tillgångarna är mindre än pensionskulden, åtgärdas inte i sin helhet – minskningen av inkomstindexeringen dämpas. På motsvarande sätt dämpas en uppskrivning av pensioner och pensionsbehållningar vid ett positivt balanstal. Därmed minskar risken för en omedelbar rekyl av en (för) hög uppskrivning av pensionerna. Enligt förslaget ska en tredjedel av under- eller överskottet beaktas vid kommande års indexering. fastställs ett nytt balanstal och återigen är det en tredjedel av det nya under- eller överskottet som beaktas. Ju kraftigare dämpning som görs, desto mindre blir den årliga effekten för pensionären. Å andra sidan riskerar förloppet att dra ut . Som ISF och Tredje AP-fonden framfört kan detta ha negativa effekter. En förlängd balanseringsperiod kan innebära att finansieringsproblemen åtgärdas till fullo först , vilket t.ex. kan innebära att buffertfonden påverkas negativt. Det innebär också en annan fördelning mellan pensionärer i olika födelseårgångar. Regeringen anser att en dämpning är nödvändig för att minska volatiliteten, men hur stor dämpning som ska göras blir en kompromiss mellan olika hänsynstaganden. Figuren nedan visar hur dämpning av olika grad påverkar pensionernas volatilitet. Dämpningseffekten går från en halv till en femtedel av balanseringbehovet. Störst effekt ger givetvis steget från ingen dämpning till att beakta hälften av balanseringsbehovet. Effekten avtar successivt – steget från en fjärdedel till en femtedel är knappt märkbart. Figur 5.1 Pensionernas volatilitet med nuvarande regler och med olika dämpningsgrad av balanstalet Dämpning 1/2 Dämpning 1/3 Dämpning 1/4 Dämpning 1/5 Mot bakgrund av de beräkningar som gjorts anser regeringen att en Prop. 2014/15:125 begränsning till en tredjedel av balanseringsbehovet är en lämplig kom- promiss mellan balanseringens effekter . Den tredjedel av balanstalet som ska påverka inkomstindexeringen kallas här det dämpade balanstalet. Det är således det dämpade balanstalet som kommer att påverka utbetalade pensionsbelopp och indexeringen av pensionsbehållningarna. Det dämpade balanstalet är därför det mått som är av större betydelse eller kan ha mer intresse för en enskild pensionär än balanstalet. Det dämpade balanstalet bör därför fastställas av regeringen . Beräkningsformeln för det dämpade balanstalet: Dämpat balanstal år t = 1+(BTt -1)/3 där BTt = fastställt balanstal Om det dämpade balanstalet hade tillämpats , hade balanseringen fått ett annat förlopp och pensionerna en något annorlunda utveckling. Figur 5.2 visar hur pensionerna hade utvecklats om dämpningsregeln hade varit i kraft från början jämfört med den faktiska utvecklingen. Med dämpningsregeln hade pensionerna inte varierat lika kraftigt mellan åren, de djupaste och de högsta topparna hade kapats. Av figuren framgår också hur snittinkomsten utvecklats för dem i förvärvsaktiv ålder. Det kan sägas vara det önskade förloppet för pensionerna, men är med nuvarande indexeringsregler svårt att uppnå även då balanseringen inte är påslagen. I figuren redovisas också en prognos . Prognosantagandena är desamma som användes i regeringens prognos i budgetpropositionen 2015. Den prognosen sträcker sig till 2018, därefter är det enbart linjära framskrivningar av genomsnittlig inkomstutveckling och inflation. 2014/15:125 Figur 5.2 Pensionernas utveckling med nuvarande regler respektive med dämpning av balanseringen fr.o.m 2010. av genomsnittlig pensionsgrundande inkomst utan Åren 2005–2015, prognos 201–-2025 Figur 5.3 visar samma bild för en pensionär med en månadspension på . Figur 5.3 Pensionens utveckling med nuvarande regler respektive med dämpning av balanseringen för pensionär med en inkomstpension på 2003. Åren 2005–2015, prognos 2016–2025 Inkomstpensionernas förändring i kronor Första året med balansering var 2010. Av figur 5.3 framgår tydligt den Prop. 2014/15:125 mildare indexeringen, både nedåt och uppåt, med dämpningsregeln. Vissa år under senare delen av perioden (under den prognostiserade delen) är dock uppskrivningarna större med dämpning. Det beror på att balanseringsperioden förlängs och processen att återställa pensionerna i nivå med inkomstindexets utveckling fortgår. Med nuvarande regler beräknades balanseringsperioden avslutas . indexering påverkas därför inte alls av balanstalet. Enligt den prognos som ligger till grund för dessa beräkningar påbörjas en ny balanseringsperiod 2019 med minskad indexering som följd. Det lugnare förloppet, mindre volatila pensioner, innebar i det här fallet fler år med negativ balansering (jämfört med med nuvarande regler) men ingen skillnad med negativ indexering, dvs. sänkt utbetalt pensionsbelopp. Nedskrivningarna blir dock inte lika kraftiga med dämpningsregeln. Både med nuvarande balanstal och med dämpat balanstal beräknades balanseringsperioden (period två för nuvarande regelsystem) avslutas . Det framgår av figur 5.4, som visar den sammanlagda balanseringseffekten (förhållandet mellan balansindex och inkomstindex) . Då kurvan når värdet 1,00 är balanseringen avslutad. Figur 5.4 Ackumulerad balansering med nuvarande regler respektive med dämpningsregel . Åren 2005–2015, prognos 2016–2027 Med dämpningsregeln hade nedskrivningarna av indexeringen inte blivit lika stora. Återställningsfasen beräknas inte heller vara lika snabb. Som redan nämnts beräknades balanseringsperioden avslutas med nuvarande balanseringsregler – detta år når alltså balansindex upp till inkomstindex. Enligt prognosen är dock pensionssystemets ställning 2014/15:125 fortfarande svag. En ny balanseringsperiod påbörjas . Med dämpningen pågår balanseringsperioden oavbrutet till 2027. En naturlig följd av den dämpade balanseringen är att själva balanstalet (dvs. i princip den finansiella ställningen) utvecklas annorlunda med alternativa regler – jämför den svarta och den streckade linjen i figur 5.5. Balanseringen aktiverades 2010. påverkade balanstalet således inte indexeringen. är balanstalet i figuren 0,9826. Med nuvarande balanseringsregel betyder det att indexeringen ska minskas . Med dämpningsregeln åtgärdas endast en tredjedel av det årliga underskottet (eller, då balanstalet är över talet 1, utnyttjas endast en tredjedel av det årliga överskottet). I det här fallet innebär det att indexeringen endast minskas . Den gråa heldragna linjen visar det dämpade balanstalet. Figur 5.5 Balanstal med nuvarande respektive föreslagen balanseringsregel . Åren 2005–2015, prognos 2016–2027 Dämpat balanstal och finansiell ställning av balanseringsperioden hade dämpningsregeln medfört mindre men successiva nedskrivningar av indexeringen. Nuvarande regler har gett större nedskrivningar men också större uppskrivningar av indexeringen. Enligt prognosen pågår balanseringsperioden till , med ett uppehåll med nuvarande balanseringsregler. Många faktorer spelar in och kan påverka utvecklingen och resultatet av jämförelserna mellan nuvarande och föreslagen balanseringsregel. Utfallet i det tillbakablickande scenariot är således inte den enda sanningen. Och givetvis ser utvecklingen olika ut beroende på vilka antaganden som läggs till grund för beräkningarna. Till exempel kan det förväntas att balanseringsperioden förlängs med med I det här fallet blir balanseringsperioderna i princip lika långa. Tidpunkten för när dämpning införs, om det sker före eller under en Prop. 2014/15:125 balanseringsperiod, är en annan faktor som påverkar utfallet. Med hjälp av pensionsmodell har det kompletta förslaget, inkluderande samtliga ändringsförslag, jämförts med nuvarande regelsystem i ett flertal framtidsscenarier. Resultaten redovisas i kapitel 7. 5.1.2Beräkning av tilläggspension – följdändring Regeringens förslag: Om ett balansindex har fastställts den försäkrade fyller , ska tilläggspensionen för den som är född något av åren 1938–1953 från och med den månad den försäkrade fyller multipliceras med kvoten mellan det balansindex och det inkomstindex som har fastställts för . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- Skälen för regeringens förslag: Pensionspoängen för tilläggspension är prisindexerad och påverkas varken av inkomstindex eller av balanstal. Däremot indexeras det tillgodoräknade tilläggspensionsbeloppet enligt samma regler som inkomstpensionen. Vid omvandling av pensionspoäng till tilläggspension ska tilläggspensionsbeloppet reduceras med tidigare års balansering. Enligt förslaget i avsnitt 5.1.1 ska ett dämpat balanstal användas vid indexering av pensionsrätter och pensioner. Således ska det dämpade balanstalet tillämpas i beräkningen av tilläggspensionen. Inkomstindex används för framskrivning av pensioner och pensionsbehållningar i takt med genomsnittsinkomstens utveckling för personer i förvärvsaktiv ålder. Det används också för beräkning av inkomstbasbeloppet. Vidare används inkomstindex för beräkning och indexering av efterlevandepensioner och livräntor, i tjänstepensionssammanhang och vid beräkning av taket för fastighetsavgiften. Ett enklare inkomstindex med större aktualitet Regeringens förslag: Förändringen av inkomstindex mellan två på varandra följande år ska motsvara förändringen i genomsnittsinkomst mellan före det år som indexet avser och året därefter. Värdet på genomsnittsinkomsten respektive år ska utgöras av den prognos som gjordes det år som genomsnittsinkomsten avser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , (), Första–Tredje AP-fonden, vid , LO, , och tillstyrker förslaget, som ger ett enklare och mer aktuellt index. och KI påpekar att 2014/15:125 med en återgång till en senare fastställelsetidpunkt av index kan prognosfelen minskas. Inspektionen för socialförsäkringar (ISF) tar inte slutlig ställning men är positiv till ett enklare och aktuellare index, som bättre mäter snittinkomstutvecklingen. ISF ser en risk i att borttagandet av korrigeringsfaktorerna minskar transparensen. () gör bedömningen att volatiliteten kommer att öka med förslaget, vilket återverkar på de poster i statens budget som styrs av inkomstindex. ESV ställer sig tveksamt till att slopa korrigeringsfaktorer och anför som ett skäl att faktorerna underlättar upptäckten av systematiska fel i prognoserna, som i sin tur kan få bestående effekter på de offentliga finanserna. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande inkomstindex är sammansatt av två delar: den reala snittinkomstutvecklingen och senaste årets inflation. Inkomstindex inkluderar också en korrektion av tidigare prognosfel. Inkomstindexets beräkning innebär en eftersläpning i pensionernas utveckling till den reala snittinkomsten och en betoning av prisutvecklingens betydelse. Det innebär att inkomstindex har följt prisutvecklingen i betydligt högre grad än snittinkomsten. Inflationen har varierat mellan åren, vilket har medfört att inkomstindexeringen har varierat kraftigt och bidragit till volatiliteten i pensionerna. Nuvarande indexkonstruktion kan vara svårgenomskådad när det gäller att analysera och förklara ett visst indexeringsutfall. Förenkling och transparens är därför av stort värde – enkla samband som uppfyller intentionerna. Likaså ett index som i större utsträckning speglar det aktuella läget och bättre mäter den genomsnittliga inkomstutvecklingen. Det inkomstindex som regeringen föreslår har en enkel konstruktion. Indexförändringen som påverkar pensioner och pensionsbehållningar beror enbart på utvecklingen av snittinkomsten föregående år jämfört med året närmast . Beräkning av inkomstindex enligt förslaget: Y = summa pensionsgrundande inkomster år t utan takbegränsning för personer 16–64 år N =antal personer 16–som har pensionsgrundande inkomst år t Helt kort kan jämförelsen mellan nuvarande och föreslaget inkomstindex sammanfattas i att nuvarande index påverkas direkt av det senaste årets inflation och den reala inkomsten jämnas ut. Föreslaget index följer den nominella inkomsten, vilket ofta innebär att variationer i inflationen inte får samma direkta genomslag. Om variationen i den nominella snittinkomsten kommer att fortsätta ligga på ungefär samma nivåer som som variationen i inflationen även framöver kommer att variera relativt kraftigt, kommer volatiliteten i inkomstindex Prop. 2014/15:125 att minska med förslaget. Vidare är korrigeringsfaktorn i beräkningsformeln borta. Den behövs inte längre, eftersom ingen ny prognos görs inkomst, det urspungliga prognosvärdet behålls i beräkningsformeln. I prognosen inkomst beaktas senast tillgängliga information och prognosen snittinkomst.