prop · H20395 · 2015-03-17 00:00:00 — Nyttjandeförbud när certifikat eller försäkringsbevis saknas Transportstyrelsen kan i vissa fall förbjuda ett fartygs vidare resa, det vill säga meddela ett så kallat nyttjandeförbud. delas i förhållande till svenska och utländska fartyg av säkerhetshänsyn (6 kap. 1–4 §§ fartygssäkerhetslagen). svenska fartyg som saknar oljeskadeförsäkring enligt 10 kap. sjölagen eller försäkring för bunkeroljeskada enligt (7 kap. 6 § 1 lagen [1980:424] om åtgärder mot förorening från fartyg). Utländska fartyg kan vidare förbjudas att anlöpa eller avgå från svensk hamn (7 kap. 6 § 2 samma lag). Nyttjandeförbud är en ingripande och effektiv åtgärd. samhet får inte fortsätta och fartyget blir alltså kvar i hamn. får därmed kännbara ekonomiska konsekvenser, vilket är ett starkt incita- ment att uppfylla de krav som ställs på att medföra ett certifikat eller ett Den nuvarande regleringen av nyttjandeförbud i fartygssäkerhets- lagen gäller både svenska och utländska fartyg. ningen i betänkandet och i utkastet till lagrådsremiss att motsvarande bör gälla i detta fall. Nyttjandeförbudet bör vara avhängigt skyldigheten att medföra ett certifikat eller ett bevis om försäkring, inte försäkrings- skyldigheten som sådan (jfr avsnitt 8.5). Det bör också vara fakultativt. Regeringen gör i avsnitt 8.1 bedömningen att försäkringsskyldigheten för de allra flesta transporter med utländska fartyg följer direkt av bestämmelserna i eller Atenkonventionen. ansvar att se till att försäkringsskyldigheten uppfylls, och därmed att se till att certifikat medförs ombord, är i förhållande till utländska fartyg emellertid begränsad till situationer då svenska hamnar anlöps och lämnas (artikel 4a.13 i bilaga I till förordningen och i konventionen). förhållande till transporter som sker med utländska fartyg bör därför möjligheterna att meddela nyttjandeförbud bara gälla fartyg som anlöper eller lämnar en svensk hamn och inte när de endast passerar eller befinner sig på Sveriges sjöterritorium. Förhållandet mellan nyttjandeförbud och anlöpsförbud För utländska fartyg gäller enligt nuvarande ordning att Transport- styrelsen ska förbjuda fartyget att anlöpa svensk hamn om det inte medför certifikat enligt Atenförordningen (7 kap. 1 d § 3 fartygssäker- Ett sådant anlöpsförbud är inte möjligt att meddela i förhållande till ett svenskt fartyg. om det inte får anses mer ändamålsenligt att låta ett fartyg anlöpa svensk hamn och därefter belägga det med nyttjandeförbud än att meddela Detta då det rimligen är säkrare för passagerarna att befinna sig i hamn än till havs. Anlöpsförbud är emellertid en väletablerad åtgärd för att säkerställa att utländska fartyg uppfyller olika sjörättsliga krav. Som ett exempel kan nämnas att anlöpsförbud uppställs som krav enligt försäkringsdirektivet, för det fall ett fartyg har blivit utvisat i en annan medlemsstat i EU. vissa situationer framstår det också som mindre lämpligt att meddela ett utländskt fartyg nyttjandeförbud. Så kan vara fallet då ett fartyg som är registrerat i tredje land, och därför som utgångspunkt inte omfattas av försäkringsskyldigheten enligt Atenförordningen eller Atenkonventionen, anlöper svensk hamn. I ett sådant fall kan ett anlöpsförbud vara en lämp- ligare åtgärd och ett nyttjandeförbud framstå som alltför ingripande. Re- geringen avser dock att i det fortsatta arbetet bland annat överväga om bestämmelserna om anlöpsförbud bör vara fakultativa, i stället för tving- ande som . En sådan ordning gäller enligt till exempel lagen om åt- gärder mot förorening från fartyg. Det ska dock i sammanhanget fram- hållas att Transportstyrelsen trots meddelat anlöpsförbud enligt fartygs- säkerhetsförordningen får tillåta ett fartyg att anlöpa en anvisad hamn om exempelvis force majeure eller säkerhetsskäl gör det nödvändigt (7 kap. 3 § fartygssäkerhetsförordningen). Nyttjandeförbud när försäkringsbevis enligt 7 kap. 3 § sjölagen saknas Innehavet av en försäkring eller en annan betryggande säkerhet enligt 7 kap. 2 § sjölagen ska kunna styrkas med ett bevis. Beviset ska med- föras ombord på fartyget (7 kap. 3 §). Om ett sådant bevis saknas, kan Transportstyrelsen besluta att fartyget ska utvisas från en svensk hamn under förutsättning att fartyget är utländskt (7 kap. 1 c § fartygssäker- hetsförordningen). Om ett beslut om utvisning har fattats, ska Transport- styrelsen förbjuda det utländska fartyget att anlöpa svensk hamn (7 kap. 1 d § 1 och 2). Redaren har vidare ett straffrättsligt ansvar för sin försäkringsskyldig- het oavsett om fartyget är svenskt eller utländskt (20 kap. 13 § första stycket sjölagen). Detsamma gäller befälhavarens skyldighet att medföra försäkringsbeviset ombord (20 kap. 13 § andra stycket). Regleringen har sin grund i försäkringsdirektivet (se avsnitt 4). I direktivet finns ett krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Direktivet kräver inte uttryckligen att det ska införas en möjlighet till nyttjandeförbud. I vissa fall kan emellertid ett sådant förbud vara den mest verkningsfulla åtgärden, om reglerna om försäkrings- skyldighet ska få ett genomslag i den praktiska tillämpningen. Behovet är särskilt stort för de svenska fartygen, eftersom man annars bara kan tillämpa straffrättsliga sanktioner. Ett utländskt fartyg kan däremot även utvisas och förbjudas att anlöpa svensk hamn. Enligt utredningen kan det dock i praktiken bli problem vid verkställigheten av en sådan utvisning. Nyttjandeförbud är ett starkt ekonomiskt incitament att se till att ett fartyg uppfyller krav på försäkring eller annan betryggande säkerhet. Det finns dessutom ett värde i att sanktionssystemen är utformade på ett likartat sätt. Regeringen föreslår därför att nyttjandeförbud ska införas även vid åsidosättande av försäkringsskyldigheten enligt 7 kap. sjölagen. Nyttjandeförbudet bör även i detta fall vara fakultativt och avhängigt skyldigheten att medföra bevis om försäkring, inte försäkringsskyldig- heten som sådan. Ett fartyg av en annan fartygsklass än A eller B som är godkänt för transport av fler än tolv passagerare och som går i inrikes trafik ska enligt regeringens förslag medföra ett försäkringsbevis i stället för ett certifikat. Det gäller även utländska fartyg. Ett sådant fartyg omfattas inte av an- löpsförbudet som det nu är utformat. För att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om anlöpsförbud Prop. 2014/15:95 även för ett sådant fartyg föreslår utredningen en ändring av det be- myndigande som finns i fartygssäkerhetslagen. Ett utländskt fartyg av en annan fartygsklass än A eller B som går i inrikes trafik och som är godkänt för transport av fler än tolv passagerare kommer emellertid enligt regeringens förslag att kunna åläggas ett nyttjandeförbud vid överträdelse av skyldigheten att ha ett försäkrings- bevis ombord. Det kan antas att sådana utländska fartyg i svensk inrikes trafik inte är vanligt förekommande. För inrikes transporter framstår inte heller ett nyttjandeförbud som alltför långtgående oavsett i vilken stat fartyget är registrerat. Regeringen kan inte se att det finns ett behov av att också kunna meddela dessa fartyg anlöpsförbud. Bemyndigandet behöv- er därför inte ändras. När det gäller utvisning är det en sanktion som föreskrivs i försäkrings- direktivet och som av det skälet har införts som möjlig sanktion om för- säkringsbevis enligt 7 kap. 3 § sjölagen inte medförs ombord. Utvisning av fartyg förekommer dock inte i övrigt i svensk rätt. Utredningen kon- staterar att enligt vad den blivit varse kommer det i praktiken att bli problem vid verkställigheten av en utvisning. Något krav på utvisning som sanktion finns heller inte i Atenförordningen eller i Atenkonven- tionen. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det inte bör införas en möjlighet till utvisning vid överträdelse av skyldig- heten att ha certifikat eller försäkringsbevis ombord. 8.7Straffansvar när en försäkring saknas eller ett certifikat eller ett försäkringsbevis inte medförs ombord Regeringens förslag: En transportör som uppsåtligen eller av oakt- samhet åsidosätter skyldigheten att ha försäkring eller att ställa en annan ekonomisk säkerhet, ska dömas till böter eller fängelse . En befälhavare som uppsåtligen åsidosätter skyldigheten att medföra ett certifikat eller ett försäkringsbevis, ska dömas till böter. Om det är fråga om ett försäkringsbevis och gärningen är att anse som ringa, ska den dock inte medföra ansvar. För utländska fartyg ska straffansvaret endast gälla om fartyget anlöper eller lämnar en svensk hamn. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag innebär att en befälhavare kan dömas till ansvar också vid oaktsamhetsbrott. Eftersom utredningen inte föreslår att det ska medföras ett försäkringsbevis i stället för ett certifikat vid vissa inrikes transporter, saknas förslag på straffansvar när denna skyldighet åsidosätts (se SOU 2012:8 s. 175 och 176). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan Förslagen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak I utkastet förutsätts att skyldigheten att ha försäkring eller annan ekonomisk säkerhet och skyldigheten att medföra certifikat alltid kommer att följa av Atenförordningen (se utkast till lagrådsremiss 58–60). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. kan bli svårt att utreda vem hos en utländsk juridisk person som är straff- rättsligt ansvarig om den juridiska personen har säte utanför EU. rätten menar att det kan övervägas om inte normerade böter är lämpligare menar att det finns anledning att över- väga om det inte vore lämpligare att använda sanktionsavgifter i stället för de föreslagna straffbestämmelserna. också på att möjligheten att både döma till straff och meddela nyttjande- eller anlöpsförbud när certifikat eller försäkringsbevis inte medförts ombord eventuellt kan utgöra en otillåten dubbelbestraffning. Skälen för regeringens förslag: För att skyddet för passagerarnas rättigheter ska bli effektivt är det viktigt att transportörens försäkrings- skyldighet verkligen uppfylls. Ett sätt att säkerställa detta är att sanktio- nera försäkringsskyldigheten genom straffansvar. Så har man gjort när det gäller åsidosättande av försäkringsskyldigheten enligt 7, 10 och 10 a kap. sjölagen. Även om det finns goda skäl för Åklagarmyndig- hetens förslag att i stället för straff överväga sanktionsavgifter, talar intresset av ett enhetligt sanktionssystem i sjölagen liksom vikten av att säkerställa passagerarnas rättigheter för att ett straffansvar bör införas även för den nu aktuella försäkringsskyldigheten. därför att straffansvar bör införas vid åsidosättande av försäkrings- skyldigheten enligt Atenförordningen eller Atenkonventionen. Det är den transportör som faktiskt utför hela eller en del av en passa- gerartransport som är skyldig att se till att det finns försäkring eller annan ekonomisk säkerhet för fartyget. Transportören bör därför ha det straff- rättsliga ansvaret för ett åsidosättande av denna skyldighet. Skyldigheten för transportören att hålla fartyget försäkrat är den centrala bestämmelsen i konventionen och därmed även i förordningen. När det gäller kravet på försäkring för till exempel oljeskador och enligt reglerna som genomför försäkringsdirektivet finns det ett straffrättsligt ansvar också om skyldigheten åsidosatts av oaktsamhet. ningen föreslår bör detsamma gälla för nu aktuell försäkringsskyldighet. Åsidosättande av transportörens försäkringsskyldighet har alltså stora likheter med ett åsidosättande av försäkringsskyldigheten enligt 7, 10 och 10 a kap. sjölagen. Påföljden för ett sådant åsidosättande är dagsböter eller fängelse (20 kap. 13 och 14 §§ sjölagen). Intresset av ett enhetligt sanktionssystem talar emot tingsrätts förslag att, i förhållande till den nu aktuella försäkringsskyldigheten, i stället överväga normerade böter. Påföljden och straffskalan för ett åsidosättande bör därför vara desamma i detta fall. Ansvaret för att medföra ett certifikat eller ett försäkringsbevis ombord på fartyget ska enligt regeringens förslag ligga på befälhavaren (avsnitt Befälhavaren är den som är ytterst ansvarig ombord på fartyget och bör åläggas det straffrättsliga ansvaret för att skyldigheten uppfylls. Befälhavaren har redan detta ansvar avseende försäkringsbevis enligt 7 kap. sjölagen och certifikat enligt 10 och 10 a kap. sjölagen. med vad som gäller för befälhavarens ansvar enligt de bestämmelserna bör ansvaret begränsas till fall där befälhavaren kan anses ha åsidosatt sin skyldighet uppsåtligen. lyfter frågan om möjlig- heten att både döma till straff och meddela anlöps- eller nyttjandeförbud när certifikat eller försäkringsbevis inte medförts ombord skulle kunna utgöra otillåten dubbelbestraffning (det vill säga att detta skulle strida mot dubbelprövningsförbudet i sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna [] och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna [EU-stadgan]). Enligt regeringens mening syftar emellertid inte anlöps- och nyttjandeförbud till att straffa någon för att certifikat eller bevis inte har medförts ombord. Ett anlöps- eller nyttjandeförbud är framåtsyftande och ägnat att förhindra att ett fartyg framförs utan försäkring. Så snart bristen är åtgärdad hävs förbudet. Vidare är sanktionen inte riktad mot allmänheten, utan en klart avgränsad krets. Mot denna bakgrund anser regeringen att anlöps- och nyttjande- förbud inte är att betrakta som straff i den mening som avses i eller EU-stadgan och bestämmelserna om förbud mot dubbelbestaffning blir således inte tillämpliga på dessa sanktioner. Det kan också konstateras att möjligheten att både döma till straff och utfärda anlöps- eller nyttjandeförbud är gällande ordning när det handlar om fartyg som saknar oljeskadeförsäkring eller försäkring för bunkeroljeskada (se avsnitt 8.6 och inledningen av förevarande avsnitt). Till skillnad från vad som gäller för ett certifikat, som utfärdas av en behörig myndighet, ansvarar befälhavaren när det gäller ett försäkrings- bevis också för att uppgifterna i beviset är sådana att det framgår att för- säkringsskyldigheten är uppfylld. En del av uppgifterna är dock av ordningskaraktär. Det framstår som mindre lämpligt att befälhavaren ska straffas om det saknas någon uppgift av liten betydelse som det ändå framgår tydligt att fartyget omfattas av en tillräcklig försäkring. Regeringen föreslår därför att ansvar inte ska utdömas om gärningen i dessa fall är att anse som ringa. Befälhavarens försummelse att medföra certifikat eller försäkrings- bevis ombord på fartyget är mindre allvarlig än transportörens underlåt- else att hålla fartyget försäkrat. Därför bör endast böter ingå i straffskalan (jfr 20 kap. 13 § andra stycket och 14 § tredje stycket sjölagen). Det är viktigt att skyldigheten att medföra certifikat eller försäkrings- bevis uppfylls också i den situationen att den ordinarie befälhavaren inte kan fullgöra sina uppgifter. På vanligt sätt bör därför den som har trätt i befälhavarens ställe jämställas med befälhavaren när det gäller detta straffansvar (20 kap. 16 § sjölagen). Regeringen gör i avsnitt 8.1 bedömningen att försäkringsskyldigheten för de allra flesta transporter med utländska fartyg följer direkt av bestämmelserna i eller Atenkonventionen. ansvar att se till att försäkringsskyldigheten uppfylls är dock i förhåll- ande till utländska fartyg begränsat till fartyg som anlöper och lämnar svensk hamn (artikel 4a.13 i bilaga I till förordningen och i konven- tionen). Straffansvaret när det gäller transporter med utländska fartyg bör därför begränsas på motsvarande sätt. 2014/15:95 8.8 Sanktioner när information inte lämnas Regeringens förslag: Om en transportör inte lämnar information till passagerare om deras rättigheter enligt Atenförordningen, ska mark- nadsföringslagens sanktionssystem användas, med undantag för lagens bestämmelser om marknadsstörningsavgift. Utredningens och promemorians förslag överensstämmer med regeringens (se SOU 2012:8 s. 203 och 204 och Ds 2013:44 s. 110–113). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens (se utkast till lagrådsremiss s. 60 och 61). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 7 i Atenförordningen ska en transportör eller en utförande transportör se till att passagerarna får tillräcklig och tydlig information om sina rättigheter enligt förord- ningen. Bestämmelserna om informationsskyldighet tillhör de ytterligare skyddsregler till förmån för passagerare som förordningen innehåller i förhållande till Atenkonventionen. Informationsskyldigheten kan inträda . Om trans- portavtalet ingås i en medlemsstat, ska informationen tillhandahållas vid försäljningsstället. Om avgångshamnen finns i en medlemsstat, ska infor- mationen tillhandahållas före avgången. I andra fall ska informationen lämnas åtminstone vid avgången. För att uppfylla informationskravet ska transportören använda en översikt av bestämmelserna i förordningen som utarbetats av Europeiska kommissionen. utövar tillsyn över att transportören fullgör sin informationsskyldighet (1 § förordningen om tillsyn över transportörers informationsskyldighet enligt EU:s Atenförordning). För att tillsynen ska kunna bedrivas effektivt behöver myndigheten också kunna använda en sanktion mot en transportör som inte uppfyller sin skyldighet. Som konstateras såväl av utredningen som i promemorian ryms infor- mation av detta slag inom begreppet marknadsföring enligt marknadsför- ingslagen. Marknadsföringslagens sanktionssystem kan därför användas vid överträdelser av informationsbestämmelsen. Det innebär att en trans- portör som låter bli att lämna informationen kan åläggas av Marknads- domstolen att vid vite göra detta genom ett så kallat informationsföre- läggande (24 §). Talan kan väckas av , en när- ingsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare (47 §). I fall som inte är av större vikt kan meddela informationsföre- läggande för godkännande av den berörda näringsidkaren (28 §). Som i andra fall när marknadsföringslagen tillämpas på informations- krav i annan lagstiftning bör det anges att marknadsföringslagen ska tillämpas vid överträdelse av informationsbestämmelsen och att informa- tionen är att betrakta som väsentlig vid tillämpningen av marknadsför- ingslagen. När det gäller bestämmelserna om marknadsstörningsavgift är dessa i de allra flesta fall inte tillämpliga då en näringsidkare bryter mot kraven i en särskild lag eller, som i detta fall, en EU-förordning. 2014/15:95 finns inte skäl att göra någon annan bedömning i förevarande fall. bör alltså framgå att bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i marknadsföringslagen inte är tillämpliga vid överträdelser av Aten- förordningens informationskrav. En bestämmelse med detta innehåll bör därför tas in i anslutning till de övriga bestämmelserna i 15 kap. sjölagen som avser att komplettera Atenförordningen. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för prövningen av ansökningar om certifikat enligt Atenförordningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se SOU 2012:8 s. 150–152). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens (se utkast till lagrådsremiss s. 46). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Skälen för regeringens förslag: Transportstyrelsen är behörig myndighet att utfärda certifikat enligt Atenförordningen, men har i dags- läget ingen möjlighet att ta ut några avgifter för certifikaten. En sådan möjlighet bör finnas. Ett bemyndigande i lag bör därför införas för rätten att ta ut avgifter för utfärdandet av certifikat enligt Atenförordningen. I anledning av vad några remissinstanser anför om att det vore önskvärt att ett certifikat som ställs ut under Atenförordningen även ska gälla en- ligt Atenkonventionen vill regeringen framhålla följande. Transport- styrelsen utfärdar certifikat enligt Atenförordningen, vilken genomför Atenkonventionen i relevanta delar. Ett certifikat som utfärdas enligt Atenförordningen uppfyller kraven i både förordningen och konvention- en (med de förbehåll som följer av IMO:s riktlinjer), vilket också fram- går av det certifikat Transportstyrelsen utfärdar. Transportstyrelsen har ingen möjlighet att utfärda certifikat direkt enligt Atenkonventionen. Något sådant behov finns inte heller, eftersom transporter med fartyg som ska ha certifikat enligt konventionen (och inte förordningen) alltid kommer att ha en mycket svag anknytning till . Dessa fartyg har i stället möjlighet att ansöka om certifikat i en fördragsslutande stat som de har starkare anknytning till (jfr avsnitt 6). Domsrätt, preskription, erkännande och Regeringens förslag: Den tingsrätt som regeringen föreskriver ska ansökningar om verkställbarhet av utländska domar enligt 2014/15:95 Atenkonventionen. Samma förfarande ska gälla som när utländska domar om ersättning för oljeskador eller bunkeroljeskador förklaras verkställbara i . Domarna ska också verkställas på samma sätt. Regeringens bedömning: Atenkonventionens bestämmelser om domsrätt och preskription kräver inte några genomförandeåtgärder. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Atenkonventionens bestämmelser om domsrätt, erkännande och verkställighet förs in i sjö- lagen. Utredningen föreslår inte några kompletterande förfaranderegler för att förklara en utländsk dom verkställbar. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer i huvudsak med regeringens (se utkast till lagrådsremiss s. 64– 66). Remissinstanserna tillstyrker förslaget och instämmer i bedömningen eller lämnar förslaget och bedömningen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning I 21 kap. 4 § sjölagen finns bestämmelser om vid vilken domstol en talan om ansvarighet på grund av avtal om transport av passagerare eller resgods får väckas. Bestämmelserna gäller om inte annat följer av lagen (2014:912) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och internationell verkställighet av vissa avgöranden, av 2000 eller I-förordningar, inklusive avtalet mellan Europeiska gemenskapen och om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (), av konventionen om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område jämte tillträdeskonventioner (Bryssel- konventionen) eller av konventionen om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privat- rättens område (Luganokonvention). Atenkonventionen innehåller bestämmelser om domsrätt (artikel 17). Vid förhandlingarna om 2002 års protokoll till Atenkonvention lyckades EU inte genomdriva ett företräde för unionens bestämmelser på området framför konventionens (se skäl 4 i ingressen till rådets beslut av om EU:s anslutning till protokoll till Atenkonvention om befordran till sjöss av passagerare och deras resgods, med avseende på artiklarna 10 och 11). Det innebär alltså att Atenkonventionens bestämmelser om domsrätt har företräde framför såväl sjölagens som unionsrättsliga och internationella bestämmelser på området, när Atenkonventionen eller Atenförordningen är tillämplig. Bestämmelserna om domsrätt i Atenkonventionen är direkt tillämpliga i genom EU:s tillträde till konventionen. Några genomförande- åtgärder krävs alltså inte. Däremot bör det i 21 kap. 4 § sjölagen upplysas om att sådana bestämmelser finns i Atenkonventionen.