prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: När det gäller de former i vilka stöd talar krishanteringsdirektivet endast om garantier och kapitaltillskott, dvs. lån nämns inte. Utredningen bedömer att även lån från andra delar av staten bör kunna ges. Som utredningen noterar finns det, från det stödmottagande kreditinstitutets synpunkt, ingen principiell skillnad mellan ett lån från respektive ett lån från en annan del av staten. Skillnaden ligger i att har unika möjligheter att ge likviditetsstöd, dvs. det handlar i första hand om att ha en effektiv ansvarsfördelning inom staten, inte om stödets effekter. Enligt regeringens bedömning framstår det dock som osäkert om artikel 32.4 d i krishanteringsdirektivet medger andra statliga lån än Bestämmelsen utgör ett undantag från en huvudregel och bör därför tolkas restriktivt. ordalydelse framgår inte att andra lån än likviditetsstöd är tillåtna. om de ekonomiska effekterna av ett stöd från respektive ett lån från en annan del av staten kan vara likvärdiga, förefaller det inte som att artikel 32.4 d ger utrymme för tolkningen att andra statliga lån är Därmed finns det inte utrymme att i lagen tillåta även andra statliga lån än likviditetsstöd från . Krishanteringsdirektivet anger att garantier ska avse nyemitterade Denna begränsning, som inte finns i stödlagen men däremot i det garantiprogram som togs fram med stöd i lagen 2008, bör införas i den nya lagen. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning att tillägget i stödlagen att stöd även kan lämnas ”på annat sätt”, dvs. på annat sätt än via lån garantier och kapitaltillskott, bör tas bort. Det riskerar att skapa oklarhet om överensstämmelsen mellan de svenska reglerna och krishanteringsdirektivet, liksom med statsstödsreglerna. Som framgår ovan ställer krishanteringsdirektivet krav på att förebyggande statligt stöd ska åtföljas av en värdering av behovet av nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Den praktiska konsekvensen torde bli att den soliditetsbedömning som måste föregå beslutet om att ge förebyggande statligt stöd inte endast kan grundas på tillsynsmyndighetens värdering av kreditinstitutets ställning. Dessutom måste det göras en värdering enligt villkoren i artikel 36 i krishanteringsdirektivet, vilket bl.a. innebär att den ska göras av en instämmer med utredningen i att samma principer som vid värdering i resolution, dvs. typiskt sett med antagande om fortlevnad (”going concern”), bör användas även vid den värdering som behöver göras i samband med förebyggande statliga stödåtgärder. menar dock att det inte torde krävas en oberoende värdering i detta sammanhang utan att myndigheten själv kan göra Till stöd för detta anförs att tidsaspekten här kommer att vara central, men även att aktieägare och andra borgenärer inte kan förutsätta statligt stöd varför det inte finns samma behov av skyddsregler som vid resolution. anser dessutom att de principer som ska gälla för värdering bör framgå av lagtexten. Artikel 59 i krishanteringsdirektivet blir tillämplig när det i samband med förebyggande statligt stöd ska fastställas huruvida det finns behov av nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. artikel 59.1 i krishanteringsdirektivet ska nedskrivning och konvertering ske i proportion till hur stora förluster som måste absorberas och i den mån som krävs för att resolutionsändamålen ska uppnås. Av artikel Prop. 2015/16:5 59.3 e framgår att sådan nedskrivning ska göras med undantag för förebyggande stöd i form av kapitaltillskott enligt artikel 32.4 d (iii). Det betyder att andra typer av förebyggande stödåtgärder – garantier för likviditetsstöd från och för nyemitterade skuldförbindelser – i princip föranleder en nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Det följer av artikel 59.10 i krishanteringsdirektivet att ett beslut om nedskrivning eller konvertering ska föregås av en värdering i enlighet med artikel 36 (se avsnitt 17). Oavsett de lämplighetsskäl som kan anföras för en annan ordning, krävs således att även den värdering som ska genomföras i samband med förebyggande statligt stöd uppfyller de krav som följer av den artikeln i krishanteringsdirektivet. Den nu aktuella värderingen ska uppfylla de krav som gäller för värderingar i samband med resolution enligt den nya lagen om resolution. Detta bör framgå av den nya stödlagen. Mot denna bakgrund framstår det som överflödigt att, utöver detta, i den nya stödlagen särskilt ange vilka principer som ska gälla för värderingen. Givet att principerna för värdering inom den löpande tillsynen och enligt artikel 36 i krishanteringsdirektivet är någorlunda överensstäm- mande torde värderingen enligt artikel 36 av ett enligt tillsyns- myndigheten solitt institut visa att det inte föreligger några förluster som måste absorberas. I ett sådant fall kommer resultatet av värderingen att bli att nedskrivning ska göras med noll kronor. Förutsatt att de institut som kommer i fråga för förebyggande statligt stöd är solida – vilket är en förutsättning för att sådant stöd ska kunna ges – torde några nedskrivningar inte behöva göras. I artikel 32.4 d i krishanteringsdirektivet finns, som framgår ovan, en särskild bestämmelse om garantier till förmån för . Den anger att garantier som staten ställer ut till förmån för i samband med att den ger likviditetsstöd inte är att betrakta som statligt stöd som ska leda till resolution, om de övriga kraven för förebyggande stöd är uppfyllda. Av andra bestämmelser i krishanteringsdirektivet framgår att likviditetsstöd från inte utgör ett tillräckligt villkor för att ett företag ska anses fallera. Detta står väl i samklang med det uppdrag som centralbanker, bl.a. den svenska , har att stötta solida och livskraftiga banker (eller hela banksystemet) om de drabbas av tillfälliga likviditetsproblem. Som utredningen anför är en kreditgaranti från staten till i princip en inomstatlig garanti. Om gör en förlust till följd av likviditetsstöd så innebär det att vinstutdelningen från till staten minskar. Mot denna bakgrund framstår det som osäkert om en sådan explicit garanti som krishanteringsdirektivet möjliggör skulle tillföra något ytterligare. delar regeringen utredningens uppfattning att det inte finns anledning att ställa upp hinder mot den typ av särskild garanti för som direktivet pekar ut. 13.4Stödmyndighet och beslut om stöd Regeringens förslag: Beslut om förebyggande stöd med användning av stabilitetsfonden fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (stödmyndigheten). Beslut om användning av stabilitetsfondens medel för att finansiera användningen av statliga stabilitetsverktyg fattas av regeringen. Beslut enligt den nya stödlagen får inte överklagas. Bestämmelser om till kreditinstitut införs i lagen om insättningsgaranti. Regeringens bedömning: bör även fortsättnings- vis vara stödmyndighet. till kreditinstitut bör enbart pröva vissa ärenden enligt lagen om insättningsgaranti. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår inte att lagen om insättningsgaranti ska innehålla några bestämmelser om till kreditinstitut. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. föreslår att en bestämmelse att beslut om stöd inte får överklagas förs in i den föreslagna lagen om statligt stöd. till kreditinstitut anför att de ärenden som nämnden ska pröva enligt lagen om insättningsgaranti inte beaktas i utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen beslutade när stödlagen tillkom att utse till stödmyndighet. Uppdraget innefattar både renodlade stödåtgärder och befogenheter av resolutionskaraktär. Krishanteringsdirektivet innehåller inga bestämmelser om beslutsordningen avseende förebyggande statligt stöd. Medlemsstaterna kan således fördela ansvaret mellan regeringen och andra organ på det sätt som befinns vara mest lämpligt. Som framgått i avsnitt 5.6.1 anser regeringen att uppdraget att vara resolutionsmyndighet enligt krishanteringsdirektivet bör ges åt . Det bedöms, inte minst mot denna bakgrund, lämpligt att inte ändra den ansvarsfördelning i fråga om stödåtgärder som etablerades vid införandet av stödlagen. Det bör noteras att denna kombination av roller inte är fri från komplikationer. Om ett institut som fått stöd via garantier senare sätts i resolution, kan under vissa omständigheter behöva fatta beslut om att skriva ner garanterade värdepapper, vilket i så fall utlöser garantin. En annan möjlighet är att garanterade värdepapper konverteras till aktier. En garanti kan i så fall betyda att långivaren ska få fullt betalt för sina värdepapper varvid aktierna övergår till garantigivaren. i egenskap av stödmyndighet ska i det läget förvalta aktier i en bank under resolution, som kontrolleras av i egenskap av resolutionsmyndighet. Samma situation kan dock uppstå om som resolutionsmyndighet går in med medel från resolutionsreserven. Den enda skillnaden är att den då agerar utifrån sitt uppdrag som resolutionsmyndighet. Det är viktigt att dessa olika roller hanteras på ett ansvarsfullt och Prop. 2015/16:5 tydligt sätt. bör det noteras att de intressemotsättningar som här kan uppkomma i grunden har att göra med att staten ikläder sig flera olika roller i relation till kreditinstitut (i och utanför kris). Regeringen ansvarar för att balansera statens olika roller, oavsett hur ansvarsfördelningen mellan dess myndigheter utformas. En långtgående renodling mellan myndigheter skulle därmed inte lösa det grundläggande problemet. Vid en sammanvägd bedömning framstår det som rimligt att liksom samla statens funktioner för krisförebyggande stödåtgärder respektive krishantering i en myndighet och att denna myndighet är . Beslut om användning av stabilitetsfonden för att finansiera användningen av statliga stabilitetsverktyg bör dock fattas av regeringen, som också beslutar om användningen av verktygen (se avsnitt 22.34). Stödlagen anger också att ärenden rörande stöd ska kunna prövas av till kreditinstitut. Ärenden som prövas av nämnden kan t.ex. avse huruvida staten i ett enskilt fall får kräva att ett kreditinstitut ska ta emot föreslaget stöd och, om institutet ändå vägrar, tvångsinlösa aktierna i kreditinstitutet. Den typ av stöd som är aktuellt enligt den nya stödlagen kommer – på samma sätt som garanti- och kapitaltillskottsprogrammen – att bygga på frivillighet. Frågor om t.ex. inlösen av aktier och fastställande av lösenbelopp uppstår således inte i detta sammanhang. Det framstår mot denna bakgrund inte som lämpligt att staten med hänvisning till att en solid bank valt att inte ingå avtal om t.ex. kreditgarantier, ska ha möjlighet att begära att en särskild nämnd ska pröva om villkoren är skäliga och kunna förelägga kreditinstitutet att delta. Beslut enligt den nya stödlagen bör därför inte kunna bli föremål för prövning i till kreditinstitut. Här bör normala vägar för hantering av avtalstvister vara tillfyllest. Detta innebär att till kreditinstitut inte längre kommer att ha några uppgifter enligt det nya regelverket. för stöd till kreditinstitut noterar, ska nämnden även enligt utredningens förslag vara behörig att pröva vissa beslut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Det framstår mot denna bakgrund som lämpligast att bestämmelser om förs in i lagen om insättningsgaranti. Frågan om uppgifter enligt den lagen får övervägas inom ramen för genomförandet av insättningsgarantidirektiv i svensk rätt. Eftersom nämnden inte längre kommer att pröva tvister om stöd, framstår det dock som överflödigt att i lagen om insättningsgaranti införa särskilda bestämmelser om delgivning, förordnande av god man i vissa fall och processkostnader. Avslutningsvis kan noteras att föreslår att en bestämmelse att beslut om stöd inte får överklagas förs in i den nya stödlagen. Regeringen instämmer i bedömning. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i den nya stödlagen. Villkor för de statliga stödåtgärderna Regeringens förslag: Stöd får bara lämnas för fortsatt verksamhet i kreditinstitut som är livskraftiga. Stödet ska vara tillfälligt och proportionerligt i förhållande till den störning som inträffat. Det förebyggande stödet ska behandlas som näringsbidrag enligt inkomstskattelagen. Detsamma gäller stöd som lämnas enligt lagen om resolution. Stödet ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen förhindras. Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. Stödet ska utformas så att statens insatser i möjligaste mån kan återfås. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Grundkravet enligt krishanterings- direktivet är att stöd bara får ges till solida kreditinstitut. I den gällande stödlagen används uttrycket ”livskraftig”. Det senare fångar väl den bredare bedömning som bör göras, dvs. att stödet inte får användas för att undvika att ett allvarligt försvagat kreditinstitut behöver sättas i resolution. Regeringen ansluter sig därför till utredningens förslag att det nuvarande uttrycket i stödlagen förs över till den nya stödlagen. Stödet måste godkännas enligt de unionsrättsliga statsstödsreglerna, vilket förutsätter att stödet är tillfälligt och proportionerligt i förhållande till den störning som inträffat. Av skäl 41 till krishanteringsdirektivet framgår också att staten ska ha skälig ersättning från kreditinstitut som får del av garantin. Motsvarande krav anges i stödlagen genom att det sägs att stödet så långt som möjligt ska utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen förhindras. I krishanteringsdirektivet används begreppet affärsmässigt bl.a. i anslutning till försäljningsverktyget och det bör tolkas på likartat sätt här. Dessa krav bör därför framgå av den nya stödlagen. Det är vidare en grundprincip i krishanteringsdirektivet och ett uttryckligt krav i stödlagen att statens kostnader och risker ska begränsas. Att staten tar ut avgifter för garantier och lån bidrar också till att detta syfte uppnås. Dessa krav bör också framgå av den nya stödlagen. Krishanteringsdirektivet anger som ett särskilt villkor för ett kapitaltillskott att det ska vara begränsat av vad som krävs för att rätta till en kapitalbrist som identifierats i ett stresstest eller motsvarande analys gjord av tillsynsmyndigheten. En bedömning av om det villkoret är uppfyllt kommer att göras av i samband med prövningen i förhållande till statsstödsreglerna. Stöd som lämnas enligt stödlagen är enligt inkomstskattelagen (1999:1229) ett skattepliktigt näringsbidrag om det inte redovisas som en skuld i räkenskaperna eller avser betalning för nyemitterade eller egna aktier. När nu stödlagen upphävs kommer stöd som ges enligt den lagen att ges enligt den nya stödlagen eller lagen om resolution. Som en konsekvens av detta bör inkomstskattelagens bestämmelser ändras så att stöd enligt de nya lagarna blir skattepliktigt näringsbidrag. Nedskrivning eller konvertering av 14.1Beslut om nedskrivning eller konvertering Regeringens förslag: ska skyndsamt besluta att relevanta kapitalinstrument som har getts ut av ett företag som kan bli föremål för resolution ska skrivas ned eller konverteras, om 1.företaget eller den koncern som den ingår i fallerar eller sannolikt kommer att fallera, 2.åtgärden är nödvändig och tillräcklig för att avhjälpa eller förhindra fallissemang, och 3.några alternativa åtgärder för att avhjälpa eller förhindra fallissemang inte finns tillgängliga. Om företaget är ett dotterföretag som har gett ut relevanta kapital- instrument som får beaktas vid bedömningen av om kapitalbaskravet uppfylls på individuell nivå och på gruppnivå, ska fatta ett sådant beslut bara efter överenskommelse med den samordnande berörda myndigheten. Nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument ska också, med vissa undantag, ske om företaget behöver statligt stöd. Om ett företag behöver statligt stöd får även skriva ned eller konvertera efterställda skulder som inte räknas in i kapitalbasen, om det krävs för att stödet ska vara förenligt med unionsrätten. Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument eller andra efterställda skulder får inte ske om stöd i form av förebyggande kapitaltillskott behövs och sådana åtgärder skulle hota den finansiella stabiliteten eller leda till oproportionerliga resultat. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att det nya regelverket innebär att det ställs krav på skuldnedskrivning och konvertering i situationer då detta tidigare inte krävts, t.ex. i samband med deltagande i generella garantiprogram eller då ett företag tar del av en garanterad likviditetsfacilitet. Det kan inte heller uteslutas att en värdering i dessa situationer får till följd att ett nedskrivnings- eller konverteringsbehov föreligger. Detta kan enligt påverka företagens incitament att ta del av garantier och likviditets- faciliteter. anser att det bör förtydligas att beslut om nedskrivning och konvertering inte behöver grunda sig på att det berörda företaget har överträtt några regler. Skälen för regeringens förslag Vilken myndighet bör ansvara för nedskrivning eller konvertering Artiklarna 59–62 i krishanteringsdirektivet handlar om nedskrivning och konvertering av relevanta kapitalinstrument. behandlar när dessa instrument skrivs ned eller konverteras inom ramen för resolution föreslås genomföras som en del av skuld- nedskrivningsverktyget (se avsnitt 22). I de fallen är det resolutions- myndigheten som ansvarar för att genomföra nedskrivningen eller konverteringen. I vissa situationer, som behandlas i detta avsnitt, ska dock de relevanta kapitalinstrumenten kunna skrivas ned eller konverteras även utanför resolution. Enligt krishanteringsdirektivet är potentiellt två myndigheter i involverade i den process som leder fram till nedskrivningen eller konverteringen. Det är den berörda myndigheten (i ) som fastställer att ned- skrivning eller konvertering behövs, medan det är resolutions- myndigheten som verkställer beslutet. När det handlar om nedskrivning eller konvertering utanför resolution så är detta enligt regeringens bedömning att betrakta som tillsyns- åtgärder. Såväl fastställande som verkställande bör därför göras av och inte vara en uppgift för resolutionsmyndigheten (se avsnitt 5.6.3). Nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten i krishanteringsdirektivet kan i viss utsträckning ses som ett komplement till tillsynsförordningens bestämmelser om konvertering av primär- kapitaltillskott när kärnprimärrelationen understiger 5,125 eller vid andra nivåer eller händelser som framgår av avtalsvillkoren för instrumentet. I vissa fall kan det även vara nödvändigt att kombinera nedskrivning och konvertering med andra tillsynsåtgärder. Det handlar då i praktiken om en omstrukturering utanför resolution. Av artikel 61 i krishanteringsdirektivet följer att den svenska berörda myndigheten, dvs. , är ansvarig för ett svenskt institut, dvs. ett institut som har fått tillstånd av . är också ansvarig för företag som inte är tillstånds- pliktiga men som är hemmahörande i . Med anledning av remissynpunkt kan noteras att nedskrivning och konvertering av skulder utanför resolution ska ske under vissa i krishanteringsdirektivet angivna förutsättningar, som inte nödvändigtvis sammanfaller med att det berörda företaget har överträtt några av de regler som styr företagets verksamhet. Det kan därför göras en principiell åtskillnad mellan å ena sidan nedskrivning och konvertering utanför resolution med anledning av krishanterings- direktivets regler och å andra sidan sanktionsåtgärder med anledning av överträdelser av tillämpliga rörelseregler. Detta utesluter i och för sig inte att omständigheter som hänför sig till bl.a. regelöverträdelser kan utgöra skäl för beslut om nedskrivning och konvertering av skulder. När kan skuldnedskrivning eller konvertering utanför resolution ske? Huvudsyftet med en nedskrivning eller konvertering utanför resolution är att avhjälpa att företaget fallerar eller förhindra att det sannolikt kommer att fallera och därmed också att undvika resolution. Metoden för att uppnå syftet är att genom nedskrivning absorbera eventuella förluster och genom konvertering stärka företagets kapitalbas genom att kapitalbasinstrument av lägre kvalitet (de relevanta kapitalinstrumenten) omvandlas till kärnprimärkapital som är av högst kvalitet. Att kapitalbasen är av tillräcklig storlek och kvalitet för att kunna absorbera förluster är en central del av företagets varaktiga livskraft. För att stärka kapitalbasen, snarare än att genomföra en genomgripande finansiell rekonstruktion av företaget som i resolution, ska de relevanta kapital- instrumenten i detta fall uttryckligen konverteras till kärnprimärkapital- instrument och inte till något annat äganderättsinstrument som inte räknas in i kärnprimärkapitalet. Nedskrivning och konvertering ska som huvudregel också ske när ett företag behöver statligt stöd, vilket utgör en annan typ av bevekelsegrund för åtgärden. Kravet på nedskrivning eller konvertering när ett företag inte är livskraftigt eller behöver statligt stöd för att kunna vara livskraftigt överensstämmer också med de förutsättningar som enligt den s.k. bör gälla avseende nedskrivning eller konvertering av primär- och supplementärkapitaltillskott. Artikel 59.3 i krishanteringsdirektivet beskriver fyra olika situationer då relevanta kapitalinstrument som har emitterats av ett företag ska skrivas ned eller konverteras. Med relevanta kapitalinstrument menas sådana skuldinstrument som får räknas in i kapitalbasen och som utgörs av det övriga primärkapitalet och supplementärkapitalet. De situationer som beskrivs skiljer sig åt dels i fråga om det är problem i ett enskilt institut eller i den koncern som institutet ingår som i behöver åtgärdas, dels i fråga om företaget är ett dotterföretag eller moderföretag. I tre av de fyra fallen görs en prövning av livskraften (”bärkraften”). I det fjärde fallet behöver företaget statligt stöd. Nedskrivning eller konvertering ska ske i de fall då företaget inte kommer att vara livskraftigt om inte nedskrivning eller konvertering sker, eller om en koncern inte kommer att vara livskraftig om inte relevanta kapitalinstrument som getts ut av ett moder- eller dotterföretag skrivs ned eller konverteras. Det följer av artikel 61 i krishanteringsdirektivet att Finans- inspektionen blir involverad om ett dotterföretag har auktoriserats eller är hemmahörande här, eller om är samordnande tillsynsmyndighet (dvs. ansvarig för tillsynen på gruppnivå) även om dotterföretaget finns i en annan medlemsstat. Vid nedskrivning eller konvertering i ett moderföretag berörs Finans- inspektionen dels då moderföretaget finns i , dels om inspektionen är samordnande tillsynsmyndighet men moderföretaget är utländskt. Det bör därför framgå av den nya lagen om resolution att även kan vara involverad i eventuella beslut avseende utländska moder- eller dotterföretag. Vid nedskrivning eller konvertering i moderföretag ska de relevanta kapitalinstrumenten – till skillnad från vad som gäller för dotterföretagsfallet – beaktas vid bedömningen av om moderföretaget uppfyller kraven på individuell eller gruppnivå. Det sista fallet då nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument enligt artikel 59.3 i krishanteringsdirektivet ska ske är när ett företag som kan försättas i resolution behöver statligt stöd. Det ska ses mot bakgrund av att ägare och borgenärer bör vara med och dela på bördan både för att minska behovet av statligt stöd och för att upprätthålla marknadsdisciplinen.