prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — Utredningen antog namnet Solvens . Solvens har lämnat betänkandet Rörelseregler för försäkring och tjänstepensions (SOU 2011:68). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en ny rörelsereglering för tilläggsdirektiv till utredningen. Uppdraget utvidgades bl.a. till att föreslå hur omnibus II-direktivet1, se bilaga 2, ska genomföras. Genomförande av omnibus II-direktivet (SOU 2014:56). innehåller ändringar i prospektdirektivet2 För att komplettera beredningsunderlaget har upprättat ett utkast till lagrådsremiss om genomförande av Solvens II- direktivet på försäkringsområdet. Där lämnas förslag på hur Solvens II- direktivet i dess lydelse enligt omnibus II-direktivet ska genomföras i svensk rätt. I detta sammanhang har även det s.k. ändringsdirektivet3 – ett direktiv som innehåller vissa ändringar av Solvens II-direktivet med avseende på grupptillsyn – beaktats. Dessutom föreslås hur de mindre ändringar i prospektdirektivet som framgår av omnibus II-direktivet ska genomföras. Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss finns i bilaga 3. Utkastet till lagrådsremiss har remissbehandlats. En remissamman- ställning finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Fi2014/3173). För att komplettera beredningsunderlaget när det gäller de föreslagna ändringarna i lagen med vissa bestämmelser om premiepensionsverksamhet har haft beredning i särskild ordning med och . 1 och rådets direktiv /51/EU av om ändring av direktiven /71/EG och 2009/138/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009, (EU) nr 1094/2010 och (EU) nr 1095/2010 med avseende på befogenheterna för Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten) och Euro- peiska tillsynsmyndigheten (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten). 2 och rådets direktiv /71/EG av om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upptill handel och om ändring av direktiv /34/EG. 3 och rådets direktiv /89/EU av om ändring av direktiven /78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG och 2009/138/EG i fråga om extra tillsyn över finansiella enheter i ett finansiellt konglomerat. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga Regeringen har i stor utsträckning följt Lagrådets förslag. har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. behandlas i allmänmotiveringen, avsnitt 5.1.3, 6.1, 6.2.1, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 7.1, 9.3.2, 10.1.1, 10.2.9, 14.3.2, 14.3.6, 15.2, 17.3.1, 18.1.1–18.1.3, 18.1.9, 18.1.10, 18.2.7, 18.2.12, 18.3.14, 18.3.20, 18.3.21, 18.3.22, 19.2, 19.4.2, 19.5.2, 19.5.6, 21.1, 24.1, 24.2.1, 24.2.3, 24.2.4 och 24.2.10 samt i författningskommentaren, avsnitt 26. Utöver de lagförslag som finns i bilaga 4 (och som varit föremål för Lagrådets granskning) lämnar regeringen förslag till ytterligare lagändringar i propositionen, se avsnitt 2.2–2.5, 2.7, 2.9–2.13 och 2.16. Regeringen bedömer att ändringarna, både författningstekniskt och även i övrigt, är av sådan beskaffenhet att Lagrådets granskning skulle sakna Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats när det gäller Den nu gällande svenska solvensregleringen för försäkringsföretagen har sin grund i EG:s försäkringsdirektiv. De nuvarande reglerna om solvens återfinns i huvudsak i det första skadeförsäkringsdirektivet och i det första livförsäkringsdirektivet . I direktiven föreskrivs att alla försäkringsföretag ska ha en tillräckligt stor kapitalbuffert i förhållande till sin verksamhet. Storleken på buffertkapitalet bestäms på olika sätt beroende på om det gäller livförsäkringsrörelse eller skadeför- säkringsrörelse. Med den s.k. tredje generationens direktiv som antogs 1994 skapades den inre marknaden på försäkringsområdet. Den bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkän- nande av nationella regler för denna verksamhet. Med regelharmoni- sering samt tillstånd och tillsyn från ett enda medlemsland fick företagen möjlighet att verka på hela den europeiska marknaden. Ett arbete med en mer genomgripande översyn av solvensreglerna – det som skulle komma att bli Solvens – påbörjades . För att snabbt åtgärda vissa av svagheterna antogs emellertid 2003 de s.k. Solvens I-direktiven. De nya direktiven innebar vissa förtydliganden och skärpta regler i förhållande till de tidigare direktiven. Direktiven genomfördes i svensk rätt (med övergångsbestäm- melser). Solvens II-direktivet antogs . Tidsfristen för införlivande och tillämpning av Solvens II-direktivet var ursprungligen I avvaktan på resultatet av förhandlingar om omnibus II-direktivet (se avsnitt 4.9) flyttades nu nämnda datum dock fram till respektive 2014 (se direktiv /23/EU). Dessa datum har sedan flyttats fram ytterligare – till respektive Solvens II-direktivet innebär en reformering av den grundläggande regleringen på EU-nivå för försäkringsföretag. Det utgör en del av ett samlat regelverk som också innehåller en omfattande kompletterande Solvens II-direktivet innehåller bl.a. förändrade kapitalkrav för försäkringsföretagen, tydligare krav på företagsstyrning (riskhantering), förändrade regler för tillsynsprocesserna samt mer omfattande krav på försäkringsföretagens rapportering och offentliggörande av information. Mer i detalj införs genom Solvens nya värderingsregler för solvensbalansräkningarna, riskkänsliga och mer sofistikerade kapitalkrav som är anpassade till det enskilda företagets risknivå, principbaserade regler kring företagens investeringar, tydligare krav på försäkringsföre- tagens system och processer för hantering av samtliga risker – men också krav på att företagen regelbundet ska göra egna bedömningar av sitt Dessutom införs genom direktivet en mer harmoniserad och proaktiv tillsyn. Genom ökad rapportering och offentliggöranden av olika slag kommer det att bli enklare för alla intressenter att bedöma ett försäkringsföretags verkliga situation. Utöver en reformering av den EU-rättsliga solvensregleringen inne- håller Solvens II-direktivet även en konsolidering av ett flertal befintliga direktiv inom skade-, liv- och återförsäkring. befintliga direktiv ska det inte ha gjorts några materiella ändringar i de Solvens II-direktivet är till stora delar, till skillnad mot tidigare försäkringsdirektiv, ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. bl.a. att det på vissa områden inte längre kommer att vara tillåtet för de enskilda medlemsstaterna att införa en reglering som avviker från bestämmelserna i direktivet. 4.3 För- och nackdelar med nuvarande solvensregler En fördel med dagens solvensregelverk är att det är relativt enkelt och Det nuvarande solvensregelverket kan förenklat sägas bestå av tre delar som på olika sätt samspelar. För det första ska företagen göra tillräckliga s.k. försäkringstekniska avsättningar på balansräkningens Avsättningarna ska beräknas och värderas på ett sådant sätt att företagen i praktiken har en form av implicita kapitalbuffertar. andra ska företaget ha tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska För dessa tillgångar gäller särskilda begränsningsregler som syftar till att minska risken på tillgångssidan. För det tredje ska företagen ha en kapitalbuffert som ställs i relation till de åtaganden som företaget har gentemot försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Baksidan av denna enkelhet är att kapitalkraven inte fullt ut reflekterar de verkliga riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Detta innebär att kapitalkraven ibland sätts för högt, ibland för lågt, i förhållande till vad som vore optimalt med hänsyn till kostnader för att hålla kapitalet och dess skyddseffekt. Den första nackdelen med det nuvarande EU-rättsliga regelverket är att det inte finns några krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. I marknadsvärderas tillgångarna, men i många andra länder värderas tillgångarna till bokfört värde. I dessa länder medför en förändring i tillgångarnas marknadsvärde ingen omedelbar effekt på solvensen, vilket exempelvis innebär att solvensmåtten blir ointressanta under kriser på finansmarknaden. I , där försäkringsföretagen marknadsvärderar tillgångssidan men inte skuldsidan, finns andra nackdelar. Exempelvis kan en ränteförändring innebära att solvensen påverkas i positiv eller negativ riktning, även i det fall skuld- och tillgångssidan är perfekt matchade och ingen effekt på solvensen borde uppkomma. Med en marknadsvärdering av tillgångar och skulder ökar värdet av solvensmåtten som ett mått på bolagets ekonomiska ställning. Den andra nackdelen med dagens regelverk är det inte tar hänsyn till riskerna på tillgångssidan vid beräkningen av kravet på buffertkapital. Riskerna på tillgångssidan hanteras i stället genom att begränsa möjligheten att investera i aktier och andra riskfyllda tillgångar. Det nuvarande regelverket tar ingen hänsyn till om investeringarna är välanpassade till skuldsidan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifieringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångsportföljen. En tredje nackdel är att riskreducerande åtgärder vad avser skuldsidan inte fullt ut innebär reducerat krav på kapital. Åtgärder som innebär att bolaget avhänder sig risk genom återförsäkring, derivatplaceringar eller utgivande av obligationer med försäkringsinnehåll, t.ex. katastrof- obligationer eller s.k. livslängdsobligationer (på engelska longevity bonds) får inte fullt ut effekt på kapitalkravet. En fjärde nackdel med dagens regelverk är att det är svårt att bedöma risken i ett försäkringsföretag. Dagens system innebär att en buffert, utöver kapitalkravet, byggts in i beräkningen av skuldsidan. Beräkningen av skuldsidan överskattar således åtagandena i förhållande till en ”bästa skattning”. Det innebär att det är svårt för en utomstående, t.ex. en blivande försäkringstagare, att bilda sig en uppfattning om försäk- ringsbolagets ekonomiska ställning. Till detta kommer ofullständiga rapporteringskrav som begränsar utomståendes möjlighet att bedöma risker och ekonomisk situation i ett enskilt försäkringsföretag. En femte nackdel är att det saknas tydliga regler kring styrning och riskhantering. Brister i styrning och riskhantering, och inte för låga kapitalkrav, har i många fall varit anledningen till att försäkringsföretag i inte alltid lyckats infria sina åtaganden. Avslutningsvis bör det noteras att använder ett särskilt tillsynsverktyg för att identifiera företag med låg solvens, det s.k. trafikljuset. Trafikljuset utgår från en marknadsvärderad balansräkning, där ett tänkt buffertkapital stresstestas på visst sätt. finns många likheter, men också flera skillnader, mellan trafikljuset och reglerna om kapitalkrav och kapitalbas i Solvens . 4.4 Målet med regleringen Målet med ett solvensregelverk är att tillse att försäkringsföretag kan stå för sina förpliktelser och därmed ge försäkringstagarna ett gott skydd. kan också bidra till stabilitet i hela det finansiella systemet. Motivet för en reglering på EU-nivå är att ge försäkringsföretag möjlighet att verka under samma regelverk, och med en enda auk- torisation, inom hela den inre marknaden. En målsättning med Solvens II-direktivet är att undanröja de största kvarvarande skillnaderna mellan lagregler i olika länder. 4.5 Principer bakom Solvens Till skillnad från dagens solvensregelverk, som i vart fall till stor del tar sin utgångspunkt i företagens årsredovisning, tar Solvens sin utgångspunkt i en solvensbalansräkning som bygger på marknads- värderade skulder och tillgångar. Nya regler för värdering av såväl tillgångar som skulder införs. Värderingen av de försäkringstekniska skulderna ska, till skillnad mot inte göras betryggande, dvs. den bufferten i beräkningen försvinner. Behovet av kapitalbuffert samlas i det som kallas solvenskapitalkrav. Kravet på betryggande antagande finns inte för skadebolagen eller för livbolagens tjänstepensionsdelar. För dessa verksamheter innebär direktivet mindre förändringar. Till skillnad från dagens regelverk, bestäms kapitalkravet i Solvens II- regelverket inte bara utifrån riskerna på skuldsidan utan hänsyn tas även till riskerna på tillgångssidan, och inte minst till hur tillgångs- och skuldsidan samverkar. Utöver de försäkringsrisker som utgör grunden för dagens solvenskapitalkrav kommer solvenskapitalkraven i Solvens II- regelverket alltså att täcka även marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Kapitalkraven i Solvens är alltså mer sofistikerade och bättre anpassade till det enskilda företagets faktiska risknivå. I Solvens ges företagen bättre incitament att hantera sina risker, eftersom risknivån blir mer direkt kopplad till kapitalkraven och därmed till kapitalkostnaden för företagen. En viktig nyhet i förhållande till de nuvarande reglerna är att företagen inom ramen för Solvens ges utrymme att under vissa förutsättningar tillämpa egna modeller för att helt eller delvis bestämma kapitalkraven. Dagens placeringsregler innefattar strikta regler för tillgångar som ska täcka de försäkringstekniska avsättningarna. avsättningarna är inte föremål för samma strikta regler. direktivet ersätter dessa kvantitativa regler med mer generella kvalitativa Prop. 2015/16:9 regler som gäller alla tillgångar. Eftersom regler om tillräckligt buffertkapital inte är det enda – eller ens det bästa – sättet att skydda försäkringstagare och andra ersättnings- berättigade på grund av försäkringsavtal, innehåller Solvens II-reglerna också mer kvalitativa krav på företagen. I Solvens II-direktivet ställs högre krav på företagen när det gäller deras system och processer för att identifiera, mäta och hantera alla sina risker. Företagen åläggs bl.a. att regelbundet göra en egen bedömning av företagets risker och behov av buffertkapital. Brister i styrning och riskhantering kan, som en sista utväg när andra tillsynsåtgärder visat sig verkningslösa, medföra att beslutar om höjningar av kapitalkraven och därmed ökar kapitalkostnaden för företagen. Genom Solvens introduceras en delvis ny och mer harmoniserad tillsynsprocess för försäkringsföretagen inom EU. Syftet är att tillsynsmyndigheterna på ett bättre sätt, och framför allt på ett tidigare stadium, ska kunna identifiera problemföretag. Tillsynen kan förväntas bli mer proaktiv och inriktad på bedömningar av företagens interna system och regler för kapitalberäkning, styrning och riskhantering. Genom Solvens förbättras även möjligheten att utöva en mer effektiv tillsyn över grupper som har verksamhet i flera olika medlemsländer. I Solvens åläggs företagen en betydligt mer omfattande skyldighet att lämna rapporter av olika slag, såväl offentliga som icke- offentliga. Genom rapporterna ges tillsynen, långivare, investerare, försäkringstagare och andra intressenter bättre möjligheter att kunna bedöma företagets verkliga situation. Tanken är också att ökad öppenhet ska bidra till en ”marknadsdisciplin” där företagen får ytterligare incitament att hantera sina risker på bästa sätt. Vid framtagandet av Solvens har det funnits en ambition att överge detaljstyrningen i regleringen till förmån för ett mer princip- baserat regelverk. Det har även funnits en uttalad ambition att i möjligaste mån undvika onödig komplexitet. Vid utformningen av reglerna ska hänsyn tas till arten av, komplexiteten och omfattningen av riskerna i verksamheten. Små och medelstora företag samt företag med enkla produkter ska kunna följa regelverket utan att det ska vara alltför betungande. Mot bl.a. denna bakgrund innehåller Solvens II-direktivet en proportionalitetsprincip, som förenklat kan sägas innebära att såväl krav som tillsynsåtgärder ska vara proportionerliga i förhållande till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i det enskilda försäkringsfö- retaget. Det nya solvensregelverket för försäkringsföretag har vissa likheter med motsvarande reglerna för banker och värdepappersföretag, de s.k. Basel- reglerna, men det finns också stora skillnader. kan i likhet med bankregleringen sägas bestå av tre pelare. Den första pelaren innehåller kvantitativa regler, den andra pelaren kvalitativa regler som bl.a. inkluderar tillsynsreglerna och den tredje pelaren handlar om En viktig skillnad mellan Solvens II och II är att de har de olika Baselreglerna fokuserar på finansiell stabilitet, medan Solvens II- reglerna främst handlar om att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. fokuserar Baselreglerna på riskerna på tillgångssidan och har separata modeller för kreditrisk, marknadsrisk och operativ risk. regelverket bygger däremot på en helhetssyn, där hänsyn tas till hela balansräkningen men även till beroenden mellan olika riskområden. Solvens ger därmed en uppfattning om den totala fallissemangsrisken i bolaget. En annan viktig skillnad är att Solvens II- regelverket innehåller mer utförliga krav när det gäller företagens styrning och riskkontroll. Skillnader finns också när det gäller Närmare om innehållet i de tre pelarna Reglerna om värdering av tillgångar och skulder inklusive de försäk- ringstekniska avsättningarna, om hur kapitalkravet ska beräknas samt om hur kapitalet får placeras brukar hänföras till pelare I. I pelare II finns kraven på företagens styrning och riskhantering samt en reglering av I pelare III finns reglerna om rapportering och Nedan beskrivs översiktligt innehållet i Solvens II- direktivets tre pelare. Beräkningarna av kapitalkraven bygger på en solvensbalansräkning där skulder och tillgångar som huvudregel ska marknadsvärderas. understrykas att solvensbalansräkningen på flera sätt skiljer sig från den balansräkning som ska upprättas enligt redovisningsreglerna. skillnaderna kan nämnas att solvensbalansräkningen – till skillnad från balansräkningen enligt redovisningsreglerna – ska innehålla samtliga ekonomiska tillgångar och skulder. Vidare ska som huvudregel samtliga poster i solvensbalansräkningen värderas till verkligt värde, vilket inte gäller i den balansräkning som upprättas enligt redovisningsreglerna där vissa tillgångar får tas upp till anskaffningsvärdet. skulderna (åtagandena till följd av försäkringsavtalen) i solvensbalans- räkningen ska motsvara det belopp som försäkringsföretaget skulle få betala om det skulle föra över sina åtaganden till ett annat försäkringsfö- Det betyder att de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara summan av en bästa skattning med ett tillägg som motsvarar kapitalkostnaden för att ta över åtagandena. I pelare I återfinns också reglerna om beräkning av de olika kapital- kraven, och reglerna om kvaliteten på det kapital och de finansiella resurser som företaget måste ha för att täcka kapitalkraven. nivåer av kapitalkrav – ett solvenskapitalkrav som normalt ska vara och ett minimikapitalkrav som i princip alltid måste vara Därutöver måste kapitalnivån alltid uppgå till ett visst Prop. 2015/16:9 minimibelopp, de s.k. garantibeloppen. Syftet med solvenskapitalkravet är att företaget ska ha tillräckligt med kapital för att kunna absorbera riskerna i hela verksamheten. Solvenskapitalkravet är kalibrerat så att sannolikheten för att företaget inte ska kunna uppfylla sina åtaganden4 under det närmaste året ska vara 1 på 200, dvs. att företaget ska kunna klara de fall som inträffar . Solvenskapitalkravet kan beräknas enligt en standardmodell som finns beskriven i Solvens II- direktivet, men företagen har också möjlighet att helt eller delvis i stället använda en egen intern modell, som dock måste godkännas av tillsynsmyndigheten. Försäkringsföretag och grupper ges möjlighet att tillgodoräkna sig diversifieringseffekter mellan olika delar inom företaget eller gruppen. Minimikapitalkravet, som ska motsvara 25–av solvenskapital- kravet, är en solvensnivå under vilken det anses oacceptabelt att driva rörelsen vidare. Minimikapitalkravet är tänkt motsvara en nivå där bolaget i av alla tänkbara utfall kan svara för sina åtaganden. En tydlig ambition har varit att det ska vara enklare att beräkna minimikapitalkravet än att beräkna solvenskapitalkravet. Solvenskapitalkraven ska uppfyllas med en s.k. kapitalbas, dvs. med kapital och finansiella resurser som är av viss kvalitet vad avser framför allt förmågan att täcka företagets förluster. Medel i kapitalbasen delas in i olika kvalitetsnivåer och det är endast medel av bästa kvalitet som får användas fullt ut för att täcka kapitalkraven. En mindre del får vara av lägre kvalitet. När Solvens II-direktivet träder i kraft kommer de kvantitativa begränsningar som gäller för s.k. skuldtäckningstillgångar att försvinna. Enligt det nya regelverket får försäkringsföretagen i princip investera i de tillgångar de önskar, men företaget måste kunna visa att de förstår de aktuella riskerna och att de har adekvata system och kontroller för att ta hand om dessa risker. I Solvens II-direktivet uttrycks detta genom ett krav på att investeringarna ska ske i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen. Bland de kvalitativa reglerna som hänförs till Pelare II bör särskilt uppmärksammas kravet på att varje försäkringsföretag regelbundet ska göra en bedömning av den egna risken och solvensen. Bedömningen ska dokumenteras. Genom kravet på en egen bedömning skapas en koppling mellan å ena sidan de regelmässiga kraven på buffertkapital och risk- hantering och å den andra sidan företagens egna bedömning i dessa frågor. Genom bedömningen av den egna risken och solvensen ges företaget också vissa möjligheter att bedöma för- och nackdelar med att ta fram en intern modell för beräkningen av kapitalkraven. 4 Tillgångarna ska vara större än skulderna . kan slutligen sägas utgöra en sammanfattning av riskhanteringssystemet och startpunkten för den nya tillsynsprocessen. Till Pelare II hänförs även reglerna om styrning och riskhantering. I Solvens ställs det bl.a. krav på att företaget ska ha olika system och funktioner. Kravet på ledning och styrelse tydliggörs. Företagen ska ha adekvata företagsstyrningssystem som garanterar en sund och ansvarsfull företagsledning. Det ställs även krav på effektiva, välintegrerade riskhanteringssystem som fortlöpande ska kunna identifiera, mäta, övervaka, hantera och rapportera de risker som företaget är, eller kan komma att bli, exponerade för och det inbördes förhållandet mellan dessa risker. I varje företag ska det finnas funktioner för riskhantering, regelefterlevnad och internrevision samt en aktuariefunktion. Direktivet innehåller krav på att företagen ska ha interna regelverk för bl.a. riskhantering, intern kontroll, reserveringar, placeringar (inklusive derivat), likviditetshantering samt återförsäkrings- och riskhanteringsteknik. Någon exakt föreskrift för vilken modell som ska användas i företagsstyrningsarbetet eller hur företaget ska vara organiserat finns inte. Regelverket är i detta avseende flexibelt och möjliggör olika lösningar. Slutligen bör nämnas att direktivet även innehåller regler om särskild lämplighetsprövning av nyckelpersonal och regler om vilka krav som ställs vid utläggning av verksamhet (outsourcing). Bland de kvalitativa reglerna i Pelare II ingår också de nya till- synsreglerna. Den nya tillsynen ska utgå från en proaktiv och riskbaserad metod. huvuduppgift kan sägas vara att bedöma om företagens förmåga att identifiera, bedöma och hantera sina risker är tillräcklig med hänsyn till de krav som ställs i regleringen. Ett naturligt inslag i tillsynen är en granskning av företagens interna regelverk och hur detta regelverk efterlevs. kommer att kunna tvinga företaget att ändra sina system och processer för styrning och riskhantering, om dessa inte lever upp till de krav som följer av Solvens . Inom ramen för Pelare II finns möjligheten för tillsynsmyndigheten att kvalitativt hantera risker som inte fångats upp av reglerna i Pelare I, och på basis av detta bl.a. besluta om högre och bättre individuellt anpassade kapitalkrav.