prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — ningen föreslår inte någon bestämmelse om att personuppgifter inte får bevaras längre än vad som behövs för något eller några av lagens ända- Utredningen gör inte någon bedömning i frågan om personuppgifter som bevaras i digitala arkiv bör avskiljas från den operativa verksamhe- Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i frågan är i olika grad kritiska till utredningens förslag till gallringsregler. kanslern ifrågasätter om de föreslagna gallringsreglerna överensstämmer med kraven i dataskyddskonventionen. Datainspektionen anser att de föreslagna gallringsbestämmelserna inte uppfyller kravet på behovspröv- ning på förhand då de inte är tillräckligt preciserade. Det bör därför enligt inspektionen införas en generell gallringsbestämmelse som anger att personuppgifter ska gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. För att kraven enligt allmänna dataskyddsprinciper ska vara uppfyllda bör denna behovsprövning göras åtminstone med vissa intervall. stolsverket och anser att de förslagna reglerna om gallring är komplicerade och inte helt lättillgängliga. heten påpekar att det skulle vara mer ändamålsenligt om reglerna för personuppgiftsbehandling endast reglerade frågan en uppgift ska tas bort från verksamhetsstödet och att arkivlagen ensamt bör reglera frågorna om bevarande och gallring. skyddsnämnden och anser att det för de brotts- bekämpande myndigheterna överlag bör övervägas en ordning som inne- bär att uppgifter genom gallring är tillgängliga för de brotts- bekämpande myndigheternas operativa verksamhet men bevaras för t.ex. tillsyn och kontroll. anser att det finns behov av att förtydliga bestämmelserna om gallring så att möjligheterna till digital arkivering framgår tydligare. påpekar att begreppet gallring innebär att uppgifterna förstörs. Om uppgifter ska arkiveras utanför sys- temet innebär detta inte gallring enligt arkivlagens mening. vika otydlighet bör i dessa fall termen avställning användas. anser att arkivlagens presumtion för bevarande bör gälla. även kritisk till att antalet personer som får tillgång till uppgifterna, dvs. om de är gemensamt tillgängliga eller inte, används som grund för hur uppgifterna ska gallras. Som alternativ till gallring har före- slagit att uppgifter i stället ska bevaras men också skyddas av sekretess. det inte alltid är till fördel för en enskild att dennes personuppgifter gall- Skälen för regeringens förslag och bedömning Det behövs regler om bevarande och gallring Om inga särskilda gallringsbestämmelser föreslås i lagen kommer arkiv- lagens huvudregel om bevarande att gälla. De bestämmelser om gallring som följer av arkivlagen anger när gallring får ske och framtvingar alltså När sådana gallringsbestämmelser meddelas är det framför allt intresset av offentlighet och insyn som styr frågan om gallring. Arkivlagens bestämmelser om bevarande och gallring syftar således i främsta rummet inte till att tillgodose integritetsskyddsintressen. Bestämmelserna om bevarande och gallring i den nu föreslagna lagen bör syfta till att skydda den personliga integriteten. förs från elektronisk form till pappersform, och därefter inte finns kvar i elektronisk form, måste detta skydd anses ha uppnåtts och uppgifterna Varje mindre förändring av den elektroniskt lagrade in- formationen, t.ex. ändrade sökmöjligheter, kan emellertid inte anses utgöra gallring enligt den nu föreslagna lagen. Uppgifter kan inte heller anses gallrade enbart genom att de överförts till ett annat datamedium, eftersom uppgifterna då fortfarande kan bli föremål för olika slag av Innebörden av de gallringsbestämmelser som före- 2014/15:63 slås bör vara att uppgifter inte längre ska vara digitalt åtkomliga i verksamheten efter utförd gallring. I och verksamhet behandlas en stor mängd personuppgifter automatiserat. Som tidigare nämnts finns det vid sådan behandling helt andra möjligheter att söka och sammanställa information än när uppgifter behandlas i system som inte är automatiserade. Det ökar typiskt sett risken för integritetsintrång. Därför bör inte, som föreslår, arkivlagens presumtion för bevarande tillämpas. Sekretessbestämmelser kan inte heller, som menar, fullt ut tillgodose integritetsskyddet och ersätta bestämmelser om bevarande och gallring i åklagarväsendets operativa verksamhet. Det bör således finnas regler om bevarande och gallring i den nya lagen. En generell bestämmelse om längsta tid för bevarande bör införas Det är viktigt att uppgifter bevaras endast om det finns berättigade ändamål för bevarandet. Denna princip kommer till uttryck bl.a. i artikel 5 e dataskyddskonventionen. Mot detta måste balanseras det behov av bevarande av uppgifterna som finns för verksamheten. Det finns normalt berättigade ändamål för att bevara uppgifter i ett ärende i den brottsbekämpande verksamheten även efter det att ärendet avslutades, eftersom alla myndigheter har behov av ett närarkiv. Bevarandet kan sägas ske för mer övergripande brottsbekämpande ändamål. Sådant bevarande bör i viss utsträckning vara tillåtet även om det alltså inte sker för något särskilt utpekat konkret ändamål, exempelvis en viss brottsutredning. Motsvarande argument gör sig gällande även för övrig åklagarverksamhet. En grundläggande fråga är om det bör införas en generell bestämmelse i den nya lagen som anger att uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för ändamålet med behandlingen. Utredningen föreslår inte någon sådan bestämmelse utan enbart att frister ska införas för när gallring senast ska göras. För förundersökningar och andra utredningar enligt 23 kap. föreslås dock inga gallringsbestämmelser. Justitiekanslern ifrågasätter om de föreslagna gallringsreglerna överensstämmer med kraven i dataskyddskonventionen och Datainspektionen anser att en generell bestämmelse bör införas av innebörd att uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för det ändamål för vilket de samlades in, för att allmänna dataskyddsprinciper ska vara uppfyllda. Regeringen delar uppfattningen att den nya lagen bör innehålla en generell bestämmelse om längsta tid för bevarande för att uppfylla våra internationella åtaganden. Bestämmelsen bör dock inte utformas på det sätt som Datainspektionen förordar, eftersom det skulle innebära en för stor begränsning i åklagarväsendets möjligheter att behandla uppgifter. Lagen bör i stället, som motsvarande bestämmelser i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen gör, föreskriva att uppgifter inte får bevaras längre än vad som behövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen. Den generella regeln bör kompletteras med vissa maximifrister för bevarande En generell bestämmelse om längsta tid för bevarande ger åklagarväsendet tämligen vida ramar för bedömningen av vilka uppgifter som bör bevaras. För att tillgodose intresset av skydd för den personliga integriteten bör den generella bestämmelsen kompletteras med mer preciserade bestämmelser som föreskriver en yttersta gräns för att bevara vissa kategorier av uppgifter. Sådana bestämmelser bör utformas utifrån de skilda verksamhetsbehoven av att bevara olika kategorier av uppgifter som dessa behov måste vägas mot intresset av att värna den personliga integriteten. I åklagarverksamheten gör sig delvis andra behov gällande än i exempelvis polisverksamheten. Åklagare har behov av att ha tillgång till uppgifter i avslutade ärenden bl.a. för att kunna överväga frågor om ändring av påföljd enligt 38 kap. 2 och 2 a §§ . Vidare behöver åklagare tillgång till uppgifter i avslutade ärenden när frågor som rör bl.a. kontaktförbud, näringsförbud och rådgivningsförbud aktualiseras. Sådana förbud grundas i de flesta fall på prognoser som tar sin utgångspunkt i tidigare begångna brott. Ett annat skäl till att uppgifter i avslutade ärenden bör vara tillgängliga i åklagarverksamheten är de bedömningar åklagare har att göra vid återfall i brott. Det rör sig främst om recidivfaran vid prövning av behovet av straffprocessuella tvångsmedel och omständigheter som kan vara skäl för straffskärpning enligt 29 kap. 4 § om den dömde åtalas för nya brott. De uppgifter som åklagaren behöver för ställningstaganden i sådana frågor som nämns här är inte av den arten att de kan utläsas av exempelvis belastningsregistret utan det krävs tillgång till förundersökningsprotokoll, domar och andra handlingar i akterna. Lagens tidsfrister för bevarande och gallring bör utgöra maximifrister. Om det står klart att uppgifterna saknar betydelse för den operativa verksamheten ska de gallras eller avskiljas från den verksamheten. Det följer såväl av den föreslagna generella bestämmelsen om längsta tid för bevarande som av de föreslagna ändamålsbestämmelserna. De särskilda bestämmelserna bör som utredningen föreslår, till skillnad mot den generella bestämmelsen, endast gälla för automatiserad behandling av personuppgifter. För behandling t.ex. i register behövs inga särskilda bestämmelser. Motsvarande bedömning har gjorts för polisens verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 210). Fristerna bör vara olika för uppgifter i ärenden och andra uppgifter Utredningen föreslår att gallringsbestämmelserna ska utformas olika beroende på dels om uppgifterna har gjorts gemensamt tillgängliga eller inte, dels om de behandlas i ett ärende eller inte, dels för vilket ändamål uppgifterna behandlas. och vänder sig mot komplexiteten i de bestämmelser som utredningen föreslår. är kritisk till att antalet personer som får tillgång till uppgifterna, dvs. om uppgifterna är gemensamt tillgängliga eller inte, används som grund för regleringen av hur uppgifterna ska gallras. Med anledning av kritik vill regeringen framhålla att det i vissa fall kan 2014/15:63 bero på för integritetsfrågan ovidkommande faktorer om ett ärende blir gemensamt tillgängligt eller inte. Ett ärende som innehåller mycket sekretessbelagd information men som avslutas tämligen snabbt kommer i vissa fall inte att vara gemensamt tillgängligt. Om däremot ärendet är mer omfattande och kräver att handlägga, och därmed kräver mer personal, kommer det i vissa fall bli gemensamt tillgängligt. Det är svårt att se att se något bärande skäl till att avvägningen mellan verksamhetsbehov och integritet bör utfalla olika i de två fallen. Att knyta gallringsreglerna till frågan om uppgifterna är gemensamt tillgängliga eller inte är därför för åklagarväsendets del inte lika adekvat som för polisen och . När det gäller att välja vilka faktorer som ska styra gallringen bör å ena sidan beaktas behovet av att enskildas integritet respekteras och å andra sidan att gallring inte får ske i så stor omfattning att behoven av bl.a. tillsyn och arkivbildning inte kan tillgodoses. Som och påpekar är det nämligen inte alltid till fördel för en enskild att hans eller hennes personuppgifter gallras. När det gäller personuppgifter som behandlas i ett ärende (t.ex. i en förundersökning eller vid handläggningen av ett kontaktförbud) finns det i allmänhet ett större intresse av att uppgifterna bevaras, eftersom behovet av insyn och tillsyn är större där. Enskilda har rättsliga intressen att tillvarata i många av de ärendetyper som handläggs av åklagare. Betydelsen av insyn är därför framträdande. Till det kommer att handläggningen av ärenden inrymmer myndighetsutövning mot enskild. Det gör att det finns ett betydande behov av tillsyn. Vidare finns även visst behov av personuppgifter för verksamheten t.ex. i ärenden om undanröjande eller ändring av påföljd eller vid resning. Samma behov av bevarande gör sig inte gällande för personuppgifter som inte har samband med ett ärende. Bevarande- och gallringsreglerna bör därför styras av om uppgifterna förekommer i ett ärende eller inte. Frågan är då om det ska gälla alla typer av ärenden eller bara vissa. Personuppgifter i ett avslutat ärende och behöver kunna spara uppgifter från t.ex. tidigare brottsutredningar efter att ärendet har avslutats. När ett ärende avslutas är det ofta mycket svårt att avgöra om, och på vilket sätt, uppgifter i just det ärendet kan komma att få betydelse i något annat ärende. Ett viktigt skäl för att fortsätta behandling av personuppgifter även efter det att ett ärende avslutats är att man inte på förhand kan avgöra vilka personer som kommer att återfalla i brott. Vid återfall i brott kan det vara av central betydelse att vissa historiska uppgifter kan behandlas. Vet man att det nya brottet har begåtts tillsammans med andra, okända gärningsmän, kan uppgifter om medgärningsmän i en tidigare brottsutredning vara av intresse. En äldre utredning kan också underlätta framtagandet av personutredning, vilket ingår i åklagares uppgifter enligt bl.a. 2 och 6 §§ lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. och 10–12 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Vid upprepade brott mot samma offer kan äldre utredningar utnyttjas bl.a. för att belysa förhållandet mel- lan förövare och offer och förekomsten av påtryckningar. material som har samlats in men lett till beslut att inte inleda en förundersökning eller en förundersökning som har lagts ned, eller avslutats genom annat beslut som inte har lett till domstolsprövning (exempelvis beslut om förundersökningsbegränsning), finns det också ett annat verksamhetsbehov, nämligen behovet av att kunna återuppta brottsutredningen. En förundersökning som har lagts ned eller inte lett till åtal på grund av att bevisningen har bedömts vara otillräcklig kan när som helst aktualiseras på nytt, om det kommer fram nya uppgifter. Det finns alltså ett stort behov av att uppgifter i ärenden om utredning och beivrande av brott förblir tillgängliga på sådant sätt att verksamheten inte försvåras. Utredningen föreslår att ärenden om utredning eller beivrande av brott inte ska gallras. För dessa bör i stället införas särskilda bestämmelser som begränsar möjligheterna att behandla uppgifterna elektroniskt i den operativa verksamheten. Regeringen delar utredningens bedömning att personuppgifter i ärenden som avser utredning och beivrande av brott inte bör gallras men inte heller få bevaras i den operativa verksamheten efter viss bestämd tid. När det gäller andra typer av ärenden föreslår utredningen att de ska gallras . Det skulle emellertid innebära att exempelvis ärenden som avser användning av preventiva hemliga tvångsmedel (som behandlas för ändamålet förhindra brott) i många fall skulle gallras efter den kalendermånad då ärendet avslutades. Det skulle försvåra kontroll och tillsyn av en ärendetyp som innehåller mycket integritetskänslig information, vilket inte är tillfredsställande. Även när det gäller de internationella ärendena kan en gallringsfrist i många fall vara för snävt tilltagen. Det förekommer t.ex. att en ansökan om rättslig hjälp från ett land följs upp av ytterligare en begäran om hjälp i samma ärende. En så kort gallringsfrist som utredningen föreslår skulle försvåra åklagarnas möjlighet att hantera internationella frågor rationellt. Övriga ärenden är i och för sig få, jämfört med antalet ärenden som handläggs för brottsbekämpande ändamål, men det saknas skäl att ha olika frister beroende på ärendetyp. En gemensam regel för alla typer av ärenden gör också regleringen mer lättillämpad. Regeringen anser att det är rimligt att uppgifter i samtliga typer av ärenden får bevaras som med dagens reglering. Uppgifter i ärenden bör alltså få vara tillgängliga i åklagarmyndigheternas operativa verksamhet även efter det att ärendet har avslutats och därefter avskiljas för arkivändamål. Genom den föreslagna ordningen tillgodoses synpunkt att lagen bör reglera frågan om när uppgifter ska tas bort från verksamhetsstödet. Även Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens och advokatssamfunds synpunkter på behovet av längre bevarande med hänsyn till tillsyns- och kontrollmöjligheter tillgodoses genom denna ordning. Frågan är då hur länge uppgifterna som längst bör få vara tillgängliga i den operativa verksamheten. Utredningen föreslår att en frist ska tillämpas för uppgifter i ett ärende om utredning och beivrande av brott. En så lång frist för bevarande innebär i och för sig risker för den personliga integriteten. Den nu föreslagna lagen ställer emellertid upp flera begränsningar för hur gemensamt tillgängliga uppgifter får behandlas. Syftet med dessa begränsningar är att skydda enskildas personliga integritet. De icke gemensamt tillgängliga uppgifterna skyddas just av det faktum att uppgifterna inte är tillgängliga för annat än ett fåtal. Regeringen delar därför utredningens bedömning att uppgifter som behandlas inom ramen för ett ärende bör kunna få bevaras i den operativa verksamheten efter det att ärendet avslutades. Det motsvarar vad som gäller enligt förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Fristen bör räknas från det att åklagaren avslutade ärendet eller – i de fall där ärendet prövats av domstol – från det att domstolens avgörande vann laga kraft. Därefter får alltså inte uppgifterna vara tillgängliga i den operativa verksamheten. För dessa uppgifter kan digital arkivering bli aktuell (se nedan). Personuppgifter som inte behandlas i ett ärende Det är, som anges ovan, viktigt att personuppgifter inte behandlas längre än nödvändigt i åklagarmyndigheternas datasystem. Särskilda regler bör därför införas även för uppgifter som inte förekommer i ett ärende. Frågan är då hur länge sådana personuppgifter bör få bevaras i verksamheten. Det är svårt att avgöra hur länge en sådan uppgift – generellt sett – kan vara av betydelse för åklagarmyndigheternas verksamhet. De personuppgifter som är aktuella är de som inte går att hänföra till ett ärende. Det kan t.ex. röra sig om anmälningar eller framställningar från enskilda som inte leder till någon annan åtgärd än diarieföring och arkivering. Ett annat exempel kan vara uppgifter som delas bland alla de myndigheter som deltar i den gemensamma satsningen mot grov ekonomisk brottslighet (se avsnitt 8.7 om denna verksamhet) och som innehåller personuppgifter. De personuppgifter som förekommer i sådana sammanhang kan ha ett mycket lågt värde för verksamheten i åklagarväsendet. De kan då gallras tämligen snabbt. Regeringen delar utredningens bedömning att en gallringsfrist efter utgången av det kalenderår uppgifterna behandlades automatiserat första gången är väl avvägd. Begreppen ärende och gallring Frågan om personuppgifterna förekommer i ett ärende eller inte blir med den föreslagna lösningen avgörande för tillämpningen av reglerna om bevarande och gallring. I åklagarverksamheten förekommer inte begreppet ärende på det sätt som det gör hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Flertalet av bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) gäller enligt 32 § förvaltningslagen inte i åklagarmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Åklagarmyndigheternas behov av att samla in personuppgifter styrs av annat än personuppgiftsregleringen, främst av bestämmelserna i om förundersökning och processen i brottmål. På samma sätt som det inte finns någon enhetlig definition på vad som är ett mål i domstol finns det inte något enhetligt förundersökningsbegrepp. En förundersökning kan avse flera olika brott begångna av en eller flera gärningsmän. Vad som utreds inom ramen för en förundersökning kan därför variera och också förändras . Inom åklagarväsendet ter det sig naturligt att i detta sammanhang betrakta en förundersökning som ett ärende, oavsett om förundersökningen rör ett eller flera brott och en eller flera gärningsmän. andra utredningar som görs enligt reglerna om förundersökning, exempelvis utredningar i utlämningsärenden, utredningar om brott av barn och utredningar angående kontaktförbud eller tillträdesförbud. Även i de fall där åklagare har uppgifter av mera udda slag, t.ex. att föra det allmännas talan vid överklagande av vissa beslut om avgifter, kommer sannolikt frågan att hanteras inom ramen för vad som kan betraktas som ett ärende. föreslår att uttrycket avställning används när en uppgift arkiveras digitalt. I lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, polisdatalagen (2010:361) och kustbevakningsdatalagen (2012:145) används inte det av förespråkade begreppet. Regeringen gör bedömningen att det inte finns skäl att i detta lagstiftningsärende införa ett nytt uttryck och frångå den terminologi som används i de övriga brottsbekämpande myndigheternas registerlagar. Med gallring avser regeringen, i likhet med , att handlingar eller uppgifter sorteras ut och förstörs. När det gäller gallring av elektroniska upptagningar innebär det normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Den egentliga informationen som finns på ett elektroniskt medium behöver dock inte förstöras för att det ska vara fråga om gallring i traditionell mening. Material kan gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från det elektroniska mediet (se prop. 2011/12:45 s. 174). Ytterligare föreskrifter om bevarande I lagen bör upplysas om att ytterligare föreskrifter om behandling och bevarande kan meddelas på lägre föreskriftsnivå av regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer. För att tillgodose intresset av offentlighet och insyn bör det, trots bestämmelser om gallring, kunna meddelas föreskrifter om bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Motsvarande regler gäller för polisen och . Det kan även finnas behov av föreskrifter om att vissa kategorier av uppgifter ska få behandlas och bevaras än de i lagen angivna fristerna. För vissa speciella slag av uppgifter kan nämligen fortsatt bevarande vara befogat. Med hänsyn till att sådana föreskrifter kan behöva vara detaljerade och till att åklagarmyndigheternas behov av bevarande kan komma att förändras över tiden bör föreskrifterna inte meddelas i lag utan på lägre föreskriftsnivå. En sådan reglering motsvarar vad som gäller för polisen och . väcker frågan om vad som ska gälla för behandlingen av uppgifter som arkiverats digitalt. Arkivlagen varken hindrar eller ställer upp några begränsningar för fortsatt digital behandling av arkiverade uppgifter. Arkivering är ett teknikneutralt begrepp. Handlingar och uppgifter kan således arkiveras både manuellt och digitalt. Om endast arkivlagens bestämmelser skulle vara tillämpliga skulle digitalt arkiverade allmänna handlingar, som inte längre behövs i verksamheten, i prin- cip kunna fortsätta att behandlas på samma sätt som . satta bevarandet skulle dock ske för arkivändamål. I den nu föreslagna lagen ställs, som framgår ovan, ett krav på att personuppgifter i ett ärende inte får vara tillgängliga i den operativa verksamheten efter ut- gången av femårsperioden. Regeringen gör bedömningen att uppgifter som inte längre får behandlas i den operativa verksamheten, i likhet med vad regeringen uttalat i prop. 2009/10:85 s. 212 och prop. s. 178, bör avskiljas genom att uppgifterna bevaras i en separat databas eller genom någon liknande åtgärd till skydd för den personliga integri- Bestämmelserna i arkivlagen om arkivbildning och dess syften samt arkivlagens bestämmelser om arkivvård bör vara avgörande för hur informationen då ska bevaras och struktureras. Det kan finnas behov av att detaljreglera den digitala arkiveringen. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen, i likhet med vad som gäller för polisens och brottsbekämpande verksamhet, tas in en bestämmelse som upplyser om att regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, kan meddela föreskrifter om digital Regeringens förslag: Datainspektionen, som är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen, ska utöva tillsyn över Åklagarmyndighe- tens och behandling av personuppgifter enligt den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrar sig i denna del, , anser att det bör övervä- gas om den personuppgiftsbehandling som förekommer vid riksenheten för säkerhetsmål ska omfattas av nämndens tillsyn.