prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — Som ombudsmän framhåller bör avgränsningsfrågorna behandlas så ingående som möjligt i lagstiftningsärendet. Det avgörande bör vara om uppgifterna är åtkomliga för en bestämd och begränsad personkrets eller inte. I det följande anger regeringen de principer som bör ligga till grund för gränsdragningen. Som regeringen uttalade i förarbetena till polisdatalagen bör en grundläggande förutsättning för att personuppgifter ska anses vara gemensamt tillgängliga vara att de kan användas gemensamt av flera, dvs. att fler än en person har åtkomst till uppgifterna (prop. 2009/10:85 s. 127). Uppgifter som endast ett fåtal personer har rätt att ta del av bör dock inte anses som gemensamt tillgängliga. Att en uppgift ”är tillgänglig” för en viss person bör förstås så att personen har såväl faktisk möjlighet att ta del av uppgiften som rättslig behörighet till det. Det bör däremot inte spela någon roll hur många personer som faktiskt tar del av de aktuella uppgifterna. Det bör inte heller ha någon betydelse om den som har tillgång till uppgiften kan påverka den eller bara läsa den. Det innebär till att börja med att personuppgifter blir att anse som gemensamt tillgängliga om de behandlas för att en obestämd krets – t.ex. alla åklagare eller en viss större enhet inom eller – ska kunna ta del av uppgifterna. Om den införda uppgiften genom tekniska begränsningar har åtkomstskyddats i sådan utsträckning så att den rent faktiskt inte är tillgänglig för fler än en eller ett fåtal tjänstemän är dock uppgiften inte att anse som gemensamt tillgänglig. Det innebär att uppgifterna i förundersökningar huvudsakligen kommer att vara gemensamt tillgängliga, även om det bara är ett fåtal tjänstemän som arbetar med förundersökningen. Också andra uppgifter som är tillgängliga för en i förväg obestämd krets av personer bör, som huvudregel, anses gemensamt tillgängliga. Begreppet ”gemensamt tillgängliga uppgifter” kommer således att täcka inte enbart register i traditionell bemärkelse utan alla uppgiftssamlingar som är avsedda för en obestämd krets av personer. Det anförda innebär att de uppgifter i åklagarväsendets datasystem Cåbra som inte har åtkomstbegränsats nära nog alltid kommer att anses vara gemensamt tillgängliga. Även i vissa fall där den personkrets som har tillgång till uppgifterna är bestämd och avgränsad, t.ex. de som arbetar vid en viss åklagarkammare eller åklagarenhet, bör personuppgifterna anses vara gemensamt tillgängliga. Det gäller t.ex. då uppgifterna är tillgängliga för ett större antal bestämda personer. De personuppgifter som behandlas och som involverar ett flertal tjänstemän som gemensamt behandlar viss information bör alltså regelmässigt anses som gemensamt tillgängliga. Uppgifter bör dock inte anses som gemensamt tillgängliga enbart därför att två eller flera personer har tillgång till dem. Kan man redan från början konstatera att personuppgifterna endast kommer att vara tillgängliga för en avgränsad krets bestående av en handfull personer, bör uppgifterna alltså inte anses som gemensamt tillgängliga. De integritetsskyddsintressen som motiverar särskilda regler för gemensamt tillgängliga uppgifter gör sig inte lika starkt gällande när bara ett fåtal personer har tillgång till uppgifterna som när många personer har tillgång till dem. En förutsättning för att uppgifterna inte ska anses vara gemensamt tillgängliga måste dock vara att kretsen som har tillgång till dem omfattar endast ett litet antal personer. Vanlig ordbehandling och e-posthantering där avsikten är att enbart enstaka tjänstemän ska ha tillgång till uppgifterna i de aktuella dokumenten innebär inte att uppgifterna anses vara gemensamt tillgängliga i verksamheten. Om en förundersökning eller ett annat ärende enbart engagerar en avgränsad krets, bestående av ett fåtal på förhand utpekade personer eller funktioner, bör de uppgifter som behandlas inom ramen för projektet normalt inte betraktas som gemensamt tillgängliga. Så kan vara fallet t.ex. vid en starkt åtkomstbegränsad förundersökning. Ett exempel på det motsatta är en normal förundersökning där uppgifterna har lagts in i Cåbra utan särskilda begränsningar, för att kunna vara tillgängliga för t.ex. jouråklagare som snabbt behöver få tillgång till förundersökningen. Så snart det är fråga om fler än ett fåtal personer som har tillgång till uppgifterna bör utgångspunkten vara att uppgifterna anses vara gemensamt tillgängliga. Utredningen anser att storleken på personkretsen som har faktisk möjlighet och rättslig behörighet att ta del av en uppgift bör vara grundläggande för bedömningen av om en uppgift ska anses vara gemensamt tillgänglig eller inte. Enligt utredningen går det dock inte att ange en allomfattande gräns för när personkretsen ska medföra det ena eller andra utfallet av bedömningen. Verksamheten vid den enskilda myndigheten bör enligt utredningen vara avgörande för gränsen för storleken på personkretsen. I förarbetena till polisdatalagen uttalade regeringen att det i lag inte bör anges någon exakt gräns för när personkretsen är så stor att 2014/15:63 personuppgifterna som behandlas anses vara gemensamt tillgängliga. Även andra omständigheter bör i det enskilda fallet kunna vägas in i bedömningen av om personuppgifter ska betraktas som gemensamt tillgängliga eller inte. Regeringen ansåg dock att det var lämpligt att ange en tumregel för hur många personer ett fåtal kunde anses utgöra i den polisiära verksamheten och uttalade att ett tiotal personer var väl avvägt (prop. 2009/10:85 s. 129). Samma bedömning gjordes i förarbetena till kustbevakningsdatalagen (prop. 2011/12:45 s. 74). Även om åklagarväsendets verksamhet är delvis annorlunda strukturerad än både polisens och utgör inte detta skäl att för åklagarväsendets del avvika från denna bedömning. Samma tumregel bör alltså kunna tillämpas för den verksamhet som och bedriver. När det talas om en bestämd krets bör detta inte uppfattas som att det alltid från början måste kunna anges exakt vilka tjänstemän eller vilken krets av tjänstemän som avses få tillgång till uppgifterna. Bedömningen blir naturligtvis enklare om man på förhand vet att endast ett fåtal eller en större krets kommer att behandla uppgifterna. Även i de fall där detta inte står klart från början kan man oftast av arbetsuppgiftens art och storlek sluta sig till om uppgifterna sannolikt kommer att behandlas av ett fåtal tjänstemän eller av en större krets. Som ett flertal remissinstanser påpekar är det av vikt att bestämmelserna i de brottsbekämpande myndigheternas registerlagar så långt möjligt stämmer överens med varandra. Bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter bör därför, på samma sätt som enligt polisdatalagen, inte gälla för sådan behandling av personuppgifter som görs med stöd av bestämmelserna om diarieföring m.m. Skälen för detta redovisas i avsnitt 8.6. Personuppgifter som får göras gemensamt Regeringens förslag: Personuppgifter som omfattas av lagens till- lämpningsområde får göras gemensamt tillgängliga. I lagen ska det upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om sådana Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att in- vända mot utredningens förslag. lyser klarlägganden beträffande vilka uppgifter i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet som får göras gemensamt tillgängliga, eftersom utredningen väljer att inte föreslå några begränsningar. Skälen för regeringens förslag: Utredningen gör bedömningen att det inte bör finnas några begränsningar för vilka uppgifter som får göras föreslås enligt den nya lagen få behandla personuppgifter för tre olika primära ändamål i den brottsbekämpande verksamheten; att förebygga eller förhindra brottslig verksamhet, att utreda eller beivra brott och att fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Dessutom får personuppgifter behandlas för att fullgöra andra åklagaruppgifter om de följer av lag eller förordning. Beträffande ändamålet förebygga eller förhindra brottslig verksamhet gör regeringen följande bedömning. inriktning i det brottsförebyggande arbetet är bl.a. att verka för en ökad upptäcktsrisk, peka ut riskområden för ekonomisk brottslighet och informera om ekonomisk brottslighet för att därigenom påverka attityder hos enskilda och näringslivet. För att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt bör flera handläggare inom myndigheten kunna ta del av uppgifterna. Denna verksamhet bedrivs ofta i projekt tillsammans med andra myndigheter. Sådana uppgifter bör därför, i den utsträckning de alls innefattar personuppgiftsbehandling – till skillnad från vad som gäller enligt 3 kap. 2 § polisdatalagen – kunna göras gemensamt tillgängliga utan att några ytterligare begränsningar ställs upp. Skälet till att en annan bedömning görs för åklagarväsendets del är framför allt att den brottsförebyggande verksamhet som bedriver inte innefattar personuppgiftsbehandling i samma utsträckning som polisens. Det bör också i sammanhanget påpekas att polisdatalagen gäller för den polisiära verksamheten vid , där underrättelsearbetet vid myndigheten bedrivs (1 kap. 2 § polisdatalagen). Personuppgiftsbehandling för att förhindra brott förekommer vid tilllämpningen av lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Även om det ligger i sakens natur att sådana ärenden handläggs av ett fåtal åklagare kan det inte uteslutas att uppgifter av detta slag kan behöva göras gemensamt tillgängliga. Dessa ärenden kan också pågå varför det kan finnas behov av att fler än en åklagare tar del av uppgifterna. Vidare kan det bli nödvändigt att utnyttja överskottsinformation från tvångsmedelsanvändningen och att då sprida uppgifterna till fler än ett fåtal, i syfte att förhindra allvarliga brott. Även sådana uppgifter bör därför kunna göras gemensamt tillgängliga. Uppgifter som behandlas för att utreda eller beivra brott måste kunna göras gemensamt tillgängliga. En förundersökning handläggs normalt av en viss åklagare. Åklagare tillbringar en stor del av sin tid i rätten. Om någon åtgärd måste vidtas i ett ärende när den ordinarie åklagaren inte är tillgänglig måste frågan hanteras av någon annan åklagare. Denna åklagare – som inte kan utpekas på förhand – måste då kunna få full insyn i det aktuella ärendet för att kunna fatta rätt beslut i rätt tid. Likaså kan användning av tvångsmedel aktualiseras i en pågående förundersökning hos en jouråklagare. Även i de fallen måste åklagaren ha tillgång till förundersökningen. Det är mot den bakgrunden som förundersökningar i normalfallet bör vara gemensamt tillgängliga inom åklagarväsendet. Det förhållandet att det är möjligt att göra uppgifter om utredning av brott gemensamt tillgängliga innebär naturligtvis inte någon skyldighet att göra det. Uppgifter i vissa förundersökningar av särskilt känsligt slag bör sannolikt över huvud taget inte göras tillgängliga för andra än dem som arbetar med förundersökningen. I andra förundersökningar kan det vara nödvändigt att begränsa tillgången till uppgifterna i det känsliga inledningsskedet av utredningsarbetet, men senare göra uppgifterna gemensamt tillgängliga av de skäl som nämnts. 2014/15:63 möjligheten att begränsa åtkomsten bör utnyttjas bör dock överlämnas till och att avgöra i det enskilda fallet. Även personuppgifter som behandlas för att fullgöra internationella åtaganden kan behöva göras gemensamt tillgängliga. När en åklagare tar emot en ansökan om rättslig hjälp med stöd av lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål görs detta för att den andra statens myndighet eller domstol vill ha bistånd med t.ex. förhör under en förundersökning i brottmål. Rättslig hjälp lämnas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång. För att åklagaren effektivt ska kunna fullgöra sina åtaganden kan det i dessa fall ofta krävas att personuppgifter registreras i myndighetens datasystem och att de görs gemensamt tillgängliga. Samma skäl gör sig gällande när åklagare uppfyller internationella åtaganden enligt t.ex. lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar eller lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. När det gäller övriga typer av ärenden i åklagarväsendets operativa verksamhet kan det – precis som i den brottsbekämpande verksamheten – förekomma att ärendena kräver en åtgärd när handläggande åklagare inte är tillgänglig. Sammanfattningsvis bör det således finnas utrymme att göra alla typer av personuppgifter i åklagarväsendets operativa verksamhet gemensamt tillgängliga. Det finns inte skäl att här, som och Datainspektionen önskar, närmare gå in på vilka uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. En annan sak är att det i åklagarverksamheten, liksom hos andra brottsbekämpande myndigheter, kommer att finnas uppgifter som inte lämpligen bör göras gemensamt tillgängliga. Det kan därför finnas skäl för regeringen eller riksåklagaren att genom föreskrifter eller på annat sätt verka för enhetlig tillämpning. 10.3Särskilda upplysningar för gemensamt tillgängliga uppgifter Regeringens förslag: Gemensamt tillgängliga uppgifter om en person som inte är misstänkt för brott ska förses med en särskild upplysning om detta, om det inte på annat sätt framgår att personen inte är misstänkt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte i denna förklarar sig ha förståelse för de skäl som bär upp intresset av att ”märka” uppgifter med särskilda upplysningar. Myndigheten anser dock att det framstår som mycket svårt att praktiskt förverkliga en sådan ambition, inte minst vad gäller omfattande bild- och ljudmaterial. Skälen för regeringens förslag: Det är av stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten att åklagare behandlar personuppgifter på ett sådant sätt att det framgår om en person är misstänkt för brott eller om personuppgifterna behandlas av någon annan anledning. Därför föreslår regeringen, i likhet med utredningen, att det i lagen ställs krav på att det ska framgå om behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter avser uppgifter om en person som inte är misstänkt för ett brott. Detta förhållande bör framgå genom en särskild upplysning eller på något annat sätt. Liknande bestämmelser finns i 3 kap. 4 § polisdatalagen och i 4 kap. 3 § kustbevakningsdatalagen. Ofta framgår det av sammanhanget eller ärendetypen där en personuppgift förekommer att en person inte är misstänkt. Någon särskild upplysning behövs då inte. I en förundersökning som gäller misshandel kan det t.ex. framgå att A berörs av förundersökningen endast i egenskap av målsägande. Det kan anmärkas att det i 20 och 21 §§ förundersökningskungörelsen (1947:948) ställs krav på att det ska framgå varför en uppgift om en person antecknas i förundersökningsprotokollet. Behovet av märkning av personuppgifter beror till stor del på hur åklagarväsendet väljer att organisera behandlingen av personuppgifter. Beträffande farhågor att det kan uppstå praktiska problem vid tillämpningen av bestämmelsen om särskilda upplysningar vid behandling av uppgifter i bild- och ljudmaterial kan följande anmärkas. Som regeringen uttalade i förarbetena till polisdatalagen bör det inte ställas något krav på ”märkning” av varje enskild personuppgift i en bild- eller ljudupptagning (prop. 2009/10:85 s. 147–148). Om det inte framgår av sammanhanget kan det i anslutning till bild- eller ljudfilen behövas en särskild upplysning, t.ex. i form av en förklarande text, om vilken eller vilka personer på upptagningen som är misstänkta för brott. Därmed framgår det motsatsvis att övriga personer inte är misstänkta. Vidare behöver inte enskilda uppgifter i förhör eller inlagor förses med särskilda upplysningar, eftersom det i dessa fall normalt framgår av sammanhanget om en omnämnd – eller på bild synlig – person inte är misstänkt. Det är framför allt när uppgifter presenteras utanför sitt sammanhang som det kan behövas särskilda upplysningar. En viss uppgiftssamling kan också vara sådan till sin natur att det är uppenbart att de personer som ingår i samlingen inte är registrerade som misstänkta. Som exempel kan nämnas en förteckning över målsägande. Det kan tillfogas att de krav som ställs på polisens behandling av personuppgifter är desamma och att de personuppgifter som överförs från polisen därmed redan bör uppfylla kraven på märkning (3 kap. 4 § polisdatalagen). Detsamma gäller uppgifter som har tagits fram av (4 kap. 3 § kustbevakningsdatalagen). Eftersom polisdatalagen gäller även i polisiära verksamhet är det framför allt material som kommer till åklagarväsendet från andra som aktualiserar märkningskravet. Det bör dock anmärkas att , till följd av att punkten 5 i övergångsbestämmelserna till polisdatalagen har fått förlängd giltighetstid, ännu inte i alla avseenden behöver leva upp till märkningskraven (se prop. 2013/14:192 s. 11–12). Se avsnitt 15 angående behovet av övergångsbestämmelse. 10.4Sökbegränsningar för gemensamt tillgängliga uppgifter Regeringens bedömning: För att den personliga integriteten ska värnas bör den nya lagen innehålla bestämmelser som reglerar åklagarväsendets möjligheter att göra sökningar i gemensamt tillgängliga uppgifter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: En av de från integritetssynpunkt viktigaste aspekterna vid behandling av personuppgifter är i vilken utsträckning uppgifter kan sökas och sammanställas. Ju större möjligheter det finns att på olika sätt sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för intrång i enskildas integritet. I lagstiftning som rör personuppgiftsbehandling finns därför som regel olika bestämmelser som begränsar möjligheten att söka och sammanställa information, t.ex. bestämmelser om vilka sökbegrepp som får användas eller andra typer av sökbegränsningar. I förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet finns bestämmelser som reglerar vilka uppgifter som får användas som sökbegrepp i den s.k. ärendedatabasen (14–16 §§). Den nya lagen bör, som anges i avsnitt 7.1, vara teknikneutral och endast fastställa ramarna för åklagarväsendets personuppgiftsbehandling. Om det inte införs några sökbegränsningar i den nya lagen skulle den – med hänsyn till mängden information som finns i åklagarväsendets datasystem – skapa utrymme för kvalificerade former av kartläggning av enskildas personliga förhållanden, vilket i sig kan utgöra ett intrång i den personliga integriteten. Mot denna bakgrund bör det även i den nya lagen finnas bestämmelser om sökbegränsningar för uppgifter som är gemensamt tillgängliga. I lagen bör även införas bestämmelser som begränsar användningen av känsliga personuppgifter som sökbegrepp. Nedan redogörs närmare för hur sökbegränsningarna bör utformas. 10.4.2Känsliga personuppgifter som sökbegrepp Regeringens förslag: Känsliga personuppgifter ska inte få användas som sökbegrepp vid sökning i gemensamt tillgängliga uppgifter. Det ska dock vara tillåtet att använda brottsrubriceringar eller uppgifter som beskriver en persons utseende som sökbegrepp. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att det uttryckligen ska anges att det är tillåtet att använda brottsrubriceringar som sökbegrepp. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte i denna del. har ingen invändning mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns uppgifter som till sin natur är särskilt integritetskänsliga att behandla. Det är i synnerhet uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening och uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Det kommer till uttryck bl.a. genom bestämmelser i personuppgiftslagen och i dataskyddsrambeslutet om särskilda begränsningar i rätten att behandla känsliga personuppgifter. I avsnitt 9 föreslås att känsliga personuppgifter som huvudregel inte ska få behandlas, men att uppgifter om en person som behandlas på annan grund ska få kompletteras med känsliga personuppgifter när det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen. Det innebär att det i åklagarväsendets olika uppgiftssamlingar kommer att finnas känsliga personuppgifter. Sökning på känsliga personuppgifter inger särskilda betänkligheter. Sådana sökningar skulle kunna möjliggöra exempelvis kartläggning av personer med viss politisk åsikt eller religiös inriktning. Mot den bakgrunden har det i 3 kap. 5 § polisdatalagen och 4 kap. 4 § kustbevakningsdatalagen föreskrivits förbud mot att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp. I den nuvarande förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet finns också ett sådant förbud. Av integritetsskyddsskäl bör en motsvarande bestämmelse införas i den nya lagen. Utredningen föreslår att uppgifter som beskriver en persons utseende ska få användas som sökbegrepp. Denna möjlighet finns i både lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och polisdatalagen. Signalementsuppgifter har stor betydelse i brottsbekämpningen. Förbudet mot att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp bör därför inte hindra att uppgifter som beskriver en persons utseende används som sökbegrepp. Även om åklagare inte har samma behov av att söka på detta som polisen kan det vara av stort värde för en åklagare att kunna söka t.ex. efter vissa yttre kännetecken för att se vilka vittnen som har beskrivit den misstänkte på ett visst sätt. I förarbetena till polisdatalagen framhålls att lagen inte bör hindra sökning på brottsrubriceringar, t.ex. våldtäkt eller sexuellt utnyttjande av person i beroendeställning, vilket också tydliggjordes i lagtexten (prop. 2009/10:85 s. 156). Samma förtydligande bör göras i den nu föreslagna lagen. 10.4.3Sökning på namn, personnummer eller samordningsnummer Regeringens förslag: Vid sökning på namn, personnummer, samordningsnummer eller andra liknande identitetsbeteckningar i uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga, får sådana uppgifter tas fram som anger att den sökta personen 1.är eller har varit misstänkt för brott, 2.är misstänkt för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet, 3.har anmält ett brott, 4.är målsägande i ett ärende som rör ansvar för brott, 5.är sökande, motpart eller annan part eller kan jämställas med part 6.förekommer i ett ärende som vittne eller någon annan som lämnar eller har lämnat uppgifter eller yttrande, 7.är eller har varit åklagare i ett ärende, eller är eller har varit offentlig försvarare eller målsägandebiträde eller kan jämställas med sådana, eller 8.har gett in eller tillhandahållits en handling. De nu angivna begränsningarna ska inte gälla vid sökning i en viss handling eller i ett visst ärende. I lagen ska det upplysas om att regeringen kan meddela ytterligare undantag från bestämmelserna om sökbegränsningar. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att sökbegränsningar ska gälla även vid sökning på firma och organisationsnummer och vid sökning efter handlingar. Utredningen föreslår inte att sökning ska kunna göras på uppgifter om bl.a. offentlig försvarare och inte heller att det i lagtexten ska upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om ytterligare undantag från bestämmelserna om sökbegränsningar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. är tveksam till de begränsningar som föreslås gälla för de uppgifter som ska få tas fram vid en sökning.