prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — Försäkrings- juridiska föreningen anser att ett särskilt anmälningsförfarande, even- tuellt kompletterat med en viss rapporteringsskyldighet, ger tillräcklig kontroll över dessa mindre försäkringsföretag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I artiklarna 3 och 5–12 i Solvens II-direktivet undantas vissa särskilt angivna typer av verksamheter, tjänster och organisationer från direktivets tillämpnings- område. Artiklarna 3, 5–9, 11 och 12 ingår i den s.k. konsolideringen och dessa artiklar är därför redan genomförda i svensk rätt. När det gäller artikel 10.1 i Solvens II-direktivet finns en motsvarande bestämmelse i 1 kap. 20 § 1 FRL som bör behållas. Genom artikel 4 i Solvens II- direktivet ändras artikel 3.1 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 3.6 i konsoliderade livförsäkringsdirektivet som har genomförts i 19 § 1 och 20 § 2 FRL. Av artikel 4 i Solvens II-direktivet framgår kriterierna för att ett försäk- ringsföretag ska vara undantaget från direktivet. Undantaget gäller för företag som har en verksamhet som inte överstiger en viss storlek och under förutsättning att företaget inte bedriver viss typ av försäkrings- verksamhet. Enkelt uttryckt får enligt artikel 4.1 företagets bruttopremie- inkomster inte överstiga och de försäkringstekniska avsättningarna, såväl på solo- som gruppnivå, får inte överstiga . Vidare får företaget inte erbjuda ansvarsförsäkring, kredit- och borgensförsäkring eller ha en verksamhet som överstiger en viss nivå. Samtliga villkor måste vara uppfyllda för att företaget ska vara undantaget. Om något av de belopp som finns i kraven överskrids under tre på varandra följande år, ska direktivets bestämmelser tillämpas fr.o.m. det fjärde året (artikel 4.2). Om ett företag som ansöker om auktorisation förväntas överskrida de i artikeln angivna beloppen ska direktivet tillämpas, vilket framgår av artikel 4.3. Direktivet ska upphöra att gälla för försäkringsföretag för vilka tillsynsmyndigheten har fastslagit att de angivna tröskelbeloppen inte överskrids (artikel 4.4). Undantaget gäller inte för företag som driver gränsöverskridande verksamhet eller verksamhet som sekundär- etablering. Artikel 4.1–4.4 ska inte hindra något försäkringsföretag från att ansöka om att få, eller att fortsätta att ha, auktorisation enligt direktivet (artikel 4.5). Enligt nu gällande regler kan ett försäkringsföretag ansöka om att, helt eller delvis, undantas från enskilda bestämmelser i . Prövningen görs från fall till fall och utförs av . Ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar vars verksamhet omfattar direkt skadeförsäkringsrörelse kan få undantag om verksamheten inte omfattar kredit- eller borgensförsäkring eller annan ansvarsförsäkring än sådan som är underordnad. Undantag kan fås om det finns möjlighet till uttaxering från delägare eller medlemmar, om den årliga premie- inkomsten från rörelsen inte överstiger och om minst hälften av premieinkomsten kommer från företagets delägare eller medlemmar. Lokala skadeförsäkringsbolag som bara meddelar assistans- försäkring i form av naturaförmåner och vars premieinkomst inte överstiger kan också få undantag. Försäkringsföretag som driver direkt livförsäkringsrörelse kan söka och få undantag om företaget bara erbjuder dödsfallsförsäkring och förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden person eller utgår i annan form än pengar. Undantag kan också medges för försäkringsföreningar som uppfyller krav på uttaxeringsrätt för medlemmar och vars årliga premieinkomster inte överstiger ett belopp som motsvarar . Utöver dessa generella bestämmelser om undantag kan ett ömsesidigt försäkringsbolag eller en försäkringsförening få nedsättning av det lagstadgade kravet på garantibelopp med högst en fjärdedel. Bakgrunden till det nuvarande svenska systemet med tillstånds- eller registreringsplikt och individuella dispenser återges på flera ställen i tidigare utredningar. I finns flera mindre s.k. sockenbolag, vilka är lokala ömsesidigt bedrivna försäkringsföretag som försäkrar egendom. När försäkringsrörelselag infördes, fördes samtliga dessa bolag in under lagen. medgav dåvarande samtliga husdjurssockenbolag i princip generell befrielse från bestäm- melserna i lagen. När blev medlem i EU ändrades bestämmel- serna för att anpassas till det europeiska regelsystemet och dispens- möjligheterna anpassades till EU:s direktiv på skadeförsäkringsområdet, vilket medförde vissa förändringar av hur dispens kunde medges. Någon särskild övergångsregel infördes inte och frågan om hur de tidigare generella dispenserna förhöll sig till de nya reglerna klarlades inte. begärde 1995 hos regeringen att lokala ömsesidiga skadeförsäkringsbolag som uteslutande meddelar husdjursförsäkringar skulle undantas från försäkringsrörelselagens tillämpningsområde och därmed också från inspektionens tillsyn. Framställningen har inte lett till lagstiftning. Av propositionen Ändrade försäkringsrörelseregler (prop. 1998/99:87 s. 154 f.) framgår bl.a. att det kan ifrågasättas om skälen för en särreg- lering är tillräckligt starka i fråga om mindre ömsesidiga bolag. Reger- ingen ansåg sig inte beredd att föreslå att olika mindre bolag helt skulle undantas från särregleringen, men att en översyn borde inledas. Vidare bedömdes att en näringsrättslig reglering är befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade som kollektiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkring. Någon skillnad på grund av storleken på rörelsen gjordes inte, även om det ifrågasattes att det kunde finnas behov av en särskild reglering för mindre ömsesidiga bolag. Hanteringen av små försäkringsföretag behandlades senast i proposi- tionen En ny försäkringsrörelselag (prop. 2009/10:246 s. 403 f.) Reger- ingen valde då att fortsätta att utnyttja EU-direktivens möjligheter till särbehandling av små försäkringsföretag och behöll ett dispensförfarande för dessa försäkringsföretag. Dessa företag omfattas således fullt ut av FRL om dispens inte beviljas. Som skäl för särbehandling anförde regeringen att en sådan behandling kan anses vara uttryck för en proportionalitetsprincip innebärande att kraven på mindre ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar bör stå i rimlig proportion till riskerna i verksamheten samt att de mindre försäkringsföretagens överlevnad kraftigt kan försvåras av en för dem onödig och betungande reglering. När det gäller dispensförfarandet anförde regeringen bl.a. följande som skäl för ett sådant förfarande. ”Ett sätt att särbehandla små försäkrings- företag är att införa ett generellt undantag från lagens tillämpningsom- råde, knutet till vissa beloppsgränser för , försäkringstekniska avsättningar eller något liknande. Ett annat sätt är att från fall till fall pröva lämpligheten av undantag efter ett dispensförfarande. Eftersom det rör sig om en mycket heterogen grupp av företag anser regeringen att det finns starka skäl för en lösning som innehåller ett dispensförfarande som möjliggör en individualiserad särbehandling av både ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Inom ramen för en indivi- duell dispensprövning kan tillsynsmyndigheten beakta de speciella förhållanden som finns i det enskilda företaget”. Regeringen hänvisade också till att en översyn av undantagen för mindre försäkringsföretag kommer att ske i samband med införandet av Solvens II-direktivet. Mot denna bakgrund föreslogs inte något generellt undantag från lagen beträf- fande mindre ömsesidiga försäkringsföretag och försäkringsföreningar. Enligt regeringens mening äger de skäl för ett individuellt dispens- förande för små försäkringsföretag som anges i propositionen till nu gällande FRL fortfarande giltighet. Att uppmärksamma i det sammanhanget är att undantagen beträffande storlek och verksamhet i nu gällande direktiv – genomförda i 1 kap. 19 § 1 och 20 § 2 i nuvarande FRL – ersätts av bestämmelserna i artikel 4 i Solvens II-direktivet. Till detta ska läggas den stora mängd problem med utredningens förslag som remissinstanserna har pekat på, såväl när det gäller specialregleringen för mindre försäkringsföretag som att kategoriskt, helt undanta s.k. mikroföretag från reglering. Det kan helt enkelt konstateras att det är mycket svårt att skapa ett solvensregelverk i vid bemärkelse som passar för denna heterogena skara av små försäkringsföretag. En skara som dessutom endast omfattar ett tjugotal företag som grovt kan indelas i tre kategorier (mindre lokala bolag, större lokala bolag och mindre riksbolag). Dessa grupper innefattar såväl livförsäkringsföretag (inklusive sådana företag som enbart bedriver tjänstepensionsverksamhet) som skadeförsäkringsföretag (inklusive captivebolag). Övervägande skäl får därför anses tala för ett i huvudsak individuellt dispensförfarande i stället för genomförande av utredningens förslag i nu aktuella delar. Möjligheterna till särbehandling av små försäkringsföretag bör således även fortsättningsvis ges via ett sådant förfarande. Enligt regeringens mening är det inte tillräckligt med endast ett anmälningsförfarande som föreslår. Detta ställningstagande omfattar även fortsättningsvis dispens på grund av ett försäkringsföretags storlek och det slag av verksamhet som bedrivs (se artikel 4.1, 4.3 och 4.4. i Solvens II-direktivet). I dessa fall är det emellertid lämpligt att, som påtalar, i lag preciseras vilka bestämmelser som kan bli aktuella för undantag. Det bör endast vara fråga om bestämmelserna om solvens, offentliggörande och grupptillsyn, dvs. förslagna bestämmelser i 5–9, 16 och 19 kap. FRL. Ett försäkringsföretag av en viss, mindre storlek och med visst slag av verksamhet bör därför kunna beviljas undantag från vissa av Prop. 2015/16:9 bestämmelserna i . En ansökan om undantag på grund av ett försäkringsföretags storlek och verksamhet bör, i likhet med ansökningar om dispens med stöd av nuvarande 1 kap. 19 och 20 §§, prövas av . En sådan dispensregel får även anses genomföra bestämmelsen i direktivet om att alla försäkringsföretag har rätt att bedriva verksamhet helt enligt direktivets regler (se artikel 4.5). För förutsägbarhetens skull bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka bestämmelser som ska gälla för försäkringsföretag som beviljas undantag beroende på storlek och verksamhet som bedrivs. Ett sådant bemyndigande ger möjlighet för regeringen eller annan myndighet att skapa flexibla regler om solvens och offentliggörande, anpassade bl.a. för de olika kategorierna av mindre försäkringsföretag. Om det visar sig att en sådan kommande reglering inte uppfyller kraven på tydlighet och förutsägbarhet bör, i enlighet med synpunkter från och Svensk Försäkring, en ny alternativ lagreglering för mindre försäk- ringsföretag arbetas fram. Lagrådet anser att föreslaget bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka bestämmelser som ska gälla för försäkringsföretag som beviljats undantag beroende på storlek bör begränsas och att åtminstone grunddragen i det regelsystem som ska gälla för dessa företag bör anges i lag. Bemyndigande ger möjligheter för regeringen att bemyndiga att utarbeta det alternativa regelverket i sin helhet. Lagrådets menar att en sådan ordning starkt kan ifrågasättas, särskilt eftersom det i andra bestämmelser i lagen förutsätts att ett kapitalkrav ska gälla även för dessa företag. Regeringen delar Lagrådets bedömning att grunddragen i det kompletterande regelsystemet bör anges i lag. Artikel 4.2. i Solvens II-direktivet innebär att Solvens II-direktivet ska tillämpas om ett överskridande av tröskelvärdena (beloppen) skett under tre på varandra följande år. En motsvarande bestämmelse bör föras in i FRL. För att ska få vetskap om ett sådant över- skridande bör det även införas en skyldighet för ett försäkringsföretag att anmäla ett sådant överskridande till inspektionen. Det saknas anledning att, såsom önskar, ge myndigheten vidare möjligheter än de som direkt följer av direktivet att upphäva ett medgivet undantag. Däremot bör bestämmelserna om tillsyn och ingripanden ändras för att fullt ut beakta de särregler för mindre försäkringsföretag som kan fastställas av avsnitt 17). Nuvarande bestämmelser i 1 kap. 19 § 2 och i 1 kap. 20 § 1 FRL bör behållas oförändrade eftersom de genomför artiklarna 6 och 10.1 i Solvens II-direktivet. 7 Tillstånd för försäkringsföretag Regeringens förslag: Gällande bestämmelser om Finansinspekt- ionens lämplighetsprövning av ledande befattningshavare (lednings- prövning) kvarstår. Kretsen av personer som ska omfattas av pröv- ningen utvidgas till att omfatta även personer som ansvarar för centrala funktioner i försäkringsföretaget. Inom ramen för företagsstyrningsreglerna ska ett försäkringsföretag säkerställa att styrelsen, verkställande direktören, de som ska vara ersättare för någon av dem och alla de som ansvarar för centrala funktioner i företaget uppfyller samma krav på lämplighet. Sanktions- bestämmelserna mot de försäkringsföretag som inte uppfyller lämp- lighetskravet för ledande befattningshavare utvidgas till att även omfatta personer som ansvarar för centrala funktioner. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att försäkringsföretaget ska se till att den utpekade personkretsen och deras ersättare uppfyller lämplighetskraven samt att även ersättare till sådana personer som ansvarar för en central funktion ska omfattas av anmälningsskyldigheten till . Utred- ningen föreslår även att företaget ska anmäla när personer har ersatts på grund av att dessa inte längre uppfyller lämplighetskraven och att det gällande lämplighetskravet ska ersättas med ett krav på gott anseende och en god integritet. Remissinstanserna: Svensk Försäkring anser att granskning bör avse företagens processer eller åtminstone inte mer än de lämplighetskrav som respektive företag ställer upp. Dessutom bör inspektionen ta emot information om de berörda. Om inspektionen ska pröva lämpligheten hos samtliga berörda, kan detta medföra praktiska och juridiska problem, t.ex. i samband med rekryteringar. Försäkrings- juridiska föreningen anser att det är något oklart i vad mån företaget ska lämplighetspröva och redovisa till inspektionen, eller om det alltjämt är inspektionen som ska lämplighetspröva. Föreningen menar att det är ytterst angeläget att klarlägga vem som ska pröva lämpligheten, inte minst ur ett arbetsrättsligt perspektiv. Även anser att det är oklart vilken roll har i lämplighets- prövningen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. anser att det dessutom bör införas en bestämmelse om lämplighetsprövning av styrelsen i dess helhet. Svensk Försäkring anför att det får anses oproportionerligt att sanktionsbestämmelserna mot de försäkringsföretag som inte uppfyller lämplighetskravet för ledande befattningshavare utvidgas till att även omfatta personer som ansvarar för centrala funktioner. Försäkrings- juridiska föreningen anser att kretsen för lämplighetsprövning inte bör utvidgas till att även omfatta personer som ansvarar för centrala efterfrågar ett förtydligande av hur Prop. 2015/16:9 lämplighetsprövning förhåller sig till försäkrings- företagens prövning inom ramen för företagsstyrningsreglerna. Bakgrund: I artikel 42.1 i Solvens II-direktivet anges att ett försäk- ringsföretag ska se till att alla personer som leder företagets verksamhet eller utför andra centrala funktioner uppfyller följande krav: 1.Deras kvalifikationer, kunskaper och erfarenheter inom verksam- hetsområdet är tillräckliga för att kunna utöva en sund och ansvarsfull företagsledning. 2.Deras anseende och integritet motsvarar högt ställda krav. Av artikel 42.2 framgår att ett försäkringsföretag ska meddela tillsyns- myndigheten varje förändring av den personkrets som leder verksam- heten eller har ansvaret för andra centrala funktioner och därvid lämna alla uppgifter som är nödvändiga för att man ska kunna bedöma om nytillkomna medlemmar av företagsledningen har den lämplighet som krävs. Av artikel 42.3 framgår att försäkringsföretag ska underrätta sina tillsynsmyndigheter om någon av de personer som avses i artikel 42.1 och 42.2 har ersatts på grund av att personen inte längre uppfyller lämplighetskraven. I kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/3516 föreskrivs i artikel 258.1 c försäkringsföretaget ska säkerställa att medlemmarna i förvaltnings- , lednings- och tillsynsorganet tillsammans har nödvändiga kvalifikationer, kompetenser och yrkeserfarenheter på de relevanta verksamhetsområdena så att de effektivt och professionellt kan leda och övervaka försäkringsföretaget. Enligt FRL ska den som ska ingå i styrelsen för ett försäkringsföretag och vara verkställande direktör, eller dennes ställföreträdande, ha de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett försäkringsföretag och även i övrigt vara lämplig för uppgiften (2 kap. 4 § 4). Av FRL framgår att ska återkalla företagets till- stånd om någon som ingår i företagets styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller lämplighetskraven (16 kap. 8 §). Detta får dock bara ske om inspektionen först har beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör. Skälen för regeringens förslag Av följer att försäkringsföretaget ska se till att alla som leder verksamheten eller utför andra centrala funktioner ska uppfylla lämplighetskraven. Anmälningsskyldigheten till tillsynsmyndigheten begränsas dock till personer som leder verksamheten eller har ansvaret för en central funktion. Personkretsen som ska uppfylla lämplighets- 16 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 av om komplettering av och rådets direktiv /138/EG om upptagande och utövande av försäkringsverksamhet (Solvens II). kraven är således vidare än den som omfattas av anmälningsskyldigheten till tillsynsmyndigheten. I artikel 42 preciseras inte vilka centrala funktioner som avses. Viss vägledning kan dock hämtas av skäl 33 i direktivet som anger att de funktioner som ingår i företagsstyrningssystemet anses vara nyckelfunkt- ioner. Funktionerna som ingår i systemet är funktionerna för riskhan- tering, regelefterlevnad, internrevision och aktuarie. Vidare anges i skäl 34 att alla som utför arbete i nyckelfunktioner ska vara lämpliga för sin uppgift, men att anmälningsskyldigheten till tillsynsmyndigheten begrän- sas till de personer som innehar nyckelfunktioner. För att skapa en tydlig reglering kring avgränsningen av de lagstadgade lämplighetskraven, bör en bestämmelse införas i lagen som preciserar vilka de centrala funktio- nerna är. I lag bör således fastställas att ett försäkringsföretag ska ha funktioner för riskhantering, regelefterlevnad och internrevision samt en aktuariefunktion. Såväl skyddsbehov som samhällsintresse talar, enligt regeringens mening, för att behålla gällande bestämmelser om lämplighetsprövning (s.k. ledningsprövning) för att garantera samhällets insyn och påverkan i vem som ingår i ledningen för ett försäkringsföretag (jfr prop. 1995/96:173 s. 64 f.). Det förhållandet att motsvarande ledningsprövning företas inom andra delar av finansmarknadsområdet talar också för en bibehållen ordning. anser att kretsen för lämplighets- prövning inte bör utvidgas till att även omfatta personer som ansvarar för centrala funktioner. Enligt föreningen är det missvisande att säga att dessa personer deltar i styrningen av ett försäkringsförertag. Enligt regeringens mening finns emellertid övervägande skäl för att utvidga lämplighetsprövning till samtliga personer som ansvarar för en central funktion. Den som ansvarar för en central funktion har enligt direktivet ansetts ha en viktig och betydelsefull ställning och kraven på dessa personer ska därför vara höga. Att sådana personer uppfyller lämplighetskraven bör prövas redan i samband med tillståndsgivningen. Inspektionen bör likaså ha befogenhet att ingripa mot företaget för det fall att lämplighetskraven i ett senare skede av verksamheten inte är uppfyllda. I sammanhanget bör uppmärksammas att det i EU-förordningen på nivå 2 föreskrivs att försäkringsföretaget ska säkerställa att styrelsens samlade kompetens är tillräcklig. måste således, i samband med prövningen av enskilda styrelseledamöter, också kunna säkerställa detta krav. Som Lagrådet påpekar får någon svensk lagreglering emellertid inte ske av styrelsens samlade kompetens, eftersom en motsvarande bestämmelse finns i en direkt tillämplig EU- förordning. Föreslagen reglering om detta bör således slopas. Det kan dock konstateras att ett försäkringsföretag ska lämna de upplysningar om sin verksamhet som inspektionen begär (se nu gällande 14 kap. 5 § FRL). har även bemyndigats att meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett försäkringsföretag ska lämna till (14 kap. 18 § 1 FRL och 7 kap. 2 § 35 FRF). Detta innebär således att har möjlighet att begära in de uppgifter som krävs för att inspektionen ska kunna bedöma om styrelsen i sin helhet uppfyller lämplighetskraven enligt solvesregelverket. För att genomföra artikel 42 måste emellertid prövning kompletteras med en lämplighetsprövning som försäkringsföre- taget ska göra inom ramen för företagsstyrningssystemet (se avsnitt 15.2). Försäkringsföretag ska således säkerställa att styrelsen, verkstäl- lande direktören, de som ska vara ersättare för någon av dem och alla de som ansvarar för centrala funktioner i företaget uppfyller samma krav på lämplighet. Av 10 § i föreskrifter (FFFS 2009:3) om ägar- och ledningsprövning följer att ett försäkringsföretag ska informera Finansin- spektionen i samband med att företaget utser styrelseordförande, styrelse- ledamot, styrelsesuppleant, verkställande direktör eller dennes ställföre- trädare. Den nu gällande, allmänna anmälningsskyldigheten enligt tidigare direktiv har således genomförts i svensk rätt genom myndighets- föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 19 § 1 FRL. En möjlig- het vore således att låta den utvidgade personkretsen återspeglas i bemyndigandet, dvs. att bemyndigandet skulle utvidgas till personer som avses ansvara för en central funktion. Även direktivets krav på att företaget ska anmäla personer som inte längre uppfyller kompetens- kraven skulle kunna genomföras genom föreskrifter inom ramen för det befintliga bemyndigandet. Regeringen anser dock det vara lämpligt att direkt i lag – inom ramen för företagsstyrningssystemet – ålägga försäkringsföretaget att till anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning eller som ansvarar för en central funktion i företaget. Försäkringsföretaget bör även åläggas att underrätta inspektionen om någon av de personer som har ersatts inte längre har ansetts uppfylla lämplighetskraven. På detta sätt skapas en tydlig och klar reglering kring dessa lednings- prövningsfrågor – en tydlighet som efterfrågas av och . Uppdelningen har sin grund i att det företagsstyrningssystem som blir följden av ett genomförande i nationell rätt av direktivbestämmelserna på detta område – kompletterat med bestämmelser i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 – ska utgöra en detaljerad ram inom vilken varje försäkringsföretag ska utforma sitt system. I denna ram ingår som framgått även lämplighetsprövning av vissa befattningshavare. Detta system ska fastställas och fortlöpande omprövas av styrelsen. Styrelsen har det yttersta ansvaret för att systemet för företagsstyrning följs. Ett system således på beskrivet sätt skiljt från bl.a. den lämplighetsprövning som föreslås ansvara för. Den uppdelning av lämplig- hetsprövningen som föreslås torde därför innebära att företagen inte kommer att drabbas av de av Svensk Försäkring och befarade juridiska och praktiska svårigheter.