prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — betydande inflytande över. I rapporten konstateras att det inte kan ute- slutas att det skulle kunna förekomma att befattningshavare tar ovid- kommande hänsyn i sitt beslutsfattande med förhoppning eller löfte om en anställning hos en privat arbetsgivare. Det finns också en risk att känslig information, kunskap eller kontakter utnyttjas på ett sätt som sätter konkurrensen ur spel eller på annat sätt står i strid med det allmännas intresse. Enbart misstanken om att detta sker riskerar att påverka förtroendet för den offentliga sektorn. I flertalet har restriktioner införts i form av lagstiftning och uppförandekoder. Frågan väcks också allt oftare, som i det här fallet, i förhandlingar om EU-direktiv. Både VTI och är positiva till att det införs regler i syfte att garantera myndighetens oberoende i för- hållande till de företag man har att övervaka. , vars principiella uppfattning är att karensvillkor inte bör användas på den statliga arbetsmarknaden, anser att om bedömningen nu görs att det på grund av direktivet måste införas en sådan regel, ska den begränsas så långt möjligt. Det skäl som framhåller mot en karens- reglering är att det inverkar menligt på rörligheten på arbetsmarknaden. Det kan konstateras att karensbestämmelsen till innehållet kan liknas vid de konkurrensbegränsningsklausuler som är vanliga inom närings- livet. I dessa anges ofta att en person inte får gå vidare till annan konkurrerande verksamhet eller starta egen konkurrerande verksamhet inom exempelvis från det att anställningen upphört. Sådana villkor har, när de kommit under domstolsprövning, ofta ansetts oskäliga enligt 36 och 38 §§ avtalslagen. För att villkoret inte ska anses oskäligt har krävts kompensation i förhållande till den lön eller ersättning man haft. Fråga är dock i vad mån det är relevant att jämföra en bestämmelse som den här aktuella med klausuler i konkurrensbegränsande syfte. För den enskilde som omfattas av karenskravet kan visserligen effekten bli densamma. Man kan förhindras från att ta ett arbete som man annars hade kunnat ta. Däremot blir avvägningen en annan när det gäller att bedöma skäligheten. I vågskålen ligger det i och för sig vällovliga syftet om myndighetens oberoende ställning, i stället för att ett företag som vill begränsa konkurrensen i sin egen bransch. Det bakomliggande kravet följer också av ett direktiv som måste genomföra för att undvika att göra sig skyldigt till fördragsbrott. Arbetsdomstolen anser att det måste klargöras vad regleringen innebär. Handlar det om att det inte ska vara tillåtet att inneha en viss befattning eller handlar det om förbud mot att ta en viss anställning? Regeringen anser mot bakgrund härav att lydelsen av bestämmelsen bör justeras något i förhållande till förslaget i promemorian. De aktuella befattnings- havarna får från det att anställningen vid tillsynsmyndigheten upphört inte utföra arbete eller inneha någon ansvarsställning på något av de företag eller enheter som omfattas av den aktuella tillsynen. Bestämmelsen omfattar därmed utförande av arbete, oavsett om det sker i egenskap av arbetstagare eller uppdragstagare samt även innehav av någon ansvarsställning, t.ex. i form av styrelseuppdrag. Förbudet ska enligt direktivet omfatta företag eller enheter. Med enheter avses andra än företag som omfattas av den aktuella marknadstillsynen. I är det i första hand myndigheten , i egenskap av infrastruktur- förvaltare för det statliga järnvägsnätet. Det skulle också kunna vara organisationer eller kommuner i den mån de utför järnvägstrafik eller förvaltar järnvägsinfrastruktur, som omfattas av den aktuella tillsynen. 2014/15:120 Sammanfattningsvis bör i tillsynskapitlet i järnvägslagen (8 kap.) införas en bestämmelse om årlig åtagande- och intresseförklaring och en bestämmelse om karens. 10.2.1Vilka befattningshavare som bör omfattas av regleringen Regeringens bedömning: Generaldirektören och chefen för Transportstyrelsen bör ansvara för de beslut som avses i artikel 56 i Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att för det fall det bedöms föreligga en skyldighet att införa karensvillkor genom det aktuella direktivet, bör det gälla i så begränsad omfattning som möjligt. Förslaget i promemorian synes i det fallet innebära en lämplig avväg- ning. vill bestämt avråda från att låta karens- bestämmelsen få en vidare tillämpning än vad som föreslagits. Arbets- givarverket anser också att det direkt av lagtexten bör framgå att det är myndighetschefen som avses med befattningshavare. Transportstyrelsen förordar att beslutanderätten inte läggs ensam på generaldirektören på det sätt som föreslås i promemorian. En sådan ordning skulle kunna leda till praktiska svårigheter. Transportstyrelsen anser inte heller att en sådan centralisering av beslutsfattandet är befogad med hänsyn till rörligheten på arbetsmarknaden. anser att det vid reglering av beslutanderätten rörande marknadsregleringar bör framgå om ställ- företrädande myndighetschef är behörig att fatta beslut i myndighets- chefens ställe vad gäller dessa ärenden och därmed även omfattas av föreslagna krav och begränsningar. anser också, beroende på omfattningen av uppgiften och behov av snabb handlägg- ning, att det bör övervägas om inte generaldirektören borde få delegera beslutanderätten till en begränsad krets anställda inom myndigheten för att minska sårbarheten i hanteringen. Arbetsdomstolen konstaterar att regeln är utformad som ett till arbets- tagaren (generaldirektören) riktat förbud att ta anställning hos ett företag som står under myndighetens tillsyn. Det nämns dock inget om någon sanktion. Hur ska förbudet att ta anställning upprätthållas? Frågan är om förbudet och eventuella sanktioner även, eller alternativt, bör riktas mot det anställande företaget. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått ovan är det befatt- ningshavare som ansvarar för beslut som fattas av regleringsorganet enligt artikel 56 i SERA-direktivet som omfattas av karenskravet och övriga krav som uppställs för att garantera organets oberoende i förhållande till företag i branschen. Enligt artikel 56.1 får en sökande som anser sig blivit diskriminerad överklaga till regleringsorganet när det gäller beslut som fattats av infra- strukturförvaltare eller, i förekommande fall, ett järnvägsföretag eller en Klagomålen kan handla om järnvägsnätsbeskriv- ningen, kapacitetstilldelningsförfarandet, avgiftssystemet, tillträde till infrastrukturen samt tillträde till och avgifter för tjänster. Denna funktion har i järnvägslagen kallats för tvistlösningsförfarandet (jfr 8 kap. 9 § järnvägslagen [2004:519]). Vidare omnämns i artikel 56 förhandlingar om banavgifter. Förhand- lingar om banavgifter mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag får endast förekomma om regleringsorganet ges insyn i förhandlingarna (jfr 8 kap. 3 § fjärde stycket järnvägslagen). Regleringsorganet ska i dessa fall ingripa om förhandlingarna strider mot avgiftsbestämmelserna. Därtill anges i artikel 56 att regleringsorganet ska ha rätt att ta del av all relevant information från infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och andra sökande. Det handlar således om tillsynsförelägganden (jfr 8 kap. 3 § första stycket 1 järnvägslagen). Regleringsorganet har också en roll när det gäller övervakning av järn- vägsmarknaden. Organet ska ex-officio besluta om lämpliga åtgärder för att motverka diskriminering av sökande, snedvridning av konkurrensen och all annan icke-önskvärd utveckling på dessa marknader (jfr möjlig- heter till tillsynsingripanaden enligt 8 kap. 4 § järnvägslagen). Slutligen har regleringsorganet rätt att utföra revisioner eller ta initiativ till externa revisioner hos infrastrukturförvaltare, tjänsteleverantörer och järnvägs- företag för att kontrollera kraven på särredovisning (jfr 8 kap. 3 § 1 järn- vägslagen). Enligt nuvarande arbetsordning på Transportstyrelsen är det en förhållandevis vid krets befattningshavare som har, eller som genom delegation kan få, rätt att fatta beslut i sådana frågor som regleras i artikel 56 i SERA-direktivet. Ärenden och frågor som inte beslutas av styrelsen, generaldirektören eller väg- och järnvägsdirektören avgörs av enhetscheferna eller av annan tjänsteman enligt delegation från enhets- cheferna. Enligt Transportstyrelsens rutiner beslutas dock denna typ av ärenden av avdelningsdirektören (tvister) och en sektionschef (övriga ärenden) samt ställföreträdande eller tillförordnade för dessa befatt- ningar. Ytterst är det naturligtvis myndighetens styrelse och general- direktören som ansvarar för myndighetens verksamhet även i dessa avseenden. Transportstyrelsen förordar i sitt remissvar att beslutanderätten inte läggs enbart på generaldirektören på det sätt som föreslagits i prome- . En sådan ordning skulle enligt myndigheten kunna leda till praktiska svårigheter. Ärendevolymen hos Transportstyrelsen kan för- väntas öka i och med införandet av SERA-direktivet. För att kunna möta direktivets krav på skyndsam handläggning är det viktigt att en besluts- fattare alltid finns tillgänglig. Även pekar på omfattningen av uppgiften och behovet av snabb handläggning, och anser att det bör övervägas om inte generaldirektören bör få delegera beslutanderätten till ett begränsat antal anställda. är dock av motsatt uppfattning och vill bestämt avråda från att låta karens- bestämmelsen få en vidare tillämpning än vad som föreslagits i prome- . Regeringen konstaterar att det bland remissinstanserna råder delade meningar om vilken krets av befattningshavare som ska fatta de aktuella besluten och därmed omfattas av karenskravet m.m. 2014/15:120 För att så långt möjligt begränsa den krets anställda som genom den nya bestämmelsen kommer få sin rörlighet på arbetsmarknaden inskränkt, bör dock i enlighet med vad som föreslagits i promemorian ansvaret för de aktuella besluten framgent endast åvila generaldirektören. Att denna ordning ska gälla bör regleras i Transportstyrelsens instruktion och i myndighetens arbetsordning. Det bör också införas en övergångs- bestämmelse som innebär att det endast är befattningshavare som anställs vid myndigheten efter denna ändringslags ikraftträdande som omfattas av karensen. Det framstår som rimligt att den som ska omfattas av en rörelseinskränkning som denna, känner till det när anställningen accep- teras. Arbetsdomstolen har ifrågasatt om inte bestämmelsen bör straff- sanktioneras. Arbetsdomstolen upplyser att sådana sanktioner även eller alternativt kan riktas mot det anställande företaget. Som framgår ovan är det fråga om en för svenska förhållanden unik reglering. Det finns endast en bestämmelse om karens i den svenska lagstiftningen och den gäller för ledamöter i direktion (3 kap. 1 § sista stycket lagen [1988:1385] om riksbank). Bestämmelsen om karens för leda- möter i Riksbanksdirektionen utgör inget direkt förbud för dessa att ta en ny anställning eller uppdrag i en bank eller företag som står under tillsyn. Begränsningen ligger endast i att en ledamot efter sin anställning inte utan fullmäktiges medgivande får inneha en sådan anställning eller uppdrag. Bestämmelsen är inte heller straffsanktionerad. Här är det också viktigt att notera att har en särställning bland de svenska myndigheterna då den lyder direkt under . Den nu föreslagna bestämmelsen om karens för general- direktören och chefen vid är således en för svensk arbetsrätt helt ny reglering. Någon möjlighet till undantag från karens- kravet medges inte i SERA-direktivet. Regleringen kommer medföra att generaldirektören och chefen vid transportstyrelsen kommer att omfattas av krav som inte gäller hans eller hennes kollegor vid andra myndigheter. Regeringen gör bedömningen att bestämmelsen i sig kommer att ha en styrande effekt. Några straffrättsliga eller andra sanktioner bedöms därför inte nödvändiga. Sammanfattningsvis innebär detta att det är generaldirektören och chefen vid som kommer att omfattas av kraven i nu föreslagna 8 kap. 3 c och 3 d §§ järnvägslagen om dels årliga åtagande- och intresseförklaringar, dels karens efter anställningens upp- hörande innan det är möjligt att utföra arbete eller inneha någon ansvars- ställning på något av de företag eller enheter som omfattas av Transport- styrelsens marknadstillsyn på järnvägsområdet. Övriga frågor som kräver lagändringar I SERA-direktivet görs ett flertal mindre ändringar i regler som redan införts i svensk lagstiftning. Vissa av dessa kräver ändringar i järnvägs- lagen, medan andra kan regleras i förordning eller myndighetsföre- skrifter. I detta avsnitt samlas förslag som kräver ändring av lag och som inte kan sägas höra till något av de tidigare avsnitten. 11.2Tilldelning av infrastrukturkapacitet m.m. Regeringens förslag: I likhet med vad som gäller får infarstrukturförvaltaren reservera infrastruktur för viss järnvägstrafik om det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. tillkommer kravet att sådan reservation av infrastruktur för viss trafik endast får ske efter samråd med berörda parter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: har inga synpunkter på förslaget, men menar att eventuellt skulle hänsyn tas till de förändrade kraven avseende tekniska egenskaper för rullande materiel. Svensk kollektiv- trafik ser positivt på att ett samråd införs för reservering av infrastruktur. Det ökar transparensen och sätter även fokus på vad som är viktig gemensam infrastruktur. har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Möjligheten för infrastruktur- förvaltare att reservera järnvägsinfrastruktur för viss järnvägstrafik behandlas i 6 kap. 3 § andra stycket järnvägslagen (2004:519). Där anges att järnvägsinfrastruktur endast får reserveras om det finns alternativ järnvägsinfrastruktur som kan användas. Det faktum att järnvägsinfra- struktur har reserverats för viss trafik får heller inte hindra annan trafik på denna om kapacitet finns tillgänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper som krävs. Enligt artikel 49.2 i SERA-direktivet krävs också samråd med berörda parter innan infrastruktur reserveras. Ett sådant krav bör därför även införas i bestämmelsen i järnvägslagen. Vilka som är berörda parter får avgöras från fall till fall, men det natur- liga är att det är de järnvägsföretag och andra sökande (t.ex. regionala kollektivtrafikmyndigheter, industriföretag) som tidigare ansökt om infrastrukturkapacitet på den aktuella infrastrukturen, eller sådana aktörer som infrastrukturförvaltaren bedömer skulle kunna tänkas vara intresse- rade av kapacitet på sträckan. Regeln innebär endast att infrastruktur- förvaltaren måste höra de berörda innan beslutet fattas. Det är infra- strukturförvaltaren som slutligt bestämmer huruvida infrastrukturen ska reserveras eller inte. Om infrastruktur reserverats ska detta framgå av järnvägsnätsbeskrivningen, 6 kap. 5 § järnvägslagen och 5 kap. 1 § 10 järnvägsförordningen (2004:526). 2014/15:120 11.2.2 Ramavtal Regeringens förslag: Ett ramavtal ska innehålla villkor som gör att avtalet kan ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja infrastrukturen. Ett ramavtal ska gälla . Infrastrukturförvaltaren får samtycka till en kortare eller , om det finns särskilda skäl. Trots vad som anges ovan får ett ramavtal i fråga om järnvägstrafik som bedrivs på sådan infrastruktur som har reserverats för viss järnvägs- trafik gälla om infrastrukturförvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i infrastrukturen för att möta den sökandes behov. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant ramavtal ingås än och innehålla detaljerade villkor om egenskaper hos den infra- strukturkapacitet som ska tillhandahållas den sökande. Sådana villkor får bland annat avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I regeringens förslag har det dock i lagtexten lagts till föreskrifter från SERA-direktivet om att ramavtal ska innehålla villkor som gör att det kan ändras för att göra det möjligt att använda järnvägsinfrastruk- turen mer effektivt och att i de fall det finns synnerliga skäl för att ett ramavtal ska kunna sträcka sig än får avtalet också inne- hålla mer detaljerade villkor som gäller egenskaperna på den infrastruk- turkapacitet som tillhandahålls genom avtalet. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att det av lagtexten tydligare bör framgå med vilken tidsperiod ett ramavtal får förlängas. har inga invändningar mot förslaget. vänder sig mot ramavtal och ser en stor risk att ramavtalsansökan blir den nya standar- den för ansökningar om tåglägen i en avreglerad miljö. SJ anser att för- längning av ramavtal endast bör ske med i taget. kommuner och landsting tillstyrker förslaget rörande regler för ramavtal när det gäller avtalens tidsbegränsning. Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) anser att den i promemorian föreslagna lydel- sen av bestämmelsen om ramavtal med fördel kan förtydligas genom att formuleringarna i direktivets artikel 42 används. Järnvägstrafikutred- ningen (Ju 2013:13) uppmärksammar att som förslaget till lagtext är utformat ger det intryck av att det krävs särskilda skäl för såväl en kortare som längre avtalstid, medan det av författningskommentaren framgår att avsikten med stadgandet är en annan. vill att det ges tydligare besked om när det är tillåtet att ingå längre ramavtal, som anser kan vara nödvändiga för att främja framtida järnvägs- investeringar och utvecklingen av trafiken. önskar också vägledning i frågan om hur ramavtalen ska hanteras civilrättsligt, t.ex. vilken verkan mellan parterna ett ramavtal har som står i strid med lagtexten. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten vid tilldelning av infrastrukturkapacitet är att avtal om kapacitet, som innebär tilldelning av ett visst tågläge, inte får sträcka sig längre än en tågplaneperiod, dvs. Däremot finns möjligheter att teckna ett så kallat ramavtal . Ett ramavtal innebär att parterna binder upp sig genom att den sökande garanteras viss kapacitet, dock inte knutet till vissa tåglägen. Ramavtal behandlas i 6 kap. 21 § järnvägslagen (2004:519). Där anges endast att ett avtal mellan en infra- strukturförvaltare som sträcker sig över än en tågplaneperiod inte kan göras gällande mot andra sökande i den mån det i avtalet anges bestämda tåglägen eller avtalet på annat sätt utformats så att det utesluter andra sökandes rätt att använda infrastrukturen. Detta bör fortsatt gälla. Bestämmelsen bör dock för att genomföra artikel 42 i SERA-direktivet kompletteras. Av artikel 42 framgår att utan att det påverkar konkurrensreglerna i artikel 101, 102 och 106 i EUF-fördraget får ett ramavtal ingås mellan en infrastrukturförvaltare och en sökande. I ett sådant ramavtal ska anges de särskilda egenskaperna hos infrastrukturkapaciteten som en sökande har behov av och erbjuds som är längre än en tåg- planeperiod. Ett ramavtal ska inte i detalj ange ett tågläge, men får vara utformat så att den sökandes legitima kommersiella behov tillgodoses. Ett ramavtal får inte utformas på ett sätt som hindrar andra sökande eller trafiktjänster från att använda infrastrukturen (artikel 42.2). Villkoren i ramavtal ska kunna ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja järnvägsinfrastrukturen (artikel 42.3). Ramavtal får inne- hålla bestämmelser om sanktioner om det blir nödvändigt att ändra eller upphäva avtalet (artikel 42.4). Ramavtal ska i princip omfatta en period och ska kunna förnyas för perioder av samma längd som den ursprungliga giltighetstiden. Infrastrukturförvaltaren får samtycka till en kortare eller i särskilda fall. Varje period som är längre än ska vara motiverad av affärskontrakt, särskilda investeringar eller att ”risker” föreligger (artikel 42.5). För trafik som utnyttjar ”särskild infrastruktur” som reserverats för bestämda typer av trafik i enlighet med artikel 49 i SERA-direktivet och som har krävt omfattande och lång- siktiga investeringar på grund av den sökandes behov, får ramavtal gälla . än ska endast kunna tillåtas i exceptionella fall, i synnerhet när det gäller omfattande och långsiktiga investeringar och särskilt när dessa omfattas av åtaganden i avtal, däribland en flerårig amorteringsplan. I sådana exceptionella fall får i ramavtalet i detalj anges de kapacitetsegenskaper som ska tillhandahållas sökanden under ram- avtalets löptid. Sådana egenskaper får bland annat avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet. Infrastrukturförvaltaren får minska den reserve- rade kapacitet som under minst en månad har utnyttjats mindre än den tröskelkvot som anges i artikel 52, dvs. den tröskelkvot för utnyttjande av tåglägen som infrastrukturförvaltaren fastställt i sin järnvägsnätsbeskriv- ning (artikel 42.6). som den konfidentiella naturen hos före- tagsinformationen respekteras ska alla berörda parter få tillgång till det allmänna innehållet i varje ramavtal (artikel 42.7). Enligt artikel 42.8 får anta åtgärder för att närmare ange villkoren för för- faranden och kriterier som ska gälla för tillämpningen av de ovan redo- visade ramavtalsbestämmelserna i direktivet. Problem med tillämpningen av bestämmelserna om ramavtal Ramavtalen lyfts ofta fram som en lösning på problemet att alltför få operatörer är beredda att investera långsiktigt i exempelvis rullande materiel, om de endast är garanterade tåglägen i taget. För att kapacitetstilldelningsprocessen ska fungera optimalt och effektivt måste den dock även ge utrymme för flexibilitet. Tanken med ramavtalen är att de ska bidra till att balansera kraven på trygghet i affärsförutsättningarna och flexibilitet för infrastrukturförvaltarna i kapacitetstilldelnings- processen. Hur denna avvägning ska gå till i praktiken är dock inte okomplicerad. Möjligheten att teckna ramavtal har av olika skäl inte kommit att utnyttjas annat än i mycket blygsam omfattning på den svenska järn- vägsmarknaden. Det beror bland annat på att det råder oklarheter i hur ramavtalen är tänkta att tillämpas i förhållande till den ettåriga kapaci- tetstilldelningsprocessen och trafikeringsavtalen. har i sitt remissvar framhållit att man vänder sig mot ramavtal. Man pekar på att den som ansöker om ramavtal i första hand är intresserad av tåglägen i storstäderna, där det råder kapacitetsbrist, och ser en stor risk att ram- avtalsansökan blir den nya standarden för ansökningar om tåglägen i en avreglerad miljö. SJ befarar att nya operatörer kommer att ansöka om ramavtal eftersom all investering i rullande materiel kan klassas som ”omfattande, särskilda investeringar, motiverade av affärskontrakt och att stora affärsrisker föreligger”. SJ anser att syftet med ramavtalen bör beskrivas för att ge vägledning till infrastrukturförvaltarna hur ramavtal bör tillämpas. är mer positivt inställd till ramavtal och anser att långvariga ramavtal kan vara nödvändiga för att främja framtida järn- vägsinvesteringar och utvecklingen av trafiken. efterlyser också klargöranden av hur ramavtalen ska hanteras civilrättsligt. pekar också på att nuvarande formulering av ramavtalsbestämmelsen i järnvägslagen som enligt promemorians förslag fortsatt ska gälla är otydlig. Vad innebär formuleringen ”utesluter andra sökandes rätt”? Överväganden rörande implementeringen av ramavtalsbestämmelsen Mot bakgrund av de frågor som väckts rörande tillämpningen av bestämmelserna om ramavtal och med beaktande av den kommande genomförandeakten, bör vissa justeringar av lagtexten i förhållande till promemorians förslag ske. Utgångspunkten vid genomförandet av nuvarande reglering om ramavtal var att det råder avtalsfrihet, dvs. att parter har rätt att ingå de avtal och överenskommelser man vill. Kärnan i regleringen är att ett ramavtal aldrig får hindra andra sökandes rätt att få en icke-diskriminerande möjlighet att delta i kapacitetstilldelnings- processen.