prop · H20382 · 2015-03-10 00:00:00 — väcker frågan om sökning i VIS lämnar de uppgifter som behövs för att de följande länkarna i bedömningskedjan ska kunna avgöra om förut- sättningarna för sökning är uppfyllda. Det är den centrala åtkomstpunkten som enligt artikel 4.1 i rådsbeslutet ytterst ansvarar för att villkoren för sökning i VIS är uppfyllda innan den behandlar en begäran från en behörig myndighet, dvs. Hur denna kontroll ska gå till, t.ex. om den ska skötas manuellt eller tekniskt, framgår inte av rådsbeslutet. Som anges i promemorian torde enbart en maskinell kontroll av att exempelvis samtliga fält i en ansökan är ifyllda inte vara tillräcklig, eftersom den centrala åtkomstpunkten an- svarar för att villkoren för sökning är uppfyllda. Av naturliga skäl kom- mer det dock i praktiken att vara svårt för den centrala åtkomstpunkten att kontrollera innehållet i de uppgifter som den behöriga myndigheten lämnar som underlag för sin framställan. bedömning att det ligger närmast till hands att tolka rådsbeslutet så att den centrala åtkomstpunkten normalt ska godta de uppgifter som en be- hörig myndighet lämnar och lägga dem till grund för sin bedömning av om villkoren är uppfyllda. Det får således anses tillräckligt att den cen- trala åtkomstpunkten kontrollerar att den information som lämnas är ade- kvat i förhållande till de villkor som gäller för sökningen. för den centrala åtkomstpunkten att, enligt artikel 4.2 i rådsbeslutet, i brådskande undantagsfall göra en sökning utan att först kontrollera om villkoren för sökning är uppfyllda visar också på vikten av att även den behöriga myndigheten har ett ansvar för bedömningen av om villkoren för tillgång till uppgifter i VIS är uppfyllda. Av artikel 6 i rådsbeslutet följer att utsedda myndigheter i en medlems- stat i vilken VIS-förordningen ännu inte har fått verkan ska ha åtkomst till VIS för sökningar på samma villkor som gäller för övriga sökningar i VIS enligt rådsbeslutet. De medlemsstater för vilka VIS-rådsbeslutet är bindande men som ännu inte tillämpar VIS-förordningen är , , och , se avsnitt 5.3. En utsedd myndighet i någon av dessa medlemsstater kan, som beskrivits i avsnitt 8.2, fram till dess att VIS-förordningen fått verkan i staten lämna en motiverad skrift- lig eller elektronisk begäran till en utsedd myndighet i en medlemsstat som tillämpar VIS-förordningen. Denna myndighet ska därefter begära att den centrala åtkomstpunkten gör sökningen i VIS om förutsättning- arna för en sådan sökning är uppfyllda. Den svenska centrala åtkomst- punkten kan med andra ord, i enlighet med artikeln, bli ombedd att vara utländska myndigheter behjälpliga med att söka i VIS. Som redovisats i avsnitt 8.4 krävs inte lagform för regleringen av förfa- randet eller utpekandet av behöriga myndigheter. av central åtkomstpunkt behöver framgå av lag. Vilka villkor gäller för sökning i VIS? I artikel 5.1 jämförd med artikel 4 i rådsbeslutet anges villkoren för att de behöriga myndigheterna ska få tillgång till uppgifter i VIS och för att den centrala åtkomstpunkten ska få söka uppgifter i VIS genom direktåt- En grundläggande förutsättning är att sökningen ska vara nöd- vändig i ett specifikt ärende. Det ska också finnas rimliga skäl att anta att en sökning i VIS väsentligen kommer att bidra till att brottet eller brotts- ligheten i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds. Det krävs med andra ord att det görs en prognos om vilken betydelse eventuellt förekommande VIS-uppgifter kan ha för den aktuella brottsutredningen eller det aktuella underrättelseärendet innan sökningen i VIS görs. uttrycket ”särskilda skäl att anta” i den föreslagna lagtexten. styrelsen och Säkerhetspolisen anser att detta uttryck innebär hårdare krav på när en sökning får göras än vad som föreskrivs i rådsbeslutet. Regeringen delar myndigheternas bedömning och anser att en sökning bör få göras när det finns skäl att anta att sökningen väsentligen kan komma att bidra till exempelvis utredningen av ett visst brott. Slutligen får sökningar enligt rådsbeslutet endast göras för att före- bygga, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott. villkor behandlas i nästföljande avsnitt. Den centrala åtkomstpunkten har rätt att genom direktåtkomst få söka uppgifter i VIS om rådsbeslutets villkor för tillgång till VIS-uppgifter är En bestämmelse som klargör under vilka förutsättningar den centrala åtkomstpunkten får göra sökningar i VIS bör därför införas. bestämmelsen bör det, som Lagrådet föreslår, framgå att den centrala åt- komstpunkten får söka i VIS endast på begäran av behöriga myndigheter. I motsats till Lagrådet anser regeringen dock inte att det av bestämmel- sen behöver framgå att regeringen beslutar om vilka myndigheter som ska vara behöriga respektive ska fungera som central åtkomstpunkt. Motsvarande bestämmelser när det gäller direktåtkomst enligt Prümråds- beslutet och CBE-direktivet innehåller inte någon upplysning om att regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som ska fungera Det finns i stället en generell upplysningsbestämmelse i nuvarande 25 § lagen om internationellt polisiärt samarbete, av vilken det framgår att det finns föreskrifter på lägre normgivningsnivå. framgår av avsnitt 8.4 anser regeringen att det bör införas en generell upplysning även beträffande tillgång till uppgifter enligt VIS-rådsbe- Enligt regeringens mening är en sådan generell upplysning till- 2014/2015:82 räcklig även i detta fall. För att de bestämmelser som krävs för att genomföra VIS-rådsbeslutet i svensk rätt inte ska tyngas med rådsbeslutets fullständiga namn bör det införas en definition av VIS-rådsbeslutet i lagen om internationellt polisiärt samarbete. Vilka brott ska kunna ligga till grund för sökning i VIS? Sökningar i VIS får enligt artikel 5.1 i rådsbeslutet göras för att förebygga, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott. I rådsbeslutet används begreppet brott när det är fråga om såväl att förebygga och upptäcka brott som att utreda brott. I svensk lagstiftning brukar man emellertid skilja mellan underrättelseverksamhet som innebär att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och utredning och beivrande av konkreta brott. Enligt promemorian måste begreppet brott i rådsbeslutet rimligen tolkas så att det omfattar såväl konkreta brott som sådan icke-preciserad brottslig verksamhet som är föremål för underrättelseverksamhet. Datainspektionen har ifrågasatt denna slutsats. Vid genomförandet av Prümrådsbeslutets bestämmelser om automatiserat utbyte av fingeravtrycksuppgifter tolkades begreppet brott i rådsbeslutet så att det omfattade både förebyggande av brottslig verksamhet och utredning av konkreta brott (se prop. 2010/11:129 s. 110). Regeringen delar mot denna bakgrund promemorians bedömning att man även när det gäller sökningar enligt VIS-rådsbeslutet ska tolka begreppet brott så att det omfattar både konkreta brott och sådan brottslig verksamhet som är föremål för underrättelsearbete. Det innebär att en sökning i VIS kan aktualiseras både vid underrättelseverksamhet och vid förundersökning. Som anges ovan ingår att förhindra brottslig verksamhet i det brottsförebyggande arbetet i svensk rätt. Mot denna bakgrund bör uttrycket därför tillsammans med förebygga och upptäcka vara med i uppräkningen av för vilken typ av verksamhet man får söka i VIS. Terroristbrott definieras i artikel 2.1 i rådsbeslutet som brott enligt nationell rätt som motsvarar eller är likvärdigt med brott enligt artiklarna 1– 4 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism. Rambeslutet har i huvudsak genomförts genom lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och artiklarna 1–4 motsvaras i svensk rätt av 2, 4 och 5 §§ i denna lag. När en ändring gjordes i rambeslutet om bekämpande av terrorism, som innebar att vissa gärningar med anknytning till terroristbrott skulle vara kriminaliserade, genomfördes ändringen i svensk rätt genom lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. I 2 § lag anges vad som i lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet. Definitionen i VIS-rådsbeslutet får således anses omfatta brott enligt såväl 2003 som lag och brott som är likvärdiga med sådana brott. Grova brott är enligt artikel 2.1 i rådsbeslutet sådana former av brottslighet som motsvarar eller är likvärdiga med de former av brottslighet som avses i artikel 2.2 i rådets rambeslut /584/RIF av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan med- Enligt artikel 2.2 i rambeslutet ska de i bestämmelsen an- givna brotten, de s.k. listbrotten, medföra överlämnande på grundval av en europeisk arresteringsorder enligt villkoren i rambeslutet utan kontroll av om det föreligger dubbel straffbarhet för gärningen, förutsatt att brotten, som de definieras i den utfärdande medlemsstatens lagstiftning, kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i den utfärdande medlemsstaten. För definitionen av grova brott enligt VIS-rådsbeslutet innebär det att brottet dels ska motsvara eller vara likvärdigt med ett listbrott, dels ska kunna leda till en frihetsberövande påföljd enligt nationell rätt. Artikel 2.2 i arresteringsorderrambeslutet har genomförts i svensk rätt genom 2 kap. 2 § andra stycket lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (arresteringsorderlagen). Av bestämmelsen framgår att den brottslighet som avses är de gärningar som finns angivna i bilagan till lagen och för vilka det är föreskrivet en Vissa av brotten i bilagan har ingen exakt motsvarighet i svensk rätt. gäller överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder är det naturligt att man varken i lagen eller i dess förarbeten har angett vilka svenska brott som motsvarar listbrotten. Detta eftersom en uppgift från den utfärdande utländska myndigheten om att en gärning omfattas av listan innebär att någon prövning av om det föreligger dubbel straffbarhet inte ska göras. Frågan om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder regleras i förordningen (2003:1178) om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder. en arresteringsorder för lagföring utfärdas för brott, för vilket den efter- sökte är häktad på sannolika skäl misstänkt för brottet och för vilket är Inte heller när det gäller överläm- nande till enligt en europeisk arresteringsorder finns det således angivet vilka svenska brott som motsvarar listbrotten. Regeringen delar promemorians bedömning att några definitioner av begreppen terroristbrott och grova brott inte behöver införas. mot vad som föreslås i promemorian anser regeringen dock att författ- ningstexten varken bör innehålla en uppräkning av de svenska brott som får anses omfattas av rådsbeslutets definition av terroristbrott eller en hänvisning till bilagan till arresteringsorderlagen beträffande rådsbeslu- tets definition av grova brott. I stället bör det i författningstexten göras en hänvisning direkt till VIS-rådsbeslutets definitioner av terroristbrott och Det som talar för en sådan hänvisning är bl.a. likheterna mellan VIS- rådsbeslutet och den omförhandlade Eurodacförordningen som ska börja tillämpas (se avsnitt 4.2.5). Enligt denna ges brottsbekäm- pande myndigheter rätt att under vissa förutsättningar få tillgång till uppgifter i databasen . Möjligheten att få tillgång till uppgifter är också enligt denna rättsakt begränsad till terroristbrott och andra grova I motsats till rådsbeslut är EU-förordningar direkt tillämpliga i medlemsstaterna och kräver således som huvudregel inte något nationellt Det kommer därför att bli upp till tillämparna att avgöra vilka brott som ska anses falla inom definitionerna av terroristbrott och andra grova brott enligt förordningen. Det skulle i och för sig vara möj- ligt att i nationell rätt uttolka vilka brott som omfattas av VIS-råds- Eftersom de båda EU-rättsakterna definierar begreppen på samma sätt bör det dock även beträffande VIS-rådsbeslutet överlämnas åt 2014/2015:82 tillämparna att uttolka begreppen. Ytterst är tolkningen av begreppen en fråga för att avgöra. Genom att inte ange nationella brott i författningstexten blir det också möjligt för den svenska centrala åtkomstpunkten att göra sökningar i VIS som är relaterade till brott enligt utländsk lagstiftning, vilket kan komma att bli aktuellt för det fall sökningar begärs av myndigheter i medlemsstater där VIS-förordningen ännu inte har fått verkan. Slutligen kan det konstateras att det i gällande lagstiftning redan finns motsvarande direkta hänvisningar till brottslighet som avses i vissa internationella instrument. Vid exempelvis CBE-direk- tivets genomförande i svensk rätt valde man att i en lagbestämmelse ange att sökning i en annan stats fordonsregister får göras i syfte att utreda ett sådant trafiksäkerhetsrelaterat brott som omfattas av artikel 2 i CBE- direktivet (prop. 2013/14:65 s. 36 f.). I propositionen hänvisades det till motsvarande författningsteknik i tidigare lagstiftningsärenden. Det som talar mot en hänvisning direkt till VIS-rådsbeslutets definitioner av terroristbrott och grova brott är att en viss otydlighet kan komma att uppstå för tillämparna. Det bör dock framhållas att det är den centrala åtkomstpunkten som kommer att utföra sökningarna i VIS och att det är särskilda enheter vid de behöriga myndigheterna som kommer att begära sökningarna. En praxis gällande sökvillkoren kommer att utvecklas. Dessutom kan riktlinjer angående förutsättningarna för sökning komma att utarbetas. I sammanhanget kan också konstateras att vad som utgör grova brott enligt rådsbeslutet inte blir tydligare med promemorians förslag som innehåller en hänvisning till bilagan till arresteringsorderlagen, jämfört med hänvisningen i rådsbeslutet till artikel 2.2 i rådets rambeslut /584/RIF. Säkerhetspolisen har, mot bakgrund av att promemorians författningsförslag innehåller en uttömmande uppräkning av de brott som ska kunna ligga till grund för sökningar i VIS, framfört att det bör övervägas om det inte finns skäl att peka ut ytterligare brottstyper för vilka sökningar i VIS ska kunna göras. Regeringens författningsförslag innehåller dock inte något utpekande av vilka brott som enligt svensk rätt får anses motsvara rådsbeslutets definitioner av begreppen terroristbrott och grova brott. Som konstaterats ovan bör begreppen inte uttolkas i författning, bl.a. med hänsyn till att det finns motsvarande definitioner i Eurodacförordningen. 9.2.1Vilka sökbegrepp får användas? Regeringens förslag: Vid sökning i VIS ska endast följande kategorier av uppgifter få användas som sökbegrepp: namn, medborgarskap, uppgifter om resan, bostad, fingeravtryck, viseringsuppgifter och uppgifter om vem som har bjudit in sökanden eller åtagit sig att stå för dennes levnadskostnader under vistelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig över för- Skälen för regeringens förslag: I artikel 9 i VIS-förordningen anges vilka uppgifter som viseringsmyndigheten ska registrera i ansöknings- Det är dels uppgifter om sökanden, inklusive fotografi och finger- avtryck, dels uppgifter om den som har bjudit in sökanden eller åtagit sig att stå för dennes levnadskostnader under vistelsen. den planerade vistelsen, däribland destination, varaktighet, bosättning och sysselsättning samt planerad gränsövergång för första inresa eller transitväg, ska registreras. Om en viseringsmyndighet fattar beslut om att bevilja, återkalla eller avslå en visumansökan, ska vissa kompletterande uppgifter, inklusive skälen för beslutet, registreras enligt artiklarna 10–14 Om en ansökan exempelvis har avslagits på grund av att resehandlingar saknats eller är förfalskade eller för att sökanden har ansetts utgöra ett hot mot en medlemsstats allmänna ordning eller inre säkerhet, ska ansökningsakten kompletteras med uppgift om detta. Artikel 5.2 i VIS-rådsbeslutet innehåller bestämmelser om vilka typer av uppgifter som får användas för sökning i VIS. göras på någon eller några av följande uppgifter i ansökningsakten: – efternamn, efternamn vid födseln (tidigare efternamn), förnamn, kön, födelsedatum, födelseort och födelseland, – nuvarande medborgarskap och medborgarskap vid födseln, – resehandlingens typ och nummer, utfärdande myndighet, dag för utfärdande och sista giltighetsdag, – huvuddestination och den planerade vistelsens varaktighet, syftet med resan, – planerad ankomst- och avresedag, – planerad gränsövergång för första inresa eller transiteringsväg, – typ av visering och viseringsmärkets nummer, och – uppgifter om den person som har bjudit in eller åtagit sig att stå för sökandens levnadskostnader under vistelsen. Enligt artikel 5.3 innebär en träff vid sökning i VIS att tillgång ges dels till samtliga uppgifter som anges i artikel 5.2, dels till eventuella övriga uppgifter som hämtats från ansökningsakten, fotografier och eventuella uppgifter om utfärdade, vägrade, återkallade eller förlängda viseringar. Om en sökning i VIS leder till träff kommer alltså den behöriga myndigheten att ges tillgång till en stor mängd uppgifter. För att svensk rätt ska leva upp till kraven i rådsbeslutet krävs det en reglering av vilka sökbegrepp som får användas vid sökning. Som framgår av avsnitt 8.4 anser regeringen att de grundläggande bestämmelserna om tillgången till uppgifter i VIS bör regleras i lag. Vilka sökbegrepp som får användas vid sökning i VIS tillhör enligt regeringens mening den kategorin bestämmelser och bör därför regleras i lag. Tillgång till uppgifter vid träff Regeringens bedömning: Det bör inte regleras vilka VIS-uppgifter de behöriga myndigheterna ska ges tillgång till när en sökning leder Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att det i lag ska regleras vilka VIS-uppgifter som de behöriga myndigheterna ges tillgång till när en sökning leder till träff. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Som anges i avsnitt 9.2.1 innebär en träff vid sökning i VIS enligt artikel 5.3 i rådsbeslutet att tillgång ges till samtliga uppgifter som kan användas som sökbegrepp samt till eventuella övriga uppgifter som hämtats från ansökningsakten, fotografier och eventuella uppgifter om utfärdade, vägrade, återkallade eller förlängda viseringar. I promemorian föreslås en bestämmelse som anger vilka VIS-uppgifter de behöriga myndigheterna ska ges tillgång till när en sökning leder till träff. Det kan emellertid ifrågasättas om en sådan bestämmelse bör införas. I artikel 5.3 regleras vilka uppgifter som ska lämnas ut vid en träff. Det är den centrala åtkomstpunkten som genom direktåtkomst får tillgång till uppgifterna. Som anges i avsnitt 8.2 innebär direktåtkomst att den centrala åtkomstpunkten genom olika tekniska begränsningar endast ges tillgång till de uppgifter som den enligt rådsbeslutet har rätt att få del av. Vilka uppgifter som lämnas ut från VIS är inte något som någon svensk myndighet kan påverka. Enligt artikel 4.1 ska de VIS-uppgifter till vilka åtkomst ges sedan överföras till den särskilda enhet vid den behöriga myndigheten som har begärt sökningen. Den behöriga myndigheten ska alltså få tillgång till alla de uppgifter som lämnas ut till den centrala åtkomstpunkten. Det finns därmed inte något behov av att reglera vilka uppgifter den behöriga myndigheten ska ges tillgång till. Som framgår av avsnitt 8.2 kommer den centrala åtkomstpunkten att göra sökningar i VIS genom direktåtkomst. Tryckfrihetsförordningens definition av när en upptagning ska anses förvarad hos en myndighet gäller oavsett var upptagningen lagras eller varifrån den härrör. Det innebär att uppgifter i utländska databaser, som i samband med direktåtkomst görs elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, är allmänna handlingar hos den svenska myndigheten, även om myndigheten till följd av användningsbegränsningar eller villkorade sökbegränsningar inte har rätt att behandla uppgifterna. Vid remitteringen av promemorian väcktes frågan vad detta får för konsekvenser när det gäller den centrala åtkomstpunktens direktåtkomst till uppgifter i VIS. I propositionen Sekretess för uppgifter i utländska databaser föreslogs därför en ny bestämmelse i 15 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, som trädde i kraft (prop. 2011/12:157, bet. 2012/13:KU2, rskr. 2012/13:10). Enligt bestämmelsen i 15 kap. 1 b § OSL gäller sekretess för uppgift som en myndighet har elektronisk tillgång till i en upptagning för auto- matiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rätts- akt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller Den aktuella bestämmelsen kommer att om- fatta de uppgifter i VIS-databasen som den centrala åtkomstpunkten inte Sådana uppgifter som åtkomstpunkten får behandla, för att villkoren för sökning är uppfyllda, ska inte omfattas av den nya bestäm- melsen utan av de sekretessbestämmelser som i förekommande fall gäller för uppgiften i den mottagande myndighetens verksamhet, t.ex. 18 kap. 1 eller 2 § OSL om sekretess för uppgifter i förundersökningar 10.1Tillåten behandling av uppgifter Regeringens förslag: Personuppgifter som har hämtats från VIS ska få behandlas för det ändamål som uppgifterna hämtades för och för att utreda eller beivra brott i det enskilda fall som sökningen avsåg. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians lagtext, som är utformad på ett något annorlunda sätt, får personuppgifter från VIS endast behandlas för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra det eller de brott som låg till grund för sökningen i VIS. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen är den enda remissinstans som framför synpunkter på promemorians förslag. Myndigheten anser att lagförslaget begränsar användningen av uppgifterna i större utsträckning än vad rådsbeslutet synes göra. Myndigheten påpekar också att formuleringen i lagförslaget är problematisk, eftersom en sökning får göras för att förebygga brottslig verksamhet, medan de erhållna uppgifterna enligt förslaget endast får användas för att förebygga brott. Skälen för regeringens förslag: Rätten till behandling av hämtade personuppgifter är enligt artikel 8.3 i rådsbeslutet begränsad på så sätt att behandling endast får ske för att förhindra, upptäcka, utreda och åtala för terroristbrott eller andra grova brott. I 3 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete finns en bestämmelse om skyldighet för svenska myndigheter att följa sådana villkor som har överenskommits med främmande stat om hur uppgifter eller bevisning som har överlämnats från den andra staten får användas. Be- stämmelsen gäller också i fråga om överenskommelser med mellanfolkliga organisationer. Det innebär att svenska regler om hur myndigheter ska handla i olika avseenden, exempelvis reglerna om att inleda förun- dersökning eller skyldighet att lämna information till andra myndigheter, inte gäller i den utsträckning de strider mot villkoren i överenskommel- 2014/2015:82 sen med den andra staten eller den mellanfolkliga organisationen. Av propositionen Genomförande av delar av Prümrådsbeslutet framgår att bestämmelsen också kan tillämpas på uppgifter som översänds till Sve- rige enligt ett rådsbeslut (se prop. 2009/10:177 s. 12). Det system med en EU-gemensam databas som regleras i det nu aktuella rådsbeslutet skiljer sig dock från sådant informationsutbyte som sker direkt mellan stater. Frågan är därför om 3 § lagen om internationellt polisiärt samarbete är tillämplig på uppgifter som svenska myndigheter hämtar från VIS. En sådan tillämpning förutsätter att kan anses ha fått uppgifterna från en annan stat, vilket kan ifrågasättas.