prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — När det gäller sådana holdingföretag som träffas av krishanteringsdirektivets tillämpningsområde framgår dessutom uttryckligen av artikel 33.4 i direktivet att resolutionsåtgärder under vissa förutsättningar får vidtas mot holdingföretaget även om det själv inte, men ett av dess dotterinstitut, uppfyller förutsättningarna för resolution (jfr avsnitt 15.2.3). Även om en SPE-strategi ska tillämpas kan det uppstå situationer där det inte är tillräckligt att enbart försätta institutets moderföretag eller det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn i resolution. Den situationen att det inte finns tillräckligt med nedskrivningsbara skulder i moderföretaget har redan nämnts i det föregående. Därutöver finns det andra fall där syftet med åtgärderna som ska vidtas på moderföretagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn kan motverkas om inte resolutionsmyndigheten har kontroll över och kan vidta resolutionsåtgärder direkt mot det fallerande eller sannolikt fallerande institutet. Möjligheten i den nya lagen om resolution att göra undantag från huvudregeln att institutet ska försättas i resolution om villkoren för detta är uppfyllda, bör därför begränsas till fall där det inte 2015/16:5 bedöms nödvändigt att vidta separata resolutionsåtgärder mot uppnå resolutionsändamålen. 15.2.3Beslut om resolution av koncernföretag Regeringens förslag: får försätta sådana koncern- företag som omfattas av tillämpningsområdet för den nya lagen om resolution i resolution under följande förutsättningar. Ett finansiellt institut får försättas i resolution om dess moderföretag som omfattas av gruppbaserad tillsyn och både det finansiella institutet och moderföretaget uppfyller förutsättningarna för resolution. Om moderföretaget är utländskt, ska den utländska myndighet som ansvarar för moderföretaget ha konstaterat att förutsättningarna för resolution är uppfyllda enligt lagstiftningen i det landet. Ett holdingföretag får försättas i resolution om både holdingföre- taget och ett institut (kreditinstitut eller värdepappersbolag) som är dotterföretag till holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolution. Även om ett holdingföretag inte uppfyller förutsättningarna för resolution får det försättas i resolution, om ett av dess dotterinstitut uppfyller förutsättningarna för resolution, institutets fallissemang hotar koncernen som helhet eller insolvensrätten kräver att koncernen behandlas som en helhet, och resolutionsåtgärder mot holdingföretaget är nödvändiga för resolutionen av dotterinstitutet eller av hela koncernen. Om det är fråga om ett institut, ett eller ett tredjelandsinstitut, ska den utländska myndighet som ansvarar för institutet ha konstaterat att förutsättningarna för resolution är uppfyllda enligt lagstiftningen i det landet. Vid prövningen av om förutsättningarna för resolution är uppfyllda för ett dotterinstitut till ett holdingföretag får bortse från koncerninterna överföringar av kapital eller förluster. Om holdingföretaget är hemmahörande i ett annat land inom EES eller om bedömningen avser ett , krävs dock en överenskommelse om detta med resolutionsmyndigheten som ansvarar för holding- företaget eller det utländska institutet. Ett holdingföretag med blandad verksamhet får inte försättas i resolution enligt ovan, om det fallerande institutet innehas direkt eller indirekt av ett mellanliggande finansiellt holdingföretag. I sådana fall får i stället det finansiella holdingföretaget försättas i resolution. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag till bestämmelse för beslut om resolution av finansiella institut är dock något vidare till sin utformning än regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. uppger att det är endast vissa finansiella institut som kan försättas i resolution enligt artikel 33.1 i krishanteringsdirektivet och föreslår att bestämmelsen som genomför denna artikel förtydligas på ett sätt så att ordalydelsen endast omfattar Skälen för regeringens förslag Som berörts i det föregående avses med resolution av en koncern enligt krishanteringsdirektivet vidtagande av en resolutionsåtgärd på moderföretagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn (artikel 2.1.42 a, jfr avsnitt 15.2.2). Enligt krishanteringsdirektivet omfattar begreppet koncernresolution även den samordnade tillämpningen av resolutionsverktyg och resolutionsmyndig- heternas utövande av sina befogenheter med avseende på koncernenheter som uppfyller villkoren för resolution (artikel 2.1.42 b). Detta motsvarar de två huvudsakliga resolutionsstrategier som anger i en gränsöverskridande kontext; ”Single Point of Entry” (resolution genom en ingångspunkt) respektive ”Multiple Point of Entry” (resolution genom flera ingångspunkter). I en resolution genom en ingångspunkt försätts moderföretaget, som kan vara ett holdingföretag, eller det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn i resolution och resolutionsmyndigheten vidtar därefter åtgärder på den nivån i koncernen. Om inte separata resolutionsåtgärder för ett fallerande dotterinstitut är nödvändiga för att uppnå resolutionsändamålen bör resolutionsmyndigheten i sådana fall, som nämnts i det föregående, kunna avstå från att försätta dotterinstitut i resolution. I en resolution genom flera ingångspunkter däremot, försätts såväl det fallerande institutet som andra fallerande koncernföretag i resolution. Även om begreppet resolution av en koncern används i detta sammanhang bör det betonas att detta avser endast den strategi som används. Beslut om resolution och efterföljande åtgärder avser alltjämt individuella företag, inte koncerner. När det gäller resolution av en gränsöverskridande koncern föreskriver krishanteringsdirektivet ett särskilt beslutsförfarande. Resolutions- myndigheten kan delta i beslutsförfarandet i olika egenskaper och har till stor del olika skyldigheter beroende på i vilken egenskap den deltar och om det är ett dotterföretag eller moderföretag i koncernen som bedöms uppfylla resolutionsförutsättningarna (se vidare avsnitt 15.3). Resolution av finansiella institut Enligt artikel 33.1 i krishanteringsdirektivet får resolutionsmyndigheten försätta ett finansiellt institut som avses i artikel 1.1 b i resolution om förutsättningarna för resolution enligt artikel 32.1 är uppfyllda för både det finansiella institutet och moderföretaget som är föremål för gruppbaserad tillsyn. Med förutsättningarna för resolution avses samma förutsättningar som gäller för att försätta ett institut i resolution (se avsnitt 15.2.2). I krishanteringsdirektivet är definitionen av finansiellt institut kopplad till definitionen av begreppet i artikel 4.1.26 i tillsynsförordningen. Motsvarande definition föreslås tas in i den nya lagen om resolution (se avsnitt 6.5). Som konstaterar är denna definition vidare än de finansiella institut som avses i artikel 33.1 i krishanterings- direktivet och som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Endast finansiella institut som är dotterföretag till ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag eller till ett holdingföretag som avses i artikel 1.1 c eller d och som omfattas av tillsynen över moderföretaget på grundval av gruppbaserad tillsyn omfattas av dessa bestämmelser. Det bör därför införas en bestämmelse i den nya lagen om resolution som ger resolutionsmyndigheten möjlighet att försätta ett sådant finansiellt institut i resolution, förutsatt att såväl det finansiella institutet som moderföretaget som är föremål för gruppbaserad tillsyn uppfyller förutsättningarna för resolution. För det fallet att moderföretaget är etablerat i ett annat land än är det inte resolutionsmyndigheten som har att bedöma om resolutions- förutsättningarna för moderföretaget är uppfyllda enligt svensk rätt. En förutsättning för beslut om resolution i ett sådant fall är således att den utländska myndighet som ansvarar för moderföretaget har konstaterat att förutsättningar för resolution av det företaget är uppfyllda enligt lagen i det landet. En bestämmelse där detta framgår bör tas in i den nya lagen om resolution. Förhållandet att ett finansiellt institut, som det här är fråga om, ska vara ett dotterföretag till ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag eller till ett holdingföretag som träffas av den nya lagens tillämpningsområde utesluter inte att det finansiella institutet även själv utgör ett sådant holdingföretag. Ett finansiellt institut kan exempelvis vara ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag (jfr artikel 4.1.26 i tillsynsförordningen). Eftersom holdingföretag förekommer på olika nivåer i koncerner kan ett sådant holdingföretag även vara dotterföretag till ett annat holdingföretag. För det fallet att ett finansiellt institut som här avses även utgör ett sådant holdingföretag som omfattas av den nya lagen om resolution bör inte den bestämmelse som föreslås för att genomföra artikel 33.1 i krishanteringsdirektivet tillämpas av resolutionsmyndigheten. Artikel 33.2–33.4 i krishanteringsdirektivet innehåller särskilda regler för resolution av sådana företag, varför de bestämmelser som föreslås genomföra de artiklarna, i egenskap av lex specialis, bör tillämpas i stället (se vidare nedan). Enligt artikel 33.2 i krishanteringsdirektivet får resolutionsmyndigheten försätta ett holdingföretag som träffas av direktivets tillämpningsområde i resolution om både detta företag och ett institut som är dotterföretag till holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolution enligt artikel 32.1. De holdingföretag som här avses är finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet, finansiella moderholdingföretag i en medlemsstat, finansiella moderholdingföretag inom unionen, blandade finansiella moderholdingföretag i en medlemsstat och blandade finansiella moderholdingföretag i unionen (definitionerna av dessa utvecklas i avsnitt 6.5). Ett sådant holdingföretag som det här är fråga om ska alltså uppfylla samma förutsättningar för resolution som institutet ska uppfylla i enlighet med vad som anförts i det föregående (jfr avsnitt 15.2.2). Om dotterinstitutet är etablerat i tredjeland, är det emellertid myndigheten i det landet som ansvarar för bedömningen av om dotterinstitutet uppfyller villkoren för resolution i enlighet med nationell rätt. En förutsättning för beslut om resolution i ett sådant fall är således att den utländska myndighet som ansvarar för dotterinstitutet har konstaterat att förutsätt- ningar för resolution av det institutet är uppfyllda enligt lagen i det landet. En bestämmelse där detta framgår bör införas i den nya lagen om resolution. Av artikel 33.4 i krishanteringsdirektivet framgår att resolutions- myndigheten får försätta ett ovan nämnt holdingföretag i resolution även om det inte uppfyller förutsättningarna för resolution under följande villkor. För det första ska ett institut eller ett utländskt institut som är dotterföretag till holdingföretaget uppfylla förutsättningarna för resolution enligt artikel 32.1 (jfr avsnitt 15.2.2). För det andra ska institutets eller det utländska institutets fallissemang hota koncernen som helhet eller så ska insolvensrätten kräva att koncernen behandlas som en helhet. För det tredje ska resolutionsåtgärder mot holdingföretaget vara nödvändiga för resolutionen av dotterinstitutet eller koncernen som helhet. I fråga om ett utländskt institut bör det vara den utländska myndighet som ansvarar för institutet som ska ha konstaterat att förutsättningarna för resolution är uppfyllda enligt lagen i det landet. möjlighet att försätta ifrågavarande holdingföretag i resolution under dessa förutsättningar bör framgå av den nya lagen om resolution. Vidare framgår av artikel 33.4 andra stycket i krishanteringsdirektivet att resolutionsmyndigheten, vid prövningen av om förutsättningarna för resolution är uppfyllda för ett dotterinstitut till ett holdingföretag, får ingå en gemensam överenskommelse med en utländsk resolutionsmyndighet för dotterinstitutet att bortse från koncerninterna överföringar av kapital eller förluster mellan företag, inbegripet nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. På samma sätt får resolutionsmyndig- heten ingå en motsvarande överenskommelse avseende ett institut som är dotterföretag till ett utländskt holdingföretag. Tanken med denna bestäm- melse är att möjliggöra koncernresolution med en ingångspunkt (s.k. SPE-strategi). Om det inte skulle finnas möjlighet att bortse från interna förlustöverföringar från dotterinstitutet till moderföretaget, skulle dotterinstitutet genom sådana överföringar kunna undvika att uppfylla förutsättningarna för resolution enligt artikel 32.1 och därigenom förhindra resolutionsåtgärder mot såväl dotterinstitutet som moder- holdingföretaget. Enligt regeringens bedömning bör resolutionsmyndig- heten ha samma befogenhet att bortse från koncerninterna överföringar av kapital och förluster när koncernen inte är gränsöverskridande. En sådan ordning ligger i linje med krishanteringsdirektivets bakomliggande syfte och ändamål (jfr artiklarna 1.2 och 32.2). Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen om resolution som ger möjlighet att, vid prövningen av om förutsättningarna för resolution är uppfyllda för ett dotterinstitut till ett holdingföretag, bortse från koncerninterna överföringar av kapital eller förluster. Av bestämmelsen bör även framgå att utövandet av denna befogenhet, i de fall holding- företaget är hemmahörande i ett annat land inom EES eller om bedömningen avser ett utländskt institut, förutsätter en överenskommelse med utländsk resolutionsmyndigheten som ansvarar för holdingföretaget eller det utländska institutet. Det bör noteras att en sådan överens- kommelse mellan myndigheterna utgör en internationell överenskom- melse i regeringsformens mening. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen 2015/16:5 ingås sådana överenskommelser av regeringen. En förutsättning för att resolutionsmyndigheten ska kunna träffa en sådan överenskommelse är att regeringen i enlighet med 10 kap. 2 § regeringsformen har bemyndigat myndigheten att ingå sådana överenskommelser (se avsnitt 15.3.4). Möjligheten att försätta holdingföretag i resolution under sådana förutsättningar som har berörts är enligt krishanteringsdirektivet föremål för en begränsning. Av artikel 33.3 i direktivet framgår nämligen att om det rör sig om ett holdingföretag med blandad verksamhet, vars dotterinstitut innehas direkt eller indirekt av ett mellanliggande finansiellt holdingföretag, ska resolutionsåtgärder vidtas gentemot det mellanliggande finansiella holdingföretaget, och inte gentemot holdingföretaget med blandad verksamhet. Denna begränsning bör tas in i en bestämmelse i den nya lagen om resolution. Regeringens förslag: ska, efter Finansinspek- tionens underrättelse att ett institut (kreditinstitut eller värdepappers- bolag) eller företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera, pröva om institutet eller företaget ska försättas i resolution. Även utan en sådan underrättelse får , under vissa förutsättningar, besluta om resolution av vissa holdingföretag när en utländsk resolutionsmyndighet har bedömt att förutsättningarna för resolution föreligger för ett eller ett tredjelandsinstitut som är dotterföretag till holdingföretaget. Vid beslut om resolution av ett institut eller ett företag som ingår i en gränsöverskridande koncern ska följa det förfarande som krishanteringsdirektivet föreskriver. Regeringens bedömning: Kraven på beslutets innehåll enligt artikel 82.2 i krishanteringsdirektivet föranleder inga särskilda genom- förandeåtgärder. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag innebär dock att underrättelse även omfattar fastställande av att det inte finns några alternativa åtgärder som skulle förhindra fallissemang. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att resolutionsmyndigheten i sitt beslut om resolution varken kan eller behöver avisera vilka åtgärder myndigheten avser vidta om inte detta står helt klart vid beslutstidpunkten. Det bör dock klargöras att en avisering om resolutionsåtgärder i beslutet att försätta ett företag i resolution inte ska vara bindande eller anses som ett överklagbart förvaltningsbeslut. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av artikel 82.1 i krishanteringsdirektivet framgår att när resolutionsmyndigheten har fått en underrättelse från tillsynsmyndigheten att ett institut eller annat företag som träffas av direktivets tillämpningsområde fallerar eller sannolikt kommer att fallera har resolutionsmyndigheten att pröva om förutsättningarna för resolution enligt artiklarna 32.1 och 33 är uppfyllda (jfr avsnitt 15.4). En motsvarande skyldighet för att, efter underrättelse, pröva om det institut eller företag som bedömts fallera eller sannolikt fallera ska försättas i resolution bör införas i den nya lagen om resolution. underrättelse om fallissemang är dock inte det enda sättet att sätta igång ett resolutionsförfarande hos resolutions- myndigheten. Frågan om ett i hemmahörande holdingföretag som träffas av krishanteringsdirektivets tillämpningsområde bör försättas i resolution kan också aktualiseras hos resolutionsmyndigheten om ett utländskt institut, som är dotterföretag till holdingföretaget, har konstaterats uppfylla förutsättningarna för resolution. I det fallet har fallissemangsgrunderna bedömts inom ramen för den prövning som den utländska myndighet som ansvarar för dotterföretaget har gjort. Ett resolutionsärende kan därefter aktualiseras hos resolutionsmyndigheten i samband med det särskilda koncernresolutionsförfarande som krishanteringsdirektivet föreskriver (jfr avsnitt 15.2.3 och 15.3). Vidare kan frågan om ett sådant holdingföretag, som är moderföretag till ett tredjelandsinstitut, bör försättas i resolution bli aktuell hos resolutions- myndigheten om relevant myndighet i tredjeland har beslutat att tredjelandsinstitutet uppfyller förutsättningarna för resolution. Även i det fallet har fallissemang bedömts inom ramen för den prövning som den utländska myndighet som ansvarar för dotterföretaget har gjort (jfr avsnitt 26.4.7). Det bör därför införas en bestämmelse i den nya lagen om resolution där det framgår att får besluta om resolution även i dessa fall, förutsatt att även övriga förutsättningar för resolution är uppfyllda. I den nya lagen bör även införas en bestämmelse att , vid beslut om resolution av ett institut eller ett företag som ingår i en gränsöverskridande koncern, ska följa koncern- resolutionsförfarandet som krishanteringsdirektivet föreskriver (se vidare avsnitt 15.3). Av artikel 82.2 i krishanteringsdirektivet framgår att beslutet om resolutionsåtgärder (som i direktivets terminologi omfattar att försätta institutet eller företaget i resolution, tillämpa resolutionsverktyg eller utöva andra resolutionsbefogenheter), ska innehålla dels grunderna för beslutet inbegripet fastställandet av om institutet uppfyller förutsättningarna för resolution, dels åtgärd som resolutionsmyndigheten avser att vidta. Krishanteringsdirektivet anger vidare att den åtgärd som myndigheten avser att vidta kan inbegripa viljan att ansöka om avveckling, utseende av en förvaltare eller en annan åtgärd enligt gällande normala insolvensförfaranden eller nationell rätt, om inget annat följer av artikel 37.9. Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Undantag kan dock göras i vissa särskilt angivna fall. Enligt regeringens bedömning torde de undantagssituationer som uppräknas i 20 § förvaltningslagen inte bli aktuella vid beslut om försättande i resolution eller vidtagande av resolutionsåtgärder. Regeringen anser därför att förvaltningslagen uppfyller de krav som krishanteringsdirektivet ställer på resolutions- 2015/16:5 myndighetens motivering av beslut. Motiveringsskyldigheten enligt artikel 82.2 i krishanteringsdirektivet föranleder därför inga särskilda genomförandeåtgärder. När det gäller avisering av resolutionsåtgärder i beslutet om resolution innebär artikel 82.2 i krishanteringsdirektivet enligt regeringens mening inget krav på att resolutionsmyndigheten även ska ange vilka resolutionsåtgärder som ska vidtas i resolutionen. för beslutet om resolution torde det nämligen inte alltid stå klart vilka åtgärder som kommer att komma i fråga i resolutionsförfarandet. Om redan vid beslutet om resolution vet vilka åtgärder som myndigheten avser att vidta, exempelvis tillämpningen av ett visst resolutionsverktyg, bör den dock avisera dem i beslutet. Enligt regeringens mening är en sådan avisering inte något överklagbart beslut, eftersom aviseringen inte nödvändigtvis består för överklagandet och inte heller har någon bindande eller annan verkan som motiverar att den ska vara överklagbar (jfr Förvaltningslagen med kommentarer, och , 2010, s. 274 f.). kan i ett senare skede besluta att vidta andra åtgärder än de som aviserats i resolutionsbeslutet. Det innebär också att , även om myndigheten har aviserat en viss åtgärd i resolutionsbeslutet, i ett senare skede måste fatta ett formellt beslut om densamma innan den vidtas. Ett sådant beslut ska i enlighet med 20 § förvaltningslagen innehålla skälen för beslutet. Regeringen delar utredningens uppfattning att inte heller detta kräver några särskilda genomförandeåtgärder. Resolution av en gränsöverskridande koncern Om dotterföretag under Riksgäldskontores ansvar uppfyller förutsättningarna för resolution Regeringens förslag: Om ansvarar för ett dotter- företag i en gränsöverskridande finansiell koncern, ska den omgående underrätta medlemmarna i resolutionskollegiet för koncernen om den anser att företaget uppfyller förutsättningarna för resolution och föreslå lämpliga resolutions- eller insolvensåtgärder. Om den utländska samordnande resolutionsmyndigheten bedömer att åtgärderna som den underrättats om sannolikt inte leder till att förutsättningarna för resolution uppfylls för en koncernenhet i ett annat land inom EES, får vidta dessa åtgärder. Detsamma gäller om den samordnande resolutionsmyndigheten inte föreslår en koncernresolutionsordning från mot- tagandet av underrättelsen, eller den som den överens- kommer om med . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Processen för resolution av ett dotterföretag i en gränsöverskridande finansiell koncern inleds om en resolutionsmyndighet bedömer att förutsättningarna för resolution är uppfyllda för det aktuella dotterföretaget. I sådana fall ska resolutions- myndigheten omgående underrätta resolutionsmyndigheten på koncernnivå (den samordnande resolutionsmyndigheten), den sam- ordnande tillsynsmyndigheten om det är en annan myndighet, och medlemmarna i resolutionskollegiet för den berörda koncernen om sin bedömning och de resolutions- eller insolvensåtgärder som den anser är lämpliga för dotterföretaget (artikel 91.1 i krishanteringsdirektivet). som ansvarar för dotterföretaget får vidta de resolutionsåtgärder eller andra åtgärder som den angett i underrättelsen, om den samordnande resolutionsmyndigheten bedömer att åtgärderna sannolikt inte leder till att förutsättningarna för resolution uppfylls för en koncernenhet i en annan medlemsstat (artikel 91.3). samordnande resolutionsmyndigheten inte har gjort någon bedömning eller den som överenskommits med resolutionsmyndigheten som lämnat underrättelsen, får den senare vidta de resolutionsåtgärder eller andra åtgärder som den har meddelat (artikel