prop · H30360 · 2015-12-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:60 hantering av risker i statliga bolag Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten av risker i statliga bolag (RiR 2015:15). Regeringen instämmer inte i rekommendation att regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Regeringen instämmer inte heller i rekommendation att regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i bolagen med statligt ägande fungerar i praktiken, utan regeringen anser att uppföljningen bör omfatta att styrelsen förvaltar sitt ansvar samt att sådan uppföljning sker inom ramen för bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verktyg och processer. Regeringen instämmer däremot i rekommendation i fråga om uppdatering och sammanställning av information avseende risker och konsekvenser i den statligt ägda bolagsportföljen. Regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla befintliga verktyg i detta avseende, i syfte att göra det möjligt för regeringen att förbättra informationsgivningen till . Vidare instämmer regeringen i rekommendation att en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen bör redovisas för . Regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla informationsgivningen till i detta avseende. Regeringen anser med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolag med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten ................. information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande ............................................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Bolagsorganens roller och ansvar regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten ............... information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande.......................................... 4 Regeringens åtgärder med anledning av om regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15) ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har i sin rapport hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15), se bilagan, granskat dels om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten, dels om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande. överlämnade till regeringen . Ett syfte med granskning var att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten. En ändamålsenlig riskhantering för staten innebär enligt att riksdag och regering får en överblick över de samlade riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. Ett annat syfte med granskningen var att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande. För att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten har uppställt följande tre delfrågor för sin granskning: –Har regeringen rutiner och processer inom bolagsförvaltningen som säkerställer att väsentliga risker löpande uppdateras och sammanställs? –Ställer regeringen relevanta krav på att styrelserna tar ansvar för bolagens riskhantering? –Verkar regeringen för ett effektivt styrelsearbete i de statligt hel- och majoritetsägda bolagen när det gäller riskhantering? För att bedöma om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande har uppställt följande två delfrågor för sin granskning: –Har regeringen en samlad bild av väsentliga risker i statens aktieinnehav i bolagen med statligt ägande? Redovisar regeringen denna bild för ? –Ger regeringen relevant information om väsentliga risker som bolagen med statligt ägande står inför och som kan påverka det statliga ägandet? granskning har inte avsett hur väl enskilda bolag sköter sin riskhantering. Granskningen har inte heller omfattat regeringens förvaltning av delägda bolag, där staten äger av aktierna. regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolag med statligt ägande blir ändamålsenlig för uppfattning är att det i ägarstyrningen saknas en fastlagd rutin för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande och värdering av konsekvenser om riskerna skulle menar att uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras ger underlag för ställningstaganden om exempelvis utveck- lingsstrategier avseende bolagen i syfte att säkerställa det långsiktiga värdet och utdelningen till staten. konstaterar att regeringen har flera verktyg för att informera sig om risker i bolagen med statligt ägande: ägardialoger, ägarsamordning, styrelserepresentation, bolagsgrupper inom Närings- departementet samt processerna för att fastställa och följa upp ekonomi- ska mål och genomföra hållbarhetsanalyser. dock granskningen visat att nämnda verktyg används i begränsad ut- sträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och menar vidare att informationen i dokumentation är begränsad med avseende på dels i vilken utsträckning risker och riskhantering har tagits upp vid ägardialogerna, dels i vilken utsträckning risker och riskhantering har tagits upp i samband med fastställande av ekonomiska mål. konstaterar att enligt de juridiska analyser som Riks- revisionen har låtit göra inom ramen för sin granskning har regeringen som företrädare för ägaren möjlighet både att, när så är lämpligt, ställa generella krav som gäller alla av staten hel- och majoritetsägda bolag och att rikta särskilda krav till enskilda bolag i specifika frågor. kraven ska bli juridiskt bindande måste de enligt analysen antas av är av uppfattningen att det saknas tydliga och juridiskt bindande riktlinjer till bolagens styrelser som uttryckligen anger att dessa ansvarar för att bolagen har god riskhantering och för att fullgoda riskanalyser regelbundet genomförs. aktiebolagslagen (2005:551) ger regeringen, som företrädare för ägaren, möjlighet att se till att bolagsstämman antar statens ägarpolicy, vilket enligt skulle göra den juridiskt bindande för bolagen. konstaterar dock att så inte sker vid bolagsstämmorna i bolagen med statligt ägande. konstaterar vidare att regeringen inte använder möjlig- heten att i exempelvis ägaranvisningar ge specifika riktlinjer till bolagen om riskhantering, till exempel i samband med strategiska beslut och större förändringar i enskilda bolag. ningen också att regeringen i begränsad utsträckning följer upp hur bolagen och styrelserna arbetar med riskhantering. enligt , begränsad möjlighet att avgöra om styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering och om risk- Skr. 2015/16:60 hanteringen i bolagen är väl fungerande. I syfte att få en uppfattning om hur styrelserna i bolagen med statligt ägande arbetar med bolagens riskhantering har inom ramen för sin granskning gått igenom styrelsedokumentation i tio större bolag med statligt ägande. genomgång av dokumentationen har grundat sig på s.k. erfarenhetsbaserade utgångspunkter för ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Nämnda utgångspunkter har sammanställts av en extern konsult på uppdrag. konstaterar att genomgången sammantaget visar att styrelsedokumentationen inte är tillräckligt transparent för att påvisa om styrelsernas roll i bolagens riskhantering är i överensstämmelse med de utgångspunkter som använts vid genomgång. uppfattning är vidare att genomgången pekar på att styrelsernas arbete med riskhantering i vissa avseenden förefaller avvika från utgångspunkterna samt att styrelsens roll i riskhanteringsarbetet varierar mellan bolagen. Enligt tyder detta på ett behov av att förbättra dokumentationen för att möjliggöra insyn i de statligt ägda bolagens riskhantering. En tydlig dokumentation skulle enligt uppfattning också underlätta för regeringen att följa upp att styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering. Enligt behöver regeringen, för att kunna göra ställningstaganden som gäller övergripande strategiska frågor avseende bolagen med statligt ägande, beakta utvecklingen i hela den statligt ägda bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna i portföljen. Med övergripande strategiska frågor avser exempelvis större förvärv eller utlandssatsningar i ett enskilt bolag som kan komma att påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen och i förlängningen det samlade värdet i det statliga aktieinnehavet och den framtida utdelningen till staten. uppfattning är att regeringen inte samlar in och sammanställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av de risker som den statligt ägda bolagsportföljen är utsatt för. menar att regeringen därmed har ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen och i förlängningen det samlade värdet av det statliga aktieinnehavet och den framtida utdelningen till staten. information om väsentliga risker i bolag med konstaterar att regeringen har skyldighet att till redovisa förvaltningen av statens tillgångar, vilket inkluderar förvalt- ningen av aktierna i bolagen med statligt ägande. ingår i denna redovisningsskyldighet att ge information om väsentliga risker i statens ägande av aktier i bolag. fattning är att regeringen ger begränsad information om risker i enskilda statligt ägda bolags verksamhet. därmed tveksamt om regeringen uppfyller sin redovisningsskyldighet mot , så att kan följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller förvaltningen av bolagen med statligt ägande. Enligt behöver , mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, underlag som ger en samlad bild av vilka risker som påverkar värdet av aktieinnehavet och den framtida utdelningen från bolagen till staten. uppfattningen att regeringen inte ger någon sådan samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen: • Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. • Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. Uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. • Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. • Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även redovisas för . har bedömt att en granskning avseende regeringens hantering av risker i bolag med statligt ägande är motiverad med hänvis- ning till att regeringen har uppdrag att förvalta statens ägande i bolag så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. medför enligt uppfattning att det är väsentligt att regeringen som ägarföreträdare utnyttjar sina möjligheter att styra bolagen också när det gäller risk, så att lönsamhet och värde på statens har vidare bedömt att granskningen är Skr. 2015/16:60 motiverad med hänvisning till att bör få ändamålsenlig information om risker förknippade med det statliga ägandet och vilka konsekvenser det kan få för statens finanser om riskerna realiseras eftersom statens aktier i bolagen utgör stora värden. Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolag med statligt ägande förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med värdeskapande som övergripande mål. Detta innebär att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sätt så att de åtnjuter offentligt förtroende. Detta är den övergripande inriktningen för den löpande förvaltningen och ägarstyrningen av bolagen med statligt ägande inom . Närings- och innovationsministern ansvarar för en enhetlig ägarpolitik avseende statens företagsägande, och är ansvarigt statsråd för huvuddelen av bolagen. har en organisation specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning som är organisatoriskt åtskild från den marknadsreglerande verksamheten inom och fokuserar på värdeskapande i bolagen. Organisationen, som verkar inom avdelningen för innovation och statliga bolag, svarar för utveckling och förvaltning av 41 av de totalt 49 bolagen med statligt ägande som förvaltas inom och är fördelad på två enheter som arbetar i nära samarbete med varandra. har förvaltare som arbetar i bolagsstyrelserna, koordinerar de löpande kontakterna med bolagen och leder organisationens löpande arbete kring innehaven. och ägarstyrning svarar för bolagsanalys, hållbart företagande, affärsjuridik, styrelserekrytering, övergripande ägarstyrningsdokument såsom statens ägarpolicy, arbetet med och uppföljningen av ekonomiska mål och uppdragsmål samt har en funktion som ansvarar för kommunikation, innefattande bl.a. ekonomisk information och intressentdialoger. För resterande åtta bolag med statligt ägande ligger förvaltningsansvaret på andra delar av . Regeringens principer för en aktiv bolagsförvaltning och ägarstyrning omfattar även dessa bolag. Statens ägarstyrningsdokument, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande anger ramverket för bolagsförvaltningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga principfrågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy omfattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Vidare innebär statens ägarpolicy att Svensk kod för bolagsstyrning (Bolagsstyrningskollegiet, ) ska tillämpas i bolagen med statligt ägande. Associationsrättsligt styrs bolagen med statligt ägande på samma sätt som privatägda bolag, med aktiebolagslagen som övergripande ramverk och bolagsstämman som bolagets högsta beslutade organ. Enligt aktiebolagslagen ansvarar styrelsen bl.a. för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter samt utser bolagets verkställande direktör, som ska sköta den löpande förvaltningen av bolaget enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Den löpande verksamheten i de bolag där staten har ägarintressen sköts därmed av styrelse och verkställande ledning. Av statens ägarpolicy framgår att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen ska samordna sin syn med företrädare för ägaren inom ramen för s.k. ägarsamordning när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Till frågor som bör bli föremål för ägarsamordning hör större strategiska förändringar i bolagets verksamhet, större förvärv, fusioner, avyttringar eller andra beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning ändras avsevärt. Ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas gemensamt inom . I syfte att inom ramen för statens ägarpolicy säkerställa en aktiv och professionell förvaltning har bolagsförvaltningen utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete. Regeringens mål är att styrelserna i bolagen med statligt ägande ska ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive bolags verksamhet, situation och framtida utmaningar. I syfte att säkerställa en effektiv kompetensförsörjning till bolagens styrelser tillämpas enhetliga och gemensamma principer för en strukturerad styrelsenomineringsprocess. Styrelsens arbete ska utvärderas , och det är styrelseordförandens uppgift att se till att utvärderingen genomförs. I de statligt helägda bolagen ska informeras om utvärderingens resultat. I arbete med styrelsenomineringsprocessen ingår dessutom en löpande egen utvärdering av samtliga styrelser i bolagen med statligt ägande. Arbetet med att utveckla och förvalta bolagsinnehaven bedrivs i huvudsak utifrån bolagsgrupper inom bolagsförvaltningsorganisationen. För varje bolag finns en bolagsgrupp sammansatt av kompetenser från enheten för statlig bolagsförvaltning och enheten för bolagsanalys och ägarstyrning. Sammansättningen bidrar till att gruppen har en god insikt i marknadens och bolagets omvärld samt god kunskap om och förståelse för bolagets utmaningar och risker. Bolagsförvaltarnas styrelsearbete tillför styrelserna viktig kompetens samt bidrar till bolagsgruppernas kunskaper om bolagen. I de börsnoterade innehaven har staten representation i valberedningen, men inte i styrelsen. Att fastställa och följa upp tydliga mål är ett viktigt verktyg för bolagsstyrningen. De flesta av bolagen med statligt ägande utvärderas utifrån någon typ av ekonomiskt mål beslutat av bolagsstämman. Utvärdering av hur väl bolag med ett av särskilt beslutat samhällsuppdrag utför ett sådant uppdrag ska i relevanta fall ske genom att ett eller flera uppdragsmål beslutas av bolagsstämman genom en ägaranvisning till bolaget. har styrelserna i samtliga bolag med statligt ägande i uppdrag att lyfta hållbarhetsfrågorna till en strategisk nivå och formulera ett fåtal övergripande hållbarhetsmål för sin verksamhet. Uppföljning av ekonomiska mål, uppdragsmål och strategiska hållbarhetsmål utgör en central del i dialogen mellan bolagen och staten som ägare. de regelbundna ägarmötena, s.k. ägardialog, då företrädare för ägaren Skr. 2015/16:60 träffar styrelseordföranden och ledningen i bolagen, följs bolagens prestation upp i förhållande till fastställda mål. Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed och innebär att bolag med statligt ägande är ålagda samma finansiella rapporteringskrav som börsbolag. Revisorernas uppdrag att oberoende granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt bolagets årsredovisning och bokföring är av central betydelse för staten som ägare. Ansvaret för val av revisorer ligger alltid hos ägaren och val av revisorer beslutas på årsstämman. handläggare följer processen för upphandling av revisorer, som hanteras av bolaget, från upphandlingskriterier till urval och utvärdering. Minst en gång hålls överläggning med bolagets revisorer då bl.a. bolagets riskprofil, interna kontroll, finansiella ställning och kapitalstruktur behandlas. 3.1.3Bolagsorganens roller och ansvar Av aktiebolagslagen följer att det i ett aktiebolag ska finnas tre beslutsorgan: bolagsstämma, styrelse och verkställande direktör, vilka står i ett hierarkiskt förhållande till varandra. Det ska också finnas ett kontrollorgan, revisor, som utses av bolagsstämman. Enligt 8 kap. 4 § aktiebolagslagen ansvarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Styrelsen ska fortlöpande bedöma bolagets och, om bolaget är moderbolag i en koncern, koncernens ekonomiska situation. Vidare ska styrelsen se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Om styrelsen delegerar vissa uppgifter till en eller flera av styrelsens ledamöter eller till andra, ska styrelsen handla med omsorg och fortlöpande kontrollera om delegationen kan upprätthållas. Det innebär bl.a. att styrelsen fastställer bolagets övergripande strategi, fattar viktigare strategiska beslut samt utser bolagets verkställande direktör och utfärdar instruktion för dennes förvaltning av bolaget. Rent allmänt är det styrelsen som ska se till att organisationen är ändamålsenlig. I detta innefattas att organisationen i sig ska inrymma rutiner och funktioner som verkar kvalitetssäkrande. Denna styrelsens planerande roll är en av dess viktigaste uppgifter, se propositionen Aktiebolagets organisation (prop. 1997/98:99 s. 205). Styrelsens ansvar är omfattande. En styrelseledamot som, när han eller hon fullgör sitt uppdrag, uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget ska ersätta skadan. En styrelseledamot kan också bli skadeståndsansvarig gentemot aktieägare eller tredje man vid överträdelse av aktiebolagslagen, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen samt i vissa fall även bli personligt betalningsansvarig för bolagets skulder. Enligt statens ägarpolicy ansvarar styrelsen för att de bolag där staten har ägarintressen sköts föredömligt inom de ramar som lagstiftning, bolagsordning, eventuella ägaranvisningar och statens ägarpolicy ger. del i styrelsens arbete med att säkerställa att verksamheten åtnjuter offentligt förtroende är enligt punkt 2.8.1 i statens ägarpolicy att fastställa för verksamheten relevanta policydokument, såsom en upp- förandekod som bl.a. säkerställer att god hushållning sker med samtliga resurser i verksamheten och att missbruk inte sker av den särställning det kan innebära att vara ett bolag med statligt ägande, och att utvärdera gällande policydokument och tillhörande processer för upp- följning och regelefterlevnad. Enligt 7 kap. 10 § aktiebolagslagen ska styrelsen, vid bolagsstämman som ska hållas från utgången av varje räkenskapsår, lägga fram årsredovisningen och revisionsberättelsen. 6 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554) framgår bl.a. att förvaltningsberätt- elsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av före- tagets verksamhet, ställning och resultat och att upplysningar ska lämnas om företagets förväntade framtida utveckling inklusive en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför. Av avsnitt III punkt 3.1 och 7.3 i Svensk kod för bolagsstyrning framgår att styrelsen ska se till att bolaget har god intern kontroll och formaliserade rutiner som säkerställer att fastlagda principer för finansiell rapportering och intern kontroll efterlevs samt att bolagets finansiella rapportering är upprättad i överensstämmelse med lag, tillämpliga redovisningsstandarder och övriga krav på noterade bolag. Det ingår bl.a. i styrelsens uppgifter att se till att det finns ända- målsenliga system för uppföljning och kontroll av bolagets verksamhet och de risker för bolaget som dess verksamhet är förknippad med. Vidare framgår av avsnitt III punkt 10 i Svensk kod för bolagsstyrning att styrelsen ska upprätta en bolagsstyrningsrapport i enlighet 6 kap. 6 § årsredovisningslagen innehålla upplysningar bl.a. om vilka principer för bolagsstyrning som tillämpas, utöver de som följer av lag eller annan författning, och de viktigaste inslagen i bolagets system för intern kontroll och riskhantering i samband med den finansiella Av avsnitt III punkt 7.3 i Svensk kod för bolagsstyrning framgår att styrelsen i bolag som inte har en särskild granskningsfunktion (internrevision) ska utvärdera behovet av en sådan funktion och i beskrivningen av den interna kontrollen i bolagstyrningsrapporten motivera sitt ställningstagande. Enligt 9 kap. 1 och 3 §§ aktiebolagslagen ska bolagsstämman utse minst en revisor som ska granska bolagets årsredovisning och bokföring (räkenskapsrevision) samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning (förvaltningsrevision). Granskningen ska i båda fallen vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver, och i samband med revisionen ska revisorn till styrelsen och den verkställande direktören framställa de erinringar och göra de påpekanden som följer av 1997/98:99 s. 145 anges det att det bör ankomma på revisorsorganisationerna och att genom rekommendationer och yttranden lämna närmare vägledning om