prop · H203142 · 2015-06-16 00:00:00 — har förståelse för att det krävs tid för att fastställa var gränserna går i varje del av verksamheten då denna är utsatt för en fortgående förändring. anser dock att det är angeläget att Siun och Försvarsmakten tar initiativ till att reda ut de oklarheter som kan finnas. Siuns prioriteringar utgår från lagstiftningen Granskningen visar att Siun har en verksamhetsplanering som utgår från de uppgifter som anges i lagstiftningen och i myndighetens instruktion. En tyngdpunkt i verksamheten ligger på kontrollen av sökbegrepp samt på förstöring och rapportering inom signalspaningsverksamheten. Myndigheten prioriterar också kontroller inom områden där den bedömer att integritetsintrången riskerar att bli störst. Denna prioritering är i linje med vad som anges i förarbeten till lagstiftningen och i myndighetens instruktion. Dokumentationen är sparsam och sekretesshänsyn har fått företräde granskning visar att Siun har en begränsad dokumentation av de metoder som de använder i sin kontrollverksamhet. Det har växt fram en praxis för hur kontrollen ska genomföras, men det saknas dokumentation om hur myndigheten arbetar metodmässigt. Avsaknaden av dokumenterade metoder för kontrollen är enligt en brist som riskerar att leda till olika bedömningar i kontroller av Det gör också myndigheten sårbar vid förändringar bland personalen. granskning av kontrollärendena visar att dokumentationen även i dessa är sparsam. Anledningen är att Siun vill undvika att samla på sig uppgifter som omfattas av sekretess. Detta får till följd att det saknas en historik hos myndigheten om hur de arbetat, vilka frågor som ställts och på vilka grunder bedömningar gjorts. Sådan dokumentation är enligt viktig för att Siun ska kunna utvärdera verksamheten och utveckla sina metoder. Det innebär också att det är svårt för att få underlag för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . anser därför att nya rutiner bör tas fram för vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. noterar att det ingår i Siuns verksamhetsplan att dokumentera arbetsmetoderna. Detta arbete var under granskningen ännu inte slutfört och har därför inte haft möjlighet att ta del av eller bedöma hur det genomförts. Kontrollen ställer stora krav på förberedelser och kvalitetssäkring Siun kontrollerar att lagstiftningen på försvarsunderrättelseområdet följs. Kontrollen avser försvarsunderrättelsemyndigheternas tolkning och tillämpning av aktuell lagstiftning och övrig styrning av försvarsunderrättelseverksamheten. Kontrollen är en efterhandskontroll och avser de omständigheter som finns vid ett givet tillfälle. Siun lämnar aldrig förhandsbesked och samråder inte med de kontrollerade myndigheterna om tolkningar av lagstiftningen. Regelverket i kombination med den arbetsprocess som Siun tillämpar innebär att det är den information som framkommer vid själva inspektionstillfället som utgör underlag för nämndens beslut. Detta ställer stora krav på att förberedelsearbetet leder till att all relevant information kan presenteras vid inspektionstillfället. Ett stort ansvar läggs därmed på den kontrollerade myndigheten att kunna ge en korrekt bild av sin verksamhet, samt kunna svara på de frågor som Siun ställer. När det gäller förberedelser inför inspektionstillfället och kvalitetssäkring av underlaget för beslut, har funnit att dessa processer utvecklats under de år som Siun funnits. De kontrollerade myndigheterna har även gett uttryck för att processen generellt sett fungerar bra och att de har en nära dialog med under förberedelsearbetet. Siuns redovisning uppfyller kraven men besluten kan bli tydligare bedömning är att Siun lämnar synpunkter till de kontrollerade myndigheterna samt lämnar beslut efter kontroll på begäran av enskild, i enlighet med vad som anges i lag och förordning. Det är betydelsefullt för försvarsunderrättelsemyndigheterna att det framgår av beslutet om Siun lämnar kritik och om en brist har identifierats. Granskningen visar att det ibland uppstått tveksamheter hos den kontrollerade myndigheten om vad Siun menar med de formuleringar och begrepp som Siun använder i sina beslut. anser därför att Siun bör vara tydliga med innebörden och skillnaden mellan de begrepp som används, till exempel observation och synpunkt. När det gäller kontroll på enskilds begäran har inte funnit något som tyder på annat än att dessa beslut utformas som avsett med hänsyn taget till bedömning är också att Siuns redovisning till regeringen uppfyller de krav som ställts. Försvarsunderrättelsemyndigheterna hanterar Siuns synpunkter granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna i samtliga fall har en rutin för att ta emot och hantera Siuns synpunkter. Myndigheterna har också uttryckt en positiv syn på kontrollen och anser att den bidrar till att hjälpa dem att utveckla sin verksamhet. granskning av samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och när så är påkallat genomför förändringar i verksamheten. rekommenderar Siun och Försvarsmakten att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. rekommenderar Siun att se över formuleringarna i sina beslut för att göra dessa tydligare för försvarsunderrättelsemyndigheterna. 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs av Försvarsmakten, , och . Dessa myndigheter har en viktig uppgift att förse den centrala statsledningen med unik och strategisk information. Verksamheten omgärdas av naturliga skäl av hög sekretess och begränsad insyn. I verksamheter med sådan begränsad transparens finns risk för att det uppstår osäkerhet hos allmänheten om verksamhetens innehåll och metoder. En väl fungerande kontroll är mot denna bakgrund mycket viktig. har ökade krav ställts på kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten, inte minst i samband med införandet av signalspaningslagen.1 Åtgärder har också vidtagits för att stärka kontrollen, bland annat genom att kontrollmyndigheten organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. har också bytt namn från till Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). Syftet med granskningen är att bedöma om Siuns kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. Granskningen tar sin utgångspunkt i följande frågor: Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? Lag (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Granskningen omfattar regeringen, , Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) samt Försvarsmakten (FM), (), () och (). Granskningen avser den kontrollverksamhet som Siun utför av försvarsunderrättelseverksamheten. De övriga uppgifter som Siun har, till exempel den så kallade rådighetsuppgiften, omfattas inte av granskningen.2 Granskningen omfattar vidare en undersökning av vilka åtgärder som försvarsunderrättelsemyndigheterna vidtagit med anledning av de synpunkter som Siun lämnat. Hur försvarsunderrättelsemyndigheterna i övrigt bedriver sin verksamhet omfattas inte av denna granskning. 1.4Definition av centrala begrepp Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har till uppgift att kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten. i Siuns instruktion3 anges att myndigheten ska utföra sina uppgifter genom att kontrollera, granska och följa de olika verksamheterna vid försvarsunderrättelsemyndigheterna. har i denna granskning valt att använda begreppet kontroll för samtliga dessa uppgifter. En effektiv kontrollverksamhet omfattar enligt att det finns ett tydligt regelverk och tydliga mål och syften för verksamheten samt att kontrollmyndigheten har fått en ändamålsenlig organisationsform och en budget som är i balans med uppgifterna. Ansvarsfördelningen ska också vara tydlig för alla inblandade. För effektiviteten i kontrollverksamheten anser att det krävs en tydlig planering och prioritering av kontrollmyndighetens verksamhet samt att myndigheten har rätt kompetens för sitt uppdrag. 2Siuns uppgifter redovisas i avsnitt 2.5.2. 3Förordning (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Eftersom Siuns kontroll avser regelefterlevnad anser att det ska finnas dokumenterade arbetsmetoder samt en tydlig ärendeberedning och beslutsrutin. Myndigheten ska också hushålla med sina resurser.4 Effektiviteten i Siuns verksamhet omfattar också enligt mening att myndigheten har förmåga att skydda den känsliga information som den kontrollerar. Det krav som enligt kan ställas på redovisningen av verksamheten och delgivningen av synpunkter är att dessa utförs i enlighet med de lagar och övriga regler som gäller. Besluten bör vara tydliga och motiverade samt meddelas på ett sådant sätt att det säkerställs att den kontrollerade förstår beslutet. Vidare är det viktigt att det finns system för rapportering och uppföljning till regeringen, så att uppkomna frågor eller brister på myndigheterna som kräver regeringens agerande, kan hanteras. När det gäller hanteringen av synpunkter anser att krav kan ställas på att de som fått synpunkter har en rutin för att hantera dessa och att de genomför de förändringar som är motiverade. att det i kontrollen bör ingå att kontrollmyndigheten följer upp kontrollverksamheten. För att besvara revisionsfrågorna har kartlagt vad som uttalats om mål och syfte för kontrollverksamheten i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för verksamheten. har också undersökt vilka övriga förutsättningar i form av ekonomi med mera som Siun fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. För att få underlag för en bedömning av myndighetens arbetssätt och i förlängningen möjliggöra en granskning av effektiviteten i kontrollverksamheten har genomfört studier av myndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar. Dokumentstudierna har kompletterats med djupintervjuer med i första hand myndighetens kansli men även med nämnden. 43 § budgetlagen (2011:203). har granskat samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter samt ett urval av ärenden där Siun inte lämnat några synpunkter.5 har också deltagit under en del av en granskning som Siun genomfört på Försvarsmakten. Därigenom har kunnat observera hur Siun arbetar under en pågående kontroll. Vidare har granskat hur Siun redovisar sina synpunkter till försvarsunderrättelsemyndigheterna, samt hur Siun redovisar sin verksamhet till regeringen. har också ställt frågor till Försvarsdepartementet om förutsättningarna för Siuns verksamhet samt om den redovisning som Siun lämnat. Det har inte ingått i granskning att prövat riktigheten i de synpunkter som Siun beslutat i enskilda kontrollärenden. granskat om de synpunkter som Siun lämnat har varit tydligt formulerade. För att kunna bedöma hur försvarsunderrättelsemyndigheterna hanterar Siuns beslut har i samtliga ärenden där Siun lämnat synpunkter, följt upp hur synpunkterna mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. har granskat hur myndigheterna omsatt synpunkterna i beslut och hur de dokumenterat genomförda förändringar. Förutom att granska aktuell dokumentation i de olika ärendena har intervjuer genomförts med handläggare på försvarsunderrättelsemyndigheterna. Särskilda förhållanden för granskningen Att granska en verksamhet som omgärdas av så hög sekretess som försvarsunderrättelseverksamheten innebär utmaningar och behov av särskilda rutiner. Med hänsyn till sekretessen i de granskade ärendena har valt att i största möjliga mån ta del av handlingar på plats hos Siun och försvarsunderrättelsemyndigheterna. vill framhålla att samtliga granskade myndigheter på ett föredömligt sätt medverkat med underlag till granskning. vill även rikta ett tack till Siun och FRA för deras hjälp med de arbetsplatser och tekniska lösningar som varit en förutsättning för att kunna genomföra granskningen. 5Se käll- och litteraturförteckningen, kontrollärenden vid Siun. I rapportens första del, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer, redovisas granskningens slutsatser genom att särskilt intressanta observationer och problem lyfts fram. Kapitel 1 och 2 utgörs av introduktion och bakgrund till granskningen. I kapitel 3 redovisas granskningens iakttagelser, strukturerade efter de fyra revisionsfrågorna. Vart och ett av avsnitten i kapitel 3 avslutas med en analys och slutsats samt eventuella rekommendationer. I detta kapitel ges en bakgrundsbeskrivning av försvarsunderrättelseverksamheten. Kapitlet inleds med en genomgång av vad som utgör försvarsunderrättelseverksamhet. Därefter följer en beskrivning av aktörerna, styrningen på området samt framväxten och utformningen av kontrollen av verksamheten. Det finns ingen entydig definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. Däremot finns verksamheten beskriven i såväl utredningar som förarbeten till aktuell lagstiftning. Regeringen har till exempel i den proposition6 som låg till grund för lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, uttryckt att bestämmelserna 1 och 2 §§ i lagen tillsammans utgör en definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. Av lagens 1 § följer att försvarsunderrättelseverksamhet endast får avse utländska förhållanden och att verksamheten ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. I verksamheten ingår också att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Regeringen bestämmer verksamhetens inriktning. Inom ramen för denna inriktning får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten. Försvarsunderrättelseverksamheten ska bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Av lagens 2 § följer att verksamheten ska fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information och att underrättelser ska rapporteras till berörda myndigheter. Vidare framgår att det i verksamheten används teknisk och personbaserad inhämtning. Begreppet försvarsunderrättelseverksamhet definieras således utifrån vilka mål verksamheten bedrivs och utifrån vilken organisationsform och vilka arbetsmetoder som används. Detta innebär att de myndigheter som bedriver 1999/2000:25, Lag om försvarsunderrättelseverksamhet, s. 19. försvarsunderrättelseverksamhet och den myndighet som kontrollerar verksamheten måste göra en bedömning av om en viss verksamhet faller inom begreppet. Att en sådan bedömning görs på väl underbyggda överväganden är viktigt då det har betydelse för vilken lagstiftning som är tillämplig, till exempel vid personuppgiftsbehandling. Det är också viktigt att särskilja denna verksamhet från annan verksamhet så att det står klart vad som ska omfattas av den kontroll som Siun utövar. 2.1.1Relationen till de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet Enligt 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får det inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för , Säkerhetspolisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får dock de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet.7 2.1.2Försvarsunderrättelseverksamhet handlar inte bara om militära förhållanden Även om benämningen är försvarsunderrättelseverksamhet så omfattar verksamheten information om såväl civila som militära företeelser och det är både militära och civila myndigheter som producerar informationen och som är mottagare av rapporteringen. Som motiv till att använda begreppet försvarsunderrättelseverksamhet har regeringen anfört att eftersom det i den militära underrättelseverksamheten ingår att medverka i internationellt säkerhetssamarbete och att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred är det nödvändigt med ett begrepp för verksamheten som inte bara täcker underrättelseverksamhet till stöd för det militära försvaret. Regeringen ansåg därför att en lämplig benämning för den beskrivna underrättelseverksamheten är försvarsunderrättelseverksamhet.8 2.1.3Verksamheten bedrivs genom personbaserad och teknisk inhämtning Ett av de förhållanden som kännetecknar försvarsunderrättelseverksamhet är att det som inhämtas inte är allmänt tillgängligt och att inhämtningen inte 74 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. 1999/2000:25, s. 7. är uppenbar för den som informationen avser. Detta kan benämnas som att inhämtningen utförs med särskilda metoder.9 De huvudsakliga metoderna för inhämtning är personbaserad inhämtning och teknisk inhämtning. Personbaserad inhämtning med särskilda metoder utförs av Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must), som i sin tur är en del av Försvarsmakten. Rapporter baserade på det inhämtade materialet överlämnas normalt till , som bearbetar dem tillsammans med annat underrättelsematerial.10 Teknisk inhämtning med särskilda metoder bedrivs till övervägande del genom den signalspaning som utförs av . Enligt förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet11 ska Försvarsmakten och informera om inhämtning med särskilda metoder. Myndigheterna ska också informera Siun om innehållet i den instruktion och de föreskrifter som gäller för den eller de enheter inom myndigheten som inhämtar underrättelser med särskilda metoder.12 I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får samarbeta i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer endast under förutsättning att syftet med samarbetet är att tjäna den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret. De uppgifter som myndigheterna lämnar till andra länder och internationella organisationer får inte vara till skada för svenska intressen.13 I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet regleras också hur försvarsunderrättelsemyndigheterna ska rapportera om internationella samarbeten på området. Enligt 4 § ska myndigheterna anmäla frågor om att etablera och upprätthålla internationellt samarbete till . Myndigheterna ska också informera om viktiga frågor som uppkommer i samarbetet. 9Lagrådet anförde vid beredningen av lagförslagen i prop. 2006/07:63, En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet, att det är olämpligt att använda begreppet ”särskilda metoder” i lagstiftningen. Dock används begreppet i lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter samt i förordningen med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. 2006/07:63, s. 20. 114 § förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. 126 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet. 133 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna ska vidare informera Siun om de principer som tillämpas för samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer samt lämna uppgift om med vilka länder och organisationer sådant samarbete bedrivs. Myndigheterna ska sedan samarbetet etablerats också informera Siun om omfattningen av samarbetet och när det bedöms vara motiverat, även informera om resultatet, erfarenheterna och den fortsatta inriktningen av samarbetet. Av 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet följer att analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor ska rapporteras till regeringen, via , och till andra berörda myndigheter. Regeringen har angett att det måste överlåtas till de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet att utifrån mottagarens behov och med beaktande av regeringens och berörda myndigheters inriktningar och analyskapacitet, bedöma i vilken utsträckning de rapporterade underrättelserna till exempel ska innefatta information från olika källor.14 I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet15 definieras vilka myndigheter som får bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsmakten, , och . 2.2.1Försvarsmakten – Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Försvarsmakten bedriver försvarsunderrättelseverksamhet i huvudsak inom ramen för verksamheten vid Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Som en del av Försvarsmakten har Must i uppdrag att stödja myndighetens verksamheter både nationellt och internationellt. Must har uppdrag från regeringen genom särskilda föreskrifter och inriktningsbeslut samt har en egen anslagspost för verksamheten. Musts bedömningar bygger i de flesta fall på information från flera olika typer av källor. Bedömningar kan bygga på information som hämtas in på webben, 2006/07:63, s. 55. 152 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet. av svenska försvarsattachéer och genom tekniska och personbaserade källor. Must har också möjlighet att inrikta16 . I Musts uppdrag ingår även att bedriva militär säkerhetstjänst genom att följa upp och bedöma säkerhetshotet mot Försvarsmakten och att arbeta med skyddsåtgärder och säkra kommunikationer (signalskydd) för totalförsvarsintressen. () arbetar med signalunderrättelseverksamhet vilken omfattar att efter inriktningar från regeringen och efter tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen, inhämta informationsbärande signaler och data och att bearbeta, analysera och rapportera underrättelser från dessa. Inhämtningen kan avse signaler av olika slag i etern eller i tråd (fiberkabel). Förutom att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet har FRA i uppdrag att bidra till att stärka informationssäkerheten inom samhällsviktig verksamhet i . Arbetet är inriktat på verksamheter som hanterar information som är känslig i ett nationellt säkerhetsperspektiv. FRA bidrar till att stärka skyddet genom att bland annat testa sårbarheten i IT-system eller genom att ge råd om hur informationssäkerheten kan förbättras i de berörda verksamheterna. Det kan till exempel handla om informationssäkerheten i statliga myndigheter eller inom kritisk infrastruktur. () har ansvar för den tekniska underrättelsetjänsten. FMV bedriver inte i första hand egen inhämtning av uppgifter utan bidrar med analyser av underlag som inhämtats av andra FMV:s underrättelseanalyser syftar till att ge uppdragsgivarna en så god uppfattning som möjligt om materiel och teknisk förmåga i omvärlden för att därigenom skapa förutsättningar för såväl anpassning av taktik och skyddsåtgärder som materielanskaffning. Verksamheten finansieras i allt väsentligt av Försvarsmakten.17 Det underrättelsearbete som () bedriver, omfattar främst analyser av information som inhämtats av andra myndigheter. FOI bistår med analyser inom olika områden från rent teknikrelaterade frågor till säkerhetspolitiska frågeställningar. 16Inom försvarsunderrättelseverksamheten benämns en typ av styrning som inriktning. Se avsnitt 2.4.2. 17FMV:s årsredovisning , s. 92.