prop · H20396 · 2015-04-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:96 Säkring av bevis vid Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås när det gäller elektroniskt lagrad information att ska få granska och ta av kopior av eller göra utdrag ur bokföring och andra affärshandlingar i verkets lokaler, om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till verket. Denne ska ha rätt att följa de åtgärder som verket vidtar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579)................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Allmänt om konkurrenslagen............................................................ Säkring av bevis vid platsundersökningar ......... Granskning av elektroniskt lagrat material......................... Förslag till rättslig reglering............................................................ Frågans tidigare behandling ............................................. En samtyckesregel införs.................................................. Sammanfattning av promemorians förslag....................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579). får begära handräckning av för att genomföra de åtgärder som avses i 6 § första stycket 1, 2 eller 4.Vid handräckning gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning. ska dock inte underrätta den som undersökningen ska 2014/15:96 2 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6, 8 och 10–12 §§ konkurrenslagen (2008:579) ska ha följande lydelse. När genomför en undersökning har verket rätt att 1.granska bokföring och andra affärshandlingar, 2.ta kopior av eller göra utdrag ur bokföring och affärshandlingar, 3.begära muntliga förklaringar direkt på platsen, och 4.få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra utrymmen. I fråga om elektroniskt lagrad information får åtgärderna i första stycket 1 och 2 genomföras hos , om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till verkets lokaler. Denne har rätt att följa de åtgärder som verket vidtar. Ett beslut om undersökning ska innehålla uppgifter om 1.föremålet för och syftet med undersökningen, 2.tidpunkten när undersökningen ska börja, och heter enligt 6 §. heter enligt 6 § första stycket. Beslut enligt första stycket gäller , om rätten inte bestämmer något annat. 10 § får begära handräckning av för att genomföra de åtgärder som avses i 6 § 1, 2 eller 4. Vid handräckning gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning. ska dock inte under- rätta den hos vilken under- genomföras hos innan verkställig- Prop. Åtgärder enligt 1 eller 6 Åtgärder enligt 1 eller 6 § första inte avse en skriftlig handling stycket får inte avse en skriftlig 1. vars innehåll kan antas vara sådant att en advokat eller en advokats biträde inte får höras som vittne om innehållet, och 2. som innehas av advokaten 2. som innehas av advokaten eller biträdet eller av den till för- eller biträdet eller av den som mån för vilken tystnadsplikten tystnadsplikten gäller till förmån Om anser att en viss handling bör omfattas av en undersökning och den som åtgärden avser åberopar att handlingen är skyddad enligt första stycket, ska handlingen förseglas och skyndsamt överlämnas till av . Tingsrätten ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av undersökning. Vid åtgärder som Konkurrens- Vid åtgärder som Konkurrens- verket vidtar enligt 1 eller 6 § verket vidtar enligt 1 eller 6 § finns det inte någon skyldighet att första stycket finns det inte någon röja företagshemligheter av tek- skyldighet att röja företagshemlig- heter av teknisk natur. Denna lag träder i kraft . 2014/15:96 3 Ärendet och dess beredning I promemorian granskning av elektroniskt lagrat material, som upprättats inom , lämnas förslag till ändringar i konkurrenslagen (2008:579). En sammanfattning av promemorians förslag lämnas som bilaga 1. Promemorians lagförslag bifogas som bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (N2014/5312/ KSR). En förteckning över remissinstanserna bifogas som bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.2 och i författningskommentaren. 4 Allmänt om konkurrenslagen Konkurrenslagen (2008:579) syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen avser att generellt skydda samhällsekonomin och konsumenterna. Lagen är tillämplig på alla företag i hela näringslivet och i fråga om all produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Själva företagsbegreppet utgör emellertid en viss begränsning av tillämpningsområdet. Konkurrenslagen bygger i huvudsak på den konkurrensrättsliga förbudsprincipen. Principen innebär att vissa konkurrensbegränsningar i sig är skadliga och därför ska vara förbjudna. Lagens materiella bestämmelser är utformade med som förebild. Avsikten är att konkurrenslagen i materiellt hänseende ska likna konkurrensregler så mycket som möjligt (jfr prop. 1992/93:56 s. 19 och prop. 2007/08:135 s. 182). De materiella bestämmelserna i konkurrenslagen är inriktade på att motverka tre slag av åtgärder som kan skada en effektiv konkurrens: 1) gemensamma förfaranden som omfattar flera aktörer på marknaden (2 kap. 1 §, förbud mot konkurrensbegränsande samarbete), 2) ensidiga förfaranden (2 kap. 7 §, förbud mot missbruk av dominerande ställning) och 3) strukturella åtgärder (4 kap. 1 §, förbud mot företagskoncentra- Konkurrenslagen innehåller också en regel som gör det möjligt att pröva konkurrenskonflikter som uppstår när staten, en kommun eller ett landsting säljer varor och tjänster på marknaden i konkurrens med Prop. 2014/15:96 privata aktörer (3 kap. 27 §, förbud mot konkurrensbegränsande offentlig Den regeln kompletterar förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete respektive missbruk av dominerande ställning. har till uppgift att vaka över att konkurrenslagen följs. För att fullgöra sina uppgifter får verket bl.a. ålägga företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter och handlingar eller ålägga den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör (5 kap. 1 §). kan också ansöka hos om att få genomföra en platsundersökning hos ett företag för att utreda om det har överträtt förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning (5 kap. 3 §). En platsundersökning kan i vissa fall också äga rum hos ett annat företag än det som är föremål för verkets utredning (5 kap. 4 §) eller i bostäder och andra utrymmen som utnyttjas av styrelseledamöter och anställda i det företag som är föremål för utredning (5 kap. 5 §). kan ingripa mot företag som överträder förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning. Ett ingripande kan ske genom åläggande att upphöra med överträdelsen (3 kap. 1 §). Vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av förbuden kan hos ansöka om utdömande av konkurrensskadeavgift (3 kap. 5 §). När det gäller förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet respektive förbudet mot företagskoncentrationer kan verket ingripa genom att väcka talan i (3 kap. 32 § respektive 4 kap. 13 §). 5Säkring av bevis vid platsundersökningar En undersökning hos ett företag, en platsundersökning, är en ingripande åtgärd som är reglerad i konkurrenslagen (2008:579). I lagen finns bestämmelser som anger när en platsundersökning ska få ske (5 kap. 3–5 §§), vilken omfattning undersökningen får ha (5 kap. 6 och 8 §§) och vilka rättigheter som tillkommer den som undersökningen avser (5 kap. 9, 11–12 §§). Därtill anges i lagen att den som är föremål för undersökning inte får betungas onödigt (5 kap. 13 §). saknar möjlighet att ta egendom i beslag. En förutsättning för att genomföra en platsundersökning är att , efter ansökan av , beslutat att den ska få ske. Ett sådant beslut är i allmänhet meddelat utan att den som under- sökningen avser har fått tillfälle att yttra sig över ansökan (5 kap. 7 §). 2014/15:96 Vid platsundersökningen har rätt att, i den omfattning som anges i beslutet, bl.a. granska bokföring och andra affärshandlingar och ta kopior eller göra utdrag ur sådana handlingar. Dessa befogenheter är inte inskränkta till i vilken form eller i vilket medium handlingarna lagras. Rätten att granska och ta kopior av bokföring och andra affärshandlingar på plats hos företaget avser således såväl handlingar som finns i sedvanlig fysisk form som handlingar som företaget håller lagrade i elektronisk form och som kan läsas med tekniska hjälpmedel. Tingsrättens beslut om platsundersökning får överklagas till (7 kap. 2 §). 5.2Granskning av elektroniskt lagrat material Den ökade datoriseringen i samhället i allmänhet och hos företagen i synnerhet innebär att elektroniskt lagrade dokument numera utgör en stor del av de handlingar som har att gå igenom vid en platsundersökning. Bokföring och andra affärshandlingar lagras i allmänhet elektroniskt. Kontakter inom ett företag och mellan företag och andra sker också i stor utsträckning med e-post eller motsvarande. De datamängder som verket har att undersöka under en platsundersökning i syfte att finna bevis för en misstänkt överträdelse kan därför vara omfattande. Övergripande om spegling och kopiering av elektroniskt lagrat material använder två sätt för att effektivt kunna söka i före- tagets elektroniskt lagrade information: spegling eller kopiering. spegling och kopiering av data sker med forensisk programvara som resulterar i en forensisk kopia av det speglade eller kopierade materialet. Kopian lagras på en eller flera s.k. filkopieringsdiskar. använda en forensisk programvara kontamineras inte materialet av Vanlig kopiering, som innebär att man kopierar filer till en cd-skiva eller ett usb-minne, används i regel inte av , eftersom kopieringen inte ger forensiskt säkerställda Spegling sker av hela lagringsmedia och begränsar sig vanligen till media som innehåller en mindre datamängd, såsom bärbara datorer, mobiltelefoner och usb-minnen. Vid spegling plockas hårddisken ut ur användarens dator och ”speglas”, varvid en s.k. imagefil skapas. imagefil är en exakt kopia av originalhårddisken och innehåller s.k. metadata (dvs. uppgifter om när ett dokument skapades, av vem, när det ändrats etc.). Spegling påverkar inte det lagringsmedium som speglas och förfarandet lämnar inte några elektroniska spår. Spegling gör det också möjligt att återskapa raderade filer. Vid kopiering skapas enbart en kopia av de dokument som finns lagrade på lagringsmediet. Även vid kopiering erhålls metadata men, beroende på hur kopieringen sker, kan metadata förändras. lämna elektroniska spår i det medium som kopierats, men påverkar i Prop. 2014/15:96 regel inte de kopierade filerna. Servrar är oftast för stora för att speglas och får därför kopieras i stället. Filer lagrade på en server kan kopieras genom att de delar av servern där det finns material relaterat till de personer som är intresserat av kopieras klustervis. Detta betyder att samma kopiering görs för flera personer . väljer ofta att kopiera personens e-postkatalog och hemkatalog. Serverkopiering är oftast ett snabbare förfarande än spegling av hårddiskar. Till skillnad från spegling möjliggör inte serverkopiering att raderade filer återskapas. Om de aktuella servrarna inte finns i samma lokaler som företaget som är föremål för undersökningen, måste filerna på servern kopieras på distans. Det kan ta i anspråk om den kapacitet som finns för dataöverföring mellan servern och företaget är begränsad. Planering av en platsundersökning hos ett företag När planerar en platsundersökning, görs en kartläggning av de personer hos de aktuella företagen som verket bedömer kan ha bevisning om den misstänkta överträdelsen. För varje person bedöms hur central han eller hon är för utredningen. Vissa personer bedöms som centrala och större delar av materialet i deras datorer eller hem- och e-postkataloger på en server kan vara av intresse för utredningen. Andra personer bedöms som mer perifera rörande den misstänkta överträdelsen, varför endast delar av det materialet avseende dessa personer behöver kopieras. På så sätt kan verkets it-personal uppskatta hur mycket lagringsmedium som behöver tas i anspråk för kopieringen samt hur platsundersökningen kan komma att ta. En platsundersökning hos ett företag inleds med att delger det beslut där gett verket tillstånd att genom- föra en platsundersökning hos företaget. Härefter lokaliseras de arbets- rum och förvaringsutrymmen som de för undersökningen intressanta personerna har tillgång till. De dokument som påträffas och som kan komma att utgöra bevisning för den misstänkta överträdelsen markeras och kopieras i två exemplar, ett till och ett till före- Företaget kan därmed se vilket material som har Alla pappersdokument som kopierats protokollförs och numreras enligt ett system som gör det möjligt att urskilja hos vem och var hos företaget de påträffats. Spegling och kopiering av elektroniskt lagrat material påbörjas så snart som möjligt efter att företaget delgetts tingsrättens beslut. ovanligt att spegling eller kopiering av någon hårddisk eller del av server fortfarande pågår när för dagen avslutar sin genom- gång av pappersdokument och kontorslokaler. I sådana fall kan spegling eller kopieringen fortsätta även efter den ordinarie arbetstidens slut. att detta ska fungera måste företaget ge tillgång till ett 2014/15:96 utrymme som kan försegla och där speglingen eller kopieringen kan fortgå ostört. Det material som speglas eller kopieras läggs på en eller flera filkopieringsdiskar. För varje lagringsmedium (hårddisk, dvd-skiva, usb-minne eller motsvarande) som speglats eller kopierats till en filkopieringsdisk upprättas ett speglings- eller filkopieringsprotokoll. I protokollet antecknas uppgifter för att identifiera filkopieringsdisken. Varje disk får ett unikt s.k. hash-värde som kan sägas fungera som ett digitalt fingeravtryck. Innehållet på disken kan inte ändras utan att hash-värdet påverkas. Däremot kan filerna på disken läsas och skrivas ut utan att det påverkar hashvärdet. Genom att kontrollera hash-värdet kan det i efterhand säkerställas att materialet inte manipulerats och att dokumenten därför är autentiska. När alla relevanta elektroniska lagringsmedia är speglade eller kopierade upprättas en förteckning över samtliga filkopierings- och speglingsprotokoll. När undersökningen på plats har slutförts går tillsammans med företaget igenom vilka pappersdokument och elektroniska lagringsmedia som kopierats. Upprättade protokoll undertecknas av och företaget. Företaget behåller en kopia av protokollen och av de pappersdokument som verket kopierat. Om företaget så begär kan det också få kopior av den eller de filkopieringsdiskar som verket har sparat det kopierade eller speglade materialet på. De papperskopior och filkopieringsdiskar som tagit om hand transporteras därefter till . Filkopieringsdiskarna låses in i ett särskilt utrymme i avvaktan på att det elektroniskt lagrade materialet ska indexeras och granskas. Utrymmet är enbart tillgängligt för verkets it-personal. Granskning av elektroniskt lagrat material hos granskning av det elektroniskt lagrade materialet påbörjas först sedan det har indexerats. Indexering innebär att ett dator- program går igenom de dokument som finns lagrade på de filkopierings- diskar som verket tagit om hand och märker upp varje ord i materialet. Vid indexeringen skapas ett register över var i det elektroniskt lagrade materialet olika ord förekommer, vilket gör det möjligt att sedan snabbt och effektivt söka i materialet. En sökning utan att först indexera materialet är ineffektiv och tar alltför för att vara praktiskt Sökningen påbörjas därför aldrig innan det elektroniskt lagrade materialet har indexerats. En indexering av allt speglat eller kopierat material efter en platsundersökning kan ta i anspråk. När indexeringen är klar kan sökningen i det elektroniskt lagrade Företaget har möjlighet att närvara genom att följa sökningen i det elektroniskt lagrade materialet på särskilda dataskärmar som finns uppställda i ett annat rum än det som verkets personal använder för att genomföra sökningen. Sökningen i det indexerade materialet sker utifrån en sökordslista. öppnar de dokument som gett träff för ett sökord och bedömer om dokumentet omfattas av tingsrättens beslut. faller inom ramen för tingsrättens beslut och som bedöms vara Prop. 2014/15:96 intressanta för utredningen bokmärks elektroniskt. för företaget sitter i ett annat rum kan verkets personal diskutera de dokument som de ser på skärmen med varandra, vilket gör det lättare att förstå och värdera dem. Detta bidrar till en ökad precision i sökningarna. Om företaget har synpunkter på något dokument som verket har plockat upp för granskning, kan det framföra synpunkterna direkt till de tjänstemän som genomför granskningen. En sådan synpunkt kan vara att dokumentet omfattas av advokatsekretess, innehåller företagshemligheter av teknisk natur eller att det inte omfattas av tingsrättens beslut. När har valt ut vilka av de granskade dokumenten som det behöver för den fortsatta utredningen av den misstänkta överträdelsen, skrivs dessa ut. Därefter hålls en genomgång med företaget, på samma sätt som den som avslutar platsundersökningen i företagets lokaler. Efter genomgången upprättats ett protokoll som undertecknas av verket och företaget. Av protokollet framgår vilka utskrifter som verket har tagit om hand för sin utredning av den misstänka överträdelsen. dokumenterar varje moment i sin hantering av kopian av det elektronisk lagrade materialet i det för filkopieringsdisken aktuella speglings- eller filkopieringsprotokollet. hantering av disken förs fortlöpande in i protokollet. Av protokollet framgår en åtgärd har utförts samt vem som har utfört den. Den sista åtgärden som anges i varje protokoll är att filkopieringsdisken har raderats. Raderingen gör det omöjligt att återskapa något av den information som verket kopierat hos företaget. Efter det att raderingen har genomförts aktbilageras filkopierings- och speglingsprotokollen. Den som är part i ärendet kan granska protokollen under ärendets handläggning för att se vilka åtgärder som har vidtagit. 6 Förslag till rättslig reglering 6.1 Frågans tidigare behandling Regeringen beslutade att tillsätta en utredning för att, utom annat, undersöka om det behövs en reglering av arbetssätt när verket tar med sig elektroniskt lagrat material från ett före- tag för att granska det utanför företagets lokaler (dir. 2012:37). betänkandet Effektivare konkurrenstillsyn (SOU 2013:16) gick utred- ningen igenom förutsättningarna för att genomföra indexering och sökning på plats hos företaget respektive i verkets egna Vidare gjordes en jämförelse med förfarandena hos andra euro- peiska konkurrensmyndigheter och andra svenska myndigheter med Utredningen kom fram till att om skulle få genomföra indexering och sökning av elektroniskt lagrat material i verkets lokaler, skulle detta bidra till effek- Utredningen föreslog därför att när genomförde en platsundersökning skulle verket i sina lokaler få granska 2014/15:96 bokföring och andra affärshandlingar samt ta kopior av eller göra utdrag ur bokföring och affärshandlingar. Enligt utredningen borde företaget dock ha en möjlighet att få detta prövat, vilket kunde ske genom att överklaga tingsrättens beslut om platsundersökning. Utredningens förslag remitterades. En majoritet av remissinstanserna var positiva till förslaget, ett antal var dock kritiska. De som ifrågasatte förslaget pekade bl.a. på riskerna för att företagshemligheter och andra känsliga uppgifter skulle få onödig spridning vid en flytt av elektroniskt lagrat material till , att möjligheterna till domstolsprövning inte var tillräckliga från rättssäkerhetssynpunkt, att förslaget inte var begränsat till elektroniskt lagrat material och att det inte föreskrevs någon rätt för företaget att närvara vid den granskning som skulle genomföras i verkets lokaler. Särskilt med hänsyn till de rättssäkerhetssynpunkter som framförts av remissinstanserna bedömde regeringen att frågan om en rättslig reglering av möjligheter att vid en platsundersökning ta om hand elektroniskt lagrad information för fortsatt granskning och kopiering i verkets lokaler borde övervägas ytterligare (prop. 2013/14:135 s. 20). Regeringens förslag: I fråga om elektroniskt lagrad information får granska bokföring och andra affärshandlingar samt ta av kopior av eller göra utdrag ur sådan bokföring och sådana affärs- handlingar i verkets lokaler, om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till verket. att följa de åtgärder som verket vidtar. Lagändringarna träder i kraft . Promemorians förslag: får granska bokföring och andra affärshandlingar som lagras elektroniskt samt ta kopior av eller göra utdrag ur sådan bokföring och sådana affärshandlingar i verkets lokaler om den som undersökningen genomförs hos samtycker till det. övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig, utom en, tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Bland dem som till- styrkt förslaget lämnas följande synpunkter. tydligare bör framgå att åtgärderna ska få genomföras i verkets lokaler endast om den som undersökningen avser samtycker till det. bör enligt hovrätten bestämmelsen utformas så att den inte kan läsas motsatsvis, dvs. att ges befogenhet att granska annat material som inte är elektroniskt lagrat. Med hänvisning till Europa- domstolens praxis erinrar om att det måste finnas möjlighet att överklaga konkreta kopierings- och speglingsåtgärder. anser att det tydligare måste framgå att samtycket omfattar själva förflyttningen av materialet. vid anför att den föreslagna lagtexten bör förtydligas så att det tydligt framgår att det är kopior av elektroniskt lagrat material som får avlägsnas från företagens lokaler och som får ta kopior av eller göra utdrag ur. Datainspektionen konstaterar att det speglade eller kopierade materialet kan komma att innehålla information som utgör personuppgifter och saknar en analys bl.a. om behovet av särskilda regler utöver personuppgiftslagen (1998:204) för hantering. ifrågasätter om inte verkets hantering borde regleras ytterligare, men anför att det inte är nödvändigt så länge samtycket kan villkoras t.ex. med krav på extra säkerhetsåtgärder under transporten till verkets lokaler. Advokatfirman anför att förslaget bör kompletteras med en föreskrift om att samtycket ska vara skriftligt. Advokatfirman avstyrker förslaget. Delphi anför att förslaget är tveksamt från konstitutionella utgångspunkter eftersom det utgör ett ingrepp i den enskildes fri- och rättigheter. Vidare ifrågasätts förslagets lämplighet. En genomgång av materialet bör endast få ske i företagets lokaler för att inte riskera att material som omfattas av advokatsekretess eller innehåller företagshemligheter av teknisk natur kommer på avvägar. Skälen för regeringens förslag: Konkurrenslagen (2008:579) innehåller bestämmelser om befogenheter att genomföra undersökningar på plats hos företag i syfte att kunna utreda misstänkta konkurrensöverträdelser.