prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — tänkbara konsekvenser av en sådan felmatchning genom ett räkneexempel. Det måste betonas att syftet med räkneexemplet inte är att exakt skatta framtida etableringsgrader utan enbart att illustrera betydelsen av kommunplaceringens geografiska fördelning. Utgångspunkten för räkneexemplet är prognos över antalet kommunplacerade. Utifrån antagande om bland annat samma åldersfördelning för de nyanlända som skattar etableringsgraden de närmaste fyra åren dels utifrån mottagande, dels utifrån en fördelning av mottagandet som i större utsträckning styrs av sysselsättningshänsyn.125 Tabell 3.6 Skattad skillnad i sysselsättning för nyanlända i åldersgruppen 20–mellan mottagande och ett sysselsättningsstyrt mottagande, antal förvärvsarbetande Databearbetningar av (2015c). Enligt räkneexemplet förväntas etableringsgraden bli högre redan vid mottagningsåret om de kommunmottagna fördelas utifrån den observerade sysselsättningsökningen. efter mottagningsåret är skillnaden högre, andra året är den högre och tredje året är den högre. Skillnaden i antalet förvärvsarbetande varierar utifrån prognos. För de kommunmottagna med 2017 som mottagningsår skulle skillnaden enligt räkneexemplet bli drygt 1 000 fler förvärvsarbetande efter mottagningsåret. Detta är ett räkneexempel men det illustrerar ändå enligt mening vilken storleksordning effekterna av ett mer sysselsättningsinriktat mottagande skulle få. 3.3.7Kommunmottagande i relation till sysselsättningsutvecklingen Som framgått ovan är sysselsättningstillväxten i landet starkt koncentrerad till storstadskommuner och täta kommuner nära större städer. Tillsammans svarar dessa för av sysselsättningstillväxten 2010–2013. 125I den alternativa fördelningen fördelas de kommunmottagna proportionellt mot den observerade sysselsättningstillväxten i respektive kommungrupp. I storstadskommunerna tenderar också de nyanländas arbetsmarknadsetablering att gå snabbare än i andra kommuntyper. Av tidigare redovisning har emellertid också framgått att de nyanlända i allt lägre utsträckning kommer till kommuner med hög sysselsättningstillväxt. Detta gäller särskilt för de nyanlända som får hjälp av Arbetsförmedlingen eller med sitt boende. En viktig aspekt av de nyanländas förutsättningar att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden är således var de bosätter sig. I nedanstående karta illustreras hur mottagandet av nyanlända förhåller sig till sysselsättningsutvecklingen i respektive kommun. Karta 3.2 Kommunmottagna i relation till folkmängd och ökningen av förvärvsarbetande 2010–2013 6,3–163 (73) 2,5–6,2 (72) 1,2–2,5 (72) –0,4–1,2 (73) Källa: , Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), antal förvärvsarbetande (nattbefolkning) 2010–2013. , antal kommunmottagna 2010–2013. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I kartan har landets kommuner delats in i fyra lika stora grupper utifrån deras mottagande av nyanlända i relation till sysselsättningsutvecklingen.126 Den grupp med högst kvot tar således emot relativt få nyanlända i relation till sin sysselsättningsutveckling. Kommunerna med en lägre kvot har tvärtom tagit emot relativt många i relation till antalet nya jobb. Som framgår är utrymmet att ta emot fler nyanlända i relation till sysselsättningstillväxten huvudsakligen koncentrerat till storstadskommunerna och deras omgivning. Nedanstående diagram redovisar samma uppgifter i relation till antalet sysselsatta respektive folkmängd i kommunen. I den övre kvadranten till vänster i diagrammet återfinns de kommuner som har det lägsta mottagandet i förhållande till sin sysselsättningsutveckling. Diagram 3.5 Kommunernas mottagande i relation till ökningen av antalet förvärvsarbetande 2010–2013 Ökning i antal förvärvsarbetande i relation till folkmängden Landsbygd (130) Täta kommuner (131) Storstäder (29) Källa: , Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), antal förvärvsarbetande (nattbefolkning) 2010–2013. , antal kommunmottagna 2010–2013. Utifrån målsättningen om en ökad arbetsmarknadsetablering för de nyanlända vore det således önskvärt om dessa kommuner ökade sitt kommunmottagande. Kommunerna i den övre högra kvadranten har också en god sysselsättningsutveckling men tar redan emot förhållandevis många nyanlända. Ur etableringssynpunkt kan det hävdas att det är bra om dessa 126Ökningen av antalet förvärvsarbetande personer (nattbefolkningen) –2013 har dividerats med antalet nyanlända som tagits emot i kommunen . På så sätt har en kvot erhållits som visar antalet nya jobb per kommunmottagen nyanländ. kommuner fortsätter att ta emot förhållandevis många nyanlända. kan detta ställa ökade krav på infrastrukturinvesteringar och andra åtgärder för att minska risken för trångboddhet och utanförskap. Av diagrammet framgår att det tycks finnas en tendens till att nyanlända hamnar i kommuner som har sämre etableringsförutsättningar. Detta är i linje med vad som redovisats tidigare i detta kapitel. Det är också i linje med vad som framförts i en artikel av två svenska forskare. I artikeln konstateras att egenförsörjning är av avgörande betydelse för nyanländas integrering och att detta var huvudtanken bakom etableringsreformen 2010. framgår att de nyanlända trots reformens intentioner placeras just i kommuner där det är ont om jobb och där förutsättningarna för jobbtillväxt är svaga.127 3.3.8Bristen på bostäder är störst i storstäderna har också analyserat tillgänglig statistik om bostadsbyggande och bostadsbrist.128 I absoluta tal har visserligen bostadsbyggandet –2013 varit störst i storstadskommuner och täta kommuner nära större stad. Men när bostadsbyggandet sätts i relation till folkökningen är bostadsbyggandet lägst i storstadskommunerna, och det har också varit förhållandevis lågt under en ganska (se tabell 3.7). Inte (26 av 29) av storstadskommunerna uppgav i bostadenkät att det rådde bostadsbrist. uppgick andelen till 97 procent.129 127Wennström, , Özge (2015) Den geografiska spridningen av kommunplacerade flyktingar i , i Ekonomisk Debatt, årgång 43, nummer 4, s. 52–68. 128Sweco (2015c) s. 13 f. 129Ökningen kan förklaras av att ett par kommuner växlat sin bedömning olika år mellan bostadsbrist till balans. Begreppet balans ger utrymme för tolkningar och resultaten bör därför inte övertolkas. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Tabell 3.7 Andelen kommuner som bedömt att det råder brist på bostäder i kommunen (procent) Källa: bostadsenkät . Den minskade tillgången på bostäder syns tydligast om man ser på hur många kommuner som i bostadsenkät uppgett att det råder överskott på bostäder. uppgav 80 av landets 290 kommuner att det fanns ett överskott på bostäder i kommunen. hade detta antal sjunkit till endast 39 kommuner. Ingen av storstadskommunerna uppgav 2005–2013 att det råder överskott på bostäder. För samtliga övriga kommungrupper har antalet kommuner med överskott på bostäder dessutom minskat . Efter i normalfallet högst skrivs den nyanlände ut från etableringsuppdraget. Därmed upphör också etableringsersättningen och den nyanlände omfattas inte längre av etableringslagen. Efter etableringsperioden kan den som är anvisas till jobbgarantin för ungdomar. Under deltagande i jobbgarantin lämnas utvecklingsersättning eller aktivitetsstöd. Den som är anvisas i stället till jobb- och utvecklingsgarantin, vilket berättigar till aktivitetsstöd. Den som inte har uppfyllt ett arbetsvillkor har endast rätt till aktivitetsstöd i jobb- och utvecklingsgarantin. Ungdomar som har deltagit i jobbgarantin för ungdomar kan anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Efter att ha deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin är personen hänvisad till kommunens försörjningsstöd ifall han eller hon inte ordna sin försörjning på annat sätt. 3.4.1Knappt var tionde har ett arbete utan stöd Arbetsförmedlingen följer upp de nyanländas status 90, efter etableringsperiodens slut. Enligt den senaste redovisningen har total 15 774 personer som haft en etableringsplan lämnat etableringsuppdraget och 9 570 av dem lämnade etableringsuppdraget . Knappt var tredje person () som lämnade etableringsuppdraget 2014 arbetade eller studerade efter utskrivning, vilket var en ökning jämfört med . Andelen ökar endast marginellt men det sker en ökning jämfört med 2013.130 Av de nyanlända som avslutade sin etableringsplan 2014 hade ett arbete utan stöd . Motsvarande andel för män var och för kvinnor . hade denna andel stigit till , varav 7 för män och 4 för kvinnor.131 I nedanstående tabell (3.8) redovisas de senaste tillgängliga uppgifterna för utfallet . Tabell 3.8 Andelen nyanlända (procent) med avslutad etableringsplan som efter avslut var i arbete eller utbildning (mättillfälle ) Summa 1–4 Källa: Arbetsförmedlingen (2014) Arbetsförmedlingens återrapportering . Etablering av vissa nyanlända – etableringsuppdraget (). Tabellen visar att av samtliga som avslutat sin etableringsplan hade ett arbete eller studerade () . Knappt var tionde person () hade ett arbete utan statligt stöd. De flesta som hade ett arbete med stöd hade ett instegsjobb.132 Kvinnor går vidare till arbete både med och utan anställningsstöd i betydligt lägre utsträckning än män. Personer som etableringsinsatser fortfarande bedöms ha behov av stöd kan anvisas till de arbetsmarknadspolitiska programmen jobb- och 130Arbetsförmedlingen (2015c) s. 75 f. 132Instegsjobb för nyanlända är en subventionerad anställning som infördes . Den subventionerade anställningen ska beviljas från uppehållstillstånd. Anställningen ska kombineras med att den nyanlända läser sfi. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION utvecklingsgarantin eller till jobbgarantin för ungdomar.133 Statistik från Arbetsförmedlingen visar att deltog i ett arbetsmarknadspolitiskt program efter avslutad etableringsplan. Av dessa var inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin och i jobbgarantin för ungdomar.134 3.4.2 har inte etableringsreformen ökat sannolikheten för jobb har på uppdrag av regeringen genomfört en första utvärdering med syfte att studera effekterna av etableringsreformen på de nyanländas etablering mätt i sysselsättning, löneinkomst och deltagande i reguljär utbildning ett till efter ankomsten. En första delrapport lämnades till regeringen . Effekterna har mätts genom att jämföra nyanlända i reformen med en jämförelsegrupp som deltog i kommunernas tidigare introduktionsåtgärder. Resultatet visar att det inte var någon större skillnad mellan de två grupperna vad gäller sannolikheten att vara sysselsatt ett till efter ankomsten. hade varit sysselsatta 2011 respektive hade deltagit i reguljär utbildning. Utfallet för kvinnorna var betydligt sämre än för männen. Kvinnor hade 15 procentenheters lägre sannolikhet än männen att vara sysselsatta ett till efter mottagandet och 14 procents lägre lön. Enligt forskarna visar resultaten att etableringsreformen har haft en lika stor effekt som de tidigare kommunala integrationsåtgärderna på de nyanländas sannolikhet att vara sysselsatta, på lönenivån och på deltagandet i reguljär utbildning ett till efter ankomsten, trots att kostnaderna för etableringsreformens genomförande varit högre. I rapporten framhålls dock att det hade gått mindre än reformen genomfördes när utfallen mellan de två systemen mättes och att forskarna har jämfört ett inarbetat system med ett nytt som har haft påtagliga barnsjukdomar.135 3.4.3Risk för ökat utanförskap När statens insatser för etablering och integration inte fungerar på ett effektivt sätt ökar risken för utanförskap för allt större grupper. Detta kan i sin tur leda till betydande kostnader för såväl enskilda individer som samhället som helhet. Antalet så kallade utanförskapsområden har ökat kraftigt . Det finns 155 kommun- och stadsdelar i 50 kommuner runt om i landet 133Förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin; förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program; förordning (2007:813) om jobbgarantin för ungdomar. 134Arbetsförmedlingen (2014a) s. 72. 135Andersson , P., Wennebo Lanninger, A. & , M. (2015) Etableringsreformens första år – en första utvärdering. , s. 30 f. som definieras som särskilt utsatta. Tre fjärdedelar av de boende i dessa områden har utländsk bakgrund och många är lågutbildade. Högst andel invånare i utanförskapsområden finns i , och Botkyrka.136 Det skiljer i sysselsättningsgrad mellan de socioekonomiskt mest utsatta stadsdelarna och landet som helhet. Skillnaden i gymnasiebehörighet är och även när det gäller andelen invånare med långvarigt försörjningsstöd är skillnaderna stora.137 Olika regeringar har genomfört satsningar inom så kallat urbant utvecklingsarbete (tidigare urban utvecklingspolitik). har som ett led i arbetet med slutrapporten gjort en särskild undersökning av det utvecklingsarbetet. Studien visar på svårigheterna med att genom kortsiktiga riktade statliga insatser försöka lösa betydande samhällsproblem som har sin grund i den generella utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Även om stödet till lokalt utvecklingsarbete i de berörda stadsdelarna i många fall har varit värdefullt så har det endast haft en marginell effekt för att öka förvärvsfrekvensen, minska det långvariga försörjningsstödet och öka gymnasiebehörigheten. Svårigheterna för många ungdomar att uppnå gymnasiebehörighet samt upplevd otrygghet och social oro bland boende i dessa områden är två stora utmaningar i det fortsatta arbetet. undersökning visar också att statens insatser präglas av kortsiktighet i styrning och uppföljning och att det finns organisatoriska utmaningar när myndigheter saknar lokal närvaro i vissa kommuner och stadsdelar och inte arbetar områdesbaserat. Närmare 80 000 personer var inskrivna i mottagningssystem , varav ungefär två tredjedelar i ABO och knappt en tredjedel i EBO. I första hand är det tillgången på bostäder som styr var de i ABO hamnar. tar inte någon särskild hänsyn till arbetsmarknadsläge eller liknande. Asylsökande har rätt till grundläggande information om hur samhället fungerar samt vilka rättigheter och skyldigheter man har, oavsett om man får stanna i eller inte. Endast hälften av de personer som är inskrivna i mottagningssystem tar del av den grundläggande 136Folkpartiet (2014) Utanförskapets karta – en lägesbild av utvecklingen –2012, s. 18–19. 137Arbetsmarknadsdepartementet (Integration), (). Regeringens definition av ett utanförskapsområde är att det har en befolkningsmängd på minst 4 000 personer, en förvärvsfrekvens som är lägre än , ett långvarigt försörjningsstöd på och en gymnasiebehörighet lägre än . 2011/12:1, utgiftsområde 13. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION samhällsinformation som ska tillhandahållas. Det är också mycket få asylsökande som deltar i etableringsförebredande insatser som till exempel undervisning i svenska eller praktik. Allt fler nyanlända som beviljats uppehållstillstånd blir kvar i boende utan möjlighet att påbörja sin etablering. gällde detta drygt 11 000 personer. Enligt prognosen kommer antalet att vara över 13 000 personer 2015 och drygt 17 000 personer 2016. Enligt prognoser kommer antalet kommunmottagna att ungefärligen uppgå till 53 000 personer 2015 och 82 000 personer 2016. ordnade av de nyanlända (inklusive direktinresta anhöriga) eget boende, fick sin kommunplats genom Arbetsförmedlingen medan var kvotflyktingar. Av tidigare granskningar framgår att processen för att ta fram anvisningsbara kommunplatser har svaga styreffekter för utfallet. Processen omfattar endast en mindre del () av de kommunmottagna. När kommunens åtagande för mottagandet fastställs (kommuntalen) är det huvudsakligen tillgången till bostäder som styr, inte arbetsmarknadssituationen. har gett konsultföretaget i uppdrag att belysa hur nyanlända fördelar sig över landet i förhållande till bland annat arbetsmarknadsläget i mottagande kommuner. Av denna analys framgår att storstadskommuner och så kallade täta kommuner nära en större stad relativt sett tar emot allt färre nyanlända medan det omvända gäller för övriga kommunkategorier, framför allt landsbygdskommuner. har sysselsättningstillväxten varit starkt koncentrerad till just storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. Av undersökningen framgår vidare att de nyanländas etablering är betydligt bättre i storstadskommuner jämfört med i övriga kommunkategorier. Med hjälp av räkneexempel illustreras att de nyanländas etablering skulle öka om mottagandet i ökad utsträckning kom till stånd i kommuner med sysselsättningstillväxt, det vill säga framför allt storstadskommuner. Dock kan konstateras att bostadsbristen är särskilt kännbar i kommuner med god sysselsättningstillväxt och därmed goda förutsättningar för de I relation till folkökningen är bostadsbyggandet lägst i storstadskommunerna. Arbetsförmedlingen följer upp de nyanländas status 90, efter etableringsperiodens slut. Vid den senaste uppföljningen hade drygt 15 700 personer som haft en etableringsplan lämnat etableringsuppdraget. Knappt var tredje person () som lämnade etableringsuppdraget 2014 arbetade eller studerade efter utskrivning medan hade ett arbete utan stöd. efter avslutad etableringsplan hade ett arbete utan stöd. När det gäller arbetsmarknadsetablering, med eller utan anställningsstöd, är utfallet sämre för kvinnor än för män. Däremot studerar nyanlända kvinnor i något större utsträckning än män efter utskrivning från etableringsuppdraget. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4Statens styrning i ett systemperspektiv Syftet med detta kapitel är att belysa om staten har skapat ett ändamålsenligt system för ansvariga aktörer att utföra sina uppgifter inom Det handlar bland annat om roll- och ansvarsfördelning samt förutsättningar för samverkan. Vidare behandlas översiktligt resurstilldelning och regeringens löpande styrning inom området. 4.1Regeringens styrning och uppföljning Inom många områden handlar statens insatser främst om att skapa förutsättningar för andra organisationer att agera inom vissa ramar och mot vissa mål. Det gäller framför allt regeringen men även dess myndigheter som i allt större utsträckning beställer och upphandlar eller ålägger andra aktörer att tillhandahålla vissa tjänster eller viss verksamhet. Regeringen har ett ansvar för att styra riket och se till att den statliga verksamheten bedrivs effektivt och med god hushållning. Mot ovanstående bakgrund anser att regeringen har ansvar för att på ett ändamålsenligt sätt lägga fast den politiska inriktningen, det vill säga bestämma målen för verksamheten samt att åtminstone på ett övergripande plan ange hur verksamheten förväntas leda fram till målen (policyteori) organisera och ange ramarna för arbetet, det vill säga att skapa ett system för politikens genomförande genom att bestämma arbets- och ansvarsfördelning samt processer med mera sköta den löpande styrningen, det vill säga ge uppdrag, anslå medel, hantera uppkomna situationer, bedriva löpande uppföljning med mera följa upp och utvärdera verksamheten samt på basis av genomförd kunskapsinhämtning löpande styra och ompröva eller justera verksamheten rapportera om verksamheten och dess resultat till sina uppdragsgivare, det vill säga till riksdag och medborgare. Etableringsreformen innebar flera stora förändringar av svensk integrationspolitik. Vid genomförandet ansågs reformen vara den största förändringen av politikområdet på 25 år.138 Målen för integrationspolitiken låg däremot i allt väsentligt fast.139 Utifrån en kritik att målen inte hade nåtts syftade reformen till att förändra förutsättningarna för såväl myndigheter och privata aktörer som för de nyanlända själva. Etableringsreformen kan på så vis i hög grad betraktas som en organisationsreform.140 Den innebar framför allt en förändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Genom att Arbetsförmedlingen övertog det övergripande ansvaret från kommunerna skulle fokus på etablering på arbetsmarknaden stärkas samt likvärdigheten mellan olika delar av landet förbättras.141 Reformen innebar även ett ökat inslag av upphandlingslösningar. Detta markerade ett skifte i svensk integrationspolitik, som tidigare lagt en större tyngdpunkt vid en ”mjukare” styrning där förhandling, överenskommelser och normbildning hade utgjort viktiga styrmedel för staten.142 Den nya styrningslogiken kom främst till uttryck genom utformandet av den nya tjänsten etableringslots, för vilka en ny marknad skapades utifrån lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Införandet av etableringslotsarna avsågs leda till att insatserna i större utsträckning skulle anpassas till individens behov genom att den nyanlända själv skulle välja lots på en fri marknad.143 Systemet med etableringslotsar skulle även stimulera framtagandet av nya, innovativa metoder som i sin tur skulle innebära att nyanlända snabbare skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Utöver etableringslotsarna innebar Arbetsförmedlingens övertagande av ansvaret för nyanländas etablering från kommunerna även ett ökat inslag av privata aktörer. har andelen kompletterande aktörer som upphandlas av Arbetsförmedlingen ökat kraftigt. Under loppet av ökade antalet upphandlingar, och således även kostnaderna, från att 2008 ”Nyanlända behöver mer än en klapp på huvudet”, , . 139De av beslutade integrationspolitiska målen är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 13, s. 14, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 140Qvist, M. (2013) Hur kan samverkan utvecklas för effektivare integrationsinsatser? Delrapport i utvärderingen av myndigheternas genomförande av etableringsreformen i . REMESO, , s. 4 f. 142Qvist, M. (2012) Styrning av lokala integrationsprogram. Studies in Arts and Science no 562, s. 104–106. 2009/10:60, s. 35. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION ha uppgått till till . Sammanlagt har Arbetsförmedlingen 2008–2014 upphandlat kompletterande arbetsförmedlingstjänster för från kompletterande aktörer. Arbetsförmedlingens kostnader för upphandling –2014 () Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar 2009–2014. Not: Uppgifterna avser Arbetsförmedlingens kostnader för köp av tjänster från kompletterande aktörer (för deltagare inom och utanför etableringsuppdraget) och etableringslotsar. Kostnaderna för etableringslotsar har endast utgjort en mindre del av de totala kostnaderna. Med etableringsreformen kom dessa tjänster att i många fall ersätta tjänster som kommunerna tidigare tillhandahållit i egen regi. 4.1.2Övergripande arbets- och ansvarsfördelning har tre departement (, och ) det huvudsakliga ansvaret för att genomföra av regeringens politik för migration och integration, inklusive etablering av nyanlända. för frågor om utbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering. Som en del av regeringens tvärsektoriella styrning har det också tillsatts en statssekreterargrupp för mottagande och etablering. Arbetsförmedlingen ska samordna insatserna inom ramen för etableringsuppdraget och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.144 Vid sidan av det specifika ansvaret gentemot de nyanlända inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion också ett generellt ansvar för att alla nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.145 Länsstyrelserna ska främja samverkan mellan berörda kommuner och samt myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för Även kommunerna har en central roll. De har ansvar för tillgång till bostäder, sfi, samhällsorientering, den kommunala vuxenutbildningen och de arbetssökandes barn och ungdomar. 1443 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 1456 § lagen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 6 a § i samma förordning innehåller motsvarande bestämmelser avseende personer som omfattas av etableringsuppdraget. Arbetsförmedlingen tecknar avtal med privata utförare och organisationer om olika insatser i syfte att öka den nyanländas möjligheter på arbetsmarknaden.