prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Artiklarna 37–44 och 46–58 behandlar resolutionsverktygen. Generellt gäller att medlemsstaterna får skapa ytterligare verktyg utöver de som anges i artiklarna, så länge som dessa följer principerna i artiklarna 31 och 34. Resolutionsverktygen utgör myndighetens faktiska sätt att hantera ett institut under resolution, antingen för att få det på fötter igen i någon form, eller för att avveckla det under ordnade former (alternativt en kombination av de två). I och med genomförandet av reglerna om resolutionsverktygen har medlemsstaterna att ta ställning till ett antal vägval, som beskrivs nedan. Försäljningsverktyget ger myndigheten befogenheter att sälja hela eller delar av institutet under resolution, inklusive aktier eller andra äganderättsinstrument (artiklarna 38 och 39). Hur bestämmelserna om försäljningsverktyget ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 22. Broinstitutsverktyget beskrivs i artiklarna 40 och 41. Ett broinstitut är en ny juridisk person dit resolutionsmyndigheten har möjlighet att överföra hela eller delar av institutet under resolution, inklusive aktier eller andra äganderättsinstrument, så länge det inte tillförs fler skulder än tillgångar till brobanken (som m.a.o. måste vara solvent). Myndigheten får därutöver använda resolutionsreserven (se nedan) för att kapitalisera broinstitutet. Det är meningen att broinstitutet ska vara en temporär lösning: det ska antingen avvecklas, eller säljas. Myndigheten har till en början en frist att driva broinstitutet, men kan förlänga den fristen med i taget. Hur bestämmelserna om broinstitutsverktyget ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 22. Verktyget avskiljande av tillgångar Artikel 42 beskriver verktyget avskiljande av tillgångar. Detta verktyg får endast användas i kombination med något annat resolutionsverktyg. Verktyget avskiljande av tillgångar kallas ibland ”bad bank” eftersom det är ett sätt för myndigheten att avskilja tillgångar med osäkert värde. På så sätt kan ett institut under resolution eller ett broinstitut drivas vidare med tillgångar vars värde är mer pålitligt, medan de dåliga till- gångarna avvecklas under ordnade former i en tillgångsförvaltningsenhet som skapats med verktyget avskiljande av tillgångar. Hur bestämmelserna om verktyget avskiljande av tillgångar ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 22. Skuldnedskrivningsverktyget är på många sätt navet i krishanterings- direktivet. Verktyget bygger på principen att aktieägare och borgenärer i den mån det är möjligt ska bidra till förlusttäckning i resolution. Myndigheterna har inte tidigare haft möjlighet att med ett samlat grepp skriva ned skulderna i ett institut så att det sedan är möjligt att driva det vidare. I regel har det krävts frivillig omförhandling eller insolvens för att borgenärer ska åsamkas förluster. Artiklarna 43, 44 och 46–55 behandlar skuldnedskrivningsverktyget. Verktygets komplexitet och de vägval som medlemsstaterna har att göra i genomförandet av verktyget motiverar den utförliga regleringen på detta område. I en skuldnedskrivning följer myndigheten något som kan beskrivas som en omvänd förmånsrättsordning: först skrivs alla efterställda skulder ned till noll, sedan alla skulder utan förmånsrätt, samt därefter alla med allmän förmånsrätt. Säkerställda obligationer som har en särskild förmånsrätt får som huvudregel inte skrivas ned, inte heller garanterade insättningar och vissa andra skulder som anges i artikel 44.2. Myndig- heten kan även välja att konvertera skulder till äganderättsinstrument för att kapitalisera ett institut efter att skuldnedskrivningen har återställt dess balansräkning. Efter en fullbordad skuldnedskrivning ska en omstruktu- reringsplan för verksamheten göras. Hur bestämmelserna om skuldnedskrivningsverktyget ska genomföras Prop. 2015/16:5 behandlas i avsnitt 22. Eftersom det inte alltid är praktiskt möjligt att skriva ned alla skulder, eller om skuldnedskrivningen skulle leda till alltför negativa effekter, har myndigheten viss flexibilitet i tillämpningen av verktyget. Om medlemsstaterna vill använda offentliga medel för att indirekt täcka förluster i resolution, som beskrivs i artikel 101.2, måste enligt artikel 44.5 motsvarande av institutets balansräkning först ha skrivits ned. Ett alternativt förfarande anges dock i artikel 44.8 där, under vissa förutsättningar, det är möjligt att i stället utgå från nedskrivningar motsvarande av riskvägda tillgångar för att få använda offentliga medel. Frågan om att införa regler som rör det alternativa förfarandet i artikel 44.8 behandlas i avsnitt 22. Medlemsstaterna har möjlighet, men är inte ålagda, att införa de statliga finansiella stabiliseringsverktyg som beskrivs i artiklarna 56–58. De statliga finansiella stabiliseringsverktygen utgörs av verktyget för offentligt kapitalstöd och verktyget för tillfälligt offentligt ägande. Skillnaden mellan dessa och andra verktyg är att det är medlemsstaten, inte myndigheten, som beslutar om deras användande och att medlen som används inte får tas från resolutionsreserven. Innan de statliga finansiella stabiliseringsverktygen kan komma i fråga måste en nedskrivning på såsom beskrivs ovan ha gjorts. I ett sådant fall är det inte möjligt att i stället utgå från nedskrivningar motsvarande av riskvägda tillgångar. Användande av de statliga finansiella stabiliseringsverktygen förut- sätter även att det föreligger en ”mycket exceptionell situation med en systemkris”. Stödet måste prövas enligt statsstödsreglerna. Överväganden som rör möjligheten att införa regler om statliga finansiella stabiliseringsverktyg i svensk rätt behandlas i avsnitt 22. Artiklarna 73–80 beskriver krishanteringsdirektivets skyddsregler. Resolution innebär potentiellt vittgående ingrepp i ägares och borgenärers rättigheter, varför skyddsreglerna är motiverade för att se till att det aldrig ska bli ett sämre utfall för ägare och borgenärer än det hade blivit vid ett insolvensförfarande. Som tidigare nämnts ska en slutlig värdering göras efter att resolutionsverktygen har använts (artikel 74). Om den värderingen visar att ägare och borgenärer har fått ett sämre utfall än vad de skulle ha fått i ett insolvensförfarande ska de ersättas från resolutionsfonden med mellanskillnaden (artikel 75). Det finns även andra skyddsregler av mer teknisk natur som rör t.ex. olika typer av finansiella avtal. Hur skyddsreglerna ska genomföras i svensk rätt behandlas i 5.4.2 Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution Artiklarna 59–62 behandlar nedskrivning och konvertering av kapital- instrument, både i och utanför resolution. Utanför resolution är syftet med nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument att stärka institutets kapitalbas och därigenom förhoppningsvis förhindra resolu- tion. Innan nedskrivningen eller konverteringen utförs ska en värdering göras (artikel 36). Hur bestämmelserna om nedskrivning eller konvertering av kapital- instrument utanför resolution ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 14. Artiklarna 99–109 behandlar de finansieringsarrangemang som medlemsstaterna är skyldiga att inrätta i syfte att i viss utsträckning kunna täcka kostnader i resolutionsförfaranden. Sådana arrangemang ska som huvudregel vara fonder som ska uppgå till minst motsvarande av garanterade insättningar i medlemsstatens bank- system. Medlen ska komma från obligatoriska avgifter som tas från instituten på förhand. Finansieringsarrangemangen (i fortsättningen benämnt resolutions– reserverna) får användas till ett begränsat antal ändamål i resolution. Dessa ändamål redogörs för i artikel 101. Om medlen i en resolutionsreserv tar slut kan den antingen låna från marknaden eller från andra medlemsstaters resolutionsreserver. Resolu- tionsreserver är dock inte förpliktade att låna ut till varandra, utan det sker på frivillig basis. Resolutionsreserven har även möjlighet att ta ut extraordinära efterhandsbidrag från instituten. Vid en koncernresolution ska berörda resolutionsreserver komma överens om hur mycket var och en ska bidra. Detta kallas finansierings- plan och beskrivs i artikel 107. Krishanteringsdirektivet föreskriver även i artiklarna 108 och 109 att insättningar ska få en bättre förmånsrätt (har de ingen) samt att fordringar som insättningsgarantisystemet har, vilka dock omfattas av samma skyddsregler som andra borgenärer, ska kunna skrivas ned i stället för garanterade insättningar. Medlemsstaterna ges ett antal valmöjligheter när det gäller resolutions- reserverna. I normalfallet ska dessa vara reella fonder med egna tillgångar, men medlemsstaterna får enligt artikel 100.6 välja att i stället inrätta resolutionsreserven såsom en del av statsbudgeten (motsvarande hur den svenska stabilitetsfonden fungerar ). Hur finansieringsarrangemangen ska genomföras i svensk rätt behand- las i avsnitt 25. Beslutsgångarna i krisförebyggande och krishanterande arbete med avse- ende på samarbete mellan medlemsstater i EU har till stor del redan beskrivits ovan. Myndigheter inom EU har möjlighet att upprätta ett europeiskt resolu- tionskollegium om ett moderföretag utanför EU har minst två dotterbolag eller betydande filialer inom EU. Det europeiska resolutionskollegiet utför sedan koncernens alla resolutionsförfaranden inom EU. Kollegiet har möjlighet att vägra att utföra dessa om de skulle ha negativa effekter på medlemsstaternas finansiella stabilitet. Resolutionskollegiernas arbete behandlas mer utförligt i avsnitt 26. Om det emellertid uppstår en situation där dotterföretag inom EU som har moderföretaget utanför EU behöver försättas i resolution finns bestämmelser om det i artiklarna 89 samt 93–98. Europeiska kommissionen och får ingå olika sorters avtal med myndigheter i tredjeland. Fler detaljer om dessa, samt frågan om hur bestämmelserna om gränsöverskridande samarbete ska genomföras i svensk rätt, behandlas i avsnitt 26. Krishanteringsdirektivets sekretessbestämmelser finns huvudsakligen i artikel 84. Bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter finns i artikel 90. Hur dessa bestämmelser ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 27. Artiklarna 110–114 behandlar sanktioner. Bestämmelserna om sanktioner har utformats så att de motsvarar sanktionsbestämmelser i andra antagna rättsakter på finansmarknadsområdet. Både fysiska och juridiska personer kan komma att bli föremål för sanktioner. Hur sanktionsbestämmelserna ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 28. Artiklarna 85 och 86 behandlar rätten till överklagande. Beslut som rör resolutionsförfaranden kan överklagas, men en överklagan innebär inte automatiskt ett uppskjutande av beslutet i fråga. Medlemsstaterna kan dessutom välja att kräva att beslut om krisförebyggande eller kris- hanterande åtgärder godkänns på förhand av vad som i krishanterings- direktivet benämns en rättslig myndighet, t.ex. en domstol. Hur bestäm- melserna om överklagande ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 29. 2015/16:5 5.4.8 Ikraftträdandebestämmelser Frågor om när krishanteringsdirektivet träder i kraft och ska vara genomfört i medlemsstaterna behandlas i artiklarna 130 och 131. Av artikel 130 framgår att krishanteringsdirektivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . Medlemsstaterna kan dock välja att inte börja tillämpa bestämmelserna om skuldnedskrivning förrän senast fr.o.m. . I samband med finanskrisen infördes ny lagstiftning i . Centrala bestämmelser avseende hantering av kreditinstitut i kris finns i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, kallad stödlagen. Lagen ger staten möjlighet att gripa in och kapitalisera kreditinstitut i behov av stöd. Stödlagen omfattar enbart kreditinstitut, till skillnad från krishanteringsdirektivet som även omfattar värdepappers- bolag och vissa andra företag (se avsnitt 6.5). Stöd enligt stödlagen får enbart ges för antingen fortsatt verksamhet i livskraftiga kreditinstitut, eller för rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av kreditinstitut som inte kan förväntas uppnå lönsamhet på lång sikt. Stödet ges främst i form av garantier eller kapitaltillskott och ska förenas med villkor som syftar till det mottagande kreditinstitutet och dess ägare i första hand ska bära uppkomna förluster. Stödlagen innehåller dock inte detaljerade bestämmelser om hur stödet ska utformas och uppställer inte något krav på skuldnedskrivning eller konvertering. Stödet ska, så långt som möjligt, utformas på ett affärsmässigt sätt utan otillbörlig snedvridning av konkurrensen och så att statens långsiktiga kostnader för stödet hålls så låga som möjligt. Staten bör få ersättning för sitt risktagande och i möjligaste mån kunna återfå stöd som getts. Stödlagens regler kompletteras av förordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl., förordningen (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut och förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Av stödlagen framgår att regeringen har att utse en stödmyndighet som ansvarar för tillämpningen av regelverket. har getts uppgiften som stödmyndighet. En prövningsnämnd för stöd till kreditinstitut kan pröva frågor om bl.a. villkor för statligt stöd, tvister om inlösen av aktier i stödmottagande kreditinstitut eller om lösenbeloppets storlek. har dessutom att pröva vissa beslut som kan fatta enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. beslut får inte överklagas. En ny lag om resolution Regeringens förslag: En ny lag om resolution införs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Genomförandet av krishanterings- direktivets bestämmelser i svensk rätt innebär att ett stort antal relativt detaljerade, materiella bestämmelser om resolution måste införas i svensk lag. Enligt regeringens mening bör en stor del av det nya regel- verket genomföras genom att en ny lag om resolution införs. Detta innebär att huvuddelen av de materiella bestämmelser som rör förberedelser för och genomförande av resolution samlas i en lag. Regeringens förslag: De delar av krishanteringsdirektivets bestäm- melser som rör införs i stor utsträckning genom ändringar i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Det följer av krishanteringsdirektivet att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna – i Finans- inspektionen – ges vissa uppgifter, t.ex. i fråga om granskning av åter- hämtningsplaner (se avsnitt 7), godkännande av avtal om koncerninternt finansiellt stöd (se avsnitt 10) och s.k. tidiga ingripanden (se avsnitt 12). ansvarar även för tillsynen över finansiella företags efterlevnad av tillämpliga regler, och för att vidta åtgärder om företagen inte följer reglerna. Det framstår enligt regeringens bedömning som lämpligast att de uppgifter som ansvarar för enligt det nya regelverket regleras i den s.k. sektorslagstiftningen, främst lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF, och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, förkortad LVM. Undantag från nämnda huvudprincip görs emellertid genom att bestämmelser om skuldnedskrivning och konvertering utanför resolution införs i lagen om resolution trots att , enligt reger- ingens bedömning, bör ges ansvaret för att tillämpa de reglerna. Bestäm- melserna om skuldnedskrivning och konvertering utanför resolution bedöms dock vara så nära anknutna till bestämmelserna om skuldned- skrivning och konvertering i resolution att de bör finnas i samma lag. En ny lag om förebyggande statligt stöd Regeringens förslag: Reglerna i lagen om statligt stöd till kredit- institut om stöd till livskraftiga kreditinstitut och finansieringen av sådant stöd bör i tillämpliga delar, och justerade för att ansluta till krishanteringsdirektivets regler, föras över till en ny lag om förebyg- gande statligt stöd till kreditinstitut. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Stödlagens bestämmelser om statligt stöd till kreditinstitut är inte fullt ut förenliga med de bestämmelser i krishanteringsdirektivet som rör s.k. förebyggande statligt stöd (se avsnitt 13). Mot bakgrund av att bestämmelserna i krishanteringsdirek- tivet relativt detaljerat reglerar under vilka förutsättningar medlemsstater kan ge stöd till kreditinstitut och värdepappersbolag i form av garantier eller kapitaltillskott, framstår det som lämpligt att ta in bestämmelser om detta i en ny lag (i det följande benämnd den nya stödlagen) som ersätter den nu gällande stödlagen. Den nya stödlagen bör också innehålla bestämmelser om stabilitetsfonden, som får användas för att finansiera åtgärder enligt lagen. Beslut enligt den nya stödlagen bör, på samma sätt som motsvarande beslut enligt den nu gällande stödlagen, inte kunna överklagas. Detta innebär att stöd till kreditinstitut inte längre kommer att ha några uppgifter enligt det nya regelverket, utan enbart i fråga om prövning av vissa beslut enligt lagen om insättnings- garanti. Det framstår mot denna bakgrund som lämpligast att bestäm- melser om förs in i lagen om insättningsgaranti. Frågan om uppgifter enligt den lagen får övervägas inom ramen för genomförandet av insättningsgarantidirektiv i svensk rätt. Regeringens förslag: Frågor om åtgärder enligt den nya lagen om resolution ska, med vissa undantag, prövas av (resolutionsmyndigheten). Om överväger en åtgärd som kan få direkta budget- eller systemeffekter, ska , med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om huruvida åtgärden med hänsyn till risken för sådana effekter kan godtas. Regeringens bedömning: Det bör inrättas ett särskilt beslutsorgan inom med uppgift att fatta beslut i ärenden som rör resolution. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer inte med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att regeringen ska vara resolutionsmyndighet, men att den ska delegera merparten av resolutionsuppgifterna till och . Den närmare ansvarsfördelningen mellan regeringen och resolutions- myndigheten bör enligt utredningen anges i förordning. Enligt utredningens förslag bör ges ansvaret att besluta om åtgärder för att undanröja hinder mot att hantera företag genom resolution och minimikravet för nedskrivningsbara skulder. Vidare gör utredningen inte någon särskild bedömning av formerna för resolutionsfunktionens inrättande hos . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att det stora flertalet av uppgifterna enligt krishanteringsdirektivet bör delegeras till en eller flera myndigheter. Beslut som är av större principiell och ekonomisk betydelse bör dock inte delegeras till en förvaltningsmyndighet, utan i sådana frågor bör regeringen ha en central roll i beslutsfattandet. Det gäller särskilt sådana beslut som omfattar överenskommelser med andra länder. I fråga om beslutsfattande rörande icke gränsöverskridande företag bör besluten dock kunna fattas av någon annan myndighet än regeringen. Resolutionsförfarandet bör skötas av en myndighet som är skild från . Kopplingarna mellan insättningsgarantin och resolutionsverksamheten innebär att ansvaret för båda dessa verksamheter bör samlas hos en myndighet. Ansvaret för resolutionsplaneringen, inklusive beslut om minimikrav för nedskriv- ningsbara skulder och ingripande för att undanröja hinder mot resolution, bör läggas på den myndighet som ansvarar för resolution. Riksgälds- kontoret har i sak ingen invändning mot att ansvarsfördelningen pekas ut i lag, men noterar att förslaget delvis är inkonsekvent, dels eftersom utredningen anger att samtliga resolutionsuppgifter bör fördelas av regeringen, dels eftersom lagförslaget inte innefattar samtliga uppgifter som enligt utredningens bedömning bör ligga på . anser att den inte bör få ansvaret för att hantera företag under resolution. I och med att inspektionen ska ha tillsyn över ett företag i resolution är det inte lämpligt att den ansvarar för skötseln av samma företag. Däremot bör inspektionen ansvara för åtgärder mot ett företag utanför resolution, däribland fastställande av minimikravet för nedskrivningsbara skulder, resolutionsplaneringen samt identifiering och undanröjande av väsentliga hinder mot att hantera ett företag i resolution. Vidare bör inspektionen utses till kontaktmyndighet för samarbete och samordning med andra relevanta myndigheter i övriga EES-länder. anser att arbetsfördelningen mellan myndigheterna bör förtydligas och finjusteras samt att kravet på separation inom mellan tillsynsaktiviteter och aktivi- teter inom ramen för förslaget till resolutionslag klargörs. Det operativa oberoendet mellan de tillsyns- och resolutionsuppgifter som Finansin- spektionen tilldelas måste framgå av lagtext alternativt av förordning. Skälen för regeringens förslag och bedömning enligt den nya lagen om resolution Enligt artikel 3.1 i krishanteringsdirektivet ska varje medlemsstat utse en, eller i undantagsfall flera, resolutionsmyndigheter som får tillämpa de resolutionsverktyg och utöva de resolutionsbefogenheter som anges i direktivet, dvs. sådana verktyg och befogenheter som får användas för att hantera ett företag i resolution. Inom ramen för detta lagstiftningsärende benämns sådana verktyg och befogenheter, tillsammans med finansiella stabiliseringsverktyg, gemensamt för resolutionsåtgärder (se avsnitt 6.2). ska vara en offentlig förvaltningsmyndighet eller en myndighet med förvaltningsbefogenheter (artikel 3.2). tionsfunktionen får ges till en eller flera myndigheter som även bedriver Som exempel nämns departement, eller Särskilda krav gäller dock om resolutionsfunk- tionen ges till en myndighet som även har andra funktioner. ska operativt oberoende mellan resolutionsfunktionen och myndighetens övriga funktionerna säkerställas och personalen som utför resolutions- funktionen måste vara strukturellt separerad och ha andra rapporterings- vägar än personalen som utför myndighetens övriga funktioner (artikel 3.3). krävs att myndigheter och deras medarbetare som ägnar sig åt tillsyn respektive resolution ska samarbeta nära vid förberedelser, planering och tillämpning av resolution (artikel 3.4). Med tanke på vilka konsekvenser ett finansiellt företags fallissemang kan få för en medlemsstats finansiella system och ekonomi och att offentliga medel kan krävas för hanteringen av en finansiell kris, före- skriver vissa artiklar i krishanteringsdirektivet att relevanta departement eller regeringen i medlemsstaterna involveras i såväl krisförberedande arbete som resolution. Användningen av statliga stabiliseringsverktyg är dessutom uttryckligen förbehållen det behöriga departementet eller regeringen (jfr avsnitt 22.34.3). Av artikel 3.6 i krishanteringsdirektivet framgår vidare att om resolutionsmyndigheten inte är det behöriga departementet ska myndigheten, om inte annat framgår av nationell rätt, få det behöriga departementets godkännande innan beslut genomförs som kan få direkta budget- eller systemeffekter. Vilka beslut som kan få sådana effekter är inte närmare specificerat i direktivet, utan det har i huvudsak överlämnats till medlemsstaterna att avgöra i vilka fall som det behöriga departementets samtycke är nödvändigt. Enligt gällande rätt (stödlagen), har regeringen att fatta beslut i frågor av principiell och samhällsekonomisk vikt, medan stödmyndigheten i princip bara har formella befogenheter i den mån regeringen överlåter En orsak till att delegeringen är så begränsad är att en situation där stöd enligt stödlagen är aktuellt förutsätter allvarliga hot mot den finansiella stabiliteten och därmed mot hela samhällsekonomin. kommer att i stödlagen delegerar i princip obegränsade