prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — Med anledning av detta påpekar SP att det med förslagets utformning blir svårt eller omöjligt att komma till rätta med felbedömningar i dagens regelverk som framtida forskning påvisar. Några remissinstanser pekar på möjliga tillämpningsproblem i de fall där det finns flera bullerkällor som påverkar omgivningsbullret vid en bostad. (mark- och miljödomstolen) framhåller att förslaget om att begränsningsvärdet för den enskilda verksamheten inte får sättas strängare än beräknade bullervärden enligt PBL endast torde fungera som avsett i de fall det handlar om en befintlig eller förutsedd verksamhet och ett separat värde för denna verksamhet finns angivet i planbeskrivningen eller bygglovet. I andra fall kan bestämmelsen leda till att den verksamhet som först tillståndsprövas – efter det att sådana bullervärden angetts – tar hela ”bullerutrymmet” i anspråk. Övriga bullrande verksamheter får därefter betydande svårigheter att fortsätta driften. En möjlig reglering kunde i stället utgå från att villkor för buller från en enskild verksamhet inte får sättas högre än det beräknade värdet, alternativt ska sättas lägre eller lika med värdet. Samma problem kommer enligt att uppstå vid omprövning enligt . Inga nya verksamheter kan starta, om den omprövade industrin har tagit hela ”bullerutrymmet” i anspråk. Dessutom kommer, enligt , befintliga bullrande verksamheter (industrier och trafikleder) därefter att orsaka att bullervärdena enligt plan- eller bygglovshandlingarna överskrids. i län framför att om det finns flera verksamhetsutövare i ett område kan det vara svårt att avgöra vilken av dem som eventuellt orsakar att ljudnivån överskrider det som regleras i detaljplanen. befarar att begreppet ”omgivningsbuller” kan leda till att man vill lägga samman olika bullernivåer. Följden kan då bli att den tillkommande verksamheten tillåts låta hur mycket som helst så länge de nivåer som angetts i planen för trafikbuller (omgivningsbuller) inte överskrids. Kommunen tycker att det är viktigt att se bullersituationen ur ett helhetsperspektiv, men att man också måste särskilja varje källa i bedömningen. Några remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen i 24 kap. 5 a § kommer att uppnå syftet att värna verksamhetsutövares rättssäkerhet. (mark- och miljödomstolen) framför att frågan om omprövning knappast kommer att aktualiseras av angivna myndigheter enligt 24 kap. 7 § . I stället torde tillståndshavaren få anledning att begära omprövning enligt 24 kap. 8 § . Med det angivna syftet borde därför den föreslagna 5 a § kopplas till 8 § och avse krav på villkorslättnad för att den avsedda effekten ska uppnås. Domstolen påpekar också att förslaget till ändring i 24 kap. är svårt att förstå, om syftet är att värna verksamhetsutövarens rättssäkerhet. Tillkommer bebyggelse i omgivningen kring en tillståndsprövad verksamhet, uppstår direkt ett problem för tillståndshavaren att klara gällande villkor avseende buller vid bostäder, eftersom villkoret gäller även för denna bebyggelse och även vid sådana komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § PBL. i tillstyrker i princip förslaget men menar att den föreslagna utformningen av bestämmelsen inte täcker syftet med lagändringen. menar att det som verksamhetsutövaren har att oroa sig för när nya bostadshus uppförs inte är att villkoren skärps utan att tillståndsmyndigheten beslutar om att verksamheten måste vidta ytterligare åtgärder för att klara ett befintligt villkor. ifrågasätter om förslagen är tillräckliga för att skydda verksamhetsutövarna. Bebyggelse som uppförs närmare en verksamhet än vad som är fallet kan få betydelse för verksamhetsutövarens möjligheter att bedriva verksamheten, oaktat att strängare villkor inte får föreskrivas. Antalet boende i närheten av en flygplats har betydelse för själva tillåtligheten av flygplatsverksamheten och den lokaliseringsprövning som alltid ska göras enligt 2 kap. 6 § . Fler personer närmare flygplatsverksamheten kan därför påverka möjligheterna att dels få tillstånd till en redan befintlig verksamhet, dels få tillstånd till en utökad verksamhet. Det förhållandet att strängare krav (som går utöver vad t.ex. en detaljplan föreskriver) inte kan ställas genom villkor, skulle enligt också kunna leda till att prövningsmyndigheten gör en strängare bedömning vad gäller själva tillåtligheten av verksamheten än om ytterligare försiktighetsmått hade kunnat föreskrivas i villkor. Några remissinstanser har synpunkter på de föreslagna bestämmelserna som gäller bygglovsbefriade komplementbostadshus. är tveksam till om det enligt 1 kap. 1 § är möjligt att undanta komplementbostäder från eventuella villkor som kan anses erforderliga utifrån ett hälsoperspektiv i en tillståndsprövning av en flygplatsverksamhet. Mot bakgrund av ovanstående förordar i stället att ett undantag från bygglovsbefrielsen – likt undantaget i 9 kap. 4 d § PBL för militära flygplatser – införs i PBL för civila flygplatser som är av riksintresse enligt 3 kap. 8 § . kommun påpekar att förslagen innebär en acceptans för att de som bor i komplementbostadshus får bo sämre än andra och att dessa på så sätt blir rättslösa vad avser olägenhet från omgivningsbuller oavsett hur hög ljud- SP framför att förslagen riskerar att leda till att sådana bostäder Prop. 2014/15:122 inte utgör några goda boendemiljöer. finner att förslaget både om hur villkor ska sättas vid nya, ändrade och omprövade villkor samt straffrihet vid befintliga villkor inte är tillräckliga för att trygga verksamheternas rättssäkerhet. Bolaget förordar en modell där verksamhetens ljudalstring till omgivningen regleras snarare än ljudnivån vid bostad. Skälen för regeringens förslag har beslutat att förbättra samordningen mellan de regelverk som gäller för planering och byggande respektive tillsyn i fråga om buller genom förslagen i propositionen Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128, bet. 2013/14:CU33, rskr. 2013/14:381). Lagändringarna trädde i kraft . Avsikten är att buller som har godtagits i ett ärende enligt PBL som huvudregel inte ska få leda till senare ingripanden med stöd av . Bland annat har det införts en ny bestämmelse i med innebörden att en tillsynsmyndighet inte får besluta om förelägganden eller förbud när det gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad om det i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet enligt PBL har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden (26 kap. 9 a §). Under remissbehandlingen av det betänkande som låg till grund för lagändringen, Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57), har flera remissinstanser påpekat att det på finns risk för att verksamheter kan komma att utsättas för ingripanden då befintliga tillstånd omprövas, ändras eller förnyas i de fall då bostadsbebyggelse har tillåtits närmare verksamheten. Av propositionen framgår att den förra regeringen delade denna bedömning men att det då propositionen beslutades inte var möjligt att ta ställning till vilka författningsändringar som kunde behövas, utan att frågan om vilka åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet behövde utredas. Vidare redovisade den förra regeringen sin avsikt att återkomma till i frågan (prop. 2013/14:128 s. 61). Mot denna bakgrund redovisades i departementspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31) förslag till nya bestämmelser i i syfte att säkerställa verksamhetsutövarens rättssäkerhet när tillstånd av olika skäl omprövas, ändras eller förnyas i de fall där bostadsbebyggelse etableras eller har etablerats i mer bullerutsatta lägen än vad som var fallet när tillståndet ursprungligen gavs. Miljöfarlig verksamhet kan vara tillståndspliktig, anmälningspliktig eller endast föremål för tillsyn enligt , jfr 9 kap. 6 § . Miljöfarliga verksamheter delas in i s.k. A-verksamheter, B-verksam- heter, C-verksamheter och U-verksamheter. A- och B-verksamheter är tillståndspliktiga och prövas av mark- och miljödomstol respektive läns- styrelsen (miljöprövningsdelegationen). C-verksamheter är anmälningspliktiga och prövas av kommunen. U-verksamheter omfattas inte av krav på förprövning. Vilka verksamheter som är tillståndsrespektive anmälningspliktiga anges i miljöprövningsförordningen (2013:251) och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Vid bedömningen av villkor för verksamheten utgår prövningsmyndigheten från kända förhållanden i omgivningen och effekterna av den befintliga och planerade verksamheten. När det gäller buller undersöks om verksamheten kan klara riktlinjerna för buller vid närliggande bostäder. överväger vilka krav på skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som bör ställas på verksamheten. Kraven får inte vara så långtgående att det kan anses orimligt att uppfylla dem (2 kap. 3 och 7 §§ ). Om verksamheten kan tillåtas på platsen förenas tillståndet med villkor, oftast i form av begränsningsvärden med innebörden att bullret inte får överskrida en viss nivå vid den mest bullerutsatta bostaden eller ibland som krav på konkreta åtgärder, t.ex. uppförande av bullerskärm. Villkor om buller anges ofta i tillstånd. Det förekommer att frågan om bullervillkor behöver utredas särskilt under en prövotid. Slutliga villkor fastställs då efter att den utredningen har genomförts. Vid tillståndsprövningen beaktas verksamhetens miljö- och hälsoeffekter i förhållande till de krav på hänsyn och användning av bästa möjliga teknik som framgår av . Prövningen innebär en avvägning mellan verksamhetsutövarens intresse av att bedriva sin verksamhet och skyddet av miljön (jfr prop. 1997/98:45 s. 260 del II). Att tillstånd meddelas för en verksamhet innebär att verksamhetsutövaren har rätt att bedriva verksamheten inom angivet verksamhetsområde, i angiven omfattning och inom ramen för de villkor som tillståndet förenas med. Ett tillstånd enligt har rättsverkan enligt 24 kap. . Det innebär att tillståndet gäller mot alla. Genom tillståndet med tillhörande villkor får verksamhetsutövaren en trygghet som innebär att ytterligare krav kan ställas endast om det finns särskilda omständigheter. innebär tillståndet och villkoren att omgivningen skyddas i rimlig utsträckning från verkningarna av verksamheten. Det vanligaste är troligen att bullerfrågan kommer upp till ny bedömning när verksamhetsutövare själva ansöker om ett nytt eller ändrat tillstånd. Det kan gälla vid produktionsökningar eller vid ändringar i själva verksamheten. Men tillståndsmyndigheten kan, bl.a. på talan av en myndighet, ompröva ett villkor om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt (24 kap. 5 § första stycket 6 ). Efter tillståndsbeslutet kan det t.ex. ha tillkommit bostadsbebyggelse nära den tillståndsprövade anläggningen. En sådan förändring kan vara ett skäl till att ompröva ett bullervillkor i skärpande riktning eller att meddela ett nytt bullervillkor om det inte finns ett sådant villkor i tillståndsbeslutet. Initiativ till en sådan omprövning kan tas av , Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, och kommunen (om kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket ). Behov av nya bestämmelser i för att skydda verksamhetsutövarnas rättssäkerhet vid omgivningsbuller De lagändringar som har beslutat om möjliggör att bostäder kan tillåtas i mer bullerutsatta lägen i anslutning till en verksamhet utan att verksamhetsutövaren behöver riskera tillsynsingripanden i ett senare skede vid prövning och tillsyn enligt . Dessa lagändringar berör såväl anmälningspliktiga verksamheter som tillståndspliktiga verksamheter samt sådana verksamheter som endast är föremål för tillsyn. Vad gäller anmälningspliktiga verksamheter och sådana verksamheter som endast är föremål för tillsyn anser regeringen att regelverket är lämpligt utformat i förhållande till verksamhetsutövarens möjligheter att bedriva verksamheten och att det därmed inte finns något behov av ytterligare lagändringar i detta avseende. Däremot anser regeringen att det inom några områden kvarstår en viss osäkerhet för verksamhetsutövare även med de lagändringar som har beslutat om. Det gäller verksamheter med fastställda tillstånd och villkor om buller, men även verksamheter som planerar att ansöka om tillstånd. I 24 kap. 5 § finns det bestämmelser som gör det möjligt för tillståndsmyndigheten att, på talan av en myndighet, ändra ett villkor om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. Denna bestämmelse skulle kunna leda till skärpta krav när nya bostäder tillåts i mer bullerutsatta lägen efter det att villkoren har lagts fast i ett tillståndsbeslut. Av samma skäl skulle skärpta krav även kunna ställas i samband med att verksamhetsutövaren ansöker om nytt tillstånd eller ändringstillstånd då verksamheten förändras. I tillstånden fastställs ofta bullernivåer invid den mest bullerutsatta bostadens fasad som verksamhetsutövaren inte får överskrida. I de fall då bostäder har uppförts på en mer bullerutsatt plats, jämfört med vad som var fallet när tillståndet ursprungligen beslutades, kan det därför inte uteslutas att det omprövade, ändrade eller nya tillståndet leder till krav på ytterligare skyddsåtgärder, begränsningar eller andra försiktighetsmått. och har med anledning av ett regeringsuppdrag till de båda myndigheterna beslutat om reviderade och samordnade vägledningar avseende industri- och annat verksamhetsbuller (dnr S2013/613/PBB respektive M2013/1738/ME). Parallellt med detta arbete har regeringen beslutat om förordningen (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader, dvs. buller från väg- och spårtrafik samt flygbuller (dnr N2015/410/PUB). De lagändringar som redan har beslutat om kommer enligt regeringens bedömning att ge verksamhetsutövarna en större rättssäkerhet genom att såväl planmyndigheten som tillsynsmyndigheten i sin bedömning utgår från ett regelverk som är bättre samordnat än vad som har varit fallet. De beslutade lagändringarna utesluter emellertid inte att verksamhetsutövarna kan komma att belastas av krav på skyddsåtgärder och begränsningar m.m., i de fall där bostadsbebyggelse har tillåtits på en mer bullerutsatt plats då omprövningen av tillståndet sker i förhållande till vad som gällde när det gällande tillståndet gavs. kan fortfarande besluta om sådana skyddsåtgärder och begränsningar m.m. i syfte att skydda närliggande bostäder från det buller som verksamheten medför, trots att berörda bostäder ska ha utformats och anpassats till den vid planläggningen eller bygglovsprövningen rådande bullersituationen och det förväntade bullret vid en specifik bostad inte överskrider de beräknade värden som angetts i planbeskrivningen eller i bygglovet för bostaden. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns behov av nya bestämmelser i för att så långt som möjligt skydda verksamhetsutövares intressen. Ny bestämmelse vid prövning av nytt eller ändrat tillstånd En tillståndshavare kan vara skyldig att ansöka om ett nytt eller ändrat tillstånd om verksamheten ändras. Den prövning som då sker utgår från de förhållanden som gäller vid det tillfället och ska grundas på allmänna hänsynsregler. Har ny bebyggelse tillkommit i omgivningen sedan det ursprungliga tillståndsbeslutet meddelades ska detta således beaktas. I denna situation är det möjligt att tillkommande bebyggelse i mer bullerutsatta lägen skulle medföra att strängare villkor införs i det nya tillståndet. Nya bostäder som har tillkommit efter ska vara anpassade till bullersituationen i omgivningen i syfte att förebygga olägenhet för människors hälsa. Det ska då, i samband med beslut om detaljplan eller bygglov, ha gjorts en bedömning av vilka bullernivåer som är acceptabla. Enligt regeringens mening är det inte rimligt att en verksamhetsutövare, enbart på grund av att ny bostadsbebyggelse uppförs, ska behöva acceptera strängare villkor än vad som följer av den bedömning som har gjorts i samband med planläggningen eller bygglovsprövningen enligt PBL. Regeringen anser därför att en bestämmelse bör införas i där det framgår att tillståndsmyndigheten inte ska få besluta villkor enligt 16 kap. 2 § i fråga om omgivningsbuller enbart på grund av en bostadsbyggnad i omgivningen, om bostadsbyggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt PBL, det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och villkoren skulle innebära strängare krav avseende omgivningsbuller än vad som följer av dessa värden. Det bör understrykas att den föreslagna bestämmelsen endast bör tillämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov har påbörjats eller senare, se även avsnitt 7. Regeringen delar inte (Mark- och ) farhåga att en sådan bestämmelse inte kommer att leda till en samordning av och PBL till följd av att ingen ändring föreslås i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är att en tillståndsmyndighet inte ska tillämpa de materiella bestämmelserna i i de situationer som omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Därmed finns inte heller behov av att ändra de allmänna hänsynsreglerna för att uppnå ett mer samordnat regelverk i detta avseende. Flera remissinstanser, bl.a. , (Arbets- och miljömedicin), kommun och SP, befarar att det inte kommer att vara möjligt att göra bullerberäkningar i planskedet med tillräckligt stor tillförlitlighet för att dessa ska fungera som utgångspunkt för senare miljöbalksprövningar. Regeringen delar inte denna uppfattning. Genom lagändringarna har nya bestämmelser i trätt i kraft som skärper och förtydligar kraven på att olägenheter för människors hälsa på grund av omgivningsbuller ska beaktas i planskedet och vid bygglovsprövning. Det finns en väl etablerad praxis om hur omgivningsbuller ska beräknas, t.ex. standardiseringar från Svensk Standard. Regeringen delar dock remissinstansernas uppfattning att det finns behov av tydliggöranden för att säkerställa att de bedömningar som görs enligt 2 kap. 6 a § PBL sker utifrån samma kriterier som i . Som nämnts har regeringen fattat beslut om en förordning om trafikbuller vid bostadsbyggnader som tydliggör hur 2 kap. 6 a § PBL kan tillämpas i fråga om trafikbuller. Dessutom har och , enligt vad som angetts tidigare, beslutat om nya och samordnade vägledningar gällande industribuller som kommer att underlätta tillämpningen av nämnda bestämmelse när det gäller just industribuller. Regeringen avser också att ge i uppdrag att i samråd med ta fram ytterligare vägledning för att öka förutsättningarna för att den redovisning som ska finnas i en planbeskrivning eller i ett bygglov utformas på ett sådant sätt att redovisningen är relevant för prövningen enligt . Mot bakgrund av ovanstående bedömer regeringen att det finns förutsättningar för att tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL ska kunna ske på ett rättssäkert och likartat sätt. Regeringen avser att noga följa tillämpningen av den nämnda bestämmelsen och kommer, om behov finns, att överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa en rättssäker och likartad tillämpning. Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen) och , pekar på möjliga tillämpningsproblem i de fall där det finns flera bullerkällor som påverkar omgivningsbullret vid en bostad. Remissinstanserna framhåller bl.a. risken för att det kan uppstå konkurrens mellan olika bullrande verksamheter. Regeringen vill med anledning av ovan nämnda synpunkter framhålla följande. Att en planbeskrivning eller ett bygglov ska innehålla beräknade värden för omgivningsbuller framgår av 4 kap. 33 a § och 9 kap. 40 § PBL. Av förarbetena till bestämmelserna framgår följande. 2013/14:128 s. 44). Hur bullervärdena ska tas fram och redovisas kommer att variera. Det är därför inte lämpligt att utöver bestämmelsen lägga fast ett precist krav på innehåll, utan omfattningen av redovisningen bör anpassas till situationen i det enskilda fallet. – – – Det får anses självklart att de värden som redovisas ska beräknas med utgångspunkt från både befintliga bullerförhållanden och bedömningar av den framtida bullersituationen. Detta innebär att hänsyn ska tas till bl.a. framtida trafikökningar eller en planerad utbyggnad av bullrande anläggningar och verksamheter, utifrån vad som är känt i samband med planläggningen. – – – I flertalet planer är det bara fråga om att redovisa de beräknade värdena från en enda bullerkälla, t.ex. från vägtrafik. Det förekommer dock ofta att ett område exponeras av buller från flera bullerkällor , t.ex. från både väg- och spårtrafik, vilket ökar störningsupplevelsen. I dessa fall kan kommunen välja att redovisa ett sammanvägt värde för flera olika bullerkällor eller separata värden. Vilka värden som ska fastställas i en planbeskrivning eller i ett bygglov måste således avgöras i det enskilda fallet. I likhet med vad några 2014/15:122 remissinstanser har framfört, och i likhet med vad som anges i ovan redovisade förarbeten, anser regeringen att det i vissa situationer kan finnas skäl till att redovisa värden från olika bullerkällor. av den ökade betydelse som de beräknade värdena i planbeskrivning och bygglov får för miljöbalkstillämpningen i och med den redan beslutade bestämmelsen i 26 kap. 9 a § och de här föreslagna bestämmelserna, är det givetvis av stor betydelse att dessa beräknas och dokumenteras på ett ändamålsenligt sätt. Hur denna redovisning bör göras bör framgå av den vägledning som regeringen avser att uppdra åt att ta fram, i samråd med . Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen) och i , framför att förslagen kommer att leda till att tillstånd kommer att innehålla olika bullervillkor beroende på om det handlar om ny eller gammal bebyggelse eftersom förslagen bara berör detaljplaner som startats efter ikraftträdandet. detta är en lämplig ordning eftersom den nya bebyggelsen ska lokaliseras och utformas med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa, till skillnad från äldre bebyggelse där det inte kan förutsättas att så är fallet. Med denna utgångspunkt är det rimligt att olika villkor kan komma att gälla för gammal respektive ny bebyggelse i vissa Detta innebär, enligt regeringens uppfattning, att tillståndet kan behöva utformas så att olika villkor kommer att gälla beroende på vad som har prövats i samband med tillkomsten av en specifik bostad. många fall bör det vara lämpligt att förena tillståndet med ett generellt villkor avseende omgivningsbuller för sådana bostäder som har till- kommit med stöd av äldre lagstiftning, dvs. eller med bygglov som har påbörjats före . generella villkor görs sedan undantag för de bostäder som prövats lämpliga i förhållande till 2 kap. 6 a § PBL. För sådana bostäder kan det i stället vara lämpligt att utforma villkoren så att dessa sammanfaller med vad som redovisats i planbeskrivningen eller i bygglovet för respektive Flera remissinstanser, bl.a. , lantbruks- universitet och SP, påpekar att förslagen minskar incitamenten att åtgärda buller vid källan vilket man anser vara olyckligt eftersom detta enligt remissinstanserna ofta är det effektivaste sättet att skapa bättre anser att det är rimligt att prövningen vid nyetablering även fortsättningsvis är tänkt att utgå från bästa möjliga Enligt regeringens mening finns det anledning att framhålla att den tänkta bestämmelsen endast är tillämplig i det fall då det strängare villkoret grundas enbart på förekomsten av en bostadsbyggnad i omgiv- Med termen enbart avses i sammanhanget att det således kan förekomma andra skäl för att besluta om strängare villkor avseende buller än de beräknade värden som följer av detaljplanen eller bygglovet. Det kan t.ex. handla om nya EU-krav i fråga om bästa möjliga teknik för att minska buller eller om en bedömning av bästa möjliga teknik enligt Det finns således ett utrymme för tillståndsmyndig- heten att av andra skäl än närheten till bostadsbyggnader som har uppförts i enlighet med en detaljplan eller ett bygglov med beräknade