prop · H20380 · 2015-03-17 00:00:00 — När det gäller verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen, ska skyldigheten att göra en riskbedömning och att upprätthålla riskbaserade rutiner gälla även den fysiska personen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kartläggningen och riskbedömningen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. När det gäller skyldigheten att göra en riskbedömning och att upprätthålla riskbaserade rutiner i de fall en fysisk person driver verksamhet som anställd, föreslås i promemorian att skyldigheten ska åligga enbart den juridiska personen, även när det gäller verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering. I promemorian föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riskbedömningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. håller att den inte utövar tillsyn över fastighetsmäklarföretagen, varför riskbaserade rutiner sällan kan granskas av inspektionen. Inspektionen anser det vara olyckligt att bestämmelsen om riskbedömningen enbart föreslås gälla juridiska personer liksom att skyldigheten att ha riskbaserade rutiner fortsatt kommer att gälla juridiska personer. Tillsynen över denna viktiga del av penningtvättslagstiftningen kommer, enligt inspektionen, inte kunna genomföras avseende fastighetsmäklarna. Länsstyrelserna i , och anser att det bör framgå i bestämmelsen att även de riskbaserade rutinerna ska dokumenteras och hållas uppdaterade. framhåller att det i promemorian föreslås att verksamhetsutövare ska göra en riskbedömning som det kommer att följa av det fjärde penningtvättsdirektivet att advokater/advokatbyråer ska identifiera de områden där verksamheten kan antas vara mest sårbar. anser att det hade varit en bättre ordning att behandla de båda lagförslagen på en och samma gång. Förslaget i det kompletterande remissförfarandet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Fastighetsmäklarinspektionen tillstyrker förslaget. och , som har inkommit med ett gemensamt yttrande, tillstyrker förslaget i den delen det avser riskbedömningen och har förståelse för att föreslagna ändringar måste ske i fråga om skyldigheten att ha riskbaserade rutiner. Skälen för regeringens förslag: Av de internationella standarderna (rekommendation 1) följer att verksamhetsutövare ska identifiera och analysera riskerna i sin verksamhet. Utifrån riskbedömningen ska de vidta åtgärder för att på ett effektivt sätt minska riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Standarderna utgår tydligare än tidigare från ett riskbaserat förhållningssätt, varvid riskbedömningen är central. En bestämmelse om att verksamhetsutövare ska göra en riskbedömning såvitt avser den egna verksamheten bör införas i penningtvättslagen. För att en verksamhetsutövare ska kunna analysera riskerna krävs att de först har identifierats. Att en sådan kartläggning ska göras bör framgå av lagtexten. Omfattningen av riskbedömningen bör anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek. Riskbedömningen bör lämpligen utgå från den typ av kunder, produkter, tjänster och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamhet bör även en riskbedömning göras av de länder som är i fråga. Därtill bör de risker som har framkommit vid den nationella riskbedömningen och som påverkar den enskilda verksamheten beaktas. Ett stort ansvar åligger den enskilde verksamhetsutövaren att förstå riskerna i verksamheten. De åtgärder som vidtas för att kartlägga och bedöma riskerna skiljer sig ofrånkomligen åt mellan olika branscher och i vissa fall även inom en viss bransch. menar att det hade varit bättre att hantera införandet av kraven enligt de internationella standarderna och det kommande penningtvättsdirektivet på en och samma gång och framhåller att det av penningtvättsdirektivet kommer att följa en skyldighet att identifiera områden där verksamheten kan antas vara mest sårbar. Skyldigheten att göra en riskbedömning är central och regeringen anser att en bestämmelse om denna bör införas oaktat det kommande fjärde När det gäller sårbarhet är det regeringens mening att den är en faktor bland andra att beakta inom ramen för har verksamhetsutövare, enligt 5 kap. 1 § penningtvätts- lagen, en skyldighet att ha riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utformningen av de riskbaserade rutinerna bör utgå från riskbe- Hos en verksamhetsutövare ska det således finnas rutiner för att bl.a. effektivt hantera och minska de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som har identifierats vid riskbedömningen. är viktigt att rutinerna är förankrade i verksamheten och de bör därför godkännas av behörig beslutsfattare. och anser att det i bestämmelsen bör framgå att även de riskbaserade rutinerna ska dokumenteras och hållas uppdaterade. Inom ramen för ett befintligt bemyndigande kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om rutinerna. Regeringen bedömer inte att någon ytterligare reglering krävs. Att riskbedömningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad innebär att den löpande måste anpassas till de förhållanden som påverkar risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamheten. tationen är också del av det underlag som respektive tillsynsmyndighet har för att förstå de beslut som fattas av verksamhetsutövare under deras Av 5 kap. 1 § framgår att om en fysisk person som omfattas av 1 kap. 2 § driver sin verksamhet som anställd hos en juridisk person, ska skyldigheten att upprätthålla rutiner gälla den juridiska personen. bedöms inte finnas skäl för att i detta sammanhang göra åtskillnad mellan vad som gäller beträffande rutinerna och riskbedömningen. svarande sätt bör därför även skyldigheten att göra en riskbedömning åligga den juridiska personen i de fall en fysisk person driver sin verk- samhet som anställd hos en juridisk person. Fastighetsmäklarinspektionen framhåller att man inte utövar tillsyn över fastighetsmäklarföretagen, varför tillsynen över efterlevanden av dessa skyldigheter inte kommer vara möjlig att genomföra vad avser Det är viktigt att det finns förutsättningar för en effek- Detta gäller inte minst i fråga om den för verksamhetsutövare centrala skyldigheten att göra en riskbedömning. ordningen innebär att det sätt på vilket en fastighetsmäklare med full- ständig registrering väljer att driva sin verksamhet blir avgörande för tillsynen av de nu aktuella skyldigheterna enligt penningtvättslagen. är endast när fastighetsmäklare driver sin verksamhet på annat sätt än som anställd som Fastighetsmäklarinspektionen kan sanktionera avsaknad av eller brister i de riskbaserade rutinerna. den föreslagna skyldigheten att göra en riskbedömning. tagen bedömning finns det enligt regeringens mening skäl för att ändra den nuvarande ordningen. Ett sätt att möjliggöra en effektiv tillsyn skulle kunna vara att ställa fastighetsmäklarföretag under tillsyn. En sådan åtgärd omfattar emeller- tid även aspekter utanför området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och kräver överväganden som inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende. Enligt regeringens mening bör därför regleringen i stället utformas på det sättet att skyldigheterna läggs på den Prop. 2014/15:80 enskilda fastighetsmäklaren med fullständig registrering. mäklaren bör således alltid vara skyldig att göra en riskbedömning och att ha riskbaserade rutiner, dvs. även när denne driver verksamhet som anställd. Utgångspunkten är emellertid att det ofta är lämpligt att hantera riskbedömningen och rutinerna centralt inom ett företag. Enligt regeringens mening föreligger inte hinder mot en samlad ansats inom företaget på detta område. För att tydliggöra detta förhållande bör skyldigheten att upprätthålla rutiner dessutom, på samma sätt som , åligga den juridiska personen. Detsamma bör gälla riskbedömningen. Det är dock alltid den enskilda fastighetsmäklaren som ytterst är ansvarig för riskbedömningen och rutinerna, oavsett hur åtgärderna har vidtagits inom företaget. Riskbedömningen är av central betydelse på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Regleringen kring riskbedömningen bör ske på viss detaljnivå och det bedöms därför lämpligt att i förordning eller myndighetsföreskrifter ange hur kartläggningen och bedömningen av riskerna ska göras. Detta gäller även i fråga om hur den ska dokumenteras och hållas uppdaterad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om kartläggningen och riskbedömningen. I 6 kap. penningtvättslagen regleras tillsyn över verksamhet som drivs av fysiska och juridiska personer som driver yrkesmässig verksamhet avseende bokföringstjänster eller revisionstjänster när det inte rör sig om verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag, skatterådgivare, andra oberoende jurister än advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå, tillhandahållare av tjänster till truster eller företag samt yrkesmässig handel med varor till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår till minst ett belopp som motsvarar . Länsstyrelserna i , och län har enligt 16 § förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering och terrorism tillsyn över dessa verksamheter. Bestämmelser om tillsyn över annan verksamhet som omfattas av penningtvättslagen finns i de lagar som reglerar dessa verksamhetsutövare. Den som har för avsikt att bedriva verksamhet som omfattas av länsstyrelsernas tillsyn ska anmäla detta skriftligen hos , som ska föra ett register över de fysiska och juridiska personer som har gjort en sådan anmälan. De berörda verksamheterna får inte bedrivas om anmälan inte har gjorts. får förelägga den som driver verksamhet utan att ha anmält detta att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om det finns skyldighet att göra anmälan. Lämnas inte sådana upplysningar ska tillsynsmyndigheten förelägga den som driver verksamheten att upphöra med denna. 2014/15:80 får förelägga en verksamhetsutövare som har gjort anmälan men som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet att vidta rättelse eller, om detta inte är möjligt, upphöra med verksamheten. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person, gäller detta även den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess ledning. Föreläggande får förenas med vite. Systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ska vara effektivt. Tillsynsmyndigheterna och de självreglerande organen (är ett sådant organ) spelar en viktig roll i detta avseende. Av de internationella standarderna följer att tillsynen ska vara riskbaserad. Genom att fokusera på områden där det föreligger hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism kan resurserna inom tillsynen användas på ett effektivt sätt. I den nationella riskbedömningen avseende penningvätt framhålls som en särskild sårbarhet i systemet mot penningtvätt att länsstyrelserna saknar möjlighet att ingripa mot en verksamhetsutövare som inte lever upp till penningtvättslagens krav och att de saknar effektiva verktyg för att ingripa mot verksamheter som drivs olovligen (s. 31 och 32). Att tillsynsmyndigheterna har tillräckliga befogenheter får anses vara en förutsättning för en effektiv tillsyn. Mot denna bakgrund och utifrån vad som följer av de internationella standarderna, finns det skäl att se över det regelverk som ligger till grund för den tillsyn som bedrivs av länsstyrelserna. I sammanhanget vill regeringen uppmärksamma att Länsstyrelserna i och anser att det finns ett behov av åtgärder när det gäller vissa frågor som inte omfattas av förslagen i promemorian. Länsstyrelsernas synpunkter i dessa delar framgår av deras remissyttranden och hanteras inte i detta sammanhang. 5.7.2Ingripande när anmälan inte görs Regeringens förslag: ska förelägga den som driver verksamhet som är anmälningspliktig enligt penningtvättslagen att anmäla sin verksamhet till . Om anmälan inte görs, ska tillsynsmyndigheten förelägga personen att upphöra med sin verksamhet. Beslut om föreläggande att göra anmälan får överklagas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att tillsynsmyndigheten får besluta om föreläggande att anmäla verksamhet till . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte något att invända mot det. i län pekar på att kan tvinga in verksamhetsutövare i registret men saknar verktyg för att hålla dem kvar. anser att detta måste åtgärdas för att förslaget ska få effekt. i framhåller svårigheten att få kännedom om de verksamhetsutövare som står under tillsyn. efterfrågar en kartläggning av de icke-finansiella verksamhetsutövarna och en reglering som ger tillgång till uppgifter om vilka verksamhetsutövare som är skyldiga att registrera sig i register. framhåller också att dess bristande sekretessmöjligheter påverkar vilken information som får ta del av. i vill att ”ska” i 6 kap. 4 § sista stycket byts mot ”får” eller ”kan”. menar att den ofta i ett sent skede av sitt tillsynsarbete, när ett föreläggande redan har gått iväg, får information om att verksamheten är registrerad på en felaktig SNI-kod. anser att det inte är en bra ordning att ändå behöva förelägga om upphörande. Skälen för regeringens förslag: Verksamhet som är anmälningspliktig enligt penningtvättslagen ska anmälas hos , som ska underrätta den berörda tillsynsmyndigheten om att anmälan har gjorts. Av penningtvättslagen följer att tillsynsmyndigheten får förelägga den som driver verksamhet utan att ha anmält detta till att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om det finns skyldighet att göra anmälan. Lämnas inte sådana upplysningar ska tillsynsmyndigheten förelägga den som driver verksamheten att upphöra med denna. Enligt nuvarande regelverk har tillsynsmyndigheten inte möjlighet att förelägga verksamhetsutövaren att anmäla sin anmälningspliktiga verksamhet till . Den situationen kan uppstå att tillsynsmyndigheten, utifrån de upplysningar som en verksamhetsutövare lämnar, kan konstatera att anmälningsskyldighet föreligger. kan i den situationen inte vidta någon åtgärd enligt gällande tillsynsregler. En annan situation som kan uppstå är att det framstår som klart för tillsynsmyndigheten att verksamheten är anmälningspliktig och att något föreläggande om upplysningar därför inte är behövligt. Inte heller i denna situation kan tillsynsmyndigheten vidta någon åtgärd enligt penningtvättslagens bestämmelser. I syfte att kunna bedriva en effektiv tillsyn bör tillsynsmyndigheten, i fall där någon bedriver anmälningspliktig verksamhet, vara skyldig att besluta om ett föreläggande att anmäla verksamheten till . Denna skyldighet ska tillsynsmyndigheten ha oavsett om verksamhetsutövaren har lämnat upplysningar om verksamheten eller inte. Om sådan anmälan inte görs, bör tillsynsmyndigheten vara skyldig att förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med verksamheten. Till skillnad mot vad som föreslås i promemorian anser regeringen således att tillsynsmyndigheten inte bör ha en möjlighet utan bör vara skyldig att besluta om ett föreläggande att anmäla verksamheten. bör även fortsättningsvis ha möjlighet att begära att den som driver verksamhet ska lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att avgöra om anmälningsskyldighet föreligger. Framkommer det då att registreringsplikt föreligger, bör verksamhetsutövaren föreläggas att ansöka om registrering. i anser att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet, inte skyldighet, att besluta om föreläggande om att upphöra med verksamheten eftersom den ofta i ett sent skede, när föreläggande redan gått iväg, får information om att verksamheten är registrerad på felaktig SNI-kod. Enligt regeringens mening bör det vara klart att ett föreläggande om att upphöra med verksamheten inte ska beslutas i de fall konstaterar att det inte föreligger någon skyldighet att anmäla en verksamhet för registrering enligt penningtvättslagen. 2014/15:80 fallen finns det inte längre förutsättningar för ett sådant föreläggande. Något skäl att göra regeln fakultativ på det sätt som efterfrågar finns därför inte. I 6 kap. 9 § penningtvättslagen finns en generell regel om att förelägganden får förenas med vite. har således möjlighet att förena bl.a. ett föreläggande om att anmäla en verksamhet till med vite. i län menar att bör ges verktyg att hålla en verksamhetsutövare kvar i registret. Om en fysisk eller juridisk person som är antecknad i register anmäler att verksamheten har upphört eller om det på annat sätt framgår att så är fallet, ska verket avföra personen ur registret. Om en verksamhetsutövare felaktigt anmäler att verksamheten har upphört, har möjlighet att ingripa på samma sätt som när anmälan inte görs. Någon annan möjlighet till ingripande enligt kapitlet mot den verksamhetsutövare som oriktigt anmäler att verksamheten upphört, finns inte. Om oviljan att ha en verksamhet registrerad kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska tillsynsmyndigheten dock enligt befintliga regler underrätta om detta. Av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 10 § följer att beslut enligt 4 § andra stycket om att lämna upplysningar och om att upphöra med verksamheten om upplysningar inte lämnas samt beslut enligt 7 § andra stycket om att lämna upplysningar och ge tillgång till handlingar inte får överklagas. Övriga beslut enligt kapitlet får överklagas enligt andra stycket. Med anledning av de ändringar som föreslås i 4 § andra stycket bör bestämmelsen i 10 § om möjligheten att överklaga tillsynsmyndighetens beslut ändras. Liksom på andra områden bör ett beslut om föreläggande om att lämna upplysningar inte vara överklagbart, jfr t.ex. 17 kap. 1 § första stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 12 § lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Övriga beslut enligt kapitlet bör däremot kunna överklagas. i efterfrågar en kartläggning av de ickefinansiella verksamhetsutövarna och en reglering av tillgång till uppgifter om vilka verksamhetsutövare som är skyldiga att registrera sig i register. Regeringen ser positivt på att en sådan kartläggning görs, men bedömer att frågan om vilka som omfattas av länsstyrelsernas tillsyn närmast hanteras av tillsynsmyndigheten. 5.7.3Ingripande när krav på ägare och ledning inte är uppfyllda Regeringens förslag: Bestämmelserna om tillsynsmyndighetens möjligheter att ingripa mot den som har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet ändras och förtydligas på följande sätt. Om verksamheten drivs av en fysisk person, får denne föreläggas att upphöra med verksamheten. Om verksamheten drivs av en juridisk person, får denne föreläggas att göra rättelse och, om rättelse inte görs, att upphöra med Den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte något att invända mot det. och samt anser att det behövs ett aktieägarregister för vandelsprövningen av aktieägare. Länsstyrelserna i och menar att ”näringsverksamhet” bör anges i obestämd form för att det inte ska finnas risk för osäkerhet kring vilken näringsverksamhet som avses. De efterfrågar också vägledning kring vad som avses med ”allvarlig brottslighet”. ifrågasätter om inte hänvisningen i 6 kap. 5 § till 1 kap. 5 § 14 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse borde justeras, eftersom definitionen av ett kvalificerat innehav numera finns i punkten 15. Skälen för regeringens förslag: får enligt nuvarande bestämmelser förelägga en verksamhetsutövare som har anmält sin verksamhet till , men som i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet att vidta rättelse eller, om detta inte är möjligt, upphöra med verksamheten. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person, gäller detta även den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess ledning. Med ett kvalificerat innehav avses detsamma som i 1 kap. 5 § 14 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Liksom Länsstyrelserna i och framhåller bör det tydliggöras att förslaget avser åsidosättande av skyldigheter i näringsverksamhet i allmänhet, inte särskilt i den näringsverksamhet som omfattas av penningtvättslagens regler. Det är också riktigt, som framhåller, att hänvisningen i 6 kap. 5 § penningtvättslagen bör göras till 1 kap. 5 § 15 lagen om bank- och finansieringsrörelse. En sådan ändring föreslås dock i ett annat lagstiftningsärende (prop. 2014/15:57 Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet). Länsstyrelserna i och efterfrågar vägledning vad gäller allvarlig brottslighet. I svensk rätt finns inte någon legaldefinition av begreppet. Vilken brottslighet som är aktuell att beakta kan variera från tid till annan och får avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. De verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn är inte finansiella företag och inte underkastade tillståndsplikt. De ska i stället anmäla sin verksamhet för registrering. Syftet med penningtvättslagen är emellertid att förhindra att inte endast finansiell verksamhet utan även att annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns därför skäl att beakta de överväganden som har gjorts beträffande de tillsynsåtgärder som kan aktualiseras på det 2014/15:80 finansiella området (jfr bl.a. 3 och 9 §§ lagen [1996:1006] om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet). När det gäller verksamhet som drivs av en fysisk person innebär den nuvarande ordningen i penningtvättslagen att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får föreläggas att göra rättelse eller, om detta inte är möjligt, föreläggas att upphöra med verksamheten. Rättelse är emellertid i praktiken utesluten när det gäller en fysisk person. Det finns därför goda skäl för att ta bort möjligheten att förelägga om detta. När en fysisk person som driver verksamhet som är anmälningspliktig enligt penningtvättslagen har diskvalificerat sig från att bedriva verksamhet, bör tillsynsmyndigheten i stället direkt kunna förelägga denne att upphöra med verksamheten. När det gäller juridiska personer kan åtgärden vidta rättelse däremot vara relevant. Lagrådet har i tidigare lagstiftningsärende (prop. 2002/03:139) emellertid ansett att vidta rättelse är alltför oprecist för att kunna utgöra grund för ett föreläggande mot en ägare att sälja viss del av sitt aktieinnehav. Lagrådet uttalade vidare att olämplig ägare, i motsats till olämplig ledning, inte är någon uttryckligen angiven grund för återkallelse av tillstånd när det gäller banker m.fl. institut. I samma lagstiftningsärende ifrågasattes om det är berättigat att ett i övrigt skötsamt företag ska kunna tvingas att upphöra med verksamheten till följd av att en ägare sätter sig på tvären och vägrar följa föreläggandet att avyttra sitt innehav.