prop · H30373 · 2015-12-21 00:00:00 — och anför att tillträde till svart fiber inte alltid utgör ett alternativ till tillträde till fysisk infrastruktur. Svenska stadsnäts- föreningen framför motsatsvis att den som tillhandahåller svart fiber aldrig ska vara skyldig att lämna tillträde till den fysiska infrastrukturen. påpekar att ett vanligt scenario är att bredbandsutbyggare vill förbinda två platser med fiber och att bredbandsutbyggaren har eller bygger ett eget nät på en del av sträckan mellan dessa platser, men saknar kanalisation på en del av den totala sträckan. Enligt bolaget kan försla- gets formulering tolkas som att en nätinnehavare som erbjuder svart fiber på hela sträckan kan neka kanalisationstillträde på delsträckan och i stäl- let hänvisa till hyra av svart fiber på hela sträckan. Regeringen vill fram- hålla, vilket även framgår ovan, att bedömningen av avslagsgrunderna måste ske i varje enskilt fall. Det går inte att på förhand säga att en leve- rantör av svart fiber inte i något fall är skyldig att medge tillträde till sin fysiska infrastruktur. Varje begäran behöver prövas för sig. Regeringen vill mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter tydliggöra att med alternativt tillträde avses även att tillträdet ska vara lämpligt med beak- tande av bredbandsutbyggarens behov. Att erbjuda hyra av svart fiber på en annan sträckning än den som bredbandsutbyggaren har avsett i sin begäran bör t.ex. inte anses vara ett alternativt tillträde. Några remissinstanser anser att regeringen bör klargöra att rätten att avslå en begäran om tillträde med hänvisning till att alternativt tillträde erbjuds, även gäller om det alternativa tillträdet erbjuds av ett bolag som är närstående till nätinnehavaren. Regeringen anser att detta är beroende av om bolagen kan anses utgöra ett och samma företag, och får prövas i varje enskilt fall. har också behandlats i avsnitt 7.3. Nätinnehavaren behöver viss information för att kunna ta ställning till en begäran om tillträde och eventuella villkor för tillträdet. En begäran om tillträde ska därför enligt regeringens förslag vara skriftlig och innehålla en redogörelse för utbyggnaden eller anläggandet samt en tidsplan för pro- jektet. Redogörelsen och tidsplanen behöver endast lämnas avseende den del av projektet som är relevant i förhållande till begäran om tillträde. Kravet på redogörelse för projektet innebär alltså inte att den som begär tillträde måste avslöja mer än nödvändigt om sina affärsplaner. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med- dela verkställighetsföreskrifter om innehållet i begäran och utformningen av begäran. Nätinnehavarens svar på begäran Anläggande av bredbandsnät är ofta brådskande och det är av vikt att den som begär tillträde snabbt får besked om huruvida tillträde medges eller inte. Nätinnehavaren bör därför lämna besked så snart det går och senast från det att en fullständig begäran togs emot. Denna tidsfrist svarar mot det krav som ställs i direktivet. En längre tidsfrist, vilket ett par remissinstanser förespråkar, är därför inte möjlig att ange. En kortare tidsfrist, vilket andra remissinstanser förordat, skulle vara alltför betung- ande för nätinnehavarna. Det är riktigt, som vissa remissinstanser påpe- kar, att nätinnehavaren inte alltid inom denna tidsfrist kommer att hinna utverka eventuella nödvändiga tillstånd, t.ex. ledningsrätt. Det bör då vara möjligt att villkora tillträdet med att nödvändiga tillstånd beviljas. För att en begäran ska anses vara fullständig måste den uppfylla de krav som ställs ovan. Bredbandsutbyggaren bör, som Lagrådet berör, begära mot- tagningsbevis eller på annat sätt försäkra sig om att nätinnehavaren har tagit emot begäran. Det omvända förhållandet, att nätinnehavaren ska stå risken för att en begäran, som denne inte känner till, kommer bort vore alltför betungande för nätinnehavaren. En nätinnehavare som upprepade gånger vägrar att bekräfta mottagandet kan komma att anses ha brutit mot skyldigheten att lämna tillträde och bredbandutbyggare kan begära tvistlösning, se avsnitt 8.2. Nätinnehavarens svar på begäran ska vara skriftligt. Om begäran med- ges ska villkoren för tillträdet lämnas inom den angivna tiden. Om begä- ran avslås ska skälen för detta meddelas sökanden . Skälen kan vara kortfattade men bör vara tillräckliga för att bredbandsutbyggaren ska kunna avgöra om nätinnehavaren har fog för att inte medge tillträde. Den som inte lämnar ett besked inom den angivna tiden får anses ha vägrat tillträde såväl som brutit mot skyldigheten att svara på begäran. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med- dela verkställighetsföreskrifter om innehållet i svarsmeddelandet och ut- formningen av detta. Förhållandet till nätinnehavarens rätt till egendomsskydd Skyldigheten att ge tillträde till fysisk infrastruktur påverkar nätinne- havarens rätt att själv fritt förfoga över sin egendom. Bestämmelser om rätt till egendomsskydd finns i 2 kap. 15 § regeringsformen, i artikel 17 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter och i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna. Det kan inledningsvis konstateras att grundläggande i samtliga bestämmelser är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det finns pro- portionalitet mellan vad det allmänna vinner och vad den enskilde för- lorar på grund av inskränkningen. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt andra stycket samma bestämmelse ska den som tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller något annat sådant förfogande vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara till- försäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom be- rörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersätt- ningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Med expropriation eller annat sådant förfogande avses olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsvärde som innebär ett överförande eller ianspråktagande av sådant värde. Den föreslagna skyldigheten avser varken expropriation eller annat sådant förfogande. Begränsningen av rätten att själv fritt förfoga över egendomen bör snarare anses utgöra en s.k. rådighetsinskränkning (se prop. 2002/03:110 s. 185 och prop. 2005/06: 191 s. 17). Den fysiska infrastruktur som tillträde kan begäras till enligt förslaget ovan kommer oftast att utgöra lös egendom. Infrastrukturen kan dock i vissa fall även utgöra fastighetstillbehör. Rätten till skydd mot rådig- hetsinskränkningar enligt 2 kap. 15 § regeringsformen kan därför påver- kas. Vid en bedömning av om denna påverkan är godtagbar bör det beak- tas att utbyggnaden av bredbandsnät är av stort intresse för samhället. Gemensamt utnyttjande av befintlig infrastruktur bör sänka kostnaderna för utbyggnaden och kan förväntas medföra samhällsnytta genom att fler slutanvändare får tillgång till bredband med hög hastighet och bättre och mer prisvärda tjänster. Det är inte fråga om, som Svensk energi anför, att gynna enskilda bredbandsaktörer. Slutmålet med den utbyggnaden är att samhällets invånare ska få tillgång till snabba bredbandstjänster till en lägre kostnad och fortare än vad som annars skulle ha varit fallet. Sådana tjänster kan sägas vara en förutsättning för att delta fullt ut i sam- hällslivet. Det bör vidare beaktas att tillträde enligt förslaget ska medges på rätt- visa och rimliga villkor och att det finns möjlighet att avslå begäran när det begärda tillträdet inte är rimligt. Ersättningen för tillträdet ska också vara rättvis och rimlig och nätinnehavaren får därigenom ersättning för sina kostnader och i normalfallet även en viss vinst, se ovan. Den aktu- ella rådighetsinskränkningen torde inte vara sådan att den inskränker användningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående mar- kanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Det bör, som framgår ovan, också beaktas att nätinne- havarens egen verksamhet inte ska påverkas märkbart och att det ska röra sig om fysisk infrastruktur där det finns plats och där nätinnehavaren inte har en plan för ytterligare egen användning. Som framgår ovan har nät- innehavaren rätt till en rättvis och rimlig ersättning. Denna bör vara till- räcklig även om rådighetsinskränkningen skulle anses vara av ovan nämnda art. Utöver detta finns möjlighet till tvistlösning och rättslig prövning, se avsnitt 8.2. Regeringen anser därför att den föreslagna skyldigheten är förenlig med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen. Ovanstå- ende skäl för även med sig att skyldigheten är förenlig med rätten till egendomsskydd enligt artikel 17 i EU:s stadga om grundläggande rättig- heter och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska kon- ventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna. När det gäller egen- domsskyddet för andra än nätinnehavare hänvisas till avsnitt 8.3. 2015/16:73 8.2 Regeringens förslag: Om nätinnehavaren och bredbandsutbyggaren inte når en överenskommelse om tillträde ska, om någon av dem begär det, tvistlösningsmyndigheten pröva tvisten. ska avgöra tvisten. Beslutet ska meddelas senast från det att en fullständig begäran kom in till myndig- heten, om inte är nödvändig med hänsyn till tvistens omfatt- ning eller andra särskilda omständigheter. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga synpunkter på föreslår att den längsta tillåtna tiden för tvist- lösningsförfarandet bör begränsas . Skälen för regeringens förslag: Om en nätinnehavare och en bred- bandsutbyggare inte kan komma överens om villkoren för tillträdet eller om begäran om tillträde avslås ska det enligt artikel 3.4 och 3.5 i direktivet finnas en möjlighet att få tvisten löst av en tvistlösnings- myndighet. Regeringen föreslår därför att nätinnehavaren eller bredbands- utbyggaren ska kunna begära tvistlösning hos tvistlösningsmyndigheten om en överenskommelse om tillträde inte har nåtts. Tvistlösningsmyndig- heten ska då pröva om tillträde ska medges och, i sådant fall, på vilka vill- kor detta ska ske. En bredbandsutbyggare vars begäran har avslagits eller som har fått slut- giltigt besked om villkor som denne inte anser är rättvisa och rimliga redan innan har gått bör kunna begära tvistlösning . Det bör därför enligt regeringen inte krävas att parterna förhand- lar om tillträde innan tvistlösning begärs. Tvistlösningsmöj- ligheten gäller alltså i de fall en överenskommelse om tillträde eller villko- ren för tillträdet inte har nåtts. Som tidigare nämnts är anläggande eller utbyggnad av bredbandsnät ofta brådskande. ska därför avgöra tvisten och senast från det att en fullständig begäran kom in till myndigheten. Om tvisten är särskilt omfattande eller om det finns andra särskilda omständigheter, ska tiden kunna förlängas. Tidsfristen svarar mot vad direktivet kräver. Rege- ringen delar inte Tele2 Sverige AB:s uppfattning att det finns anledning att frångå direktivets krav och kräva att tvistlösningsmyndigheten fattar beslut . Av allmänna rättsprinciper följer, i likhet med vad som föreskrivs i direk- tivet, att proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid tvistlösningsmyndig- hetens prövning. Hur tvistlösningsmyndigheten bör utses och vilken myndighet som kan vara lämplig för uppdraget behandlas i avsnitt 14. 8.3Tillgång till utrymme och rätt till egendomsskydd Regeringens förslag: En rätt till andrahandsupplåtelse enligt 11 a § ledningsrättslagen ska, i fråga om kanalisation enligt 2 a § samma lag, få avse framdragning av ledning av någon annan även om lednings- rättshavaren inte har dragit fram en egen ledning inom det upplåtna ut- rymmet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller har inga in- vändningar mot förslaget. Lantmäteriet anser att förslaget är logiskt men påpekar att omfattningen inte bör vara av en sådan art att ledningsrätts- havaren inte själv kan dra de ledningar som denne har avsett dra. Lant- mäteriet delar bedömningen att förslaget inte kräver ändrade ersättnings- regler i ledningsrättslagen. anser att förslaget får anses som ytterligare en belastning och att möjligheterna till ersättning därför ska utökas. anser, utöver vad som tas upp i pro- memorian, att frågan om s.k. avtalsöverskott behöver ses över. () avstyrker förslaget med hänsyn till att ansvaret för nätägaren att vara avtalspart med fastighetsägaren för annans räkning ökar. och anser att fler förändringar bör göras i ledningsrättslagen. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 3.1 i utbyggnadsdirektivet ska varje nätoperatör ha rätt att erbjuda företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät tillträde till sin fysiska infrastruktur i syfte att bygga ut bredbandsnät. När det gäller möjligheten till tillträde och samlokalisering finns det i svensk rätt inte något allmänt hinder för operatörer att träffa frivilliga överenskommelser om tillträde och samlokalisering, så länge överens- kommelsen ligger inom de ramar som övriga regelverk ställer upp, t.ex. avseende bygglov (jfr prop. 2005/06:191 s. 10). Detta understryks ytter- ligare av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att ge tillträde till fysisk infrastruktur under vissa förhållanden. Regeringen anser därför att det inte behövs en bestämmelse om rätt att ge någon annan tillträde till infrastrukturen i sig. Även om det alltså enligt svensk rätt finns möjligheter för en nätinne- havare att ge tillträde till sin egen infrastruktur betyder inte det att nät- innehavaren därigenom har rätt att ge någon annan rätt att nyttja det utrymme där infrastrukturen finns belägen. Vid utbyggnad av bredbands- nät är det vanligtvis nödvändigt att utnyttja utrymme inom någon annans fastighet för att dra fram ledningar. Rätten att dra ledningar över någons annans mark kan tryggas på olika sätt. Ledningens ägare och fastighetens ägare kan träffa avtal om nyttjanderätt eller om servitut. Det finns också en upplåtelseform genom myndighetsbeslut, ledningsrätt, som regleras i ledningsrättslagen (1973:1144). Ledningsrättslagen gör det möjligt att under vissa förutsättningar utnyttja fastighetsägarens mark trots att fas- 2015/16:73 tighetsägaren inte samtycker till det, men med beaktande av dennes rätt till egendomsskydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen. Ledningsrätt- slagen är redan anpassad till att möjliggöra tillträde enligt beslut fattade med stöd av LEK. Ledningsrättslagen gäller, som framgår av avsnitt 5, bl.a. för ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål (2 § första stycket 1). En anordning som ingår i ett elektroniskt kommunika- tionsnät för allmänt ändamål, men som inte utgör en ledning, anses ändå vara en ledning vid tillämpningen av lagen (2 § andra stycket). Lagen gäller även för tunnlar, kulvertar, rör och liknande anordningar (s.k. kana- lisation) om anordningen senare ska användas för att dra fram bl.a. en ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ända- mål (2 a §). får förordna att ledningsrättshavaren har rätt att låta någon annan dra fram och använda ytterligare ledningar inom det upplåtna utrymmet. Ett sådant förordnande får meddelas endast om den ytterligare ledningen är en ledning av sådant slag som anges i 2 § första stycket 1 och det med hänsyn till ledningens beskaffenhet finns ett behov av en sådan rätt. Vid prövningen av en sådan fråga ska bestämmel- serna i 6–11 §§ tillämpas (s.k. andrahandsupplåtelse, 11 a §). Vid införandet av bestämmelsen om andrahandsupplåtse uttalade rege- ringen att det inte var tillfredsställande att en andrahandsupplåtelse skulle vara helt beroende av fastighetsägarens medgivande. En sådan ordning skulle innebära exempelvis att fastighetsägaren kunde förhindra samut- nyttjande som ledningsrättshavare är skyldig att medverka till enligt LEK. Regeringen föreslog därför att det skulle införas en lagreglerad rätt för en ledningsrättshavare att utan fastighetsägarens medgivande kunna erbjuda någon annan rätt att självständigt utnyttja det utrymme som har upplåtits med ledningsrätt. Alla som har beviljats ledningsrätt har möjlighet att få ett förordnande om andrahandsupplåtelse och därmed få rätt att låta nå- gon annan dra fram och använda ledningar som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, om övriga villkor i 11 a § är uppfyllda. Det bör, som framgår av avsnitt 8.1, åligga en nätinnehavare som kan ansöka om ledningsrätt och rätt till andrahandsupplåtelse att göra detta. En redan existerande ledningsrätt utan förordnande om rätt till andrahandsupplåtelse kan omprövas enligt 33 §. Den nätinnehavare som har ett nyttjanderättsavtal med en fastighetsägare som motsätter sig till- träde till infrastrukturen kan alltså behöva ansöka om ledningsrätt och ett förordnande om rätt till andrahandsupplåtelse enligt 11 a §, under förut- sättning att villkoren för att få ledningsrätt är uppfyllda. Ett av kriterierna i 11 a § är att det ska finnas ett behov av en sådan rätt med hänsyn till ledningens beskaffenhet. Typfallet för detta har ansetts vara när ledningsrättshavaren, till följd av bestämmelserna i angå- ende samutnyttjande och tillträde, är skyldig att ge en annan operatör rätt att sätta upp en anordning inom en basstation eller telestation (se prop. 2003/04:136 s. 30). Efter införandet av den nya lagen bör antalet ledningar som är av en sådan beskaffenhet att det finns ett behov av en rätt till andra- handsupplåtelse öka. Den som har fått ledningsrätt för en anordning enligt 2 a § lednings- rättslagen (kanalisation) omfattas i och för sig av möjligheten att få ett förordnade om rätt till andrahandsupplåtelse men den ledning som har upplåtits i andra hand får inte dras fram förrän ledningsrättshavaren själv har dragit fram en ledning som omfattas av ledningsbeslutet för kanali- sationen. Det är alltså inte möjligt att dra fram en ledning i en tom kana- lisation med stöd av en andrahandsrätt (se prop. 2004/05:175 s. 279 och s. 303). Mot bakgrund av syftet med utbyggnadsdirektivet, som bl.a. är just tillträde till kanalisation, och med hänsyn till att en möjlighet till andrahandsupplåtelse redan finns i ledningsrättslagen, bör det enligt regeringen vara möjligt att dra fram en ledning i en tom kanalisation med stöd av en andrahandsrätt, även med beaktande av egendomsskyddet, se avsnittet nedan. Regeringen föreslår därför att ledningsrättslagen ändras för att möjliggöra en sådan framdragning. Bredbandsutbyggare får då större möjligheter än att tillträda tomma kanalisationer. Detta bör leda till lägre kostnader för utbyggnad och mindre behov av nya grävar- beten. anför i sitt remissvar att det finns en fungerande modell där separata avtal tecknas där både och bredbandsbola- get avtalar om rättigheter och skyldigheter samt ersättning med fastighet- ägaren. Regeringen vill tydliggöra att det fortfarande kommer att vara möjligt att sluta sådana avtal som hänvisar till. Regeringens förslag möjliggör tillträde när fastighetsägaren inte vill sluta avtal. Om parterna löser situationen med kommersiella avtal, behövs inte ett beslut om ledningsrätt. Rätten att tillträda infrastrukturen i sig måste givetvis bedömas enligt bestämmelsen om skyldighet att ge tillträde till infra- strukturen, se avsnitt 8.1. föreslår att det ska införas en rätt till andrahandsupplåtelse utan förrättning och ändrad ersättning om upp- låtelsen är till ringa men för fastighetsägaren. Ett liknande förslag har lämnats i ett tidigare betänkande (SOU 2002:83), men har avvisats av regeringen (prop. 2003/04:136 s. 20). Det saknas förutsättningar att inom ramen för genomförandet av utbyggnadsdirektivet ta upp denna fråga. Samma sak gäller de framförda förslagen avseende en rätt att ansöka om omprövning av någon annans ledningsrätt, som föreslår, och frågan om avtalsöverskott, som tar upp. Vad gäller Lantmäteriets synpunkt om att omfattningen inte bör vara av en sådan art att ledningsrättshavaren inte själv kan dra de ledningar som denne tänkt dra, hänvisas till avsnitt 8.1 och möjligheten att avslå en begäran om tillträde. Enligt artikel 3.6 ska artikel 3 i utbyggnadsdirektivet inte påverka ägan- derätten för ägaren av den fysiska infrastrukturen i de fall då den inte ägs av nätoperatören och inte heller äganderätten för andra tredje parter, som markägare och ägare av privata egendomar. Möjligheten i 11 a § ledningsrättslagen till förordnande om rätt till andrahandsupplåtelse har ansetts förenlig med bestämmelserna om egen- domsskydd i 2 kap. 15 § regeringsformen (se prop. 2003/04:136 s. 22 och prop. 2004/05:175 s. 279), se även redogörelse i avsnitt 8.1. Den föreslagna ändringen i ledningsrättslagen bör normalt inte vara nämnvärt mer betungande för markägaren än vad som gäller . Ändringen innebär endast att den ordning i vilken ledningarna dras fram kan komma att bli omvänd i förhållande till vad som är fallet enligt nu gällande lag- stiftning. Ändringen bedöms vara viktig för att skyldigheten att ge till- 2015/16:73 träde till infrastruktur ska få avsedd effekt och utbyggnaden av bred- bandsnät påskyndas. Utbyggnaden av bredband är av stort allmänintresse och ledningsrättslagen tillförsäkrar parterna en prövning i varje enskilt fall, ersättning till fastighetsägaren och en möjlighet till överklagande av ett beslut om ledningsrätt. När ersättning för en andrahandsupplåtelse fastställs tas redan enligt gällande rätt hänsyn till den ytterligare belast- ning för fastighetsägaren som detta innebär. Regeringen anser därför, i likhet med Lantmäteriet, att någon ändring i ledningsrättslagen inte be- hövs i denna del. Mot denna bakgrund anser regeringen att den före- slagna ändringen i ledningsrättslagen är förenlig med 2 kap. 15 § rege- ringsformen. Samordning av bygg- och Skyldighet att samordna bygg- och Regeringens förslag: En nätinnehavare som är ett offentligt organ och som utför ett bygg- eller anläggningsprojekt ska på rättvisa, icke- diskriminerande och öppet redovisade villkor medge samordning av projektet och en bredbandsutbyggares projekt, om bredbandsutbygga- ren begär det. Detsamma gäller för en nätinnehavare som utför ett bygg- eller anläggningsprojekt som finaniseras helt eller delvis med Om den begärda samordningen inte är rimlig, ska nätinnehavaren få avslå begäran. En begäran om samordning ska vara skriftlig och innehålla en redo- görelse för bredbandsutbyggarens bygg- eller anläggningsprojekt i de delar som är relevanta för samordningen. En sådan begäran ska läm- nas senast en månad innan nätinnehavaren ansöker om nödvändiga tillstånd hos behöriga myndigheter. Nätinnehavaren ska senast en månad från mottagandet av en full- ständig begäran om samordning skriftligen meddela bredbandsutbyg- garen om begäran medges eller avslås. villkoren för samordningen eller de omständigheter som nätinnehava- ren hänvisar till för att avslå begäran. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. memorians förslag framgår inte uttryckligen att offentliga organ omfattas av skyldigheten och där föreslås även en bestämmelse som bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela Remissinstanserna: () och Konkurrensver- ket anser att samordningsskyldigheten bör utvidgas till att omfatta alla offentliga aktörer, oavsett om projekten finansieras med offentliga medel