prop · H30360 · 2015-12-03 00:00:00 — 102Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 103Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 104Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2013, s. 12. 105Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Det ansvariga statsrådet informerar skriftligen styrelsens ordförande om ägarens ställningstaganden.106 2.2.6 Riktlinjer om dokumentation av förvaltningen Som stöd för av de statliga bolagen finns Riktlinjer för dokumentation m.m. av bolagsförvaltning.107 Enligt riktlinjerna ska viktigare händelseförlopp i bolagsförvaltningen kunna följas. Ägarens (det vill säga regeringens) ställningstaganden i viktigare frågor och om viktigare händelseförlopp, inklusive motiv till ställningstaganden, ska kunna följas genom uppgifter i allmänna handlingar, tjänsteanteckningar Det ska enligt riktlinjerna vara möjligt att följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägaren och bolagen. Riktlinjerna innehåller en lista på vilka kontakter och dokument som löpande ska diarieföras i årsakten för varje bolag. Till exempel ska handlingar som bolagen skickat till diarieföras liksom handlingar som skickats från till bolagen. Vidare ska kontakter mellan ägarförvaltning och bolag dokumenteras skriftligen så att viktigare händelseförlopp kan följas. Detsamma gäller för övriga frågor som lett till ägarförvaltningens ställningstagande. 2.2.7Ägarpolicy och andra ägarstyrningsdokument Statens ägarpolicy är det övergripande styrdokumentet för de statliga hel- och majoritetsägda bolagen. Ägarpolicyn redogör för regeringens uppdrag och mål med förvaltningen, vilka ramverk som gäller för bolagen samt regeringens inställning i viktiga principfrågor.108 Krav på transparens i de statliga bolagen syftar till att behålla allmänhetens och näringslivets förtroende för bolagen. De statliga bolagen ska därför följa samma externa finansiella rapporteringskrav som börsbolag. Statens ägarpolicy omfattar regeringens Riktlinjer för extern rapportering.109 Ägarpolicyn innebär att Svensk kod för bolagsstyrning ska tillämpas för bolag med statligt ägande. Ägarpolicyn revideras som ett led i förvaltningsorganisationens arbete med att förbättra och utveckla ägarstyrningen. 106Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . Ägarens ställningstagande ska beredas gemensamt inom i enlighet med Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 107Finansdepartementet, Riktlinjer för dokumentation m.m. av , regeringskanslibeslut , Fi2013/175. Riktlinjerna har uppdaterats (regeringskanslibeslut , N 2015/1275/BÄ). 108Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 109Regeringskansliet, Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2014. I ägarpolicyn ingår även ”Riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare”. har bland annat inneburit förtydliganden kring ägarens förväntningar på bolagens arbete med hållbart företagande.110 har tagit fram mallar med syfte att fungera som utgångspunkt för framtagande av vissa bolagsinterna styrdokument: arbetsordning för styrelsen, instruktion för den ekonomiska rapporteringen samt vd-instruktion. Mallarna är exempel på hur styrdokumenten kan se ut och kan behöva justeras och kompletteras utifrån behoven i de enskilda bolagen. Mallarna fastställs genom styrelsebeslut. 2.2.8 Utformning och uppföljning av mål Att fastställa och följa upp tydliga mål framhålls av regeringen som ett av bolagsstyrningens viktigaste verktyg som utgör en alltmer central del i dialogen mellan bolagen och staten som ägare. Genom mål kan bolagens utveckling mätas. Om målen inte nås kan regeringen begära en plan från bolagen, så att åtgärder vidtas. En plan kan begäras såväl för ekonomiska mål som för uppdragsmål111 och strategiska hållbarhetsmål.112 Ekonomiska mål utarbetas i en process där ägare, styrelse och bolagsledning aktivt deltar. Målen beslutas av ägaren på bolagsstämman och blir juridiskt bindande för bolagen, vilket innebär att revideringar av målen ska fastställas på en bolagsstämma. De ekonomiska målen avser lönsamhet, kapitalstruktur och utdelning.113 Syftet med de ekonomiska målen är att: främja operationell effektivitet och kapitaleffektivitet hålla den finansiella risken på en rimlig nivå bidra till att ägaren får en förutsägbar och långsiktigt hållbar utdelning möjliggöra uppföljning och utvärdering.114 Vissa statliga bolag har samhällsuppdrag som har beslutat om.115 finns en process för att utforma och följa upp mål för sådana samhällsuppdrag, så kallade uppdragsmål. Uppdragsmålen ska beslutas av ägaren på bolagsstämman. Uppdragsmålen ska bland annat tydliggöra kostnaden för att utföra samhällsuppdragen och möjliggöra uppföljning till 110Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 111Uppdragsmål formuleras för bolag med särskilda samhällsuppdrag. Ett särskilt samhällsuppdrag föreligger när ett bolag har ett uppdrag beslutat av att bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. 112Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 14. 113Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 23–24. 114Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 24. 11517 av de 42 hel- och majoritetsägda bolagen hade 2014 av beslutade samhällsuppdrag. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Uppdragsmålen ska också bidra till att lämpliga ekonomiska mål sätts för bolag med samhällsuppdrag.116 De strategiska hållbarhetsmålen utformas av bolagen utifrån kriterier som regeringen angett ska vara uppfyllda.117 Hållbarhetsmålen beslutas av bolagens styrelser på styrelsemöten och kan därmed ändras utan att ägaren staten godkänner det på bolagsstämman. Uppföljning av de ekonomiska målen sker vid regelbundna ägardialoger mellan bolagens styrelseordförande och företrädare för ägaren. Bolagens interna arbete för att nå målen, liksom omvärldsfaktorer som påverkar förutsättningarna för att nå dem, diskuteras då.118 Även uppdragsmål och bolagens hållbarhetsmål följs upp vid ägardialogerna. I syfte att belysa det långsiktiga värdeskapandet i de statliga bolagen ur fler perspektiv än det ekonomiska inledde bolagsförvaltningen i ett arbete med att utveckla en process för bolagsspecifika hållbarhetsanalyser. Processen har utvecklats vidare , då den första analysen genomfördes. Hållbarhetsanalyserna kompletterar bolagsanalyserna och ger bolagsförvaltningen bättre kunskap om bolagens utmaningar och möjligheter inom hållbart företagande.119 Hållbarhetsanalysen är systematisk och inleds med en land- och sektoranalys där trender på marknaden och land- och branschspecifika frågor analyseras och så kallade fokusområden identifieras. Därefter görs en bolagsanalys där man ser hur bolaget hanterar fokusområdena. Sedan görs en jämförelse med andra bolag på marknaden. Slutligen kommuniceras resultatet av hållbarhetsanalysen till styrelsen för bolaget och används i övriga processer inom ägarstyrningen.120 116Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 37–38. 117Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 31 118Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 25. 119Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 120Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 2.3Organiseringen av bolagsförvaltningen inom har inom en organisation specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning, den så kallade bolagsförvaltningen.121 svarar för utvecklingen och förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen.122 2.3.1Förvaltningen organiserad i två enheter Förvaltningen av merparten av bolagen med statligt ägande utförs av två enheter vid . ansvarar för frågor kring förvaltning och styrning samt ansvarar för förvaltningens kommunikation, den ekonomiska informationen och intressentdialoger. Enhetens bolagsförvaltare har det projektledande ansvaret för ett eller flera bolag där förvaltaren normalt även är en av bolagets styrelseledamöter. I styrelserna bidrar förvaltarna med viktig kompetens, kunskap om ägarens förväntningar, den politiska beslutsprocessen samt kunskap om statens ägarpolicy och andra relevanta styrdokument.123 Förvaltaren ansvarar också för att ägardialogen mellan bolaget och den politiska ledningen sköts professionellt. Kontakter med bolagen i ägarfrågor sker från ägarens sida främst genom förvaltaren i egenskap av ansvarig handläggare, eller genom kontakter mellan bolaget och den politiska ledningen.124 och ägarstyrning svarar för bolagsanalys, hållbart företagande, bolagsjuridik, styrelserekrytering samt för övergripande ägarstyrningsdokument, såsom Statens ägarpolicy liksom arbetet med och uppföljningen av ekonomiska mål.125 Enhetens finansiella analytiker är ansvariga för processen kring ekonomiska mål och uppdragsmål. finansiella analytikerna deltar även i hållbarhetsanalyserna, som genomförs integrerat med processen för ekonomiska mål. Hållbarhetsananalytikerna ska integrera arbetet med hållbart företagande i ägarstyrningen. De projektleder de hållbarhetsanalyser som bolagsförvaltningen gör på prioriterade bolag, alternativt på prioriterade områden.126 121Bolagsförvaltningen var –2014 placerad inom . 122Regeringskansliet, Statligt ägande, . 40 bolag förvaltas av och 8 bolag av andra departement. 123Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 124Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 125Regeringskansliet, Statligt ägande, . 126Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Bolagsgrupper hanterar löpande ägarfrågor Kring varje bolag som förvaltas av finns en så kallad bolagsgrupp. Bolagsgrupperna består av personer från båda enheterna, och varje person ingår i flera bolagsgrupper. Arbetet i bolagsgruppen koordineras och leds av en bolagsförvaltare. Förvaltarna bidrar till att bolagsgrupperna har nödvändiga kunskaper om bolagen. Övriga deltagare i bolagsgrupperna tillför kompetens avseende bolags- och omvärldsanalys, juridiska aspekter, hållbart företagande, styrelserekrytering med mera. Bolagsgrupperna hanterar samtliga löpande ägarfrågor som rör de förvaltade bolagen.127 Den statliga bolagsportföljen är stor och bolagens storlek, verksamhetsområden och marknader varierar. Regeringen förfogar över en bred uppsättning styrmedel, både formella och informella, för att som företrädare för ägaren styra de statliga hel- och majoritetsägda statliga bolagen. Till verktygen för styrning av de statliga bolagen hör bolagsstämma, styrelsenominering, ägardialoger och ägarsamordning, fastställande av ekonomiska mål och uppdragsmål, samt genomförande av hållbarhetsanalyser. Det finns riktlinjer för hur förvaltningen av de statliga bolagen ska dokumenteras så att viktigare händelseförlopp kan följas. arbetssätt har utvecklats. Exempelvis har en särskild organisation, bolagsförvaltningen, byggts upp som är placerad i . är specialiserad på ägarstyrning och förvaltar merparten av de statliga bolagen. Förvaltningen av bolagen sker i bolagsgrupper som samlar de olika kompetenser som finns inom bolagsförvaltningen. 127 Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 3Riskhantering och riskbedömning i regeringens ägarstyrning I detta kapitel redovisar sina iakttagelser av hur regeringen i sin ägarstyrning använder de verktyg som finns för att informera sig om risker i de statliga bolagen och om styrelsernas arbete med riskhantering. I kapitlet redovisas först iakttagelser av regeringens verktyg i form av ägardialoger, ägarsamordning, styrelseutvärderingar och ägarrepresentation. Därefter följer iakttagelser om processerna med att fastställa och följa upp ekonomiska mål, samt genomförande av hållbarhetsanalyser, som också utgör verktyg. I kapitlet redovisas även iakttagelser av rutiner för att uppdatera och sammanställa risker (här ingår iakttagelser angående bolagsgrupperna i ) samt iakttagelser av krav på bolagens riskhantering. 3.1Kunskap om risker och krav på riskhantering ingår i regeringens ansvar utgångspunkt är att regeringen ansvarar för att den löpande förvaltningen av statens tillgångar i form av aktier i de statliga bolagen sker utifrån budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning. För att säkerställa långsiktig värdeutveckling, konkurrenskraft och affärsmässighet i de hel- och majoritetsägda statliga bolagen behöver regeringen analysera bolagen och utmana bolagens ledningar och styrelser i strategiska frågor. Ett viktigt underlag för regeringens strategiska ställningstaganden i bolagsfrågor är enligt regelbundet uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna realiseras. kunna uppdatera informationen behövs, enligt , fastlagda rutiner och processer som säkerställer att informationen inhämtas, sammanställs och analyseras. har mot den bakgrunden undersökt hur regeringen i sin ägarstyrning skaffar kunskap om väsentliga risker i de statliga bolagen samt om konsekvenserna för bolagen och för statens innehav om risker inträffar. Även bolagens riskhantering är en strategisk fråga i förvaltningen av de statliga bolagen. Det bör därför ingå i regeringens förvaltning av bolagen att ställa krav på och följa upp att bolagen har en god riskhantering och att styrelserna i bolagen tar ansvar för att bolagens riskanalyser är fullgoda. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG har mot den bakgrunden undersökt vilka krav regeringen ställer på bolagens riskhantering och på styrelsernas ansvar i frågan. 3.2Flera av verktygen används sällan för att samla in information om risker I detta avsnitt redovisar sina iakttagelser om regeringens verktyg i form av ägardialoger, ägarsamordning, styrelseutvärderingar och styrelserepresentation. 3.2.1Risker ingen stående punkt på agendan vid ägardialogerna Ägardialoger är möten mellan den politiska ledningen i det ansvariga departementet, och styrelseordföranden i ett hel- eller majoritetsägt statligt bolag. Ägardialogerna framhålls både av regeringen och av styrelseordförande som en viktig del i ägarstyrningen.128 Ägardialogerna används främst för uppföljning av de ekonomiska målen, av uppdragsmålen och av hållbarhetsarbetet i bolagen. Väsentliga risker i bolagens verksamhet är inte någon stående punkt på dagordningarna för ägardialogerna, men det förekommer att riskfrågor diskuteras i samband med frågor som relaterar till målen, exempelvis marknads- eller omvärldsförändringar.129 Styrelseordföranden har i intervjuer bekräftat att risker inte är en stående punkt på agendan vid ägardialoger.130 Däremot förekommer det enligt flera styrelseordförande att de tar upp större affärshändelser i bolagen med företrädare för ägaren i samband med ägardialoger. har exempelvis informerat ägaren om konsekvenser för bolaget av bytet till det så kallade 700-bandet. SJ har informerat om konsekvenser av ny lagstiftning om länsöverskridande tågtrafik. Syftet är att informera ägaren om utmaningarna och hur dessa kan komma att påverka bolaget. Både styrelseordförande och företrädare för bolagsförvaltningen har i intervjuer varit tydliga med att beslut om hur bolaget ska agera för att möta utmaningarna är styrelsernas ansvar.131 Styrelseordförande har i intervjuer pekat på att ägardialogmötena normalt är per tillfälle, varför antalet frågor som kan tas upp för diskussion är begränsat liksom hur varje fråga behandlas. 128Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , , intervjuer med styrelseordförande i hus, , , , och . 129Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 130Intervjuer med styrelseordförande i , , , , och . 131Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , , intervjuer med styrelseordförande i , , , , och . Begränsad information om ägardialogerna i dokumentation har i granskningen gått igenom årsakter132 för tio hel- och majoritetsägda statliga bolag, bland annat för att undersöka om det finns information i akterna om i vilken utsträckning risker och riskhantering tagits upp i ägardialogerna.133 Genomgången visar att informationen om ägardialogerna i akterna varierar. I några årsakter finns ingen information om att ägardialoger ägt rum och därmed heller ingen information om vad som avhandlats. I några fall går det dock att via kopior av powerpoint-bilder från bolagen härleda vad som avhandlats. Flera av dessa presentationer visar att bolagen har tagit upp utmaningar och risker. För några av bolagen finns i årsakterna noterat att ägardialoger ägt rum, vilka som deltagit och vilka punkter som stått på agendan för mötena. Ingen av agendorna innehåller särskilda punkter om risker eller riskhantering.134 Det finns heller inga noteringar i någon årsakt om vad som avhandlats under olika agendapunkter. Därmed går det inte att via dokumentationen i årsakterna avgöra hur ofta diskussioner om risker förts eller vad eventuella diskussioner har resulterat i. Ägarsamordning är möten mellan styrelseordförande och företrädare för ägaren som gäller större strategiska förändringar i bolagens verksamhet, såsom större förvärv, frågor om kapitalstruktur, utdelningspolicy, fusioner, avyttringar eller andra beslut som kan innebära att bolagets riskprofil eller balansräkning ändras avsevärt.135 Ägarsamordning sker på styrelsens initiativ och kan resultera i att ägaren instruerar bolaget att agera, alternativt inte agera på ett visst sätt.136 har i skriftliga frågor till styrelseordförande i statliga bolag ställt frågan om de tagit 132I årsakterna ska enligt riktlinjer för dokumentation (Fi2013/175, ) kontinuerligt diarieföras handling och uppgifter som avser den löpande ägarförvaltningen, däribland kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget. Enligt Riktlinjerna ska bland annat övriga kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget dokumenteras i den omfattningen som krävs för att kunna följa viktigare händelseförlopp. 133Årsakter avseende Akademiska Hus, , , , , , , Svevia, Systembolaget och . Årsakterna var för aktgranskningen inte fullständiga. Aktgranskningen ägde rum . 134Vid faktagranskning () har framfört risker och möjligheter diskuteras integrerat i diskussioner kring affärshändelser/beslut. 135Finansdepartementet, Riktlinjer för dokumentation m.m. av , regeringskanslibeslut , Fi2013/175. 136Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG initiativ till ägarsamordning.137 Drygt hälften av de styrelseordförande som besvarat frågan uppger att de tagit initiativ till ägarsamordning.138 Enligt bolagsförvaltningen har tre fall av ägarsamordning ägt rum: avyttring av hela bolagets verksamhet inom tredjepartslogistik, som innebar en betydande förändring av bolagets strategi. förvärv av Nuon, som var ett större förvärv och som innebar att balansräkning förändrades på ett avsevärt sätt. avtal med kommun angående flytt av delar av tätorten, med omfattande samhällspåverkan som följd.139 3.2.3Information om risker i styrelseutvärderingarna Styrelserna utvärderar själva sitt arbete . I de hel- och majoritetsägda statliga bolagen informerar ordföranden ansvarigt departement om utvärderingens resultat.140 Styrelseutvärderingarna innehåller information om hur enskilda styrelseledamöter uppfattar att styrelsens arbete fungerar, både sådant som fungerar bra och sådant som fungerar mindre bra. Styrelseutvärderingarna kan därmed även innehålla information om hur styrelseledamöterna ser på bolagets riskhantering och kan indikera vilka väsentliga risker bolaget har att hantera. har i granskningen tagit del av styrelseutvärderingar från åtta hel- och majoritetsägda statliga bolag.141 Genomgången av dem visar att styrelsemedlemmar tar upp frågor som anknyter till risker och riskhantering. Styrelsemedlemmar i flera av bolagen nämner exempelvis brister i styrelsens branschkompetens som försvårar för styrelsen att utmana ledningen i strategiska frågor. Bristande information till styrelsen om investeringar och om uppföljningen av genomförda investeringar tas upp av styrelsemedlemmar i flera av bolagen. Många anger att styrelsens insyn i och arbete med bolagets risker kan förbättras. I de bolagsgrupper som löpande hanterar ägarfrågor inom bolagsförvaltningen vid ingår personer med ansvar för att rekrytera styrelseledamöter. De tar normalt del av bolagens styrelseutvärderingar.142 137En beskrivning av ägarsamordning finns i avsnitt 2.2.5. 13832 av 35 svarande styrelseordförande har besvarat denna fråga. 139Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 140Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2013. 141Apoteket, , , , , Svevia, Systembolaget och . Bolagen ingår i urval av bolag som beskrivs i avsnitt 1.5. 142Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2013. Enligt företrädare för bolagsförvaltningen förs därmed information från styrelseutvärderingarna vidare i övriga delar av ägarstyrningsprocessen, till exempel när man fastställer ekonomiska mål och löpande följer upp bolagen.143 3.2.4 Otydligt uppdrag för ägarrepresentanten i styrelserna I styrelserna i de hel- och majoritetsägda statliga bolagen sitter en ledamot från , den så kallade ägarrepresentanten. Det är normalt förvaltaren för det aktuella bolaget vid bolagsförvaltningen i . Enligt bolagsförvaltningen tillför han eller hon styrelserna viktig kompetens och även kunskap om ägarens förväntningar på till exempel processerna kring ekonomiska mål, samhällsuppdrag och hållbarhetsmål. Ägarrepresentanten kan också tillföra kunskap till styrelsen om den politiska beslutsprocessen och om innebörden av statens ägarpolicy och andra relevanta styrdokument. Vidare bidrar deras styrelsearbete till att bolagsgrupperna i bolagsförvaltningen får kunskap om bolagen och om risker i bolagens verksamhet.144 innebär, enligt företrädare för bolagsförvaltningen, aktiebolagslagens regler att ägarrepresentanten inte formellt är en representant för ägaren och ska inte direkt föra ägarens talan i styrelsen eller direkt föra tillbaka information till Regeringskansliet.145 De styrelseordförande som intervjuats i denna granskning har framfört att de anser att ägarrepresentationen i styrelserna tillför information om ägarens perspektiv och också kan föra information vidare till ägaren. , säger de, har ägarrepresentanten inte någon särställning i styrelsen.146 Vid finns inte någon arbetsbeskrivning eller några skriftliga instruktioner som specificerar hur ägarrepresentanten bör hantera information mellan bolagets styrelse och , enligt uppgifter från företrädare för bolagsförvaltningen. 3.3Processerna innebär riskbedömningar men är inte heltäckande Till regeringens verktyg avseende styrningen av de statliga bolagen hör även processerna för fastställande och uppföljning av ekonomiska mål och genomförande av hållbarhetsanalyser. I samband med dessa processer görs, 143Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 144Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i . 145Intervju med företrädare för bolagsförvaltningen i , . 146Intervjuer med styrelseordförande i , , , , och . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG enligt bolagsförvaltningen i , riskbedömningar Att bedöma risker ingår också enligt bolagsförvaltningen i uppföljningen av målen. Företrädare för bolagsförvaltningen menar att detta innebär att regeringen som företrädare för ägaren har en god bild av riskerna i respektive bolag. Men riskanalys är i första hand styrelsernas ansvar, betonar företrädare för bolagsförvaltningen och hänvisar till aktiebolagslagen.147 Nedan redovisas iakttagelser av hur riskbedömningar kommer in i processerna för fastställande av ekonomiska mål, genomförande av hållbarhetsanalyser samt uppföljning av de ekonomiska målen.