prop · H20392 · 2015-03-27 00:00:00 — Regeringen rapporterar det svenska utvecklingssamarbetets resultat, politiska inriktning samt prioriteringar till genom budgetpropositionerna för utgiftsområde 7. För budgetåren 2010–2013 lyftes dock resultatredovisningen ut från budgetpropositionen och redovisades i stället i separata skrivelser.194 Syftet var att få en mer långsiktig resultatredovisning som inte bara fokuserade på . I budgetpropositionen återgick regeringen till att redovisa resultatet övergripande i budgetpropositionen.195 Utöver den skriftliga redovisningen kan biståndsministern göra muntliga föredragningar för utrikesutskottet.196 På begäran av sammanställer regeringen även en skrivelse om verksamheten i , samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna.197 193Redovisningen av politiken för global utveckling har inte inkluderats. 194Den första resultatskrivelsen omfattar hela biståndet. De övriga tre fokuserar på ett var av de tre prioriterade tematiska områden, som slogs fast i budgetpropositionen (miljö och klimat, jämställdhet och kvinnors roll i utveckling samt demokrati och mänskliga rättigheter). 2013/14:1 UO 7, s. 13. 196Inför behandlingen av budgetpropositionen fick , på begäran, även ett arbetspapper om genomförandet av multistrategin, avräkningar från biståndsramen, utbetalningar av multilateralt bistånd samt finansieringen av (bet. 2013/14:UU2, s 9). 2003/04:UU3, s. 160. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 6.2Genomförandet av multistrategin redovisas i liten utsträckning Enligt regeringens strategi för multilateralt utvecklingssamarbete ska organisationernas effektivitet och relevans för svensk utvecklingspolitik vara vägledande vid fördelningen av svenskt kärnstöd. I budgetpropositioner och resultatskrivelser lyfter regeringen fram multistrategins grundprinciper om effektivitet och relevans samt att organisationsbedömningar ska göras med detta som utgångspunkt.198 kan konstatera att regeringens information till om arbetet med organisationsbedömningar och organisationsstrategier är Regeringens redovisning ger inte en samlad och tydlig bild av vilka bedömningar och strategier som har tagits fram eller uppdaterats eller hur regeringen använder dessa i sitt arbete.199 I budgetpropositionen påpekar regeringen att den ”tagit ett allt mer strategiskt grepp om det svenska engagemanget i de multilaterala utvecklingsorganen. Detta har bl.a. resulterat i en mer systematisk bedömning av de olika organens effektivitet och relevans”.200 Regeringens redovisning till inkluderar dock endast i begränsad omfattning information om organisationernas effektivitet och relevans samt hur detta kopplar till vilka nivåer på kärnstöd som organisationerna blir tilldelade.201 6.3Resultatet av det multilaterala utvecklingssamarbetet är svårt att utläsa En av anledningarna till att regeringen valde att redovisa resultatet av biståndet i separata skrivelser var att lättare kunna redovisa långsiktiga effekter och resultat. konstaterar att resultatskrivelserna främst redovisar kvantitativa prestationer. Effekter beskrivs endast för enstaka insatser, och då i form av korta kommentarer. När resultatredovisningen var integrerad i 2008/09:189, s. 156; skr. 2009/10:214, s. 32; prop. 2010/11:1 UO 7, s. 31; prop. 2011/12:1 UO 7, s. 41; prop. 2012/13:1 UO 7, s. 41 f; prop. 2013/14:1 UO 7, s. 43. 199Exempel på när organisationsbedömningar och strategier nämns finns i skr. 2008/09:189, s. 156; skr 2010/11:167, s.21 f; skr. 2009/10: 214, s. 55, 59; prop. 2009/10:1 UO 7, s. 28; prop 2010/11:1 UO 7, s. 31; prop 2011/12: UO 7, s. 41; prop. 2013/14:1 UO 7, s. 43. 2013/14:1 UO 7, s. 43. Detta upprepades även i det arbetspapper som regeringen på begäran lämnade till 2013 om multistrategins genomförande. Arbetspappret nämner även att regeringen arbetar med att förfina och skärpa organisationsbedömningarna samt att fler bedömningar och strategier ska tas fram. 201Det finns begränsade undantag (prop. 2009/10:1 UO 7, s. 25; prop. 2010/11:1 UO 7, s. 21, 37–41) där organisationernas stöd kopplas till deras relevans för de politiska prioriteringarna (UNDP, och ), eller deras förmåga att motverka finanskrisen (UNDP, och AfDB). budgetpropositionen, samt i den första resultatskrivelsen som togs fram, var redovisningen uppdelad per tematiskt område eller per geografisk region. Regeringen redovisade det bilaterala och det multilaterala biståndet gemensamt i dessa delar. Detta gjorde det svårt att utläsa vad som utgjorde multilateralt respektive bilateralt stöd. Det var därför svårt att följa det multilaterala biståndet i redovisningen. Uppdelningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd har blivit tydligare i de senare tematiska resultatskrivelserna och i budgetpropositionen . Budgetpropositionen avviker från övriga resultatredovisningar genom att den även redovisar exempel på multilaterala organisationers genomförda insatser i tabellform. ser detta som en förbättring jämfört med tidigare resultatredovisningar, eftersom informationen blir mer lättöverskådlig. Informationen är dock kortfattad, och det saknas fortfarande utförlig information om resultaten av organisationernas arbete. Det saknas även information som kopplar de redovisade resultaten till beslut om nivåer på kärnstöd. Tabeller med denna typ av information har däremot tagits fram för det bilaterala stödet. Det framgår att regeringen är medveten om bristerna i resultatredovisningen.202 Arbetet med att förbättra de multilaterala organisationernas resultatredovisning är enligt regeringen en prioriterad fråga, och behovet av att förbättra organisationernas redovisning nämns i redovisningen till samtliga granskade år. Hur regeringen verkar för att förbättra organisationernas redovisning beskrivs dock inte. 6.4Medelstilldelning rapporteras inte systematiskt Som nämnts tidigare beslutar om anslagsramen för utgiftsområde 7. Fördelningen av pengarna inom ramen visar prioriteringar inom utgiftsområdet. Det är därför relevant för att få veta hur pengarna till de multilaterala organisationerna fördelas, även om det inte omfattas av riksdagsbeslut. menar att denna information är viktig för att kunna ifrågasätta beslut och prioriteringar och för att säkerställa möjligheter till ansvarsutkrävande. Regeringens redovisning i budgetpropositionen ger inte en fullständig bild av hur pengarna inom utgiftsområdet fördelas. mellan anslagsposter och nivåer på kärnstöd redovisas i tabellverk i budgetpropositionerna, men samtliga organisationer som får kärnstöd redovisas inte i tabellerna. 2012/13:1 UO 7, s. 21. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER fick till exempel 36 organisationer medel från anslagspost 30 och 31 i form av kärnstöd,203 men endast 12 organisationer presenterades i tabellverket i budgetpropositionen . Dessa organisationer fick tillsammans av fördelade medel i anslagsposten . Utvecklingsbankerna, som är stora mottagare, exkluderas helt från tabellverken i budgetpropositionerna.204 Detta gör det svårt att enkelt få en överblick över vilka organisationer som regeringen prioriterar i utvecklingssamarbetet. Dessutom konstaterar att många av de multilaterala organisationerna även får pengar från Sida i form av projekt- eller programstöd. har dock inte fått någon samlad bild av det svenska engagemanget. I budgetpropositionen har redovisningen utvecklats och inkluderar ett diagram över utbetalt stöd till de 25 multilaterala organisationer eller fonder som fått mest stöd från . I det diagrammet ingår både stöd från och stöd från Sida.205 har under granskningen kommenterat att man ser goda förutsättningar för att framöver kunna ge en mer samlad bild av såväl kärnstöden som de utvecklingsresultat som uppnås genom det multilaterala utvecklingssamarbetet.206 har med hjälp av sammanställt information om kärnstöd –2013.207 Detta är information som skulle kunna presenteras i budgetpropositionen. Tabellen nedan innehåller också information om organisationsbedömningar och organisations-/resultatstrategier. 203UO 7: Stöd till multilaterala och internationella organisationer och fonder 2013, UD-MU, internt dokument. 204Utbetalda medel till utvecklingsbankerna bakåt redovisas däremot i regeringens separata skrivelser om verksamheten i IMF och utvecklingsbankerna. 2014/15:1 utgiftsområde 7. 207Kärnstöd och kärnstödsliknande stöd till multilaterala och internationella organisationer och fonder som hanterar inom utgiftsområde 7, anslagsposterna 30, 31 och 33. Tabell 1 kärn- och kärnstödsliknande stöd, utgiftsområde 7, anslagsposter 30, 31, 33. AfDB och ADF (Afrikanska AsDB och AsDF (Asiatiska Prevention and Recovery) CERF (FN:s fond för GEF (Globala miljöfonden) inklusive fonder under GEF GFATM (Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria) GWPO (Organisationen för det för demokrati och fria val) Facility for Immunisation) BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER valutafonden) hanteras av LDCF (Least Developed UN Women (Unifem – 2010) program mot hiv och aids) UNCCD (FN:s konvention mot (FN:s miljöprogram) UN-HABITAT (FN:s boende och UNISDR (FN:s internationella UNOCHA (FN:s kontor för narkotika och brottslighet) UD:s övriga kärn- och kärnstödsliknande stöd, uo7 (Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling) Nuclear Safety Account (NSA) Support fund E5P (Eastern European Energy efficiency and Environment Partnership) Forces (DCAF) Demining (GICHD) BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 6.5Redovisningen av styrelse- och påverkansarbete har förbättrats En stor del av den svenska bistånds- och utvecklingspolitiken bedrivs i styrelse- och påverkansarbete inom och gentemot de multilaterala organisationerna. Genom styrelse- och påverkansarbetet kan och ska påverka vad de multilaterala organisationerna arbetar med och därmed även hur det svenska multilaterala biståndet används.209 Som beskrivs i kapitel 5 saknas en samlad redovisning av styrelse- och påverkansarbetet. Eftersom påverkansarbetet är en viktig del av det svenska utvecklingssamarbetet är det rimligt att får information om detta arbete. är budgetpropositionerna den enda platsen där en sådan redovisning kan lämnas. Redovisningen till av det svenska styrelse- och påverkansarbetet har varit begränsad. Utförligare redovisningar om hur arbetet organiserats och genomförts saknas generellt. Redovisningen fokuserar generellt på tidigare eller kommande prioriteringar men kan även presentera exempel på uppnådda resultat.210 Redovisningen har dock förbättrats . Från att ha redovisats i förbigående har påverkansarbetet lyfts fram något I budgetpropositionen redovisades arbetet översiktligt och skiljt från övrig resultatredovisning. Det förklarades även kortfattat i vilka sammanhang regeringen arbetar för att påverka organisationernas inriktning, nämligen ”genom det formella styrelsearbetet, bilaterala och givargemensamma konsultationer, löpande dialog samt påfyllnadsförhandlingar”.211 Däremot redovisas fortfarande inte hur arbetet genomförs. kan konstatera att regeringens redovisning till endast i begränsad omfattning inkluderar information om organisationernas effektivitet och relevans. saknas tydliga kopplingar mellan organisationernas effektivitet och relevans samt de nivåer på kärnstöd som organisationerna blir tilldelade. Regeringen redovisade tidigare det bilaterala och det multilaterala biståndet gemensamt, vilket gjorde det svårt att följa det multilaterala biståndet specifikt. I budgetpropositionen har redovisningen delvis förbättrats. redovisas exempel på insatser som multilaterala organisationer genomfört 209Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete (UD 07.05) 2007, s. 22, 24. 210Se till exempel prop. 2012/13:1 UO 7, s. 2013/14:1 UO 7, s. 22. Informationen blir därmed mer lättöverskådlig, men den är fortfarande kortfattad. Regeringens redovisning av hur kärnstöd till multilaterala organisationer fördelas är ofullständig. Samtliga organisationer som får kärnstöd och hur mycket pengar respektive organisation får redovisas inte till . Redovisningen av det svenska styrelse- och påverkansarbetet har utvecklats, men är fortfarande kortfattad. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER har granskat regeringens och () hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Syftet har varit att granska om regeringen skapar förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat svenskt engagemang i det multilaterala utvecklingssamarbetet, med god hushållning av statens medel. Det övergripande målet med svenskt bistånd är att skapa förutsättningar för förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Det multilaterala utvecklingssamarbetet är en stor och viktig del av bistånd. granskning ifrågasätter inte nyttan med det multilaterala utvecklingssamarbetet, men för att få ut det mesta av biståndspengarna är det centralt att biståndet går till multilaterala organisationer som dels arbetar effektivt, dels åstadkommer resultat som är relevanta för svenska biståndsprioriteringar. Precis som i annan offentlig verksamhet måste arbetet med det multilaterala arbetet präglas av insyn, effektivitet och god hushållning. En stor del av multilaterala utvecklingssamarbete förmedlas genom kärnstöd till internationella organisationers centrala budget. Det går därmed inte att följa exakt hur svenska medel används i organisationerna. Det rör sig i vissa fall om långa åtaganden som omfattar mycket pengar. Sammantaget ställer detta särskilt stora krav på insyn och öppenhet i regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. har granskat beslutsprocesser, dokumentation av beslut samt uppföljning och redovisning. Granskningen visar att det finns brister och problem i samtliga delar. övergripande slutsats, efter att ha granskat hela kedjan från beslut till genomförande och uppföljning, är därför att regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet inte är präglad av insyn, öppenhet och tydliga ansvarsförhållanden. Med nuvarande beslutsprocess och beslutsdokumentation går det inte att avgöra om svenskt kärnstöd förmedlas till de mest effektiva och relevanta organisationerna. och allmänheten får inte tillgång till den information som behövs för att förstå vad det multilaterala biståndet används till. Sammanfattningsvis menar därför att BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER den bristande insynen gör att det inte är möjligt att bedöma om statens medel används på bästa sätt. Förutsättningarna för att avgöra om budgetlagens krav om hög effektivitet och god hushållning uppfylls är därmed dåliga. 7.2Insynen i multilaterala utvecklingssamarbete är begränsad Svenskt bistånd ska präglas av transparens, och biståndet ska gå att följa i en kedja från politikens inriktning, via genomförandets olika steg, till uppföljning och resultatanalys. Det ska framgå när, till vem och för vilket ändamål pengar har betalats ut samt vad resultatet blev. Enligt är detta rimliga krav att ställa på förvaltningen av svenskt bistånd. och regeringen har också uttalat liknande krav. I det multilaterala utvecklingssamarbetet lämnar ifrån sig kontrollen över svenska skattemedel. menar att detta ytterligare ökar betydelsen av insyn och öppenhet i regeringens och (Utrikesdepartements) verksamhet på området. slutsats är dock att det multilaterala utvecklingssamarbetet inte karaktäriseras av god insyn. Tvärtom är det svårt att följa svenska skattemedel från beslut till resultat och uppföljning. 7.2.1Bristande insyn i beslutsprocessen årliga kärnstöd till multilaterala organisationer fastställs på ett sätt som inte möjliggör insyn. Fördelningen av i årliga kärnstöd fastställs av den politiska ledningen i en informell process, och regeringen fattar inte något beslut om fördelningen av kärnstöd. Nivåerna på kärnstöd meddelas sedan till enheten för multilateralt utvecklingssamarbete på (UD-MU), som formellt ansvarar för hanteringen av kärnstödet.212 Dokumentationen om den fastställda fördelningen förs inte till någon akt. Det går inte att förstå vilka ställningstaganden som har legat till grund för den valda fördelningen av kärnstöd. Biståndsministern har delegerat beslutanderätten för anslagsposterna 30, 31 och 33 till enhetschefen för . har framhållit att den delegerade beslutanderätten i praktiken endast innebär rätten att besluta om utbetalning av kärnstöd samt ansvar för uppföljning och intern kontroll av medlen, men inte för fastställandet av nivå på kärnstöd. Detta framgår dock inte tydligt av delegeringsbeslutet. Enhetschefen för är därmed formellt ansvarig även för den fördelning av kärnstöd som fastställts informellt av den politiska ledningen. Enligt innebär avsaknaden av 212Under granskning infördes en bilaga till det regeringskanslibeslut som delegerar beslutanderätten till enhetschefen för . Bilagan anger fördelningen av kärnstöd från anslagspost 31. ett formellt beslut om fördelningen av kärnstöd att ansvarsfördelningen mellan den politiska ledningen och tjänstemannanivå blir otydlig. Den långtgående delegeringen skapar en otydlig ansvarskedja. Detta försvårar ansvarsutkrävande och minskar insynen. Situationen påverkas också av att ansvaret för hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet är delat mellan och Sida, där Sida ansvarar för utbetalningen av pengarna medan ansvarar för handläggningen. handläggning och beslut om utbetalningar omfattas inte av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Även om Sida omfattas av ovan nämnda förordningar så saknas i detta fall ett uttalat ansvar för intern styrning och kontroll av hela kedjan från beredning och beslut till utbetalning och uppföljning av av statens medel. Sammantaget skapas det risker i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet genom att kontrollen och insynen är begränsad; brister och fel riskerar därmed att inte upptäckas. Processen för påfyllnad av utvecklingsfonderna och utvecklingsbankerna är organiserad på ett annat sätt och ger enligt en viss möjlighet till större insyn. Det finns dock brister i hur besluten dokumenteras, vilket redogörs för nedan. Eftersom dessa beslut ofta innebär åtaganden som sträcker sig över och omfattar mycket pengar är det här särskilt viktigt med en transparent beslutsprocess och tydlig dokumentation. 7.2.2Den formella beslutsdokumentationen är otillräcklig Bristen på insyn i beslutsprocessen och otydliga ansvarsförhållanden förvärras av att dokumentationen av beslut brister. De formella besluten om utbetalning, vilka fattas av , liksom regeringsbeslut om påfyllnad, saknar ofta information som beskriver bakgrund, motiv och förväntade resultat. Den knapphändiga dokumentationen är problematisk eftersom dessa beslut är de enda formella beslut som dokumenterar fördelning av kärnstödet. menar att det är viktigt att bedömningar av organisationernas relevans och effektivitet redovisas i besluten. Storleken på stödet bör också tydligare kopplas till dessa bedömningar. En ytterligare aspekt i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet gäller anslagsförordningen och dess krav om att utbetalning av bidrag ska göras i nära anslutning till att bidraget används av mottagaren. har noterat att den nuvarande tillämpningen kan bidra till otydligheter kring det svenska kärnstödet. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER bedömning är vidare att bristen på formella underlag gör att det inte är möjligt att följa det multilaterala utvecklingssamarbetet från beslut om inriktning och fördelning, via beslut och utbetalning till uppföljning. Det går inte att förstå på vilken grund pengar fördelats. När motiv och förväntade resultat inte beskrivs tydligt i beslutsdokumentationen och det saknas insyn i beslutsprocessen, blir det svårt för regeringen att påvisa att svenskt bistånd förmedlas via de mest effektiva och relevanta organisationerna. 7.3Det saknas en samlad resultatuppföljning Det multilaterala utvecklingssamarbetet innebär att ger ifrån sig kontroll över svenska skattemedel. Detta innebär att uppföljning och resultatanalys är av central betydelse. Kärnstöd, det vill säga icke öronmärkta stöd, som lämnar till multilaterala organ kan sägas vara anonyma, och de svenska pengarna går inte att följa när organisationerna väl fått pengarna. Organisationernas strategiska planer styr hur resurserna används. Det innebär att resultatuppföljningen av kärnstöd istället måste följa organisationernas arbete, bland annat genom organisationens egen resultatrapportering, för att man ska veta om förväntade resultat uppnås. 7.3.1Den formella resultatuppföljningen bidrar inte till verksamheten Granskningen visar att varken regeringens eller beslut om det multilaterala utvecklingssamarbetet innehåller tydliga och uppföljningsbara resultatkrav för multilaterala utvecklingssamarbete. Till exempel används sällan de multilaterala organisationernas egna resultatmål för att formulera resultatkrav. Därmed saknas förutsättningar för en tydlig resultatuppföljning. konstaterar vidare att arbete är organiserat på ett sätt som gör att den formella uppföljningen, som sker i form av avslutningspromemorior, i realiteten inte används som underlag för nya beslut om kärnstöd. Avslutningspromemoriorna är i stället en ren formalitet för att avsluta och arkivera ärenden. att den formella resultatuppföljning som genomför endast är en administrativ börda som inte tillför något till verksamheten. menar att det är särskilt allvarligt att det saknas en samlad resultatuppföljning kopplad till kärnstöden med tanke på den bristande transparensen i beslutsprocessen och bristande information i de formella beslutsunderlagen. 7.3.2Uppföljningsarbete som görs dokumenteras inte samlat Det saknas dock inte helt resultatuppföljning av kärnstöd till multilaterala organisationer. Inom ramen för det svenska styrelse- och påverkansarbetet görs löpande bedömningar av organisationerna, men detta arbete samlas och redovisas inte på något systematiskt sätt. Det saknas också dokumenterad uppföljning av de arbetsplaner som upprättats för bland annat styrelse- och påverkansarbetet mot respektive organisation. Det är därför svårt att följa hur arbete med respektive organisation utvecklas och vilka konkreta resultat styrelse- och påverkansarbete har medfört. Den resultatuppföljning som planerats inom ramen för organisationsbedömningar och organisationsstrategier har dessutom till stor del uteblivit . Detta förklaras bland annat av att väntat på den biståndspolitiska plattform, som regeringen beslutade . I riktlinjerna för resultatstrategier (som ersätter de tidigare organisationsstrategierna) anges tydliga processer för uppföljning. 7.4Inslag av ineffektiv och onödig administration Efter att ha granskat regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet kan konstatera att verksamheten innehåller inslag av onödig administration som skapar ineffektivitet. 7.4.1Beslut utan självklart syfte För svenskt kärnstöd som ges som påfyllnad till utvecklingsfonderna och utvecklingsbankerna fattar regeringen beslut som innehåller ett schema för när medel ska betalas ut . måste fatta ytterligare beslut , för att ge Sida i uppdrag att genomföra utbetalningen. Varje sådant beslut ska beredas, ett nytt ärende ska skapas, uppföljning ska göras och ärendet ska arkiveras. Detta är administration som inte tillför något till verksamheten och som borde kunna minska genom mer sammanhållna beslut.213 För beslut om utbetalning av de årliga kärnstöden till multilaterala organisationer är situationen delvis annorlunda. fattar beslut om utbetalning av kärnstöd. Besluten ger Sida i uppdrag att genomföra utbetalningar av beslutade kärnstöd. Som beskrivits ovan fastställs dock inte den faktiska nivån på kärnstöd i beslut. 213En delförklaring till varför fattar beslut om utbetalning är det uppdelade ansvaret mellan Sida och på biståndsområdet. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER I stället fastställs nivåerna i en informell process på politisk nivå, inom ramen för beredningen av budgetpropositionen. Enligt ger detta upphov till vissa negativa konsekvenser.