prop · H203111 · 2015-05-20 00:00:00 — Överlevnadsanalys är ett samlingsnamn för statistisk behandling av data som för en grupp personer beskriver hur det tar, räknat från en viss starttidpunkt, till dess att en viss händelse inträﬀar. De tidigaste tillämpningarna av metoden förekom i biologisk och medicinsk vetenskap, där dödsfall oftast är den sluthändelse som avses, därav namnet överlevnadsanalys. Metoden är vanligt förekommande vid arbetsmarknadsutvärdering där man studerar tid från arbetslöshet till återgång i arbete. För att kunna jämföra tiden för återgång i arbete mellan deltagarna i (EGF-gruppen) och kontrollgruppen har varje individ i EGF- gruppen matchats med individer i kontrollgruppen utifrån variabler som antas påverka beslutet att delta i projektet samt projektets utfall. Exempel på sådana variabler är tidigare arbetslöshetshistorik, yrkesinriktning, utbildningsnivå, om man är bosatt i eller inte etcetera. När det gäller arbetslöshetshistorik matchas individer i EGF-gruppen med individer i kontrollgruppen med hjälp av så kallad stratiﬁerad exakt matchning.25 I nästa steg beräknas sannolikheten för deltagande i projektet med hjälp av övriga matchningsvariabler.26 Därefter matchas varje individ i EGF-gruppen med individer i kontrollgruppen med liknande beräknad sannolikhet för deltagande. Matchningsmetoden förutsätter att vi har fångat upp samtliga variabler som kan tänkas påverka individens val att delta i projektet samt dess utfall. 25Blackwell, M., Iacus, S. och King, G. ”cem: Coarsened exact matching in Stata”, , 9(4), s. 524–546. 26Den beräknade sannolikheten för deltagande brukar benämnas ”propensity score”. utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? Efter att urvalen har matchats kan EGF-insatsernas eﬀekt för återgång i arbete isoleras genom en jämförelse mellan EGF- och kontrollgrupp. Så kallade Kaplan-Meier-överlevnadskurvor beräknas för respektive grupp, varefter skillnaden mellan kurvorna signiﬁkans-testas. En utförlig metodbeskrivning ges i bilaga 1. Tekniska begrepp förklaras i bilaga 2. 4.2Resultat – återgång till arbete Resultatet av överlevnadsanalysen visar att de varslade personerna vid med underleverantörer som deltagit i EGF-ﬁnansierade utbildningar i genomsnitt har signiﬁkant långsammare återgång till arbete jämfört med kontrollgruppen.27 Figur 4.1 visar andel personer som kvarstår i arbetslöshet (y-axeln) och antal år i arbetslöshet (x-axeln) för individer i EGF-gruppen respektive kontrollgruppen. Antalet år i arbetslöshet från och med tidigast har beräknats för varje individ och visas i aggregerad form för respektive grupp. Tid i arbetslöshet före detta datum ingår istället i matchningen av arbetslöshetshistorik. Figur 4.1 Resultat av överlevnadsanalys (Kaplan-Meier-beräkning) Andel kvarstående i arbetslöshet, % Antal år i arbetslöshet 27För att testa skillnaden mellan kurvorna används ett s.k. ”log-rank”-test. Testet visar att kurvorna är signiﬁkant skilda på högsta signiﬁkansnivå. granskar: offentliga finanser Som framgår av ﬁguren kvarstår av EGF-gruppen i arbetslöshet jämfört för kontrollgruppen. är arbetslöshetsandelen i EGF-gruppen jämfört för kontrollgruppen. har skillnaden minskat ytterligare då av EGF-gruppen kvarstår i arbetslöshet, jämfört för är skillnaden helt utjämnad, men kurvorna skär aldrig varandra, vilket betyder att EGF-gruppen har en högre andel personer som kvarstår i arbetslöshet under större delen av uppföljningsperioden.28 Eﬀekten av EGF-utbildningarna blir alltså en förlängd tid i arbetslöshet utan några indikationer på positiva eﬀekter på . Resultaten indikerar att det initialt ﬁnns en inlåsningseﬀekt av att delta i projektet, det vill säga att deltagare i projektet sannolikt söker arbete i mindre utsträckning än individerna i kontrollgruppen helt enkelt eftersom de är upptagna med att delta i eller väntar på olika utbildningar. Allt eftersom utbildningarna avslutas (i genomsnitt avslutades de ) kan man förvänta sig en snabbare återgång till arbete för projektgruppen än för kontrollgruppen. i arbetslöshet är således kurvan något brantare för projektgruppen. Det kan noteras att vi i den analys som redovisas här har deﬁnierat återgång i arbete som återgång till osubventionerade anställningar eller nystartsjobb. Om Arbetsförmedlingens deﬁnition istället används, inkluderas också subventionerade anställningar som arbete. Även med denna deﬁnition har EGF-gruppen långsammare återgång till arbete än kontrollgruppen, men den totala andelen kvarstående i arbetslöshet är något lägre för båda grupper. en striktare deﬁnition används, där endast de personer som skriver ut sig från Arbetsförmedlingen till ett arbete räknas har EGF-gruppen fortfarande relativt sett långsammare återgång till arbete, men den totala andelen kvarstående i arbetslöshet är högre i båda grupperna. Det kan också tilläggas att resultaten är robusta för olika avgränsningar i kontrollgruppen. Exempelvis har vi testat att enbart inkludera personer som tillhörde och dess underleverantörer eller endast de som varslats i . Resultaten påverkas endast marginellt av dessa förändringar. Därutöver är resultaten robusta för ﬂertalet andra avvägningar i kontrollgruppsavgränsning och matchningsförfarande (se bilaga 1). 28Resultaten korresponderar mot de resultat som fanns på kortare sikt i Arbetsförmedlingens utvärdering. utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? har tidigare utvärderats av Eurofutures på uppdrag av Arbetsförmedlingen (Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet ”och dess underleverantörer”, Eurofutures ). Utvärderingen bestod av en resultatanalys, en eﬀektanalys och en kvalitativ analys. Resultatanalysen visade att två tredjedelar av projektdeltagarna hade fått ett arbete eller var i reguljär utbildning efter den sist avslutade utbildningen. Av dessa hade arbete utan stöd och arbete med stöd, medan hade gått vidare till reguljär utbildning. Eﬀektanalysen undersökte projektdeltagarnas övergång från arbetslöshet till arbete med en matchad kontrollgrupp av personer som inte deltagit i projektet, men som också varslades från eller någon av underleverantörerna. Analysen visade att den totala andelen arbetslösa var signiﬁkant högre för projektgruppen än för kontrollgruppen (till ). Den kvalitativa resultatanalysen baserades på en enkät till respektive grupp. Inom ramen för den tidshorisont som enkäterna täckte in blev slutsatsen att projektet hade ett tämligen begränsat mervärde för projektdeltagarna som grupp. Skillnader mellan och Arbetsförmedlingens eﬀektanalys yEn viktig skillnad mellan vår och Arbetsförmedlingens eﬀektutvärdering är att vi fångar in eventuella sysselsättningseﬀekter av utbildningar på eftersom vi mäter eﬀekter till och med . yArbetsförmedlingens utvärdering jämför den veckovisa arbetslöshetsandelen per grupp , medan vår granskning följer antalet dagar i arbetslöshet för varje enskild individ. I Arbetsförmedlingens utvärdering ingår endast personer som var inskrivna vid Arbetsförmedlingen före projektets oﬃciella startdatum . I vår granskning ingår även de personer som blev arbetslösa. 4.2.1Tid till utbildningsstart, utbildningstid och återgång till arbete Detta avsnitt beskriver hur tid från projektstart till utbildningsstart och tiden i utbildning påverkar den efterföljande tiden i arbetslöshet för de individer som tog del av EGF-ﬁnansierade utbildningar. För att undersöka sambanden används linjär regressionsanalys.29 Resultatet i tabell 4.1 visar att antalet dagar till utbildningsstart och dagar i utbildning har ett stort och signiﬁkant samband med hur individen är arbetslös efter att utbildningen har avslutats. Om antalet dagar till utbildningsstart ökar ökar den efterföljande arbetslösheten i genomsnitt med . Om utbildningen pågår längre, kommer den efterföljande arbetslösheten i genomsnitt öka med . Ju längre man ﬁck vänta 29En parametrisk överlevnadsmodell har också testats där hänsyn tas till censureringar. Resultatet överensstämmer mellan de båda typerna av analyser, men den linjära regressionen används för att underlätta läsförståelsen i avsnittet. granskar: offentliga finanser på att utbildningen startade och ju längre utbildningarna varade, desto längre blev alltså den efterföljande arbetslösheten i genomsnitt. Tid i arbetslöshet efter EGF-utbildning (antal observationer: 526) P >| t | Antal dagar i utbildning I regressionen kontrolleras för ﬂer variabler som har samband med efterföljande tid i arbetslöshet. En fullständig tabell redovisas i bilaga 1 (tabell B.9). Data avser deltagare i EGF-utbildningar som har påbörjats efter , som gick i utbildning och där vi har komplett information om tiden i arbetslöshet. Resultatet är robust för olika avgränsningar. Sammantaget visar dessa resultat tydligt att det ﬁnns en tidsaspekt i utbildningsinsatserna som är mycket viktig. Det bör dock noteras att analysen endast fastställer ett samband, men inte vad som är orsak och verkan. Rent hypotetiskt skulle det kunna vara så att individer som förväntar sig att vara arbetslösa länge väljer att gå en längre utbildning. 4.2.2 Tänkbara orsaker till resultatet granskning har inte undersökt hur har genomförts utan endast eﬀekterna av att ha deltagit. I Arbetsförmedlingens utvärdering av projektet drog man dock bland annat slutsatsen att projektet i sig hade fungerat väl, det vill säga att projektets genomförande inte kunde förklara varför utfallet blev sämre för projektdeltagarna än för kontrollgruppen. En tänkbar förklaring till det dåliga utfallet i termer av återgång till arbete, som tas upp av Arbetsförmedlingens utvärdering, är att krisen i fordonsindustrin var konjunkturell snarare än strukturell. När utsikterna för fordonsindustrin förbättrades och började återanställa personal innebar detta enligt Arbetsförmedlingen att projektdeltagarnas drivkrafter för övergång till nya branscher försvagades.30 Att avgöra om en kris i en speciﬁk näringslivssektor är konjunkturell eller strukturell låter sig inte göras förrän har förﬂutit. I efterhand vet vi exempelvis att varvskrisen var strukturell och att arbetstillfällena i sektorn aldrig kom tillbaka till . Krisen i fordonsindustrin hade en tydlig koppling till den globala ﬁnanskrisen, och produktionen i sektorn föll kraftigt under krisåren. Inledningsvis skedde sedan en snabb rekyl, men det var först som produktionen i den europeiska fordonsindustrin nådde upp Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet ”och dess underleverantörer”, Eurofutures. utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? till ungefär samma nivåer som rådde före krisen, se ﬁgur 4.2. steg nybilsregistreringen i EU efter att ha sjunkit i sex års tid.31 Industriproduktionsindex för fordonsindustrin i EU 2005–2014 Källa: Macrobond. Enligt en branschanalys av konsultﬁrman fanns en betydande överkapacitet i europeisk fordonsindustri, vilket kontrasterar mot läget i där produktionskapaciteten sjunkit genom konsolidering, med högre kapacitetsutnyttjande och därmed högre lönsamhet som följd.32 De europeiska fordonstillverkare som klarade sig bäst var de premiummärken som lyckades öka exporten till tillväxtmarknader när den inhemska marknaden sviktade. En annan aspekt av krisen var att medan de europeiska fordonstillverkarnas underleverantörer anpassade sig till sjunkande efterfrågan behöll fordonstillverkarna outnyttjad produktionskapacitet, bland annat eftersom statsstödet till sektorn i större utsträckning riktade sig till fordonstillverkare än till underleverantörer.33 Sammanfattningsvis hade krisen i fordonsindustrin både konjunkturella och strukturella inslag och sannolikt kvarstår ytterligare anpassning för europeisk fordonsindustri. I fallet med tycks regeringen ha utgått från att krisen hade strukturella orsaker för att kunna motivera ansökan om medel från Europeiska globaliseringsfonden.34 Mot bakgrund 31European , passenger-car-registrations-5.7-over-twelve-months-4.7-in-december. , The road to 2020 and beyond – What’s driving the global industry? 33Financial Times, , warns car industry on overcapacity. Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet ”och dess underleverantörer”, Eurofutures . granskar: offentliga finanser av överkapaciteten i europeisk fordonsindustri tedde sig denna bedömning rimlig för ansökan. I efterhand kan vi konstatera att den typ av omställningsåtgärder som sanktioneras av EGF, där själva utgångspunkten är strukturella förändringar i handelsmönstren, krävde snabba politiska beslut innan alla fakta om krisens karaktär fanns på bordet. Ett alternativt sätt att undersöka hur deltagare i har återintegrerats på arbetsmarknaden är att kontrollera om projektet har haft en positiv eﬀekt på förvärvsinkomsten hos deltagare som återgått i arbete jämfört med andra varslade personer i (kontrollgruppen är matchad på liknande vis som i avsnitt 4.2). Högre förvärvsinkomst kan ses som en indikation på förbättrad anställningsbarhet och konkurrenskraft på arbetsmarknaden. I tabell 4.2 presenteras resultaten av en enkel linjär regression där förändringen i förvärvsinkomst mellan 2008 (det vill säga före varslen) och 2012 är utfallsvariabel. Deltagande i EGF-grupp utgör den enda förklarande variabeln. ”” avspeglar den genomsnittliga diﬀerensen i förvärvsinkomst för EGF- gruppen och kontrollgruppen som helhet. I genomsnitt ökade förvärvsinkomsten i bägge grupper med . T-testet visar att deltagande i EGF-gruppen inte påverkar inkomstförändringen. Det går alltså inte att påvisa att de utbildningar som EGF-gruppen ﬁck del av har fått eﬀekt i form av högre förvärvsinkomst. Tabell 4.2 Hur påverkar EGF-deltagandet inkomstförändringen? inkomst (kr) 2012–2008 tioner: 10 549 P >| t | Koeﬃcienten markeras kursivt om den är signiﬁkant på 10 procents nivå, fetstilt om den är signiﬁkant på 5 procents nivå och fetstilt och kursiv om den är signiﬁkant på 1 procents nivå. I analysen används villkoret att förvärvsinkomsten 2008 och 2012 måste uppgå till minst fem prisbasbelopp för att observationen ska räknas in (och för ). En övre gräns dras vid 20 prisbasbelopp. Genom detta villkor går det att utesluta att personer som inte har ett arbete påverkar genomsnittet. Resultatet är robust för olika gränsdragningar. *Extrainsatta utbildningsinsatser i samband med större varsel kan motverka en negativ inkomstutveckling till följd av varsel. I en studie av de extrainsatta åtgärder som riktades till de uppsagda vid nedläggningen av Uddevalla-varven och nedskärningarna vid i har de som tog del av åtgärder bättre inkomstutveckling på lång sikt än en jämförelsegrupp. Se , H. & Storrie, D. ”Long term eﬀects of public policy for displaced workers in – workers in the west and miners in the north”. , working paper 2007:19. utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? 4.3Projektdeltagarnas yrkesinriktning över tid En tanke med EGF-utbildningarna var att de drabbade vid Volvos varsel skulle ges möjlighet att byta yrkesinriktning för att ha bättre möjligheter att få ett nytt jobb. Man befarade att ﬁnanskrisen skulle komma att få en stor strukturell påverkan på den svenska fordonsindustrin och att de övertaliga till stor del därför måste hitta jobb i andra branscher.35 I syfte att få indikationer på om projektet har lett till byte av yrkesinriktning gör vi i detta avsnitt en jämförelse (ej eﬀektanalys) av EGF-deltagare inom och dess underleverantörer med övriga varslade inom m.ﬂ. Då vi här endast använder beskrivande statistik blir en jämförelse med den tidigare använda kontrollgruppen inte meningsfull eftersom den gruppen har en annan initial sammansättning vad gäller yrkesinriktning. Tabell 4.3 Yrkesinriktningar för varslade inom som tog del av EGF-utbildningar Service och försäljn. (varav fordonsmontörer) (21,) (16,) (14,) (12,) (10,) Yrke utan krav på utbildning Källa: SCB, LISA-databasen. Det totala antalet personer uppgår till 834 personer och motsvarar de som varslades vid till och som tog del av EGF-utbildningar och som var arbetslösa . Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet ”och dess underleverantörer”, Eurofutures. granskar: offentliga finanser Tabell 4.3 visar sammansättningen av EGF-deltagarnas yrkesinriktningar utifrån SSYK4-klassiﬁcering för år 2008 till 2012.36 Åren efter att varslet vid inleddes sjönk andelen personer som arbetar inom tillverkning med , som andelen personer ökar något i ﬂera andra yrkesinriktningar. Den största förändringen sker inom gruppen fordonsmontörer, där andelen personer mer än halveras . Störst ökning sker i yrkesinriktningar mot service- och säljyrken där andelen ökar med . Andelen personer som arbetar i ett yrke som kräver högskolekompetens ökar med sammanlagt och andelen som arbetar som hantverkare/mekaniker ökar med ett par procentenheter fram till år 2012.37 Ett liknande mönster ﬁnns även för övriga varslade i , se tabell 4.4. Även här minskar andelen personer i tillverkningsindustrin som den ökar i ﬂera andra inriktningar . 36SSYK4 är SCB:s standardiserade system för klassiﬁcering av yrkesinformation. Yrkeskategorierna är uppdelade på 4-siﬀernivå (grövsta indelning). Fordonsmontör utgör en underkategori inom tillverkningsyrken. 37Då det inte de ﬂesta fall inte ﬁnns någon statistik över utbildningsinriktning för yrkesvuxenutbildningen (endast för arbetsmarknadsutbildningarna) går det inte att dra några slutsatser om det ﬁnns samband mellan förändrad yrkesinriktning och projektdeltagarnas utbildningsinriktningar. utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? Tabell 4.4 Yrkesinriktningar för varslade inom och dess underleverantörer som inte tog del av utbildningsinsatser Service och försäljn. (varav fordonsmontörer) (21,) (19,) (16,) (14,) (11,) Yrke utan krav på utbildning Källa: SCB, LISA-databasen. Det totala antalet personer uppgår till 2 275 personer och motsvarar övriga varslade vid och dess underleverantörer , som var arbetslösa . Utifrån denna sammanställning kan man se att de varslade personerna inom och dess underleverantörer i viss mån har ställt om yrkesinriktning från tillverkningsyrke till andra yrken. Det ﬁnns emellertid inga indikationer på att de personer som tog del av EGF-utbildningar har ställt om yrkesinriktning i någon större utsträckning än de inom och dess underleverantörer som inte tog del av EGF-utbildningar. Den procentuella minskningen i antalet personer som har ett yrke inom tillverkning är , och för yrkesgruppen fordonsmontörer i EGF-gruppen. Bland övriga varslade vid och dess underleverantörer är minskningen för tillverkningsyrken och för fordonsmontörer. granskar: offentliga finanser har granskat eﬀektiviteten i det arbetsmarknadspolitiska projektet ”och dess underleverantörer”. Granskningens övergripande slutsats är att statens insatser i samband med varslen vid har haft negativ eﬀekt på återgången till arbete för berörda personer jämfört med andra varslade i . 5.1Inga positiva eﬀekter på återgång till arbete Granskningen visar att personer som deltagit i EGF-ﬁnansierade utbildningar med anledning av varslen vid och dess underleverantörer har haft en långsammare återgång till arbete jämfört med en matchad kontrollgrupp. Inledningsvis ﬁnns en naturlig inlåsningseﬀekt i och med att deltagarna i projektet sannolikt har varit upptagna med utbildningar och därför varit mindre benägna att söka jobb jämfört med andra som förlorat arbetet i samband med stora varsel. På kan vi emellertid inte se några positiva eﬀekter av att ha deltagit i projektet när det gäller återgång till arbete. Granskningen visar också att tidsaspekten spelar roll för utfallet inom EGF- gruppen: Ju som deltagarna ﬁck vänta på utbildningsstart, desto längre blev den efterföljande arbetslösheten. Dessutom ﬁnns det ett starkt samband mellan utbildningarnas längd och efterföljande arbetslöshet: Ju längre utbildning, desto i arbetslöshet efter avslutad utbildning. Att det tog så från inträde i arbetslöshet till dess att utbildningarna startade kan delvis förklaras av att ansökningsförfarandet till EGF gick långsamt och delvis av att utbildningarna vid Yrkesvux genomsnittligt kom igång senare jämfört med Arbetsförmedlingens kurser. 5.1.2Finansiering från EGF innebar fokus på strukturell omställning Att avgöra om en kris i en speciﬁk näringslivssektor är konjunkturell eller strukturell låter sig inte göras förrän har förﬂutit. I efterhand vet vi exempelvis att varvskrisen var strukturell och att arbetstillfällena i sektorn aldrig kom tillbaka till . Krisen i fordonsindustrin hade en koppling till den globala ﬁnanskrisen och innehöll både konjunkturella och utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? Produktionen föll kraftigt under krisåren, men återhämtade sig åren därpå till en något lägre nivå än före krisen. Sannolikt kvarstår dock ytterligare anpassning för europeisk fordonsindustri. I fallet med tycks regeringen ha utgått från att krisen hade strukturella orsaker för att kunna motivera ansökan om medel från Europeiska globaliseringsfonden. I efterhand kan vi konstatera att de utbildningsinsatser som genomfördes var ineﬀektiva och onödiga för de varslade som grupp. Den slutsats som går att dra av detta är att den typ av omställningsåtgärder som sanktioneras av EGF, där själva utgångspunkten är strukturella förändringar i handelsmönstren, kräver snabba politiska beslut innan alla fakta ﬁnns på bordet. Paradoxalt nog går det alltså inte att avgöra om liknande åtgärdspaket är motiverade eller inte förrän det är för sent att sätta igång åtgärderna. att tillgången till ﬁnansiering från EGF kan ha inneburit en alltför ensidig fokusering på omställning till arbete i andra branscher. 5.2Inga tecken på att utbildningsinsatser leder till förändrad yrkesinriktning En del i granskningen har varit att svara på frågan om projektet bidrog till att underlätta byte av yrkesinriktning. För att besvara denna fråga har rapporten kompletterats med en genomgång av projektdeltagarnas yrkesinriktning i syfte att undersöka om projektet bidrog till att underlätta byte av yrkesinriktning. Här har vi funnit att andelen projektdeltagare som arbetar med tillverkning (och särskilt som fordonsmontörer) har minskat sedan varslen inleddes medan andelen som arbetar inom serviceyrken och yrken som kräver högskoleutbildning har ökat. Motsvarande mönster ﬁnns dock även bland övriga som varslades inom och dess underleverantörer, men som inte tog del av utbildningsinsatser inom ramen för . Sammantaget tycks det inte ﬁnnas några större skillnader mellan EGF- gruppen och övriga varslade inom när det gäller förändringar i yrkesinriktning, trots den förstnämnda gruppens fokus på omskolning. granskar: offentliga finanser Granskningsrapportens slutsatser är speciﬁka för projektet och dess underleverantörer och bör inte generaliseras till att gälla alla liknande projekt. anser emellertid att det går att dra lärdomar av projektets eﬀekter . Med anledning av granskningens resultat riktar följande rekommendationer till regeringen: Använd EGF-instrument i kombination med ordinarie arbetsmarknadsåtgärder. Då det är omöjligt att i förväg avgöra om stora varsel har strukturella eller konjunkturella orsaker bör regeringen undvika att ensidigt fokusera på den typ av omställningsåtgärder som är stödberättigade med EGF-medel. Viktigt med tidiga och korta utbildningsinsatser. Om regeringen vid liknande framtida fall överväger att anslå medel till omställningsåtgärder med stöd av EGF är det viktigt att agera snabbt för att åtgärderna ska få önskad eﬀekt. Därför bör regeringen i sådana fall säkerställa att ansökningsförfarandet går snabbt samt tillse att kortare utbildningsinsatser prioriteras framför längre. utbildningsstödet till varslade vid volvo cars – omskolad till arbete? granskar: offentliga finanser Proposition 2009/10:1 UO 14. , Faktapromemoria 2011/12:FPM 27 Europeiska fonden för justering för globaliseringseﬀekter (2014–2020)