prop · H20342 · 2015-04-15 00:00:00 — Regeringens uppfattning är att Arbetsförmedlingen är den aktör som är bäst lämpad att bedöma vilka tjänster som ska utföras av andra aktörer. När det gäller Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter framgår av myndighetens regleringsbrev för att ett av de resultatmål som regeringen satt upp är att förmedlingsverksamheten, utifrån gällande regelverk, bättre ska anpassas till arbetsgivares och arbetssökandes enskilda behov. Som en del av sitt förnyelsearbete satsar Arbetsförmedlingen på att förbättra kontakterna med arbetsgivarna. Förändringar krävs dock inte enbart i regeringens styrning av Arbetsförmedlingen utan även i myndighetens interna ledning, styrning och 2014/15:42 uppföljning. Ett sådant förnyelsearbete pågår på myndigheten. Regeringen har även beslutat att ge Statskontoret i uppdrag att analysera och lämna förslag som avser utvecklingen av Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) är det myndighetens ledning som ska besluta om myndighetens organisation och fortlöpande utveckla verksamheten. Ansvaret för att utforma, utveckla och anpassa organsationen är alltså primärt en fråga för myndighetens ledning. Flera förändringar av Arbetsförmedlingens organisation har genomförts . Ett exempel är att de elva marknadsområdena har delats in i tre regioner. Arbetsförmedlingen kommer att fortsätta detta arbete. Regeringen följer noggrant det arbete som pågår inom Arbetsförmedlingen och kommer att fortsätta att göra det, genom bl.a. uppdraget till Statskontoret, återrapportering från myndigheten och en löpande dialog med myndighetsledningen. Sammantaget innebär detta att flera åtgärder har vidtagits eller planeras att vidtas som ligger i linje med direktiven för den nu nedlagda utredningen. Regeringen anser därför inte att det finns skäl att återuppta en utredning utifrån tidigare beslutade direktiv. Detta skulle snarare riskera att försena det angelägna reformarbete som regeringen och Arbetsförmedlingen redan har inlett och som bl.a. syftar till att snabbt åtgärda flera av de brister och problem som motiverade utredningen. En ny utrednings förslag skulle riskera att delvis vara inaktuella redan när de lämnas. Med de åtgärder som har vidtagits och som planeras att vidtas anser regeringen att tillkännagivande är slutbehandlat. granskar: offentliga finanser – Ett bidrag till eﬀektiva omställningsinsatser? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 363 9 rir 2014:27 tryck: interntryckeri, 2014 granskar: offentliga finanser Arbetsförmedlingens arbete vid varsel – Ett bidrag till eﬀektiva omställningsinsatser? arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? granskar: offentliga finanser Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över eﬀektivitetsrevision: Arbetsförmedlingens arbete vid varsel – Ett bidrag till eﬀektiva omställningsinsatser? har granskat om Arbetsförmedlingen i sitt arbete med varsel bidrar till att skapa eﬀektiva omställningsinsatser för personer som varslas om uppsägning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagor 1−3 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Revisionsledare har deltagit i ärendets tidigare handläggning. Regeringen, och Arbetsförmedlingen. arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? granskar: offentliga finanser Genomförande, urval och avgränsning Det statliga åtagandet vid varsel och omställning vid arbetslöshet 3Arbetsförmedlingens rutiner, vägledning och interna stöd vid varsel 29 Arbetsförmedlingens vägledning och rutiner vid varsel Arbetsförmedlingskontorens bedömningar av samordning 4Arbetsförmedlingens insatser för varslade före Inskrivning av varslade personer som ombytessökande vid Arbetsförmedlingen Användning av bedömningsstöd och handlingsplan vid inskrivning 4.5Arbetsförmedlingskontorens kontakter med andra aktörer 5 Arbetsförmedlingens samverkan med andra aktörer 5.2Arbetsförmedlingskontorens samverkan med den arbetsgivare som varslar om uppsägning Samverkan med trygghetsorganisationer och omställningsföretag arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? Arbetsförmedlingens rutiner, vägledning och interna stöd vid varsel Arbetsförmedlingens insatser för varslade före första arbetslöshetsdagen Arbetsförmedlingens samverkan med andra aktörer I rapporten hänvisas till tre elektroniska bilagor som ﬁnns att ladda ned från . Dessa kan också begäras ut från granskningens akt genom registrator. Bilaga 1 Enkätundersökning om arbetsförmedlingskontorens arbete med varsel Bilaga 2 Sammanställning av enkätsvar Bilaga 3 Varselstatistik, bortfallsanalys och statistiska beräkningar granskar: offentliga finanser Varsel om uppsägning har enligt forskning på den svenska arbetsmarknaden i genomsnitt de senaste tre decennierna berört av de sysselsatta . Alla varsel leder dock inte till arbetslöshet. Enligt en uppföljning genomförd av Arbetsförmedlingen av inkomna varsel under perioden 2002−2007 var det av de varslade som blev arbetslösa. Varslade har generellt en god förankring på arbetsmarknaden, men det ﬁnns de som kan behöva extra stöd för att undvika långvarig arbetslöshet. Arbetsförmedlingen är den myndighet som tar emot anmälan om varsel från arbetsgivaren och som har i uppgift att, genom samverkan med bland andra trygghetsorganisationerna, erbjuda varslade personer stöd och insatser för att underlätta omställningen till nytt arbete. Förfarandet vid varsel regleras av lagen (1973:13) om anställningsfrämjande åtgärder, den så kallade främjandelagen, vars syfte är att skapa tid för ansvariga myndigheter att förbereda insatser för omställning. Arbetsförmedlingens medverkan i omställningsprocessen för varslade personer begränsas av rådande arbetsmarknadspolitik. 2007 haft ett fokus på dem som beﬁnner sig långt från arbetsmarknaden eller riskerar långvarig arbetslöshet. har möjligheten för Arbetsförmedlingen att identiﬁera och rikta tidiga insatser till dem som riskerar långvarig arbetslöshet ökat. Motiv till granskningen: Arbetsförmedlingen har i uppdrag att samverka med trygghetsorganisationerna för att underlätta omställningen på arbetsmarknaden liksom omställningen för de personer som övergår från insatser inom trygghetsorganisationerna till Arbetsförmedlingens verksamhet. Trygghetsorganisationerna ansvarar för de insatser som genomförs inom ramen för de trygghetsavtal som upprättats mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Arbetsförmedlingen och några av trygghetsorganisationerna har också undertecknat en överenskommelse om att samverka. I förstudie har man kunnat konstatera att det bland trygghetsorganisationerna ﬁnns en besvikelse och missnöje över att överenskommelsen om samverkan inte resulterat i några konkreta insatser från Arbetsförmedlingens Två trygghetsorganisationer har därför sagt upp överenskommelsen med Arbetsförmedlingen. I förstudien fann också att Arbetsförmedlingen, i enlighet med inriktningen på arbetsmarknadspolitiken, fokuserat verksamheten på arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? långtidsarbetslösa och de som riskerar långtidsarbetslöshet, och att myndigheten inte ansåg att personer som varslas om uppsägning per deﬁnition tillhör den grupp som riskerar långtidsarbetslöshet. Frågan är då hur främjandelagens intentioner uppnås. Tidiga insatser för den grupp som riskerade långvarig arbetslöshet har inte heller i någon större omfattning realiserats. Granskningens syfte: har granskat om Arbetsförmedlingen i sitt arbete med varsel bidrar till att skapa eﬀektiva omställningsinsatser för personer som varslas om uppsägning. Fokus för granskningen är Arbetsförmedlingens vägledning, rutiner och interna stöd vid varsel, Arbetsförmedlingens användning av varseltiden för att identiﬁera de varslades behov av insatser samt Arbetsförmedlingens samverkan vid varsel med andra berörda aktörer. Genomförande: Granskningen bygger på dokumentstudier, en enkätundersökning riktad till ett urval av lokala arbetsförmedlingskontor samt intervjuer med tjänstemän vid Arbetsförmedlingen och fem trygghetsorganisationer. samlade bedömning är att Arbetsförmedlingens arbete med varsel behöver förbättras i vissa avseenden för att myndigheten ska bidra till att skapa eﬀektiva omställningsinsatser för personer som varslas om uppsägning. Därmed skulle syftet med främjandelagen bättre kunna uppnås. Det gäller exempelvis behov av att förtydliga informationen om rutinerna vid varsel liksom att förbättra kommunikationen och rutinerna kring samarbete med andra aktörer som är involverade i omställningsprocessen. Arbetsförmedlingens rutiner, vägledning och interna stöd vid varsel Av granskning framgår att det vid Arbetsförmedlingen ﬁnns vägledning, i form av en intern instruktion och två handläggarstöd, för hur myndigheten ska hantera varsel. Instruktionen och handläggarstöden berör den ordinarie hanteringen av varsel som de lokala arbetsförmedlingskontoren ansvarar för liksom hur ansvar ska fördelas inom Arbetsförmedlingen vid större varsel. Av granskning framgår att en majoritet av kontoren känner till att det ﬁnns handläggarstöd för hur varsel ska hanteras och anser att det ger tillräckligt stöd. uppger av kontoren att de inte känner till något handläggarstöd. Detta kan enligt mening innebära en risk för en mindre eﬀektiv hantering av varsel vid kontoret. Granskningen visar vidare att Arbetsförmedlingen får in relevant information om varsel från arbetsgivaren enligt främjandelagen och att informationen vanligtvis är av god kvalitet. Samtliga av de kontor som ingår i granskningens enkät uppger att de har minst en anställd som kan ta emot informationen om anmälan om varsel. granskar: offentliga finanser Det är dock enbart av kontoren som uppfyller rekommendationen i handläggarstödet om att ha minst två förmedlare med ansvar för varsel och tillgång till varselinformationen. Att tillgången till informationen om varsel i så hög utsträckning är tillgänglig för endast en anställd vid kontoren, gör enligt bedömning hanteringen mer sårbar. Arbetsförmedlingens insatser för varslade före första arbetslöshetsdagen En förutsättning för att varslade personer ska få tillgång till insatser inom arbetsmarknadspolitiken är att de skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen och därmed får sina behov av stöd och insatser bedömda. Detta är av särskild vikt för de individer som riskerar långvarig arbetslöshet för vilka tidiga insatser kan vara lämpliga. granskning visar dock att relativt få kontor uppger att varslade skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. En avgörande faktor för att de inte gör det är att de inte fått information om den möjligheten. Detta innebär att det ﬁnns en eﬀektiviseringspotential att tillvarata. Även statistiska beräkningar visar att det ﬁnns en positiv korrelation mellan kontorens bedömningar av informationsinsatser och antalet varslade som skriver in sig som ombytessökande. I granskningen uppger dock enbart drygt hälften av kontoren att de genomför en informationsaktivitet för varslade ”ofta” eller ”alltid”, och att det är arbetsgivarens önskemål om information som avgör om de kontoren genomför en informationsinsats. Att arbetsgivaren är styrande för om informationsinsats genomförs eller inte kan innebära att varslade inte får den information som de skulle behöva. Granskningen visar vidare att kontorens bedömningar när det gäller i hur stor omfattning bedömningsstöd och handlingsplan används varierar väsentligt. Det kan indikera att det ﬁnns skillnader i praxis vid kontoren när det gäller hur kontoren hanterar varslade som skriver in sig som ombytessökande vid Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens samarbete med andra aktörer En förutsättning för att skapa eﬀektiva omställningsinsatser är att berörda aktörer vid behov samverkar. granskning visar att en majoritet av kontoren uppger att de samverkat med arbetsgivaren, medan cirka häften av kontoren uppger att de samverkat med trygghetsorganisationer och omställningsföretag. uppger en majoritet av kontoren att de inte samverkat med kommunen. Kontoren bedömer vidare att samverkan överlag fungerat väl med alla aktörer utom kommunen. har genom djupintervjuer särskilt granskat hur samverkan mellan Arbetsförmedlingen och trygghetsorganisationerna fungerar. Intervjuerna visar att trygghetsorganisationerna i allmänhet är kritiska till hur överenskommelsen om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och trygghetsorganisationer efterlevs. Enligt trygghetsorganisationerna har överenskommelsen inte gett avtryck i det praktiska arbetet med varsel. Två av trygghetsorganisationerna, Trygghetsfonden TSL och , har också sagt upp överenskommelsen med Arbetsförmedlingen. arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? och trygghetsorganisationerna uppger att kunskapen bland arbetsförmedlingskontoren och arbetsförmedlare om överenskommelsen liksom trygghetsorganisationerna och deras uppdrag är låg. Enligt båda aktörerna ﬁnns regionala variationer i hur samarbetet fungerar, vilket kan förklaras av personliga kontakter och ledning och styrning vid de lokala arbetsförmedlingskontoren. Andra faktorer som enligt aktörerna kan ha betydelse för samarbetet är Arbetsförmedlingens uppdrag och trygghetsorganisationernas förväntningar på vad Arbetsförmedlingen kan åstadkomma. Trygghetsorganisationerna är särskilt kritiska när det gäller samarbetet med Arbetsförmedlingen när det gäller arbetssökande i behov av särskilt stöd, för dessa grupper anser trygghetsorganisationerna att det ﬁnns ett behov av de åtgärder som Arbetsförmedlingen förfogar över. Enligt trygghetsorganisationerna försvåras dock samarbetet då Arbetsförmedlingen vanligtvis gör andra bedömningar än trygghetsorganisationerna och använder andra deﬁnitioner på risken för långvarig arbetslöshet. Det är också enligt trygghetsorganisation svårt att få kontakt med Arbetsförmedlingen då de identiﬁerat att en arbetssökande har behov av särskilt stöd. För att syftet med främjandelagen i högre grad ska kunna uppnås rekommenderar att: yVidta lämpliga åtgärder för att öka arbetsförmedlingskontorens kännedom om handläggarstöden vid varsel och större varsel samt informera om vikten av att ha minst två handläggare med ansvar för varsel. yUtveckla ﬂer vägar att informera och kommunicera med varslade om möjligheten att skriva in sig som ombytessökande vid Arbetsförmedlingen. yFörtydliga att bedömningsstöd bör användas och handlingsplan upprättas i samband med inskrivning av varslade. yInformera internt inom Arbetsförmedlingen om trygghetsorganisationerna och deras roll i samband med varsel. yÖverväga att kommunicera de bedömningskriterier som Arbetsförmedlingen använder vid bedömning av arbetssökandes behov av stöd och insatser med trygghetsorganisationerna, eller att skapa gemensamma bedömningskriterier tillsammans med dem. ySe över avtalen med trygghetsorganisationerna och ha en dialog med dessa med syftet att få till stånd ett mer välfungerande samarbete. granskar: offentliga finanser Antalet individer som varslas om uppsägningar varierar med konjunkturen och har av ekonomisk kris nått nivåer på drygt 20 000 varslade individer (se diagram 1.1 nedan). Andelen sysselsatta som omfattas av varsel är dock relativt låg och har enligt forskning på den svenska arbetsmarknaden i genomsnitt berört av de sysselsatta per år.1 Det är också långt ifrån alla varsel som leder till uppsägningar och arbetslöshet, och varslade har generellt en god förankring på arbetsmarknaden. En uppföljning av de varsel som inkom till Arbetsförmedlingen perioden 2002−2007 visar att av det antal som varslats i ett första skede togs upp på personförteckningarna, det vill säga de personer som arbetsgivaren planerar att säga upp. Av de som blev upptagna på personförteckningarna var det som slutligen blev uppsagda.2 Det innebär att mellan av de som initialt blir varslade blir arbetslösa. Diagram 1.1 Antalet individer som omfattas av inkomna varsel januari 1992−december 2013, antal individer -92 -93 -94 -95 -96 -97 -98 -99 -00 -01 -02 -03 -04 -05 -06 -07 -08 -09 -10 Källa: Arbetsförmedlingen. 1Jans 2009, s. 8. 2Jans 2009, s. 12–13. arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? Att antalet individer som slutligen sägs upp är mindre än antalet individer som initialt varslats om uppsägning har ﬂera förklaringar. Exempelvis medför ofta förhandlingar mellan arbetsgivare och lokala fackliga organisationer att antalet uppsägningar minskar. kan också den ekonomiska situationen förändras och behovet att verkställa uppsägningar kan ha minskat. Ofta kan arbetstagare som varslats om uppsägning erbjudas att jobba kvar efter att uppsägningstiden löpt ut. Enligt forskning har individernas egenskaper betydelse för risken för att bli arbetslös vid varsel. Några svenska studier visar att exempelvis uppsägningsrisken var högre för yngre och de med kortare anställningstid, men även för personer , utrikesfödda, ogifta och individer med lägre utbildningsnivå och årsinkomster.3 Forskning visar också att om man blir arbetslös efter uppsägning tenderar man att vara arbetslös än övriga arbetslösa.4 Risken att åter bli arbetslös är även större för dessa individer.5 Enligt främjandelagen ska en arbetsgivare anmäla ett varsel till Arbetsförmedlingen. När en anmälan ska lämnas in avgörs av det antal personer som berörs av varslet och varierar . Syftet med varseltiden är att ge såväl de individer som blir varslade om uppsägning som myndigheter och andra organisationer utrymme att anpassa sig och förbereda insatser för omställning. Vilka insatser som ska sättas in och när regleras inte i lag utan avgörs av de aktörer som ansvarar för omställningen efter ett varsel. kan även omställningsinsatser tillhandahållas av trygghetsorganisationer och omställningsföretag. Vid ett varsel är det vanligtvis trygghetsorganisationerna som i ett första skede påbörjar omställningsprocessen för de varslade. Trygghetsorganisationerna ansvarar för de insatser som sker inom ramen för de trygghetsavtal som upprättats av de fackliga organisationerna. Stödinsatserna från trygghetsorganisationerna har stort individfokus och kan ges i ett tidigt skede. Arbetsförmedlingens medverkan varierar såväl som i insatser och är beroende på arbetsgivarens önskemål om stöd och hjälp från Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen kan dock inte rikta några särskilda insatser till dem som blivit varslade om uppsägning utöver de insatser som ﬁnns inom ordinarie arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmedlingens åtgärder blir också först tillgängliga då individen skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. Det innebär att Arbetsförmedlingens medverkan i omställningsarbetet kan komma relativt sent i omställningsprocessen vilket 3Se exempelvis 2002, s. 161–167; (2006), s. 837. 4Jans 2002, s. 207. 5Eliasson & Storrie 2006, s. 843 och s. 849. granskar: offentliga finanser riskerar att förlänga omställningstiden. Detta gäller särskilt för de personer som inte täcks av trygghetsorganisationernas omställningsavtal.6 Arbetsförmedlingen har, tillsammans med bland andra trygghetsorganisationerna, en viktig roll i omställningsprocessen för varslade. Arbetsförmedlingen har i uppdrag att samverka med trygghetsorganisationerna och har också ingått en överenskommelse om samarbete med fem trygghetsorganisationer. I en förstudie fann dock att det bland trygghetsorganisationerna fanns en besvikelse och missnöje över att överenskommelsen om samarbete inte resulterat i några konkreta insatser från Arbetsförmedlingens sida. Två av de fem trygghetsorganisationerna sa därför upp överenskommelsen om samarbete med Arbetsförmedlingen. I förstudien fann vidare att Arbetsförmedlingen, i enlighet med arbetsmarknadspolitikens inriktning, fokuserat verksamheten på långtidsarbetslösa och de som riskerar långtidsarbetslöshet och att myndigheten inte ansåg att personer som varslas om uppsägning per deﬁnition tillhörde gruppen som riskerar långtidsarbetslöshet. Frågan är då hur främjandelagens intentioner uppnås. Av förstudien framkom också att tidiga insatser för den grupp som faktiskt riskerade långvarig arbetslöshet inte realiserats i någon större omfattning. Detta har sammantaget, enligt bedömning, utgjort skäl för att närmare granska Arbetsförmedlingens arbete med varsel och samarbete med trygghetsorganisationer. För att påskynda och underlätta omställningar på arbetsmarknaden vid varsel är det av vikt att omställningsprocessen för varslade är så eﬀektiv som möjligt. Arbetsförmedlingen har, tillsammans med bland andra arbetsgivaren, trygghetsorganisationer och omställningsföretag, en viktig roll i detta omställningsarbete. Syftet med denna granskning är därför att belysa om Arbetsförmedlingen i sitt arbete med varsel bidrar till att skapa eﬀektiva omställningsinsatser för personer som varslas om uppsägning. Tre revisionsfrågor har varit styrande för granskningen: 6Arbetsmarknadens parter kan inom ramen för kollektivavtalen teckna så kallade omställningsavtal. Detta är omställningsförsäkringar som kan användas exempelvis då anställda sägs upp eller vid kompetensutveckling på arbetsplatsen. En stor andel av de anställda på den svenska arbetsmarknaden omfattas av omställningsavtal (cirka 4 av totalt 4,7 miljoner anställda). För att täckas av omställningsavtal ställs bland annat krav på viss anställningstid. arbetsförmedlingens arbete vid varsel – ett bidrag till effektiva omställningsinsatser? yHar Arbetsförmedlingen ändamålsenliga rutiner, vägledningar och interna stöd vid varsel? yAnvänder Arbetsförmedlingen varseltiden för att identiﬁera varslades behov av insatser? yFinns det en fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra berörda aktörer vid varsel? Granskningen utvärderar inte eﬀekter av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan sättas in efter att varslade personer blivit arbetslösa. En separat granskningsrapport kommer dock att publiceras om behandlingseﬀekter av de insatser för varslade som delﬁnansierats av . I förarbetena till främjandelagen framhålls att förfarandet vid varsel skapar utrymme för ansvariga arbetsmarknadsmyndigheter att förbereda insatser som underlättar omställning. 7 Vidare anges i Arbetsförmedlingens instruktion att myndigheten ska fullgöra ”vissa uppgifter” vid varsel med hänvisning till främjandelagen.8 Av instruktionen kan man också utläsa att myndigheten ska utforma sin verksamhet så att den bedrivs på ett eﬀektivt sätt.9 Vilka insatser eller uppgifter som Arbetsförmedlingen har anges inte av lagen och instruktionen, utan är en fråga för arbetsmarknadspolitiken. Eﬀektiviteten inom arbetsmarknadspolitiken är avhängig av nyttan av en insats/åtgärd och de eventuella negativa eﬀekter som kan uppstå som en följd av dessa.