prop · H30361 · 2015-12-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:61 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten tillgångar – något att räkna med? (RiR 2015:16). Regeringen instämmer i stora delar i det som har anfört om behovet av transparens och tydlighet i redovisningen av statens nettoförmögenhet. Regeringen har redan genomfört vissa åtgärder och arbetar kontinuerligt med att förbättra redovisningen i den riktning som rekommenderar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Redovisning av statens ekonomiska ställning ................................... Redovisning av kapitalnetto och samlade risker i Redovisningen av den offentliga förmögenheten i de Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Statens finansiella tillgångar – något att räkna med? (RiR 2015:16)..................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har i enlighet med lagen 2002:1022 om revision av statlig verksamhet m.m. granskat hur regeringen och redovisar statens finansiella tillgångar och skulder, om redovisningen uppfyller rimliga krav på transparens samt om värderingen är relevant och håller god kvalitet. Granskningen har redovisats i rapporten tillgångar – något att räkna med? (RiR 2015:16), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlas de bedömningar och rekommendationer i rapporten som riktar sig till regeringen. 2Redovisning av statens ekonomiska ställning framhåller i sin rapport att statens nettoförmögenhet beräknas i flera olika sammanhang, med markant skilda resultat. Varierande regelverk och definitioner medför att statens aktier och andra andelar i företag samt dess sammanlagda förmögenhet värderas olika i regeringens skrivelse Årsredovisningen för staten, verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande och de ekonomiska propositionerna. Myndigheten anser att de olika redovisningarna gör det svårt att skaffa sig en helhetsbild över framför allt det finansiella läget i staten. konstaterar vidare att regeringens uppföljning av den förväntade förmögenhetsutvecklingen i stort sett bortser från framtida värdeförändringar, trots att dessa historiskt svarat för en betydande del av utvecklingen av förmögenheten. Myndigheten anser att detta inte ger en rättvisande bild av den statliga och offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. Myndigheten efterfrågar även en sammanställning av hur stor framtida avkastning som kan förväntas från tillgångarna i balansräkningen. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att i något sammanhang redovisa en lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. Myndigheten anser att det i en sådan redovisning bör anges att det finns flera olika redogörelser för den ekonomiska ställningen. Genom att samlat beskriva och klargöra syftet med de olika redogörelserna bedömer att en tydligare bild kan ges av statens ekonomiska ställning samt av hur olika värderingsprinciper och avgränsningar påverkar resultatet. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen strävar efter att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i sina publikationer och instämmer i huvudsak i bedömning avseende redovisningen av nettoförmögenheten. Som konstaterat skiljer sig redovisningen av statens tillgångar och förmögenhet åt mellan olika publikationer. Detta beror på att publikationerna har olika syften, och på att de tas fram utifrån olika regelverk och definitioner. Enligt regelverket för finansräkenskaperna, 2010, ska exempelvis statens ägarandelar i aktier och andra andelar värderas till sitt marknadsvärde. Som regeringen anfört i skrivelsen om transparensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 skulle en marknadsvärdering av ägarandelarna i årsredovisningen för staten bl.a. strida mot regleringen i de internationella redovisningsstandarderna för offentliga sektorer (skr. 2015/16:42 s. 12). Regeringen instämmer i bedömning att det behövs en översiktlig sammanställning av de totala tillgångarna, skulderna och nettoförmögenheten. Regeringen anser dock inte att det skulle bidra till överskådligheten att sammanställa hur de olika redovisningarna hänger ihop, och vilka definitioner och regelverk som skiljer dem åt, eftersom den totala nettoförmögenheten endast redovisas i finansräkenskaperna. I de fall som redovisningarna överlappar är det dock som framhåller önskvärt att det finns en förklaring till vad som skiljer sig åt mellan redovisningarna. Som myndigheten konstaterat finns en sådan kompletterande redovisning i exempelvis årsredovisningen för staten. Regeringen delar bedömning att denna redovisning kan förtydligas. Regeringen instämmer vidare i slutsatsen att det är önskvärt med en större överensstämmelse mellan värderingen av onoterade statliga bolag i finansräkenskaperna och motsvarande värdering i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande. Regeringens redovisning i de ekonomiska propositionerna syftar i första hand till att redovisa nettoförmögenheten kopplad till det finansiella sparandet. Att redovisningen av nettoförmögenheten i den offentliga sektorn görs enligt nationalräkenskapernas definition är naturligt eftersom det endast är denna källa som definierar den offentliga sektorns sammanlagda nettoförmögenhet. Prognoserna för de finansiella tillgångarna i såväl staten som i övriga delar av den offentliga sektorn görs enligt försiktighetsprincipen, vilket innebär att de beräknas vara nominellt oförändrade. Bidraget från värdeökningen av tillgångar har, som konstaterat, varit betydande vissa enskilda år. Bidraget har emellertid också varit kraftigt negativt enstaka år. I regeringens långsiktiga kalkyler som redovisas i de ekonomiska vårpropositionerna görs däremot ett antagande om en årlig ökning av värdet på de finansiella tillgångarna. Till följd av den stora osäkerhet som råder om prisutvecklingen för värdepapper bör denna enligt regeringen även fortsättningsvis bedömas med viss försiktighet. Den framtida förväntade avkastningen från tillgångarna i statens balansräkning, och övriga tillgångar i den offentliga sektorn redovisas redan explicit löpande i de ekonomiska propo- sitionerna, fördelat på både räntor och utdelningar för respektive sektor, dvs. avser dock fortsätta att utveckla offentliga sektorns tillgångar och redovisa eventuella förändringar i de ekonomiska propositionerna. 3Redovisning av kapitalnetto och samlade risker i balansräkningen konstaterar att en viktig del i förvaltningen av statens tillgångar är att upptäcka och hantera risker i tillgångsmassan. Myndigheten anser att en riskbedömning ofta är nära sammankopplad med värderingen av en tillgång. anser att regeringens redovisning av riskerna som är förknippade med de statliga tillgångarna är otillfredsställande. Framför allt värderas statliga onoterade bolag till låga värden. Vidare konstaterar att det inte finns någon myndighet som har ett samlat ansvar för förvaltningen av tillgångarna eller hanteringen av riskerna för dessa, varför ansvaret vilar på regeringen. Myndigheten anser också att en analys av kapitalnettot borde vara en naturlig komponent i beslutsunderlaget för finanspolitiska avvägningar. Mot denna bakgrund bedömer att det finns goda skäl att såväl analysera vilka risker som finns i statens balansräkning som att samlat beskriva dessa för och allmänheten. En sådan beskrivning kan enligt myndigheten med fördel inkludera vilka konsekvenser som de samlade riskerna kan få för statens intäkter och utgifter. rekommenderar därför regeringen att informera om utsikterna för kapitalnettot och hur de samlade riskerna i balansräkningen kan komma att påverka dessa utsikter. En sådan information bör enligt myndigheten utgöra en naturlig del i underlaget för regeringens finanspolitiska bedömningar. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation I de ekonomiska propositionerna redovisar regeringen risker för stats- skulden, eftersom skuldnivån ska följas upp enligt det finanspolitiska Kapitalnettot ingår i beräkningarna av det finansiella sparandet och statsskulden, men är inte någon explicit variabel som styrs av detta ramverk eller som löpande följs upp. I enlighet med vad som anförts i regeringens skrivelse rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag instämmer regeringen i bedömning att det finns behov av att för- bättra den information som lämnas till om risker i bolagen med 2015/16:61 statligt ägande som kan påverka värdet av aktieinnehavet, och därmed framtida utdelningar från dessa bolag till staten (skr. 2015/16:60 s. 16 f.). Det är framför allt dessa tillgångar som ansett vara förknippade med risker. Regeringen anser dock inte att det är lämpligt att utöka redovisningen till att omfatta all information som regeringen lämnar till i andra sammanhang, exempelvis i budgetpropositioner och särskilda skrivelser (jämför skr. 2015/16:42 s. 12). 4Redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna konstaterar att regeringens uppföljning i de ekonomiska propositionerna har en tydlig inriktning mot balansräkningens skuldsida, i form av statsskulden och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Myndigheten noterar också att regeringen följer upp den offentliga förmögenheten med huvudsakligt syfte att belysa hur den finansiella ställningen kommer att påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. Tyngdpunkten i uppföljningen ligger på den offentliga sektorns finansiella ställning. Ur ett hushållningsperspektiv anser att det är angeläget att öka insikten om att det även finns mycket stora ekonomiska värden på balansräkningens tillgångssida. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att se över syftet med redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Redovisningen i de ekonomiska propositionerna syftar i första hand till att följa upp de mål som ingår i det finanspolitiska ramverket, där finansiellt och strukturellt sparande samt den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld är i fokus. Redovisningen av nettoförmögenheten syftar främst till att komplettera bilden av de offentliga finanserna. Regeringen delar bedömning att denna redovisning även explicit bör omfatta den offentliga sektorns tillgångar och att syftet med redovisningen kan förtydligas. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen instämmer i enlighet med vad som ovan anförts till viss del i de bedömningar som gjort om behovet av en samlad redovisning av statens förmögenhet. Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten i sin redovisning av statens och den offentliga sektorns nettoförmögenhet. Regeringen har vidtagit flera åtgärder i detta syfte. Bland annat har redovisningen av nettoförmögenheten i budgetpropositionen utökats till att även inkludera de reala tillgångarna i den offentliga sektorn (se prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9.3). Redovisningen har också utökats till att omfatta både tillgångsslag samt en uppdelning av respektive delsektors tillgångar och nettoförmögenhet. Därmed ges en god översiktlig bild av den förväntade utvecklingen av såväl statens som hela den offentliga sektorns totala tillgångar, skulder och nettoförmögenhet. Regeringen avser som anförts i skrivelsen om regeringens hantering av risker i statliga bolag att utveckla informationen till om risker hänförliga till de statliga bolagen, främst inom ramen för regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande. Bland annat kommer beskrivningen av omvärldsfaktorer och branschspecifika riskfaktorer, som kan få inverkan på det statliga aktieinnehavet, att utökas (skr. 2015/16:60 s. 16 f.). Regeringen avser vidare att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna samt ytterligare fördjupa redovisningen av förändringen i statens och den offentliga sektorns finansiella och reala tillgångar och skulder. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER – något att räkna med? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 384 4 rir 2015:16 foto: alm form: curry tryck: interntryckeri, 2015 – något att räkna med? STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – något att räkna med? har granskat hur regeringen och redovisar statens finansiella tillgångar och skulder och huruvida redovisningen uppfyller rimliga krav på transparens och om värderingen är relevant och håller god kvalitet. Granskningen fokuserar på om regeringen värderar, sammanställer och återrapporterar de finansiella tillgångarna och skulderna på ett sätt som gör att detta kan utgöra ett ändamålsenligt underlag för finanspolitiska överväganden och för beslut i enskilda frågor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörerna har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , och STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Förmögenhetens roll i den ekonomiska politiken Varför är det nödvändigt med en riktig värdering av förmögenheten? Statens balansräkning – en övergripande bild Avkastningen på tillgångar och skulder Vad är det som påverkar den finansiella förmögenhetens utveckling? Regeringens uppföljning av finansiella tillgångar och skulder Regeringens redogörelse för företag med statligt ägande Stora skillnader i värderingen av statens ägande i onoterade bolag Olikheter avseende hanteringen av risker Jämförelse av olika sammanställningar Stora skillnader i årsredovisningen och finansräkenskaperna Olika syften, struktur och regelverk Sammanställningarna är svåra att tolka Uppföljningarna har i första hand andra syften än att skapa god överblick STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Stora skillnader i värdering En lättillgänglig bild saknas Risker i statens balansräkning Värdering och det finanspolitiska ramverket Bilaga 2 En jämförelse av årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna Bilaga 3 Några poster står för huvuddelen av det samlade värdet GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat hur regeringen och redovisar statens finansiella tillgångar och skulder och huruvida redovisningen uppfyller rimliga krav på transparens samt om värderingen är relevant och håller god kvalitet. Statens förmögenhet har traditionellt inte rönt någon större uppmärksamhet i den ekonomisk-politiska diskussionen. Fokus har legat på att hålla ordning i de offentliga finanserna. Överskottsmålet och utgiftstaket har varit grundpelarna i det finanspolitiska regelverket. har vidareutvecklats men grunderna är desamma. Staters skulder har alltid varit en viktig faktor för investerare som köper statspapper, speciellt om skulderna närmar sig nivåer som skapar oro för återbetalningsförmågan. I takt med att statsskuldskvoten sjunkit ned till vad som internationellt betraktas som en låg nivå har frågan om statens skulder fått minskad uppmärksamhet i . I euroområdet har utvecklingen varit den motsatta och statens skuldsättning har varit en viktig fråga för utformningen av den ekonomiska politiken i flera länder. Intresset för staters tillgångar har emellertid varit mer begränsat såväl internationellt som i . Enskilda poster har diskuterats emellanåt men som helhet har analysen av de statliga tillgångarna varit begränsad. Motiv: En hög kvalitet och relevans i sammanställningar av statens finansiella tillgångar och skulder är viktigt ur flera perspektiv. För det första är det angeläget att öka insikten om att det finns mycket stora ekonomiska värden i staten och att det är essentiellt att dessa förvaltas väl. För det andra är det stor variation mellan olika uppskattningar av statens ekonomiska ställning och det är viktigt att det finns en god bild av vilka värden som hanteras. Slutligen utgör balansräkningen en del av beslutsunderlaget för att bedöma frågor om generationsrättvisa. Syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen värderar, sammanställer och återrapporterar de finansiella tillgångarna och skulderna på ett sätt som gör att detta kan utgöra ett ändamålsenligt underlag för finanspolitiska överväganden och för beslut i enskilda frågor. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Bedömningsgrunder: har i granskningen utgått ifrån bestämmelserna i regeringsformen och budgetlagen. Enligt regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Vidare innehåller budgetlagen grundläggande krav om att hög effektivitet ska eftersträvas och att god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. Detta förutsätter i sin tur en uppföljning och återrapportering av statens finansiella tillgångar och skulder som är anpassad därefter. Genomförande: Granskningen har skett utifrån studier av olika aktörers beskrivningar av statens tillgångar och skulder. Arbetet har innefattat intervjuer med företrädare från , , och samt dokumentstudier av propositioner, årsredovisningen för staten m.m. Det är nödvändigt att beskriva det verkliga värdet av statens förmögenhet1 För att få en rättvis bild över statens ekonomiska ställning och skapa förutsättningar för en god hushållning av statens resurser bör statens förmögenhet i något sammanhang värderas till sitt verkliga värde. En analys och en riktig värdering av de statliga tillgångarna, speciellt i ett land som har omfattande tillgångar, bidrar till att ge en väldokumenterad bild av ett lands statsfinansiella läge. För ett land som med stora finansiella tillgångar är detta extra intressant då bilden av landets finansiella position förbättras. En central fråga inför alla beslut är vilket underlag som står till buds. Ett fullgott beslutsunderlag bör bland annat ge beslutsfattarna en god bild av vilka värden som står på spel och vilka risker som är förknippade med verksamheten och därmed med beslutet ifråga. Det handlar dels om beslut i enskilda frågor, dels om finanspolitiska överväganden på ett mer allmänt plan. Fördelningen mellan olika generationer är ett exempel på det . En viktig del i förvaltningen av statens tillgångar är att upptäcka och hantera risker i tillgångsmassan. En riskbedömning är ofta nära sammankopplad till värdet av en tillgång. Ju större värden desto högre risk, allt annat lika. Stor skillnad mellan olika beräkningar Statens nettoförmögenhet beräknas i flera olika sammanhang med markant skilda resultat. Enligt de finansiella posterna i årsredovisningen för staten uppgår statens finansiella nettoförmögenhet till minus medan 1Några värderingsbegrepp beskrivs i bilaga 1. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER finansräkenskaperna redovisar minus 440 miljarder kronor.2 Skillnaderna uppkommer genom att vad som utgör staten definieras olika samt att beräkningarna baseras på olika värderingsprinciper. I de ekonomiska propositionerna syftar regeringens uppföljning i huvudsak till att belysa hur den finansiella ställningen kommer att påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. När det gäller förmögenhetsutvecklingen bortses i stort sett från framtida värdeförändringar trots att dessa historiskt svarat för en betydande del av förmögenhetsuppbyggnaden. Det ger en icke rättvisande bild av den statliga och offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. Vad som ska presenteras i årsredovisningen för staten styrs av budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjligheter att till stor del bestämma innehåll och form för det som redovisas. Årsredovisningen för staten syftar till att ge underlag för uppföljning och beslut som ett led i styrningen av den statliga verksamheten. medför bland annat att statens bolag värderas med kapitalandelsmetoden, d.v.s. statens andel av bolagens justerade egna kapital. I en annan publikation från regeringen, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande, görs en annan uppskattning av värdet på statens bolag än i årsredovisningen för staten och skillnaden uppgår till . Det finns stora skillnader mellan den förmögenhet som redovisas i årsredovisningen för staten och den som redovisas för den statliga sektorn i de ekonomiska propositionerna. Det hänger samman med att beräkningarna i propositionerna i princip utgår ifrån finansräkenskaperna. Finansräkenskaperna har i grunden ett annat syfte än årsredovisningen för staten. I finansräkenskaperna eftersträvas att alla finansiella tillgångar och skulder ska värderas till marknadspris. Finansräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och det finns ett internationellt regelverk som styr dess utformning. konstaterar att SCB inte valt att följa den övergripande principen om marknadsvärdering fullt ut utan istället värderar de onoterade statliga bolagen till eget kapital, vilket regelverket dock tillåter. Enligt bedömning ger en marknadsvärdering i många fall en bättre bild av statens förmögenhet. Ett exempel på hur olika värderingsprinciper genererar olika bilder av statens förmögenhet är hanteringen av statliga onoterade bolag. Enligt årsredovisningen har statens förmögenhet stigit med genom en värdeökning av dessa bolag. Den marknadsvärdering som regeringen gör av samma bolag i verksamhetsberättelsen visar däremot att statens förmögenhet minskat med . 2Siffran skiljer sig från den officiella data som publicerades . SCB har dock meddelat att en felräkning på har uppmärksammats. I nästa version av finansräkenskaperna kommer denna att korrigeras. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? En lättillgänglig bild saknas Det faktum att det figurerar olika uppgifter om statens ekonomiska ställning i olika publikationer kan vara förvirrande och för en lekman är det sannolikt svårt att förstå varför skillnaderna uppstår. Skillnader i avgränsningar och värderingsprinciper gör det svårt att skaffa sig en helhetsbild över statens finansiella läge. Någon lättillgänglig och överskådlig bild presenteras inte i någon publikation. I årsredovisningen för staten återfinns förvisso en jämförelse mellan hur regeringen och SCB värderar posterna i statens balansräkning i en not men det kräver goda förkunskaper för att tillgodogöra sig den informationen fullt ut. Regelverken som styr finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten ger återverkningar på resultaten på ett sätt som inte alltid befrämjar en god överblick över statens ekonomiska ställning. visar granskningen av den finansiella delen av balansräkningen att relativt få poster står för huvuddelen av det samlade finansiella värdet. För många av dem finns det , om än i olika underlag, värderingar som beskriver det verkliga värdet. Förutsättningarna för att åstadkomma en uppföljning som ger en bättre överblick är därför god.