prop · H3031d12 · 2015-09-21 00:00:00 — För att det enbart ska riktas till gruppen med små eller låga inkomster behöver inkomstprövningen vara starkt progressiv, i annat fall kommer grundskyddet att gå även till personer med tillräcklig egen pension. Upp till grundskyddsnivån (garantipension och bostadstillägg) blir därför marginaleffekten mycket hög, vilket innebär att en extra intjänad inkomst ger ett mycket marginellt tillskott till pensionen efter skatt och med hänsyn tagen till bostadstillägg. Det innebär i sin tur att man måste tjäna in en betydande grad av inkomstgrundad pension innan den totala pensionen efter skatt ger särskilt mycket mer än grundskyddsnivån. Effekten av att ha ett rimligt grundskydd är därmed att drivkrafterna till arbete är begränsade i pensionssystemet för dem som kommer att kunna bli berättigade till någon del av grundskyddet. En hög sysselsättning är en förutsättning för att upprätthålla välfärden och det är därför väsentligt att socialförsäkringssystemen så långt som möjligt innehåller drivkrafter för arbete. Det är viktigt att så många som möjligt har möjlighet att förbättra sin ekonomiska situation genom eget arbete. Höga marginaleffekter är därför inte önskvärda vare sig under förvärvslivet eller när den inkomstgrundade pensionen betalas ut. finns starka fördelningspolitiska skäl för ett bra grundskydd för den som inte har kunnat tjäna in egen pension – ett grundskydd som dock inte bör lämnas till dem som har egen förmåga att försörja sig. Enda sättet att helt undvika marginaleffekter är att grundskyddet inte trappas av och därmed betalas till alla. Sammantaget finns en inbyggd målkonflikt mellan målen om ett bra grundskydd och låga marginaleffekter. Ofrånkomligen går dessa inte fullt ut att kombinera. det påverkar den ekonomiska standarden och därmed andelen fattiga pensionärer. Fattigdom kan mätas i absoluta eller relativa termer där det sistnämnda mäter den ekonomiska standarden i relation till befolkningen i övrigt. Beroende på vilket mått som används blir också andelen fattiga och utvecklingen olika. De olika måtten har olika för- och nackdelar och för att få en så fullständig och rättvisande bild som möjligt bör därför flera olika mått användas i analysen. Den absoluta fattigdomen bland pensionärer är relativt över tid Ett sätt att mäta den absoluta fattigdomen är att mäta den materiella deprivationen. Materiell deprivation innebär att man inte har råd med minst tre av nio nödvändiga varor eller tjänster.4 I diagram 2.6 framgår att den absoluta fattigdomen bland pensionärer är relativt låg. av kvinnorna och av männen definieras som absolut fattiga. Nivån har varit tämligen , 2006–2012. Jämfört med övriga EU-länder är den absoluta fattigdomen mycket låg i . Diagram 2.6 Materiell deprivation bland män och kvinnor i och i EU-27 Källa: , EU-SILC Fattigdom kan mätas på olika sätt Grundskyddet i pensionssystemet ska bidra till att upprätthålla en rimlig levnadsstandard för pensionärerna. När man undersöker grundskyddets funktion är det därför viktigt att se hur 4 Saknar möjlighet att betala: hyra eller amorteringar/ränta på lån, tillräcklig värme i bostaden, en oväntad utgift, äta kött, fisk eller likvärdig måltid minst , en veckas semester på annan ort, tv, telefon, tvättmaskin, och bil. Den relativa fattigdomen bland pensionärer är högre och mer varierande över tid Även om den absoluta fattigdomen är låg bland dem i befolkningen som är så är bilden en annan när man mäter den relativa fattigdomen, dvs. hur den ekonomiska standarden utvecklas i jämförelse med standarden för befolkningen i övrigt. Den relativa fattigdomen mäts här som andelen med låg ekonomisk standard, dvs. andelen pensionärer som har en inkomst som understiger av medianinkomsten. Det innebär bl.a. att den relativa fattigdomen stiger om den övriga befolkningen får det bättre genom t.ex. skattesänkningar. Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard har ökat . Av diagram 2.7 framgår att den största ökningen har skett bland ensamstående kvinnor. Att ökningen är som störst och att den också varierar mest i den gruppen beror på att en stor andel av de ensamstående kvinnorna har inkomster som ligger mycket nära gränsen för låg ekonomisk standard. beräknas en tredjedel av de ensamstående kvinnorna ha en inkomst som är över eller under denna gräns. Det medför att det endast behövs relativt små förändringar av antingen deras egen inkomst eller av medianinkomsten i samhället för att de ska falla under eller komma över gränsen för låg ekonomisk standard. Den främsta förklaringen till nivåskiftet som syns i diagram 2007 är införandet av jobbskatteavdraget. Det medförde att medianinkomsten för samtliga åldrar ökade och därmed var det också fler i gruppen ensamstående kvinnor som är eller äldre som hamnade under gränsen för låg ekonomisk standard. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.7 Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland dem över 65 år1. Prognos 2014 och 2015 Källa: , beräkningar i HEK 2013 1 Låg ekonomisk standard mäts som andelen personer som har en disponibel inkomst per konsumtionsenehet som är av medianinkomsten för samtliga i befolkningen. har också en högre andel med relativt sett låg ekonomisk standard jämfört med EU- genomsnittet för relativ låg ekonomisk standard. Uppdelat på kvinnor och män visar det att det är kvinnorna som har en betydligt högre andel med låg ekonomisk standard, medan andelen män är lägre än EU-genomsnittet. Störst risk för låg ekonomisk standard bland ensamstående Som framgår av diagram 2.7 är den största risken för att få en låg ekonomisk standard att vara ensamstående. Det gäller även i gruppen som är . I diagram 2.8 visas också att äldre pensionärer har lägre ekonomisk standard än yngre och att kvinnor har lägre ekonomisk standard än män. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever än män är också en stor andel äldre kvinnor ensamstående, vilket sammantaget ökar risken för låg ekonomisk standard. Ungefär hälften av alla pensionärer är ensamstående och två tredjedelar av dem är kvinnor. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.8 Andelen personer med låg ekonomisk standard i olika grupper, prognos 2015 Källa: beräkningar i HEK, 2013 När gruppen ensamstående som är delas upp i undergrupper baserat på civilstånd (tabell 2.5) framgår att risken för låg ekonomisk standard är relativt hög för alla grupper, förutom för änklingar som har lägst risk för ekonomisk utsatthet. Bland de ensamstående är änkorna den största gruppen och de löper den största risken för låg ekonomisk standard. Gruppen ogifta skiljer sig från övriga grupper genom att det är en större andel med låg ekonomisk standard bland männen än bland kvinnorna. Tabell 2.5 Andelen ensamstående kvinnor och män med låg ekonomisk standard fördelat på senast kända civilstånd, prognos 2015 Andel med låg ekonomisk standard, prognos 2015 Källa: beräkningar i HEK, 2013. Civilstånd okänt i , ej medräknat. Ett kortare förvärvsliv ökar risken för låg ekonomisk standard Som tidigare konstaterats riskerar en större andel kvinnor än män låg ekonomisk standard. Som framgår av tabell 2.6 är det också en större andel utrikes födda kvinnor och män som har låg ekonomisk standard. Till skillnad från inrikes födda är skillnaden mellan kvinnor och män marginell. Pensionen och dess nivå är en spegling av vad en individ har tjänat in under förvärvslivet. För den som har varit heltidsarbetande under hela sin förvärvsaktiva ålder blir den inkomstgrundade pensionen normalt sett tillräckligt hög för att inte ligga under gränsen för låg ekonomisk standard. De som ligger under denna gräns har som regel ett arbetsliv bakom sig som innehåller deltidsarbete, avbrott eller som av någon anledning är kortare än normalt. För äldre kvinnor beror det på att kvinnor tidigare förvärvsarbetade i lägre grad och för utrikes födda kvinnor och män är det en lägre andel som har ett helt arbetsliv med intjänande bakom sig till följd av att man invandrat till senare i livet. Tabell 2.6 Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland utrikes och inrikes födda, prognos 2015 Andel med låg ekonomisk standard, prognos 2015 Källa: beräkningar i HEK, 2013 2.4.3Analys och slutsatser – ersättning vid ålderdom Antalet ålderspensionärer ökar påtagligt vilket främst beror på att medellivslängden stadigt ökar. Detta medför att de samlade utgifterna för ålderspension också ökar. Ökningen av utgifterna beror även på att pensionerna räknas upp /16. som de inkomstgrundade pensionerna ökar, förväntas utgifterna för grundskyddet till äldre att minska . Det beror till största delen på den relativt höga indexeringen av den inkomstgrundade pensionen men även till viss del på att nuvarande deflation leder till att prisbasbeloppet sänks vilket gör att vissa av ersättningarna inom grundskyddet sänks. Ytterligare en förklaring till de lägre utgifterna är att de nya pensionärer som träder in i systemet har betydligt högre pensioner än de som lämnar systemet och därmed inte har behov av grundskyddet i samma omfattning som . Även om behovet av grundskyddet minskar visar analyserna att förmånerna har en mycket stor betydelse för att upprätthålla en rimlig ekonomisk standard för de som får dem och att de lyfter många pensionärer över gränsen för låg ekonomisk standard. Ett delmål för utgiftsområdet är att pensionärer med låg eller ingen inkomstgrundad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Att behovet av grundskydd minskar är positivt men inte i sig ett tecken på att målet är uppfyllt. För detta krävs också att de som får del av grundskyddet faktiskt också behåller ett värdeskydd. Analyserna i detta avsnitt visar att den allmänna pensionen efter skatt har ökat realt på alla inkomstnivåer. De med lägst pensioner har haft den procentuellt sett bästa ekonomiska utvecklingen och har fått en real förbättring . Eftersom målet för utgiftsområdet är att garantera ett värdesäkrat grundskydd anser regeringen därför att målet kan anses vara uppfyllt. Grundskyddet har också en omfördelande effekt på så sätt att förmånerna utgår till pensionärer med inga eller relativt låga inkomstgrundade pensioner. Det innebär också att den största delen av grundskyddet går till kvinnor och därmed bidrar till att öka den ekonomiska jämställdheten. Se regeringens jämställdhetspolitiska mål, och delmål, utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering. Analyserna visar också att den absoluta fattigdomen bland kvinnor och män är mycket låg, även om risken för låg ekonomisk standard har ökat . Både nivån och ökningen är störst för ensamstående äldre kvinnor. Inom ramen för den pågående översynen av pensionssystemet har Pensionsgruppen startat ett särskilt projekt med fokus på att åstadkomma mer jämställda pensioner. Orsakerna till kvinnors lägre pensioner ligger visserligen utanför pensionssystemet men det finns delar med anknytning till pensionssystemet där det finns skäl att närmare analysera möjligheter till åtgärder som bidrar till mer jämställda pensioner. Se vidare avsnittet Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Ersättning vid dödsfall omfattar anslaget Efterlevandepensioner till vuxna. Inom anslaget finns omställningspension och änkepension. Båda förmånerna syftar till att ge ett rimligt skydd för efterlevande vid dödsfall. Förmånerna är emellertid lite olika och speglar behovet för olika tidsåldrar och olika generationer. Änkepensionen lämnas endast till efterlevande kvinnor och är till sin form livsvarig. Den speglar då förvärvsmönstren för kvinnor och män i väsentlig grad var olika och kvinnor var ekonomiskt beroende av sina män. Det finns visserligen alltjämt skillnader i livsmönster mellan könen men det har skett stora förändringar, vilket motiverat en övergång till en könsneutral och tidsbegränsad omställningspension. Omställningspensionen är just en omställningsförsäkring som är tidsbestämd för att efter ett dödsfall lämna ekonomiskt stöd för att underlätta omställningen från två till en inkomst. Sammantaget kan sägas att änkepensionen är bakåtblickande medan omställningspensionen speglar nutid och framtid. Omställningspensionen betalas normalt ut till efterlevande kvinnor och män , dock längst fram till dess att den efterlevande fyller 65 år.5 Änkepension betalas ut till efterlevande kvinnor. Reglerna är bl.a. beroende av änkans ålder och tidpunkt för giftermålet. Änkepensionen avskaffades , men kan genom långtgående övergångsregler fortfarande beviljas. Det finns även efterlevandepension till barn i form av barnpension och efterlevandestöd. Dessa förmåner redovisas under utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Änkepensionen är fortfarande den dominerande efterlevandepensionen fanns drygt 287 000 kvinnor med änkepension och drygt 6 600 personer med omställningspension eller förlängd omställningspension. Utgifterna för änkepension uppgick till 5 Om det finns barn i hushållet kan omställningspensionen betalas ut . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2014 medan kostnaderna för omställningspensionen var (inkl. förlängd omställningspension). Änkepensionen utgör således den största delen av kostnaderna för efterlevandepensionen trots att den är under avveckling, och den kommer att fortsätta göra det framöver. Att änkepensionen dominerar förklaras i hög utsträckning av att omställningspension ofta betalas ut medan änkepension betalas ut under fler år och i de flesta fall livsvarigt. Även om betydligt färre får omställningspension är de belopp de får i genomsnitt högre. var medelbeloppet för omställningspension ca för både kvinnor och män jämfört med ca för änkepension. Om man jämför den ekonomiska standarden för sammanboende kvinnor, kvinnor med änkepension samt ensamstående kvinnor som inte har efterlevandepension (diagram 2.9) ser man att de sammanboende kvinnorna har den högsta ekonomiska standarden. Kvinnor med änkepension har högre standard än övriga ensamstående kvinnor (ca ) , men därefter krymper skillnaden (till ca ). Detta beror på att garantipensionsdelen av änkepensionen inte betalas ut och på att den inkomstrelaterade änkepensionen för kvinnor födda eller senare samordnas med kvinnans ålderspension i form av tilläggs- och inkomstpension. Diagram 2.9 Ekonomisk standard1 för änkor jämfört med övriga kvinnor, åldersstandardiserad 2013 Källa: , beräkningar i 2013 1Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst justerad efter familjestorlek. Åldersstandardiserat = justeringar har gjorts på grund av att änkorna är äldre än övriga grupper. Kvinnor har oftare inkomstrelaterad omställningspension än män Kvinnor har oftare än män inkomstrelaterad omställningspension. Det beror på att pensionens storlek styrs av den avlidnes inkomst och eftersom män i genomsnitt har högre inkomster än kvinnor så får kvinnor högre inkomstrelaterad pension och att män i större utsträckning garantipension. av männen med omställningspension hade en så hög inkomstrelaterad omställningspension att garantipension inte betalades ut. Motsvarande andel bland kvinnor uppgick till . Andelen med enbart inkomstrelaterad omställningspension ökar trendmässigt. Den långsiktiga ökningen beror till största delen på övergångsregler, men också på den reala inkomstökning som successivt skett. De balanseringar som skett innebär dock även att pensionsrätterna skrivs ner. Det påverkar i sin tur den inkomstrelaterade omställningspensionen som beräknas utifrån intjänad ålderspension. Den ökande trenden har därför tillfällig brutits under de år som balanseringen verkat. Då även garantipensionsdelen tas i beaktande är den genomsnittliga omställningspensionen på samma nivå för kvinnor och män. Diagram 2.10 Andel med enbart inkomstrelaterad omställningspension (inkl. förlängd omställningspension) 2003– Källa: , STORE Efterlevandepension höjer den ekonomiska standarden för ensamstående kvinnor och män För att undersöka om efterlevandepensionen underlättar omställningen från ett liv som sammanboende till ensamstående jämförs den ekonomiska standarden för sammanboende med ensamstående kvinnor och män med respektive utan omställningspension (se diagram 2.11). Ingen av grupperna har minderåriga barn. Av diagrammet framgår att kvinnor och män med omställningspension har en ekonomisk standard närmare sammanboende än övriga ensamstående. Såväl kvinnor som män med omställningspension hade 2013 en ekonomisk standard som var högre än för övriga ensamstående kvinnor och män. Liknande skillnad återfinns även för ensamstående kvinnor och män med barn som har omställningspension eller förlängd omställningspension jämfört med övriga ensamstående med barn. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.11 Ekonomisk standard1 för kvinnor och män med omställningspension jämfört med sammanboende och övriga ensamstående 2013 Källa: , beräkningar i HEK 2013 1Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst justerad efter familjestorlek. 2.4.5Analys och slutsatser – ersättning vid dödsfall Regeringen bedömer att målet om att efterlevande make ska ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall kan anses vara uppfyllt. Utgiftsområdet inkluderar två olika förmåner som speglar olika tider och därmed är mycket olika till sin konstruktion. Änkepensionen är livsvarig och under avveckling och är den dominerande utgiften. Omställningspensionen ska i stället fungera som en omställningsförsäkring och den utgår från ett livsmönster där var och en har en egen försörjning. Eftersom förmånerna är så olika måste bedömningen av måluppfyllelse ske med hänsyn till detta. Både kvinnor och män med omställningspension har en ekonomisk standard som ligger närmare sammanboendes ekonomiska standard än ensamståendes, vilket indikerar att stödet fyller sin funktion. I fråga om änkepensionen bidrar den till att änkor i genomsnitt har en något högre ekonomisk standard än ensamstående kvinnor utan änkepension och kan därmed sägas uppfylla sitt syfte. Men det kan konstateras att trots att efterlevandepensionen i dominerande grad betalas ut till kvinnor, så är andelen med låg ekonomisk standard högst bland äldre ensamstående kvinnor och allra högst för änkor. Orsaken till detta ligger varken i pensionssystemet eller i systemet för efterlevandepension, 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 men det finns skäl att analysera hur väl systemet för efterlevandepension är konstruerat för att motverka en hög andel ekonomiskt utsatta äldre pensionärer. En sådan analys planeras inom ramen för Pensionsgruppens delprojekt om jämställda pensioner. 2.4.6Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet – mäter förtroendet för myndigheten och av den senaste mätningen framgår att förtroendet har ökat. Det finns även en positiv trend när det gäller hur många som tycker att gör pensionerna enklare. Förtroendet är väsentligt högre bland dem som varit i kontakt med myndigheten än bland dem som inte har varit det. Ökad kostnadseffektivitet inom pensionsadministrationen men kvarstående problem inom bostadstillägg Ärendehanteringen inom pensionsadministrationen har fortsatt att automatiseras och kostnadseffektiviteten har förbättrats. Komplicerade ärenden och ett ojämnt inflöde av ärenden har utgjort utmaningar för handläggningen av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Problemen består i både långa handläggningstider och för låg kvalitet i besluten. bedömde tidigare att införandet av tillsvidarebeslut skulle effektivisera verksamheten, men det har ännu inte gett det förväntade resultatet. har myndigheten tillfört mer resurser och ökat personalstyrkan som handlägger dessa ärenden. Detta har lett till att antalet pågående ärenden kunnat minskas väsentligt. Däremot innebär resursförstärkningen att styckkostnaden och produktivitet försämrats, åtminstone tillfälligt. Förutom ökad bemanning har myndigheten även påbörjat ett nytt arbetssätt som bl.a. innebär att färre handläggare arbetar i ett ärende vilket i sin tur innebär mindre antal överlämnanden mellan handläggarna. digheten att dessa åtgärder ska leda till ett bättre flöde i handläggningen och bättre kvalitet. Kvaliteten i återkravshandläggningen har förbättrats även om det återstår en bit till myndighetens egna interna målnivåer. Återkrav av bostadstillägg utgör det egentliga problemet och dessa utgör av alla återkravsärenden. Återkrav av övriga förmåner fungerar väl. genomförde en analys avseende möjligheten att ytterligare integrera återkravshandläggningen inom bostadstillägg med handläggningen av bostadstillägg. Genom en sådan integrering hoppas myndigheten kunna skapa en effektivare handläggning med högre kvalitet och färre återkrav inom bostadstillägg. Höjda ambitioner i informationsuppdrag har inom ramen för sitt informationsuppdrag fått ett utökat konsumentuppdrag. Regeringen har tilldelat extra medel om 2014–2017 för det arbetet. Inom det särskilda konsumentuppdraget har myndigheten gjort satsningar för att få fler pensionssparare att ta del av sin pensionsprognos. Detta har bl.a. skett inom ramen för , med bl.a. ett stort inslag av uppsökande verksamhet. har betydande effektiviseringar inom pensionsadministrationen kunnat användas för ökade satsningar på informationsområdet. Myndigheten har utifrån sina prestationer ett gott resultat inom samtliga kanaler där de möter pensionssparare och pensionärer. Kundnöjdheten inom informationsområde är god och i nivå . Antalet kontakter har ökat särskilt för de digitala medierna: , och Facebook. Viktiga delar i måluppfyllelsen är myndighetens satsningar på att få pensionssparare att ta del av sin pensionsprognos, dels genom att förbättra informationen på , dels genom . Myndigheten har även påbörjat en målgruppsanpassning av informationen för att nå alla pensionssparare. bedriver ett jämställdhetsarbete inom ramen för regeringens projekt för jämställdhetsintegrering av myndigheter, se utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering. I den kartläggning som gjorts har det inte kunnat påvisas några skillnader i bemötande, handläggning och beslut mellan kvinnor och män. Fokus kommer därför att ligga kvar på att identifiera och informera om vilka livsval som påverkar pensionen. För den fortsatta jämställdhetsintegreringen av myndighetens har aktiviteter och målsättningar förts in i myndighetens strategiska plan, regleringsbrevsuppdrag, i budget- och verksamhetsplanering samt i uppdrags- och resultatdialog. En samlad resultatredovisning angående internationell samordning av sociala trygghetssystem ges under utgiftsområde 10 avsnitt 3.4.2 för hela socialförsäkringsområdet gemensamt. 2.4.7Analys och slutsatser – Ett delmål för utgiftområdet är att informationsgivningen ska ge pensionsspararen goda möjligheter att bedöma sin samlade framtida pension och vad som påverkar den. Ett annat delmål är att administration och förvaltning av ålderspensionssystemet ska bedrivas med låga kostnader till nytta för pensionärer och pensionssparare. Regeringens bedömning är att handläggningen av ålderspension och pensionsrelaterade förmåner i stort fungerar väl. Regeringen kommer även fortsättningsvis att följa utvecklingen när det gäller problemen vid handläggningen av bostadstillägg och återkrav när det gäller bostadstillägg. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Ett stabilt pensionssystem ger trygghet och förutsägbarhet Den ekonomiska tryggheten för äldre är en central komponent i en välfärdsstat. Den ska inte bara ge faktisk trygghet för den som redan är gammal utan också ge ett trovärdigt löfte under förvärvslivet om att det kommer att finnas en ekonomisk trygghet även den dag dagens unga lämnar förvärvslivet. Löftet om att det även finns en grundläggande pension är ett viktigt skäl för en allmän och obligatorisk pensionsförsäkring. För trovärdigheten i det löftet är en politiskt bred överenskommelse och ett finansiellt hållbart system väsentligt. Ett sådant system har . Även ett stabilt pensionssystem kräver underhåll för att fungera optimalt och behålla trovärdigheten.