prop · H203139 · 2015-07-01 00:00:00 — Som redovisas ovan ska frågan om huruvida kontaktförbud är att anse som straffrättsliga beslut enligt direktivet avgöras i enlighet med unionsrättens principer. Hur begreppet klassificeras i svensk rätt och vilken myndighet som har meddelat beslutet har inte en avgörande betydelse vid denna bedömning. Begreppet straffrättsliga frågor ska ses som ett självständigt begrepp och ska tolkas mot bakgrund av dels rättsaktens syften 2014/15:139 och systematik, dels de allmänna principer som framgår av de nationella rättssystemen som helhet betraktade. Tillsammans med den civilrättsliga förordningen, som kompletterar direktivet, syftar EU-regleringen till att bilda ett heltäckande system för överförande av skyddsåtgärder mellan unionens medlemsstater. Direktivet måste ses i denna kontext, där syfte och systematik definieras utifrån de två rättsakterna tillsammans, en bedömning som gjorts även i den proposition där kompletterande bestämmelser till förordningen har föreslagits (prop. 2014/15:51 s. 16). Begreppet straffrättsliga frågor ska således tolkas mot denna bakgrund, dvs. som en avgränsning mot förordningens begrepp civilrättsliga frågor. Bedömningen är dock även beroende av de allmänna principer som kan härledas ur de nationella rättssystemen som helhet. Enligt svensk rätt bör, som anförs ovan, kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud betraktas som offentligrättsliga beslut med påtagligt straffrättsliga inslag. Att kontaktförbuden därmed inte är att anse som civilrättsliga enligt nationell rätt är inte tillräckligt för att konstatera att de faller under begreppet straffrättsliga frågor. Mot bakgrund av att avgränsningen mellan de båda rättsakterna hänger på om beslutet är att anse som straffrättsligt eller civilrättsligt får beslutets karaktär enligt nationell rätt dock en viss styrande effekt. Eftersom svenska kontaktförbud saknar tydliga civilrättsliga inslag kan de i den kontexten svårligen anses vara civilrättsliga beslut enligt unionsrätten. Med hänsyn därtill, samt på grund av de svenska kontaktförbudens påtagligt straffrättsliga prägel, måste de i stället anses vara straffrättsliga beslut enligt unionsrätten. Samtliga kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud ska kunna ligga till grund för en europeisk skyddsorder I promemorian görs bedömningen att kontaktförbud meddelade enligt lagen om kontaktförbud ska anses motsvara skyddsåtgärder enligt direktivet enbart i fall då de meddelats på grund av risk för att en person ska begå brott mot en annan person. Bakgrunden till bedömningen är att direktivet uttryckligen stadgar att skyddsåtgärder – för att omfattas av direktivets tillämpningsområde – ska ha meddelats i syfte att skydda en person mot en annan persons brottsliga gärning som kan utgöra en fara för personens liv, fysiska eller psykiska integritet, värdighet, frihet eller sexuella integritet (artiklarna 1 och 2.2). Mot bakgrund av direktivets lydelse anförs i promemorian att sådana kontaktförbud som meddelas enligt lagen om kontaktförbud på annan grund än att det finns risk för att den som förbudet avses gälla begår brott mot den som förbudet avses skydda faller utanför definitionen och tillämpningsområdet. I promemorian anförs vidare att sådana kontaktförbud – dvs. som såvitt avser riskbedömningen grundats enbart på risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda – i praktiken är ovanliga. Föreningen pekar på att promemorians bedömning i denna del leder till att nationella regler om kontaktförbud kommer att ha ett bredare tillämpningsområde än de föreslagna reglerna om en europeisk skyddsorder. Regeringen konstaterar att en olycklig konsekvens av förslaget är att det, i vart fall teoretiskt, skulle innebära en Prop. 2014/15:139 uppdelning av svenska beslut om kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud i sådana som omfattas av direktivets tillämpningsområde och sådana som inte omfattas av det. Som en konsekvens därav skulle de senare inte kunna ligga till grund för ett utfärdande av en europeisk skyddsorder i . Enligt regeringens mening framstår en sådan uppdelning som både opraktisk och svårtillämpad. Frågan är dock om uppdelningen är nödvändig med hänsyn till direktivets tillämpningsområde. Ett kontaktförbud som meddelas utan att ange risk för brottsligt beteende som grund kommer i praktiken att innebära ett lika starkt skydd mot våld och annan brottslighet som andra kontaktförbud. Ett beslut om kontaktförbud får därmed anses ägnat att skydda den som förbudet avses skydda mot brottslighet från den som förbudet avses gälla även i fall då det vid meddelandet av beslutet inte finns grundad misstanke om en sådan risk. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens mening utrymme för att anse att samtliga kontaktförbud meddelade enligt lagen om kontaktförbud syftar till att skydda en person mot en annan persons brottsliga gärning på det sätt som anges i direktivet. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med syftet bakom det heltäckande system för överförande av skyddsåtgärder mellan unionens medlemsstater som direktivet och förordningen om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor är avsett att skapa. Det medför nämligen att samtliga kontaktförbud meddelade i enligt lagen om kontaktförbud kommer att kunna ligga till grund för ett utfärdande av en europeisk skyddsorder. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att samtliga svenska kontaktförbud, meddelade enligt lagen om kontaktförbud, faller inom direktivets tillämpningsområde. 5.3Utfärdande av en europeisk skyddsorder i för erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat i EU 5.3.1Förutsättningar för och rättsverkningar av utfärdande av en europeisk skyddsorder Regeringens förslag: På grundval av ett kontaktförbud som har meddelats enligt lagen om kontaktförbud får en europeisk skyddsorder utfärdas för att erkännas och verkställas i en annan medlemsstat i EU, om den som kontaktförbudet avses skydda begär det och är bosatt eller har för avsikt att bosätta sig i den andra medlemsstaten eller uppehåller sig eller har för avsikt att uppehålla sig där. En europeisk skyddsorder ska gälla , om inte annat bestäms. 2014/15:139 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens utom såtillvida att det i promemorian föreslås att regleringen tas in i förordning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot förslagen. Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för utfärdande av en europeisk skyddsorder Av regleringen bör framgå att en europeisk skyddsorder får utfärdas i och översändas till en annan medlemsstat under vissa närmare angivna förutsättningar. En grundläggande förutsättning för utfärdande av en europeisk skyddsorder är enligt direktivet att en skyddsåtgärd har meddelats i den utfärdande staten (artikel 5). Som framgår av avsnitt 5.2 uppfyller kontaktförbud meddelade enligt lagen om kontaktförbud den definition av skyddsåtgärder som avses i direktivet. Även om inte samtliga variationer av de skyddsåtgärder som föreskrivs i direktivet kan meddelas enligt svensk rätt, finns det i vart fall möjlighet att meddela förbud avseende all sorts kontakt med den skyddade personen. Ett beslut om kontaktförbud bör därför kunna ligga till grund för ett utfärdande av en europeisk skyddsorder i . En första förutsättning för utfärdande av en europeisk skyddsorder bör alltså vara att ett kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud har meddelats och gäller till skydd för den person som ska skyddas av en skyddsorder. En europeisk skyddsorder får endast utfärdas på begäran av den skyddade personen (artikel 6.2). För att utfärda en europeisk skyddsorder bör det alltså också krävas att den som ett kontaktförbud avses skydda begär det. En europeisk skyddsorder får vidare utfärdas endast om den som skyddas av en skyddsåtgärd beslutar sig för att bosätta sig i eller redan är bosatt i en annan medlemsstat i EU eller den personen beslutar sig för att uppehålla sig i eller redan uppehåller sig i en annan medlemsstat (artikel 6.1). En sådan vistelse i en annan medlemsstat bör alltså också vara en förutsättning för utfärdande av en skyddsorder. Direktivet ger således förutsättningar för att utfärda en europeisk skyddsorder i när dessa förutsättningar är uppfyllda. Denna prövning är i stor utsträckning av formell karaktär. Utöver de formella kraven innebär prövningen dock också en bedömning av lämpligheten i att utfärda en skyddsorder i det enskilda fallet. Detta bör framgå av lagtexten på så sätt att det där anges att en skyddsorder ”får” utfärdas. I prövningen ska enligt direktivet särskilt beaktas den tidsperiod som den skyddade personen avser att uppehålla sig i den verkställande staten och hur angeläget skyddsbehovet är (artikel 6.1). Någon kortaste tid för vistelsens längd anges inte i direktivet. Helt kortvariga vistelser bör normalt inte kunna medföra att ett förfarande för att utfärda en europeisk skyddsorder sätts igång med allt vad ett sådant förfarande innebär. En europeisk skyddsorder ska gälla En europeisk skyddsorder är ett beslut fattat av en behörig myndighet i den utfärdande staten. Beslutet har anknytning till en nationell skyddsåtgärd och syftar till att fortsätta skyddet av den som skyddsåtgärden avses skydda när den personen beger sig till en annan medlemsstat. 2014/15:139 grundval av den europeiska skyddsordern kan en behörig myndighet i den verkställande staten vidta lämpliga åtgärder i enlighet med dess nationella lagstiftning i syfte att upprätthålla skyddet av personen (artikel 2.1). Ett kontaktförbud gäller, om inte annat bestäms, (4 § lagen om kontaktförbud). I lagrådsremissen föreslogs en likadan bestämmelse för europeisk skyddsorder. Lagrådet anför att ett beslut om att utfärda en europeisk skyddsorder endast innebär att ordern ska sändas till en annan medlemsstat som därefter har att ta ställning till om och hur den ska verkställas. Enligt Lagrådet kan den valda formuleringen leda till missuppfattningen att skyddsordern i sig utövar rättsverkningar av det slag som regleras i lagen om kontaktförbud. Bestämmelsen bör därför enligt Lagrådet formuleras på ett annat sätt, om den behövs. Det är viktigt att snabbt få ett beslut om åtgärder till skydd för den skyddsbehövande i den verkställande staten. Först sedan den verkställande staten har fattat ett sådant beslut åläggs den som kontaktförbudet avser skyldigheter i den verkställande staten. För att det ska kunna meddelas ett beslut i den verkställande staten bör det krävas att den europeiska skyddsordern är gällande mot de berörda parterna. För att undvika fördröjning av beslutet i den verkställande staten bör därför en europeisk skyddsorder, i likhet med beslut om kontaktförbud, som utgångspunkt gälla , dvs. trots att beslutet inte har fått laga kraft. Risk för dubbla sanktioner De verkställighetsåtgärder som vidtas med anledning av erkännande av en skyddsorder i den verkställande staten kommer i stor utsträckning överensstämma med den skyddsåtgärd som ligger till grund för skyddsordern och kommer att gälla parallellt med det underliggande kontaktförbudet. Om den som skyddsordern gäller mot bryter mot det ålagda förbudet finns därför, som pekar på, risk för att personen genom en och samma handling gör sig skyldig till överträdelse såväl av det svenska kontaktförbudet som av de åtgärder som vidtagits i den verkställande staten till verkställighet av skyddsordern. Med anledning av att flera beslut om skyddsåtgärder till följd av direktivets tillämpning kommer att vara gällande parallellt i olika stater föreskrivs i direktivet att den utfärdande och den verkställande statens respektive behöriga myndigheter bör beakta principen om ne bis in idem vid utövandet av sin behörighet enligt direktivet (skäl 28). Förbud mot dubbel lagföring föreskrivs i 2 kap. och i förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen föreskrivs hur åklagare kan utbyta information och samråda med den behöriga myndigheten i den andra medlemsstaten vid misstanke om att en person är föremål för straffrättsliga förfaranden avseende samma gärning i båda medlemsstaterna. Någon ytterligare reglering av frågan bedöms inte behövas. 2014/15:139 5.3.2 Förfarandet för utfärdande av en europeisk Regeringens förslag: Åklagare prövar om en europeisk skyddsorder ska utfärdas. Åklagare ska även vara behörig att sända över en europeisk skyddsorder för verkställighet i en annan medlemsstat. Skyddsordern ska sändas direkt till den behöriga myndigheten i den andra medlemsstaten. Vid handläggningen av ärenden hos åklagaren tillämpas bestämmelserna om delgivning, skyndsamhet vid handläggningen, utredning, partsinsyn och kommunikation i lagen om kontaktförbud. Vid handläggningen tillämpas även de bestämmelser i förvaltningslagen som gäller vid åklagarens handläggning av ärenden om kontaktförbud. Regeringens bedömning: Närmare regler om förfarandet hos åklagaren kan meddelas genom förordning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens utom såtillvida att det i promemorian föreslås att regleringen om behörig myndighet och översändande av en europeisk skyddsorder tas in i förordning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot förslagen. Kvinno- och tjejjourers riksförbund betonar vikten av att de åklagare som ska ta ställning till om en skyddsorder ska utfärdas har lämplig utbildning och är väl insatta inom området. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det föreligger ett nära samband mellan utfärdandet av en europeisk skyddsorder och handläggningen av ett underliggande beslut om kontakt- Det nära sambandet talar för att samma myndighet som hand- lägger kontaktförbudsärendet bör handlägga ärendet om att utfärda en Det är åklagare som handlägger och beslutar i frågor om Åklagare bör därför utses till behörig myndighet att utfärda en europeisk skyddsorder. Med hänsyn till det nära sambandet mellan ett beslutat kontaktförbud och utfärdandet av en europeisk skyddsorder finns det mycket som talar för att den åklagare som har handlagt ärendet om kontaktförbudet också bör vara den som utfärdar skyddsordern. tjejjourers riksförbund efterlyser har dessa lämplig utbildning för uppgiften och är väl insatta inom området. Frågan om vilken åklagare som ska vara behörig bör dock överlåtas till att avgöra i dess interna organisation. Närmare om förfarandet hos åklagaren Förfarandet för utfärdande av en europeisk skyddsorder inleds genom att den som ett kontaktförbud avses skydda, eller dennes ställföreträdare om en sådan förekommer, begär en europeisk skyddsorder (artikel 6.2 och 6.6 i direktivet). Frågan kan uppkomma när den som ett kontaktförbud avses skydda har bosatt sig i eller har för avsikt att bosätta sig i en annan medlemsstat, eller uppehåller sig i en annan medlemsstat eller har för avsikt att uppehålla sig i en sådan stat. Som anförs ovan är förutsättningarna för utfärdande av en skyddsorder att ett kontaktförbud har meddelats, att den som skyddas av kontaktförbudet uppehåller sig eller är bosatt i eller har för avsikt att uppehålla sig eller bosätta sig i en annan medlemsstat i EU samt att den som skyddas av kontaktförbudet har begärt att få en europeisk skyddsorder. Det finns inget som hindrar att en europeisk skyddsorder utfärdas direkt i anslutning till att ett kontaktförbud meddelas. Bestämmelser om hur ett ärende initieras kan föreskrivas i förordning. Åklagarens prövning och åklagarens beslut om en europeisk skyddsorder kommer att kräva vissa åtgärder. Det utredningsbehov som kan finnas vid prövningen av kontaktförbudet enligt lagen om kontaktförbud (9 §) kommer i allt väsentligt att sammanfalla med utredningsbehovet i frågan om utfärdande av en europeisk skyddsorder. Information om vistelsen i en annan medlemsstat får förutsättas framgå av den skyddsbehövandes begäran om en europeisk skyddsorder. En bedömning av lämpligheten i att utfärda en skyddsorder i det enskilda fallet bör därmed i allt väsentligt kunna grundas på de omständigheter som framkommit genom begäran om en skyddsorder och genom den utredning som gjorts beträffande det underliggande kontaktförbudet. För det fall åklagaren trots allt har behov av att inhämta ytterligare utredning bör det dock finnas en möjlighet att anlita polisens biträde för det. Direktivet föreskriver en rätt för den som skyddsordern ska gälla mot att höras och att invända mot den underliggande skyddsåtgärden innan en europeisk skyddsorder utfärdas, om personen inte har beviljats dessa rättigheter i förfarandet som ledde till den underliggande skyddsåtgärden (artikel 6.4). I ett kontaktförbudsärende har bägge parter rätt att yttra sig över uppgifter som har tillförts ärendet av någon annan än honom eller henne själv (11 § lagen om kontaktförbud). Frågan får dock avgöras utan att så har skett om åtgärderna är uppenbart obehövliga, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Den som har ålagts kontaktförbud eller den som förbudet avses skydda har också möjlighet att begära rättens prövning av beslutet (14 § lagen om kontaktförbud). Genom rätten att yttra sig i kontaktförbudsärendet och att begära rättens prövning av beslutet är den i direktivet föreskrivna rätten att höras och att invända mot den underliggande skyddsåtgärden tillgodosedd. Med hänsyn till att vissa nya uppgifter tillförs ärendet om kontaktförbud genom begäran om en europeisk skyddsorder, och till att åklagaren har att pröva lämpligheten i utfärdandet av skyddsordern, är det dock rimligt att den som skyddsordern ska gälla mot får möjlighet att yttra sig över inkomna uppgifter. Bestämmelserna om kommunikation och partsinsyn i lagen om kontaktförbud bör därför vara tillämpliga även i ärenden om utfärdande av en europeisk skyddsorder (10 och 11 §§). De möjligheter åklagaren har i kontaktförbudsärenden att avgöra ärendet utan att kommunikation har skett bör gälla på samma sätt även i ärenden om utfärdande av en europeisk skyddsorder. Därutöver bör bestämmelserna i lagen om kontaktförbud om delgivning och skyndsamhet vid handläggningen samt hänvisningen till vissa bestämmelser i förvaltningslagen 2014/15:139 (1986:223) även tillämpas vid handläggningen hos åklagaren av ärenden om utfärdande av en europeisk skyddsorder (5, 6 a och 13 §§). En europeisk skyddsorder som sänds över ska vara upprättad i enlighet med bilaga I till direktivet (artikel 7). All officiell kommunikation vid översändandet ska ske mellan den behöriga myndigheten i den utfärdande medlemsstaten och den behöriga myndigheten i den verkställande medlemsstaten (artikel 8.1). Medlemsstaterna ges dock möjlighet att utse centralmyndigheter att bistå de behöriga myndigheterna med det administrativa översändandet och mottagandet av europeiska skyddsordrar och all annan officiell korrespondens som rör dessa (artikel 4.2). För att förfarandet ska bli så enkelt som möjligt och handläggningstiderna hållas korta bör den huvudregel om direktkommunikation som har utvecklats i det straffrättsliga samarbetet inom EU tillämpas även här. Det saknas skäl att använda sig av en centralmyndighet. Åklagare har erfarenhet av och en vedertagen roll i det internationella straffrättsliga samarbetet och bör i så stor utstäckning som möjligt ges möjlighet att kommunicera direkt med behöriga myndigheter i andra medlemsstater. En särskild föreskrift om att den åklagare som har utfärdat en europeisk skyddsorder ska översända skyddsordern direkt till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där verkställighet ska ske bör därför tas in i den nya lagen. Om den andra medlemsstaten har utsett en eller flera centralmyndigheter, ska översändandet ske till någon av dessa. Övriga regler om översändandet kan meddelas genom förordning. Vid genomförandet av direktivet ska medlemsstaterna underrätta kommissionen om vilka rättsliga eller likvärdiga myndigheter som enligt dess nationella lagstiftning är behöriga att bl.a. erkänna en europeisk skyddsorder när medlemsstaten är verkställande stat. Kommissionen ska göra den mottagna informationen tillgänglig för samtliga medlemsstater (artikel 3). Detsamma gäller för de medlemsstater som önskar använda sig av möjligheten att utse en eller flera centralmyndigheter (artikel 4.2). Regeringens förslag: Åklagarens beslut i fråga om utfärdande av en europeisk skyddsorder ska kunna prövas av rätten. Vid handläggningen av ärenden hos rätten ska bestämmelserna i lagen om kontaktförbud om delgivning och skyndsamhet tillämpas. Vidare ska reglerna i lagen om kontaktförbud om hur och av vem rättens prövning kan begäras, om behörig domstol och om åklagarens skyldighet att i vissa fall föra talan för den som den europeiska skyddsordern avses skydda tillämpas. Vid rättens prövning ska även reglerna i lagen om kontaktförbud om inhibition, om möjligheten att utfärda en skyddsorder fram till dess att ärendet avgjorts slutligt, om rättens sammansättning, om sammanträde inför rätten, om rättegångskostnader, om tillämplig processlag och om sammanläggning av ärendet med mål om allmänt åtal mot den som den europeiska skyddsordern avses gälla mot tillämpas. Promemorians förslag: I promemorian föreslås inga bestämmelser om rätt att begära rättens prövning av beslut om utfärdande av en europeisk skyddsorder. Remissinstanserna: Juridiska fakultetsstyrelsen vid anför att det av rättssäkerhetsskäl finns behov av att ett beslut om utfärdande av en europeisk skyddsorder ska kunna prövas rättsligt. Övriga remissinstanser uppmärksammar inte särskilt frågan. Skälen för regeringens förslag: Om en begäran om utfärdande av en europeisk skyddsorder avslås, ska den behöriga myndigheten i den utfärdande staten informera den skyddade personen om alla tillämpliga rättsmedel som är tillgängliga för överprövning av ett sådant beslut enligt den nationella lagstiftningen (artikel 6.7). Utöver denna informationsbestämmelse innehåller direktivet inga föreskrifter om huruvida ett beslut i fråga om utfärdande av en europeisk skyddsorder ska kunna överklagas. Någon rätt att överklaga beslutet om utfärdande föreslås inte i promemorian. Juridiska fakultetsstyrelsen vid understryker att en europeisk skyddsorder är integritetsinskränkande och begränsar rörelsefriheten för den som förbudet gäller mot. Fakultetsstyrelsen menar vidare att utvidgningen av förbudet genom utfärdande av en skyddsorder kan innebära stora olägenheter för den enskilde och att det därför är viktigt att det finns tillräckliga rättssäkerhetsgarantier när ett beslut om utfärdande av en skyddsorder fattas. Även om en domstolsprövning av den europeiska skyddsordern kan ske i den andra staten, i samband med verkställbarhetsförfarandet där, menar fakultetsstyrelsen att det skulle vara mer tillfredsställande om den som berörs kan tillvarata sin rätt redan i genom en möjlighet att framföra invändningar i samband med utfärdandet av skyddsordern. Som anförs i avsnitt 5.1 innebär ett utfärdande av en europeisk skyddsorder att det skydd som har tillerkänts en skyddsbehövande genom en nationell skyddsåtgärd utsträcks till en annan stat. Den verkställande staten har att erkänna skyddsbehovet och säkerställa att den skyddsbehövande får skydd och får inte ompröva skyddsbehovet. Redan genom utfärdandet av skyddsordern utökas därmed omfattningen av det område som den som förbudet gäller mot förbjuds att uppehålla sig inom. Rörelsefriheten för den personen inskränks därmed utöver vad som redan gäller med anledning av kontaktförbudet. Med hänsyn till de olägenheter ett beslut om en europeisk skyddsorder därmed kan få bör det finnas en möjlighet att få ett beslut om utfärdande av en europeisk skyddsorder överprövat.