prop · H30337 · 2015-10-28 00:00:00 — I en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen gör författarna bedömningen att Arbetsförmedlingen visserligen tillhandahåller en stor omfattning av verktyg med att dessa inte tycks ha avsedda effekter. Författarna ifrågasätter även hur långt man kommer med myndighetssamordning i traditionella former när det gäller arbetet med unga Mot denna bakgrund föreslås vissa policyförändringar för att underlätta för unga lågutbildade att etablera sig i arbetslivet. Bland annat menar rapportförfattarna att aktivitetsersättningens passiviserande karaktär borde ersättas med aktiverande och kompetenshöjande insatser utifrån ett klart arbetslivsfokus. Författarna föreslår också en utbildningsgaranti för alla upp till , att samverkan via ”en dörr in”-konceptet bör prövas i samtliga kommuner och att arbetsmarknadens parter måste förmås ta ett större ansvar.195 3.2.6Orsaker till att många med aktivitetsersättning inte har insatser ligger i samordningsproblem och systemets incitamentsstrukturer granskning har identifierat två områden med problem som leder till att personer med aktivitetsersättning inte får insatser efter behov. Det första rör problem i samordningen mellan myndigheterna, vilket behandlas i kapitel 4. Det andra rör problem med incitamentsstrukturer kring ersättningen (se kapitel 5), vilket bland annat kan leda till att personer inte söker sig vidare till studier eller till arbete via Arbetsförmedlingen. När aktivitetsersättningen infördes var det uttalade syftet att ersättningen skulle verka för aktivitet för unga med aktivitetsersättning. Enligt en tidigare kartläggning som genomfört saknade dock av personerna med aktivitetsersättning insatser. Denna bild har bekräftats i intervjuer med företrädare för . 194Intervju med , . 195Olofsson, J. & Östh, J. (2011), Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? 52–53. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? konstaterar att aktivitetsersättningen, som ska verka för aktivitet, är en passiv ersättning för en stor del av målgruppen. kan konstatera att det saknas uppgifter om vad det är för typ av insatser som gruppen unga med aktivitetsersättning tar del av. Eftersom sådan statistik är central för att ska kunna följa upp om syftet med ersättningen uppfylls, ser flera problem med att inte för sådan statistik. Statistiken är vidare nödvändig för att internt ska kunna styra handläggningen mot målet att aktivera de enskilda individerna. granskning har visat att det saknas insatser för unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Vidare är det få som tar del av de aktiviteter där personer med aktivitetsersättning kan få ersättning av för vissa kostnader. kan också konstatera att det är tveksamt om aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. Det finns sannolikt även ett behov av mer stöd för den gruppen som inte omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. anses generellt fylla en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. I granskningen har det framkommit att det efterfrågas mer insatser av den typ som samordningsförbunden erbjuder. Samtliga samordningsförbund ska dela på , något som enligt Kommuner och Landsting är för lite när medlen sprids över landet. saknas dessutom samordningsförbund i 50 kommuner vilket skapar en variation över landet när det gäller utbudet av insatser. Även utbudet av ESF-projekt för gruppen skiljer sig åt över landet. Det finns ingen nationell sammanställning av tillgängliga insatser på olika orter över landet. Vidare konstaterar att projektverksamhet skapar brist på kontinuitet och innebär ett system som är svårt att överblicka. 4Samordning av rehabiliterande insatser Samhällets rehabiliteringsinsatser utformas inom ramen för olika huvudmäns ansvar, uppgifter och regelsystem. Hälso- och sjukvården ansvarar för de medicinska insatserna, kommunen för de sociala insatserna, arbetsgivaren för de arbetsplatsinriktade insatserna och Arbetsförmedlingen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. ansvarar för att samordna de olika rehabiliteringsinsatserna.196 I detta kapitel beskrivs vad samordningsuppdrag innebär samt hur samverkan med Arbetsförmedlingen, kommuner och övriga aktörer fungerar. Här beskrivs också de ansträngningar som gjorts för att staten som arbetsgivare ska kunna bereda plats för fler unga med aktivitetsersättning. I samband med införandet av aktivitetsersättningen 2003 utökades samordningsuppdrag. Det nya uppdraget, som regleras i socialförsäkringsbalken,197 gäller både på individnivå och på strukturell nivå. På individnivå ska behov av samordning identifieras och ska verka för rehabiliterande och aktiverande insatser för att en individ ska få eller återfå arbetsförmåga. På strukturell nivå innebär uppdraget att skapa förutsättningar för en effektiv samverkan mellan olika aktörer198 där ska verka för att den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och andra myndigheter som berörs av rehabiliteringen av den försäkrade, var och en inom sitt verksamhetsområde vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.199 196Arbetsförmedlingen och , Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 19. 19730 kap. 8–10 §§ SFB (2010:110). 198Arbetsförmedlingen och , Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 11. 19910 § 30 kap. SFB (2010:110). AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Samordningsansvaret medför dock inte att övertar det ansvar respektive rehabiliteringsaktör har för genomförande och kostnader för insatser för den försäkrade.200 Av Socialförsäkringsbalken framgår också att utövar tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringssamverkan.201 Företrädare för menar dock att myndigheten inte ser på detta uppdrag som att utöva tillsyn i traditionell bemärkelse, det vill säga som en tillsynsmyndighet med ett tillsynsuppdrag. anser att tillsyn utövas på individnivå genom att följa upp hur det går för den enskilde individen.202 4.1.1Resursförstärkning och nytt klassificeringssystem för att underlätta prioriteringar I studien med aktivitetsersättning menar att det uppstår långa perioder av inaktivitet hos många försäkrade. Insatser planeras och påbörjas men uppföljningsarbetet fungerar bristfälligt. Studien visar att ett alltför stort ansvar för att leda processen framåt åläggs de försäkrade själva.203 blev således uppmärksammad på att det behövdes mer medel till handläggningen av aktivitetsersättningen. utökade därför resurserna . preliminära tilldelning av medel har omfördelat ytterligare medel för att stärka arbetet med unga som har aktivitetsersättning.204 Trots att myndigheten själv har skjutit till resurser till handläggningen av ersättningen så anger att man har svårt att sköta samordningsuppdraget på det sätt som är avsett.205 har även infört ett nytt klassificeringssystem för att utifrån samordningsbehov skapa förutsättningar för en differentierad handläggning.206 Handläggarna vid klassificerar ärenden utifrån sex olika kategorier: 200Försäkringskassans webbplats, roll och ansvar. 20130 kap. 8 § SFB (2010:110). 202E-post från , . 203Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 6. 204I preliminära omfördelning av resurser har omfördelat ytterligare till handläggning av aktivitetsersättningen. Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 205Intervju med , , workshop . 206Försäkringskassan, Processen för aktivitetsersättning version 1.0. aktiv samordning, arbetslivsinriktad rehabilitering aktiv samordning, övrig samordning och planering endast av aktiviteter samordning är inte aktuellt Syftet med klassificeringen är att få en tydlig bild av samordningsbehovet hos unga med aktivitetsersättning. Genom klassificeringen kan mer systematiserat än arbeta differentierat på individnivå samt med ledning, styrning av resurser och fördelning av ärenden.208 Detta är enligt nödvändigt eftersom resurserna är begränsade. prioriteras ärenden som klassificeras som aktiv samordning, arbetslivsinriktad rehabilitering och aktiv samordning, övrig – det vill säga de ärenden där personer med aktivitetsersättning står närmast arbetsmarknaden. betonar dock att det är viktigt att samtliga grupper får det stöd och den hjälp de behöver.209 har även dels infört nya rutiner vad gäller möten med individer som har aktivitetsersättning, dels upprättat individuella utvecklingsplaner. 4.1.2Problem med tidsbrist kvarstår Utifrån egen uppskattning av resursbehov saknas motsvarande 10 årsarbetskrafter för handläggning av aktivitetsersättningen. Denna uppskattning baseras på den omfördelning av medel som gjort 2014 och 2015.210 Uppskattningen bygger på en framtagen processkalkyl i kombination med prognostiserade volymer i aktivitetsersättningen.211 207Aktiv samordning, arbetslivsinriktad rehabilitering: Kunden bedöms ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier med arbetslivsinriktade insatser. Aktiv samordning, övrig: Kunden bedöms ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier men är först i behov av medicinska eller sociala rehabiliteringsinsatser. Samordning och planering endast av aktiviteter: Kunden bedöms inte ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier . Aktiviteter pågår eller planeras med syfte att bibehålla kundens nuvarande funktionsförmåga eller hälsotillstånd. Samordning är inte aktuellt: Kunden bedöms inte ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier . Det bedöms inte heller vara aktuellt med aktiviteter. Vilande aktivitetsersättning: Det finns ett beslut om vilande aktivitetsersättning på grund av arbete eller studier. Aktiviteter kan pågå parallellt. Förlängd skolgång: Det finns ett beslut om aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång. Aktiviteter kan pågå parallellt. 208Försäkringskassan, Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 209Intervju med , . omfördelning av medel till aktivitetsersättningen på är fortfarande preliminär. 211Försäkringskassan, Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? för enkät till handläggare vid motsvarade resursglappet, det vill säga skillnaden mellan behov av antal handläggare och faktiskt antal handläggare, 60 årsarbetskrafter. granskning visar att många av de problem som studien med aktivitetsersättning lyfte fram fortfarande kvarstår. Totalt av de handläggare som har svarat på enkät anger till exempel att det som är mest avgörande för att en försäkrad har en aktivitet,212 är att personen själv är pådrivande och kommer med förslag på aktiviteter medan av handläggarna anger att det är den försäkrades behov som är mest avgörande.213 Av enkäten framgår att de personer som behöver hjälp och stöd men som handläggarna på har mindre kontakt med, är de som inte själva tar initiativ till möten med sin handläggare på samt de som mår psykiskt dåligt.214 Denna bild bekräftas av studie De handläggare som har svarat på enkät uppger att det är rimligt att ansvara för ungefär 65 ärenden om man ska hinna följa upp, samordna och verka för att insatser kommer till stånd.216 visar enkäten att handläggarna ansvarar för i genomsnitt 118 ärenden.217 Det bör även tilläggas att av handläggarna angav att mer tid eller färre ärenden skulle öka förutsättningarna att ge unga med aktivitetsersättning insats efter behov.218 Av diagram 3 framgår att av de handläggare som har svarat på enkät är av uppfattningen att en betydligt större eller en något större andel av dem som får aktivitetsersättning skulle kunna gå vidare till insatser vid Arbetsförmedlingen, tidigare än vad som sker idag.219 212Med aktivitet avses aktivitet efter ansökan om särskild ersättning hos . 213Fråga 21 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 214Fråga 20 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 215Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 60–62. 216Fråga 14 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . Frågan bygger på antagandet att handläggaren arbetar heltid och enbart har ansvar för ärenden som rör aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. 217Detta är genomsnittliga siffror – det kan således finnas stora lokala variationer. Se fråga 7 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . Avser endast ärenden för nedsatt arbetsförmåga. 218Fråga 18 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 219Fråga 16 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . Om du skulle ha ansvar för det antalet ärenden som du bedömer är rimligt, hur tror du att det skulle påverka dina kunders möjligheter att (tidigare än vad som sker ) gå vidare till insatser vid Arbetsförmedlingen? som jag anser är Totalt 174 personer svarade på frågan. Det är inte bara handläggarna vid som ifrågasätter den höga ärendemängden – även analytiker på har uttryckt att dagens ärendemängd är för stor för att handläggarna ska kunna ge kvalificerat stöd till varje individ.220 Prioritering av ansökningsärenden vid tidsbrist I uppdrag ingår att bedöma rätten till och besluta om ersättning, betala ut ersättning om den enskilde bedöms ha rätt till sådan samt samordna insatser och utöva tillsyn över dessa. När en ansökan om aktivitetsersättning kommer in till ska myndigheten lämna besked om huruvida personen har beviljats aktivitetsersättning eller inte . Vid intervjuer med handläggare vid har det framkommit att handläggarna i första hand prioriterar att handlägga ansökningar om aktivitetsersättning framför uppföljning och samordning, när det uppstår tidsbrist.221 Handläggare vid har vid intervju med bekräftat att detta bland annat beror på att för statistik över hur många ansökningar som behandlas 220Intervju med , (b), intervju med , . 221Detta framkommer även i studie med aktivitetsersättning. Se även intervju med , . AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? i tid.222 för ingen motsvarande statistik över uppföljning och samordning. Av de handläggare som har svarat på enkät anger att ansökningsärenden i allmänhet ska prioriteras framför uppföljning och samordning medan anger att ansökningsärenden samt uppföljning och samordning ska prioriteras lika.223 har inte i detalj granskat kalkyl när det gäller behov av handläggare och kan därför inte uttala sig om de antaganden som har gjorts vid beräkningarna. konstaterar att den resursförstärkning som genomfört sannolikt kommer att minska den genomsnittliga ärendemängden något. gör dock bedömningen att resursförstärkningen inte kommer minska ärendemängden till en nivå som handläggarna anser vara rimlig.224 Vidare är det enligt , svårt att bedöma huruvida mer resurser till handläggning inom nuvarande system är ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i granskning, bland annat att utbudet av insatser inte motsvarar gruppens behov. 4.1.3Ett uppdrag utan gräns? Många unga vuxna med funktionsnedsättningar har kontakt med många olika instanser i samhället och har särskilt stora behov av hjälp och stöd för att få alla delar i livet på plats. samordningsuppdrag innebär bland annat att myndigheten måste ta hänsyn till att situationen för personer med aktivitetsersättning kan se väldigt olika ut. Företrädare för beskriver det som att det inte finns någon gräns för hur mycket arbete en handläggare kan lägga ned på att samordna insatser på individnivå.225 222År 2014 genomförde Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, en granskning av handläggningen av förmåner (assistansersättning, vårdbidrag och handikappersättning) till personer med funktionsnedsättning. Ett intressant samband som framkommer i ISF:s rapport är att kontor med hög beviljandegrad får bättre betyg från de försäkrade. har i sin verksamhetsplan valt att lyfta fram ”Kundernas förtroende för ska öka” som enda övergripande mål. ISF betonar att det är viktigt att tar hänsyn till sambandet mellan en hög beviljandegrad och bra betyg från de försäkrade i sin styrning och uppföljning. Detta gäller inte enbart de förmåner som studeras i rapporten utan generellt för myndighetens verksamhet. Se Inspektionen för socialförsäkringen, Produktivitet och kvalitet vid lokala försäkringscenter, s. 12–13. 223Fråga 6 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 224I granskningen har det framkommit att handläggarna vid ansvarar för ungefär dubbelt så många ärenden som de anser att det är rimligt att ansvara för, för att de ska hinna följa upp ärenden, samordna och verka för att insatser kommer till stånd. 225Intervjuer med , och , workshop , fritextsvar i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . Som tidigare nämnts upplever handläggare vid en stor tidsbrist i sitt dagliga arbete. Totalt av de handläggare som har svarat på enkät bedömer att en orsak till att många personer med aktivitetsersättning inte är i en insats är att handläggaren inte hinner med samordning och uppföljning.226 Detta framkommer även i flera fritextsvar i handläggarenkäten: ”Vi hinner ju inte och det är inte bara ärendemängden. Det är som att simma i lera. […] Man måste börja hos och psykiatrin, utan dem kommer vi ingenstans. De här människorna har inte ens ordning på sin vardag, hur i himlens namn ska vi kunna rehabilitera dem till arbete?” ”Vi har ett aktivt förhållningssätt på i arbetet med unga som har aktivitetsersättning, men vi kan inte klara detta själva. Vi behöver mycket mer samarbete med andra aktörer till exempel kommunen, som framförallt är sanktionerat från högre instans.”227 4.2Samordning och samarbete mellan och Arbetsförmedlingen I regleringsbreven för fick och Arbetsförmedlingen i uppdrag av regeringen att genom gemensamt samarbete vid behov underlätta den enskildes övergång från ersättning via sjukförsäkringen till aktivt arbetssökande och nytt arbete.228 Samarbetet inleddes i februari 2012.229 I regleringsbreven för fick myndigheterna i uppdrag av regeringen att utveckla metoder och arbetssätt i de sjukfall där insatser bedöms nödvändiga för att stödja den enskildes återgång i arbete. Genom införandet av rehabiliteringskedjan betonades behovet av tidiga och aktiva insatser under sjukskrivningsprocessen.230 Myndigheterna fick även i uppdrag att utveckla stödet till unga med aktivitetsersättning för att underlätta återgång i arbete samt att inom ramen för sitt samarbete, inom samordningsförbundens verksamhet och genom samverkan med andra relevanta aktörer, stödja unga med aktivitetsersättning som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering eller samordnade 226Fråga 37 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 227De två citaten ovan är exempel på citat från fritextsvar i handläggarenkäten. 228Arbetsförmedlingens regleringsbrev för , s. 5, regleringsbrev för , s. 6. 229Arbetsförmedlingen, Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 230Försäkringskassans regleringsbrev för , s. 4, Arbetsförmedlingens regleringsbrev för , s. 4–5. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? rehabiliteringsinsatser för att uppnå eller förbättra sin arbetsförmåga. Vidare skulle och Arbetsförmedlingen utvärdera effekterna av det förstärkta rehabiliteringssamarbetet. Utvärderingen skulle särskilt fokusera på hur förstärkta insatser i samarbete påverkar arbetsförmågan och sjukfallslängderna.231 lämnade Arbetsförmedlingen och en utvärdering av det förstärkta rehabiliteringssamarbetet till regeringen.232 Det utvecklade samarbetet innehåller gemensamma utredningsinsatser i form av kartläggningar, olika former av insatser av både arbetsförberedande och arbetslivsinriktad karaktär liksom uppföljningsinsatser tillsammans med den försäkrade.233 Arbetsförmedlingen och har ett gemensamt ansvar för helhet, planering och måluppfyllelse.234 När , tillsammans med den enskilde gör bedömningen att personen är redo för arbetsförberedande eller arbetsrelaterade insatser hos Arbetsförmedlingen ska handläggaren kalla till ett möte med den försäkrade och Arbetsförmedlingen. Vid denna så kallade gemensamma kartläggning, som omfattar planering av de aktiva insatser som personen behöver för att komma i arbete, klargörs personens förutsättningar ur ett medicinskt och arbetslivsinriktat perspektiv. Även andra aktörer – exempelvis vårdgivare, arbetsgivare och kommun – kan delta vid mötet/mötena. Kartläggningen avslutas med att den försäkrade tillsammans med arbetsförmedlaren och den personliga handläggaren vid kommer överens om en plan för vilka aktiviteter och insatser som behövs för att den försäkrade ska kunna komma ut i arbetslivet. Samarbetet består även av möten där resultatet av insatserna ska följas upp tillsammans med individen. Då kan innehåll i aktiviteter revideras, tillkomma eller utgå och insatser från andra aktörer kan samordnas via Försäkringskassan.235 av dem som får aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har någon form av insats via Arbetsförmedlingen.236 231Försäkringskassans regleringsbrev för , s. 4–5, Arbetsförmedlingens regleringsbrev för , s. 4–5. 232Arbetsförmedlingen och , Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven . 233Arbetsförmedlingen och , Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 7. 234Arbetsförmedlingen och , Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 13. 235Arbetsförmedlingen och , Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 12. 236Huvuddelen () av dem som är inskrivna på Arbetsförmedlingen är registrerade som arbetssökande. Återstående deltar i någon form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Se , med aktivitetsersättning, s. 5. 4.2.1Variation i hur samarbetet fungerar granskning visar en variation i hur samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen fungerar. På vissa lokala arbetsförmedlingskontor beskrivs samarbetet som gott. Man arbetar nära varandra och har upparbetade kontaktvägar till handläggarna vid På andra kontor finns en uttalad brist på samsyn mellan de två myndigheterna och kontaktvägarna till den andra myndigheten upplevs fungera bristfälligt.237 Vissa handläggare vid beskriver problem med kö till gemensam kartläggning hos Arbetsförmedlingen.238 Av diagram 4 framgår att av de handläggare vid som har svarat på enkät upplever att samarbetet med Arbetsförmedlingen avseende samordningen kring personer med aktivitetsersättning fungerar mycket bra eller ganska bra medan upplever att samarbetet fungerar mycket dåligt eller ganska dåligt.239 Vidare framkommer att handläggarna upplever att samarbetet fungerar bättre på mindre orter. Det finns också skillnader mellan olika regioner. Att det finns lokala skillnader över landet bekräftas också av huvudkontor.240 Slutligen anger av de handläggare som har svarat på enkät att bättre samordning med Arbetsförmedlingen, kommunen och samordningsförbund skulle öka deras förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov.241 237Riksrevisionens djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen. 238Telefonintervju med , . 239Fråga 29 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 240Intervju med , . 241Fråga 18 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Hur upplever du ditt samarbete med Arbetsförmedlingen avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning? Totalt 185 personer svarade på frågan.242 4.2.2 Positivt med tätare samarbete