prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Remissinstanserna: riksbank anser att avgiften bör utformas som en evig försäkringspremie som tas ut oberoende av fonderingsnivån. anser att den av utredningen föreslagna avgifts- modellen inte är förenlig med kommissionens delegerade förordning. anför att det bör klargöras vilken typ av revisors- granskning som ska utföras avseende de uppgifter som ligger till grund för resolutionsmyndighetens beslut om avgiftsuttag. 2015/16:5 förening avstyrker utredningens förslag och anser att avgiften bör vara riskdifferentierad och utformas som en försäkringspremie. Vidare anser att det måste vara möjligt att göra avdrag för koncerninterna skulder vid beräkningen av avgiftsunderlaget, som det föreslagna avdraget för garanterade insättningar vid beräkningen av avgiftsunderlaget innebär att konkurrensen snedvrids. Kommuninvest ekonomisk förening anför att avgiften i första hand bör ha ett styrande syfte och inte ett finansieringssyfte samt att schablonregler bör undvikas. Enligt Kommuninvest bör målnivån sättas till en procent av garanterade insättningar och en riskbaserad avgift tas ut därefter upp till en viss högre nivå. anser att utredningens föreslagna avgiftsmodell inte är förenlig med kommissionens delegerade förordning och att den senare bör tillämpas för att säkerställa harmonisering och konkurrensneutralitet. , Sparbankernas riksför- bund och anser att det ska finnas en bortre gräns efter vilken avgifter till resolutionsreserven inte längre tas ut. Skälen för regeringens förslag Utredningen anför att avgifterna, utöver att finansiera framtida krishan- teringsåtgärder, också bör ge företagen incitament till lägre risktagande. För att den styrande effekten inte ska upphöra anser utredningen att avgiftsuttaget måste ske kontinuerligt, dvs. inte upphöra vid någon viss målnivå för reserven. Utredningen anser därför att avgifter till resolutionsreserven ska tas ut oavsett reservens storlek. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning i dessa delar. En ytterligare utgångspunkt är att finansieringsarrangemanget för resolution bör utformas så att de olika verktyg som finns i krishanterings- direktivet kan utnyttjas i så hög grad som möjligt. Av detta följer att en behållning i resolutionsreserven på av garanterade insättningar bör eftersträvas. Vilka avgifter ska tas ut? Krishanteringsdirektivet och insättningsgarantidirektivet kräver att separata avgifter tas ut för resolutions- och insättningsgarantiändamål och slår fast relativt detaljerade regler för hur de respektive avgifterna ska beräknas. Någon möjlighet att på nationell nivå slå samman avgifterna ger direktiven inte. Därmed måste det alltså finnas separata avgifter för resolutions- respektive insättningsgarantiändamål. Bestäm- melser om uttagande av resolutionsavgift bör tas in i den nya lagen om resolution. Genomförandet av insättningsgarantidirektivets bestämmelser i svensk lag är, som ovan nämnts, föremål för beredning i . Inom ramen för detta lagstiftningsärende föreslås därför inte några bestämmelser avseende uttag av insättningsgarantiavgifter. Som framgått av det föregående avsnittet föreslår regeringen att den nuvarande stabilitetsavgiften ska ersättas av de avgifter som enligt krishanteringsdirektivet ska tas ut till finansieringsarrangemanget för resolution (resolutionsreserven). I princip kommer dessa avgifter att ha samma funktion som den nuvarande stabilitetsavgiften. krishanteringsdirektivets krav på avgifternas utformning kommer det dock att finnas flera viktiga skillnader mellan stabilitetsavgiften och de avgifter som ska betalas till resolutionsreserven. Som konstateras i det föregående avsnittet bedömer regeringen att någon ytterligare uppbyggnad av stabilitetsfonden tills vidare inte är nödvändig. Mot denna bakgrund bör det inte utgå någon avgift till stabilitetsfonden. Särskilt om möjligheten att ta ut avgifter över krishanteringsdirektivets målnivå , och anser att det ska finnas en bortre gräns efter vilken avgifter till resolutionsreserven inte längre tas ut. Regeringen anser dock, liksom utredningen, att avgifterna till resolutionsreserven inte bör upphöra vid en viss fonderingsnivå. I artikel 103.1 i krishanteringsdirektivet anges att avgifter ska tas ut från de avgiftsskyldiga företagen under den initiala uppbyggnadsfasen (fram till ). Därefter ska avgiftsuttag återupptas när fonderingsnivån faller under en procent av garanterade insättningar. I den mån en medlemsstat utnyttjar krishanteringsdirektivets möjlighet att ha en högre målnivå än en procent ska avgiftsuttaget kalibreras utifrån denna nivå i stället. Det som är styrande för vilka avgifter medlemsstaterna är skyldiga att ta ut är således hur behållningen i resolutionsreserven förhåller sig till krishanteringsdirektivets målnivå (eller den högre nivå som medlemsstaten fastställt). Vad som ska gälla ovanför målnivån regleras inte i krishanteringsdirektivet. Det finns varken någon skyldighet eller något förbud mot att en medlemsstat tar ut avgifter över målnivån. Det finns inte heller något i krishanteringsdirektivet som indirekt motsäger att avgifter får tas ut över målnivån. Bestämmelserna rörande hur avgiften ska tas ut bör således inte ses som gräns för när avgiftsuttaget ska upphöra, utan snarare som en skyldighet att säkerställa att finansieringsarrangemangen återfår en viss lägsta nivå även efter det att medel ur fonden har använts. Denna tolkning styrks av det faktum att krishanteringsdirektivet tillåter medlemsstaterna att sätta en hur hög målnivå som helst över minimi- nivån. Det är nämligen svårt att se syftet med att förhindra ett fortsatt avgiftsuttag om medlemsstaterna – genom att tillämpa en högre målnivå än krishanteringsdirektivets – kan uppnå detta genom att välja en högre fonderingsnivå än en procent av garanterade insättningar. Mer allmänt gäller att harmoniseringen av avgifter och finansierings- arrangemang torde syfta till att det ska finnas fungerande finansierings- arrangemang i alla medlemsstater (för att t.ex. förhindra spridnings- effekter till följd av att en stat på grund av bristande resurser inte kan hantera en kris) och att företag i vissa stater inte ska få konkurrens- fördelar genom att de inte behöver bidra i minst samma utsträckning till finansieringen i förhand. De konkurrensnackdelar som eventuellt skulle kunna uppstå för företag i medlemsstater som tar ut avgifter även efter det att målnivån är nådd skulle även uppstå om medlemsstaten sätter en målnivå som är högre än Det senare är uttryckligen tillåtet enligt artikel 103.1 i krishanteringsdirektivet. Således uppställer krishanteringsdirektivet en minimireglering i fråga om målnivå och avgiftsuttag. I enlighet med artikel 1.2 i krishanteringsdirektivet kan medlemsstaterna införa regler som är striktare eller kompletterar de unionsrättsliga bestämmelserna, vilket i detta sammanhang möjliggör mer långtgående nationella bestämmelser om såväl fondens målnivå som avgiftsuttaget. Det bör i detta sammanhang avslutningsvis framhållas att ett avgiftsuttag som syftar till att ge företagen incitament till lägre risk- tagande, vilket enligt regeringens bedömning är en viktig komponent i utformningen av finansieringsarrangemangen, skulle få en avsevärt begränsad effekt om möjligheten till avgiftsuttag försvinner när en viss fonderingsnivå har nåtts. Avgiftsnivån och resolutionsreservens behållning Av artikel 102.1 i krishanteringsdirektivet framgår att medlen i finansieringsarrangemanget ska uppgå till minst en procent av garanterade insättningar (målnivån). Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning att detta inte innebär något krav på att en medlemsstat ska fastställa en uttalad målnivå i lag för sitt finansieringsarrangemang (se avsnitt 25.2.4). Däremot medför bestämmelsen att avgifterna måste anpassas så att en fonderingsnivå på en procent av garanterade insättningar uppnås inom de tidsramar som anges i krishanteringsdirektivet. Initialt gäller att målnivån ska uppfyllas , dvs. från det att krishanteringsdirektivets regler börjar gälla. Den överföring av medel från stabilitetsfonden som föreslås i avsnitt 25.2.1 kommer att tillgodoräknas resolutionsreserven. Denna överföring torde få till följd att resolutionsreserven redan efter kommer att uppfylla krishanteringsdirektivets målnivå. Därmed kommer någon hänsyn till de särskilda avgiftsregler som ska gälla under den initiala uppbyggnadsfasen inte att behöva tas i svensk lag. Exempelvis finns det inget behov av att genomföra krishanteringsdirektivets regel att avgifterna under den initiala uppbyggnadsperioden ska spridas så jämnt som möjligt. Om fonderingsnivån faller under målnivån efter det att den initialt uppnåtts är medlemsstaterna skyldiga att ta ut avgifter till dess att målet åter nås. Om behållningen dessutom faller under vissa tröskelvärden, ställs särskilda krav på hur avgifterna ska utformas. Om fonderingsgraden understiger 2/3 av målnivån ska avgifterna sättas så att målnivån återställs . Om behållningen blir negativ ska avgifter tas ut så att balansen i finansieringsarrangemanget återställs. Dessa regler, som måste införas i svensk rätt, diskuteras i närmare detalj nedan. En högre målnivå än en procent av garanterade insättningar skulle påverka avgifterna i två avseenden. Dels skulle avgiftsuttaget för att uppnå den valda målnivån bli högre (givet att målnivån inte helt kan uppfyllas genom tillgodoräknande av avgifter som tidigare betalats in till befintliga finansieringsarrangemang), dels skulle det tröskelvärde där avgiften måste justeras för att återfå målnivån hamna på en högre (absolut) fonderingsnivå. Utredningen föreslår dels att det inte bör införas någon uttrycklig målnivå för resolutionsreserven, dels att det tröskelvärde där avgiftsuttaget måste justeras för att återställa fonden sätts i relation till den miniminivå som anges i krishanteringsdirektivet, dvs. en procent av garanterade insättningar. Utredningen föreslår också att det införs ytterligare ett tröskelvärde för reserven på av garanterade insättningar. Innan detta tröskelvärde är uppnått ska det, som en del i det löpande avgiftsuttaget, ingå en särskild grundavgift. Av de skäl som ovan anförts är den av utredningen föreslagna avgiftsmodellen inte förenlig med Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av om komplettering av och rådets direktiv /59/EU avseende förhandsbidrag till finansieringsarrangemang för resolution, kallad förordningen om resolutionsavgifter. Enligt regeringens bedömning innebär detta dock inte att den av utredningen föreslagna konstruktionen i denna del bör överges. Det bör således framgå av den nya lagen om resolution att avgifter ska tas ut, dock inte den av utredningen föreslagna grundavgiften, utan avgifter i enlighet med förordningen om resolutionsavgifter, till dess att resolutionsreserven uppgår till av garanterade insättningar. I den nya lagen bör även en definition av förordningen tas in. Enligt artikel 103.7 i krishanteringsdirektivet har Europeiska kommissionen getts befogenhet att anta delegerade akter i syfte att specificera tillvägagångssättet för att justera institutens bidrag i förhållande till deras riskprofil. Som framgår ovan antogs en delegerad förordning för detta ändamål . Förordningen om resolutionsavgifter är bindande och uppställer detaljerade regler för hur avgifter till finansieringsarrangemangen för resolution ska beräknas. Den innehåller främst regler om hur avgiftsunderlaget ska beräknas, regler för hur avgiftsunderlaget ska riskjusteras utifrån ett antal angivna parametrar, samt uttryckliga siffersatta avgifter för små institut som delas in i olika kategorier baserat på skulder och tillgångar. Av förordningen framgår vidare att avgift ska tas ut , med utgångspunkt i företagens räkenskaper vid slutet av det år som föregick året före det år för vilket avgift tas ut. Detta innebär att avgiften för ska tas ut , med utgångspunkt i företagens räkenskaper . För företag som stått under tillsyn under endast en del av kalenderåret ska avgift beräknas på grundval av antal hela månader som företaget stått under tillsyn. Förordningen innehåller även bestämmelser som antagits med stöd av artikel 103.8 i krishanteringsdirektivet. I den delen rör bestämmelserna bl.a. processen för avgiftsuttaget, institutens rapporteringsskyldighet samt andra åtgärder som ska vidtas för att se till att avgiftsskyldigheten efterlevs. Bestämmelserna rör bl.a. påförande av dröjsmålsränta vid försenad eller utebliven betalning, uppgifter som företagen ska lämna för att avgifterna ska kunna bestämmas och resolutionsmyndighetens skyldighet att, när företaget lämnat otillräckliga uppgifter, fastställa avgiften skönsmässigt. Vidare föreskrivs att avgiften ska justeras i enlighet med uppdaterade uppgifter, om de uppgifter som företaget först lämnat blir föremål för ändringar eller revideringar. Förordningen är emellertid inte tillämplig på samtliga företag som är avgiftsskyldiga enligt krishanteringsdirektivet. Vissa typer av värdepappersföretag är, liksom unionsfilialer generellt, undantagna från tillämpningsområdet (se artiklarna 2, 3.1 och 3.2 samt skäl 2 och 3 i förordningen). För sådana företag måste således medlemsstaterna anta egna regler för att kravet på riskjustering av avgifterna enligt artikel 103.2 i krishanteringsdirektivet ska uppfyllas. Eftersom förordningens bestämmelser om uppgiftsskyldighet och åtgärder för att kontrollera att avgiftsskyldigheten fullgörs m.m. inte är direkt tillämpliga på dessa företag och krishanteringsdirektivet inte heller föreskriver några motsvarande bestämmelser, står det medlemsstaterna fritt att bestämma vilka regler som ska gälla för sådana företag i de delarna. I sammanhanget kan vidare noteras att fråga uppkom, under förhandlingarna om förordningen om resolutionsavgifter, om denna skulle vara tillämplig på avgifter som samlas in till ett finansierings- arrangemang som, liksom resolutionsreserven, inte består av en fysisk fond. har påpekat detta förhållande i sitt remissvar. Argumentationen i den delen bygger på att artikel 100.6 endast föreskriver att avgifterna ska baseras på de kriterier som avses i artikel 103.7, och inte förordningen i sig, samt förhållandet att den senare artikeln inte finns med i uppräkningen i artikel 100.6 e av artiklar som finansieringsarrangemanget för resolution måste följa. Enligt regeringens mening är det emellertid tveksamt om detta skulle innebära att förordningen i sådana fall inte är tillämplig. Artikel 103.7 i krishanteringsdirektivet innehåller i sig ingen skyldighet för medlems- staterna eller finansieringsarrangemanget att rätta sig efter, vilket skulle kunna vara förklaringen till att artikeln inte tagits med i uppräkningen i artikel 100.6 e. I den uppräkningen nämns dock artikel 103.2 som föreskriver att avgifterna ska riskjusteras i enlighet med de kriterier som antas enligt artikel 103.7, vilket skulle kunna uppfattas som kriterierna i de delegerade akter som Europeiska kommisionen har befogenhet att anta enligt den artikeln. Utredningen föreslår att avgifterna till resolutionsreserven ska bestå av en avgift som löpande betalas av företagen och en avgift som betalas om det uppstår underskott i reserven. Den löpande avgiften bör benämnas resolutionsavgift och ska bestå av två komponenter; en grundavgift och en komponent för justering av avgiften utifrån det enskilda institutets risk. Den avgift som tillkommer om reserven får en negativ behållning bör benämnas tilläggsavgift. Frågor om tilläggsavgift behandlas i avsnitt 25.2.3. I detta sammanhang behandlas enbart frågan om den löpande avgiftens utformning. Den av utredningen föreslagna avgiftsmodellen har i efterhand visat sig vara oförenlig med förordningen om resolutionsavgifter, vilket påtalas av om resolutionsavgifter är direkt tillämplig i medlemsstaterna ska uttag av resolutionsavgift ske i enlighet med bestämmelserna i förordningen, som anför. Detta innebär också att avgiftsuttag kommer att ske enligt samma regelverk som i övriga medlemsstater där förordningen tillämpas. Med hänsyn till att förordningen inte är tillämplig på vissa typer av värdepappersföretag och EES-filialer behövs dock nationella bestämmelser som kompletterar förordningen för att krishanteringsdirektivet ska anses till fullo genomfört. Regler som kompletterar förordningen behövs även när det gäller uttaget av den riskavgift, som föreslås tas ut när resolutionsreservens behållning överstiger och som förordningen inte ska vara tillämplig på. Lagrådet anför att det är förenat med svårigheter att åstadkomma en pedagogisk materiell och processuell reglering för avgiftsuttaget som, med beaktande av det som redan har reglerats i förordningen om resolutionsavgifter, täcker just det som ska täckas. Enligt Lagrådets mening uppfyller den i lagrådsremissen föreslagna regleringen inte de krav som måste ställas och det förutsätts att förslaget i denna del omarbetas under den fortsatta behandlingen av lagstiftningsärendet. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter, varför de lagförslag som förs fram i denna del delvis skiljer sig från de som remitterats till Lagrådet. Eftersom förordningen om resolutionsavgifter, enligt regeringens mening, är direkt tillämplig i medlemsstaterna finns det ingen anledning att i lag reglera samma förhållanden som regleras i förordningen. Enligt regeringens mening bör dock ändå framgå av den nya lagen om resolution att bestämmelserna i förordningen ska, i den mån företagen inte är uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet, tillämpas vid fastställande av resolutionsavgift. På så vis undanröjs de eventuella tveksamheter som, i enlighet med vad som ovan anförts, skulle kunna råda om förordningens tillämplighet vid fastställande av resolutionsavgifter för svenska företag. Därutöver behöver den nya lagen om resoution innehålla bestämmelser som kompletterar förordningen för uttaget av resolutionsavgift från företag som inte omfattas av förordningens tillämpningsområde och för uttaget av riskavgift. Kommissionens avsikt vid antagandet av förordningen om resolutions- avgifter har varit att medlemsstaterna själva ska anta vissa, till förordningen motsvarande regler, för riskjustering av de avgifter som vissa värdepappersföretag och EES-filialer ska betala, varför de före- tagen har undantagits från tillämpningsområdet (jfr skäl 2 och 3 till förordningen). Eftersom artikel 103.2 i krishanteringsdirektivet före- skriver att resolutionsavgiften ska justeras efter företagens individuella risk i enlighet med kriterierna i artikel 103.7 framstår det som lämpligt att i den nya lagen om resolution ta in en bestämmelse att resolutions- avgiften för de företag som är undantagna från förordningens tillämp- ningsområde ska riskjusteras utifrån de kriterier som anges i den sistnämnda artikeln. Detta bör kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om metoden för riskjustering av den resolutionsavgift som sådana företag ska betala. anför att mindre företag får bära en oproportionerligt stor andel av finansieringskostnaderna med den av utredningen föreslagna grundavgiften. Den konstruktion som föreslås 2015/16:5 innebär att de mindre institut som har att betala avgifter i enlighet med förordningen om resolutionsavgifter, kommer att betala avgifter som med stor sannolikhet understiger de som instituten skulle ha fått betala enligt tidigare föreslagna avgiftsmodeller. Detta innebär att dessa institut får vara med och bidra till finansieringsarrangemangen men att den relativa bördan blir lättare jämfört med de större instituten. Mot bakgrund av att även mindre institut kan dra nytta av stärkt stabilitet på finansmark- naderna, som de själva sannolikt inte kommer att bli föremål för resolution, framstår detta som en rimlig avvägning. Som anförts i det föregående finns det enligt regeringens mening ingen skyldighet enligt krishanteringsdirektivet att ta ut resolutionsavgift utöver den målnivå som direktivet föreskriver. Detsamma bör enligt regeringens mening även gälla för riskjusteringen av avgifterna i enlighet med förordningen om resolutionsavgifter, dvs. för avgifter som tas ut utöver direktivets målnivå behöver riskjusteringen inte följa förordningens regler. I detta sammanhang bör dock beaktas att enbart medel som samlats in i enlighet med artikel 103 i krishanteringsdirektivet kommer att kunna räknas in i resolutionsreservens behållning när den ska finansiera statligt stöd i resolution i enlighet med undantagsbestäm- melsen i artikel 44.8 i krishanteringsdirektivet (jfr avsnitt 22.33.3). För att resolutionsavgifter som tas ut av företag som omfattas av förord- ningen om resolutionsavgifter ska kunna tillgodoräknas resolutions- reserven i det sammanhanget torde därmed krävas att riskjusteringen skett i enlighet med förordningens regler. Det framstår därför som lämpligt att uttag av resolutionavgifter från dessa företag sker i enlighet med förordningen och att uttag av resolutionsavgifter från övriga företag följer krishanteringsdirektivets kriterier för och de föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, fram till dess att behållningen i resolutionsreserven uppgår till av garanterade insättningar. När det gäller uttag av avgift efter denna tidpunkt anser regeringen att den lämpligaste lösningen är att enbart en helt riskbaserad avgift – riskavgift – tas ut i enlighet med bestämmelser som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Riskavgiften bör beräknas med utgångspunkt i den uppskattade risk som förknippas med varje enskilt institut. På motsvarande sätt som enligt utredningens förslag bör det vara möjligt att sätta riskavgiften till noll för de institut som inte förknippas med risk utifrån ett finansiellt stabilitetsperspektiv. Detta bör framgå av den nya lagen om resolution. Denna avgift är alltså riskdifferentierad och utgår från varje företags uppskattade risk, vilket riksbank och Det är enligt regeringens bedömning angeläget att avgiftsuttaget utformas så att institutens incitament till riskfyllt beteende minskar. Den svenska banksektorn är stor i förhållande till den nationella ekonomin, inte minst i ett europeiskt perspektiv, och det framstår därför som befogat att vidta åtgärder som syftar till att stärka stabiliteten på marknaden och säkerställa att mer riskabelt beteende också får genomslag inom ramen för finansieringsarrangemanget. En parallell kan här dras till kapital- täckningsregelverket där det bedömts befogat att utforma regleringen på ett sätt som syftar till att stärka bankernas finansiella motståndskraft genom att bl.a. ge möjlighet att uppställa krav som går utöver minimikraven enligt det unionsrättsliga regelverket. Avgiftsunderlaget för dagens stabilitetsavgift utgörs av summan av de avgiftsskyldiga företagens skulder och avsättningar (exklusive obeskattade reserver), minskat med efterställda skuldförbindelser som får ingå i kapitalbasen. För företag som ingår i en koncern ska dessutom skulder till andra avgiftsskyldiga företag inom koncernen dras av från avgiftsunderlaget. När det gäller underlaget för uttaget av resolutionsavgift anför att det av lagen bör framgå att avdrag för koncerninterna skulder även får göras av de som ingår i en utländsk koncern, där koncernen betalar resolutionsavgift eller motsvarande avgift. I detta sammanhang kan konstateras att förordningen om resolutionsavgifter föreskriver att avdrag ska göras för koncerninterna skulder som uppstått genom transaktioner som ett institut genomfört med ett annat institut inom samma koncern, dock endast under vissa förutsättningar, bl.a. ska varje institiut vara etablerat inom unionen (artikel 5.1 a i). Tanken med detta är att undvika en dubbelräkning av koncerninterna exponeringar vid fastställande av avgifterna för de olika avgiftsskyldiga inom koncernen.