prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — att det i författningstexten bör framgå att bedömningen av om det finns alternativ till ett överlämnande inte bara ska göras med hänsyn tagen till föreskrifter utan även till gällande lagar och förordningar. övervägas om det bör finnas en uttrycklig hänvisning till offentlighets- och sekretesslagen i bestämmelsen. Datainspektionen framför att det saknas en bedömning av hur relevant dataskyddsreglering kan påverka möjligheterna att överlämna elektroniska kopior som innehåller personuppgifter. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, kommun och anser att det är bra att det ställs krav på en arkivbeskrivning och arkivförteckning. framhåller att kravet förutsätter att myndigheters arkiv är ordnade och förtecknade vilket är resurskrävande och kan ta . Hänsyn bör därför i viss mån tas till rådande förhållanden hos respektive myndighet. kommun föreslår att det i stället för krav på en arkivbeskrivning och arkivförteckning bör finnas ett krav på en arkivredovisning. Skälen för regeringens förslag I nuvarande överlämnandelag finns tre krav som ska vara uppfyllda för att regeringen eller fullmäktige i en kommun eller ett landsting ska tillåta ett överlämnande. 1.att myndigheten ska läggas ned eller upphöra med en viss verksamhet, 2.att den verksamhet som handlingarna hänför sig till i fortsättningen ska bedrivas av det enskilda organet, och 3.att det enskilda organet behöver ha tillgång till handlingarna för att kunna bedriva verksamheten. I promemorian föreslås att ytterligare två krav ställs upp för att ett överlåtande ska tillåtas. Det första är att en annan överföring av uppgifter i handlingarna inte kan bedömas utgöra ett godtagbart alternativ till ett överlämnande. Det andra att en arkivbeskrivning och en arkivförteckning finns upprättad för de handlingar som begärs överlämnade. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att båda dessa krav bör införas i den nya lagen. Nedan redogörs närmare för kraven och skälen till varför dessa bör vara uppfyllda för att ett överlämnande ska tillåtas. Krav på att pröva om det finns alternativ till ett överlämnande En grundläggande förutsättning för att allmänna handlingar ska överlämnas till ett enskilt organ är att organet behöver ha tillgång till handlingarna för att bedriva sin verksamhet. Ofta är det dock inte de fysiska handlingarna som organet har behov av. I många fall är det i stället uppgifterna i handlingarna som organet behöver. Behovet av information skulle kunna tillgodoses genom att organet får överta fysiska eller elektroniska kopior av de handlingar som annars skulle överlämnas. Originalhandlingarna skulle då finnas kvar inom staten, den kommun eller det landsting de härrör ifrån, vilket skulle underlätta för allmänhetens insyn i och tillgång till dessa. Även andra problem som riskerar att uppstå vid ett överlämnande skulle kunna undvikas. Om enskilda organ får kopior på allmänna handlingar är organen inte att jämställa med en myndighet vid hanteringen av kopiorna och skulle inte behöva hantera frågor om utlämnande av handlingar. Organen skulle inte heller ha något ansvar enligt arkivlagen för förvaringen av kopiorna och skulle således inte behöva stå under tillsyn av en arkivmyndighet. 2014/15:117 skulle underlätta för såväl de enskilda organen som för arkivmyndigheterna. En prövning av om det är möjligt att ersätta ett överlämnande med en annan informationsöverföring kan också, som anför, medföra att enskilda organ noggrant undersöker vilka handlingar som verkligen behövs i verksamheten. Görs en sådan kontroll kan överlämnanden som inte är nödvändiga undvikas. Att det prövas om en annan informationsöverföring är möjlig innan ett överlämnade tillåts har således en rad fördelar. Det finns emellertid också skäl som generellt kan tala mot en kopiering av handlingarna och som medför att dessa i stället bör överlämnas. Föreskrifter som talar mot kopiering Beroende på vilken sorts handlingar ett organ har behov av och vilken typ av information som finns i dessa kan det finnas föreskrifter som innebär att handlingarna inte kan kopieras eller att en kopiering bedöms som olämplig. Det bör därför i lagen anges att prövningen ska göras med hänsyn till gällande föreskrifter. Det kan, som JO påpekar, vara föreskrifter som meddelats genom lag, förordning eller som myndigheter och kommuner bemyndigats att meddela. Främst är det föreskrifter om sekretess som kan tala mot att handlingar kopieras. Vid bedömningen är det därför viktigt att en övergripande prövning görs av om handlingarna innehåller sekretessreglerade uppgifter och av behovet av framtida sekretess. Om sekretess gäller i förhållande till det enskilda organet för uppgift i handlingarna kan kopiering av dessa nämligen inte ersätta ett överlämnande. Även om handlingarna kan lämnas ut till det enskilda organet är det vidare angeläget att det görs en övergripande prövning av om handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess gentemot andra. Skulle sekretesskyddade uppgifter förekomma upphör nämligen sekretesskyddet vid ett överlämnande av kopior på de handlingar där uppgifterna finns. Det följer av att förbud att röja eller utnyttja en uppgift enligt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) endast gäller för myndigheter och andra organ som enligt lagen är att jämställa med myndigheter. Datainspektionen framhåller att information i allmänna handlingar hos myndigheter i många fall utgörs av personuppgifter. Överföring av personuppgifter kan begränsas t.ex. genom bestämmelser om utlämnande i elektronisk form i s.k. registerförfattningar. Som Datainspektionen påpekar bör hänsyn tas till relevanta dataskyddsbestämmelser vid övervägande om kopiering kan ske. Därutöver kan även t.ex. arkivföreskrifter tala emot en kopiering av handlingar. JO anser att det bör övervägas om det i lagen bör finnas en uttrycklig hänvisning till OSL. Eftersom de föreskrifter som kan aktualiseras varierar beroende på vilken typ av verksamhet som handlingarna härrör från och vilken typ av information ett organ har behov av anser regeringen inte att det finns anledning att i lagtexten uttryckligen hänvisa till OSL. Även om det naturligtvis ofta är OSL som i första hand bör beaktas, är det viktigt att hänsyn tas till samtliga föreskrifter som kan vara aktuella i det enskilda fallet. Praktiska och ekonomiska hänsyn som talar mot kopiering Förutom att hänsyn ska tas till gällande föreskrifter vid prövningen av om kopiering av handlingar är möjlig bör hänsyn även tas till myndighetens eller det enskilda organets verksamhet i det enskilda fallet. Ett skäl som talar mot kopiering kan vara att organet har ett faktiskt behov av originalhandlingarna. Till exempel kan det vara så att vissa fullmakter, ritningar eller andra dokument behövs i original. Ett annat skäl kan vara att kostnaderna för att kopiera handlingarna blir höga. Av utredningar från , t.ex. rapporten handlingar hos bolag (s. 6 f.), framgår att överlämnanden omfattat allt från någon enstaka kartong upp till flera tusentals hyllmeter med handlingar. De verksamheter som övergår i privat regi kommer troligtvis även framöver att variera mycket i omfattning. Omfattningen av och kostnaderna för en kopiering kan därför också variera i motsvarande mån. Mycket höga kostnader för kopiering kan tala för att handlingarna i stället ska överlämnas. Mot kostnaderna för kopiering bör emellertid vägas kostnaderna som en löpande tillsyn innebär och de kostnader som uppstår vid ett återlämnande av handlingarna. Ett ytterligare skäl som kan tala mot kopiering är att det ibland kan vara olämpligt att dela upp och splittra ett arkiv. Om det enbart finns anledning att kopiera en del handlingar i ett arkiv kan en uppdelning av dessa i vissa fall innebära nackdelar ur ett arkivperspektiv. I sådana fall bör fördelarna med att vissa allmänna handlingar inte överlämnas vägas mot de nackdelar som en splittring av arkivet kan innebära. Hur bör bedömningen göras och vem ska göra den? Eftersom förutsättningarna för överföring av information genom kopiering varierar mellan olika typer av handlingar och verksamheter bör bedömningen av om en kopiering utgör ett godtagbart alternativ till ett överlämnande göras i det enskilda fallet. Denna bedömning bör enbart vara av övergripande karaktär. Finns det skäl som talar mot att en kopiering utgör ett godtagbart alternativ bör ett överlämnande således tillåtas. Även om bedömningen i många fall blir att ett överlämnade tillåts är avsikten med kravet att det i varje enskilt fall görs en konkret bedömning av om ett överlämnande helt eller delvis kan undvikas. Det är också därför kravet bör införas i lagen. Slutligen är frågan vem som bör göra bedömningen. Enligt regeringen framstår det som lämpligt att den görs av arkivmyndigheten i samråd med den myndighet som begär att handlingar ska överlämnas och det enskilda organ som ska förvara handlingarna. framgår det av 6 § andra stycket arkivförordningen (1991:446) att en myndighet vars verksamhet helt eller delvis avses bli överförd till ett enskilt organ ska samråda med arkivmyndigheten. Bedömningen av om handlingar ska kopieras eller inte bör kunna göras vid ett sådant samråd. Regeringen föreslår vidare i avsnitt 7.1 att ett beslut om överlämnande från en statlig myndighet ska föregås av en ansökan som ska ges in till och beredas av den statliga arkivmyndigheten. Bedömningen av om handlingarna bör kopieras eller inte bör därmed kunna göras i samband med beredningen av ansökan. När det gäller överlämnanden från kommunala myndigheter föreslår regeringen i avsnitt 10.1 att kommuner och landsting bör ges 2014/15:117 utrymme att välja om de nya bestämmelserna om bl.a. ansökan ska tillämpas. Skulle bestämmelserna om ansökan inte tillämpas gäller dock fortfarande bestämmelsen i 6 § arkivförordningen om samråd. Krav på arkivförteckning och arkivbeskrivning Ett av problemen med överlämnanden som skett enligt nuvarande lag är att uppgifterna om de handlingar som överlämnats i många fall är bristfälliga, se bl.a. hos bolag som förvarar allmänna handlingar (s. 3). Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det finns skäl att förtydliga vikten av att det, innan ett överlämnande tillåts, klargörs vilka handlingar det är som ska överlämnas. Det lämpligaste sättet att göra det på är att i lagen ställa ett krav på information om handlingarna som begärs överlämnade. De problem som har uppmärksammats med identifieringen av överlämnade handlingar gäller visserligen statliga förhållanden. Även när det gäller kommunala förhållanden finns dock fördelar med tydlig information om de handlingar som begärs överlämnade. Finns sådan information underlättas allmänhetens tillgång till handlingarna. Att informationen finns hjälper också arkivmyndigheterna vid tillsynen som ska ske enligt arkivlagen. I 6 § arkivlagen finns redan krav på en myndighet att upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka handlingar som finns i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning. Kravet gäller enligt arkivlagen även för enskilda organ som förvarar allmänna handlingar. Enligt regeringen är det lämpligt att samma krav ska gälla för de handlingar som begärs överlämnade. Eftersom kravet funnits i arkivlagen sedan den infördes i början av 1990- talet bör förslaget i denna del inte ge upphov till något egentligt tillkommande arbete för myndigheter. Att kravet förs in i överlämnandelagen bör således inte som befarar innebära något resurs- och tidskrävande arbete för myndigheterna. Alldeles oavsett hur en myndighets arkiv är ordnat bör ett överlämnande inte tillåtas om det saknas information om vilka handlingar som ska överlämnas. Saknas denna information blir det nämligen svårt att säkerställa allmänhetens rätt till insyn i och tillgång till handlingarna på ett bra sätt. Att informationen finns kan dessutom visa sig viktigt om det skulle bli aktuellt att återta handlingar t.ex. genom handräckning från ett organ som missköter sig. Enligt regeringen finns därför sammantaget inte skäl att ta hänsyn till rådande förhållanden hos respektive myndighet, så som förordar. Skulle i något enskilt fall en arkivbeskrivning och arkivförteckning trots kraven i arkivlagen inte finnas eller vara bristfällig, är det i stället av vikt att bristerna uppmärksammas och rättas till innan ett överlämnande tillåts. kommun anser att det i stället för krav på arkivförteckning och arkivbeskrivning bör finnas ett krav på en arkivredovisning som även bl.a. innehåller hanteringsanvisningar för hur handlingarna ska förvaras. Regeringen anser dock att det inte är nödvändigt att ställa upp ett mer långtgående krav än det nu föreslagna. Det finns också fördelar med att kravet motsvarar de krav som finns i arkivlagen. Ansökan, förvaringstid och återlämnande Prop. I avsnittet lämnar regeringen förslag till bestämmelser om ansökan, längsta tid för förvaring och återlämnande. Bestämmelserna föreslås gälla vid överlämnanden av handlingar från statliga myndigheter, eftersom det är kring sådana som problemen med nuvarande reglering uppmärksammats. Även kommuner och landsting som har behov av det bör dock ges möjlighet att använda sig av bestämmelserna. Övervägandena i den delen finns i avsnitt 10. Regeringens förslag: Ett beslut av regeringen om tillstånd att överlämna allmänna handlingar ska föregås av en ansökan från en myndighet eller ett enskilt organ. Ansökan ska ges in till den statliga Regeringens bedömning: Den statliga arkivmyndigheten bör bereda ansökningar och lämna förslag till beslut. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget eller bedömningen i denna del. ansökningsförfarande bidrar till att öka tydligheten för enskilda organ. Statskontoret bedömer att regeringens administrativa börda minskar om bereder ansökningarna, vilket kan verka effektiviserande för Transportstyrelsen framhåller att förslaget ger en större tydlighet i gränsdragningen mellan regeringen och . Skälen för regeringens förslag och bedömning Det ska krävas en ansökan för att få överlämna handlingar Enligt tryckfrihetsförordningen är det regeringen som ska fatta beslut om överlämnande av allmänna handlingar från en statlig myndighet när verksamheten ska övertas av ett enskilt organ. Ett sådant beslut är ofta bara ett i raden av beslut som behöver fattas när en myndighet läggs ned eller upphör med en viss verksamhet och denna övergår i privat regi. Regeringen kan även besluta att överlämnade allmänna handlingar får lämnas vidare till ett nytt enskilt organ för att förvaras där. fattar ett nytt beslut om tillstånd till förvaring är viktigt eftersom det är en förutsättning för att det nya organet ska kunna jämställas med en myndighet vid hanteringen av handlingarna. är det nya organet inte att jämställa med en myndighet bl.a. i fråga om utlämnandet av handlingarna, vilket medför att allmänhetens tillgång till dessa begränsas och arkivmyndighetens tillsyn försvåras. Enligt 6 § i nuvarande överlämnandelag ska ett enskilt organ underrätta regeringen om organets organisation eller arbetssätt på grund av konkurs, fusion, försäljning av verksamhet eller liknande händelse förändras på ett sätt som kan antas inverka på dess hantering av de överlämnade hand- Tanken bakom bestämmelsen är att organen ska anmäla förändringar som innebär att allmänna handlingar behöver överlämnas till ett nytt organ, så att regeringen kan fatta beslut om att tillåta ett sådant nytt överlämnande (prop. 1993/94:113 s. 33, 43 och 44). Trots att denna underrättelseskyldighet finns har regeringen inte meddelats när allmänna handlingar överförts mellan organ. Regeringen anser därför att strukturen för överlämnanden bör förtydligas ytterligare. Det lämpligaste sättet att klargöra för enskilda organ att regeringens tillstånd krävs för att få lämna handlingar vidare är, som föreslås i promemorian, att det införs en bestämmelse om ansökan. Finns det ett krav på ansökan framgår det tydligt att regeringens tillstånd måste sökas aktivt för att ett överlämnande ska kunna ske. Genom ett ansökningskrav uppnås också en mer strukturerad beslutsprocess. Ett ansökningsförfarande kan vid första anblicken anses vara mest relevant för enskilda organ och inte för myndigheter. Som framgår av promemorian bör dock kravet gälla vid samtliga överlämnanden, dels för att undvika att skapa två skilda beslutsprocesser beroende på vem sökanden är, dels för att säkerställa att arkivmyndigheten alltid får ta del av processen på ett tidigt stadium och på ett likartat sätt, oavsett varifrån ett överlämnande sker. Särskilt om enskilda organs ansökningar Förslaget innebär att ett enskilt organ ska ansöka om att få lämna allmänna handlingar vidare till ett nytt enskilt organ. Ett sådant behov kan uppstå vid exempelvis konkurs, fusion eller försäljning av verksamheten, dvs. de händelser som anges i 6 § i nuvarande överlämnandelag. Det centrala är dock att handlingarna kan förvaras av samma juridiska person som fått tillstånd till förvaringen. I lagtexten behöver det därför inte räknas upp exakt i vilka situationer en ansökan om överlämnade ska göras. Eftersom det kan uppstå svårigheter med att ge in en ansökan vid t.ex. en konkurssituation eller vid andra verksamhetsförändringar som innebär att det ursprungliga organet upphör att existera, bör det vara möjligt för det organ som rent faktiskt förvarar handlingarna att ansöka om den fortsatta förvaringen. Som huvudregel bör det dock vara det organ som har tillstånd till förvaringen som ska göra ansökan. Ansökan ska ges in till och beredas av den statliga arkivmyndigheten Det finns en rad skäl som talar för att ansökan bör ges in till och beredas av den statliga arkivmyndigheten, dvs. har tillsyn över de organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter. har också möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter för verkställigheten av nuvarande lag. Av arkivförordningen framgår vidare att en myndighet ska samråda med arkivmyndigheten om en myndighets verksamhet helt eller delvis avses bli överförd till ett enskilt organ. Det är således som har ansvar för en stor del av den praktiska hanteringen vid överlämnanden och efterföljande förvaring. Enligt regeringen bör i fortsättningen sköta all den praktiska hanteringen av frågor som hör samman med ett överlämnande, även om beslutet att tillåta ett sådant enligt tryckfrihetsförordningen ska Prop. 2014/15:117 fattas av regeringen. I den nya lagen bör det därför anges att en ansökan om överlämnade ska ges in till den statliga arkivmyndigheten. bör också sköta den konkreta beredningen av ansökningarna och lämna förslag till beslut. Med en sådan struktur blir det tydligt att samtliga praktiska frågor, förutom vad avser själva beslutsfattandet, är en sak mellan å ena sidan och myndigheter och enskilda organ å andra sidan. Genom att ge ett övergripande ansvar för beredningen minskar också risken för att frågor ”faller mellan stolarna”. Regeringens bedömning: Den statliga arkivmyndigheten bör föra ett register över förvaringen av de allmänna handlingar som överlämnats från statliga myndigheter. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det är enbart Statskontoret som yttrar sig över bedömningen. Statskontoret framhåller att medborgarnas insyn och tillgång kan stärkas genom ett statligt register som visar var allmänna handlingar förvaras. Skälen för regeringens bedömning: De förslag regeringen nu lämnar innebär att får ansvaret för den praktiska hanteringen kring överlämnanden. Det är också som har och framöver kommer att ha tillsyn över de organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter. Enligt regeringen är det därför lämpligt att även får ansvar för att tillhandahålla information om var de handlingar som överlämnats förvaras. kungörs regeringens beslut om de organ som får förvara handlingar från statliga myndigheter i bilagan till överlämnandeförordningen. När lagen tillkom ansågs denna ordning bäst tillgodose allmänhetens behov av information (prop. 1993/94:113 s. 30). Informationsbehovet bör emellertid numera på ett ännu bättre sätt kunna tillgodoses genom t.ex. ett enkelt utformat och allmänt tillgängligt register som kan nås via webbplats. Eftersom beslut av regeringen om överlämnande och förvaring är förvaltningsbeslut finns inte heller något krav på att besluten ska kungöras i en förordning. Enligt regeringen bör registret innehålla namn och organisationsnummer på de organ som förvarar handlingar samt namn på de myndigheter som handlingarna härrör från. I registret bör det även finnas en hänvisning till en arkivbeskrivning som ger översiktlig information om vilka handlingar som förvaras hos respektive organ. Arkivbeskrivningen bör även innehålla uppgifter om inskränkningar i arkivets tillgänglighet genom bl.a. sekretess. Uppgifter i handlingar som är belagda med sekretess ska dock naturligtvis inte framgå av registret. Genom att det finns en tillgänglig arkivbeskrivning blir det betydligt enklare för allmänheten att veta vilka handlingar som förvaras hos respektive organ, vilket förbättrar tillgången till handlingarna. 2014/15:117 7.3 Regeringens förslag: Ett enskilt organ som förvarar allmänna handlingar från en statlig myndighet ska åläggas att anmäla till den statliga arkivmyndigheten om organet ändrar sin firma. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: ombudsmän () påpekar att även andra förändringar än firmaändringar kan leda till att uppgifter om förvaringen av handlingar blir inaktuella. Enligt JO bör det därför övervägas om ett enskilt organ även ska vara skyldigt att anmäla planerade strukturförändringar som kan tänkas påverka förvaringen av handlingar. Enligt läns landsting kan den föreslagna anmälningsskyldigheten leda till missuppfattningen att inte andra ändringar än namnändringar ska anmälas. Skälen för regeringens förslag: finns de enskilda organ som får förvara allmänna handlingar från statliga myndigheter förtecknade i en bilaga till överlämnandeförordningen. Eftersom bolagens organisationsnummer inte finns med i bilagan är det svårt att identifiera ett organ som har bytt namn efter att ett överlämnande skett. I föregående avsnitt bedömer regeringen att i fortsättningen ska föra ett allmänt tillgängligt register med information om bl.a. vilka organ som förvarar allmänna handlingar. I detta register bör organisationsnumren för de enskilda organen anges. På så sätt går det genom registret att identifiera vilken juridisk person det är som förvarar handlingar också efter ett namnbyte. Även om ska ansvara för att hålla registret uppdaterat kan myndigheten inte ha någon daglig tillsyn över eller kännedom om organens verksamheter eller vilka förändringar som sker i dessa. De organ som förvarar allmänna handlingar bör därför anmäla firmaändringar till så att registret kan uppdateras löpande. JO anser att det även bör övervägas om enskilda organ ska anmäla planerade strukturförändringar som kan tänkas påverka förvaringen av handlingarna. Enligt regeringen är det givetvis betydelsefullt att får reda på om ett organ planerar förändringar i verksamheten som kan komma att påverka förvaringen av allmänna handlingar. Enligt regeringen får dock det föreslagna ansökningsförfarandet (avsnitt 7.1) och den årliga rapporteringsskyldigheten (avsnitt 8.2) anses utgöra tillräckliga åtgärder för att ska få kännedom om förändringar som kan komma att påverka förvaringen. Regeringen bedömer därför att det inte är nödvändigt att införa någon ytterligare upplysningsskyldighet i lagen. Till skillnad från läns landsting anser regeringen inte att förslaget kommer att leda till missförstånd om vad som behöver anmälas. Av lagen kommer tydligt framgå att enskilda organ aktivt måste ansöka om att lämna allmänna handlingar vidare till ett nytt privaträttsligt organ och få regeringens tillstånd innan detta kan ske.