prop · H30361 · 2015-12-22 00:00:00 — Korta placeringar och kassa bank GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell B1 Statens finansiella tillgångar och skulder – en jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten (forts.) Fonder (not 42) Avsättning för pensioner m.m. (not 43) Pensionsrätter mm (FL6200 och FL6300) Övriga avsättningar (not 44) Ej med i FiR Statsskuld (not 45) Räntebärande värdepapper (FL3000) Lån (FL4000) Inlåning (FL2900) Övriga skulder och periodavgränsnings- Övriga betalda/förutbetalda inkomster poster (not 46–53) och utgifter, handelskrediter, förskott m.m. (FL7000, FL8100 och FL8900) Skatteskulder, övriga skulder och Skatter och övrig periodisering Upplupna kostnader och förutbetalda Ej med i FiR Källa: Årsredovisningen för staten 2014 och SCB:s finansräkenskaper , samt egna beräkningar. Anm: Posten Räntebärande värdepapper (FL3000) har justerats med i jämförelse med det belopp som publicerades i finansräkenskaperna för . Detta har gjorts på inrådan av SCB som upptäckt ett fel i omvärderingen av statsskulden till marknadsvärde. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Onoterade bolag och andra ägarandelar Till denna kategori tillgångar räknas ett antal stora bolag där flertalet har sitt ursprung i affärsdrivande verk såsom , , och Akademiska Hus. Till gruppen hör också en ganska stor mängd bolag med i första hand samhällsnyttiga uppdrag som till exempel , Systembolaget, och Operan. Även statens ägarandelar i ett antal internationella banker räknas till gruppen, såsom Europeiska investeringsbanken (EIB), Europeiska () och (). Det samlade tillgångsvärdet 2014 motsvarar i både årsredovisningen och finansräkenskaperna. För denna tillgångskategori finns endast smärre skillnader avseende avgränsningar eller värderingsprinciper mellan de båda underlagen. I finansräkenskaperna görs ingen marknadsvärdering av de onoterade innehaven. Samma värdering som i årsredovisningen används. Det betyder att ett värde motsvarande justerat eget kapital används som värderingsprincip i de flesta fall. När det gäller ägarandelen i värderas den till mycket olika belopp i de båda underlagen. Skillnaden är hela . Det beror på att ansetts ha en ställning som särskilt rättssubjekt med egna tillgångar, vilket enligt regeringen motiverar att inte ska utgöra en del i konsolideringen i årsredovisningen för staten. Regeringen har dock beslutat att ska anses utgöra en tillgång hos staten.68 Grundfonden uppgår till . I finansräkenskaperna beräknas ägarandelen utifrån justerat eget kapital, och då ingår förutom grundfonden även reserver om samt ett värderegleringskonto om . Värderegleringskontot använder i sin redovisning av balansräkningen för att hantera marknadsvariationer för de tillgångar som banken äger, främst olika typer av värdepapper och guld.69 behandlas på olika sätt i de båda underlagen. I årsredovisningen ingår affärsverken som övriga myndigheter i den konsoliderade redovisningen. I tabell B2 har vi sammanställt de största posterna i den särredovisning som finns av affärsverken i årsredovisningens balansräkning. 2010/11:40, s.116, 11§ förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten. Jämför även SOU 2010:18, s. 259. 69Riksbankens årsredovisning (2014), s. 65. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell B2 Affärsverken i årsredovisningen för staten Poster i statens balansräkning, miljarder kronor Byggnader, mark och annan fast egendom Maskiner, inventarier, installationer m. m. Andelar i hel- och delägda företag Avsättning för pensioner och liknande förpliktelser Förskott från uppdragsgivare och kunder Källa: Årsredovisning för staten 2014. Affärsverken och framför allt har betydande reala tillgångar i form av byggnader, mark, installationer och pågående nyanläggningar. Om vi i tabellen räknar ut skillnaden mellan affärsverkens skulder och tillgångar blir nettot . I finansräkenskaperna räknas inte affärsverken till den statliga sektorn utan de tillhör företagssektorn. Det betyder att de tas upp i balansräkningen i form av en ägarandel på samma sätt som ägandet av ett företag. Förutom ägarandelen finns även lån till affärsverken via Riksgälden. De redovisas i finansräkenskaperna under posten lån, se tabell B1. Värdet av ägarandelarna som tas tillsammans med lånen på motsvarar i det närmaste värdet i årsredovisningen. Det betyder att olika STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? redovisningsprinciper inte medför någon nämnvärd skillnad avseende det totala värdet av affärsverken. De olikheter som uppstår beror på att en del av värdet klassificeras som en real tillgång i årsredovisningen. Skillnaden kan överslagsmässigt beräknas till 2014, det vill säga summan av de reala tillgångar som redovisas i tabell B2. När det gäller redovisningen av obligationer finns det stora skillnader i redovisningsprinciper mellan de båda underlagen. I finansräkenskaperna redovisas ett tämligen omfattande innehav av obligationer på , medan årsredovisningen endast tar upp . Den stora skillnaden förklaras i huvudsak av hur man valt att redovisa obligationsinnehavet och skulderna i Kärnavfallsfonden och i Insättningsgarantifonden. Insättningsgarantin innebär att staten, upp till ett visst belopp (), garanterar de pengar som personer och institut har satt in på konton hos banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag. Garantin träder i kraft om ett institut går i konkurs eller när beslutar att insättningsgarantin ska träda in. I fonden finns statsobligationer motsvarande ett marknadsvärde om 33 miljarder kronor.70 Kärnavfallsfonden består av medel som kärnkraftsbolagen betalat in till staten och som de har rätt att använda till kostnader för att hantera kärnavfall inklusive slutförvaringen. Medlen förvaltas av staten och är registrerade på respektive företag. Inbetalda avgifter som inte behövs för att täcka den avgiftsskyldiges andel av kostanden ska återbetalas.71 I fonden finns värdepapper motsvarande ett marknadsvärde om , varav utgörs av statsobligationer, resterande del består av bostadsobligationer och andra typer av obligationer.72 I finansräkenskaperna tar man med hela obligationsinnehavet i båda fonderna som tillgångar. I årsredovisningen är redovisningen konsoliderad, vilket betyder att statliga myndigheters innehav av statsobligationer kvittas mot en lägre statsskuld. Det betyder att i årsredovisningen tas bara Kärnavfallsfondens bostadsobligationer och övriga obligationer upp på tillgångssidan. Resterande delar av obligationsinnehavet i de båda fonderna finns i stället med på skuldsidan i form av en lägre statsskuld, se tabell B3. Ytterligare orsaker till den skillnad som finns avseende redovisningen av obligationer är olikheter avseende avgränsningen av de 16 självständiga ekonomiska enheter som finns. Flera av dessa har obligationer. Detta innehav redovisas inom den statliga sektorn 71Enligt 16 § Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER i finansräkenskaperna medan motsvarande innehav inte tas upp i årsredovisningen. Där betraktas de 16 enheterna som fristående från staten. Ytterligare en skillnad som medför olikheter avseende värdet av obligationer är att i årsredovisningen tas innehavet upp till anskaffningsvärde medan i finansräkenskaperna görs en marknadsvärdering. kommer dock obligationerna i de allra flesta fall att tas upp till marknadsvärde även i årsredovisningen. Huvuddelen av statens utlåning består av lån till hushåll via () samt lån till . Lånen till användes för att i efterdyningarna av finanskrisen förstärka valutareserven. Därutöver finns ett antal mindre lån bland annat till och ett antal statliga bolag. När det gäller studiemedelslånen uppstår en skillnad om mellan de båda underlagen. I årsredovisningen beaktas osäkra fordringar som räknas av mot den ursprungliga lånestocken. De osäkra fordringarna bygger på CSN:s beräkning av hur stor del av lånen som kommer att skrivas av på grund av att låntagare inte kommer att kunna fullgöra sina åtaganden. I finansräkenskaperna tas däremot hela lånestocken upp till sitt ursprungliga värde. Att man bortser från de osäkra fordringarna i finansräkenskaperna beror på att statistiken där delvis ska svara på andra frågeställningar än i årsredovisningen. I finansräkenskaperna ska både stockar och flöden mellan olika samhällssektorer stämma överens. I fallet med studielånen finns det en skuld i hushållssektorn som motsvaras av en tillgång i den statliga sektorn. I finansräkenskaperna väntar man av praktiska skäl med att omhänderta osäkra fordringar tills betalningsinställelsen faktiskt har skett. När det gäller skuldsidan på balansräkningen utgör kategorin fonder en stor skillnad mellan de båda underlagen. I årsredovisningen tas tre större fonder upp på balansräkningens skuldsida motsvarande ett samlat värde av . De aktuella fonderna är Kärnavfallsfonden, Insättningsgarantifonden och Stabilitetsfonden. Fonder är ett speciellt begrepp som används inom statlig redovisning och ska inte betraktas som en skuld i vanlig bemärkelse. De belopp som tas upp under posten fonder behöver inte motsvaras av ett förväntat åtagande som finns kopplat till fonden. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? I avsnittet om obligationer framgick att Kärnavfallsfondens tillgångar redovisas på olika sätt i de båda underlagen. Detta gäller även hur fonden tas upp på balansräkningens skuldsida. I årsredovisningen tas ett belopp upp på skuldsidan som motsvarar det värde som tillgångarna har. I finansräkenskaperna tar man inte upp fonden överhuvudtaget på skuldsidan. Där finns bara fondens tillgångar med i balansräkningen, se tabell B3. Detta trots att alla medel i fonden ska betalas ut till de företag som betalat in avgifter. Det finns en diskrepans mellan behandlingen av Stabilitetsfonden och Insättningsgarantifonden i årsredovisningen och hur staten behandlar explicita garantier inom garantimodellen. Det finns risker utanför statens balansräkning som staten likväl har ett ansvar för. Till en del handlar det om explicita garantier som är någorlunda väldefinierade. För att hantera statliga garantier har en garantimodell utvecklats. Garantimodellen innebär att garantiavgifterna går in i statens löpande verksamhet. lånebehovet och därigenom även statsskulden. De förluster som uppstår i samband med att garantier infrias går i motsatt riktning och påverkar lånebehovet och statsskulden negativt. I övrigt påverkas inte balansräkningen av garantierna inom garantimodellen. Stater har dock även ett implicit ansvar för andra frågor och områden. En etablerad implicit garanti är den att rädda banker om den finansiella stabiliteten är hotad. Generellt anses banksystemet vara så viktigt för ekonomins funktionssätt att stater inte vågar riskera allvarliga störningar i bank- och betalningssystemet. Det medför att systemviktiga banker nästan per definition måste undsättas när de får ekonomiska problem. Det kan handla om mycket stora belopp vilket utvecklingen i och visade under finanskrisen. Ett syfte bakom bildandet av Stabilitetsfonden var att bankerna själva skulle svara för kostnaderna att hantera bankkriser. Kreditinstituten måste därför betala en årlig stabilitetsavgift. Inkomna medel används till statens löpande verksamhet så någon fond i ordets egentliga mening är det inte. Totalt sett består Stabilitetsfonden av Av dessa motsvaras av faktiska inbetalningar som har använts till statens löpande verksamhet. Fonden har således inga tillgångar utan utgörs av ett räntekonto hos Riksgälden. Stabilitetsfonden tas i årsredovisningen för staten upp som en post på skuldsidan i statens balansräkning. Det finns emellertid inget direkt samband mellan fondens storlek och statens eventuella insatser för att stabilisera banksektorn framöver. Det implicita åtagandet är generellt och inte knutet till något belopp, kostnaderna för bankkriser varierar kraftigt och kan inte bedömas i förväg. Till skillnad från garantimodellen tas dock vad som skulle kunna beskrivas som förväntad förlust upp på skuldsidan i balansräkningen. Denna förväntade förlust är emellertid inte beräknad som inom garantimodellsystemet utan likställs med fondens storlek. skilda redovisningsmetoderna för olika garantier får således återverkning på statens balansräkning. Behandlingen av Stabilitetsfonden i årsredovisningen för staten innebär att statens nettoförmögenhet blir lägre jämfört med hur finansräkenskaperna behandlar fonden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett liknande tillvägagångssätt sker beträffande insättningsgarantin. Skillnaden består i att i den fonden finns det faktiska tillgångar som byggts upp genom avgifter. Men vad gäller behandlingen av fonden som en post på skuldsidan är den densamma som för Stabilitetsfonden. Insättningsgarantins tillgångar uppgår till , men det garanterade beloppet uppgår till . Någon värdering av statens förväntade kostnad finns inte. I årsredovisningen för staten är fonden som post på skuldsidan lika stor som tillgångarna. Liksom för Stabilitetsfonden reducerar tillvägagångssättet statens nettoförmögenhet, i detta fall med , jämfört med hur finansräkenskaperna behandlar fonden. I enlighet med resonemanget ovan skulle således Stabilitetsfonden och Insättningsgarantin kunna betraktas som implicita respektive explicita garantier. Staten har många implicita åtaganden, men de brukar inte tas upp i balansräkningen. Att årsredovisningen har med dem handlar mer om att det gällande regelverket kräver att redovisningen ska innehålla hur mycket kapital som reserverats till dessa ändamål. Tabell B3 Fondernas påverkan på den finansiella balansräkningen i årsredovisningen för staten respektive finansräkenskaperna Källa: SCB:s finansräkenskaper, årsredovisning för staten 2014 samt egna beräkningar. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Pensioner (skulder) I både årsredovisningen och finansräkenskaperna finns avsättningar för myndigheternas tjänstepensioner på . Båda underlagen utgår ifrån samma värdering som utgörs av ett diskonterat nuvärde av framtida pensionsutbetalningar. Beräkningen är gjord av (). I årsredovisningen för staten 2014 och finansräkenskaperna används en I SPV:s egen årsredovisning används en lägre ränta på , vilket innebär att skulden där beräknas till ett värde som är högre än i årsredovisningen för staten.73 Den skillnad om som finns för den totala pensionsskulden mellan finansräkenskaperna och årsredovisningen utgörs av affärsverkens pensionsåtaganden. De ingår i årsredovisningen men inte i finansräkenskaperna, eftersom affärsverken där hänförs till företagssektorn. I årsredovisningen tas statsskulden upp till upplupet anskaffningsvärde och redovisningen sker under flera poster på balansräkningen. Under posten statsskulden redovisas den nominella skulden och under periodavgränsningsposter redovisas upplupna ränteintäkter och kostnader samt förutbetalda kostnader och intäkter Den nominella skulden är konsoliderad vilket betyder att statliga myndigheters innehav av statspapper har räknats av på det sätt som beskrevs i avsnittet om fonder. I finansräkenskaperna motsvaras statsskulden av en upplåning som i stället redovisas brutto och till marknadsvärde. Att den redovisas brutto betyder till exempel att de statspapper som finns i främst Kärnavfallsfonden och Insättningsgarantin tas upp som tillgångar på balansräkningen och därför även måste ingå på skuldsidan i form av upplåning. Även marknadsvärderingen innebär att en diskrepans uppstår. I tabell B4 har vi försökt att skapa en brygga mellan statsskulden så som den definieras i årsredovisningen och den upplåning som redovisas i finansräkenskaperna. 73 Årsredovisning för staten 2014, s. 173–174 samt not 43. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell B4 Brygga mellan statsskulden i årsredovisningen och upplåningen i finansräkenskaperna Statsskulden enligt årsredovisningen (not 45) Kärnavfallsfondens innehav av statsobligationer Insättningsgarantins innehav av statsobligationer Övriga myndigheters innehav av statsobligationer Riksgäldens definition av den svenska statsskulden (not 45) Förutbetalda kostnader på statsskulden (not 36) Skuld till PPM (not 48) Repor Kärnavfallsfonden och Insättningsgarantin (not 48) Upplupna räntekostnader för statsskulden (not 51) Förutbetalda intäkter för statskulden (not 53) Upplåning redovisad i finansräkenskaperna Källa: Årsredovisningen för staten 2014, SCB:s finansräkenskaper samt egna beräkningar. Eftersom upplåningen i finansräkenskaperna redovisas brutto måste vi först lägga tillbaka myndigheternas innehav av statspapper. Förutom det finns det myndigheter som har lån utanför Riksgälden. Dessa lån är med i finansräkenskapernas marknadsvärderade statsskuld men inte i årsredovisningens statsskuld. Även vissa derivat och repor redovisas på olika sätt i de båda underlagen och måste därför ingå i vår brygga. I årsredovisningen finns en skuld till premiepensionssystemet som tas upp under posten övriga skulder. I finansräkenskaperna motsvaras skulden av en inlåning i Riksgälden. Förutom ett större inslag av bruttoredovisning redovisas skulden i finansräkenskaperna till marknadsvärde direkt på de instrument som ingår i upplåningen. I årsredovisningen finns delar av denna uppräkning också med, men den redovisas under andra poster än under statsskulden i balansräkningen. Under posterna fordringar och periodavgränsningsposter finns förutbetalda kostnader på statsskulden. Och under posterna övriga skulder och periodavgränsningsposter på skuldsidan finns upplupna räntekostnader och förutbetalda intäkter på statsskulden. Dessa tre poster utgör mindre del av den omräkning till marknadsvärde som Riksgälden gör åt SCB och finansräkenskaperna.74 Resterade del av marknadsvärderingen utgör residual i tabell B4. Marknadsvärderingen i finansräkenskaperna ger således upphov till en diskrepans på mellan underlagen. 74 SCB underlag . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Övriga avsättningar, upplupna bidragsintäkter och oförbrukade bidrag Tre tydliga poster i årsredovisningens balansräkning finns inte med i finansräkenskaperna: övriga avsättningar, upplupna bidragsintäkter och oförbrukade bidrag. Det sammanlagda värdet (netto) för posterna 2014 är minus . Att finansräkenskaperna inte har med posterna beror på att de motsvaras av framtida transaktioner där det är osäkert om det finns en motpart och vem den i så fall är. I finansräkenskaperna ska både stockar och flöden stämma överens mellan olika sektorer i samhället och av praktiska skäl inväntar man därför den verkliga transaktionen innan beloppen bokförs. Fordringar, övriga skulder och periodavgränsnings-poster Den enskilt största skillnad som finns mellan de två underlagen uppstår därför att olika redovisningsprinciper används för fordringar och kortfristiga skulder. Denna typ av tillgångar och skulder uppstår till följd av att vissa betalningar hamnar utanför redovisningsperioden. Det är främst olikheter i redovisningen av in- och utbetalningar av olika typer av skatter som leder till att en stor diskrepans i underlagen uppstår, , se tabell B5. I tabellen tas de skillnader upp som inte tidigare avhandlats under någon annan rubrik. Tabell B5 Fordringar, övriga skulder och periodavgränsningsposter – en jämförelse av årsredovisningen och finansräkenskaperna Skatteskulder, övriga skulder och Skatter och övrig periodisering Källa: Årsredovisningen för staten 2014, SCB:s finansräkenskaper och egna beräkningar. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER När en balansräkning upprättas uppstår en rad korta skulder och tillgångar till följd av att betalningar som redovisningsmässigt tillhör i verkligheten genomförs . Exempel på sådana poster är fordringar, leverantörsskulder, förskott samt förutbetalda kostnader och intäkter. Staten ansvarar för uppbörden av alla skatter i riket. Den skatt som betalas in kommer i huvudsak från hushåll och företag. Efter att skatten har betalats in ansvarar staten för att fördela skatterna till kommuner, pensionssystemet och EU. En del av de inbetalda skatterna betalas också tillbaka till hushållen och företagen. Inom skattesystemet uppstår således stora betalningsströmmar mellan olika samhällssektorer. De flesta skatter betalas med en eller flera månaders förskjutning, vilket leder till att staten har en skattefordran på omkring 150─200 miljarder kronor.75 Även andra betalningar inom systemet leder till att kortfristiga skulder och tillgångar uppstår i olika samhällssektorer. Syftet med finansräkenskaperna är att beskriva transaktioner och hur skulder och tillgångar är fördelade mellan olika sektorer i ekonomin. Därför har SCB utvecklat en modell för att beskriva skattesystemet i termer av transaktioner, skulder och fordringar mellan olika samhällssektorer. I årsredovisningen har man valt en annan modell för att uppfylla andra mer redovisningsmässiga syften. Båda modellerna är mycket komplexa men förenklat kan man säga att i finansräkenskaperna tar man med den utestående skattefordran som staten har som beror på att skatter betalas in med en eller ett par månaders förskjutning. I årsredovisningen tar man inte med den som en tillgång. Redovisningstekniskt följer finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten sina regelverk. Dessa skiljer sig emellertid markant åt vilket differensen på är ett tecken på. 75 Underlag från SCB . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bilaga 3 Några poster står för huvuddelen av det samlade värdet För att tydliggöra vilka finansiella tillgångar och skulder som står för huvuddelen av värdet i statens finansiella balansräkning har tabell B6 sammanställts. Sammanställningen baseras på värderingar som är hämtade från flera olika underlag: Finansräkenskaperna (FiR), Årsredovisning för staten 2014 (ÅRS) och Verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande 2013 (VB). Den värdering som bäst återspeglar en tillgångs eller skulds verkliga värde har valts. Stabilitetsfonden och Insättningsgarantin ingår inte i sammanställningen då de betraktas som implicit respektive explicit garanti, se resonemang i bilaga 2. De korta fordringar och skulder som uppstår till följd av betalningar i skattesystemet ingår inte heller i kalkylen, se resonemang i bilaga 2. Aktier och andra tillgångar som innehas av 16 självständiga enheter76 har också lagts utanför kalkylen. De antas inte, påverka statens framtida budgetutfall i normala fall. För att tydliggöra värdet i olika statliga verksamheter och äganden redovisas dessa sammanhållet oberoende av finansieringsform. Av tabellen framgår att omkring 15 statliga bolag och 6 andra statliga verksamheter står för av värdena i den finansiella balansräkningen. De aktuella posterna är markerade med ett x i tabell B6. 76Allmänna arvsfonden, , , , , UR och SR, , Norrlandsfonden, Operan, , och kompetensutveckling, , , Stiftelsen Industrifonden, Svensk-Danska Broförbindelsen () samt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Tabell B6 Verksamheter och äganden som utgör stora poster i statens balansräkning Bolagsportfölj med ca 50 stycken bolag Marknadsvärde 2013 (VB) Varav värdet i omkring 15 största bolag Kapitalandel (ÅRS) Kapitalandel + lån (FiR) Kapitalandel + nominellt belopp för lån (FiR) Marknadsvärde (FiR) Anskaffningsvärde (ÅRS) Lån med upplupna räntor (ÅRS) Inlåning och Kassa/bank Nominellt belopp (ÅRS) Marknadsvärde (FiR) Nominellt belopp (ÅRS) Diskonterat nuvärde (ÅRS) Upplupet anskaffninsvärde (ÅRS) + uppräkning till marknadsvärde (FiR) Källa: Egna beräkningar. Anm.: Posten övriga ägarandelar utgörs av andelar i Nordiska investeringsbanken, Europeiska investeringsbanken, Europeiska och utvecklingsbank. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget Bostäder för äldre i avfolkningsorter Staten och det civila samhället i integrationsarbetet Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa