prop · H30350 · 2015-11-25 00:00:00 — REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET 3Förutsättningar för samhällets alarmering I detta kapitel redovisar brister och utmaningar avseende förutsättningarna för samhällets alarmering, vilka kan utgöra en risk för den nödställde. 3.1Nödställda riskerar att inte lokaliseras En av de viktigaste uppgifterna vid en nödsituation är att positionera och lokalisera den nödställde. Positioneringen av den nödställde är beroende av att tekniska lösningar, kartor och adressregister är uppdaterade. I detta avsnitt beskriver att positionering av den nödställde försvåras av olika anledningar. För att positionera den nödställde eller en olycksplats använder sig SOS Alarm av uppgifter om telefonens position hos den som ringer in (genom att identifiera inom vilken cell som mobiltelefonen befinner sig) och med hjälp av kartor och adressregister. 112-mottagaren förlitar sig även på samtalet med den hjälpsökande, för att både bekräfta och förtydliga. Positionen om den nödställde ska sedan vidareförmedlas till utryckningsorganisationerna. konstaterar att det finns flera olika orsaker till att en positionering av den nödställde eller en olycksplats kan bli felaktig och dessa orsaker illustreras i figur 4 nedan. En möjlig orsak är att den hjälpsökande själv inte har tillräckliga kunskaper om var han eller hon befinner sig, eller att flera personer larmar om samma incident men uppger olika positioner (se punkt 1 i figur 4). En annan möjlig orsak är brister i kartor och adressregister (punkt 2 i figur 4). En tredje möjlig orsak är att det uppkommer brister i SOS Alarms handhavande av den information de får in, det vill säga på grund av den mänskliga faktorn (punkt 3). Motsvarade fel kan även ske hos annat räddningsorgan såsom Polisen eller . En fjärde möjlig orsak är att det uppkommer problem med att vidareförmedla informationen till utryckningsorganisationen (punkt 4). En femte möjlig orsak är att teknik och/ eller handhavande av positionering i utryckningsfordonen inte fungerar eller på annat sätt är bristfälligt (punkt 5). REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Figur 4 Möjliga orsaker i larmkedjan till brister i positionering Indata kartor och adresser Källa: bearbetning. Att det kan finnas flera olika felkällor till en positionering är något som både SOS Alarm och utryckningsorganisationerna är medvetna om. Det är också därför som samtalet med inringaren är så viktigt för positioneringen. Lantmäteriet arbetar tillsammans med , SOS Alarm, , , kommuner, ambulanssjukvården och räddningstjänsten i ett projekt som syftar till att förbättra förutsättningarna för utryckningsorganisationerna att ha tillgång till geo-data av hög kvalitet och aktualitet. Projektet innefattar dels hur kommunernas leverans av data kan förbättras, stödjas och förenklas, dels hur utryckningsorganisationerna kan få tillgång till och kan använda den mest aktuella och kvalitativa geodata.38 Vid skogsbranden i blev räddningstjänstens ankomst till brandplatsen försenad på grund av brister i positioneringen. Koordinaterna för brandplatsen var en vändplan längst ut på en skogsväg kallad , vilket är en förlängning av I efterhand konstaterades att inte fanns inlagd i räddningstjänstens GPS-navigator. Det konstaterades även att skogsvägen inte fanns med på några kartor. Räddningspersonalen kom till slut fram till brandplatsen genom att ta kontakt med SOS Alarm och maskinföraren (den som larmat om branden), för att få en närmare vägbeskrivning.39 Dessa brister skulle i figur 4 ovan hänföras som punkt 2 och 5. 3.1.2Brister i registret för belägenhetsadresser Belägenhetsadresser är ett viktigt verktyg vid positionering. En belägenhetsadress är en adress som anger läget för en geografisk plats, exempelvis en bostad. En fullständig belägenhetsadress är unik och består av: adressområdet (gatan, byn eller gården), adressplatsen (numret med eventuell 38http:///externa-projekt/gemensamt-specificerade-geodata-blaljusaktorer/ 39Regeringen (2015). ”Rapport från ”. bokstav) samt kommunnamnet och kommundelsnamnet (om sådant finns). Ett exempel på en belägenhetsadress är 47A, , som anger adressområdet, adressplatsen och kommunnamnet.40 En belägenhetsadress bestäms av kommunerna och registreras i Lantmäteriets Fastighetsregister, Adressdelen, som är det . SOS Alarm tar sina adressuppgifter via aviseringar från Lantmäteriet. En genomgång av anmälningar till MSB visar att det har inträffat att ambulanser inte hittat den nödställde på grund av att belägenhetsadressen saknades.41 SOS Alarm har också uppgett att det finns problem med att lokalisera nödställda till exempel vid återvinningsstationer och byggarbetsplatser om platserna inte har registrerade adresser. Det innebär sammantaget att registret för belägenhetsadresser inte är komplett, vilka ger upphov till problem att positionera den nödställde. Dessa brister skulle i figur 4 hänföras som punkt 2. Att det ska finnas belägenhetsadresser för bostäder regleras i lagen (2006:378) om lägenhetsregister och förordningen (2007:108) om lägenhetsregister, medan registrering av belägenhetsadresser för alla andra typer av byggnader, såsom industrier, skolor och sjukhus, regleras genom samverkansavtal mellan Lantmäteriet och kommunerna. består av tre nivåer som beskriver omfattningen av och kvaliteten av de data som respektive kommun levererar. Kommunerna får i sin tur ersättning från Lantmäteriet i den mån de uppfyller kraven för den förutbestämda samverkansnivån. En kommun kan därmed få sin samverkansnivå ändrad antingen genom kommunens förändrade engagemang eller genom att Lantmäteriet inte anser att den överenskomna kvalitetsnivån är uppnådd.42 Figur 5 redovisar kommunernas samverkansnivåer 2015. Av denna figur framgår att 190 kommuner har samverkansnivå 3, vilket är den nivå som har högst kvalitetskrav. Kommuner med samverkansnivå 3 har adresser för alla typer av byggnader (som ska har en adress) och lägesbestämningen för varje byggnad är unik och koordinatsatt.43 40https:///sv/Fastigheter/Fastighetsinformation//Innehall/ 42En utförlig beskrivning av de olika samverkansnivåerna ges av bilaga 1 till http:// /sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/Kommunsamverkan/Byggnad- Adress-Lagenhet-och-Topografi//. 43En utförlig beskrivning av de olika samverkansnivåerna ges av bilaga 1 till normalavtalet http:// /sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/Kommunsamverkan/Byggnad- Adress-Lagenhet-och-Topografi//. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Antalet kommuner som har samverkansnivå 2 är 64 stycken. I dessa kommuner finns en adress för alla typer av byggnader (som ska ha en adress) men lägesbestämningen för varje enskild adress är inte unik. Detta innebär att de flesta byggnaderna har en adress och en lägesbestämning, men att lägesbestämningen kan vara ungefärlig och att flera adresser kan vara kopplad till samma lägesbestämning. Antal kommuner som har samverkansnivå 1 är 30 stycken. I dessa kommuner finns en adress till så gott som alla byggnader som klassificeras som bostäder, men det finns inte en tillräcklig täckning av adresser för andra byggnader än bostäder. Detta innebär således att adresser till andra byggnader än bostäder inte nödvändigtvis saknas, men att andelen registrerade adresser inte når upp till den nivå som Lantmäteriet krävt Från figur 5 framgår även att sex kommuner har samverkansnivå 0, vilket innebär att dessa kommuner inte har klarat kvalitetskraven för samverkansnivå 1.44 Det innebär att omfattningen och/eller kvaliteten på dessa kommuners leverans av adresser för bostäder och andra typer av byggnader inte är tillräcklig för nivå 1 eller högre. 44 Dessa kommuner är , , , , och . Figur 5 Samverkansnivå adresser 2015, antal kommuner. Samverkansnivå 1 (30 kommuner) Samverkansnivå 2 (64 kommuner) Samverkansnivå 3 (190 kommuner) Källa: Lantmäteriet. av befolkning bor i en kommun som har samverkansnivå bor i en kommun som har samverkansnivå 2. Det är som bor i en kommun med samverkansnivå 1, medan bor i en kommun som har samverkansnivå 0.45 Detta innebär således att av befolkning bor i en kommun där byggnaders lägesbestämning riskerar att vara ungefärlig (det vill säga nivå 0, 1 och 2) och att bor i en kommun där det inte finns en tillräcklig täckning av adresser och lägesbestämningar för andra byggnader än bostäder. Det kan exempelvis vara byggnader där det finns en industri eller byggnader som används för ett samhällsintresse, till exempel förskola (det vill säga nivå 0 och 1). I vissa fall kan det också handla om bostäder. 45 Samverkansnivåer adresser för , befolkning per (SCB). REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET En uppskattning av hur många byggnader som saknar en adress får Lantmäteriet genom att jämföra antalet registrerade byggnader med antalet byggnader som har minst en registrerad adress. Tabell 5 nedan redovisar antalet byggnader och antalet byggnader med minst en adress, uppdelat per byggnadsändamål för riket som helhet. För byggnader som är klassificerade som bostäder är det 80 528 byggnader som saknar en adress. Förutsatt att dessa byggnader ska klassificeras som bostäder, bör de ha minst en adress (på grund av att det kan vara ett flerfamiljshus som har flera entréer). Antalet adresser som saknas för bostäder är därmed troligen fler än 80 528. Tabell 5 Antal byggnader med minst en adress i fastighetsregistret 2014 Anmärkning: Urvalsdatum . (1) Urvalet är antal byggnader med status ”gällande” eller ”planerad”. (2) Urvalet är byggnader med status ”gällande” eller ”planerad” med minst en adress med status ”gällande” eller ”reserverad”. Summan inkluderar även byggnader med attributet ”undantagen från adressättning” (vilket innebär att adress saknas och att byggnaden inte anses behöva en adress). (3) Framtagen som differensen mellan antal byggnader och antal byggnader med minst en adress. Källa: Lantmäteriet, Byggnadsdel och Adressdel. Byggnader som klassificeras för ändamålet samhällsfunktion innefattar bland annat sjukhus, vårdcentraler, skolor, kyrkor, sportanläggningar, kulturbyggnader och så vidare. En byggnad av denna typ har minst en adress (minst en entré). Förutsatt att dessa byggnader är klassificerade för rätt ändamål, saknas därmed åtminstone 5 102 adresser. För byggnader som är klassificerade som industrier (byggnader som avses för tillverkning eller förädling av varor), eller som verksamhet (exempelvis hotell, kontor, handel, parkeringshus och så vidare) är det svårt att utröna hur många adresser som saknas. En industri kan bestå av flera byggnader, men dessa byggnader kan ha en gemensam adress, exempelvis infarten till industriområdet. Det kan även vara så att en industribyggnad ska ha flera Detsamma gäller byggnader som bedriver en verksamhet; varje byggnad behöver inte ha en adress men ska i vissa fall ha flera adresser. För dessa kategorier av byggnader är det därför svårt att göra en bedömning av hur många byggnader som saknar en adress. Byggnader som klassificeras som övriga ändamål består av ekonomibyggnader (växthus, maskinhallar, magasin och så vidare), komplementbyggnader (garage, friggebodar och så vidare) samt övriga byggnader (exempelvis kolonistugor). Dessa typer av byggnader behöver normalt inte ha en adress. Det innebär att det är svårt att göra en bedömning om denna kategori av byggnader saknar en adress. konstaterar att registret med belägenhetsadresser har brister och det kan leda till problem med att positionera och lokalisera nödställda. Vidare saknas det lagstiftning om kommunernas skyldighet att registrera belägenhetsadresser till andra typer av byggnader än bostäder och tillsyn av efterlevnaden av lagen (2006:378) om lägenhetsregistret. 3.1.3Problem med företagsväxlar och ip-telefoni När SOS Alarm positionerar den som ringer in förlitar sig SOS Alarm bland annat på uppgifter om telefonens position hos den som ringer in. För det mesta är uppgifterna om telefonens position tillförlitliga, men det finns fall där positioneringen kan försvåras. Företag med arbetsplatser på olika orter kan till exempel ha ett kommunikationsnätverk där endast en av arbetsplatserna är ansluten till telenätet. Det innebär att en person på detta företag som ringer 112 kan positioneras fel om han eller hon inte befinner sig på samma plats som där växeln står. En liknande situation kan uppkomma för företag med en iptelefonilösning där växlarna inte är konfigurerade så att samtalen styrs rätt geografiskt. Båda dessa problem riskerar att försena larmbehandlingen, även om de är hanterbara. Det är dock viktigt att företagens telefonansvariga har en god kontroll över det interna nätet så att positionering av hjälpsökande kan fastställas av SOS Alarm.46 SOS Alarm är medveten om problematiken och jobbar med frågan i dialog med tillsynsmyndigheten (). SOS Alarm uppger att detta är ett problem som kan komma att öka. 46 SOS Alarm (2014). ”112 i – verksamhetsrapport ”, sid 41f. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET konstaterar att brister hos företagsväxlar och ip-telefoni är kan påverka positioneringen negativt. 3.2Hinder för att dela information mellan SOS Alarm och andra aktörer Granskningen visar att SOS Alarm och andra aktörer i larmkedjan arbetar med olika tekniska system för information, kommunikation och ledning. Dessa aktörer kan därför inte dela information elektroniskt med SOS Alarm. Det innebär att när nödanrop ska vidarekopplas från SOS Alarm till polisen eller till sjö- och flygräddningen görs det genom att SOS Alarm ringer upp på ett särskilt nummer. 112-mottagaren måste alltså föra över informationen muntligen över telefon, eller så måste den hjälpsökande återigen beskriva vad som har inträffat. Att aktörer i larmkedjan inte har möjlighet att dela information elektroniskt innebär en risk för en förlängd larmbehandlingstid, ett onödigt merarbete och en risk att information förloras på vägen, särskilt om samma information ska kommuniceras i flera led.47 Avsaknaden av möjligheten att elektroniskt dela information får även andra följder. Vid ett samverkanslarm där både ambulans, räddningstjänst och polis ingår i insatsen kopplas oftast polisen in sist. Det är givet eftersom att rädda liv har högsta prioritet. Polisen kan dock vara geografiskt närmast den nödställde och därmed göra en viktig insats i väntan på ambulans (så kallat IVPA). Ett tekniskt system som är kompatibelt med SOS Alarms teknik skulle möjliggöra att polisen tidigare får veta att något inträffat och skulle därmed kunna bidra till en bättre och snabbare hjälp för den nödställde.48 En gemensam teknisk plattform har också tagits upp i . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har på uppdrag av utredningen uttalat sig i frågan och menar att ”en gemensam teknisk plattform för alarmeringstjänsten bör utformas som en sammanhållen teknisk plattform med gränssnitt för interoperabilitet mot andra system och plattformar”.49 Betydelsen av att kunna dela information och vikten av en gemensam teknisk plattform har även behandlats i en förstudie som tagits fram av representanter från , , , , och Alarm. Studiens slutsatser är att ett gemensamt tekniskt ledningssystem och att en gemensam utbildning och metod för ledning och 47SOU 2013:33, sid 155f. 48Intervju med , . 49SOU 2013:33, sid 156., Svar till , dnr. styrning bör tas fram. Ett gemensamt tekniskt system uppskattas kosta . Enligt förstudien förväntas ett gemensamt system ha betalat sig på ungefär och det enbart om och Alarm går med i systemet.50 Enligt samma studie försvåras samverkan mellan de olika statliga aktörerna även på grund av att de använder olika metoder, rutiner för ledning, styrning och samverkan. Detta innebär att det behövs särskilda utbildningar som kan bidra till att skapa en bättre samsyn och en gemensam lägesuppfattning.51 konstaterar att det är viktigt att informationen om nödsituationen vidareförmedlas smidigt, skyndsamt och säkert mellan aktörerna i larmkedjan. Dessa brister skulle i figur 4 på sidan 44 hänföras som punkt 4. 3.3Det saknas tillsyn vid överföring av nödanrop kommer läns landsting och i att bedriva egna larmcentraler för prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser. Det innebär att det är viktigt att det finns tillsyn av överföringen av nödanrop från SOS Alarm till dessa larmcentraler. Erfarenheter från tiden med Medhelp visar att en sådan tillsyn är motiverad. Behovet av tillsyn motiveras av att Det kan ta tid innan SOS Alarms samtal till annan larmcentral besvaras. Det kan uppstå oklarheter om patientansvaret. Det kan finnas svårigheter i överföringen av nödanropet på grund av begränsningar i de tekniska lösningarna och lagstiftningen om A-nummer. tecknade landstingen i , och samt Region (den så kallade Fyrklövern) avtal med Sjukvårdens larmcentraler för prioritering, alarmering och dirigering av ambulanserna i respektive landsting. Sjukvårdens larmcentral drevs av , (hädanefter Medhelp). begärde Medhelp mer ersättning för att besvara larmsamtalen eftersom man ansåg att anropen var betydligt fler än det som landstingen 50Rikspolisstyrelsen (2013). ”Förstudierapport för projektet ”. PoA-231-4637/12. 51Rikspolisstyrelsen (2013). ”Förstudierapport för projektet ”. PoA-231-4637/12. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET angett i anbudsförfarandet. ansåg landstingen att Medhelp inte hade levererat enligt avtal och sade upp avtalet med . Efter en övergångsperiod tog SOS Alarm över ansvaret för att hantera nödanropen för Fyrklövern. Att prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser sköttes av en annan aktör än SOS Alarm hade tidigare inte skett, vilket innebar att det inte fanns erfarenheter och kunskaper om hur en sådan lösning skulle fungera. Inför övergången till Medhelp gjordes noggranna förberedelser, men tiden kom att visa att det inte gick att förutse en del av de frågor som uppstod. Det visades även att förutsättningarna för etableringen av ytterligare aktörer i larmkedjan gav upphov till problem i larmbehandlingen, vilket också belysts av . 3.3.2Behov av tillsyn av överföring av nödanrop Larmbehandlingen för landstingen i Fyrklövern gick till på följande sätt: SOS Alarm svarade på nödnumret 112 och genomförde en primär intervju där de fastställde vad som har hänt och var det hade hänt. Om ärendet gällde ett vårdärende i ett av landstingen tillhörandes Fyrklövern ringde SOS Alarm till Medhelp. När samtalet besvarades fördes ärendet över till Medhelp som behandlade det och skötte eventuell prioritering, alarmering och dirigering av ambulans. Det är även det förfararande som kommer att gälla för överföringen av vårdärenden i landstingen i och . När SOS Alarm överförde samtal till Medhelp uppstod följande problem: Situation 1: Att vänta på att samtal besvaras –Det uppstod en oklarhet om vem som har patientansvaret. Situation 2: Överföring av nödanrop –Det fanns svårigheter att överföra information, på grund av lagstiftningen om A-nummer. –Det fanns svårigheter att överföra information, på grund av begränsningar eller avsaknad av tekniska lösningar. Situation 3: Hantering av larm –Det fanns brister i kunskapen om larmbehandling hos den nya aktören. Situation 1: Att vänta på att samtal besvaras När ett nödärende ska föras över från SOS Alarm till en annan larmcentral kan det uppstå en väntetid, eftersom SOS Alarm måste se till att mottagaren svarar. Denna väntetid ger upphov till frågan om vem som har patientansvaret i vårdärendet. Erfarenheter från när Medhelp var verksam visar att det uppstod situationer då SOS Alarm fick vänta på att Medhelp svarade som vårdärendet var akut och behövde omedelbar hjälp. tidigare granskning visar att utlarmning av ambulans efter att 112-anropet har besvarats var 2 – vid ett prio 1-larm.52 Om SOS Alarm dessutom behöver vänta på att en annan larmcentral svarar försenas räddningsinsatsen ytterligare. Enligt avtalet mellan SOS Alarm och Medhelp fick SOS Alarm inte påbörja en behandling av ärendet. Förfarandet berodde på grundtanken att landstingen bedriver alarmering i egen regi och det var och ingen annan som förfogade över resurser. Inför att landstingen i och tar över alarmeringen av ambulans har SOS Alarm tydliggjort att de har patientansvaret fram till det att landstingens larmcentral tar över ärendet. anser att det är viktigt att bedriva tillsyn för överföringen av nödanrop för att säkerställa att någon aktör har patientansvaret. Situation 2: överföring av nödanrop När SOS Alarm genomför sin primärintervju av den hjälpsökande erhålls värdefull information om exempelvis namn och position av den hjälpsökande. Det är information som är av värde för landstingens larmcentraler. Överföringen av denna information är dock inte problemfri och med Medhelp uppkom följande problem: Hur får information kopplat till A-numret överföras? Hur överförs information på bästa sätt? A-numret ger information om vem som är abonnent till telefonnumret. Enligt gällande lagstiftning är det endast SOS Alarm som har rätt att få A-nummer- information direkt från teleoperatörerna.53 Det innebär att den larmcentral som SOS Alarm för över ärendet till är beroende av att få dessa uppgifter från SOS Alarm. Men eftersom det saknades lagstöd för elektronisk överföring av information mellan SOS Alarm och Medhelp, överfördes information i stället 52Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20). 53Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET muntligen, vilket innebar en risk för förlängd larmbehandlingstid och en risk för att information gick förlorad.54 Detta är ett angeläget område för tillsyn eftersom överföringen bör vara så snabb och säker som möjligt. Situation 3: Hantering av larm Larmbehandling är en komplex verksamhet som innefattar flera olika aktörer. Att arbeta med larmbehandling kräver därför en stor kunskap och nya aktörer måste kunna ta till sig och få tillgång till denna kunskap. Erfarenheter från tiden när Medhelp drev larmcentraler visar att larmmottagarna saknade kunskap om räddningsinsatser i samband med sjö- och flygräddning. är ansvarigt för räddningsinsatser för sjö- och luftfartyg, vilket hanteras av det så kallade JRCC (Joint Rescue Co-ordination Center). Enligt uppgift från saknade Medhelps larmmottagare kunskap om sjö- och flygräddningstjänster, vilket resulterade i att JRCC omgående fick genomföra vad har kallat en ”icke kvalitetssäkrad” utbildningsinsats när Medhelp redan var i full drift.55 anser att överföringen av nödanrop gällande samverkanslarm, exempelvis larm till sjö- och flygräddningen är ett viktigt område för tillsyn. Kännedom om sjö- och flygräddning är viktigt JRCC ansvarar för insatser när någon är i, eller befaras, vara i sjönöd samt för sjuktransporter från fartyg. De kan förmedla läkarråd till fartyg från i . kustområdet och , och . Exempel på andra larmorsaker än sjukdomsfall på fartyg är isolycka, samt maskinhaveri och grundstötning. JRCC ansvarar också för lokalisering av luftfartyg vid inträffat, eller befarat, haveri, eller då det finns fara som hotar lufttrafiken inom svensk räddningsregion. JRCC ansvarar även för undsättning vid flyghaverier till havs, i kustvatten eller i någon av de största insjöarna . När den saknade luftfarkosten lokaliserats på land eller i övriga insjöar, vattendrag, kanaler och hamnar tar den kommunala räddningstjänsten över ansvaret. Merparten av både lokalisering och undsättning berör privatflyg men även insatser rörande kommersiella flygbolag och militär flygverksamhet utförs. 54Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20). 55Sjöfartsverket, mejl . Sjö- och flygräddningsinsatsen ska kunna undsätta hjälpsökande på svenskt territorialvatten i av fallen efter att larmet inkommit. hanterades 950 sjöräddningsinsatser och 666 flygräddningsärenden.56 De flesta inträffade i räddningsområde som omfattar och län. Figur 6 Sjö- och flygräddningsinsatser 2013