prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — En rimlig tolkning av dessa bestämmelser är att medlemsstaterna bör anses ha möjlighet att begränsa trafikeringsrätten för järnvägsföretag och andra sökande på både järnvägsnät och infrastruktur, som endast är avsedda att användas för stads- och förortstrafik, till att enbart avse just sådan trafik. Det bör också erinras om att det finns alternativa möjligheter att skapa särskilda förutsättningar för bedrivandet av stads- och förortstrafik. I de flesta fall torde det vara mest effektivt att bygga upp sådan trafik på från övriga delar av det svenska järnvägsnätet fristående system, t.ex. tunnel- bane- eller spårvägssystem, eller järnvägssystem som eller . Ytterligare en möjlighet är att infrastruktur reserveras med förtur för viss typ av trafik. I det senare fallet har infrastrukturförvaltaren möjlighet att vid konstaterade kapacitetskonflikter på reserverad infra- struktur ge den typ av trafik infrastrukturen reserverats för företräde till den knappa infrastrukturkapaciteten. Däremot kan inte antalet sökande av kapacitet på den reserverade infrastrukturen på förhand begränsas, vilket däremot förslaget möjliggör. Undantag för järnvägsinfrastruktur i anläggningar för tjänster Rätten att organisera och utföra, eller endast organisera, järnvägstrafik bör inte gälla på infrastruktur inom anläggningar för tjänster. Anlägg- ningar för tjänster utgörs enligt den nu föreslagna definitionen av begreppet i 1 kap. 4 § järnvägslagen av mark, spår, installationer, byggnader och utrustning som iordningställs för att utföra eller Prop. 2014/15:120 tillhandahålla sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 och 23 c §§ järn- Huvudmotivet för förslaget i denna del är att bidra till en minskning av den administrativa bördan för dem som tillhandahåller tjänster. För att en sådan effekt ska kunna uppstå måste dock den här föreslagna inskränk- ningen av trafikeringsrätten också kompletteras med förslag som inskränker skyldigheter för infrastrukturförvaltare som tillhandahåller järnvägstjänster. Det senare förslaget behandlas nedan (avsnitt 6.3.1). Det här aktuella förslaget till inskränkning av trafikeringsrätten bygger på att järnvägsföretags och andra sökandes rätt till icke-diskriminerande tillträde till infrastruktur i anläggningar för tjänster fortsättningsvis ska regleras som tillträde till tjänster. Detta synes också vara direktivets utgångspunkt. Direktivets bestämmelser om trafikeringsrätt avser till- trädesrätt till infrastruktur för bedrivande av olika typer av järnvägstrafik. Enligt direktivets definition av begreppet infrastruktur exkluderas dock bl.a. spår inom underhålls- och reparationsverkstäder, depåer (i den svenska översättningen översatt till förråd), eller lokstallar. Direktivets bestämmelser om trafikeringsrätt gäller därför inte för infrastruktur i dessa typer av anläggningar för tjänster. Däremot omfattas denna infra- struktur åtminstone indirekt av direktivets bestämmelser om tjänster i artikel 13 och bilaga II. Dessa bestämmelser ger också rätt till icke- diskriminerande tillträde, men då till själva anläggningarna för tjänster, inklusive dess spår och övrig infrastruktur samt till de tjänster som produceras i dem. När det gäller spår som både kan användas för att tillhandahålla en sådan tjänst som omnämns i 6 kap. 23 § andra stycket eller 6 kap. 23 c § järnvägslagen och för framkomlighet, t.ex. spår genom stationer och spår på rangerbangårdar, omfattas sådan infrastruktur inte av definitionen av anläggning för tjänster. Genom definitionen begränsas begreppet till sådana anläggningar och installationer som iordningställs för att till- handahålla omnämnda tjänster. Eftersom spåren även används för fram- komlighet, faller dessa spår utanför definitionen. Där gäller således trafikeringsrätt som på det vanliga järnvägsnätet. 6.3Undantag för vissa infrastrukturförvaltare Som framgått kan en infrastrukturförvaltare ha två olika huvudsakliga roller – tillhandahållare av framkomlighet för tågtrafik och tillhanda- hållare av tjänster. Den förra rollen är kringgärdad av en mängd detalje- rade och administrativt betungande bestämmelser om kapacitetstill- delning och fastställande och uttag av banavgifter. Utgångspunkten för dessa bestämmelser är att de som har trafikeringsrätt för att tillhandahålla person- eller godstransporter på järnväg ska ha rätt till ett icke- diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen för den person- eller godstrafik som behövs för tillhandahållandet av transporterna ifråga. Det är alltså fråga om tågtrafik på järnvägslinjer, dvs. järnvägsinfrastruktur som kopplar samman olika anläggningar för lastning och lossning av gods respektive för av- och påstigning av tåg och som dimensionerats för 2014/15:120 tågtrafik med viss (relativt hög) hastighet, vikt etc. Infrastrukturför- valtarens primära uppgift är i detta sammanhang att tillhandahålla fram- komlighet för tågtrafik på infrastrukturen mellan dessa anläggningar. Den andra huvudsakliga roll en infrastrukturförvaltare kan spela, till- handahållare av tjänster, är reglerad genom bestämmelser om tillträde till och tillhandahållande av sådana tjänster. Dessa är i jämförelse med till- handahållande av framkomlighet reglerade på ett mindre detaljerat och administrativt betungande sätt. Genom att de bägge rollerna styrs av delvis olika regleringar, kan detta som tidigare nämnts vålla praktiska problem och också medföra onödig administrativ börda för vissa för- valtare av infrastruktur i anläggningar för tjänster. Behovet av att på ett mer tydligt sätt i järnvägslagen avgränsa tillämpningsområdet för bestämmelser som rör tillhandahållandet av framkomlighetstjänsten i förhållande till de som rör kringtjänsten är särskilt stort i . Orsaken är att järnvägslagen har en i förhållande till SERA-direktivet vidare definition av begreppet infrastruktur. Detta beror på att flera EU- direktiv, med delvis olika definition av begreppet järnvägsinfrastruktur, införts i svensk lagstiftning genom järnvägslagen. Det har i sin tur inne- burit att järnvägsföretag och andra sökandes trafikeringsrätt omfattar infrastruktur som helt eller nästan uteslutande används vid produktion av tjänster. Förvaltarna av denna infrastruktur omfattas därför i onödan av bestämmelser i järnvägslagen som syftar till icke-diskriminerande till- handahållande av framkomlighet för tågtrafik, vilket medför en onödig administrativ börda. 6.3.1Undantag för förvaltare av infrastruktur i anläggningar för tjänster Regeringens förslag: För den som förvaltar järnvägsinfrastruktur inom anläggningar för tjänster ska av bestämmelserna i 6 kap. (till- delning av infrastrukturkapacitet) och 7 kap. (avgifter) endast bestämmelserna som särskilt riktar sig till tjänsteleverantörer eller till ägaren av en anläggning för tjänster tillämpas. En anläggning för tjänster ska definieras som mark, spår, installa- tioner, byggnader och utrustning som iordningställts för att det ska gå att utföra eller tillhandahålla sådana järnvägstjänster som listas i 6 kap. 23 § andra stycket eller 23 c § järnvägslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Formuleringen av tillämpnings- och undantagsbestämmelsen änd- ras. Den lagtekniska lösningen för att tillse att det även fortsättningsvis råder trafikeringsrätt på spår genom stationer ändras. I promemorians förslag undantas stationer från definitionen av anläggning för tjänster. Även definitionen av anläggning för tjänst ändras något. Dels förs ”spår” in, dels vidgas definitionen så att den inte enbart träffar de fall då tjänster tillhandahålls utan även där de utförs, t.ex. för att förse det egna företaget med tjänsten. Remissinstanserna: har inga invändningar mot förslaget och anser det rimligt att järnvägsföretag och sökande har trafikeringsrätt avseende järnvägsinfrastruktur vid stationer, eftersom sådana faciliteter ofta finns i nära anslutning till huvudinfrastrukturen. tolkar de redovisade skälen i promemorian som att det är upp till infrastruktur- förvaltaren att avgöra när tillträdet avser framkomlighet eller när det avser tillträde till en anläggning för tjänster. Svensk Kollektivtrafik anser det positivt att förvaltare av tjänster ges ett så tydligt undantag från administrativa bördor. ställer sig bakom förslaget att undanta den som förvaltar järnvägsinfrastruktur inom anläggningar för tjänster från de bestämmelser om tilldelning av infrastrukturkapacitet som inte särskilt riktar sig till tjänstetillhandahållare. Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) är kritisk till förslaget och anser att med föreslagna ändringar av 6 kap. 23 § och 7 kap. 8 § järnvägslagen (2004:519) verkar inte behovet av den föreslagna undantagsregeln finnas. Skälen för regeringens förslag: Förslaget syftar till att minska den administrativa bördan för förvaltare av infrastruktur i anläggningar för tjänster, som inte omfattas av trafikeringsrätt. är många förvaltare av infrastruktur i anläggningar för tjänster undantagna från ett flertal bestämmelser i järnvägslagen om skyldigheter för infrastruktur- förvaltare som rör tillhandahållande av framkomlighet för tågtrafik. Som ovan nämnts föreslås trafikeringsrätten upphöra att gälla på infrastruktur i anläggningar för tjänster. Det medför i sin tur att det blir möjligt att undanta förvaltarna av denna infrastruktur från ännu fler skyldigheter som rör tillhandahållande av framkomlighet för tågtrafik. Om järnvägs- företag och andra sökande inte har rätt att bedriva järnvägstrafik i anläggningen behövs inte heller något skydd för icke-diskriminerande tillhandahållande av framkomlighet för järnvägtrafik. Det räcker istället med att lagens bestämmelser om tjänster reglerar tillträdet till tjänsten och anläggningarna den produceras i (inklusive infrastrukturen i dessa), liksom tillhandahållande av tjänsten ifråga. Förslaget bygger också på denna utgångspunkt. Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) är kritisk till förslaget om en generell undantagsregel i inled- ningen av lagen. Utredningen anser att med föreslagna ändringar i 6 kap. 23 § och 7 kap. 8 § järnvägslagen verkar inte behovet av förslagets 1 kap. 1 b § finnas, eftersom det redan gäller. Regeringen delar dock inte denna bedömning utan anser att undantagsregeln behövs. Mot bakgrund av att infrastrukturbegreppet i järnvägslagen inte är helt likalydande med definitionen av detta begrepp i SERA-direktivets bilaga I omfattas i grunden fortsatt infrastruktur i anläggningar för tjänster av järnvägs- lagens infrastrukturbegrepp. I den mån man inte avser att de som för- valtar sådan infrastruktur ska omfattas av allmänna regler om förvaltning av järnvägsinfrastruktur, krävs ett uttryckligt undantag. Ett uttryckligt undantag i inledningen av lagen gör också regleringen tydlig på denna punkt. Undantaget hänför sig till anläggningar för tjänster. Det bör därför införas en definition av detta begrepp i lagen. För att omfatta alla dem som förvaltar sådan infrastruktur bör denna definition vidgas något i för- hållande till förslaget i promemorian. Dels bör ”spår” uttryckligen föras in i definitionen, dels bör definitionen omfatta även de fall då anlägg- ningen iordningställts, inte för att tillhandahålla tjänster till annan, utan för att förse den egna verksamheten med tjänsten, dvs. 6.3.2Undantag för förvaltare av lokala järnvägsnät som saknar strategisk betydelse för järnvägsmarknaden Regeringens förslag: får besluta att en förvaltare av sådan lokal järnvägsinfrastruktur som saknar strategisk betydelse för järnvägsmarknaden ska undantas från järnvägslagens bestämmelser om kapacitetstilldelning (6 kap.) och uttag av avgifter (7 kap.). Om infrastrukturen faller in under definitionen av järnvägs- infrastruktur i bilaga I till SERA-direktivet, ska Europeiska kommissionens beslut först inhämtas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka spår och järnvägsnät som saknar strate- gisk betydelse för järnvägsmarknadens funktionssätt. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att föreslagen formule- ring är alltför bred. Eftersom paragrafen inte anger för vilken järnvägs- infrastruktur undantaget gäller kan det uppfattas som att den som förvaltar lokal järnvägsinfrastruktur som saknar strategisk betydelse kan ges ett generellt undantag från 6 och 7 kap järnvägslagen (2004:519). Det bör därför specificeras att undantaget gäller för den specifika järnvägs- infrastrukturen och inte generellt för infrastrukturförvaltaren. Utred- ningen om järnvägens organisation anser att det i motiven saknas en bedömning av vad begreppet strategisk betydelse kan eller bör betyda. Utredningen anser också att det bör förtydligas hur processen inför beslutet ska eller bör gå till. Finns det t.ex. skäl att ha särskilda krav på samråd med berörda aktörer? Överväganden och konsekvenser av eventuella möjligheter att överklaga ett beslut om undantag bör också förtydligas. Skälen för regeringens förslag: I artikel 2.4 i SERA-direktivet finns en bestämmelse som ger möjlighet att, genom ett särskilt prövningsför- farande, undanta förvaltare av infrastruktur av lokal karaktär från samt- liga bestämmelser om kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av avgifter. Bestämmelsen föreslås något förändrad föras in i järnvägslagen. Motivet bakom förslaget är behovet av en slags ventil, dvs. en möjlighet att senare kunna lätta en administrativ börda som visar sig möjlig att göra men som inte kunnat förutses. Järnvägslagstiftningen på såväl EU-nivå som i är förhållandevis ny och bygger på relativt introducerade principer för organisation av järnvägssystem. Ansvars- avgränsningar, begrepp och legala definitioner är därför fortfarande under utveckling. Det medför att oväntade och oönskade reglerings- effekter inte kan uteslutas. När ger möjlighet att införa en bestämmelse som kan fylla funktionen av ventil, om än på ett ganska begränsat sätt, bör därför denna möjlighet utnyttjas. I de fall undantag beviljas på grundval av den föreslagna bestämmelsen undantas förvaltaren av t.ex. ett lokalt järnvägsnät från alla bestämmelser i järnvägslagen som rör icke-diskriminerande tillhandahållande av fram- komlighet för tågtrafik och tjänster. Därtill undantas förvaltaren från alla bestämmelser om banavgifter respektive prissättning av tjänster. Däre- mot måste förvaltaren även fortsättningsvis tillämpa bestämmelserna om trafikeringsrätt, liksom naturligtvis även bestämmelserna om säkerhet och driftskompatibilitet. Ett undantagsbeslut torde därför medföra en lättad administrativ börda för förvaltaren ifråga. Transportstyrelsen har i sitt remissvar ansett att bestämmelsen är alltför brett formulerad. Rege- ringen delar bedömningen att det är viktigt framhålla att undantaget gäller för en viss specifik infrastruktur. Ett beslut om undantag behöver inte innebära att en infrastrukturförvaltares all järnvägsinfrastruktur ska omfattas. Lättnaderna är knutna till en viss järnvägsinfrastruktur. Någon ändring av lydelsen i bestämmelsen för att förtydliga detta bedöms dock inte vara nödvändig. För att komma i fråga för ett undantagsbeslut krävs att det lokala järn- vägsnätet saknar strategisk betydelse för järnvägsmarknaden. Vad som avses med begreppen strategisk betydelse samt hur den relevanta järn- vägsmarknaden kommer att definieras i det enskilda fallet är oklart. Av direktivet framgår dock att bedömningen ska göras med beaktande av längden på det aktuella järnvägsnätet, det faktiska utnytt- jandet samt den trafikvolym som potentiellt kan komma att påverkas. Det närmare svaret om vilka nät som ska komma i fråga för undantaget är dock i hög grad beroende av tolkning i frågan. I grunden rör det sig emellertid om en avvägning där intresset av effektiv konkurrens vägs mot intresset av att hålla nere administrativa bördor och därmed förenade kostnader. Lokala järnvägsnät som varaktigt inte förut- ses vara utsatta för konkurrens och endast kommer att trafikeras av en aktör för tillhandahållande av en typ av transport borde därför kunna komma ifråga. Större klarhet än så kan knappast vinnas innan EU- kommissionen tagit ställning till ett antal ansökningar om undantag, eller angett efter vilka principer den kommer att hantera kommande ansök- ningar. Förslaget innehåller också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka spår och järnvägsnät som ska anses sakna strategisk betydelse för järn- vägsmarknadens funktionssätt. I takt med att större klarhet vinns om hur tolkar direktivets bestämmelse, kan det föreslagna bemyndigandet användas för att precisera hur lagbestämmelsen ifråga ska förstås. För att undvika onödiga administrativa processer föreslås också tillsynsmyndigheten få möjlighet att utan samtycke ta ställning till en ansökan om undantag. Det föreslås dock endast kunna ske när ansökan endast avser undantag för infrastruktur som faller utanför SERA-direktivets definition av detta begrepp. Utredningen om järnvägens organisation anser att det bör klargöras hur beslutsprocessen ska gå till och vilka som ska tillfrågas samt om och hur beslutet ska kunna överklagas. Det ligger i sakens natur att berörda och potentiellt berörda parter bör ges tillfälle att yttra sig i frågan, annars kan bedömningen av om nätet saknar strategisk betydelse knappast göras. Det kommer att bli fråga om ett beslut i enskilt fall gentemot en viss infrastrukturförvaltare. Järnvägslagens allmänna bestämmelser om överklagande, 11 kap. 2 §, blir tillämpliga. En komplicerande faktor är dock att tillsynsmyndigheten måste fråga innan beslut fattas i de fall järnvägsinfrastrukturen faller in under SERA-direktivets definition av begreppet järnvägsinfrastruktur. Detta skulle kunna anses 2014/15:120 tveksamt i förhållande till bestämmelserna i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningsmyndigheters självständighet. Av denna bestämmelse följer att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande församling, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Bedöm- ningen görs dock att förfarandet inte inskränker tillsynsmyndighetens självständighet på det sätt som avses i 12 kap. 2 § regeringsformen. Beslutskonstruktionen att måste lämna sitt samtycke föreskrivs i direktivet. Det handlar om en möjlighet att meddela undantag från en huvudregel. Det är myndigheten som bestämmer dels om den ska begära undantag och dels, om den får ett medgivande till undantag från , om den ska gå vidare och besluta om ett undantag. 7 Tillgång till järnvägstjänster Värdet för järnvägsföretagen av rätten till infrastrukturtillträde på järn- vägsnätets olika linjer för att bedriva tågtransporter är avhängigt möjlig- heten att få tillgång till vissa tjänster och anläggningar. nödvändiga för tillhandahållandet av järnvägstransporttjänster, eftersom tåg behöver lastas och lossas, fordon rengöras och tekniskt underhållas, Det är också därför som EU-lagstiftningen innehåller bestämmelser om tjänster till järnvägsföretag. Tjänsterna ifråga produceras ofta i särskilda anläggningar placerade på terminaler, rangerbangårdar och i depåer vid eller i anslutning till järn- Passagerare släpps av och stiger på tåg vid stationer, gods lastas och lossas i godsterminaler, fordon tvättas, avisas, parkeras, m.m. på terminalområden och tåg rangeras på särskilda bangårdar för tågbild- Järnvägslagens EU-harmoniserade bestämmelser om säkerhet omfattar användningen av järnvägssystemets sidospår och därmed även verksam- heter på depå- och terminalområden. Det innebär bl.a. att ansvar för järnvägssäkerheten inom terminal- och depåområden endast kan bäras av de som förvaltar spåren inom dessa områden och de järnvägsföretag som Infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bestämmer själva hur de var och en eller tillsammans ska ta detta ansvar, så länge det sker inom ramen för respektive aktörs av Transportstyrelsen godkända Dessa system kan också utformas för att göras tillämpliga för entreprenörer som järnvägsföretag eller infrastruk- turförvaltare anlitar för t.ex. utförande av tjänster inom ett terminal- Det är brukligt när en anlitad tjänsteleverantör inte har ett eget av Transportstyrelsen godkänt säkerhetsstyrningssystem. bestämmelser om tjänster till järnvägsföretag har genomgått förändringar genom tillkomsten av SERA-direktivet. Skälet är att de tidigare bestämmelserna inte i tillräcklig utsträckning ansågs ha åstad- kommit önskvärd effekt, dvs. att säkra järnvägsföretagens tillgång till olika tjänster på icke-diskriminerande villkor. SERA-direktivets bestämmelser om tjänster föreskriver, till följd av majoritetens medlems- staters motstånd mot organisatoriska förändringar av järnvägssystemet, i mycket liten utsträckning skyldighet för medlemsstaterna att vidta strukturåtgärder som motsvarar den uppdelning av affärsverket SJ som skedde i . Bestämmelserna bygger istället på att s.k. tjänsteleverantörer ges viss skyldighet att ge alla järnvägsföre- tag tillträde till s.k. anläggningar för tjänster samt till sådana tjänster som tillhandahålls i anläggningarna. Bestämmelserna är därför i första hand utformade för att tillämpas på aktörer, som förvaltar en eller flera anläggningar för tjänster och också svarar för de aktiviteter som genom- förs i, vid eller med dem och tillhandahålls till järnvägsföretag i form av tjänster. Detta speglar hur produktionen av järnvägstjänster är organise- rad i de flesta medlemsstater, där ofta det dominerande statligt ägda järn- vägsföretaget direkt eller indirekt kontrollerar såväl anläggningarna ifråga som aktiviteterna i dem. I några medlemsstater, bl.a. i , är dock produktionen av tjänster till järnvägsföretag organiserad med utgångspunkt från att andra aktörer än järnvägsföretag i huvudsak svarar för produktionen av tjänster inklusive förvaltningen av de anläggningar som används i denna. För dessa medlemsländer ger direktivets bestäm- melser om tjänster till järnvägsföretag inget egentligt mervärde. Inför- livandet medför istället en del problem. För del är det främsta problemet hur direktivets bestämmelser om tjänster till järnvägsföretag, som även inkluderar prisreglering, ska införlivas utan att följden blir en försvagning av incitamenten för investeringar i anläggningar som används i produktionen av vissa tjänster, t.ex. anläggningar för fordons- underhåll. Ett annat problem är att undvika att införlivandet av bestäm- melserna minskar järnvägsföretagens och andra trafikorganisatörers förutsättningar att påverka kvaliteten i och kostnaderna för produktionen av vissa för dem nödvändiga verksamheter, t. ex. hur de egna fordonen underhålls. I genomfördes den ovan nämnda uppdelningen av affärsverket SJ bl.a. i syfte att tillförsäkra alla järnvägsföretag och trafikorganisatörer tillgång till för dem nödvändiga järnvägstjänster på rimliga villkor. Resultatet av denna strukturreform är att ett flertal aktörer, inklusive järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer, är involverade i för- valtningen av olika typer av anläggningar för tjänster och produktion av tjänster i anläggningarna – ömsom i konkurrens med varandra ömsom i samarbete. De största aktörerna är , som förvaltar merparten av järnvägssystemets sidospår med tillhörande infrastrukturanläggningar, och , som äger ett flertal större och i järnvägssystemet strategiskt placerade stations-, depå- och terminalfastigheter. Övriga aktörer på marknaderna för tjänster till järnvägsföretag driver ofta sin verksamhet i både samarbete och konkurrens med och Jern- husen med utgångspunkt i ett visst beroende av att kunna utnyttja de senares anläggningar i sin egen verksamhet.