prop · H30363 · 2015-12-01 00:00:00 — anförde i sitt slutbetänkande SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning s. 319f., att sekretess för detaljerad information om djup- och bottenbeskaffenhet uppfattas som ett stort problem av myndigheter och forskare som arbetar med havsmiljöfrågor eftersom information ligger till grund för mycket av den kunskapsuppbyggnad, modellering och planering av havsmiljön som en hållbar förvaltning av haven kräver. Som exempel kan nämnas underlag för att identifiera skyddsvärda biotoper, reservat och etablering av vindkraftverk. En förutsättning för detta är god tillgänglighet till detaljerad information om bottentopografi och bottenbeskaffenhet. menade dels att den tredelade tillståndsprocessen är tidskrävande, dels att det finns andra typer av hot mot samhället än det militära, såsom ett förändrat klimat och olika miljöproblem. Enligt borde data om djup och bottenbeskaffenhet vara så långt som möjligt fritt tillgängliga. Genomförandet av och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet) genom havsmiljöförordningen (2010:1341) har också ökat behovet av djupdata. Havsmiljödirektivet ställer nya krav på miljöövervakning i syfte att säkerställa att god miljöstatus i haven kan nås. För att uppfylla direktivets krav måste därför nuvarande program för miljöövervakning utökas för att få bättre kunskaper om de livsmiljöerna. Havs- och vattenmyndigheten påpekar i sitt remissvar att har ett antal internationella åtaganden gällande genomförandet av hållbar förvaltning av svenska havsområden. För att ska kunna uppfylla dessa åtaganden förutsätts enligt Havs- och vattenmyndigheten att sjögeografisk information finns och är tillgänglig. I enlighet med rådets förordning (EG) nr 199/2008 av om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken sker datainsamling av biologiska data som bland annat omfattar bottentrålundersökningar och oceanografisk provtagning. Dessa data används sedan för att uppskatta fiskbeståndens storlek och sammansättning, vilket i sin tur ligger till grund för beslut om fiskekvoter. Det är inte bara myndigheter som har behov av djupdata i sin verksamhet utan efterfrågan från andra aktörer av sådan information har ökat. Detta har lett till uppkomsten av privata elektroniska sammanställningar av djupinformation som bygger på att användaren delar med sig av sin djupinformation och får tillgång till andras djupinformation. Ett annat praktiskt problem med nuvarande ordning, som bl.a. har uppmärksammat, är att innebär sjömätning per automatik en lagring av geografisk information, vilket i sig kräver ett särskilt databastillstånd vid sidan av sjömätningstillståndet. I praktiken söks inte sådana tillstånd. Försvarsmaktens ståndpunkt är att djupinformationen trots ovan angivna problem alltjämt är skyddsvärd. Försvarsmakten konstaterade, i Försvarsmaktens redovisning av regeringens uppdrag om en översyn av kriterierna för bedömning av vattendjupinformationens militära värde, att betydande delar av den svenska kusten har en unik geografi i form av skärgårdar med stora djup och avsevärda bottentopografiska variationer samt områden med stora mängder av grund. Detta har historiskt utnyttjats som en naturlig del i försvaret av landet och som basområden för egna stridskrafter. Dessa geografiska förhållanden fyller även en viktig funktion för det militära försvaret. Försvarsmakten ansåg vidare att hotbilden med låg risk för ett väpnat angrepp inte kunde utgöra grund för bedömningen av vilket skydd som behövs för djupinformation. Myndigheten underströk att djupinformation som lämnas ut inte kan återtas om hotbilden mot skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket långa varaktighet samt de strategiska, operativa och taktiska fördelar högupplöst djupinformation kan ge innebär att djupinformationen inom vissa geografiska områden fortsatt är skyddsvärd. Ett frisläppande av all djupinformation över det svenska sjöterritoriet kan enligt Försvarsmakten få stora operativa och taktiska negativa konsekvenser. Det informationsöverläge som Försvarsmakten har skulle urholkas och försvinna helt. Detta skulle på kort sikt bl.a. medföra att Försvarsmaktens uppgift att hävda den territoriella integriteten mot framförallt främmande undervattensverksamhet försvåras avsevärt. På kan förmågan att försvara mot väpnat angrepp begränsas. Efter händelserna med främmande undervattensverksamhet i svenska farvatten har Försvarsmakten konstaterat att det faktum att främmande makt kränker Sveriges sjöterritorium pekar på ett starkt skyddsbehov av sjögeografisk information vars tillgängliggörande kan antas medföra skada för totalförsvaret. Tillstånd till sjömätning är centralt för skyddet av sådan sjögeografisk information. Försvarsmakten har identifierat två generella områden inom vilka den högupplösta djupinformationen enligt myndigheten inte kan skyddas och därför kan släppas fri inom ramen för ett tillståndsförfarande. Det första området är de allmänna farleder som finns angivna i tillkännagivande (SJÖFS 2013:4) av register över allmänna farleder och allmänna hamnar, eftersom det inom farlederna är mycket svårt att upptäcka och förhindra dold insamling av djupinformation. Det andra området är djupintervallet 0–, inom vilket det är möjligt att med hjälp av öppen information, exempelvis kommersiellt tillgänglig satellitinformation, analysera fram djupinformation. Därutöver har Försvarsmakten kunnat identifiera ett antal områden där högupplöst djupinformation efter begäran kan släppas fri. Totalt sett rör det sig om högupplöst djupinformation inom ungefär halva det svenska 2015/16:63 sjöterritoriet som inom ramen för ett tillståndsförfarande kan släppas fri enligt Försvarsmakten. Regeringen ansåg i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik att en betydande del högupplöst djupinformation borde kunna släppas fri. Regeringen delade dock Försvarsmaktens uppfattning att djupinformationen avseende vissa områden även fortsättningsvis måste vara sekretessbelagd samt underströk att det var angeläget att den nuvarande tillståndsprocessen avseende den sjögeografiska informationen förenklades (se prop. 2008/09:170 s. 77 f.). Som regeringen tidigare konstaterat ska utgångspunkten alltjämt vara kopplingen till försvarssekretessen. Försvarsmakten har konstaterat att sjögeografisk information i vissa områden fortfarande bör omfattas av sekretess, även om en stor del av denna information kan släppas fri. Mot denna bakgrund går det inte att helt släppa kraven på tillstånd för sjömätning. I sakens natur ligger också att specifika områden inte kan göras tillståndsfria eftersom det då motsatsvis framgår vilka områden som är känsliga ur försvarssynpunkt. Att behålla ett så utsträckt tillståndsförfarande som råder är dock inte ändamålsenligt eftersom den bristande efterlevnaden och kontrollen gör att regelverket inte bidrar till att skydda känslig information utan i stället leder till en onödig byråkrati. En alltför stark begränsning vad avser den geografiska informationen inverkar också menligt på havsmiljöarbetet och på möjligheterna att utveckla maritima verksamheter. Regeringens mål har därför varit att utifrån dessa utgångspunkter tillmötesgå önskade lättnader så långt som möjligt, dels i syfte att tillgängliggöra information och dels i syfte att förenkla tillståndsförfarandet. Utgångspunkten vid tillståndsprövningen, när det gäller sjömätning, är således att sekretess endast gäller för insamlad djupinformation om det kan antas att skada uppstår om sjömätningstillstånd beviljas. Skadebedömningen ska i första hand göras av själva uppgiften och inte utifrån omständigheter i det enskilda fallet. Är uppgiften av sådan art att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för skyddsintresset skyddas uppgiften av sekretess. När det gäller uppgifter som typiskt sett kan anses vara känsliga kan upplysningar om sökandens identitet, säkerhetsskyddsrutiner eller syfte med insamlingen av djupinformation leda till att det inte längre finns någon anledning att anta att en skada kan uppkomma. I sådana fall bör sjömätningstillstånd beviljas. Eftersom det är uppgifter av betydelse för totalförsvaret som alltjämt ska skyddas med regleringen har utredningens överväganden i denna del byggt på Försvarsmaktens analys över känsliga områden när det gäller vilka olika möjligheter som finns att inskränka lagens tillämpningsområde och bibehålla ett skydd för känsliga uppgifter. Regeringen delar denna bedömning. Tillämpningen av den föreslagna lagen begränsas dock av folkrättens regler, bl.a. om oskadlig genomfart av territorialhavet (artikel 19, havsrättskonvention, United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS; SÖ 2000:1). Genomfart definieras som oskadlig Prop. 2015/16:63 om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. genomfart ska ske i enlighet med konventionen och andra folkrättsliga regler. I artikeln lämnas en uppräkning av handlingar inom territorialhavet som anses störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet (punkt 2 a–l). Denna lista av handlingar är uttömmande och ger kuststaten en möjlighet att bedöma om en genomfart är oskadlig eller inte. Handlingarna ska för att diskvalificera genomfarten som oskadlig ha begåtts inom territorialhavet. En av punkterna är åtgärder som syftar till att insamla information till skada för kuststatens försvar eller säkerhet. Under denna punkt faller alltså otillåten sjömätning in om syftet är just att samla in informationen till skada för kuststatens försvar eller säkerhet. Genomfarten är i dessa fall således inte oskadlig och får ingripa med de befogenheter som gäller enligt nationell lagstiftning, dvs. exempelvis de befogenheter som följer av den nu föreslagna lagen. Är genomfarten däremot oskadlig är förbudet mot sjömätning inte tillämpligt (se vidare avsnitt 7.5). Rätten för utländska statsfartyg till oskadlig genomfart regleras särskilt i tillträdesförordningen (1992:118). Vid överträdelser av tillträdesförordningen ska åtgärder mot kränkningen av svenskt territorium vidtas med stöd av förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Slutligen bör nämnas att reglerna även fortsättningsvis med hänsyn till 2 kap. 21 § RF bör vara utformade på så sätt att de i så liten utsträckning som möjligt innebär en inskränkning av enskildas fri- och rättigheter. 7.4En förklaring av uttrycket sjömätning Regeringens förslag: Lagen ska innehålla en förklaring av uttrycket sjömätning. Det som ska avses med sjömätning är registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret tillstyrker förslaget om att införa en definition av sjömätning i den nya lagen och bedömer att det kommer att leda till en ökad tydlighet och förutsägbarhet i tillämpningen av regelverket. geologiska undersökning (SGU) anser att de nya definitionerna av sjömätning och geografisk information utgör en betydande skärpning jämfört med nu tillämpad praxis. I kombination med motsvarande behov av spridning av miljöinformation påverkas möjlighet att uppnå en god miljöstatus i havs- och kustvatten i enlighet med EU:s vatten- och havsmiljödirektiv starkt menligt. SGU anför att det också är så att, trots att den samlade mängden observationer är stor, avstånden mellan dem är sådant att en sammanhängande modell av havsbottnen med användbar upplösning knappast kan åstadkommas. SGU anser på basis av ovanstående att datainsamling genom sedimentprovtagning samt registrering av havsbotten med kamera eller videokamera i 2015/16:63 punkter eller längs kortare sträckor inte ska ingå i uttrycket sjömätning och därmed inte kräva sjömätningstillstånd. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande lagen om skydd för landskapsinformation innehåller ingen definition av sjömätning. Regeringen föreslår därför – i syfte att modernisera och tydliggöra regleringen – att införa en förklaring av uttrycket sjömätning i lagen. Innehållsmässigt motsvarar den föreslagna förklaringen den som framgår av förarbetena till den nuvarande lagen om skydd för landskapsinformation, med den ändringen att informationen inte behöver kunna användas som vägledning vid navigering. Resultatet från sådana sjömätningar ger en detaljerad kännedom om bottentopografin (se prop. 1993/94:32 s. 18.). Enligt Försvarsmakten rör det sig om sådan information som avser bottentopografin eller lägesbestämda mätuppgifter om bottenbeskaffenhet som sedan kan utgöra underlag för planering och genomförande av undervattensstrid, så länge informationen är lägesbestämd och är registrerad på ett beständigt sätt. Dylik information är enligt Försvarsmakten känslig inom samma områden som djupinformationen är. Med djupinformation avses geografisk information med större detaljrikedom och högre upplösning än de allmänna sjökorten och som är lägesbestämd. Det väsentliga med förklaringen av uttrycket är, enligt regeringen, att identifiera förfaranden som kan innebära att känslig geografisk information i form av djupinformation eller annan känslig information registreras. Frågan om informationen kan användas vid navigering eller vägledning är således av mer underordnad betydelse. Regeringen anser också att det bör tydliggöras att det gäller information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde, vilket tidigare endast framgick av förarbetena. Det innebär att lägesbestämd information som inte uppfyller dessa krav inte är tillståndspliktig. Från kravet på tillstånd undantas därmed harmlösa fotografier som exempelvis tas ovanför vattenytan och som i och för sig avbildar Sveriges sjöterritorium och är lägesbestämda men som varken innehåller information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett sådant område. Syftet är att från tillståndskravet undanta exempelvis semesterfotografering som sker från fritidsbåtar. Vad geologiska undersökning anfört tyder på att regleringen varit så pass otydlig att myndigheter inte förstått vad som innefattats i begreppet sjömätning och alltså vad som redan nu kräver tillstånd. Förslaget innebär ju i princip endast en kodifiering av vad som redan gäller enligt den lagstiftning vi har . Detta är ännu ett starkt skäl till varför uttrycket sjömätning ska förklaras i lagen. Själva tillståndsförfarandet som föreslås innebär en lättnad i förhållande till nuvarande regler och diskuteras i nästa avsnitt. Sammantaget anser regeringen att uttrycket sjömätning även fortsättningsvis ska avse registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde och att denna förklaring av uttrycket bör föras in i den nya lagen. Regeringens förslag: Det ska alltjämt krävas tillstånd för sjömätning inom Sveriges sjöterritorium med undantag av sjömätning i insjöar, vattendrag och kanaler och av sjömätning som utförs i en allmän hamn av den som ansvarar för hamnen. Sjömätning som är ringa ska inte längre omfattas av krav på tillstånd. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska meddela tillstånd till sjömätning. Tillstånd ska beviljas, om sjömätningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Beslutet om tillstånd får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att sjömätning i ringa omfattning ska undantas från tillståndskraven. Remissinstanserna: geologiska undersökningar (SGU) anser att utredningens förslag om att undanta sjömätning av ringa omfattning samt sjömätning som utförs med utrustning för sjöfarts-, fiske- och fritidsändamål är bra och en nödvändig anpassning till de tekniska förutsättningar som råder . Länsstyrelserna i , , län, , och tillstyrker också utredningens förslag om att undanta sjömätning i ringa omfattning från tillståndsplikt. Länsstyrelserna anser det dock angeläget att tydligare definiera vad som avses med sjömätning för att om möjligt från tillståndsplikten kunna undanta aktiviteter av inventerings- eller uppföljningskaraktär, där informationen förvisso är lägesbestämd men saknar sådana uppgifter om djupförhållanden och bottentopografi att den skulle kunna tjäna som vägledning vid navigering. Det är, i synnerhet om sjömätningsbegreppet inte kan avgränsas enligt ovan, angeläget att ytterligare precisera uttrycket ringa och i vilken mån detta även kan vara tillämpligt för sådana undersökningar som utförs av eller på uppdrag av myndighet. De typer av biologiska och arkeologiska kartläggningar som länsstyrelserna kan vara engagerade i kan förvisso till stor del utföras med enkel utrustning men präglas av systematik och det står inte helt klart hur detta ska bedömas i relation till tillståndskravet. och Havs- och vattenmyndigheten finner med stöd av tidigare utredningar och rapporter att förslaget inte tillmötesgår önskade lättnader för sjömätning. Lättnaderna anser de nödvändiga för att kunna utveckla havsmiljöförvaltningen på ett effektivt sätt. , som föredrar utredningens två andra alternativ, efterlyser också en tydligare precisering av vilken typ av sjömätning som anses ringa för att inte förlänga handläggartiden i beslutsprocessen. () stödjer att sjömätning i ringa omfattning undantas från tillståndskrav. vill dock peka på slutsats att data om djupförhållanden så långt som möjligt bör vara fritt tillgängliga. Skälen för regeringens förslag Undantag från krav på tillstånd överförs till den nya lagen Regeringen konstaterar inledningsvis att det mot bakgrund av de uppgifter som Försvarsmakten lämnat inte finns någon anledning att utsträcka tillståndskraven för sjömätning till insjöar, vattendrag och kanaler. Av samma skäl finns ingen anledning att ändra på bestämmelsen som undantar sjömätning i en allmän hamn av den som ansvarar för hamnen. Vilka hamnar och farleder som är allmänna hamnar och allmänna farleder framgår av kungörelse (SJÖFS 1992:9) med tillkännagivande av beslut om allmän hamn och av tillkännagivande (SJÖFS 2013:4) av register över allmänna farleder och allmänna hamnar. Fråga har uppkommit om att utvidga undantaget till att gälla även andra civila hamnområden, vilka erhåller tillstånd utan närmare prövning. Såsom utredningen konstaterar finns dock ingen lämplig definition av hamn varför en sådan reglering skulle medföra oklarheter beträffande vilka hamnar som avses och deras geografiska lägen. Regeringen föreslår därför att undantagen i 3 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) överförs med oförändrat innehåll till den nya lagen. sjömätning ska inte omfattas av krav på tillstånd Frågan är i stället om det är möjligt att göra några generella lättnader i de befintliga tillståndskraven. I utredningen har flera alternativ diskuterats. Det första alternativet bygger på att man från tillståndskravet undantar vatten i allmänna farleder och i djupintervallen 0–, eftersom Försvarsmakten uppgett att dessa områden har ett lågt skyddsintresse. Såsom utredningen konstaterat går det dock inte att geografiskt avgränsa de områden som utgör allmänna farleder och områden med aktuellt djupintervall, vilket är nödvändigt särskilt eftersom straffbestämmelser är kopplade till tillståndskravet. Därtill är det, som framgått ovan, inte möjligt att undanta områden inom Sveriges sjöterritorium där Försvarsmakten har funnit att djupinformationen (även information om bottenbeskaffenhet) inte är känslig eftersom man då kan sluta sig till vilka områden som är känsliga. Detta medför sammantaget att det inte går att inskränka tillämpningsområdet i större omfattning än vad som gäller när det gäller geografiskt angivna områden utan att riskera att avslöja de ur försvarssekretessaspekten mer känsliga vattenområdena. Ett annat alternativ som utredningen diskuterade var att koppla tillståndskravet till de vattenområden som har beslutats utgöra skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Fördelarna med en sådan koppling är att förutsättningarna för att kontrollera otillåten sjömätning inom vattenområden som är skyddsobjekt är bättre än i övrigt vatten och redan omfattas av ett tillsyns- och kontrollsystem, bl.a. genom verksamhet enligt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. En annan fördel är också att en stor del av djupinformationen blir laglig att samla in, vilket gagnar exempelvis havsplaneringen och näringslivsutvecklingen. Emot en sådan lösning talar att skyddsobjekt i form av t.ex. vattenområden inte kan göras geografiskt sett hur stora som helst med hänsyn till bl.a. motstridiga grundlagsskyddade intressen. Om vattenskyddsområdena är för snävt tilltagna finns det å andra sidan risk för att känsliga områden blir tillgängliga för sjömätning på ett inte önskvärt sätt. Till detta kommer att Försvarsmakten fattat ett beslut som innebär att inga vattenområden ska vara skyddsobjekt under grundberedskap (HKV H/S 10 970:80964 Slutredovisning – vattenområden som skyddsobjekt). En lösning med hänvisning till skyddslagen är således redan av det skälet inte möjlig. Regeringen har därför anslutit sig till utredningens tredje alternativ: att i viss utsträckning generellt inskränka tillståndskravet för sjömätning. sjömätning ska därför inte längre vara tillståndspliktig. En sådan ordning överensstämmer med hur lagen har tillämpats, eftersom det i praktiken endast är mer omfattande sjömätningar som föranlett ansökningar om tillstånd, och tillstyrks av SGU, länsstyrelserna i , , län, , och Regeringens bedömning är dessutom att det är just den mer omfattande kartläggningen av djupförhållanden som är känslig från försvarssynpunkt. Den positionsbestämning som görs av exempelvis fritidsbåtsägare vid navigering innebär inte en sådan fara för skyddsintresset att det är motiverat med en tillståndsplikt eftersom det rör sig om enstaka mätuppgifter som inte tas fram med avsikt att kartlägga djup- och bottenförhållandena. Avsikten är heller inte att förbjuda sådan sjömätning som är oundviklig för att fartygen ska kunna föras fram enligt gällande regelverk eller använda den utrustning som de normalt brukar vid sjöfart eller fiske. sjömätning kan vara sjömätning i ringa omfattning, exempelvis mätning som utförs av en fysisk person för personligt bruk eller åt närmaste familje- och vänkretsen och som saknar ett kommersiellt syfte. sjömätning kan också vara sådan sjömätning som blir följden av de registreringar och upptagningar som sker när fartygen brukar den utrustning som sjöfarten och fiskefartygen normalt använder i sin verksamhet för att exempelvis navigera eller bedriva fiske, utan att syftet är att sjömäta. såsom t.ex. SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Sea 1974) ställer också krav på att fartygen har viss utrustning som exempelvis färdskrivare, s.k. VDR:er (Voyage Data Recorder), som lagrar information vilket kan definieras som sjömätning. Även användning av dylik utrustning ska anses vara ringa sjömätning. Tillståndskravet kommer därmed att gälla systematisk sjömätning. Med systematisk sjömätning avser regeringen omfattande kartläggning där själva syftet är att samla in djupinformation och annan geografisk information över svenskt sjöterritorium. Som exempel kan nämnas sjömätning som utförs i kommersiellt syfte med specialutrustning som är av sådan karaktär att den huvudsakligen används i kommersiella sammanhang eller där avsikten med sjömätningen är att i ett senare led sprida informationen till en större krets, t.ex. insamling och lagring av information som förberedelse för kabelutläggning.