prop · H203106 · 2015-04-09 00:00:00 — i , Centrum-Öster i , i , i samt , , och i Göteborg.61 Det ställs även krav om att huvudmannen måste ha ett öppet ansökningsförfarande, alltså inte bara förordna redan beﬁntliga lärare till förstelärare.62 Syftet med denna riktade satsning är att rekrytera duktiga lärare till dessa skolor med hjälp av den högre lönen som förstelärartjänsten innebär.63 I budgetpropositionen aviserade regeringen det så kallade Lärarlyftet II, som en fortsättning på Lärarlyftet. Jämfört med Lärarlyftet gällde nya regler för satsningen som inriktades på behörighetsgivande kurser för fritidspedagoger och legitimerade lärare.64 Regeringen gav i uppdrag att 2012–2015 svara för genomförandet av Lärarlyftet II. Satsningen är en fortsättning på det så kallade Lärarlyftet men den har avgränsats genom att den inriktas på behörighetsgivande kurser som syftar till att ge legitimerade lärare behörighet för undervisning de redan bedriver men där de saknar behörighet för skolformen, årskursen eller ämnet. Satsningen omfattar även utbildning i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen för fritidspedagoger eller motsvarande, så att dessa kan bli behöriga lärare och därmed få möjligheten att få legitimation som lärare. I uppdrag ingår att: ygenom överenskommelser med lärosäten erbjuda utbildning som leder till behörighet ysäkerställa att utbildningarnas innehåll överensstämmer med förordningarna om behörighetskrav yse till att innehållet har relevans i förhållande till kursplanen och ämnesplanen för respektive kurs eller ämne ysäkerställa att utbildningarna innehåller såväl ämnesteori som ämnesdidaktik yerbjuda oﬀentliga och enskilda huvudmän deltagande i Lärarlyftet II efter behovsprövning och med geograﬁsk spridning.65 61Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 6210 § föreskrifter om extra statsbidrag till huvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden (SKOLFS 2014:51). 63Regeringskansliet, Fler karriärtjänster i utanförskapsområden, hämtat: . 2011/12:1 utg.omr. 16, s. 50. 65Regeringsbeslut U2011/5531/S, Uppdrag till att svara för Lärarlyftet II. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Enligt uppdraget ska ﬁnansieringen vara ett delat ansvar mellan staten, huvudmannen och i vissa fall den enskilde läraren. Ett stimulansbidrag som regleras i förordning lämnas till deltagande huvudmän. Bidraget ska kunna användas för att stimulera deltagande i fortbildning, till exempel genom minskad tjänstgöring för de lärare och fritidspedagoger som deltar i satsningen.66 Inom Lärarlyftet II anordnas inte reguljära fullständiga utbildningar inom högskolan som leder till examina för lärare eller förskollärare utan här ingår endast köpta skräddarsydda kurser. Ett statsbidrag på per högskolepoäng lämnas därför för kurser i matematik medan ett statsbidrag på per högskolepoäng lämnas om utbildningen gäller övriga ämnen. Summorna är förordningsstyrda.67 Statsbidraget lämnas om läraren har grundlärarexamen, ämneslärarexamen, yrkeslärarexamen, förskollärarexamen, motsvarande äldre examen eller motsvarande utländsk behörighet och har legitimation för yrket.68 Statsbidraget utgår till alla som är antagna inom ramen för Lärarlyftet II. Alla som antas har en behörighetsgivande examen, vilket kontrolleras innan antagning. Enligt förordningen ska besluta om urval om antalet lärare som har anmälts till en utbildning överstiger antalet tillgängliga platser. Vid fördelningen ska myndigheten även ta särskild hänsyn till huvudmannens behov av lärare med behörighet för den undervisning de bedriver, särskilt i matematik, samt till geograﬁsk spridning.69 beviljades statsbidrag kopplat till Lärarlyftet II omfattande för och för Kostnad för köp av kurser och utbildningar från lärosätena uppgick till . Den totala kostnaden, inklusive administrativa kostnader, uppgick till cirka 309 miljoner kronor.70 Det utgör drygt två tredjedelar av de som avsattes för Lärarlyftet II i budgetpropositionen för 2013.71 Mot bakgrund av förändringar i regelverket om lärarlegitimation samt att vissa huvudmän valde att avvakta med sitt deltagande avsatte regeringen i budgetpropositionen ett lägre belopp än de som 66Skolverket, Statsbidrag för Lärarlyftet, hämtat: . 675 § förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande. 68Staten bekostar också köp av utbildningsplatser men dessa medel räknas inte enligt som specialdestinerat statsbidrag. Det är samma anslag men medlen är uppdelade på olika poster. På grund av att detta inte är en del av statsbidraget ingår detta inte i granskning. 698 och 9 §§ förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande. 70Skolverket, Årsredovisning 2013, s. 79. 2012/13:1, utg.omr. 16 s. 60. granskar: statens insatser på skolområdet aviserats i föregående budget. I tabell 2.1 nedan redovisas hur mycket pengar regeringen avsatt för Lärarlyftet II – 2016.72 var av deltagarna i fortbildningen anställda av oﬀentliga huvudmän och av enskilda huvudmän. Tabell 2.1 Avsatta medel till Lärarlyftet II Källa: Budgetproposition . 2.5.4Arbetsplatsförlagt lärande (APL) Statsbidraget för APL tillkom efter en kvalitetsgranskning från Skolinspektionen och ett tillkännagivande från om att kvaliteten i det arbetsplatsförlagda lärandet på gymnasieskolans yrkesprogram var bristande.73 Statsbidraget för APL syftar till att vidareutveckla kvaliteten i det arbetsplatsförlagda lärande som sker inom ramen för den skolförlagda yrkesutbildningen i gymnasie- och gymnasiesärskolan.74 Vid fördelningen av statsbidrag ska ta hänsyn till i vilken grad insatserna för att vidareutveckla kvaliteten i APL kan bidra till ökad kvalitet och till behovet av geograﬁsk spridning av insatserna.75 Bidraget delades ut och regeringen avsatte då . Satsningen ska pågå . Både ansökningsomgången hade en översökning, vilket innebär att alla inte ﬁck ta del av statsbidraget. utbetalades till kommunala huvudmän och till lämnades av bidraget till kommunala huvudmän och till enskilda huvudmän. 2013/14:1, utg.omr. 16 s. 127. 2012/13:UbU6, rskr. 2012/13:186 och Skolinspektionen 2011:2, Arbetsplatsförlagd utbildning i praktiken. 741 § förordningen (2012:992) om statsbidrag för arbetsplatsförlagt lärande i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 753 § förordningen (2012:992) om statsbidrag för arbetsplatsförlagt lärande i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? granskar: statens insatser på skolområdet 3Styrning genom specialdestinerade statsbidrag Kapitlet behandlar hur regeringen styr skolan genom specialdestinerade statsbidrag samt hur arbetar med bidragssatsningarna. Kapitlet bygger på dokumentstudier samt intervjuer med tjänstemän på och företrädare för . 3.1Motiv för inrättande av statsbidrag Den svenska skolan har haft sjunkande kunskapsresultat. Staten har därför inrättat de satsningar som ingår i denna granskning. Bidragssatsningarna har tydliga kopplingar till identiﬁerade nationella behov, enligt tjänstemän på . Det kan till exempel röra sig om att olika mätningar har visat att svenska elevers resultat har sjunkit vid en jämförelse med andra länder. För Matematiklyftet och Lärarlyftet II är ökad måluppfyllelse ett syfte som framgår av förordningen. För APL och karriärsteg är detta inte uttalat lika tydligt, men det ﬁnns ändå en tydlig koppling bland annat utifrån skrivningar om höjd kvalitet i undervisningen. 3.2Tilldelning av bidrag och fastställning av bidragsramar Bidragsnivåerna för de granskade statsbidragen baseras enligt tjänstemän på bland annat på uppföljningar och utvärderingar av de aktuella områdena, tillgängligt reformutrymme och resultatet av beredningsprocesserna inom . Om det inte framgår av respektive förordning hur mycket pengar en huvudman ska få i en bidragssatsning räknar fram belopp i enlighet med fastslagna riktlinjer. I förordningen för Matematiklyftet anges att handledarbeloppet i Matematiklyftet ska motsvara högst av en genomsnittlig heltidslön för en matematiklärare.76 För att räkna fram detta belopp har utgått från lönestatistik. 766 § förordningen (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? beräkningar är att det ﬁnns cirka 40 000 lärare som undervisar i matematik och att dessa under loppet av ska erbjudas möjlighet att delta i satsningen. Eftersom samtliga deltagande lärare ska ha stöd av en handledare ﬁnns det även en koppling mellan antalet lärare som huvudmannen beviljas bidrag för och antalet handledare. Beräkningarna har resulterat i att en handledare i genomsnitt handleder 19 lärare. Beloppet för deltagande lärare är baserat på vad bidraget räcker till efter att beloppet för handledare tagits fram. Även detta beslutas men intentionen är att samma belopp ska gälla för Matematiklyftets samtliga år.77 För Lärarlyftet II anger den förordning som reglerar fördelningen av statsbidraget hur mycket medel som ska lämnas per avklarad högskolepoäng.78 Därmed behöver inte räkna fram några ramar. Även för Karriärsteg anger förordningen hur mycket lönepåslag en förstelärare respektive en lektor ska få, men har till uppgift att räkna fram hur många tjänster som ska fördelas till respektive huvudman. Framräknandet av tjänster sker i två steg i enlighet med förordningen. Inför varje bidragsår ska fastställa en gemensam bidragspott för alla huvudmän som har färre än 75 elever och en bidragsram för huvudmän som har minst 75 elever. Bidragsramen utgår från det belopp som återstår av det totala statsbidraget sedan bidragspotten fastställts. Anledningen till att det ﬁnns en bidragspott beror på att samtliga huvudmän ska ha möjlighet att få förstelärare, oavsett storlek och elevantal. Om en huvudman har få elever riskerar man annars att inte få något karriärsteg alls. I förordningen anges att beslut om statsbidrag ur bidragspotten första gången ska fördelas mellan sökandena så att en geograﬁsk spridning uppnås. Vid efterföljande bidragstillfällen ska bidrag i första hand tilldelas huvudmän som har fått bidrag föregående bidragsår och i andra hand tilldelas huvudmän så att ytterligare geograﬁsk spridning uppnås.79 Detta innebär att huvudmän som inte sökt kan komma att få ett nekande följande år om pengar inte ﬁnns tillgängliga. Enligt har dock inte detta varit ett problem i realiteten eftersom bidragsmedel har funnits att tillgå. För statsbidraget för APL anges inte några summor i förordningen. I ansökningsförfarandet får huvudmannen i stället ange vilken insats den avser att genomföra samt vad denna kommer kosta. I ansökningsförfarandet bedömer rimligheten i det angivna beloppet i förhållande till den angivna insatsen. 77Intervju med samt skriftlig kommentar från på faktagranskningsutkast. 785 § förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande. 7918 § förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. granskar: statens insatser på skolområdet 3.3Skolverkets deltagande i utformningen av bidragen Vid beslut om en bidragssatsning beslutar regeringen vanligtvis om en förordning som anger dels bidragets villkor, dels vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att statsbidrag ska beviljas. I den beredningen som föregår beslutet för regeringen en dialog med där myndigheten ges tillfälle att komma med synpunkter på utkast och förslag. Enligt varierar det i vilken mån har varit involverat i det förberedande arbetet för de bidrag som ingår i denna granskning. Enligt företrädare för har de förslag som kommer från regeringen ofta en hög detaljeringsgrad. Företrädare för har i intervjuer uttryckt en önskan om en djupare dialog med och att departement och myndighet i högre utsträckning kan bereda bidragens utformning gemensamt. Vad gäller Matematiklyftet hade stora möjligheter att påverka bidraget som helhet, eftersom regeringen gav i uppdrag att ta fram ett förslag på dels hur en didaktisk fortbildning för alla matematiklärare kan utformas till metod och innehåll, dels hur den bör genomföras. Att har en sådan aktiv roll i ett så tidigt skede är dock ovanligt. Fortbildningen inom ramen för Matematiklyftet ger inga högskolepoäng och satsningens utformning är inte beroende av lärosäten som genomför fortbildningen. Handledarutbildningen genomförs däremot av nio lärosäten, men inte heller denna ger några högskolepoäng. Matematiklyftet medgav därför en större frihet vid utformningen än till exempel Lärarlyftet II, vilket öppnade möjligheten för att ta en mer aktiv roll. Tjänstemän på har uttryckt det som att det inte ﬁnns en exakt måttstock för hur mycket bör vara med i utformandet av statsbidragen.80 3.3.1Skolverkets utrymme att utfärda föreskrifter För samtliga de bidrag som ingår i granskningen kan enligt respektive bidragsförordning, meddela verkställighetsföreskrifter. Som exempel kan nämnas föreskrifter om handläggningen av ärenden samt föreskrifter om vilka formaliteter den enskilde måste iaktta. För Matematiklyftet kan även meddela föreskrifter om dels vilka övriga kostnader statsbidrag kan lämnas för, dels schablonbeloppen och beräkningen av statsbidragets storlek.81 har i sina föreskrifter 80Intervju med tjänstemän på . 818§ förordningen (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare. specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? meddelat bestämmelser om vilka krav som ställs på matematikhandledare när det gäller tjänstgöring samt skicklighet som matematiklärare.82 har även meddelat föreskrifter om statsbidrag till huvudmän som inrättar karriärsteg för lärare, och myndigheten har i sina föreskrifter meddelat bestämmelser om ansökan och rekvisition enligt förordningen. Föreskrifterna innehåller också deﬁnitioner av begreppen huvudsakligen och uppgifter som hör till undervisningen som nämns i 6 § förordningen.83 3.3.2Skolverkets synpunkter om utbudet av bidragssatsningar En synpunkt som har förts fram av ﬂera företrädare för är att det ﬁnns för många och för små riktade statsbidrag. Bidragen kan inte förväntas ge tillräcklig eﬀekt sett till sin storlek. I budgetunderlag –2017 framförs också att det är en nackdel att strukturer för nationell utveckling byggs upp på nytt i samband med nya utvecklingsuppdrag. efterfrågar även mer hållbara strukturer och ett långsiktigt stöd som skulle kunna ges med större hänsyn till behoven av utvecklingsinsatser hos huvudmännen. menar att det borde ﬁnnas permanenta stödformer i stället för bara , vilket gäller exempelvis Matematiklyftet som bedrivs . Företrädare för menar att huvudmännen ska kunna identiﬁera sina utvecklingsområden och därefter vända sig till myndigheten som då ska kunna erbjuda permanenta typer av stöd och kompetensutveckling. Enligt samma företrädare skulle ett sådant system inte behöva kosta mer än dagens system.84 3.4Regeringens och insatser för att främja deltagande har i olika rapporter konstaterat att vissa huvudmän systematiskt är underrepresenterade i de olika bidragssatsningarna.85 Regeringen har tagit del av sådana rapporter. Information om att en stor andel av den anslagsdel som utgörs av statsbidrag till huvudmän för Lärarlyftet II inte har förbrukats har också Tjänstemän på menar i intervjuer att det är viktigt att betona att det är frivilligt att delta i bidragssatsningarna. Man är dock medveten om att det kan vara problematiskt ur ett likvärdighetsperspektiv om det ﬁnns en skevhet i deltagandet. 822 och 3 §§ föreskrifter om statsbidrag för matematikhandledare och matematiklärare (2013:4). 832, 3 och 10 §§ föreskrifter om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare (2013:147). 84Intervju med representant från ledning . 85Se bland annat (2013) Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. granskar: statens insatser på skolområdet 3.4.1Skolverkets vägar för att informera och stödja har oftast i uppdrag att informera om statsbidragen och man har arbetat på olika sätt för att få de typer av huvudmän som är underrepresenterade att delta i högre utsträckning: yFör Lärarlyftet II går ut med information till samtliga huvudmän som ﬁnns med i myndighetens kontaktregister. Informationsinsatserna omfattar även huvudmän som inte deltar i Lärarlyftet II. har det varit svårt att nå ut till vissa enskilda huvudmän på grund av svårigheter att få rätt kontaktuppgifter. Dock får samtliga kommuner e-postutskick om Lärarlyftet II. yFör APL har gjort vissa försök till riktade insatser. Man har bland annat utbildat APL-utvecklare som ska ﬁnnas ute på lokal nivå för att handleda skolor i arbetet med APL. Dessa utvecklare har bland annat till uppgift att handleda de skolor som sökt men inte beviljats bidrag. har även närmat sig huvudmän som inte sökt bidraget alls genom att kontakta dem och fråga om de känner till bidraget, varför de inte har sökt och om de skulle vara intresserade av att få mer information om bidraget. yFör Matematiklyftet har anordnat speciella insatser, till exempel konferenser, riktade mot enskilda huvudmän som myndigheten vet deltar i lägre utsträckning. Dessa konferenser arrangerades tillsammans med karriärsteg för att öka kunskapen även om denna reform. Enligt ledningsgrupp förs det diskussioner internt om hur myndigheten kan jobba med statsbidrag och andra utvecklingsinsatser för att bidra till en ökad likvärdighet. kommer exempelvis börja med riktade huvudmannaseminarier. Det innebär att kommer att anordna seminarier för mindre grupper med fyra till fem huvudmän som har liknande utmaningar. Tanken är att presentera stödinsatser men även att hjälpa huvudmännen i sin analys och koppla ihop dem med varandra så att det bildas nätverk. Seminarierna kommer rikta sig till huvudmän som har fått mer omfattande kritik av Skolinspektionen och som har låg måluppfyllelse. ledning menar att man mer borde använda Skolinspektionens kunskaper om hur det ser ut i verksamheterna. Skolinspektionens kunskaper, tillsammans med statistik, skulle tillsammans kunna användas för att välja ut vilka skolor som behöver riktade insatser.86 I instruktion anges att myndigheten har ett nationellt utvecklingsuppdrag.87 Detta har myndigheten tolkat som att ska gå ut brett till samtliga huvudmän med sina insatser. börjar dock myndigheten röra sig i riktningen mot att erbjuda vissa insatser till olika typer av huvudmän. 86Intervju med representant från ledning . 874 § förordningen (2011:555) med instruktion för . specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? 3.4.2 Villkor förknippade med bidragen kan försvåra deltagandet De allra ﬂesta specialdestinerade statsbidragen kräver någon form av medﬁnansiering. För huvudmän som har en ansträngd ekonomi kan kravet på medﬁnansiering påverka om ett deltagande blir aktuellt eller inte. Enligt tjänstemän på har de eventuella diskussioner som förekommit inte föranlett några beslut om en eventuell diﬀerentiering av medﬁnansieringen. Man menar dessutom att medﬁnansiering kan vara positiv i den bemärkelsen att om en huvudman satsar egna pengar är sannolikheten större att satsningen lever kvar även efter bidragets slut, än om satsningen helt ﬁnansieras genom bidrag. Lärarlyftet II har kantats av problem. En relativt liten del av bidraget nyttjas; 2013 nyttjades (drygt ) av den del av anslaget som är avsedd att utgöra statsbidrag till huvudmän (cirka ).88 Dessutom är villkoren för de deltagande lärarna dåliga eftersom ersättningen är låg och huvudmännen inte alltid medﬁnansierar. Vidare har huvudmän väntat på övergångsregler vad gäller ämnesbehörigheter kopplade till lärarlegitimationerna. ställdes av kurstillfällena in.89 Anledningen var att det fanns för få sökande som uppfyllde kraven för att delta. Dessutom rekvirerades bara bidrag för av deltagande lärare och . har fått denna information från . har det dock inte fattats något beslut om ändringar i statsbidragets villkor. Enligt tjänstemän på har de nya behörighetsreglerna som trädde i kraft inneburit att ﬂer lärare blivit behöriga. Det har sannolikt inneburit att inte lika många lärare behöver delta i Lärarlyftet II. Enligt ansvarig tjänsteman för Lärarlyftet II på är det relativt många lärare som ansökt om behörighet utifrån de nya behörighetsreglerna men som ännu inte fått beslut. ﬁnns det ett stort behov av behörighetsgivande kurser inom Lärarlyftet II. Många saknar behörighet i ämnen och årskurser och skulle behöva en kurs för ytterligare behörighet, exempelvis genom Lärarlyftet II. I Matematiklyftet ﬁnns en riktlinje från sida om att huvudmannen antingen själv eller i samarbete med andra huvudmän ska ha 15–23 deltagande lärare per handledare. Den huvudman som har 15–23 lärare, antingen själv eller i samarbete med någon annan huvudman, eller 24–29 lärare hamnar i 88Cirka en tredjedel av hela anslaget (2013) ska gå till utbetalning av statsbidrag. Detta bygger på antaganden om hur mycket varje kursdeltagare kostar, hur många högskolepoäng kursen består av, studietakt med mera samt att detta ska motsvaras av en viss summa i statsbidrag. De allra ﬂesta kurserna går på halvfart, vilket leder till att betalningarna till huvudmännen procentuellt sett blir lägre än jämfört med en kurs på helfart. I och med att aldrig köpt kurser för hela den summa av anslaget som beräknas gå till köp av kurser kan heller aldrig hela den del som är avsedd för statsbidrag gå åt. Källa: skriftlig kommentar från . 89Skolverket, Årsredovisning 2013. s.77. granskar: statens insatser på skolområdet första fördelningsgruppen, vilket innebär att man är garanterad en handledare. En del huvudmän uppfattar dock att 15 lärare per handledare är en absolut gräns och låter därför bli att söka bidraget. Enligt är det dock inte en absolut gräns; om huvudmannen har färre än 15 lärare fördelas bidraget i mån av ﬁnansiellt utrymme. Under årets ansökningsomgång drog gränsen vid 6 lärare per huvudman, vilket i praktiken kan innebära 5 lärare per handledare eftersom en utses att vara handledare. Gränsen /2014 drogs vid 8 lärare per huvudman. Enligt handlar det om hur få lärare man kan ha per handledare för att det kollegiala lärandet ska bli konstruktivt och man menar att om det är för få lärare går inte detta. I den information som skickar ut inför ansökningsomgångarna informerar myndigheten om att en huvudman kan ansöka även om den inte har 15 lärare per handledare, eftersom man i mån av utrymme beviljar statsbidrag även för handledare som ska handleda ett mindre antal lärare. I den informationen ger även exempel på hur samarbete med andra huvudmän kan initieras. Detta är enligt ett ytterligare sätt att försöka få ﬂer mindre huvudmän att delta. Kravet att en huvudman ska ha ett visst antal lärare för att få möjlighet att delta kan dock slå hårdare för vissa, till exempel små enskilda huvudmän eller huvudmän med mindre skolenheter Dessa måste hitta andra huvudmän att samarbeta med vilket kan kräva extra administration och resurser. 3.5Fördelningsprinciper i bidragens styrning I skollagen regleras att kommunerna ska fördela sina pengar efter elevernas olika förutsättningar och behov.90 Det innebär att pengarna ska fördelas kompensatoriskt. När det gäller de statsbidrag som ingår i denna granskning ﬁnns ingen motsvarande princip för fördelning, med undantag för bidraget till karriärsteg i utanförskapsområden, vilket inrättades 2014. utanförskapsområden som får extra statsbidrag för karriärsteg är de stadsdelar som har identiﬁerats inom ramen för regeringens utvecklingsarbete. Områdena har valts ut på grunder som till exempel andel obehöriga till gymnasieskolan, andel arbetslösa och andel med försörjningsstöd.91