prop · H2031370 · 2015-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:137 Obligatoriska bedömningsstöd i årskurs 1 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag till ändring i skollagen (2010:800). Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda bedömningsstöd i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet är att förbättra förutsättningarna för att tidigt identifiera elever som riskerar att inte nå de delar av kunskaps- kraven i svenska och svenska som andraspråk som avser läs- och skriv- utveckling eller kunskapskravet i matematik samt elever som behöver extra utmaningar för att nå så långt som möjligt, så att relevanta stöd- insatser sätts in när så behövs. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Sjunkande resultat – stöd sätts in ........................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Sammanfattning av remisspromemorian En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet (U2014/4873/S) ............................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................. Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att det i skollagen (2010:800) ska införas en ny paragraf, 29 kap. 28 a §, av följande lydelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda bedöm- ningsstöd i årskurs 1 i grund- skolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning () har promemorian En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet upprättats (U2014/4873/S). I promemorian föreslås bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas i skollagen (2010:800) att meddela föreskrifter om skyldighet för huvud- män att använda bedömningsstöd i , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan. I denna proposition behandlas endast detta av promemorians förslag. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2014/4873/S). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. I utbildningen inom skolväsendet ska det enligt skollagen (2010:800) tas hänsyn till barns och elevers olika behov och alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (1 kap. 4 § och 3 kap. 3 § skollagen). För att detta ska kunna förverkligas ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a § skollagen). skolenhetsnivå är det rektorn som beslutar om sin enhets inre organi- sation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skollagen). I ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik i grund- skolan och sameskolan finns det kunskapskrav för godtagbara kunskaper i årskurs 3. Detsamma gäller årskurs 4 i specialskolan. Det ingår i en lärares arbetsuppgifter att kontinuerligt och systematiskt följa upp och utvärdera elevernas kunskapsutveckling. Läraren, eleven och elevens vårdnadshavare ska minst en gång per termin ha ett utvecklingssamtal 2014/15:137 om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas samt om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Lärarna ska därutöver i årskurs 1–5 (årskurs 1–6 i specialskolan samt, under vissa förutsättningar, även i årskurs 7–10 i specialskolan) en gång vid ett av utvecklingssamtalen upprätta en skriftlig individuell utvecklingsplan för eleven (10 kap. 12 och 13 §§, 11 kap. 15–16 a §§, 12 kap. 12–13 a §§ och 13 kap. 12 och 13 §§ skollagen). Om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven enligt skollagen skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervis- ningen. Om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska då skyndsamt se till att elevens behov av särskilt stöd utreds. Detsamma gäller om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd (3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen). Om en elev ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet ska bl.a. behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. För en elev i och motsvarande skolformer ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 9 och 10 §§ skollagen). För att stödja lärarna i deras bedömning, uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling finns, förutom kunskapskrav och nationella prov, även frivilliga bedömningsstöd som utarbetar och tillhandahåller i de flesta ämnen och årskurser. arbetar kontinuerligt med att utveckla sådana bedömningsstöd i form av t.ex. kartläggnings- och diagnosmaterial och enskilda uppgifter med tillhörande bedömningsanvisningar och diskussionsmaterial. Syftet med bedömningsstöden är att stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning. publicerar bedömningsstöden på sin webb- plats och de är gratis att ladda ned för lärarna. I läs- och skrivutveckling och i matematik finns bedömningsstöd för årskurs 1–9. 4.2Sjunkande resultat – stöd sätts in för sent har kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Flera nationella undersökningar och utvärderingar som har genomförts av bl.a. , och statliga utredningar har visat på den nedåtgående trenden när det gäller elevernas resultat. Betygsstatistiken /14 visar att andelen elever som inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program sedan läsåret 2012/13 har ökat från till (11,flickor Prop. 2014/pojkar). När det gäller de yngre eleverna visar resultaten på de nationella proven i årskurs 3 som genomfördes att många elever inte når upp till kravnivån för godkända provresultat i matematik och svenska. Av de elever som gjorde samtliga delprov i matematik var det som inte nådde kravnivån (35,av flickorna och av pojkarna). Motsvarande andel i ämnet svenska var (16,av flickorna och av pojkarna) och i svenska som andraspråk (40,av flickorna och av pojkarna). Elever som får åtgärdsprogram har ökat. Enligt statistik från hade av eleverna i åtgärdsprogram /14. Andelen elever med åtgärdsprogram är som högst i årskurs 9 där av pojkarna och av flickorna har ett sådant. Trots att regelverket innebär att en elev har rätt till stöd eller särskilt stöd om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås sätts således särskilt stöd ofta in sent i . Skolinspektionens tillsyn visar också att det finns kvalitets- brister i skolornas arbete med särskilt stöd och åtgärdsprogram. Bristerna avser bl.a. utredningen och bedömningen av elevers stödbehov, att rektorn inte säkerställer att beslut om åtgärdsprogram fattas samt att en del av de åtgärdsprogram som utarbetas är bristfälliga. Insatser redan i de första årskurserna stärker skolans möjlighet att bryta kopplingen mellan elevernas resultat i bl.a. läsförståelse och föräldrarnas utbildningsnivå. Att elever har en god läs- och skrivförmåga är av- görande för hur väl de lyckas nå kunskapskraven i alla ämnen och även hur de lyckas med fortsatta studier. En god läs- och skrivförmåga har även en avgörande betydelse för möjligheten till sysselsättning och till att vara en aktiv samhällsmedborgare. Även ämnet matematik har en grundläggande betydelse för barnets utveckling av bl.a. logiskt tänkande, men också som grund för andra ämnen i senare årskurser. Matematik handlar även om att kunna delta i och förstå samhällsutvecklingen eller planera och ta ansvar för sin privatekonomi, och därmed är baskunskaper i matematik av stor vikt för ett demokratiskt samhälle. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda bedömningsstöd i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att ta fram forskningsbaserade bedömningsstöd i läs- och skrivutveckling och matematik för obligatoriskt bruk i ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 1 i och motsvarande Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås dock inte att bemyndigandet begränsas till att avse bedömningsstöd i årskurs 1. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen, däribland Statens skol- inspektion, Myndigheten för delaktighet, , Mälar- dalens högskola, flera kommuner, bl.a. , , och kommuner, , i , , Föräldraalliansen , Idéburna skolors Specialpedagogiska skolmyndigheten tillstyrker förslaget och anser att bedömningsstöd som riktas mot hur skolor arbetar med tidig upptäckt och stöd kan leda till ökade förutsättningar för elever med funktions- nedsättning att nå målen i utbildningen. positiv till förslaget och anför att obligatoriska bedömningsstöd förhopp- ningsvis gör det lättare att tidigt identifiera de barn som behöver extra kommun är positiv till förslaget men anser att det ska omfatta årskurs 1–3, inte bara årskurs 1. tillstyrker införandet av obligatoriska bedömningsstöd i läs- och skrivutveckling och matematik även om verket ser vissa svårigheter och risker med detta. Enligt bedömning är det troligt att ett obligatorium inte kommer att tas väl emot av verksam- heterna mot bakgrund av den diskussion om lärarnas arbetsbörda och uppföljningssystemens omfattning som förts . och är av liknande upp- Bjuvs kommun bifaller förslaget och anser att det ger bättre förutsättningar för att likvärdiga bedömningar och jämförelser skapas vilket leder till bra grund för uppföljning av kvalitet. dock påtala den eventuella risk som kan finnas med ett obligatoriskt bedömningsstöd tillsammans med tillhörande metoder eller modeller i bemärkelsen att de kan styra undervisningen på bekostnad av elevernas kommun anser att det finns risk att , om obligatoriska bedömningsstöd skulle införas, riskerar att inte passa de åtskilliga behov som finns. Kommuner och Landsting (SKL) delar uppfattningen att bedömningskulturen i skolan behöver stärkas. Vilka som är de bästa åtgärderna för att åstadkomma detta avstår SKL från att ha synpunkter SKL anser dock att reformer på området bör göras dels med forskningsstöd, dels utvärderingsbara. anser att bedömningsstöd för elever i årskurs 1 behöver ses över mer noggrant och systematiskt, så att det enkelt mätbara inte dominerar över vad som är viktigt att mäta. framför Linnéuniversitetet som anser att utredningen visar på stora brister och ställer sig därför tveksamt till förslaget. arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) anser att någon form av bedömningsstöd av elevers läsinlärning kan vara positivt, men att det finns en risk med att skifta fokus mot bedömning om det sker på bekostnad av den tid som finns tillgänglig för att lära ut och träna på IFAU är vidare negativt inställd till att införa förslaget i samtliga skolor vid ett och samma tillfälle på grund av avsaknad av evidens och förordar i stället att de förslag som man beslutar att genomföra blir föremål för en pilotverksamhet som möjliggör en utvärdering av effekter av de föreslagna åtgärderna på elevernas resultat. Enligt kan det, mot bakgrund av de sjun- kande kunskapsresultaten samt att resultatskillnaderna mellan skolor ökar och då skillnaderna mellan klassrum är fortsatt hög, verka logiskt att införa krav på att lärare ska använda bedömningsstöd som grund för sin Förbundet menar dock att detta egentligen är att börja i fel ände. Enligt förbundet måste statens uppgift och ansvar i första hand vara att tillse att lärarutbildningen håller tillräckligt hög klass. anser att förslaget måste föregås av en rejäl satsning på kompetensutveckling och fortbildning av lärare såväl som utbildning av speciallärare och specialpedagoger och avvisar därför förslaget i sin nuvarande lydelse. anser att det i utgångsläget måste vara lärarens sak att välja ett bedömningsstöd eller att använda sin egen kunskap och sina egna verktyg på ett sätt som passar den situation, grupp eller elev som är aktuell för tillfället. Förbundet vill först se färdiga bedömningsunderlag, därefter vill förbundet se dem utprovade i försöksverksamhet och rejält utvärderade av akademi och profession. Först då finns en rimlig möjlighet, enligt förbundet, att överväga om en generell lösning kan vara ett alternativ till att läraren väljer verktyg utifrån den undervisnings- situation läraren befinner sig i. Så länge det formuleras som ett obligatorium ställer sig förbundet avvisande till förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den senaste PISA-undersökningen visar att resultaten i den svenska skolan fortsätter att sjunka i bl.a. matematik och läsförståelse. ligger nu under OECD-genomsnittet inom betygsstatistik från /14 visar dessutom att allt fler elever inte når behörighet till gymnasieskolans visar PISA-undersökningen och även studier från (se t.ex. 387, 2013, lägesbedömning 2013 och 374, 2012, Likvärdig utbildning i svensk grundskola) att skillnaderna i skolresultat mellan skolor fortsätter att öka. Av PISA-undersökningen framgår även att det är särskilt stora skillnader i resultat mellan pojkar och flickor när det gäller läsförståelse, till flickornas fördel. I promemorian anges att en förutsättning för lärarnas arbete är att ha förmågan att kontinuerligt kunna planera undervisningen. göras om elevernas nivå har bedömts och det finns en klar uppfattning om vad undervisningen ska syfta till. Dessutom behöver läraren följa upp effekten av de pedagogiska insatserna medan undervisningen pågår, i syfte att identifiera elever i behov av stöd och för att kunna sätta in relevanta insatser i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Bedömningskompetens och kultur varierar enligt promemorian från skola till skola och från lärare till lärare. Enligt regeringens mening är en kontinuerlig och systematisk bedöm- ning, uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling och 2014/15:137 sociala utveckling avgörande för att alla elever ska nå så långt som De skillnader som finns mellan skolor i fråga om såväl kompe- tens att göra bedömningar som kvaliteten på det underlag som lärarna använder sig av vid bedömningarna, bidrar till ojämlika förutsättningar Regeringen anser, i likhet med vad som anförs i prome- , att tillämpningen av nationellt fastställda bedömningsstöd i skolan bör främja en likvärdighet i lärarnas bedömningar av elevernas Nationellt fastställda bedömningsstöd bör även främja det kollegiala arbetet mellan lärare genom att gemensamma begrepp och mallar används i bedömningen. Detta bör i sin tur kunna ge en högre kvalitet i bedömningarna. Ytterst bör detta ge ökade förutsättningar för fler elever att klara de kunskapskrav som minst ska uppnås. I likhet med Specialpedagogiska skolmyndigheten och Barnombuds- mannen anser regeringen att nationella obligatoriska bedömningsstöd kan bidra till att tidigt identifiera elever som är i behov av särskilt stöd. Detsamma gäller i fråga om elevers behov av stöd i form av särskilda anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. obligatoriskt nationellt bedömningsstöd ger ökade förutsättningar för att stödåtgärder sätts in tidigt för elever som annars riskerar att inte nå kunskapskraven i årskurs 3. Regeringen anser även att bedömningsstöden kan hjälpa till att identifiera elever som behöver extra utmaningar för att nå så långt som möjligt. Regeringen delar även promemorians bedömning att om lärare tidigt och kontinuerligt använder bedömningsstöd möjliggörs en sammanhållen bild av samtliga elevers kunskapsutveckling. Därmed kan skolans rektor – och i förlängningen huvudmannen – få en tydlig information om hur resurserna bäst bör fördelas utifrån elevernas behov. Ett införande av obligatoriska bedömningsstöd är enligt att börja i fel ände. Enligt förbundet måste statens uppgift och ansvar i första hand vara att se till att lärarutbildningen håller tillräckligt hög klass. Regeringen instämmer i förbundets åsikt att det är av stor vikt att lärarutbildningen möter de krav som ställs på lärarna i Den nya lärarutbildningen, som infördes , innebär enligt propositionen Bäst i klassen – en ny lärarutbildning (prop. 2009/19:89, bet. 2009/10:UbU16, rskr. 2009/10:248) att den tidigare lärarexamen ersattes av fyra nya yrkesexamina, förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen. utbildning som leder till grundlärarexamen med inriktning mot arbete i förskoleklass och årskurs 1–3 ingår, inom ramen för den utbildningsvetenskapliga kärnan, bedömning och utvärdering som viktiga Enligt regeringens mening ger lärarutbildningen en bra grund för en god bedömningskompetens hos lärare i de lägre årskurserna men det utesluter inte att ytterligare stöd inom området behövs för att stödja lärarna i deras arbete med att bedöma elevernas kunskapsutveckling. Några remissinstanser, bl.a. och , ställer sig tveksamma till att bedömningsstöden ska vara obligatoriska. regeringens mening medför nationellt fastställda bedömningsstöd ökade förutsättningar för att alla elever ska få en likvärdig utbildning av hög har ett decentraliserat skolsystem och det är därför av stor betydelse för skolhuvudmannen att kunna följa verksamheten. att alla elever ska ges de bästa förutsättningar att nå kunskapskraven bör bedömningarna göras med likvärdiga utgångspunkter, även om metoder och arbetssätt måste få vara anpassade till varje elev utifrån de nationellt fastställda kunskapskraven. Detta möjliggörs om bedömningen görs utifrån ett enhetligt underlag. Regeringen instämmer därmed i vad Bjuvs kommun anför om att de obligatoriska bedömningsstöden inte får styra undervisningen på bekostnad av elevernas egentliga behov. Enligt bedömning är det troligt att ett obligatorium inte kommer att tas väl emot av verksamheterna mot bakgrund av den diskussion om lärarnas arbetsbörda och uppföljningssystemens omfattning som förts . I läraruppdraget ingår att kontinuerligt bedöma, följa upp och utvärdera elevernas kunskaper och vid behov sätta in adekvat stöd. Enligt regeringens mening utgör ett nationellt och enhetligt bedömningsunderlag ett stöd för lärarna och bör därför bidra till att underlätta uppföljningen av elevernas kunskaper snarare än att utgöra en ytterligare administrativ arbetsbörda. Några remissinstanser, bl.a. SKL, poängterar vikten av att bedöm- ningsstöden bör vara forskningsbaserade. Regeringen instämmer i att bedömningsstöden bör utgå från relevant forskning inom området. Regeringen anser vidare, i likhet med , att det är av stor vikt att bedömningsstöden inte fokuserar på det enkelt mätbara utan på ett heltäckande sätt omfattar de kompetenser som krävs för att eleverna ska nå en god förmåga i läsning, skrivning och matematik. Regeringen delar vidare den synpunkt som framförts av så till vida att regeringen anser att ett införande av obligatoriska bedömingsstöd bör föregås av kompetensutvecklingsinsatser. Till skillnad från IFAU och anser dock regeringen inte att det är nödvändigt att inleda med en försöksverksamhet utan anser att en reglering om en skyldighet för huvudmännen i de obligatoriska skolformerna att använda bedömningsstöd i årskurs 1 bör införas för samtliga huvudmän . kommun anför att kommunen är positiv till promemorians bedömning att ett nationellt bedömningsstöd bör användas i årskurs 1, men anser att bedömningen bör omfatta årskurs 1–3, inte bara årskurs 1. Regeringen delar kommunens synpunkt att det är av stor vikt att det finns en kontinuitet mellan årskurserna när det gäller stöd till lärare vid bedömning av elevernas kunskaper. Som ett stöd till lärarna erbjuder flera olika frivilliga bedömningsstöd för årskurs 1–9 inom läs- och skrivutveckling och matematik. Regeringen anser att det bör räcka att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän inom skolväsendet att använda bedömningsstöd i årskurs 1 i de obligatoriska skolformerna. Lärarna kommer därmed att få vana att använda bedöm- ningsstöd redan i årskurs 1 och regeringen utgår från att lärarna i efter- följande årskurser kommer att använda sig av lämpliga bedömningsstöd i syfte att tillse att alla elever har möjlighet att nå kunskapskraven i årskurs 3 i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det i skollagen ska införas ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän inom skolväsendet att använda bedömningsstöd i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 2014/15:137 promemorian behandlas endast bedömningsstöd i årskurs 1. Det bemyn- digande som föreslås i promemorian kan dock, till sin lydelse, tillämpas för bedömningsstöd under alla årskurser i och i gymnasie- skolan. Regeringen anser att det föreslagna bemyndigandet är för oklart formulerat och föreslår därför att begränsningen till årskurs 1 ska framgå i lagtexten. Uppdrag till om bedömningsstöd och vissa kompetensutveck- lingsinsatser De obligatoriska bedömningsstöden bör avse dels de delar av kun- skapskraven i svenska och svenska som andraspråk som avser läs- och skrivutveckling, dels kunskapskravet i matematik, i årskurs 1 i grund- skolan och motsvarande skolformer, och regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att ta fram sådana bedömningsstöd. De ska vara forskningsbaserade, enkla att använda, ha en standardiserad utformning, t.ex. i form av mallar, samt vid behov kompletteras med stödmaterial för bedömningarna. Bedömningsstöden ska utgå från de olika behov som finns för respektive skolform. Vidare ska bedömningsstöden i läs- och skrivutveckling för , sameskolan och specialskolan konstrue- ras i samklang med de kommande kunskapskrav i läsförståelse i årskurs 1 för dessa skolformer som regeringen har aviserat i Budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, UO 16, s. 167). För att säkerställa ett likvärdigt genomförande av bedömningsstöden har regeringen även för avsikt att ge i uppdrag att genomföra vissa kompetens- utvecklingsinsatser inför införandet av bedömningsstöden.