prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Vidare bör detta ändamål ha en särställning gentemot övriga på så sätt att det alltid måste vara uppfyllt för att ett resolutionsförfarande ska kunna inledas, medan de övriga ändamålen inte ensamma kan motivera resolution, utan enbart vägleda hur själva resolutionsförfarandet ska genomföras. finns dock skäl att överväga om resolutionsramverket även bör kunna användas i icke- systemhotande situationer, och skulle en sådan ordning införas kommer resolution kunna inledas även om det inte föreligger någon omedelbar risk för allvarlig störning i det finansiella systemet. och anser att det grundläggande skälet för att tillgripa resolution måste handla om allvarliga hot mot det finansiella systemet, dvs. Lagtexten bör återspegla detta, dvs. att en grundläggande förutsättning för resolution och förberedelser för resolution är att motverka en systemkris och att övriga punkter som anges i lagförslaget ska beaktas vid bedömningen av om en systemkris är för handen. Dessa omständigheter bör således inte enskilt kunna utgöra grund för beslut om att försätta ett företag i resolution. Skälen för regeringens förslag Resolution får endast ske för att uppnå de mål som uppräknas i artikel 31.2 i krishanteringsdirektivet och under de villkor som direktivet i övrigt föreskriver (artikel 32.1 och 32.5). Ändamålen för resolution är också sammankopplade med väsentliga delar av krishanteringsdirektivet i övrigt, främst tillämpningen av resolutionsverktygen och de övriga befogenheter som tillkommer resolutionsmyndigheten i resolution. Ändamålens praktiska roll i ett specifikt resolutionsförfarande skiljer sig dock åt vid beslutet om att försätta ett företag i resolution respektive vid utformningen av ett resolutionsförfarande. I det förra fallet utgör resolutionsändamålen grund för bedömningen om resolution är nödvändigt med hänsyn till allmänintresset, medan de i det senare fallet även tjänar som vägledning för resolutionsmyndigheten med avseende på vilken eller vilka resolutionsåtgärder som bör vidtas (jfr artikel 31.1). Resolutionsändamålens betydelse vid valet av resolutionsåtgärder utvecklas närmare i avsnitt 16.3. Eftersom resolutionsändamålen utgör en central del av krishanterings- regelverket bör de framgå av den nya lagen om resolution. Enligt regeringens mening finns det dock ingen anledning att frångå krishanteringsdirektivets definitioner av ändamålen på det sätt som föreslås av utredningen. Tvärtom finns ett värde i att ligga nära direktivet definitionsmässigt eftersom begreppen som används återkommer i andra sammanhang, exempelvis i bestämmelserna om broinstitutsverktyget (artikel 40.1). Till detta kommer att ett mer direktivkonformt genom- förande skulle kunna underlätta det gränsöverskridande samarbetet. och anser att lagbestämmelsen om resolutionsändamålen bör utformas så att endast ändamålet att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet kan utgöra grund för att inleda resolution, medan de övriga ändamålen får beaktas vid användningen av resolutionsverktygen. Enligt regeringens mening är detta dock inte förenligt med krishanteringsdirektivet. Enligt artikel 31.3 i krishanteringsdirektivet är resolutionsändamålen i punkten 2 samma artikel likvärdiga, såvida inte annat anges i direktivet. För beslut att försätta ett företag i resolution föreskriver direktivet emellertid inte att ett särskilt resolutionsändamål måste vara aktuellt eller att något ändamål skulle väga tyngre än något annat. Det är en annan sak att det senare ändå kan bli fallet i praktiken vid resolutionsmyndighetens prövning av om förutsättningarna för att försätta ett företag i resolution är uppfyllda i det enskilda fallet (se vidare avsnitt 15.2.2). Mot den bakgrunden finner regeringen att det i den nya lagen om resolution bör tas in en bestämmelse som anger följande resolutions- ändamål utan inbördes rangordning. Säkerställa att kritisk verksamhet upprätthålls Ett resolutionsändamål enligt krishanteringsdirektivet är att säkerställa att kritiska funktioner upprätthålls (artikel 31.2 a). Med kritiska funktioner avses aktiviteter, tjänster eller transaktioner som om de upphörde sannolikt skulle leda till störningar av tjänster som är avgörande för realekonomin eller störa den finansiella stabiliteten på grund av institutets eller koncernens storlek, marknadsandel, externa och interna sammanlänkning, komplexitet eller gränsöverskridande verksamhet, i en eller flera medlemsstater, särskilt med avseende på dessa aktiviteters, tjänsters eller transaktioners utbytbarhet (artikel 2.1.35). Mer konkret kan en funktion anses kritisk om den utgör en tillräcklig andel av någon av det finansiella systemets grundläggande funktioner, dvs. betalnings- förmedling, kapitalförsörjning och hantering av risk, eller om den är en förutsättning för att någon annan central del av det finansiella systemet ska fungera. För att undvika sammanblandning med de grundläggande funktionerna benämns de kritiska funktionerna enligt krishanterings- direktivet inom ramen för detta lagstiftningsärende som kritisk verksamhet. Begreppet har dock samma innebörd som kritiska funktioner i krishanteringsdirektivet. För en närmare beskrivning av kritisk verksamhet hänvisas till definitionen av begreppet i avsnitt 6.4. Undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten Ett annat resolutionsändamål enligt krishanteringsdirektivet är att undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten. Detta kan ske på olika sätt, men ska enligt krishanteringsdirektivet i synnerhet ske genom att förebygga spridning av negativa effekter, även på marknadsstruktur, och genom att upprätthålla marknadsdisciplin (artikel 31.2 b). Eftersom förhindrande av spridningseffekter och upprätthållande av marknadsdisciplin inte utgör resolutionsändamålet i sig, utan endast exempel på åtgärder för att uppnå detsamma, behöver de enligt regeringens mening inte anges uttryckligen i den nya lagen om Det är dock åtgärder som bör beaktas särskilt vid bedömningen av detta resolutionsändamål. Behovet av att förhindra spridningseffekter kan bl.a. ses mot bakgrund av att även enskilda företag som inte bedriver kritisk verksamhet vid ett fallissemang eller en avveckling kan medföra problem som snabbt sprider sig vidare till andra finansiella företag och ger upphov till störningar i det finansiella systemet. Exempel på spridningskanaler är finansiella kopplingar som uppstår genom att de finansiella företagen har fordringar på varandra, otillräcklig information som innebär att insättares och andra finansiärers beteenden i hög grad styrs av förtroende och om dessa tappar förtroendet kan det medföra att de drar tillbaka sin finansiering från företaget, samt negativa prisspiraler till följd av snabba och stora försäljningar av finansiella tillgångar. spridningseffekter är för den finansiella stabiliteten beror bl.a. på det fallerande företagets roll i det finansiella systemet och situationen i det finansiella systemet och ekonomin i stort. Självklart kan även företag som bedriver kritisk verksamhet ge upphov till spridningseffekter utöver de som relaterar direkt till den kritiska verksamheten. konsekvenserna av ett fallissemang med hänsyn till relevanta finansiella infrastrukturer är en central del av bedömningen av spridningseffekter. Med upprätthållande av marknadsdisciplin avses i detta sammanhang att ägare och borgenärer ska ta konsekvenserna av sitt Förväntningar om att staten ska rädda vissa fallerande företag och därigenom också skydda ägare och långivare från konsekvenserna av sitt risktagande kan leda till att dessa företag kan ta högre risker och hålla mindre kapital än andra företag som de kan finansiera sig till en lägre kostnad. Detta bidrar till högre risker för den finansiella stabiliteten och minskad effektivitet i det finansi- ella systemet genom att snedvrida konkurrensen. Av detta skäl måste resolution, så långt som det är möjligt med hänsyn till den finansiella stabiliteten, genomföras på ett sätt som upprätthåller marknadsdisciplinen. Även om värnande av den finansiella stabiliteten är i fokus kan resolutionsmyndigheten behöva göra avvägningar mellan att värna finansiell stabilitet och skapa förutsättningar för ett stabilt och effektivt skriver ned ett företags skulder för att stärka dess kapitalsituation, kan det ske till en nivå där borgenärer bär de förluster som de skulle burit vid Genom att borgenärer får samma ekonomiska utfall som vid konkurs kan det hävdas att marknadsdisciplinen upprätthålls. långivarna i många fall är andra finansiella företag kan dock en alltför långtgående skuldnedskrivning ge upphov till betydande spridnings- kan alltså behöva väga in hur mycket negativa spridningseffekter den anser behöver förebyggas och i vilken utsträckning som marknadsdisciplinen behöver upprätthållas. avvägning bör sedan styra hur åtgärderna utformas för att uppnå det samhällsekonomiskt bästa resultatet. Ett ytterligare resolutionsändamål i krishanteringsdirektivet är att skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på extraordinärt offentligt finansiellt stöd (artikel 31.2 c). Med sådant stöd avses statsstöd enligt eller annat offentligt finansiellt stöd på överstatlig nivå, som om det hade getts på nationell nivå hade utgjort statsstöd, och som ges i syfte att bevara eller återställa ett företags livskraft, likviditet eller soliditet. Ändamålet omfattar således inte endast statliga medel, utan även offentliga medel som överstatliga organ, såsom exempelvis EU, förfogar över. Resolutionsändamålet i sig utesluter inte statsstöd, men det kommer till uttryck i andra artiklar i krishanteringsdirektivet som, tillsammans med , begränsar möjligheterna att ge statligt stöd. Som exempel kan krishanteringsdirektivets krav på bördefördelning vid tillämpningen av skuldnedskrivningsverktyget nämnas. Ändamålet gör sig också gällande i det resolutionsförberedande arbetet, bl.a. vid upprättandet av resolutionsplaner. Genom att minska sannolikheten för att offentliga medel kommer att användas skyddas också dessa. Detta ändamål bidrar också till upprätthållande av marknadsdisciplinen genom att öka trovärdigheten i att ägare och borgenärer kommer att påföras förluster. Vid genomförandet av krishanteringsdirektivet i denna del är det enligt regeringens mening tillräckligt att i den nya lagen om resolution ange att resolutionsmålet är att skydda offentliga medel. Det saknas skäl att särskilt ange att detta bör ske genom att minimera behovet av att förlita sig på extraordinärt offentligt finansiellt stöd. En sådan ambition framgår redan implicit av ändamålet att skydda offentliga medel. Dessutom finns, som ovan nämnts, bestämmelser i krishanteringsdirektivet om bl.a. skuldnedskrivning som syftar till att minska sannolikheten för att offentliga medel kommer att användas vid resolution. Skydda insättare och investerare Ännu ett resolutionsändamål är enligt artikel 31.2 d i krishanterings- direktivet att skydda insättare som omfattas av och rådets direktiv /49/EU av om insättningsgaranti- system och investerare som omfattas av och rådets direktiv /9/EG av om system för ersättning till investerare, dvs. insättningsgarantisystemet respektive investerarskyddet. Den svenska insättningsgarantin garanterar insättningar i en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersbolag upp till motsvarande per kund. Insättningsgarantin inträder vid ett instituts betalningsoförmåga, vilken kan komma till uttryck antingen i form av ett beslut från eller genom att institutet går i konkurs. Ersättningen ska betalas ut från det att betalnings- oförmågan inträtt. Direktiv /49/EU innebär bl.a. att utbetalnings- fristen ska kortas ned och att ersättningsbeloppet i vissa fall får överstiga , bl.a. i fråga om insättningar som härrör från transaktioner med bostadsfastigheter. Investerarskyddet omfattar värdepapper som ett företag förvarar för en kunds räkning och medel som mottas med redovisningsskyldighet i 2015/16:5 samband med att en investeringstjänst utförs. Syftet är att skydda kunder som inte kan få ut de värdepapper eller pengar som företaget hanterat eller tagit emot för deras räkning. Ersättningen till en investerare får, tillsammans med eventuell utdelning i företagets konkurs, ersättning genom företagets ansvarsförsäkring och skadestånd, uppgå till sammanlagt högst för varje företag som omfattas av reglerna. Investerarskyddet omfattar inte pengar som har insatts på konto (dessa skyddas i stället genom insättningsgarantin upp till den garanterade nivån). Skyddet för investerare kommer, liksom skyddet för insättare, till uttryck i artikel 69 i krishanteringsdirektivet. Skyddet som krishan- teringsdirektivet ger insättare innebär att de tillförsäkras en oavbruten tillgång till insättningar och betalningstransaktioner. Detta kommer bl.a. till uttryck i skäl 5 till krishanteringsdirektivet och bestämmelser som innebär att resolutionsmyndigheten inte får tillfälligt förhindra garanterade insättare från att göra uttag (jfr artikel 69). Resolutions- regelverket kan således förbättra konsumentskyddet för insättarna genom att ge dem ett likviditetsskydd. Signalvärdet av att förfarandet uttryckligen skyddar insättarna ska inte heller underskattas, eftersom resolution ur insättarnas perspektiv bör vara förtroendeskapande. Skyddet för insättarna kan alltså både vara ett ändamål i sig och ett led i att upprätthålla insättarnas förtroende för företag som tar emot insättningar generellt och därigenom också ett led i att förebygga spridningseffekter och upprätthålla kritiska verksamheter. Skydda kundmedel och kundtillgångar Ett annat av krishanteringsdirektivets ändamål är att skydda kundmedel och kundtillgångar (artikel 31.2 e). Dessa ändamål är likartade då de båda avser tillgångar som ägs av kunderna och som endast förvaras av företaget, vilket innebär att de inte heller ska ingå i ett konkursbo. Om kunderna skulle få avbrott i sin möjlighet att disponera dessa tillgångar kan det både leda till problem för den enskilda kunden och ge upphov till spridningseffekter. Även frysning av andra kundtillgångar och medel än de som omfattas av insättningsgaranti eller investerarskyddet kan innebära stora problem för kunderna. I fråga om t.ex. kontobehållning som överstiger det belopp som omfattas av insättningsgarantin ger vare sig denna eller investerarskyddet något skydd och resolutionsmyndigheten får, i enlighet med artikel 69 i krishanteringsdirektivet, tillfälligt frysa sådana medel. Eftersom ändamålet att skydda kundtillgångar och kundmedel avser kontanter eller andra tillgångar vilka i likhet med de medel som omfattas av investerarskyddet också omfattas av redovisningsskyldighet, men som däremot inte omfattas av investerarskyddet, är dessa ändamål nära relaterade när det gäller varför och i vilken omfattning som tillgångarna är skyddsvärda. Hur kundernas tillgångar och medel hanteras i resolutions- regelverket kan påverka förtroendet för viktiga tjänster. Regeringens förslag: ska, på eget initiativ eller på begäran av , pröva om ett institut eller ett annat företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Ett institut eller annat företag ska anses fallera om Finans- inspektionen på objektiva grunder finner att 1.institutet eller företaget åsidosätter sina skyldigheter på ett sätt som kan medföra att tillståndet återkallas, 2.institutets eller företagets tillgångar underskrider dess skulder, 3.det inte kan fullgöra sina skulder i takt med att de förfaller till betalning, eller 4.institutet eller företaget behöver visst statligt stöd. Det ska anses sannolikt att ett institut eller annat företag kommer att fallera om på objektiva grunder finner att det kommer att befinna sig i någon av situationerna som avses i 1–3. Ett fastställande av faktiskt eller sannolikt fallissemang ska föregås av samråd med och . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär dock att , även på begäran av regeringen eller , ska pröva om fallissemangs- grunderna är uppfyllda. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att Finansinspekt- ionen på eget initiativ, eller på begäran av regeringen, resolutions- myndigheten eller , bör pröva om faktiskt eller sannolikt fallissemang föreligger. Ackordscentralen anser att fallissemangsgrund- erna överlappar varandra och att bedömningen av grundförutsättningarna för resolution riskerar att bli alltför subjektiv. Vidare kan ifrågasättas om rekvisiten för fallissemang kommer att kunna fungera som tillförlitliga indikatorer. Det hade varit önskvärt om en förutsättning hade varit att företaget skulle försättas i resolution när dess tillgångar uppgår till samma belopp som dess skulder eller det egna kapitalet är förbrukat. Det behövs tydligare indikatorer för bedömningen av om ett företag inte kan fullgöra sina skyldigheter i takt med att de förfaller till betalning. Att ett företag, som står under tillsyn och är solitt men behöver ”lender-of-last-resort-stöd” från under mer än fem sammanhängande dagar, skulle kunna vara en mer förutsägbar indikator. anser att rättssäkerhet och förutsebarhet bör förstärkas och att gränsen mellan tillsyn, tidigt ingripande och resolution bör tydliggöras. Behovet av förfarandet kan ifrågasättas för företag som varken är systemviktiga eller tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Vidare bör det utredas hur motpartskretsen och godtagbara säkerheter kan utvidgas mer permanent och hur detta bör komma till uttryck i riksbankslagen. En mer långsiktig stabilitetsbedömning, där inte tillfälliga åtgärder utformas så att den s.k. ”too big to fail-problematiken” förstärks genom att åtgärderna i praktiken enbart riktar sig till vissa institut, bör komma till utryck i riksbankslagen. anser att roll när det gäller likviditetsstöd måste förtydligas så att möjligheten att erhålla likviditetsstöd blir förutsägbar för företagen och berörda aktörer. Vidare är förklaringen av begreppet ”sannolikt kommer att fallera” och hänvisningen till tillsynsförordningen otydlig och medför osäkerhet om när resolution kan komma i fråga. Även i de fall resolutionsåtgärder vidtas i ett tidigt skede måste gränsen mellan tillsyn, tidigt ingripande och resolution förklaras och tydliggöras. Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet i påpekar att rekvisiten för fallissemanggrunderna, särskilt när det gäller sannolikt fallissemang, framstår som vaga. Det leder till rättsosäkerhet och ökad risk för alltför diskretionär prövning. anser att begreppet ”sannolikt kommer att fallera” måste förtydligas i syfte att resolution endast kommer i fråga när ett företag på otvetydiga grunder måste förmodas komma att fallera. Skälen för regeringens förslag Ansvarig myndighet för fastställande av fallissemang En av förutsättningarna för att ett institut ska kunna försättas i resolution är enligt artikel 32.1 i krishanteringsdirektivet att det fastställts att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera på någon av de grunder som anges i artikel 32.4 (s.k. fallissemangsgrunder). Samma grundförutsättningar för resolution och grunder för fastställande av fallissemang gäller även, med viss modifikation, vid bedömningen av om vissa koncernföretag ska försättas i resolution enligt artikel 33 i krishanteringsdirektivet. Vad som i det följande anges om bedömningen av fallissemang hos institut gäller således även vid bedömningen av fallissemang hos sådana företag. Huvudregeln i krishanteringsdirektivet är att det är tillsynsmyndigheten som, efter samråd med resolutionsmyndigheten, har att bedöma om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera (artikel 32.1 a). Det är emellertid möjligt att i stället låta resolutionsmyndigheten göra denna bedömning, efter samråd med tillsynsmyndigheten, om resolutions- myndigheten har rätt verktyg för att göra detta (artikel 32.2). har i regel de bästa förutsättningarna att bedöma om ett institut fallerar, eftersom inspektionen har all den information och kunskap om institutet som dess tillsynsuppdrag medför. Det är också som handlägger ärenden om återkallelse av tillstånd och bedömer allvaret i eventuella regelöverträdelser. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det i den nya lagen om resolution bör tas in en bestämmelse att ska ansvara för fastställande av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Det bör även anges i den nya lagen om resolution att fastställande ska föregås av samråd med och . Av artikel 32.1 a i krishanteringsdirektivet framgår det att ett beslut om att vidta en resolutionsåtgärd endast får fattas om ett antal villkor är uppfyllda, bl.a. att den behöriga myndigheten – efter samråd med resolutionsmyndigheten – har fastställt att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Med hänsyn till att en medlemstats centralbank kan tilldelas uppgifter i egenskap av resolutionsmyndighet, överensstämmer den föreslagna samrådsskyldigheten med artikel 32.1 a i krishanteringsdirektivet. Till skillnad från utredningen och finner regeringen inget behov av att ska ha en lagstadgad skyldighet att, även på andra myndigheters begäran än resolutionsmyndighetens, pröva om fallissemangsgrunderna är uppfyllda. Med undantag från vissa gränsöverskridande situationer (jfr avsnitten 15.2.3, 15.3 och 26) förutsätter dock resolutionsmyndighetens krishanterande verksamhet, dvs. beslut om resolution och resolutionsåtgärder, att vidtar en sådan prövning. Inspektionen bör därför vara skyldig att pröva fallissemangsgrunderna på begäran. Denna skyldighet bör framgå av den nya lagen om resolution. Av den nya lagen bör även framgå att även ska kunna göra en sådan prövning på eget initiativ. I den nya lagen om resolution bör det tas in en bestämmelse som anger att ett institut ska anses fallera i följande fall. Tillståndsåterkallelse: Enligt artikel 32.4 a i krishanteringsdirektivet ska ett institut anses fallera om det överträder kraven för att bedriva rörelse på ett sådant sätt att det kan föranleda återkallelse av tillståndet. Som exempel nämns den omständigheten att ett institut har, eller sannolikt kommer att, drabbas av förluster som medför att allt eller en betydande del av institutets egna kapital förbrukas. Enligt ordalydelsen är dock alla typer av överträdelser som utgör grund för tillståndsåterkallelse en fallissemangsgrund. Detta innebär dock inte att ett institut ska försättas i resolution så snart det finns skäl att återkalla tillståndet. Om detta bör ske beror på om de andra förutsättningarna för resolution också är uppfyllda. I sammanhanget kan påpekas att om institutet försätts i resolution ska tillståndet inte återkallas, eftersom tanken är att verksamheten ska drivas vidare. Vidare behöver inte alla företag som kan försättas i resolution omfattas av tillståndsplikt. Denna fallissemangsgrund har således ingen bäring på sådana företag, förutom indirekt i fall då ett institut i samma koncern kan försättas i resolution på denna grund och detta i sig är en förutsättning för att även andra koncernföretag ska kunna försättas i resolution (jfr avsnitt 15.2.3). Enligt Ackordscentralen riskerar bedömningen av denna fallissemangs- grund att överlappa bedömningen för när tidiga ingripanden ska vidtas. och anser vidare att gränsen mellan tillsyn, tidigt ingripande och resolution bör tydliggöras. Förutsättningarna för att vidta tidiga åtgärder i den mening som avses i artikel 27 i krishanteringsdirektivet utvecklas i avsnitt 12. I detta sammanhang kan dock framhållas att ska, enligt artikel 27.4 i krishanteringsdirektivet, utfärda riktlinjer för den utlösande faktorn för tillgripande av sådana åtgärder. ska också i riktlinjer precisera fallissemangsgrunderna närmare. Vid sådana förhållanden finner regeringen inte anledning att nu tydliggöra gränsdragningen mellan resolution, tidigt ingripande och tillsynsåtgärder ytterligare. Det kan dock konstateras att gränsdragningen inte sker i