prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — Antalet yrkesregleringar i medlemsländerna är dock omfattande och en målsättning inom EU är därför att minska det totala antalet regle- rade yrken och säkerställa att regleringarna har till-kommit av ett legitimt I förlängningen syftar direktivet till att öka rörligheten för personer och tjänster inom unionen och därigenom bidra till ökad sysselsättning och tillväxt inom EU. Som ett led i målsättningen att minska det totala antalet reglerade yrken i medlemsländerna följer av artikel 59 i yrkeskvalifikationsdire- ktivet att en översyn ska göras av reglerade yrken i respektive medlems- har också genomfört en process, en s.k. ömse- sidig utvärdering, för att underlätta översynen. sättningen att minska det totala antalet reglerade yrken och värdesätter därför översynen och den ömsesidiga utvärderingen. Regeringen ser positivt på intentionerna med yrkeskvalifikations- direktivet och de ansträngningar som görs för att underlätta rörligheten inom EU och förväntar sig positiva effekter av direktivets genomförande. som många är arbetslösa i EU finns det många lediga arbets- En större rörlighet på den inre marknaden kan bidra till att både minska arbetslösheten, förbättra matchningen på arbetsmarknaden och Möjligheten för arbetstagare och egenföretagare att röra sig inom EU är enligt regeringen en nyckelfråga för att tillgodose tillgången på arbetskraft både för EU som helhet och för de enskilda Yrkeskvalifikationsdirektivet ställer krav på medlemsstaterna att erkänna yrkeskvalifikationer från andra länder inom EU. de yrken som omfattas av direktivets bestämmelser råder det i i nuläget brist på arbetskraft. Regeringen anser att ett fungerande erkänn- ande av yrkeskvalifikationer kan underlätta för arbetsgivare att rekrytera Prop. 2015/16:44 behörig och kompetent personal. har också jämförelsevis få reg- lerade yrken och därmed ett stort intresse av att underlätta för svenska yrkesutövare som önskar utöva sitt yrke i andra länder inom EU. Det är viktigt att svensk utbildning och sådan yrkeskompetens som inhämtas i står sig väl också i ett europeiskt perspektiv. Rörligheten på arbetsmarknaden har lyfts fram som en nyckelfråga för konkurrenskraft både i meddelande 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla (KOM[2010] 2020 slutlig) och i inremarknadsakten Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden: Gemen- samma insatser för att skapa ny tillväxt (KOM[2011] 206 slutlig). Reger- ingen delar denna utgångspunkt och ser yrkeskvalifikationsdirektivet som ett sätt att stärka konkurrenskraft. Genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet i Sve- rige I och med genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet förväntas erkännandeprocessen bli enhetligare, enklare och snabbare. För att den inre marknaden ska fungera på ett ändamålsenligt sätt är det nödvändigt att det finns ett fungerande system för erkännande av yrkeskvalifikationer mellan länder. Regeringens förslag och bedöm- ningar i propositionen syftar till att för svenskt vidkommande åstad- komma detta. Hur bör yrkesreglering ske i ? Av 2 kap. 17 § regeringsformen (RF) framgår att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda ange- lägna allmänna intressen. Vidare ska sådana föreskrifter som rör ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som huvudregel meddelas genom lag enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 RF. Sådana före- skrifter kan dock i enlighet med 8 kap. 3 och 10 §§ RF efter bemyndi- gande även meddelas av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. De yrken som inte ansetts vara reglerade, men som utred- ningen (SOU 2014:19) identifierat som s.k. tillkommande yrken utmär- ker sig bl.a. genom den normnivå på vilken yrkesregleringen sker. I flera fall regleras yrkena genom att krav på bestämda yrkeskvalifikationer ställs i exempelvis myndighetsföreskrifter. Regeringen anser att det är viktigt att de bemyndiganden som föreskrifterna grundar sig på utformas med beaktande av konsekvenser utifrån yrkeskvalifikationsdirektivet. En utgångspunkt vid delegation av föreskriftsrätt är att grunden för normgivningen ska vara klar och otvetydig, så att det står klart vilket bemyndigande som utnyttjas när en förordning eller föreskrift har med- delats (jfr bet. 2012/13:KU10 s. 78). När regeringen eller en myndighet meddelar föreskrifter som förutsätter ett bemyndigande ska det inte råda någon tvekan om vilken grund föreskriftsrätten vilar på. Mot denna bak- grund anser regeringen att det kan finnas anledning att göra en översyn av bemyndiganden och föreskrifter som innebär reglering av yrken. Yrken som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet I artikel 3 i yrkeskvalifikationsdirektivet anges ett antal definitioner, däri- bland definitionen av ett reglerat yrke. Av denna definition framgår bl.a. att ett reglerat yrke är en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna. Den har tidigare haft en rela- tivt restriktiv hållning i fråga om vad som är att betrakta som reglerade yrken i direktivets mening. De yrken som har anmält till EU- kommissionen är de som skulle kunna kallas traditionella yrken, exem- pelvis ett antal vårdyrken, veterinär och lärare. Samtliga legitimations- yrken är anmälda, liksom de yrken där titlarna är skyddade. Därutöver har restriktivitet rått när det gäller vilka yrken som betraktats som regle- rade. Utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifika- tionsdirektivet har i sitt betänkande (SOU 2014:19) bedömt att ett antal yrkesverksamheter som inte har ansetts falla inom direktivets definition bör utgöra reglerade yrkesverksamheter i direktivets mening. I ett mål där dom meddelats har ansett att begreppet bestämda yrkeskvalifikationer i artikel 3 i direktivet inte avser alla former av kvalifikationer som intygas genom ett allmänt bevis på formella kvalifikationer, utan kvalifikationer som motsvarar ett bevis på sådana formella kvalifikationer som specifikt inrättats för att förbereda innehavaren för att utöva ett visst yrke (se dom mot du concours de recrutement de référendaires près la de cassation, État belge, C-298/14, EU:C:2015:652, punkt 38). Som anges i avsnitt 8 kommer regerigen bl.a. inom ramen för kommande förordningsarbete att ta ställning till vilka yrkesverksamheter som är att betrakta som reglerade i yrkeskvalifikationsdirektivets mening. Befintligt erkännande och relationen till den nya lagen I den nuvarande regleringen av vissa yrken som inte har ansetts vara reglerade förekommer bestämmelser eller ordningar som innebär att personer med utländsk utbildning eller utländska yrkeskvalifikationer kan ges rätt att utöva yrket. Sådana bestämmelser är i linje med yrkes- kvalifikationsdirektivets syfte, även om regleringen inte utformats i för- hållande till direktivet. I den mån regeringen bedömer att yrket ska om- fattas av direktivet är det dock viktigt att låta direktivets bestämmelser gälla fullt ut. Genom att yrket i fråga omfattas av den nya lag om erkänn- ande av yrkeskvalifikationer som föreslås i propositionen omfattas berörda myndigheter t.ex. av de tidsfrister som anges i direktivet och individen har möjlighet att överklaga beslut. Vissa utgångspunkter för reglering av yrken m.m. Regeringen delar uppfattningen att den övergripande inriktningen bör vara att minska antalet reglerade yrken (se ovan). friheten inskriven i grundlagen och regeringen ser inga skäl för att ändra Prop. 2015/16:44 det faktum att har jämförelsevis få reglerade yrken. krav för att utöva yrkesverksamhet ska endast ställas när det finns ange- lägna skäl för det, som t.ex. för att värna patientsäkerhet, konsument- skydd och säkerheten för allmänheten. Yrkesregleringar ska utformas på ett väl avvägt sätt så att regleringen blir så lite ingripande som möjligt och inte ger upphov till diskriminering utifrån vilket land yrkeskvalifika- tionerna inhämtats (dvs. i enlighet med inremarknadstestet i artikel 59.3). I sammanhanget kan det noteras att yrkeskvalifikationsdirektivet inte syftar till att reglera rätten att utöva vissa yrken. Syftet är i stället att – genom att reglera erkännandet av utländska yrkeskvalifikationer – jämställa yrkesutövare som har förvärvat sina kvalifikationer inom landet med de yrkesutövare som har likvärdiga utländska kvalifikationer. Av artikel 165 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) framgår bl.a. att unionen ska bidra till utvecklingen av en utbild- ning av god kvalitet genom att främja samarbetet mellan medlems- staterna och genom att vid behov stödja och komplettera deras insatser, som unionen fullt ut ska respektera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation. Av punkt 4 i samma artikel framgår vidare att stimulansåtgärder som Euro- paparlamentet och rådet beslutar om för att bidra till de mål som anges i artikeln inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. Fördraget ger dock vissa möjligheter att styra medlemsstaternas utbildningskrav. Fördraget förutsätter att villkoren för att få utöva vissa yrken, bl.a. läkaryrket och liknande yrken, samordnas (artikel 53.2). Det innebär b.la. att yrkeskvalifikationsdirektivet i viss utsträckning omfattar utbildning när det gäller de yrken som omfattas av automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer vid samordnade minimi- krav för utbildning (se avsnitt 11.3). Regeringen anser dock att det är av vikt att värna att utbildningens innehåll och utbildningssystemets organi- sation fortsätter att vara en nationell angelägenhet. 5En ny lag om erkännande av yrkeskvalifikationer Regeringens förslag: Yrkeskvalifikationsdirektivets grundläggande generella bestämmelser ska genomföras i svensk rätt genom en ny lag om erkännande av yrkeskvalifikationer. Lagen ska bl.a. ange de rätt- igheter som en yrkesutövare, som vill utöva ett reglerat yrke i , har i fråga om tillfällig yrkesutövning och om erkännande av yrkes- kvalifikationer. Gällande lagar som rör reglerade yrken ska anpassas till den generella regleringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivet och de genomförandeakter och dele- gerade akter som antas med stöd av direktivet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom lant- bruksuniversitet (SLU) tillstyrker eller har inget att invända mot utred- ningens förslag om horisontell reglering. Detta gäller bl.a. Kom- merskollegium, , , akade- mikers centralorganisation () och kommuner och landsting. SLU anser att en horisontell förordning i många stycken blir för generell och svårtolkad och anser att det skulle vara en fördel om vissa delar fort- farande låg kvar inom respektive sektorsförfattning. Ett antal remissinstanser har synpunkter på den närmare anpassningen av gällande lagar som rör reglerade yrken. anser att det bör övervägas om ändringar även behöver göras i (2010:900). Transportstyrelsen påpekar att bestämmelserna i taxitrafik- lagen (2012:211) om krav för att få taxiförarlegitimation bör ändras om taxichaufför ska betraktas som ett reglerat yrke. I den mån remissinstansernas synpunkter gällande den närmare anpass- ningen av sektorsförfattningar rör ett visst område i propositionen behandlas synpunkterna där. Skälen för regeringens förslag Ändringsdirektivet ska vara genomfört i medlemsstaterna och behöver därmed genomföras i svensk rätt. Rege- ringens överväganden kring hur genomförandet av yrkeskvalifikations- direktivet bör ske i redovisas nedan. Unionslagstiftningen om erkännande av yrkeskvalifikationer har genomförts i svensk rätt genom sektorsspecifika författningar, dvs. i de författningar som rör respektive yrke. Det finns alltså ingen horisontell nationell reglering, dvs. ingen övergripande generell reglering som gäller samtliga reglerade yrken. Denna omständighet är sannolikt en naturlig följd av att harmoniseringen av erkännandet av yrkeskvalifikationer har skett gradvis genom genomförandet av ett stort antal sektorspecifika rättsakter , då undertecknade . När det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet antogs 2005 fanns det således redan reglering i respektive sektorsförfattning på plats i svensk rätt. Det generella direktivet kunde därför i stora stycken genomföras genom justeringar i denna sektorsreglering. För- och nackdelar med den nuvarande regleringstekniken Det finns både för- och nackdelar med den regleringsteknik som har använts. En av fördelarna är att de myndigheter som handlägger ärenden om erkännande av utländska yrkeskvalifikationer och den enskilde kan hitta de relevanta bestämmelserna om erkännande av utländska yrkeskvalifikationer i samma lagar och förordningar som de bestämmelser som gäller rent nationella ärenden om tillträde till ett reg- lerat yrke. Den regleringsteknik som använts på området har medfört att Prop. 2015/16:44 genomförandet av direktivets generella bestämmelser, dvs. som gäller för samtliga reglerade yrken, har skett på olika sätt i de olika sektorerna. Exempelvis kan en och samma direktivbestämmelse ha genomförts på lagnivå i en sektor, på förordningsnivå i en annan sektor och genom myndighetsföreskrifter i en tredje sektor. Detta gäller t.ex. direktivets bestämmelse om lämplighetsprov som för advokater genomförs i , för besiktningstekniker i fordonsförord- ningen och för fastighetsmäklare i fastighetsmäklarinspektionens före- skrifter, se 8 kap. 2 § tredje stycket (1942:740), 8 kap. § fordonsförordningen (2009:211) och 13 § Fastighetsmäklar- inspektionens föreskrifter om registrering som fastighetsmäklare (2013:3). Några bestämmelser som noggrant har genomförts i vissa sektorer avspeglas inte alls i andra sektorers regelverk. Vidare har direktivtexten vid genomförandet tolkats på olika sätt inom olika sektorer, vilket innebär att den nationella regleringen också skiljer sig åt till sin ordalydelse trots att den grundar sig på samma unions- lagstiftning. Ett exempel på detta är reglerna för tillfälligt utövande inom legitimationsyrkena. Tillfälliga yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård får verka utan legitimation. Inom hälso- och sjukvården gäller i stället att yrkesutövarnas förhandsunderrättelse automatiskt anses utgöra en ansökan om en tidsbegränsad legitimation. Omotiverade olikheter i sektorsregleringen är inte lämpliga och medför risk för olika tillämpning beroende på sektor. Detta bör därför enligt regeringens mening undvikas framöver. För de behöriga myndigheterna innebär den nuvarande regleringstekniken att de inte fullt ut kan dra nytta av varandras erfarenheter när det gäller den praktiska tillämpningen av i grunden samma unionslagstiftning. Det finns följaktligen en uppenbar risk för diskrepanser mellan sektorerna när det gäller införlivandet av de rättigheter som direktivet syftar till att ge yrkesutövare med utländsk utbildning eller yrkeserfarenhet. Enligt regeringens uppfattning kan olik- heter i den nationella regleringen därför försvåra utvecklingen av en en- hetlig praxis. Genom ändringsdirektivet införs ett antal möjligheter för kommissio- nen att genom att anta genomförandeakter och delegerade akter precisera för vilka yrken europeiskt yrkeskort respektive gemensamma utbild- ningsramar och utbildningsprov ska införas. I de delar genomförande- akter och delegerade akter ännu inte har antagits i fråga om dessa före- teelser går ändringsdirektivet inte att genomföra sektoriellt. Sektorsreglering ersätts med horisontell reglering Det finns flera nackdelar förknippade med ett sektoriellt genomförande av direktivets generella bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning är nackdelarna med den nuvarande regleringstekniken större än fördelarna. I syfte att säkerställa ett korrekt och enhetligt genomförande bör därför denna regleringsteknik överges i fråga om direktivets generella bestäm- melser. I motsats till vad SLU menar är nackdelar med en horisontell förordning anser regeringen att en sådan regleringsteknik sannolikt medför en mer likartad tolkning och tillämpning av de generella 2015/16:44 Direktivbestämmelser som är av generell karaktär och inte endast tar sikte på en viss sektor bör därför i stället genomföras genom sektors- övergripande, horisontella författningar. Genom en horisontell reglering, som är tillämplig på alla yrken som i direktivets mening är reglerade, säkerställs att direktivet genomförs även i fråga om yrken som kan komma att bli reglerade och som då kommer att omfattas av den nya lagen. Som utvecklas närmare nedan, finns det dock anledning att genomföra vissa mer detaljbetonade bestämmelser som endast rör ett eller fåtal yrken i sektorslagstiftningen. Lagrådets synpunkter på författningsstrukturen Lagrådet har ansett att den nuvarande strukturen med enbart sektorsvis reglering är tydligare än den nya föreslagna strukturen och att tekniken med parallella regelverk gör regleringen svåröverskådlig och i vissa fall motsägelsefull. Vidare har Lagrådet ansett att de föreslagna principerna för vad som ska regleras i den horisontella lagen respektive i sektors- författningar inte har följts konsekvent. Lagrådet har även framfört att om lagstiftning sker i enlighet med föreslagna principer, bör det följas upp av en generell översyn när det gäller sambandet mellan den nya lagen och sektorsförfattningarna. Som angetts ovan ser regeringen ett antal nackdelar med det sektors- visa genomförandet och flera fördelar med att det ersätts av en horison- tell reglering. Härutöver kan följande tilläggas. Ett sektorsvis genomförande innebär att varje gång som ett nytt yrke regleras framöver behöver ett omfattande regelverk införas i de författ- ningar som rör det nya reglerade yrket. Om förutsättningarna för att utöva yrke ändras så att yrket inte längre anses utgöra ett reglerat yrke, innebär också ett sektoriellt genomförande att ett omfattande regelverk behöver upphävas i sektorslagstiftningen. Vid ett horisontellt genomförande blir en avreglering av ett yrke betyd- ligt enklare genom att den horisontella lagens bestämmelser helt enkelt inte längre kommer att gälla för yrket. Vidare innebär den horisontella lagen att de olika rättigheter, bl.a. i form av olika ordningar för erkännande, som direktivet ger yrkes- utövarna på ett överskådligt sätt samlas i en författning. Utöver dessa rättigheter innehåller direktivet även en mängd detaljerade bestämmelser som rör förfarandet i olika typer av ärenden enligt direktivet. Om de olika rättigheter och förfaranderegler som direktivet föreskriver skulle genomföras på ett fullständigt och korrekt sätt i varje sektor, skulle detta innebära att merparten av de bestämmelser som föreslås i den horison- tella lagen och avses anges i den horisontella förordningen skulle behöva upprepas i de författningar som rör varje sektor. Att tynga varje sektors- reglering genom att för varje sektor för sig upprepa ett så omfattande regelverk vore enligt regeringens mening en otymplig regleringsteknik. Ändringsdirektivet har också inneburit att de bestämmelser som behöver genomföras nationellt har blivit fler . Exempelvis har det tillkommit nya ordningar för erkännande vid gemensamma utbild- ningsprinciper och gemensamma utbildningsprov, möjlighet att ansöka och erhålla ett euroepiskt yrkeskort och ett stort antal förfarande- bestämmelser kopplade till yrkeskortet. Detta innebär att en horisontell reglering, i stället för en upprepning i varje sektor, är mer angelägen än vid genomförande av det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet. Motsvarande behov av att i en horisontell lag samla direktivbestäm- melser som bara avser ett eller ett fåtal yrken föreligger däremot inte. I dessa fall skulle det i stället tynga den nya lagen om den innehöll detaljerade sektorsspecifika bestämmelser för olika reglerade yrken i olika frågor. Regeringen delar dock Lagrådets uppfattning att förhands- underrättelse och förhandskontroll vid tillfällig yrkesutövning är frågor som borde framgå redan av den horisontella lagen, även om mer detaljerade bestämmelser härom anges i sektorsförfattning för vissa yrken. Till följd av Lagrådets påpekande föreslår därför regeringen ett tillägg om förhandsunderrättelse och förhandskontroll i 7 § i lagförslaget. Med anledning av Lagrådets synpunkt att 17 § om språkkontroll på ett missvisande sätt ger intryck av att vara uttömmande, föreslår regeringen även ett tillägg i 17 § andra stycket som innebär att vad som anges där om språkkontroller gäller om inte annat föreskrivs. På motsvarande sätt som föreslås i föregående stycke framgår det av 13 och 14 §§ i lagförslaget, som rör automatiskt erkännande vid samordnade krav på utbildning, att det finns kompletterande bestämmelser om dessa ordningar i sektorsregleringen. Även om dessa ordningar endast rör vissa reglerade yrken, och mer detaljerade bestämmelser härom anges i sek- torsförfattning, är det av tydlighetsskäl viktigt att dessa ordningar fram- går redan av den nya lagen. När det gäller gemensamma utbildningsramar och gemensamma utbildningsprinciper i 15 och 16 §§ i förslaget till horisontell lag, är det inte klart för vilka yrken dessa erkännandeordningar kommer att tillämpas. I dessa fall är det alltså inte ens möjligt att genomföra direktivet sektoriellt. Att samtliga ordningar för erkännande och övriga rättigheter som direktivet ger yrkesutövarna anges i den horisontella lagen är enligt rege- ringens mening till fördel för tillämparna. Både de behöriga myndig- heterna och yrkesutövarna kan därmed på ett samlat sätt få överblick över de grundläggande rättigheter som direktivet ger och hur dessa rättigheter förhåller sig till varandra. Ett exempel på detta är att en yrkesutövare som inte uppfyller villkoren för något automatiskt erkännande i stället har möjlighet att bli erkänd enligt den generella ord- ningen. Det kan också särskilt noteras att det bland den stora mängd remiss- instanser som yttrat sig över förslaget till horisontell reglering endast är en enda remissinstans som har haft synpunkter på den föreslagna struk- turen. Mot bakgrund av vad som angetts ovan anser regeringen att fördelarna med en horisontell reglering väger tyngre än de nackdelar som Lagrådet har uppmärksammat och att direktivet därmed bör genomföras i enlighet med den i lagrådsremissen föreslagna strukturen. Vidare menar rege- ringen att det är för tidigt att ta ställning till behovet av en sådan översyn som Lagrådet föreslår. Regeringen avser dock att följa hur den nya strukturen kommer att fungera i praktiken och vid behov åter- komma i frågan. 2015/16:44 Reglering i lag eller förordning? Yrkeskvalifikationsdirektivet ger yrkesutövare med utländska yrkeskvali- fikationer rätt att under vissa förutsättningar få sina kvalifikationer erkända och därmed möjlighet att arbeta och bedriva näringsverksamhet inom reglerade yrken. Direktivet reglerar däremot inte vilka kvalifika- tioner som krävs eller vilka andra krav som ska vara uppfyllda för att få utöva ett yrke i . Dessa krav finns i de svenska författ- ningar som rör respektive reglerat yrke och får anses utgöra betungande bestämmelser för den enskilde. Regeringens uppfattning är att den reglering som anger vilka yrkes- kvalifikationer som krävs för att få utöva ett yrke och den rätt som direktivet ger den enskilde att få sina utländska kvalifikationer erkända ska betraktas i ett sammanhang, där rätten att få utländska kvalifikationer erkända utgör lättnader eller undantag i en huvudsakligen betungande reglering som förutsätter att vissa yrkeskvalifikationer krävs.