prop · H203107 · 2015-04-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:107 Vissa frågor med anledning av införandet av en nationell referensram för kvalifikationer för Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen görs bedömningen att en s.k. nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande bör införas i enlighet med och rådets rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EUT C 111, . Med kvalifikation avses ett dokumenterat resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, t.ex. examina, certifikat och diplom. Referensramarna ska underlätta jämförelser nationellt och internationellt av vilka nivåer kvalifikationer motsvarar i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser och syftar till att främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. Den nationella referensramen bör innehålla åtta nivåer som var och en beskriver det resultat av lärande som är av betydelse för respektive nivå. Regeringen bör fastställa vilken nivå vissa kvalifikationer motsvarar. Ett ansökningsförfarande som avser nivåbedömning av kvalifikationer som inte fastställs av regeringen bör också införas. Ansökan bör kunna göras av den som utfärdar en kvalifikation, prövas av Myndigheten för () och kunna överklagas till . För en sådan ansökan bör sökanden betala en avgift. I propositionen föreslås därför en ny lag med bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en sådan avgift. Den nya lagen föreslås träda i kraft . 2014/15:107 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande .................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. och rådets rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande ........ En europeisk referensram och nationella Roll och uppdrag för Myndigheten för En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt En nationell referensram för livslångt lärande bör Ett ansökningsförfarande för vissa kvalifikationer ........... Överklaganden av beslut om nivån på kvalifikationer för livslångt lärande ................................. En ny lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande ................ Förslag till lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande ................ Sammanfattning av departementspromemorian En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande. 2014/15:107 2 Förslag till lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande Härigenom föreskrivs följande. 1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för en ansökan om att få ett beslut om vilken nivå en kvalifikation motsvarar i den nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Promemorian En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande har utarbetas inom (, U2014/4373/GV). En sammanfattning av departementspromemorian och lagförslagen i promemorian finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2014/4373/GV). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag, se avsnitt 5.3. rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för En europeisk referensram och nationella beslutade och rådet en rekomm- endation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (rekommendationen om EQF, EUT C 111, . rekommendationen är att bidra till att modernisera utbildningssystemen inom samt stärka kopplingarna mellan utbildning och arbetsliv (ingresspunkt 13). Syftet med den europeiska referensramen, som finns intagen som bilaga II till rekommendationen, är att främja livslångt lärande och förbättra anställbarhet, rörlighet och social integrering för arbetstagare och studerande inom EU (ingresspunkt 12). Referensramen består av åtta nivåer som beskriver det resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser som är av betydelse för respektive nivå. Resultat av lärande är ett centralt begrepp i rekommendationen och kan utryckas som det en individ vet, förstår och kan göra när en lärandeprocess är avslutad. definieras en kvalifikation som ett formellt resultat av en bedömnings- och valideringsprocess som ges när ett behörigt organ fastställer att en person har uppnått resultat av lärande som motsvarar fastställda kriterier (bilaga I till rekommendationen). Med kvalifikation avses således ett dokumenterat resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, t.ex. utbildningsbevis, examina, certifikat och diplom. Referensramen omfattar alla typer av kvalifikationer från såväl utbild- ningssystemet som arbetslivet. Referensramen beskriver inte enskilda personers meriter utan ska fungera som ett översättningsverktyg som på systemnivå kan beskriva olika kvalifikationer i form av resultat av Det innebär att den ska underlätta jämförelser mellan de kvali- fikationer som utfärdas i olika medlemsstater. För att bidra till att skapa förtroende för de kvalifikationer som utfärdas rekommenderas medlemsstaterna att tillämpa de principer för kvalitetssäkring inom högre och yrkesinriktad utbildning som är framtagna till stöd för genom- förandet av den europeiska referensramen för kvalifikationer (bilaga III till rekommendationen). För att underlätta jämförelse mellan ländernas kvalifikationer bör medlemsstaterna införa nationella referensramar som kan kopplas till den Detta ska ske genom att medlemsstaterna på ett tydligt sätt hänvisar nivåerna i de nationella referensramarna till de nivåer som anges i den europeiska referensramen i bilaga II till rekomm- endationen om EQF. Medlemsstaterna rekommenderas också att se till att alla nya bevis på kvalifikationer och Europassdokument som utfärdas av behöriga myndigheter innehåller en tydlig hänvisning till den rele- vanta nivån i den europeiska referensramen för kvalifikationer. På så sätt Prop. 2014/15:107 kan man öka användarvänligheten och underlätta för arbetsgivare att förstå nivån på ett kvalifikationsbevis som en arbetssökande uppvisar. Hur nivåerna i de nationella referensramarna förhåller sig till den euro- peiska referensramen ska beskrivas i s.k. referensrapporter som varje medlemsstat presenterar för den rådgivande gruppen för EQF. Denna grupp infördes när rekommendationen om EQF antogs. Gruppen ansvarar för den övergripande samordningen och enhetligheten och ska främja öppenheten i arbetet med att koppla de nationella referensramarna till den europeiska referensramen för kvalifikationer. Det ingår i gruppens uppdrag att diskutera och klargöra om skillnader i ländernas hänvisning av kvalifikationer i de nationella referensramarna till de nivåer som anges i den europeiska referensramen är innehållsmässigt motiverade eller inte. Gruppen har tagit fram gemensamma kriterier som alla länder använder för att strukturera sina nationella hänvisningsrapporter. Den rådgivande gruppen går igenom referensrapporterna och får möjlighet att lämna synpunkter på hur medlemsstaternas nationella kvalifikationsnivåer kopplas till kvalifikationsnivåerna i den europeiska referensramen. Det är varje medlemsstats ansvar att säkerställa att de i de nationella referensramarna på ett korrekt sätt hänvisar till den europeiska referensramen och att kontinuerligt uppdatera sin referensrapport samt att i det arbetet ta hänsyn till de diskussioner som förs i den rådgivande gruppen. Europeiska kommissionen bygger upp en webbportal där medlemsstaternas referensrapporter och de nationella kvalifikationernas kopplingar till den europeiska referensramen offentliggörs (). Förhållandet till referensramen för examina inom högskoleområdet I rekommendationen om EQF anges att den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande är förenlig med, men inte ersätter, den europeiska övergripande referensramen för examina inom högskoleområdet (QF-EHEA) som utarbetats inom ramen för Bolognaprocessen. Referensramen för examina inom högskoleområdet består av generella beskrivningar av resultat av lärande för de tre olika kvalifikationsnivåerna grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. I har de olika nivåerna införts dels genom krav i högskolelagen (1992:1434) och i förordningar som ansluter till den lagen om att utbildning ska ges på de tre nivåerna, dels genom att examina avläggs på en nivå i enlighet med examensbeskrivningarna i bilagor till dessa förordningar (högskoleförordningen [1993:100], förordningen [1993:221) för och förordningen [2007:1164] för Försvarshögskolan). De examina på dessa nivåer som regeringen med stöd av högskolelagen har meddelat föreskrifter om, kan endast utfärdas av de universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda examina enligt högskolelagen och de förordningar som ansluter till den lagen liksom av de enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Universitets- och högskolerådet är nationell samordningspunkt för den övergripande europeiska gemensamma referensramen för examina inom högskole- 2014/15:107 området och representerar i det nätverk för referensramen som har etablerats av inom ramen för Bolognaprocessen. Av rekommendationen om EQF framgår att den inte påverkar tillämpningen av och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer. Genomförandet av rekommendationen i andra länder En rekommendation är inte juridiskt bindande för medlemsstaterna. Det innebär att det är frivilligt för medlemsstaterna att införa nationella referensramar för kvalifikationer. Formerna för en nationell referensram beslutas av varje enskild medlemsstat i enlighet med dess författningar och praxis. Samtliga medlemsstater har dock valt att följa rekommendationen. genomförs den i 36 europeiska länder och samtliga har valt att utarbeta nationella referensramar. Regeringen har aviserat att avser att införa rekommendationen och skapa en nationell referensram för kvalifikationer (se prop. 2010/11:1, utg.omr. 16, avsnitt 6.2.1, bet. 2010/11:UbU1, rskr. 2010/11:118, prop. 2011/12:1, utg.omr. 16, avsnitt 5.2.2, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98, prop. 2012/13:1, utg.omr. 16, avsnitt 7.2.5, bet. 2012/13:UbU1, rskr. 2012/13:113 och prop. 2013/14:1, utg.omr. 16, avsnitt 4.6.3, bet. 2013/14:UbU1, rskr. 2013/14:104). Roll och uppdrag för Myndigheten för Nationell samordningspunkt för EQF Enligt rekommendationen om EQF bör en medlemsstat utse en nationell samordningspunkt som, tillsammans med andra berörda nationella myndigheter, ska stödja och styra kopplingen mellan den nationella referensramen och den europeiska referensramen. ningspunkter har inrättats i 36 länder. (MYH) är nationell samordningspunkt för EQF (se 9 § 2 förordningen [2011:1162] med instruktion för Myndigheten för Myndigheten ansvarar för en webbplats () som har utarbetats tillsammans med dåvarande . med webbplatsen är att sprida information om rekommendationen om EQF, om referensramen för högre utbildning (QF-EHEA) samt om utvecklingen av en nationell referensram för kvalifikationer och dess framtida koppling till den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Myndigheten för uppdrag att föreslå en nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande Regeringen har gett MYH flera uppdrag om att föreslå en nationell referensram för kvalifikationer. En viktig utgångspunkt för uppdragen har varit att både kvalifikationer inom det offentliga utbildningssystemet och andra kvalifikationer ska kunna ingå i en nationell referensram för kvalifikationer. De kvalifikationer som utfärdas inom det offentliga utbildningssystemet är väl kända av aktörer i men de utgör endast en del av det totala antalet kvalifikationer som utfärdas i landet, eftersom det finns många branscher och privata företag som också utfärdar kvalifikationer. En förutsättning för myndighetens arbete har varit att nivåerna ska utformas så att de täcker in alla delar av det offentliga utbildningssystemet som de också ska kunna inkludera kvalifikationer som utfärdas av privata aktörer och branscher. Det har varit viktigt att myndighetens arbete med att föreslå en nationell referensram för kvalifikationer präglas av öppenhet och dialog med berörda intressenter och myndigheter så att de förslag som myndigheten presenterar är väl förankrade. Återrapporteringarna från MYH finns tillgängliga på uppdrag. På uppdrag av regeringen (U2010/5771/SV) inrättade MYH en rådgivande grupp bestående av , dåvarande , , Kommuner och Landsting, akademikers centralorganisation, , i , Arbetsförmedlingen och Företagarna. bildade MYH även en referensgrupp bestående av organisationer och myndigheter som ingår i det offentliga utbildningssystemet eller har en nära anknytning till utbildningsområdet. MYH har även använt sig av projektgrupper, konferenser och remissförfarande för att förankra sina förslag och inhämta synpunkter. De förslag som har tagits fram av MYH har legat till grund för departementspromemorian En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (se avsnitt 3). 2014/15:107 5 En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande En nationell referensram för livslångt lärande Regeringens bedömning: En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande bör införas. Referensramen bör utformas på så sätt att den kan inkludera kvalifikationer som utfärdas såväl inom det offentliga utbildningssystemet som av andra aktörer. Syftet med referensramen bör vara att underlätta jämförelser nationellt och internationellt av vilka nivåer sådana kvalifikationer motsvarar i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser för att därigenom främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. Den nationella referensramen bör innehålla åtta nivåer som beskriver det resultat av lärande som är av betydelse för respektive nivå uttryckt i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag, däribland Statens skolverk, (), Universitets- och högskolerådet (UHR), , , (), Kungl. högskolan (KTH), , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting (SKL), , Byggindustrier, Landsorganisa- tionen i (LO), akademikers centralorganisation (), (), , universitetslärarförbund (SULF) och (SFS). , Industriarbetsgivarnas kompetensråd, och påpekar att det är viktigt att synliggöra all form av lärande, oavsett om det skett inom det formella utbildningsväsendet eller i arbetslivet eftersom det underlättar för arbetsgivare att bedöma kvalifikationer och kommer att leda till ökad anställningsbarhet för den enskilde. Även anser att det är särskilt positivt att referensramen omfattar såväl kvalifikationer från det traditionella utbildningssystemet som från arbetslivet, eftersom det understryker att lärande är en process och sker i olika samman- Några remissinstanser, däribland Linnéuniversitetet, Högskolan i , Arbetsförmedlingen, , , , TCO och , anser att den föreslagna referensramen kan underlätta validering. utom att en nationell referensram kan bidra till ökad kommunikation mellan aktörer inom utbildningssystemet och på arbetsmarknaden och till att stimulera ökad användning av validering som ett verktyg för ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Byggindustrier anser att Prop. 2014/15:107 formuleringen av kvalifikationskraven i form av resultat av lärande skapar möjligheter att underlätta kommunikationen mellan branschen och det offentliga utbildningssystemet. menar att förslaget bidrar till att stärka kopplingen mellan utbildning och arbetsliv så att kompetensförsörjningen kan underlättas. Flera remissinstanser, däribland UKÄ, , , kommun, och Vuxenutbildning i samverkan, anser att det är en fördel att det finns en tydlig koppling mellan den nationella referensramen och den europeiska och att det är lämpligt att den nationella referensramen nära ansluter till de av EU formulerade kvalifikationsnivåerna, både till antal och till grundinnehåll. Flera remissinstanser, däribland , och (), är positiva till förslaget att införa en nationell referensram, men ser vissa risker med att inkludera kvalifikationer som utfärdas både inom det offentliga utbildningssystemet och kvalifikationer som utfärdas av andra aktörer. Synpunker som framförs är bl.a. svårigheter att göra det på lika villkor och att det finns en risk att olika typer av utbildningar kan uppfattas som jämförbara eller till och med utbytbara. påpekar att det finns väsentliga innehållsskillnader mellan förordningsreglerade konstnärliga högskoleutbildningar och övriga eftergymnasiala konstnärliga utbildningar och ser en risk att referensramen kan komma att användas som grund för systematisk validering av konstnärliga utbildningar som inte är högskoleutbildningar in i de akademiska utbildningarna. är avvisande till att införa ett öppet och generellt nationellt ramverk eftersom utbildningar av mycket olikartad karaktär förs in i en gemensam nivåindelning. Även är tveksamt till införandet av en nationell referensram, bl.a. med hänvisning till att forskning visat på påtagliga problem med att utveckla generella kvalifikationstaxonomier. SUHF har påpekat att införandet av en nationell referensram är en stor och omfattande förändring och förespråkar, i likhet med , att en sådan bör föregås av en pilotverksamhet. poängterar att de nu förslagna förändringarna i angivna lagar och förordningar kan komma att medföra en potentiellt stor förändring av utbildningsmarknaden. Det kan därför enligt finnas skäl att innan reformen beslutas genomföra en konsekvensanalys av hur den kommer att påverka nuvarande utbildningsmarknad. Förslaget om en nationell referensram avstyrks av Specialpedagogiska skolmyndigheten, och . Specialpedagogiska skolmyndigheten saknar en analys av vad tillämpningen av förslagen i promemorian innebär för gruppen personer med funktionsnedsättning. anser att förslaget innehåller oklarheter, bl.a. när det gäller tolkningen av den information referensramen ger och konsekvenserna för i fråga om validering. avstyrker förslaget eftersom de administrativa kostnaderna enligt rådet är ofullständigt beskrivna och konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Skälen för regeringens bedömning En nationell referensram bör införas Människor lär genom hela livet i många olika sammanhang. Lärandet sker ibland inom det offentliga utbildningssystemet, ibland på annat sätt, t.ex. inom arbetslivet eller i privata utbildningsanordnares regi utanför det offentliga utbildningssystemet. Lärandet kan resultera i någon form av kvalifikation. Som nämnts i avsnitt 4.1 avses med kvalifikation i detta sammanhang ett dokumenterat resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, t.ex. ett utbildningsbevis, en examen, ett certifikat eller ett diplom. Kvalifikationer kan således vara vitt skilda till sin karaktär. Det innebär att det kan vara svårt att bedöma vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som en kvalifikation på en viss nivå faktiskt representerar. Det gör det också svårt att förstå hur en kvalifikation förhåller sig till andra kvalifikationer. Denna problematik blir ännu större i ett internationellt perspektiv, särskilt som de nationella utbildningssystemen skiljer sig från medlemsstat till medlemsstat inom EU då de formats utifrån nationell politik och olika institutionella förutsättningar. Den grundläggande idén med den europeiska referensramen och införandet av nationella referensramar är att det ska det bli enklare för enskilda personer, arbetsgivare och utbildningsanordnare att förstå på vilken nivå en kvalifikation ligger. Det bör i sin tur underlätta för den som vill studera eller arbeta utomlands. Bättre förståelse för nivån på kvalifikationer i olika länder bör i sin tur kunna bidra till att underlätta anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande. Ett införande av en nationell referensram kan därmed främja såväl nationell som internationell rörlighet. En övervägande majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till att införa en nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande i . Regeringen anser, i likhet med , att det är viktigt för individen, tilltänkta arbetsgivare och därmed också för samhället i stort att över nationsgränserna kunna förstå på vilken nivå utbildningar befinner sig. Regeringen delar vidare bl.a. Svenskt Näringslivs och Teknikföretagens yrkesnämnds uppfattning att en nationell referensram kan underlätta rörligheten på EU:s inre marknad. Regeringen anser därför att en nationell referensram bör införas i enlighet med rekommendationen om EQF. Regeringen vill dock understryka att rekommendationen inte syftar till att harmonisera innehållet i de nationella kvalifikationssystemen i de olika medlemsstaterna utan endast till att öka förståelsen för vad kvalifikationerna i de olika medlemsstaterna innebär. Den nationella referensramen bör omfatta även andra kvalifikationer än sådana som utfärdas inom det offentliga utbildningssystemet Som nämnts i avsnitt 4.1 är syftet med den europeiska referensramen att främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. För att kunna uppnå detta syfte är den europeiska referensramen utformad så att olika typer av kvalifikationer från såväl utbildningssystem som arbetsliv kan Av rekommendationen om EQF framgår det tydligt att med- lemsstaterna bör inkludera kvalifikationer från olika aktörer, dvs. offentliga som privata utbildningsanordnare. Medlemsstaterna väljer dock olika tillvägagångssätt. stater avser endast att inkludera kvalifikationer som ingår i det formella utbildningssystemet, dvs. det utbildningssystem som staten ansvarar för. Andra medlemsstater har inkluderat eller avser att inkludera kvalifika- tioner utanför det formella utbildningssystemet. Den är öppen för kvalifikationer utanför det formella utbildningssystemet, t.ex. kvalifikationer från internationella företag inom informations- och kommunikationsteknologi (IKT). kan kvalifikationer som utfärdats av privata aktörer inkluderas i referensramen och den marknadsförs också aktivt som en möjlighet för utbildningsanordnare att uppnå ökad jämförbarhet med andra kvalifikationer såväl nationellt som i . anordnare uppmanas även att använda principen om läranderesultat för att stärka länken till arbetsmarknaden. tillåter att icke-traditionella kvalifikationer ingår i referensramarna. har kvalifikationer från IKT-sektorn, som ges ut av såväl internationella som nationella företag, inkluderats i den nationella I placeras kvalifikationer som finns i ett