prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — över planen, inte är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, och inte heller kan antas medföra en betydande miljö- Enligt regeringens mening bör det även vara en förutsättning att dessa kriterier är uppfyllda för att det ska vara möjligt att tillämpa det förenklade förfarandet för att upphäva en fastighetsindelningsbestäm- Upphävandet av fastighetsindelningsbestämmelsen ska således vara förenligt med de kriterier som anges i 5 kap. 38 b § första stycket PBL för att det förenklade förfarandet ska kunna komma i fråga. kriterier bör vanligtvis vara uppfyllda för den typ av ärenden som det nu är fråga om och kriterierna bör i normalfallet således inte utgöra något hinder för att det förenklade förfarandet ska kunna tillämpas. Den tänkta ordningen är avsedd som en möjlighet, men ingen skyldig- het, för kommunen att handlägga planen med ett förenklat förfarande. Om så är lämpligt, finns det inget som hindrar att kommunen tillämpar de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan. Enligt förslaget i promemorian undantas bl.a. sakägarna utanför plan- området från kravet på samråd. Lantmäteriet har framfört synpunkter på hur termen planområde bör förstås i detta sammanhang. Enligt äldre lagstiftning var tomtindelningar och fastighetsplaner sär- skilda planinstrument som inte direkt var knutna till en särskild detalj- plan, på det sätt som är fallet med fastighetsindelningsbestämmelserna. Tomtindelningar och fastighetsplaner infördes, ersattes eller upphävdes genom särskilda planprocesser som inte nödvändigtvis behövde omfatta detaljplanen, och omvänt kunde också detaljplanen eller en del av den ersättas av en ny utan att tomtindelningen eller fastighetsplanen berördes eller ändrades. Resultatet har blivit att det är relativt ovanligt att den gällande detaljplanen, och de äldre fastighetsindelningsbestämmelser som gäller inom den, har samma geografiska omfattning. Inte sällan är det så att dokumentet med de äldre fastighetsindelningsbestämmelserna spänner över flera detaljplaner eller att det inom den gällande detaljplanen finns flera tomtindelningar eller fastighetsplaner. Ofta är det även så att den förrättningsåtgärd som föranleder ett upphävande av fastighetsindelningsbestämmelserna (eller del av dessa), omfattar ett tredje område. Det geografiska område som upphävandet avser behöver således inte överensstämma med den utbredning som detaljplanen eller tomtindelningen respektive fastighetsplanen har. Det är med andra ord vanligt att upphävandet av fastighetsindelningsbestämmelser endast omfattar en del av en detaljplan eller en del av den tomtindelning eller fastighetsplan som innehåller fastighetsindelningsbestämmelserna. I förhållande till vad som föreslogs i promemorian anser regeringen att det behöver förtydligas att samråd inte behöver ske med sakägarna utanför det berörda området. Med detta avses således det geografiska område för vilket upphävandet sker, vilket inte nödvändigtvis sammanfaller med det område som omfattas av den gällande detaljplanen, tomtindelningen eller fastighetsplanen. Detta medför att det är angeläget att det av kommunens beslut tydligt framgår vilket område det är som omfattas av upphävandet, det vill säga vad som utgör ”det berörda området”. Även i nuvarande 5 kap. 38 a § används termen planområde, trots att det även där kan vara frågan om att bestämmelsen enbart ska tillämpas inom en del av det område som detaljplanen omfattar. Analogt med vad som redovisats ovan bör termen planområde i denna paragraf således ersättas med uttrycket ”det berörda området”. Vilka bestämmelser bör kunna upphävas med ett förenklat förfarande? Enligt 4 kap. 18 § PBL får kommunen i en detaljplan bestämma en största eller minsta storlek på fastigheter, bestämma markreservat för gemensamhetsanläggningar samt, om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande, bestämma 1.hur området ska vara indelat i fastigheter, 2.de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas, 3.de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar, och 4.de fastigheter som ska delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som ska tas i anspråk för anläggningarna. Paragrafen kan sägas behandla tre olika kategorier av detaljplanebestämmelser. Den första avser principerna för fastighetsindelningen, dvs. största eller minsta storlek på fastigheter. Vanligtvis är den byggrätt som detaljplanen medför inom ett visst område kopplad till planbestämmelser av detta slag, t.ex. att varje fastighet inom ett område ska vara och att varje fastighet endast får bebyggas med ett enbostadshus samt ett garage av viss storlek. Den andra kategorin (”bestämma markreservat för gemensamhetsanläggningar”, s.k. g-områden) avser principerna för inrättande av gemensamhetsanläggningar, dvs. ett sådant område som behöver reserveras för att göra det möjligt att en gemensamhetsanläggning kan komma till stånd. Den tredje kategorin utgörs av fastighetsindelningsbestämmelserna, dvs. sådana planbestämmelser som kan meddelas med stöd av punkterna 1–4. Medan de två tidigare kategorierna reglerar principer för indelningen och markanvändningen avser planbestämmelserna i denna kategori den exakta indelningen och utformningen av fastigheter, servitut, ledningsrätter, gemensamhetsanläggningar och liknande rättigheter. Sådana planbestämmelser får enbart införas om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande. Därtill ska sådana planbestämmelser utformas så att de uppfyller vissa krav i förrättningslagstiftningen. Regeringen anser att det förenklade förfarandet enbart bör avse upphävande av fastighetsindelningsbestämmelser enligt punkterna 1 och 2, dvs. planbestämmelser som avser hur området ska vara indelat i fastigheter samt planbestämmelser om de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas. Detta ansluter till vad som föreslogs i promemorian. Promemorian kunde dock förstås som att det förenklade förfarandet även skulle kunna tillämpas i fråga om andra planbestämmelser. Den lagtekniska lösningen bör därför justeras för att tydliggöra vilka detaljplanebestämmelser som kan upphävas enligt det förenklade förfarandet. Motivet till att inte även övriga planbestämmelser, som kan beslutas med stöd av paragrafen, bör omfattas av det förenklade förfarandet är att det i sådana fall ofta finns grannar eller andra intressenter som kan beröras indirekt av ett upphävande. Exempelvis medför upphävandet av en planbestämmelse om en viss minsta storlek för en fastighet ofta att byggrätten ökar för det berörda området, vilket kan ha stor betydelse för närboende, t.ex. genom att utsikten från grannfastigheten går förlorad eller att en uteplats kan komma att skuggas av en tillkommande byggnad. Sådana fall bör således inte omfattas av det förenklade förfarandet. På motsvarande sätt kan upphävande av planbestämmelser som avser gemensamhetsanläggningar beröra en större krets av personer där det förenklade förfarandet i vissa fall kan vara mindre lämpligt att tillämpa. Även en upphävd fastighetsindelningsbestämmelse kan i vissa fall göra det möjligt att bilda ytterligare fastigheter inom planområdet genom avstyckning. Ett sådant upphävande kan i vissa fall således medföra att t.ex. nya byggnader skulle kunna uppföras på styckningslotten. Nya byggnader kan dock enbart uppföras på sådan mark som enligt detaljplanen är lämplig för ny bebyggelse. Den tänkta ordningen att samråd inte ska behöva ske med andra sakägare utanför det berörda området kan i vissa fall medföra att sakägare kan komma att beröras indirekt av ett beslut att upphäva en fastighetsindelningsbestämmelse. Det finns därför anledning att påminna om att det finns flera andra funktioner i PBL m.m. som bidrar till att reducera risken för att olägenheter uppstår för omgivningen till följd av att en fastighetsindelningsbestämmelse upphävs. För det första finns i en detaljplan vanligtvis inte enbart fastighetsindelningsbestämmelser utan även bestämmelser om största eller minsta storlek på fastigheter. Sådana planbestämmelser bör inte kunna upphävas med stöd av det förenklade förfarandet. Att en fastighetsindelningsbestämmelse upphävs bör i normalfallet således inte medföra att exploateringsgraden påverkas på ett sådant sätt att det får betydelse för sakägarna utanför det berörda området. För det andra finns det bestämmelser i som förhindrar att byggnadsverk m.m. placeras och utformas på ett sätt så att den avsedda användningen eller byggnadsverket innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 § PBL). För det tredje får nya byggnader enbart uppföras på sådan mark som enligt detaljplanen är lämplig för ny bebyggelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att tro att den tänkta regleringen skulle kunna medföra annat än försumbara negativa konsekvenser för enskilda. Kraven på underlag bör behållas Enligt ÄPBL skulle det finnas en särskild handling, en s.k. genomförandebeskrivning, i samband med att ett förslag till en detaljplan upprättades. I denna skulle de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövdes för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen redovisas. Någon genomförandebeskrivning krävdes emellertid inte när en fastighetsplan eller en tomtindelning skulle upprättas, upphävas eller ändras. Den redovisning som tidigare skulle finnas i en särskild genomförandebeskrivning motsvaras av den redovisning som ska finnas i detaljplanebeskrivningen (4 kap. 33 § första stycket 3 PBL). Som redovisas i promemorian finns i gällande rätt inte någon möjlighet att utelämna denna information när en fastighetsindelningsbestämmelse upphävs. Regeringen delar den uppfattning som redovisas i promemorian i denna fråga, nämligen att den information som ska redovisas när en tomtindelning, fastighetsplan eller fastighetsindelningsbestämmelse ska upphävas i många fall bör kunna göras mycket kortfattad och enkel. Eftersom denna redovisning ofta har stor betydelse för att motiven till och konsekvenserna av upphävandet ska kunna förstås anser regeringen att det inte finns någon anledning att ta bort kraven på att denna information ska redovisas. Kraven på underlag bör följaktligen behållas. Bestämmelserna finns i 4 kap. 18, 30 och 39 §§, 5 kap. 38 a och 38 c §§ PBL. Bestämmelserna om genomförandetid vid ändring av en detaljplan behöver förtydligas Regeringens förslag: Bestämmelserna om genomförandetid vid ändring av en detaljplan ska förtydligas. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I förhållande till promemorians förslag har den aktuella bestämmelsen ändrats endast språkligt. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva till förslaget eller har inget att invända mot det, bl.a. (mark- och miljödomstolen), , Lantmäteriet, flera kommuner och länsstyrelser, och . (Mark- och ) ser det som självklart att någon genomförandetid inte ska gälla för en ändring som innebär att en del av en detaljplan upphävs. Hovrätten anser dock att lagtexten är onödigt krånglig. i län tillstyrker förslaget men anser att risken finns att det blir otydligt om planen har olika genomförandetider. har lagtekniska synpunkter på hur bestämmelsen har utformats. anser att förtydligandet är ett viktigt stöd för detaljplaneringen och att lagändringen således bör träda i kraft möjligt. Kommunen efterlyser förtydliganden om räckvidden av den s.k. ”vetorätten” som fastighetsägarna har före genomförandetidens utgång enligt 4 kap. 39 § (2010:900), förkortad PBL. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser I promemorian redovisas att reglerna kring upphävande av en s.k. tomtindelning eller fastighetsplan kan uppfattas som att hela detaljplanen ges en ny genomförandetid, vilket i sådant fall får till följd att det blir väsentligt svårare att upphäva eller ändra detaljplanen som genomförandetiden löper. Som redovisats i avsnitt 4.1 får kommunen i en detaljplan bl.a. bestämma hur området ska vara indelat i fastigheter m.m. med en s.k. fastighetsindelningsbestämmelse samt att sådana bestämmelser i äldre rätt motsvarades av s.k. tomtindelningar respektive fastighetsplaner. Av föregående avsnitt framgår även att det finns många tomtindelningar och fastighetsplaner som ibland förhindrar en önskvärd förändring av fastighetsindelningen. I en detaljplan ska kommunen ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men får inte vara kortare än och inte längre än (4 kap. 21 § PBL). En detaljplan får i princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det. Detta gäller emellertid inte om ändringen eller upphävandet behövs på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen, eller för att införa fastighetsindelnings- Ändras eller upphävs detaljplanen före genomförandetidens utgång har den som äger en fastighet rätt till ersättning av kommunen för den skada som ändringen eller upphävandet medför för ägaren. Denna ordning bygger på tanken att en fastighetsägare ska kunna utgå från att kommunen har för avsikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som detaljplanen medger. Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i enlighet med planen. När genomförandetiden har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till den som kanske inte har använt sig av de rättigheter som planen har gett upphov till. Om en detaljplan ändras, ska planens genomförandetid gälla också för den del som ändras. Om planen vid ändringen inte innehåller någon uppgift om genomförandetid, ska kommunen bestämma en särskild genomförandetid för den del av planen som ändras enligt vad som följer av 4 kap. 21 § PBL (4 kap. 22 § PBL). En ändring av en detaljplan avser vanligtvis ett tillägg till planen genom att en eller flera detaljplanebestämmelser läggs till eller att en redan gällande bestämmelse ändras. Ändringen kan emellertid även avse att en eller flera planbestämmelser tas bort. Genom att en tomtindelning eller fastighetsplan numera utgör en s.k. fastighetsindelningsbestämmelse leder ett upphävande av en sådan äldre plan till frågor om vad som avses med att detaljplanens genomförandetid ska gälla också ”för den del som ändras”. Enligt promemorian har gällande rätt ibland uppfattats som att genomförandetiden då förlängs för hela den del som ändras, dvs. hela det geografiska område som tomtindelningen eller fastighetsplanen omfattade. Som en följd av att den byggrätt som detaljplanen ger är garanterad , och att detaljplanen i princip inte får ändras mot berörda fastighetsägares bestridande som genomförandetiden löper, har denna tolkning lett till att det finns kommuner som inte vill upphäva tomtindelningar och fastighetsplaner för att inte onödigtvis begränsa kommunens framtida handlingsutrymme, trots att tomtindelningen eller fastighetsplanen hindrar en ändamålsenlig fastighetsindelning. Enligt promemorian bör PBL förtydligas för att klargöra att upphävandet av en tomtindelning eller fastighetsplan inte leder till att det uppstår en ny genomförandetid för det område som ändras. Regleringen av genomförandetiden bör förtydligas Uttrycket ”för den del som ändras”, som används i 4 kap. 22 § första stycket PBL, ändrades i samband med att PBL infördes. Som redovisas i promemorian kan detta uttryck uppfattas på två sätt: dels kan det avse den geografiska del av planområdet som berörs av ändringen, dels kan det avse den eller de frågor som berörs. Eftersom upphävandet av en tomtindelning vanligtvis berör hela eller en stor del av det område som detaljplanen omfattar kan uttrycket således förstås som att hela den berörda delen skulle ges en ny genomförandetid. I den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, användes i stället uttrycket ”för de frågor som ändringen avser” (5 kap. 12 § andra stycket ÄPBL). Av förarbetena till den äldre bestämmelsen framgår att den ”nya” genom- förandetiden enbart omfattar de förhållanden som ändras, t.ex. någon eller några planbestämmelser (prop. 1990/91:146 s. 46). Av propositionen till PBL framgår att innehållet i 4 kap. 22 § PBL överensstämmer med 5 kap. 12 § andra stycket ÄPBL med språkliga ändringar samt att paragrafen överensstämmer med Lagrådets förslag (prop. 2009/10:170, del 1, s. 432). I lagrådsremissen användes samma uttryck som i ÄPBL (samma prop., del 2, s. 294). Som framgår av promemorian finns det inget i Lagrådets yttrande som talar för att bytet av uttryck skulle avse något annat än en redaktionell ändring, utan någon avsedd ändring i sak (samma prop., del 2, s. 413). Vidare framgår det av promemorian att i en skrivelse till regeringen har framfört att bestämmelsen i 4 kap. 22 § PBL har blivit så otydlig till sitt innehåll att paragrafen bör ändras och att det enklaste sättet att komma till rätta med problemet är att ändra paragrafens lydelse så att den överensstämmer med lydelsen i lagrådsremissen. Regeringen konstaterar att någon ändring i sak inte var avsedd när PBL infördes. Detta medför att uttrycket ”den del som ändras” alltjämt syftar på de frågor som ändringen avser. Det finns således ingen grund för uppfattningen att upphävandet av en tomtindelning eller fastighetsplan skulle leda till att hela den ”återstående” delen av detaljplanen – t.ex. den byggrätt som detaljplanen ger – skulle ges en ny genomförandetid. Det är emellertid olyckligt att PBL har blivit otydlig i denna del så att vissa kommuner avstår från att upphäva onödiga tomtindelningar och fastighetsplaner som förhindrar i övrigt önskvärda förändringar av fastighetsindelningen. Regeringen anser därför att det finns anledning att ändra PBL i syfte att underlätta förståelsen. Merparten av remissinstanserna stöder tanken på att förtydliga PBL i detta avseende. I likhet med bl.a. (Mark- och ) anser regeringen att bestämmelserna i 4 kap. 22 § PBL inte ska tillämpas när det är fråga om att upphäva enskilda delar av en detaljplan. Enligt regeringens mening är det lämpligt att detta framgår uttryckligen av PBL. I likhet med hovrätten och anser regeringen att det finns skäl att avfatta bestämmelsen på ett enklare sätt än vad som är fallet med promemorians lagförslag. Regeringen anser att ett tredje stycke bör införas i 4 kap. 22 § PBL med innebörden att någon genomförandetid inte ska gälla eller bestämmas för en sådan planändring som innebär upphävande av en del av detaljplanen eller av en detaljplanebestämmelse. Därigenom görs tydligt att upphävandet både kan handla om en viss fråga, t.ex. en enskild planbestämmelse, eller att en viss geografisk del av detaljplanen upphävs helt. Om en ändring omfattar både upphävande av en viss del samt någon annan ändring av planen, t.ex. ett tillägg, så bör den nuvarande bestämmelsen alltjämt träffa de delar som tillförs detaljplanen eller som ändras på ett annat sätt än att en geografisk del av detaljplanen eller en detaljplanebestämmelse upphävs. Möjligheten för berörda fastighetsägare att förhindra ändringar eller upphävande av planen före genomförandetidens utgång har efterlyst förtydliganden om räckvidden av den s.k. ”vetorätten” som fastighetsägarna har före genomförandetidens 2014/15:122 utgång enligt 4 kap. 39 § PBL, bl.a. eftersom rättspraxis har utvecklats på ett sätt som enligt kommunens uppfattning inte har varit avsett. Enligt regeringens uppfattning kan denna fråga emellertid inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Behovet av ändringar av den s.k. vetorätten får följaktligen övervägas i annan ordning. Bestämmelsen finns i 4 kap. 22 § PBL. Kommunens handläggningstid för ett Regeringens förslag: Regeringen ska ges möjlighet att meddela före- skrifter om tidsfrist för beslut om startbesked efter anmälan till Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. promemorian bedömdes även att bör handlägga ett anmälningsärende skyndsamt och meddela sitt beslut om startbesked från det att den fullständiga anmälan kom in till nämnden samt att det i förordning bör anges en hänvisning till att det i 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden finns bestäm- melser om att mottagningsbevis i vissa fall ska skickas till anmälaren när en fullständig anmälan har kommit in. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända mot förslaget att reglera en maximal handläggningstid för anmälningsärenden i författ- ning, bl.a. ombudsmän (), (mark- och miljödomstolen), , flera kommuner och länsstyrelser samt (riksförbundet) delar bedömningen att det är rimligt att anta att en reglerad handläggningstid kan bidra till kortare handläggningstid och ökad förutsägbarhet om tids- anser att det är önskvärt att handläggnings- tiden för anmälningsärenden regleras för att öka förutsägbarheten om vilken tidsåtgång som ska påräknas. Att en sådan reglering finns för handläggning av lovärenden och förhandsbesked, men inte för anmäl- ningsärenden, är inkonsekvent. Några remissinstanser avstyrker förslaget, bl.a. i Stock- holms län och kommun. bär en reglering av handläggningstiden, för en stor del av byggnads- nämndens uppgifter, en påtaglig risk för att återstående uppgifter ned- prioriteras, bl.a. i fråga om tillsynsärenden. kommun anser att de regler om skyndsamhet i handläggningen som finns i 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, samt i 7 § förvaltningslagen (1986:223) är tillräckliga för att säkerställa att handläggning sker i rimlig En klar majoritet av remissinstanserna motsätter sig att den maximala miljödomstolen) anser att prövningen behöver få ta mer tid i anspråk än för att bedömningen ska kunna göras på ett rättssäkert sätt. anser att bedömningen av en ansökan om lovbefriade åtgärder kan vara minst lika tidskrävande som bedömningen av ett bygglov och att i mer komplicerade ärenden inte är rimlig. Det enda som skiljer från en bygglovsprövning är att i ansökningsärendet inte behöver kontrollera om åtgärden är planenlig och eventuellt höra grannar. bedömer att är alltför för att möjliggöra en allsidig belysning i varje enskilt ärende. i anser att endast bör gälla enkla ärenden utan krav på kvalitetsansvarig eller tekniskt samråd, efter det att ärendet är komplett. Kommuner och Landsting framhåller att tidsspannet omöjliggör politisk hantering av dessa ärenden i kommunerna, vilket är ett oacceptabelt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. De s.k. komplementbostadshusen (jfr 9 kap. 4 a § PBL) innebär en annan komplexitet än sådana anmälningsärenden som har funnits i lagstiftningen. Anmälningsärenden kan vara av mycket olika karaktär. anser att är en alltför snäv gräns för att förslaget ska vara genomförbart i praktiken. Normalt sett har handläggarna delegation på att utfärda startbesked, men det är förmodligen ovanligt att handläggarna har delegation på att vägra startbesked. Om man väljer att sätta en tidsgräns, är det nödvändigt att ha en möjlighet att förlänga tiden på samma sätt som för bygglov enligt 9 kap. 27 § PBL. anser att promemorian gör en felaktig analogi med de förhållanden som gällde under äldre (1987:10), förkortad ÄPBL. De som då var aktuella var den tid som kommunen hade på sig från det att en anmälan inkommit, till dess att man måste ha beslutat om det krävde ett byggsamråd eller inte. Dagens krav på kommunerna är mer omfattande. anser att det inte går att generalisera anmälningspliktiga åtgärder som enkla ärenden som kan handläggas snabbt.