prop · H203123 · 2015-05-29 00:00:00 — och och naturresursekonomi () anser att Sve- rige bör införa en begränsningsregel likt den i , som innebär att anläggningar måste tas i drift för att tilldelas elcertifikat. anser att utan en begränsningsregel snedvrids konkurrensen mellan anläggningar i respektive land samt äventyrar lönsamheten för anläggningar som färdigställts . ken för kollaps av elcertifikatspriset ökar, vilket påverkar både nya och existerande anläggningar i systemet. Investerargruppen bedömer att det är ökad risk för att investeringar uteblir på grund av risken för fallande priser på elcertifikat efter 2020. anser att begränsningsregeln är viktig för att skapa drivkrafter till tidiga investeringar annars är kostna- den för att skjuta upp investeringar liten vilket beror på att marknads- priset sannolikt går mot noll. NORWEA bedömer att överuppfyllelse av målet, före eller efter 2020, kan medföra priskollaps med stora förluster för befintliga anläggningar. övergångslösning för projekt med målsättning att tas i drift före den 31 2014/15:123 december 2020, men som av orsaker utan företagets kontroll, force majeure, tas i drift först efter . ser att en övergångslösning för projekt som försenas på grund av force majeure ska införas. Investerargruppen anser att om ingen begränsnings- regel införs bör kvoterna höjas för projekt som tillkommer efter 2020 i E.ON anser att bör ta ett bredare grepp kring frågan om ländernas olika principer för tilldelning efter 2020, exempelvis möjligheten att fixera elcertifikatspriset efter 2020 för att Skogsindustrierna och SKGS (Skogen, Kemin, Gru- vorna och Stålet) föreslår översyn och framtagande av ett gemensamt regelverk som möjliggör tilldelning av elcertifikat till ny elproduktion i och efter 2020. Även i svaren på departementspromemorian kommenteras frågan om godkännande av anläggningar för tilldelning av elcertifikat efter 2020. Svensk Vindenergi anser att regeringen i den kommande propositionen bör ta hänsyn till de synpunkter och önskemål som framförts i flertalet av remissvaren på kontrollstationsrapporten. anser att det efter 2020 finns en risk att elcertifikatspriset skulle kunna gå mot noll och att denna risk kan hanteras genom att det sätts ett stoppdatum för nya elcertifikat 2020 eller till 2030 om det beslutas om förlängning av systemet. I svaren på remissen av kontrollstationsrapporten yttrar sig flera re- missinstanser även i frågan om nya mål efter 2020. förbund, Svensk Vindenergi, , SERO och anser att oklarhet kring energipolitiska mål efter 2020 kan påverka ut- , Svensk Fjärrvärme, Oberoende el- handlare, , , och anser att nya energipoli- tiska mål bör fastställas . Svensk Fjärrvärme och Svensk Vindenergi anser att ett nytt mål för elcertifikatssystemet till 2030 eliminerar problem och osäkerhet med att även anläggningar som byggs tilldelas elcertifikat. Vindenergi är positiva till en förlängning av elcertifikatssystemet till 2030 men anser att skyndsamt bör utreda hur en avveckling av elcertifikatssystemet ska konstrueras, även om Även i svaren på departementspromemorian kommenteras frågan om nya mål efter 2020. anser att om regeringen avser att besluta om ett nytt mål till 2030 måste elcertifikatssystemet förlängas, och kvotbanor justeras, för att det nya 2030-målet ska nås och att det bör ske en analys av interaktionen mellan elcertifikatsmålet och klimatmålet samt övriga styrmedel inom samma domän som elcertifikatssystemet. och Energi anser att nya mål för elcertifikatssyste- met inte bör ställas upp efter 2020 eftersom det är viktigt att förnybar energi utsätts för marknadens prissignaler. att med hänsyn till behovet av långsiktighet för planering och genomför- ande av investeringar i förnybar energi är det nödvändigt att även frågan om behov av fortsatt stöd efter 2020 utreds , så att marknaden kan får ett besked om detta . ser att man för att kunna genomföra målet ”Färdplan 2050 ” bör ha del- mål, både . anser att det är viktigt att ett klargörande kommer , allra senast vid en kontroll- kraft och Vind anser att regeringen bör föreslå en ny ambitionsnivå som säkerställer att den för- nybara elproduktionen fortsätter att byggas ut i oförminskad takt. Fjärrvärme anser att den aviserade borde utgöra en ram för diskussionen om inriktningen på energipolitiska åtgärder och målsättningar efter 2020. Svebio menar att frågor kring villkoren för in- vesteringar i förnybar elproduktion efter 2020 bör utredas av Energikom- Föreningen landskapsskydd (FSL) anser att frågan om ökade kvoter och en fortsatt utbyggnad av vindkraft bör bli en del av de ingångsvärden som den nya bör ges möjlighet att Skälen för regeringens bedömning Godkännande av anläggningar för tilldelning av elcertifikat efter 2020 Enligt det nuvarande svenska regelverket är det möjligt för aktörer att ansöka om och bli godkända för tilldelning av elcertifikat efter 2020. Tilldelning av elcertifikat kan sträcka sig som längst . anläggningar som blir godkända innebär detta att tilldelnings- perioden blir kortare ju senare de blir godkända. skiljer sig från det svenska på denna punkt eftersom det enligt norsk lag- stiftning inte är möjligt att godkänna anläggningar för tilldelning av el- certifikat som tas i drift efter . Det norska olje- och energidepartement, OED, remitterade dock en promemoria 2014 som bland annat innehöll två förslag om att de datum för när an- läggningar kan bli godkända förlängs med respektive . Sedan elcertifikatssystemet infördes i har systemet suc- cessivt utvecklats och förlängts. Frågan om behov av regelverk för en eventuell avveckling av systemet har därmed inte varit aktuell. arbetet med inleddes avtalade och att det står varje part fritt att fastställa att anläggningar kan godkännas efter den 31 dec- Som tidigare nämnts införde i sin nationella lagstift- ning en stoppregel för tilldelning av elcertifikat efter 2020. däremot behållit möjligheten att godkänna anläggningar efter 2020. faktorer har bidragit till att aktualisera frågan om när anläggningar ska vara i driftsatta for att kunna godkännas för tilldelning av elcertifikat i Även om det remitterade underlaget inte innehåller några för- slag om godkännande av anläggningar för tilldelning av elcertifikat efter 2020 yttrar sig flera remissinstanser om detta. finns det en oro för att avsaknaden av en stoppregel i kan leda till ett överutbud av elcertifikat och därmed en priskollaps efter 2020 och att risken är att en sådan eventuell priskollaps kan påverka nya investeringar och även måluppfyllelsen till 2020. En annan faktor som bidrar till att aktualisera frågan är de senaste årens trend med minskade produktions- kostnader för landbaserad vindkraft i . Även det faktum att skill- naden mellan de svenska och norska reglerna – när året då det gemen- samma målet ska uppfyllas – kommer närmare, har aktualiserat frågan. Det är första gången som aktörerna tar upp hur godkännande av an- läggningar för tilldelning av elcertifikat efter 2020 ska hanteras och re- geringen är angelägen om att så långt som möjligt minska osäkerheten på marknaden så att måluppfyllelsen 2020 inte riskeras. 2014/15:123 tuellt införande av en regel för när anläggningar måste vara driftsatta för att kunna godkännas för tilldelning av elcertifikat inom ramen för den gemensamma marknaden för elcertifikat bör därför analyseras skyndsamt. Regeringen avser att återkomma till frågan i samband med kommande kontrollstation. Även andra aspekter kopplade till en eventuell framtida avveckling av elcertifikatssystemet behöver analyseras så att en sådan process kan ske på ett ordnat sätt och en eventuell priskollaps undviks. En viktig fråga i en sådan analys är hur en situation ska kunna hanteras där , men inte , beslutar om nya mål efter 2020. bör därför få i uppdrag att analysera frågor kopplade till elcertifikatssystemets framtid. Ökad transparens genom mer tillgång till information om utbud och efterfrågan kan bidra till att minska osäkerheten kring måluppfyllelsen 2020. Förslag om åtgärder för att åstadkomma detta redovisas i avsnitt 6, Marknadsförbättrande åtgärder. Nya mål efter 2020 Flera remissinstanser, , , Energi , Oberoende elhandlare, , , kraft, Vind, Svensk Fjärrvärme, Svebio och FSL, har kommenterat frågan om nya mål efter 2020 trots att den inte behandlats i det underlag som varit ute på remiss. Remissinstanserna tar bland annat upp vikten av att marknaden får besked om vad som ska hända efter 2020 före detta år och ett par instanser, Svebio och FSL anser att bör hantera frågor om förnybar elproduktion efter 2020. Regeringen delar remissinstansernas synpunkter om att besked om elcertifikatssystemets utformning behöver ges . När det gäller synpunkterna att frågorna bör hanteras av den tillsatta är det för tidigt att uttala sig i frågan om processen för hantering av mål efter 2020. Oavsett process för diskussion av nya mål efter 2020 avser regeringen att ha ett brett systemperspektiv som ingångsvärde. Regeringen avser att återkomma till frågan om nya mål efter 2020 i samband med kommande kontrollstation. Regeringens bedömning: Förutsättningarna för torvanvändning för elproduktionsändamål inom ramen för elcertifikatssystemet bör inte ändras. Torvbaserad elproduktion är därmed även i fortsättningen berättigad till tilldelning av elcertifikat. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen och närmare analysera torvanvändningens fortsatta roll i elcertifikatssystemet, bland annat utifrån torvanvändningens samlade klimat- och miljöpåverkan och med utgångspunkt i att torvanvändning för elproduktion inom elcertifikatssystemet inte bör öka jämfört med dagens nivå. Regeringen avser att återkomma i frågan i samband med nästa kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017. Kontrollstationsrapportens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Departementspromemorian innehåller inget förslag avseende torv. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig över kontroll- Enbart tar upp frågan om torv i samband med remitteringen av departementspromemorian. Svensk Fjärrvärme, , , , , och (Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet) tillstyrker förslag i om att torv även fortsatt ska vara elcertifikatsberättigad. Skogsindustrierna, och anser att torv gör stor nytta vid samförbränning samt att långsiktig stabilitet är viktig för energitorven. Även Svensk Fjärrvärme anser att det är angeläget att det finns långsiktigt förutsägbara villkor för torven. anser att torv främst konkurrerar med fossilt kol och rätt utnyttjat har en begränsad klimatpåverkan. Svensk anser att eftersom kol konkurrerar med torv i kraftvärmesystemet är motiv vid införandet av torv i elcertifikatssystemet mer aktuellt . , och naturresursekonomi, Havs- och vattenmyndigheten och anser att torv ska fasas ut ur elcertifikatssystemet eftersom det definieras som fossilt bränsle inom EU. anser att en felaktig beskrivning har gjorts i samband med klassificering av torv som fossilt kol och att det i EU-regler om handel med utsläppsrätter konstateras att torv inte är biobränsle men att ingenting sägs om att torv skulle vara ett fossilt bränsle samt att EU-reglerna inte klassificerar torv. och anser att torven ska fasas ut ur elcertifikatssystemet eftersom brytning och förbränning av torv har en klimatpåverkan i nivå med fossila bränslen. och Havs- och vattenmyndigheten anser att eftersom en betydande del av energitorvanvändningen ligger utanför elcertifikatssystemet innebär detta att stödsystemet inte är nödvändigt för verksamhetens fortlevnad. Myndigheterna anser vidare att torvbrytning påverkar flera av miljömål negativt, exempelvis miljömålen Begränsad klimatpåverkan och Levande sjöar och vattendrag. Skälen för regeringens bedömning Hanteringen av torv vid införandet av elcertifikatssystemet Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). Vid remissbehandlingen av departementspromemorian Lag om elcertifikat (Ds 2002:40) ansåg några remissinstanser att torv borde vara ett certifikatberättigande bränsle, medan andra hade motsatt åsikt. I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara energikällor (prop. 2002/03:40 s. 41) aviserade regeringen att den avsåg att överväga torvens eventuella framtida roll i elcertifikatssystemet. anförde dock i sitt betänkande att torv borde ingå i elcertifikatssystemet och att , genom ett tillkännagivande, borde uppmana regeringen att vidta åtgärder i enlighet med vad utskottet anfört. tillkännagav som sin mening vad utskottet anfört (bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). Med anledning av tillkännagivande föreslog regeringen i propositionen och elcertifikat (prop. 2003:04/42 s. 9) att torv skulle inordnas i elcertifikatssystemet. Av propositionen framgår att lagen om elcertifikat dels skulle främja produktion av el med användning av förnybara energikällor, dels skulle främja produktion av el med användning av torv. fattade beslut om att torv skulle ingå i systemet för elcertifikat. angav att om torv inte skulle bli certifikatberättigande skulle kol konkurrera ut torven som bränsle i kraftvärmeverk, vilket enligt utskottet skulle leda till ökade miljöstörande utsläpp. ansökte hos Europeiska kommissionen om godkännande för att ta med torv i elcertifikatssystemet. Europeiska kommissionen godkände att torv som används i kraftvärmeverk togs med som en elcertifikatsberättigad energikälla (statligt stöd nr N294/2003, , C(2003)4415). Av kommissionens beslut framgår bland annat att användningen av torv i kombination med andra bränslen inom energiproduktionen har tekniska fördelar i fråga om förbränning och att torv oftast används i kombination med andra bränslen, exempelvis trä. Kommissionen anförde att en torvblandning om 5–minskar tekniska förbränningsproblem i form av bland annat slaggning, sintring och korrosion som uppstår vid energiproduktion med träbränsle. I produceras torv för bränsleändamål (energitorv), jordförbättring (odlingstorv) och för strö (stallströ). Volymmässigt dominerar energitorven av den totala produktionen. Omsättningen fördelar sig mellan odlings- och strötorv () och energitorv (, baserat på en årlig produktion om ). De största produktionsarealerna finns i , och , men även i , , , , och finns betydande produktionsarealer. Utvinningen sker i glesbygden. Torvbruket sysselsätter cirka 1 200 personer i , uppdelade lika mellan energi- och odlingstorvssektorn. Enligt kontrollstationsrapporten har produktionen av energitorv varierat mellan 2–. Torven svarade 2013 för av totala energitillförsel, vilken preliminärt har beräknats uppgå till . har som energislag i ungefär halverats från den högsta noteringen på 2004. Förbränning av torv för energiproduktion beräknas ge upphov till utsläpp av ungefär 700 kiloton koldioxid vilket motsvarar drygt en procent av de svenska växthusgasutsläppen. Myrar är den våtmarkstyp som sedan den senaste nedisningen lagrat kol i form av torv till ibland åtskilliga meter tjocka torvlager. Denna inbindning av kol pågår fortfarande i de flesta orörda myrar. Torrlagda myrar, exempelvis genom dikning förlorar den kolbindande förmågan varför restaurering av sådana är lämpliga från både klimatsynpunkt som för biologisk mångfald och olika typer av ekosystemtjänster. Torveldningens samlade klimatpåverkan beror även på hur torvmarkens möjlighet att binda respektive avge växthusgaser påverkas av hur och var torven utvinns. Mängden växthusgaser som tas upp eller avgår från torvmarken beror på bland annat på vilken typ av myr det är frågan om, vattenförhållanden samt på vegetation och näringstillgång. Efterbehandlingen av torvtäkter kan till exempel innebära att binda kol genom återbeskogning eller anläggande av våtmark. Regeringen gör bedömningen att det är viktigt att se till den samlade klimateffekten av torvanvändningen. Kunskapen om den samlade klimateffekten av brytning vid olika platser behöver dock öka. Jämfört med kol gynnades torv tidigare av frånvaron av koldioxidbeskattning, men tas i regel inte ut koldioxidskatt på bränslen som omfattas av handeln med utsläppsrätter. Denna konkurrensfördel är nu därför i praktiken borta för torv. En annan orsak till minskad efterfrågan för torv kan vara ökade kundkrav på koldioxidneutral produktion. Den största delen av energitorven används i ett fåtal kraftvärmeanläggningar (produktion av el och värme). Torvanvändningen i rena fjärrvärmeanläggningar har successivt minskat och utgör endast en liten del av den totala fjärrvärmeproduktionen. Det finns också några större industrier som är torvanvändare. är det väldigt få anläggningar som endast använder torv. I nya pannor blir även andelen torv allt mindre. En stor del av de kraftvärmeverk som har använt torv fasades ut ur elcertifikatssystemet . har 12 kraftvärmeverk tilldelats elcertifikat avseende torv. har dessa kraftverk producerat el med torv, dvs. Detta kan jämföras med den totala tilldelningen av elcertifikat i som uppgick till . Tre av dessa anläggningar har även fasats ut . Den torvbaserade elproduktionen i dessa anläggningar har varit . Övriga kraftverk är byggda senare än 2004 och har producerat el med torv. Inom ramen för arbetet med kontrollstationen 2015 sammanställde de planer som innehavare av kraftvärmeverk och mottrycksanläggningar inom industrin har på att bygga helt nya anläggningar eller att genomföra åtgärder i befintliga anläggningar för att öka den förnybara elproduktionen. Av enkätsvaren framgår att två företag planerade för två nya kraftverk där torv utgjorde ett av planerade bränslen och att ett tredje företag planerade för åtgärder i en befintlig anläggning. En av dessa anläggningar är i drift . Sammanlagt väntas den torvbaserade elproduktionen i dessa tre anläggningar uppgå till . Förutsättningarna för torvanvändning i elcertifikatssystemet bör inte ändras Av lagen (2011:1200) om elcertifikat framgår att torv inte klassificeras som en förnybar energikälla. Elproduktion baserad på torv definieras dock i lagen som förnybar elproduktion. Enligt internationell forskning och FN:s klimatpanel IPCC är torv ett bränsle som närmast kan jämstäl- 2014/15:123 las med kol vad avser klimatpåverkan vid förbränning, jfr kapitel 1 i Volym 2 Energi, sidan 1.15 (fotnot 5) 2006 IPCC . framförde i sitt betänkande att om torv inte blir certifikatberättigande kommer torven som bränsle i kraftvärmeverk att konkurreras ut av kol, vilket enligt utskottet skulle leda till ökade miljöstörande utsläpp. konstaterar i kontrollstationsrapporten att torv endast används för att producera en liten del av elen inom elcertifikatssystemet. rekommenderar att torven även fortsättningsvis får vara kvar i elcertifikatssystemet, förutsatt att den rådande trenden håller i sig när det gäller torvanvändningen i systemet. framhåller även vikten av stabilitet i de villkor som omgärdar system för stöd till förnybar elprodukton. Behovet av stabila och långsiktiga villkor lyfts också fram av Skogsindustrierna, , SKGS och Svensk Fjärrvärme. , och naturresursekonomi, Havs- och vattenmyndigheten, , och anser att torv ska fasas ut ur elcertifikatssystemet. Skogsindustrierna, och påtalar att det finns fördelar med samförbränning, vilket även beskrivs under rubriken av torv vid införandet av elcertifikatssystemet. Tillsammans med det faktum att torvanvändningen minskar blir regeringens sammantagna bedömning att förutsättningarna för torvanvändning för elproduktionsändamål inom ramen för elcertifikat inte bör ändras . Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen och närmare analysera torvanvändningens fortsatta roll i elcertifikatssystemet, bland annat utifrån torvanvändningens samlade klimat- och miljöpåverkan och med utgångspunkt i att torvanvändning för elproduktion inom elcertifikatssystemet inte bör öka jämfört med dagens nivå. Regeringen avser att återkomma i frågan i samband med nästa kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017. Regeringens förslag: Ändringen i lagen om elcertifikat ska träda i kraft . Kontrollstationsrapporten innehåller inget förslag om ikraftträdande. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte tidpunkten för ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag: Regeringens utgångspunkt för arbetet med kontrollstationen 2015 har varit att eventuella lagändringar ska träda i kraft . Den lagändring som föreslås i denna proposition bör träda i kraft . För att gällande avtal med ska uppfyllas gör i kontrollstationsrapporten bedömningen att kvoterna behöver höjas mot- svarande mellan åren 2016–2035, se avsnitt 5. Regeringens förslag om en höjd ambitionsnivå för förnybar elproduktion inom ramen för elcertifikatssystemet innebär att efterfrågan på elcertifi- kat behöver höjas med ytterligare mellan åren 2018– 2034, se avsnitt 4. Sammanlagt innebär justeringsförslaget att kvoterna höjs med en volym om för perioden fram till Höjda kvoter innebär på kort sikt stigande kostnader för kvotpliktiga Höjda kvoter kan även komma att påverka elcerti- fikatspris och handelspris på el. Det innebär att samtliga producenter och elanvändare på den nordiska elmarknaden kan komma att påverkas. Exempelvis kan ny förnybar elproduktionen med lägre marginalkostna- der tränga undan andra dyrare kraftslag på elmarknaden, vilket skulle innebära lägre elpriser och lägre kostnader för elanvändarna. elcertifikatspris påverkar däremot i första hand endast aktörer inom elcer- tifikatssystemet, dvs. certifikatberättigade producenter och kvotpliktiga elanvändare i både och . I avsnitt 5.1 redogörs för hur den föreslagna kvotjusteringen har be- räknats i två steg. Steg 1 innebär bland annat justeringar som är nödvän- diga för att gällande avtal med ska anses vara uppfyllt. innefattar de ytterligare justeringar som behöver göras för att möjliggöra regeringens mål om höjd ambitionsnivå i elcertifikatssystemet. I det följande redogörs de samlade konsekvenserna som den föreslagna kvotkurvan förväntas få på elcertifikatssystemet och elmarknadens aktö- För de specifika konsekvenserna av ambitionshöjningen hänvisas till Kort beskrivning av den föreslagna regleringen med utgångspunkt i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning Förslaget om höjda kvoter syftar till att dels öka efterfrågan på elcerti- fikat och därmed stimulera till att ytterligare ny förnybar elproduktion byggs till 2020, dels att nödvändiga justeringar genomförs så att uppfyller de åtaganden som finns enligt avtalet med av Förslaget innebär att regeringens målsättning om att till 2020 ska ha finansierat ny förnybar elproduktion sedan Hur den ökade efterfrågan utformas , dvs. kvotkurvan utformas, kan komma att inverka på elcertifikatspriset. exempelvis stora delar av justeringen av kvoterna införs på ett enskilt år, t.ex. 2016, skulle det kunna leda till kraftigt ökade priser på elcertifikat eftersom systemet skulle få en väldigt till att anpassa sig till den Ett annat alternativ skulle kunna vara en kortare för- delning endast , och inte som den föreslagna Detta alternativ skulle förmodligen också kunna leda till höga kostnader för elcertifikat . Sammantaget bedöms den föreslagna justeringen av kvoterna skapa goda förutsättningar för långsiktighet och tydlighet som marknadens aktörer efterfrågar. Den föreslagna kvotkurvan bedöms vara rimlig att införa utan att riskera måluppfyllnad och oönskade effekter som kan uppstå om marknaden inte hinner bygga det som efterfrågan kräver. Om ingen justering kommer till stånd innebär det att inte lever upp till de åtaganden som finns enligt gällande avtal med . Inte heller kommer regeringens målsättning om en höjd ambition till 2020 i elcertifikatssystemet att kunna nås. Ett alternativ till höjda kvoter för att möjliggöra en höjd ambitionsnivå för den förnybara elproduktionen skulle kunna vara att införa ett nytt stödsystem utanför det befintliga elcertifikatssystemet eller på annat sätt att minska elproducenternas kostnader för etablering av förnybar elproduktion.