prop · H30352 · 2015-12-11 00:00:00 — I programmet första omgång inkluderades 18 pilotmyndigheter, som bland annat skulle tjäna som goda exempel på hur jämställdhetsperspektivet kan beaktas inom statliga myndigheter. Utifrån de lärdomar som regeringen dragit genom jämställdhetssatsningen och vad tidigare studier pekar på ser även behovet av att utveckla myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. Programmet JiM kan därför ses som ett strategiskt och viktigt led i att förstärka detta arbete. I fokusgrupper med företrädare för kommuner och landsting framkom att det är viktigt för genomslaget för satsningen att den nationella nivån i form av både staten och Kommuner och Landsting (SKL) uppträder jämställdhetsintegrerat. Dessutom har det varit ett uttalat syfte från regeringen att satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder ska stärka strategin om jämställdhetsintegrering. I båda fokusgrupperna lyftes det fram som den viktigaste insatsen staten kan göra på jämställdhetsområdet, till och med viktigare än ökade resurser. Flera företrädare för olika kommuner uppfattade det som en brist att det förekommer att statliga myndigheter till 120Stensöta (2/2009) och (2/2010). 121Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3). exempel inte redovisar könsuppdelad statistik, som är en grundpelare för att synliggöra eventuella skillnader i hur offentlig service kommer kvinnor respektive män till del. Det spelar också en roll för kommuner och landsting om statliga myndigheter redovisar könsuppdelad statistik eftersom det skickar tydliga signaler till kommun- och landstingsledningar om att göra detsamma.122 En av frågeställningarna i denna granskning är hur satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder förhåller sig till arbetet med jämställdhetsintegrering. Såväl regeringen som riksdag har uttryckt att det är avgörande att arbetet med jämställdhetsintegrering fungerar i praktiken, för att jämställdhetspolitiken ska genomföras på ett effektivt sätt. Som vi redovisat tidigare i detta avsnitt var det lite medel som avsattes med det tydliga syftet att stärka myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. Det är dock tänkbart att regeringen utformat de särskilda uppdragen (dvs. uppdragen som finansierats av anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder) med krav om att arbeta jämställdhetsintegrerat. Detta särskilt med tanke på det behov som tycks finnas av att utveckla myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. har därför även studerat hur regeringen uttryckt sig i uppdragsformuleringarna i detta avseende. Vi finner att det även när det gäller jämställdhetsintegrering finns stora variationer i hur uppdragen till myndigheter formulerats. I vissa exempel beskrivs att jämställdhetsintegrering generellt är den metod för jämställdhetsarbete som bör användas som att själva arbetet som utförs inom uppdraget ska samordnas med andra liknande uppdrag.123 I andra fall finns varken skrivningar om jämställdhetsintegrering generellt eller för det konkreta uppdraget. I de flesta fall nämns inte jämställdhetsintegrering som arbetssätt men av beskrivningar av hur arbetet ska bedrivas kan man i vissa fall tolka det som att det är det arbetssätt som framgår av uppdragen. Med en sådan läsning är vår bedömning att det i 6 av de 17 uppdragen framgår att myndigheten ska arbeta med jämställdhetsintegrering i någon form. Ett exempel på ett sådant uppdrag är ett uppdrag till . Där framgår även kopplingen till jämställdhetspolitiken i form av ett av delmålen: ”Ett av delmålen för jämställdhetspolitiken är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Att förbättra stödet till barn som har bevittnat våld i nära relationer är en viktig del i regeringens jämställdhetssatsning. Genom de insatser för våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld, vilka har genomförts på regeringens initiativ, har grunden lagts till ett långsiktigt och omfattande utvecklingsarbete på området. Regeringens strävan är att utvecklingsarbetet integreras i myndigheternas 122Fokusgrupp 20150119, fokusgrupp 20150123. Uppdrag till brottsoffermyndigheten att genomföra utbildningsinsatser for att i högre grad synliggöra barn som har bevittnat vald och andra övergrepp i nara relationer (Regeringsbeslut 20111222, Ju2011/9162/). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? ordinarie verksamheter”.124 Det finns också, som framgår av sammanställningen, exempel på uppdrag som inte föreskriver att uppdragen ska genomföras parallellt med jämställdhetsintegrering eller genom jämställdhetsintegrering. har haft flera stora regeringsuppdrag inom jämställdhetsområdet. Myndigheten har också ett omfattande generellt utvecklingsarbete och många andra uppdrag. I uppdragen till framgår inte på motsvarande sätt att arbetet ska samordnas med andra uppdrag eller på andra sätt ske genom jämställdhetsintegrering.125 Sammanfattningsvis kan man alltså säga att det inte är konsekvent framskrivet att myndigheterna ska arbeta med uppdragen parallellt med eller genom jämställdhetsintegrering. granskning tyder alltså på att endast ett fåtal uppdrag haft sin utgångspunkt i jämställdhetsintegrering, trots ambitionen om att stärka arbetet med strategin. Det är särskilt intressant att det inte genomsyrar regeringsuppdrag från den senare delen av satsningen då regeringen – för att säkra hållbarheten av de särskilda uppdragen – hade tydligt uttalade ambitioner om att stärka myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. Satsningen har lett till att ny kunskap har byggts upp, att nya problem har blivit synliggjorda och att det blivit en ökad medvetenhet kring frågorna. Satsningen har ökat den generella kunskapen hos myndigheterna och man har också blivit mer specialiserad. Det är dock oklart hur varaktig denna effekt blir. Genom satsningen har konkreta exempel på vad jämställdhetsarbete kan innebära tagits fram. Det är svårt att se att alla de uppdrag som genomförts skulle ha genomförts utan de särskilda pengarna. Längden och storleken på satsningen lyfts också fram som framgångsfaktorer. Resultat som kunnat integreras i ordinarie verksamhet tycks generellt ha bättre förutsättningar att bestå på . visar granskningen också att satsningen i sin helhet inte varit konstruerad för långsiktiga resultat. Enkäten till handläggare vid myndigheter visar att det ofta saknats krav om hållbarhet i uppdragen. Att förutsättningarna att arbeta långsiktigt är begränsade bekräftas även av intervjuer och flera slutrapporter och utvärderingar av åtgärder inom satsningen. 124Uppdrag till brottsoffermyndigheten att genomföra utbildningsinsatser for att i högre grad synliggöra barn som har bevittnat vald och andra övergrepp i nara relationer (Regeringsbeslut 20111222, Ju2011/9162/) 125Uppdrag att genomföra insatser för jämställdhet inom skolväsendet (Regeringsbeslut 20111215, U2011/7067/S). Trots att jämställdhetsintegrering är regeringens huvudstrategi för genomförandet av jämställdhetspolitiken är det få åtgärder som haft sin utgångspunkt i strategin, särskilt när det gäller arbetet med jämställdhetsintegrering inom myndigheter. Det finns vidare inget motsatsförhållande mellan jämställdhetsintegrering och särskilda åtgärder, snarare tvärtom. Erfarenheter från satsningen indikerar att satsningar på integrering fungerar relativt effektivt, och att förutsättningarna för bestående resultat påverkas positivt när det finns ett tydligt fokus på förbättringar av ordinarie system och strukturer. För att dra nytta av lärdomar från satsningen behöver arbetet följas upp. Myndigheterna efterfrågar uppföljning på lite , för att få bättre kunskap om vad som fungerar och vad som inte fungerar. Utmaningarna med detta förstärks av att området är tvärsektoriellt (det är ”allas och ingens ansvar”) och av att det saknas en förvaltningsmyndighet eller annan struktur för att samla, samordna och ta hand om resultaten. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? För att vi ska kunna säga något mer om förutsättningarna för att resultaten från satsningen ska leva kvar framöver behöver vi också titta på vilken förvaltningsstruktur som kan ta vid när satsningen avslutats. I det här kapitlet ser vi därför närmare på de institutionella förutsättningar som finns för genomförandet av jämställdhetspolitiken i stort. Vi inleder kapitlet med en genomgång av jämställdhet i myndighetsstyrningen, det vill säga hur det är tänkt att regeringen ska försöka få myndigheterna att beakta ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Därefter går vi igenom hur den formella styrningen ser ut i praktiken. Slutligen lyfter vi fram de förändringar som skett i myndighetsstyrningen som kan tänkas påverka förutsättningarna för genomförandet av jämställdhetspolitiken. 5.1.1Så har regeringen tänkt att myndigheterna ska styras En del av regeringens formella styrning av myndigheterna är generellt reglerad i budgetlagen, förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Det innebär att det finns vissa regler och principer som ska styra i princip alla statliga myndigheters arbete. Det finns däremot ingen generell reglering av samtliga myndigheters jämställdhetsuppdrag. Det fanns dock tidigare, vilket vi återkommer till längre fram i det här kapitlet. Den formella styrningen av jämställdhetspolitiken för respektive myndighet sker genom myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Instruktionen är tänkt att vara det centrala styrdokumentet för myndigheterna och tanken är att myndighetsdialogen mellan myndigheter och departement ska utgå från instruktionen. Instruktionen är därför ett viktigt formellt styrmedel. Därutöver regleras jämställdhet i vissa fall genom särskilda lagar och förordningar, till exempel inom utbildnings- och arbetsmarknadsområdet.126 Regeringen arbetar med jämställdhetsintegrering vilket innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra hela den offentliga förvaltningen. Regeringen har på det här sättet signalerat att jämställdhet i princip ska ses som en uppgift för alla myndigheter. Enligt strategin för jämställdhetsintegrering inom ska ett 126 Statskontoret (2005), s. 39. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? jämställdhetsperspektiv på ett tydligt sätt integreras i myndighetsstyrningen.127 Strategin består av fem riktlinjer för arbete varav en är att ett jämställdhetsperspektiv på ett tydligt sätt ska integreras i myndighetsstyrningen. Den här riktlinjen omfattar myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och återkoppling av myndighetens resultat, till exempel vid den årliga myndighetsdialogen. Syftet är att kärnverksamheten vid myndigheterna ska bidra till att jämställdhetspolitiken genomförs. ska stå i myndigheternas instruktioner medan tidsbegränsade uppgifter och uppdrag bör anges i regleringsbrev. I intervjuer med Jämställdhetsenheten bekräftas att i princip alla myndigheter bör ha en skrivning om jämställdhet i sin instruktion. Dock med brasklappen att det kan finnas några myndigheter där det inte är relevant. 5.1.2Generell styrning och verksamhetsanpassning Regeringen har signalerat att myndighetsstyrningen ska verksamhetsanpassas. Avdelningen för offentlig förvaltning på arbetar med generella frågor kring regeringens styrning av myndigheterna. Enligt uppgift från företrädare för enheten för statlig förvaltning under ska myndighetsstyrningen generellt sett anpassas efter respektive myndighets verksamhet för att vara så effektiv som möjligt. En utgångspunkt i det arbetet är att generella styrdokument ska vara just generella och därmed kunna gälla alla myndigheter. Därför styrs tvärsektoriella frågor inte på något övergripande sätt, utan tanken är att det ska ske inom ramen för den ordinarie styrningen av myndigheterna. Denna utgångspunkt innebär att det kan vara problematiskt att i generella styrdokument som en myndighetsgemensam förordning eller cirkulär till myndighetsdialogen särskilt styra myndigheterna just på jämställdhetsområdet. Det är en förklaring till varför jämställdhetsområdet inte styrs genom generella styrdokument såsom en förordning, ett cirkulär128 eller en handledning till myndighetsdialogen.129 Enligt strategin för jämställdhetsintegrering inom , som är ett generellt men mjukt styrdokument, ska styrningen på jämställdhetsområdet göras mer långsiktig och verksamhetsanpassad. Detta ska ske bland annat genom att myndigheternas instruktioner förtydligas, där det är relevant. Enligt strategin ska ett jämställdhetsperspektiv integreras 127Strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering i , bilaga till regeringsbeslut 20120301, nr II:1, dnr U2012/1388/JÄM. 128Myndighetsdialogen sker ofta när myndigheten lämnat sin årsredovisning och är ett sätt för regeringen att styra myndigheterna utöver det som står i regleringsbrev och instruktioner. Som underlag till myndighetsdialogen (tidigare mål och resultatdialog) mellan departementsledning och myndighetschefer tas ett cirkulär fram inom . Det som står i cirkuläret blir gemensamma utgångspunkter i den styrning som sker genom dialogen. 129Intervju med 20150410. även i myndighetsdialogen.130 Jämställdhetsenheten arbetar också med att ta fram underlag till myndighetsdialogerna. Detta arbete har bland annat bedrivits genom att enheten läst årsredovisningar och lämnat underlag till myndighetshandläggarna. Enheten arbetar även med kompetensutveckling när det gäller jämställdhet i arbete och håller i flera olika typer av utbildningsinsatser.131 Förvaltningsenheten har vidare, efter diskussion med Jämställdhetsenheten, tagit upp jämställdhet som exempel på sådant som kan vara relevant att ta upp i myndighetsdialogerna. Skälet till detta är enligt företrädare för att det inte finns någon myndighetsgemensam reglering av jämställdhet. Exemplen togs in i handledningen till myndighetshandläggare och lades exemplen även in i cirkuläret inför myndighetsdialogerna.132 har emellertid inte granskat hur jämställdhet beaktas i den faktiska dialogen. 5.1.3Förslag har utretts men strukturen är oförändrad I och med antagandet av strategin om jämställdhetsintegrering 1994, och det fokusskifte från attitydförändringar till förändring av strukturer som skedde i samband med att regeringen såg över målen för jämställdhetspolitiken, kan man få intrycket att staten har flyttat fram positionerna och tagit ett större ansvar för jämställdheten. Om man tittar på förvaltningsstrukturen och de utredningar som gjorts på området har det dock inte hänt Enligt den statliga utredningen att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål har jämställdhetspolitiken alltid lidit av ett ”strukturellt annorlundaskap”.133 Projekt- och programverksamhet har präglat området. En av de brister som utredningen uppmärksammade är att tillfälliga insatser utan organisatorisk förankring skapar brist på kontinuitet och systematisk kunskapsuppbyggnad. har flera förslag till en ny struktur på jämställdhetsområdet diskuterats. En statlig utredning har förslagit en ny myndighet med ansvar för jämställdhetspolitiken. Det har också förts diskussioner inom om att införa en förordning om jämställdhetsintegrering i myndigheterna. Det har även föreslagits att regeringen borde utnyttja möjligheten att styra myndigheterna mer långsiktigt mot integrering via ett tillägg i den dåvarande verksförordningen (1995:1322). har inte granskat de förslag som lämnats men konstaterar att det inte har skett någon större förändring i förvaltningsstrukturen på jämställdhetsområdet . 130Strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering i , bilaga till regeringsbeslut 20120301, nr II:1, dnr U2012/1388/JÄM. 131Intervju med 20150323. 132Intervju med 20150410. 133Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? 5.1.4Skrivningarna om jämställdhet i instruktioner och regleringsbrev varierar Tanken i strategin om jämställdhetsintegrering är att jämställdhetsperspektivet ska integreras i myndighetsstyrningen och att myndigheterna sedan i sin kärnverksamhet ska bidra till genomförandet av jämställdhetspolitiken. De genomgångar som () gjort av myndigheters instruktioner och regleringsbrev visar att den formella styrningen av jämställdhet i praktiken ser olika ut för olika myndigheter. Vissa myndigheter har krav i sina instruktioner som innebär att myndigheternas arbete ska genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv medan andra saknar sådana krav. Ambitionen om att regeringens styrning av jämställdhet i myndigheternas verksamhet ska vara tydlig är i praktiken inte så tydlig. Enligt SCB:s årliga uppföljning av arbete med jämställdhetsintegrering innehöll 44 procent134 av instruktionerna någon form av skrivning om jämställdhet 2014. Motsvarande siffra för regleringsbreven var 49 procent.135 Jämi har också gjort en genomgång av myndigheternas instruktioner utifrån ett jämställdhetsperspektiv och får en betydligt lägre siffra än SCB. Det beror på att Jämi gjort en smalare genomgång utifrån sökordet ”jämst*” (det vill säga ord som börjar på jämst) medan SCB gjort en bredare sökning med fler sökord (kvinnor, flickor, pojkar, kön och jämställdhet*). Enligt Jämi hade 46 av myndigheterna (att jämföra med SCB:s 82) någon skrivning om jämställdhet i sin instruktion 2009. regleringsbreven kom Jämi fram till att jämställdhet fanns med i 41 fall medan SCB landade på 119).136 Genom den bredare sökningen som SCB gjort fångas alla myndigheter som nämner begreppen kvinnor, flickor, pojkar, kön eller jämställdhet*. Därmed räcker det med att instruktionen exempelvis innehåller ett internt jämställdhetsperspektiv eller har en sakfråga som behandlar män och kvinnor. Jämi:s smalare definition kräver att ordet jämställdhet (i någon form ska finnas med) och torde därför fånga färre myndigheter. 134Vilket motsvarar 85 myndigheter av de totalt 193 myndigheter som styrdes av myndighetsinstruktioner. för utbildningsmyndigheter samt högskolor och universitet ingår inte i uppföljningen eftersom de inte styrs av instruktioner. 135U2014/6145/JÄM Kvantitativ uppföljning av strategin för arbetet med jämställdhetsintegrering i , , 20150421. 136Enligt Jämi hade 72/227 myndigheter 2010 någon skrivning om utåtriktat jämställdhetsarbete i sina regleringsbrev (av myndigheterna). Jämställdhetsperspektiv i myndighetsinstruktioner 2008–2014137 I SCB:s kartläggning framgår att mer än hälften av de myndigheter som styrs av instruktioner saknar ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. Över tid visar kartläggningarna en viss ökning av antalet instruktioner som har ett jämställdhetsperspektiv, från 2014. Den största ökningen har skett . I budgetpropositionen samt bedömer regeringen utifrån SCB:s genomgång (med en bred definition av jämställdhet) att myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering varierar i omfattning och ambitionsnivå. 5.1.5Variationerna följer inget logiskt mönster Det är som sagt långt ifrån alla myndigheter som har ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. Detta skulle kunna vara ett tecken på att regeringen har verksamhetsanpassat styrningen av myndigheterna. Generellt skulle man kunna tänka sig att vissa typer av myndigheter har ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner och andra inte, till exempel att stora medborgarnära myndigheter har ett sådant perspektiv, eftersom det för dessa myndigheter skulle kunna vara lättare att se kopplingen till medborgarnas rätt till likvärdig offentlig service. Vidare skulle man kunna tänka sig att nyare instruktioner innehåller ett jämställdhetsperspektiv eftersom strategin om jämställdhetsintegrering inneburit att regeringen blivit bättre på att uppmärksamma detta när nya instruktioner skrivs. har dock inte kunnat finna något logiskt mönster för när jämställdhet finns reglerat i myndigheternas instruktioner och inte. 137SCB:s uppföljningar av strategin för arbetet med jämställdhetsintegrering i –2014. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? En del stora medborgarnära myndigheter såsom , och har någon form av jämställdhetsperspektiv inskrivet i sina instruktioner. Några stora medborgarnära myndigheter har fått ett jämställdhetsperspektiv inskrivet i sina instruktioner relativt . Det gäller exempelvis och senast Arbetsförmedlingen.138 Däremot har varken , , , Kriminalvården eller några skrivningar om jämställdhet i sina instruktioner, trots att de kan ses som medborgarnära myndigheter.139 Flera myndigheter inom vården, som är en medborgarnära angelägenhet, saknar också jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. Till exempel har varken , eller någon bestämmelse om jämställdhet i sina instruktioner.140 Om vi ser på och Inspektionen för vård och omsorg () gäller följande: har inte någon explicit skrivning om att myndigheten ska ha ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, men ska enligt instruktionen främja lika rättigheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck och verka för vård med hög kvalitet till hela befolkningen.141 Även om inte har någon explicit bestämmelse i sin instruktion om ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten kan man tolka ”hög kvalitet till hela befolkningen” som att det, i mötet med vården, inte ska spela någon roll om vårdtagarna är män eller kvinnor. däremot, som är en nyinrättad myndighet, har inte någon skrivning i sin instruktion som ålägger myndigheten ansvar för ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. Trots det är liksom och en av de myndigheter som deltar i arbetet med i JiM, vilket innebär att regeringen bedömt att det är relevant för dessa myndigheter att anlägga ett jämställdhetsperspektiv på sin verksamhet. Att ett jämställdhetsperspektiv i instruktionen saknas gäller inte bara för utan för flera av de inspektionsmyndigheter som inrättats . Till exempel har varken Inspektionen för socialförsäkringen eller Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen någon bestämmelse som ålägger myndigheten ett jämställdhetsperspektiv i sin tillsynsverksamhet.142 138Förordning (2011:555) med instruktion för samt Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 139Förordning (2014:1102) med instruktion för , Förordning (2007:780) med instruktion för , Förordning (2007:10) med instruktion för , Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, Förordning (2007:971) med instruktion för . 140Förordning (2007:1205) med instruktion för , Förordning (2007:1206) med instruktion för Tandvårds och läkemedelsförmånsverket, Förordning (2007:1233) med instruktion för . 1412–3 §§ Förordning (2009:143) med instruktion för . 142Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för Socialförsäkringen samt Förordning (2007:906) med instruktion för Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen. , som fick en ny instruktion 2010, har inte heller någon skrivning om jämställdhet.143 har dock funnit exempel på både tillsynsmyndigheter och utvärderingsmyndigheter som har ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner såsom Skolinspektionen, utvärdering och Statskontoret.144 kan konstatera att det inte tycks finnas någon systematik när det gäller hur myndigheternas jämställdhetsuppdrag regleras i instruktioner. Det innebär att det kan bli otydligt vad som förväntas av de myndigheter som haft uppdrag inom ramen för en tillfällig satsning efter att den avslutats, vilket kan påverka huruvida resultaten blir bestående eller inte. Det innebär också att regeringen skickar olika signaler till olika myndigheter när det gäller jämställdhet trots att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra hela den offentliga förvaltningen. har inte granskat arbetet med jämställdhetsintegrering på respektive departement men noterar att varje departement ska ha en arbetsplan för hur det ska fullgöra sitt uppdrag om jämställdhetsintegrering. Även om strategin om jämställdhetsintegrering i gäller för alla departement innebär det delade ansvaret mellan Jämställdhetsenheten