prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — I bilaga 7 finns en uppställning som visar vilka bestämmelser som genomför krishanteringsdirektivet i svensk rätt. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter. Dessutom har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets förslag och synpunkter behandlas i avsnitten 5.6, 12.6.5, 12.7, 17.1.1, 17.2, 18.4.1, 20.2, 22.3.1, 22.3.2, 23.1.2, 24.1, 25.2.2 och i författningskommentaren. Efter Lagrådets granskning har en följdändring gjorts i 29 kap. 1 § 8 i förslaget till lag om resolution. Ändringen har gjorts till följd av att 27 kap. 13 § i förslaget till lag om resolution har justerats på Lagrådets inrådan. Vidare har det lagts till ytterligare en paragraf i förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (30 kap. 12 d §) till följd av 28 kap. 6 § i förslaget till lag om resolution. Ändringar har även gjorts i 8 kap. 1 och 5 §§ samt 21 kap. 12 § i förslaget till lag om resolution och i 16 kap. 1 § i förslaget till lag om ändring av lagen om bank- och finansieringsrörelse samt i 8 a kap. 13 § i förslaget till lag om ändring i lagen om värdepappersmarknaden. Regeringen bedömer att dessa ändringar, både författningstekniskt och även i övrigt, är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. Det finansiella systemet tillhandahåller tjänster, t.ex. betalningar, krediter och försäkringar, som är absolut nödvändiga för att såväl vardagsliv som ekonomi ska fungera. När dessa grundläggande funktioner tillhandahålls på ett ändamålsenligt sätt råder finansiell stabilitet. Enorma samhälls- ekonomiska kostnader skulle uppstå om någon av dessa funktioner skulle upphöra, men redan en påtagligt nedsatt funktionsförmåga innebär betydande samhällsekonomiska kostnader och systemrisk, dvs. en risk för störningar i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och den reala ekonomin. Värnandet av den finansiella stabiliteten är ytterst en statlig ange- lägenhet. är i och med antagandet av krishanteringsdirektivet ålagt att införa ett särskilt förfarande för fallerande finansiella företag som kan användas som ett alternativ till konkurs när en sådan skulle medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Detta nya förfarande benämns resolution och beskrivs närmare i avsnitt 5. Alla EU:s medlemsstater påverkades av finanskrisen . I vissa medlemsstater fanns eller tillskapades krishanteringsramverk som gjorde det möjligt att vidta effektiva åtgärder – i fall ledde ett generellt garantiprogram, övertagandet av samt kapitaltillskottet till Nordea till att den finansiella stabiliteten säkrades. I andra medlemsstater fungerade emellertid befintliga regelverk sämre. Därutöver visade det sig vara mycket komplicerat att kunna hantera fallerande banker på ett effektivt sätt, inte minst när det handlade om banker med gränsöverskridande verksamhet. Problemen i banksektorn ledde till dramatiska negativa effekter på den reala ekonomin och kraftiga ökningar av statsskulder i ett antal medlemsstater. Europeiska kommissionen (kommissionen) menade att skillnaden mellan olika medlemsstaters regelverk och resultat av krishantering utgjorde ett problem, eftersom medlemsstater med bättre statsfinanser hade större möjligheter att hantera kriser på ett framgångsrikt sätt. Kommissionen såg en koppling mellan staten och banksektorn, och kommissionens förslag till krishanteringsdirektiv syftade ytterst till att minska den kopplingen. Förslaget publicerades , förhandlingarna påbörjades strax därefter, och det slutliga krishanteringsdirektivet publicerades . 4.2 Kärnan i krishanteringsdirektivet Centralt i resolutionsprocessen är att bankens ägare och långivare, snarare än staten, ska påtvingas eventuella förluster. insolvensförfarande är detta en process som tar mycket och som beror på värdet konkursförvaltaren kan utvinna från företagets tillgångar. I resolution är däremot syftet att skuldnedskrivningen ska kunna ske 2015/16:5 mycket snabbt, baserat på en värdering av företaget som görs vid resolutionsinträdet, och att företaget därefter ska kunna drivas vidare om staten bedömer att det är lämpligt. Till detta ändamål får staten ett antal nya resolutionsverktyg. I skälen till krishanteringsdirektivet anges att bristen på resolutions- verktyg under krisen tvingade vissa medlemsstater att använda statliga medel. Detta har ansetts vara ett stort problem. Krishanteringsdirektivet begränsar därför kraftigt statens möjligheter att använda offentliga medel för att hantera kriser, även i de fall det rör medel som på förhand samlats in från banksektorn. I fall innebär dessa begränsningar omfat- tande förändringar av befintlig lagstiftning (se avsnitt 5) vars konsekvenser för framtida krishantering diskuteras närmare i avsnitt 31. För innehållet i krishanteringsdirektivet redogörs mer utförligt i avsnitt 5. 4.3Krishanteringsdirektivet i globala sammanhang Upprinnelsen till krishanteringsdirektivet är överenskommelser på G20- nivå. G20 är en sammanslutning av finansdepartement och centralbanker i 20 av världens största ekonomier som även inkluderar kommissionen och ECB. Vid ett möte i uttryckte G20-länderna att det behövdes omdaningar av konkurslagstiftningen för stora finansiella företag så att dessa kan ta större ansvar för de risker de skapar samt att resolutionsverktyg behövde utvecklas så att effekterna av fallissemang bättre skulle kunna hanteras och moral hazard (moralisk risk, dvs. när en individ eller institution inte drabbas fullt ut av de negativa effekterna av sitt eget handlande) undvikas. Ett förslag presenterades av (), en underorganisation till G20, i form av dokumentet of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. Förslaget antogs sedan av G20 såsom blivande internationell standard. Kommissionen ansåg att principerna i FSB:s förslag står i samklang med förslaget till krishanteringsdirektiv. Andra jurisdiktioner inom G20 har antagit eller planerar att anta jämförbar lagstiftning. representeras i G20 av kommissionen. Ytterligare arbete inom EU I krishanteringsdirektivet finns ett antal bestämmelser som ger kommissionen i uppdrag att anta s.k. genomförandeåtgärder med närmare detaljer kring krishanteringsdirektivets ramregler. akter ska antas enligt artiklarna 2, 44, 76, 103 och 104 i krishanterings- Därtill ska Europeiska bankmyndigheten ( Authority), förkortad , utarbeta bindande tekniska standarder enligt artiklarna 4, 5, 6, 10, 11, 12, 15, 23, 26, 27, 36, 45, 49, 52, 55, 71, 74, 82 Förslag till en del av dessa tekniska standarder har redan utarbetats och översänts till kommissionen för antagande. Detta arbete bedrivs enligt den s.k. Lamfalussymodellen (se bl.a. Prop. 2015/16:5 prop. 2006/07:115 s. 242 f.) som syftar till att effektivisera lagstiftnings- förfarandet inom EU och tillämpas för lagstiftningen på det finansiella området. Lamfalussymodellen delar in lagstiftningsförfarandet i fyra nivåer. Nivå ett utgörs av ramregler som antas enligt den normala ordningen för lagstiftningen inom EU, med direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av Europeiska unionens råd (rådet) och . På nivå två antar kommissionen genom- förandeåtgärder som preciserar och närmare anger detaljerna för lagstiftningen på nivå ett. Kommissionen kan anta genomförandeåtgärder som direktiv eller som förordning. De rättsakter som kommissionen har i uppdrag att anta utifrån krishanteringsdirektivet avser genomförande- åtgärder på nivå två. Förfarandet på nivå två har relativt förändrats i samband med antagandet av Lissabonfördraget. Nivå tre utgörs av gemensamma riktlinjer och rekommendationer. Slutligen ansvarar kommissionen på nivå fyra för att säkerställa att medlems- staterna genomför lagstiftningen på ett likartat sätt. Genom antagandet av Lissabonfördraget har som nämnts för- farandet för kommissionens genomförandeåtgärder på nivå två ändrats. Den nya ordningen gör skillnad på delegerade akter och genom- förandeakter (delegerade akter och genomförandeakter regleras i artikel 290 respektive 291 i Lissabonfördraget). Inom ramen för krishanterings- direktivet är det främst delegerade akter som förutses antas. Enligt krishanteringsdirektivet har eller rådet rätt att när som helst återkalla kommissionens bemyndigande att anta delegerade akter (artikel 115). och rådet har också rätt att invända mot de delegerade akter som antagits av kommissionen efter antagandet (artikel 115). kan på Europa- parlamentets eller rådets initiativ förlängas . Genomförandeakter och delegerade akter kallas i vissa fall bindande tekniska standarder. I de fallen har getts i uppdrag att ta fram förslag till genomförandeåtgärder i enlighet med artiklarna 10–14 i den förordning som styr myndighetens arbete, se och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), förkortad Eba- förordningen. När det gäller genomförandeåtgärder hänförliga till krishanteringsdirektivet ska inrätta en permanent resolutions- kommitté (artikel 127 i krishanteringsdirektivet). Ebas förslag till bindande tekniska standarder antas av kommissionen, antingen som delegerade akter eller genomförandeakter, i enlighet med det förfarande som beskrivits ovan. Eba-förordningen ger även rätt att utfärda icke bindande riktlinjer och rekommendationer till dels behöriga myndigheter, dels finansiella företag, dvs. sådana åtgärder på nivå tre som beskrivits ovan. 2015/16:5 4.4.2 Bankunionen Parallellt med förhandlingarna om krishanteringsdirektivet utarbetades EU:s bankunion, som består av två huvudsakliga förordningar, den gemensamma tillsynsmekanismen1 och den gemensamma resolu- tionsmekanismen2. Det är obligatoriskt för medlemsstater som har euron som valuta att gå med och frivilligt för andra medlemsstater. Såväl tillsyns- som resolutionsregelverken är tillämpliga på kreditinstitut och värdepappersbolag i de deltagande medlemsstaterna. Utöver nämnda rättsakter har även Eba-förordningen, ett mellanstatligt avtal om bl.a. finansiering av resolutionsåtgärder mellan de deltagande medlemsstaterna samt lagstiftning på nivå två betydelse för bankunionen. För de medlemsstater som deltar i bankunionen innebär deltagandet en striktare och mer enhetlig tillämpning av krishanteringsdirektivet: deras tillsynsmyndigheter samarbetar med eller ersätts av ECB och deras resolutionsmyndigheter samarbetar med eller ersätts av den gemen- samma resolutionsmyndigheten. Den resolutionsfond som medlems- staterna ska införa enligt krishanteringsdirektivet och som beskrivs i avsnitt 25 ersätts av en gemensam resolutionsfond. har inte gått med i bankunionen. 5Genomförande av krishanterings- direktivet i svensk rätt 5.1.1Direktivets struktur och form Krishanteringsdirektivet innehåller bestämmelser som kommer att innebära vittgående förändringar i svensk rätt. Krishanteringsdirektivets innehåll kan delas upp i krisförebyggande arbete och krishanterande arbete, samt horisontella bestämmelser som påverkar allt arbete. Krishanteringsdirektivet uppställer i stor utsträckning bindande regler som ska genomföras i medlemsstaternas nationella lagstiftning. I artikel 1 anges krishanteringsdirektivets syfte och målsättning och i artikel 2 anges ett stort antal definitioner av relevanta termer. Det framgår av artikel 1.2 att medlemsstaterna får anta eller behålla striktare regler, eller regler som kompletterar det nu aktuella unionsrättsliga regelverket. Krishanteringsdirektivet är således ett minimidirektiv. Dessutom framgår av vissa bestämmelser i krishanteringsdirektivet att medlemsstaterna själva kan välja om de vill 1 Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av om tilldelning av särskilda uppgifter till i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut. 2 och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010. genomföra dem eller inte. I den följande beskrivningen anges vilka Prop. 2015/16:5 sådana val som finns och om regeringen anser att de bör utnyttjas eller Det bör också framhållas att krishanteringsdirektivet kommer att kompletteras med unionsrättsliga föreskrifter på lägre nivå, såväl bindande som icke bindande. Det följer av artikel 115 att EU- kommissionen ges befogenhet att anta bindande delegerade akter inom vissa områden som särskilt anges i olika artiklar (se även avsnitt 4.4.1). Därutöver anges i ett antal artiklar i krishanteringsdirektivet att Europeiska bankmyndigheten () ska utfärda både bindande tekniska standarder och icke bindande riktlinjer med mer detaljerade tekniska bestämmelser. Även detta behandlas mer detaljerat i avsnitt 4.4.1. Medlemsstaterna ska utse myndigheter för att hantera resolutions– uppgifterna (artikel 3). Det står medlemsstaterna fritt att antingen skapa en ny resolutionsmyndighet, att ge en eller flera befintliga lämpliga myndigheter resolutionsuppgifter, eller att kombinera de två alternativen. Frågan om val av resolutionsmyndighet behandlas i avsnitt 5.6.1. Medlemsstaterna ska se till att s.k. återhämtningsplaner upprättas för varje institut (artiklarna 5–9). kan, efter tillsynsmyndig- hetens medgivande, tillåtas att ta fram återhämtningsplaner som är mindre detaljerade under vissa förutsättningar (artikel 4). Samma möjlighet till förenklingar för mindre institut gäller även i fråga om resolutionsplaner, se nedan. Återhämtningsplaner ska beskriva vilka åtgärder som skulle kunna vidtas av institutet vid en betydande förändring av dess finansiella situation. En återhämtningsplan ska tas fram av institutet och den ska uppdateras minst en gång eller efter väsentliga förändringar. Om myndigheten inte godtar återhämtningsplanen har den möjlighet att begära förändringar i den eller, i ett senare skede om förändringarna bedöms otillräckliga, beordra institutet att vidta vissa åtgärder. Gränsöverskridande koncerner ska ta fram koncernåterhämtningsplaner som ska bedömas av de berörda tillsynsmyndigheterna. Bindande medling från kan bli aktuellt om berörda myndigheter inte lyckas nå samsyn. Genomförandet av kravet på återhämtningsplaner behandlas i avsnitt 7. Resolutionsplaner behandlas i artiklarna 10–18. beskriva hur institutet ska hanteras i resolution. återhämtningsplanerna ska alla institut ha en resolutionsplan. 2015/16:5 institut kan det bli fråga om att upprätta mindre omfattande resolutions- planer. Koncernresolutionsplaner ska upprättas för gränsöverskridande koncerner. Om berörda resolutionsmyndigheter inte lyckas nå samsyn om en plan, kan det bli aktuellt med att föra ärendet till för bindande medling. Även om resolutionsplanerna syftar till att beskriva hur ett institut ska hanteras i resolution är de inte bindande. Om målen med ett resolutions- förfarande uppnås effektivare med hjälp av andra åtgärder, behöver planen inte tillämpas fullt ut. Till skillnad från återhämtningsplanen, som tas fram av institutet och bedöms av tillsynsmyndigheten, är det resolutionsmyndigheten som svarar för upprättandet och upprätthållandet av resolutionsplanen, inklu- sive uppdatering minst en gång . I samband med upprättandet av resolutionsplanen ska resolutions- myndigheten efter samråd med tillsynsmyndigheten göra en bedömning av institutets möjlighet till resolution. Om det bedöms finnas väsentliga hinder som gör det orimligt att institutet ska kunna försättas i resolution, kan resolutionsmyndigheten i slutändan kräva att institutet vidtar åtgärder som i vissa fall kan innebära långtgående organisationsföränd- ringar för att möjliggöra en eventuell framtida resolution. På koncernnivå kan det bli aktuellt med bindande medling från om myndigheterna inte lyckas nå samsyn i denna process. Frågan om hur bestämmelserna om resolutionsplaner ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 8. 5.2.4Minimikravet på nedskrivningsbara skulder Artikel 45 behandlar det krav på kapitalbas och s.k. kvalificerade (dvs. nedskrivningsbara) skulder som ska ställas på alla institut. Kravet syftar till att säkerställa att det finns en viss andel av institutets skulder som kan skrivas ner om det behövs. Detta krav har samband med resolutionsplanen och bedömningen av institutets möjlighet till resolution. Att det finns en tillräcklig mängd nedskrivningsbara skulder anses vara en förutsättning för en lyckad resolutionsprocess. När det gäller fastställandet av kravet för gränsöverskridande koncerner kan det både för moder- och dotterföretagen bli aktuellt med bindande medling från om respektive myndigheter inte når samsyn om detta. Genomförandet av minimikravet på nedskrivningsbara skulder behandlas i avsnitt 9. Artiklarna 36 och 74 behandlar värdering av ett företag i resolution. första värderingen sker efter beslutet om resolution, innan några nedskrivnings- eller resolutionsåtgärder vidtas. har genomförts ska en ytterligare värdering genomföras i syfte att fastställa vad utfallet hade blivit för aktieägare och borgenärer om inte försatts i resolution, dvs. om företaget i stället hade avvecklats genom ett insolvensförfarande. Om utfallet i insolvens hade blivit mer fördelaktigt för aktieägare eller borgenärer är dessa berättigade Prop. 2015/16:5 till ersättning från resolutionsreserven (artikel 75). Hur reglerna om värderingsprocessen ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 17. I krishanteringsdirektivet finns också vissa bestämmelser som syftar till att de avtal som företag ingår ska kunna bli föremål för nedskrivning. Dessutom ställs krav på att företag ska upprätta register över avtal av väsentlig betydelse. har, under vissa förutsätt- ningar, möjlighet att kräva att ett företag höjer sitt aktiekapital. Nämnda bestämmelser behandlas i avsnitt 11. 5.2.7Förebyggande statligt stöd mm Den senare delen av artikel 32 i krishanteringsdirektivet slår fast att när ett institut mottar extraordinärt statligt stöd ska det per definition anses fallera eller sannolikt fallera (och därmed sannolikt försättas i resolution). Emellertid finns det tre undantag från denna regel: när stödet tar formen av (i) en statlig garanti för likviditetsfacilitet, (ii) en statlig garanti för nya skuldförbindelser eller (iii) s.k. förebyggande statligt stöd. Detta innebär i praktiken att det är möjligt för en medlemsstat att använda dessa stödformer utan att det mottagande företaget behöver försättas i resolution. Det är frivilligt för medlemsstaterna att införa möjligheten till förebyggande statligt stöd. Det förebyggande statliga stödet kan ses som en säkerhetsventil och ett alternativ till resolution. Det utgörs av ett tillskott av kapitalbas eller förvärv av kapitalinstrument till marknadsmässiga priser och villkor. Kostnaden för stödet får inte belasta resolutionsreserven. Mottagaren måste vara solid, det måste ha förekommit ett stresstest som visat på kapitalunderskott och stödet måste statsstödsprövas. Förebyggande statligt stöd är krishanteringsdirektivets närmsta motsvarighet till de stödmöjligheter som finns enligt den befintliga svenska stödlagen. Frågan om hur bestämmelserna om förebyggande statligt stöd ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 13. 5.2.8Avtal om finansiellt stöd inom koncerner Medlemsstaterna är skyldiga att undanröja hinder i nationell lagstiftning mot att institut som ingår i en koncern, så länge kraven i det unionsrättsliga kapitaltäckningsregelverket uppfylls, på marknadsmässig och frivillig grund får ingå avtal om finansiellt stöd med tillsyns- myndigheternas godkännande (artiklarna 19–26). Det är hemlandets tillsynsmyndighet som behandlar ansökan om stöd, men beslut ska tas gemensamt med berörda tillsynsmyndigheter. Om myndigheterna inte kommer överens, kan en myndighet hänskjuta frågan till för bindande medling. 2015/16:5 Hur bestämmelserna om avtal om finansiellt stöd inom koncerner ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 10. Artiklarna 27–30 behandlar s.k. tidiga ingripanden, vilket innebär åtgärder från myndigheternas sida innan institutet försätts i resolution. Om institutets finansiella ställning snabbt försämras har myndigheten ett antal verktyg att tillgripa för att försöka förbättra situationen, inklusive att avsätta ledningen eller att tillsätta en eller flera tillfälliga förvaltare. Om det tidiga ingripandet gäller en koncern ska hemlandsmyndigheten besluta på koncernnivå efter samråd med värdlandsmyndigheter, som emellertid kan hänskjuta frågan till för bindande medling. Hur reglerna om tidiga ingripanden ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 12. Resolutionsändamålen och förutsättningar för beslut om resolution Artiklarna 31–34 beskriver de generella ändamålen och principerna för När det gäller gränsöverskridande resolution finns liknande beskrivningar i artiklarna 87–92. I artiklarna 81–83 uppställs förfaranderegler rörande bl.a. utbyte av information mellan berörda aktörer i samband med resolutionsärenden. Principerna för resolution i artikel 34 är centrala för De genomsyrar verktygen och processen som Generellt gäller att ett institut ska försättas i resolution om alternativet är insolvens och resolution ligger i det allmänna intresset (t.ex. för att skydda kritiska funktioner, undvika värdeförstöring och upprätthålla den finansiella stabiliteten). Aktieägarna och, i förekommande fall, borgenärerna ska bära förlusterna i den mån det är möjligt, ledningen ska bytas ut, garanterade insättningar ska skyddas, och ingen borgenär ska få ett sämre utfall än som hade varit fallet i insolvens. Processen för beslut om gränsöverskridande resolution, dvs. av koncerner verksamma i flera länder i eller utanför EES-området, är Som utgångspunkt gäller inom EES att resolutionsplanerna, såsom beskrivits ovan, ska följas. Resolutionsplanerna ska tas fram och hanteras i de resolutionskollegier som hemlandsmyndigheten ska inrätta. När en koncern försätts i resolution ska det upprättas en s.k. koncern- resolutionsordning, som ska utgå från resolutionsplanen och beskriva hur resolutionen ska utföras av berörda myndigheter. emellertid inte skyldiga att följa resolutionsplanen, om de bedömer att det finns bättre sätt att uppnå resolutionsmålen. Det är vidare heller inte tvingande för värdländer att följa resolutions- De kan med hänsyn till finansiell stabilitet välja att vidta andra åtgärder mot sina egna dotterföretag. Det finns inga möjligheter till bindande medling från i resolutionsprocessen. Hur bestämmelserna om ändamål och förutsättningar för resolution ska Prop. 2015/16:5 genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitt 15. Avsnitt 16 behandlar mer ingående hur resolutionsmyndigheten ska ta hänsyn till och tolka resolutionsändamålen och förutsättningarna för resolution vid tillämpningen av regelverket. I avsnitt 16 behandlas också genomförandet av artiklarna 116–123 som innehåller följdändringar i annan EU-lagstiftning. Kontroll och styrning av ett företag under resolution Artiklarna 63–72, samt artikel 35 som behandlar begreppet särskild förvaltare, beskriver resolutionsmyndighetens befogenheter gentemot institutet under resolution samt dess motparter. Myndigheten har mycket vittgående befogenheter under resolutions– processen, eftersom den måste kunna genomföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Hur bestämmelserna om kontroll och styrning av ett företag under resolution, inbegripet tillsättning av särskild förvaltare, ska genomföras i svensk rätt behandlas i avsnitten 18–20. Arbetsrättsliga konsekvenser av resolution Arbetsrättsliga konsekvenser av resolution behandlas i avsnitt 21. I det avsnittet lämnas förslag på lagändringar i syfte att säkerställa att krishanteringsdirektivets bestämmelser avspeglas även i den arbetsrätts- liga regleringen.