prop · H3031 · 2015-09-21 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen får regeringen med bemyndigande besluta att ett anslag får överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ska kunna uppfyllas. För de flesta anslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten på som föreskrivs i 3 kap. 8 § första stycket budgetlagen. Det finns ytterst sällan behov av att överskrida anslag för förvaltnings- ändamål med mer än vad som ryms inom denna kredit. Något särskilt bemyndigande som ger regeringen befogenhet att besluta om överskridande av anslag som anvisats för förvaltningsändamål behöver därför inte inhämtas. Vid behov kommer i stället regeringen att föreslå ändringar i budgeten. När det däremot gäller anslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU- relaterade utgifter och oförutsedda utgifter kan så stora förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen avser i sådana fall att i första hand återkomma till med förslag om ändrade anslag. Förändringarna kan dock inträffa snabbt och betalningarna kan behöva göras utan dröjsmål. Regeringen bör därför bemyndigas att, om beslut om ändring i budgeten inte hinner inväntas, besluta om överskridande när de förutsättningar som anges i 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen är uppfyllda, dvs. om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. Överskridandet får inte vara större än att det ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Bemyndigandet begärs för ett budgetår i taget. Regeringens avsikt är att även fortsättningsvis föreslå ändringar av berörda anslag som ersätter de medgivna överskridandena. har regeringen inte medgivit några överskridanden som innebär att anslagen behöver tillföras ytterligare medel. Ett eventuellt utnyttjande av bemyndigandet kommer att redovisas i årsredovis- ningen för staten . Granskning och ekonomisk styrning 12 Granskning och ekonomisk styrning I detta avsnitt redovisar regeringen sin syn på dels till inom ramen för den europeiska terminen, dels Finanspolitiska rådets rekommendationer och bedömningar. Vidare gör regeringen en ny bedömning av nationella mål för utbildning inom ramen för 2020-målen. Avsnittet innehåller även information om revisionsberättelse över årsredo- visningen för staten 2014. Avslutningsvis lämnas en redovisning av arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Mot bakgrund av dessa rapporter och de nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram som utarbetats av medlemsstaterna , lämnade Europeiska kommissionen förslag till landspecifika rekommendationer. Till grund för rekommendationerna låg även Europeiska rådets övergripande prioriteringar för den ekonomiska politiken inom EU. Inom ramen för den ekonomisk-politiska samordningen riktas landspecifika rekommen- dationer till medlemsstaterna. Dessa rekommen- dationer är inte bindande, men utgör likväl ett viktigt politiskt instrument inom den europeiska terminen. 12.1Den europeiska terminen och som ett instrument för att uppmuntra till en Den europeiska terminen är det ramverk inom EU som syftar till att öka samstämmigheten i rapportering och granskning av medlems- staternas åtgärder inom ramen för EU:s tillväxt- och sysselsättningsstrategi (2020), stabilitets- och tillväxtpakten samt förfarandet för övervakning av makroekonomiska obalanser. inleddes den femte europeiska terminen. Europeiska kommissionen föreslog då i den årliga tillväxtöversikten att den ekonomiska politiken inom EU skulle inriktas på stimulans av investeringar, en förnyad vilja till strukturreformer och en ansvarsfull finans- politik. presenterade Europeiska kommissionen s.k. landrapporter, som innehåller analyser av medlemsstaternas ekonomier. Dessa omfattade även en fördjupad granskning av eventuella makroekonomiska obalanser i ansvarsfull ekonomisk politik och uppfyllelse av de mål som medlemstaterna gemensamt kommit överens om. Varje medlemstat avgör själv hur den ska förhålla sig till rekommendationerna och ytterst är det parlamenten i varje medlemsstat som beslutar om den nationella ekonomiska politiken. Den Europeiska kommissionen har genomfört en del förändringar i den europeiska terminen med ambitionen att förenkla hante- ringen. Bland annat är de senaste rekommen- dationerna färre till antalet och mer fokuserade på det som kommissionen ser som medlems- staternas mest centrala utmaningar. ställde sig bakom de landspecifika rekommendation- erna, som därefter formellt antogs av Rådet för ekonomiska och finansiella frågor . Samtliga medlemsstater har fått rekom- mendationer, med undantag av och , som har särskilda stödprogram. fick endast en rekommendation. Nedan redogörs för regeringens bedömning med anledning av denna rekommendation. Europeiska kommissionen publicerade sitt förslag till rekommendation till . I förslaget framhåller kommissionen bl.a. att finanspolitiken, så som den redovisats i konvergensprogram och enligt kommissionens vårprognos, förväntas ligga i linje med stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Kommissionen lyfter även fram regeringens arbete med att förbättra skol- resultaten och åtgärder för att underlätta övergången från skola till arbetsliv och menar att dessa åtgärder måste följas upp. Kommissionen menar vidare att det finns makroekonomiska obalanser i svensk ekonomi som kräver politiska åtgärder och övervakning. Kommissionen framhåller att de stigande bostadspriserna, och hushållens ökande skuld- sättning, utgör en risk för den makro- ekonomiska stabiliteten. Flera viktiga orsaker till obalanserna anges, bl.a. de starka låneincitamen- ten för hushållen, vilket inkluderar möjligheterna till ränteavdrag. Kommissionen lyfter också fram det låga utbudet av bostäder, orsakat av ett ineffektivt utnyttjande av bostadsbeståndet och de strukturellt låga nyinvesteringarna i bostäder. I det formella rådsbeslutet från rekommenderas att: Ta itu med hushållens ökande skuldsättning genom att korrigera skatteincitamenten, särskilt genom att stegvis begränsa ränteavdragen för bostadslån i beskattningen eller genom att höja fastighets- skatten, och genom att öka amorteringstakten på bostadslån. Åtgärda det strukturellt låga utbudet av bostäder, främja konkurrensen i byggsektorn, effektivisera plan- och överklagandeprocesser för byggnation och se över systemet för hyres- reglering för att tillåta mer marknadsanpassade hyror. Regeringens syn på rekommendationen Regeringen delar Europeiska kommissionens bedömning att hushållens ökande skuldsättning utgör en risk för den makroekonomiska stabiliteten. En stor ökning av hushållens skulder har ofta tenderat att föregå djupare och mer Bostadspriserna och hushållens skulder har stigit i relativt snabb takt i . Priserna ökade även i många andra och , men till skillnad från utvecklingen i dessa länder skedde ingen betydande priskorrigering i i samband med finanskrisen och 2009. Tillväxttakten i utlåningen till hushåll har tilltagit och den årliga tillväxt- takten uppgick till . Det är framför allt lån med bostäder som säkerhet som driver tillväxten. Även bostadspriserna har ökat betydligt , i synnerhet för bostadsrätter. En stor del av ökningen av bostadspriserna och hushållens skuldsättning kan förklaras av strukturella och makroekonomiska faktorer. Allt fler hushåll äger sin bostad. Utbudet av bostäder i framför allt storstäder har dock ökat långsammare än befolkningen och de bostadsrelaterade skatterna har sänkts, särskilt i samband med införandet av fastighetsavgift 2008. har hushållens inkomster ökat i god takt och realräntan sjunkit. Med snabbt stigande bostadspriser ökar risken för att det ska ske en prisnedgång. En kraftig nedgång i bostadspriserna kan få stor påverkan på hushållens förmögenhet. Då hushållens reala förmögenhet minskar finns en risk för att hushållen också minskar sin konsumtion, vilket i sin tur utgör en risk för den makroekonomiska stabiliteten. bedömer i sin årliga bolåneundersökning 2015 att hushållen har goda marginaler i sin ekonomi för att kunna hantera såväl ränteökningar som inkomst- bortfall. Detta minskar risken för att banker och andra kreditinstitut ska göra kreditförluster på hushållens bolån. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder kring återhämtningen i svensk ekonomi bedömer regeringen att det är av central betydelse att vidta väl avvägda åtgärder för att dämpa ökningstakten i hushållens skuldsättning, för att inte utlösa en snabb och okontrollerad nedgång i bostadspriserna, med betydande negativa effekter på tillväxt och sysselsättning som följd. Regeringen delar kommissionens bedömning att utformningen av skattesystemet kan påverka hushållens skuldsättning. Det är dock viktigt att upprätthålla stabila och förutsägbara regler för så viktiga beslut som köp av bostäder. Behovet av åtgärder på området måste ses långsiktigt och hanteras varsamt, till följd av de eventuella negativa effekter på tillväxten som en förändring kan få. Detta gäller särskilt frågan om ränteavdrag. En utfasning av ränteavdragen kan få negativa effekter på hushållens konsumtion och den ekonomiska återhämtningen. Utöver en utfasning av ränteavdragen rekommenderar kommissionen en högre beskattning av privatägda fastigheter. I finns dock inget politiskt stöd för att skifta beskattningen i en sådan riktning. Den tidigare statliga fastighetsskatten kritiserades för att den var orättvis samt saknade folkligt stöd och legitimitet. Dessa faktorer ansågs överväga de ekonomiska argumenten för en fastighetsskatt vid utformningen av det nuvarande systemet med fastighetsavgifter. För att minska riskerna förknippade med den höga skuldsättningen bland hushållen, och värna den finansiella stabiliteten, har bl.a. skärpta kapitalkrav för banker, bolånetak och höjda riskvikter för bolån införts. årliga bolåneundersök- ningar visar att andelen nya bolåntagare som amorterar har ökat . amorterade fyra av tio nya bolåntagare medan sju av tio nya bolåntagare amorterade 2014. Dock varierar beteendet betydligt beroende på hur hög belåningsgrad bolåntagarna har. amorterade ungefär nio av tio hushåll med belåningsgrader på sina nya bolån. Under amorterade endast fyra av tio hushåll med belåningsgrader på 50– på sina nya bolån. remitterade ett förslag till föreskrifter om krav på amortering av nya bolån. Efter kritik från flera remiss- instanser bedömde att myndighetens mandat på området behövde förtydligas innan regelarbetet kunde fortsätta. Myndigheten drog därför tillbaka sitt förslag . Regeringens utgångspunkt är att ökade amorteringar minskar skuldsättningen och förbättrar hushållens motståndskraft mot störningar. I promemorian Amorteringskrav lämnas förslag som ger mandat att utfärda föreskrifter avseende amorteringskrav på nya bolån i syfte att motverka makroekonomiska stabilitetsrisker förknippade med hushållens skuldsättning (dnr Fi2015/04235/B). Regeringen delar kommissionens uppfattning att utbudet av bostäder bör öka, att konkurren- sen i byggsektorn bör främjas och att plan- och överklagandeprocesserna bör effektiviseras. Det senare bör dock ske på ett sätt som tar hänsyn till såväl natur- och miljöaspekter som hur berörda parter påverkas. Regeringen föreslår betydande satsningar som syftar till att öka utbudet av bostäder. För att öka investeringarna i bostadssektorn föreslås avsättas och . Satsningen omfattar ett flertal åtgärder, såsom investeringsstöd till fastighetsägare som bygger hyresrätter med rimliga hyror, medel för att ge kommunerna incitament att bidra till ökat bostadsbyggande och för sanering av förorenade markområden så att bostadsbyggande kan bli möjligt. Satsningen omfattar också stöd till åtgärder för renovering och upprustning som bl.a. bidrar till energieffektivisering av flerbostadshus och utemiljöer, framför allt i områden med socioekonomiska utmaningar, samt till byggnation av äldrebostäder och studentbostäder. Som framgår av departementspromemorian Investeringsstöd för anordnande av hyres- bostäder och bostäder för studerande (2015:35) kan främjandet av nya hyresbostäder och studentbostäder, utöver att bidra till ett ökat bostadsbyggande, leda till en minskad efterfrågan på ägda bostäder och därmed bidra till att bromsa prisutvecklingen. I propositionen Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller (prop. 2014/15:122) föreslår regeringen ändringar i för att göra plan- och bygglovsprocessen enklare och effektivare. Detta kan också förbättra konkurrensförutsättningarna och dämpa kostnadsutvecklingen inom byggsektorn eftersom långa ledtider medför att små och medelstora entreprenörer får svårt att delta i projekt som förutsätter planläggning. En statlig utredning har därutöver fått i uppdrag att särskilt granska konkurrensen inom byggsektorn (dir 2014:75). Utredningen ska vid behov föreslå åtgärder som kan förbättra situationen. Utredningen ska lämna sitt betänkande . har vidare beslutat om ändrade bullerregler vid bostadsbyggnader. Hyreslagstiftningen reformerades 2011, då kommunala och privata hyresvärdar jämställdes vid prövning av vad som är skälig hyra. Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över hur hyresgästernas ställning ska kunna stärkas så att hyresrätten ska vara en attraktiv och trygg boendeform (dir 2015:83). Regeringen och ansvariga myndigheter följer noga utvecklingen av hushållens skuldsättning och bostadspriserna för att se om ytterligare åtgärder är nödvändiga. 2020 är EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning. Syftet är att till 2020 förbättra förutsättningarna för full sysselsättning samt hållbar tillväxt för alla. En viktig del av 2020-strategin är kvantitativa mål på EU-nivå inom fem områden: sysselsättning, social delaktighet, utbildning, forskning och utveckling samt klimat och energi. Målen fastställdes av och ska vara uppfyllda . De över- gripande målen är inbördes förbundna och ömsesidigt förstärkande och ska uppnås genom åtgärder på både nationell nivå och EU-nivå. Medlemsstaterna har även med hänsyn till sina relativa utgångslägen och nationella förutsätt- ningar fastställt nationella mål inom samma områden. Uppnådda framsteg avseende de nationella målen redovisas till den Europeiska kommissionen i de nationella reformprogram som överlämnas . nationella mål inom 2020 fastställdes ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100). I detta avsnitt redovisar regeringen nya svenska nationella mål för utbildningsområdet. Målet för utbildningsområdet på EU-nivå är att till 2020 förbättra utbildningsnivån, särskilt genom att sträva efter att minska antalet elever som avbryter sin skolgång till och genom att öka den andel 30–34- åringar som har avslutat en eftergymnasial eller motsvarande utbildning till . nuvarande nationella mål är att andelen 18–24-åringar som inte har en fullföljd gymnasieutbildning, och som inte heller deltar i någon form av studier, ska vara 2020, och att andelen 30–34-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 40–2020. Regeringens bedömning: nationella mål för utbildning bör vara att andelen 18–24-åringar som inte avslutat gymnasiestudier, och som inte studerar, ska vara 2020, och att andelen 30–34-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 45–2020. Skälen för regeringens bedömning: Tillgång till en väl fungerande utbildning under hela livet är av yttersta vikt för utveckling och konkurrenskraft samt för att stärka människors kunskaper och livschanser. Att fler lär sig mer är avgörande för att framtidens jobb ska kunna skapas och för att öka konkurrenskraften, men även för att ge människor ökad frihet att forma sina egna liv. Utbildning, särskilt , minskar risken för utanförskap och social utslagning senare i livet. Utbildning förbättrar även den enskildes chanser att få jobb med bra villkor och en god löneutveckling. Regeringen har därför initierat olika satsningar för att fler ungdomar ska kunna slutföra gymnasieskolan och för att förbättra möjligheterna för unga vuxna att genom vuxenutbildningen och folkbildningen komplettera tidigare studier. Den förra regeringen fastställde 2011, som ovan anförts, ett nationellt mål för utbildnings- området att andelen 18–24-åringar som inte avslutat gymnasiestudier, och som inte studerar, 2020 skulle vara . Den definition som tillämpas för detta internationellt jämförbara mått är andelen 18–24-åringar som har mindre än gymnasiestudier bakom sig och som av inte deltagit i någon form av utbildning. Enligt har andelen 18–24-åringar i som inte har avslutat gymnasiestudier, och som inte studerar enligt denna definition, minskat. var andelen och 2014 . Den nationella målnivån är således uppnådd och avspeglar inte regeringens ambitionsnivå. De satsningar regeringen nu genomför i syfte att alla ungdomar, oberoende av bakgrund, ska kunna fullfölja en gymnasial utbildning, liksom satsningarna på kunskaps- lyftet, bedöms ha en positiv effekt på målupp- fyllelsen. Effektens storlek är dock svår att kvantifiera. Regeringen anser därför att nationella mål bör vara att andelen 18–24-åringar som inte avslutat gymnasiestudier, och som inte studerar, ska vara 2020. Regeringen bedömer att det nationella målet kan nås inom ramen för den beslutade politiken och de aviserade åtgärderna på området. Målet för eftergymnasial utbildning Den dåvarande regeringen fastställde 2011 ett nationellt mål att andelen personer i åldern 30– med minst två års eftergymnasial utbildning skulle uppgå till 40–2020. Andelen 30–34-åringar som har eftergymnasial utbildning har ökat under en lång följd av år. Denna andel uppgick enligt . Andelen högutbildade förutses komma att sjunka något . Det beror framför allt på att studiedeltagandet minskade 2003– 2008. har regeringen inom presenterat kraftiga investeringar inom och högskolan. Regeringen anser därför att det nationella målet bör revideras till att 45–av befolkningen i åldern 30–ska ha eftergymnasial utbildning . Regeringen bedömer att det nationella målet kan nås inom ramen för den beslutade politiken och de aviserade åtgärderna på området. har till uppgift att utvärdera måluppfyllelsen och inriktningen på finanspolitiken. Rådet ska särskilt bedöma om finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser och de budget- politiska målen. Rådet ska även bedöma om finanspolitiken bidrar till en uthållig hög tillväxt och sysselsättning samt analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning . Dessutom ska rådet granska om grunderna för den ekonomiska politiken är tydligt presenterade i regeringens ekonomiska propositioner. Vidare ska rådet bedöma kvaliteten i regeringens underlag och beräk- ningsmodeller samt verka för en ökad offentlig diskussion om den ekonomiska politiken. publicerade sin årliga . I detta avsnitt redovisas rådets huvudsakliga bedömningar och rekommendationer i rapporten tillsammans med en kort redogörelse för regeringens överväganden med anledning av dessa. Stabiliseringspolitiken och målet för det finansiella sparandet Rådet anser att utsikterna för en god svensk konjunkturutveckling är bättre än . Finanspolitiken bör därför enligt rådet nu inriktas mot att återta underskottet i de offentliga finanserna. Rådet menar att det finanspolitiska ramverket kräver att finanspolitiken inriktas mot att nå den målsatta nivån för sparandet när BNP-gapet är slutet, om inte övertygande skäl talar emot. Sådana skäl föreligger enligt rådet , eftersom dagens stora underskott gör att det inte är rimligt att planera för 1 procents överskott , även om ekonomin då skulle vara i balans. Rådet gör emellertid bedömningen att takten i vilken det planerade finansiella sparandet bedöms komma att förbättras –2018 inte är i linje med överskottsmålet. Enligt rådet är en förstärkning av det strukturella sparandet med förenligt med vad som normalt krävs i en konjunktur- återhämtning, och därmed stabiliseringspolitiskt acceptabel. Rådet anser vidare att ett åtagande som innebär att alla reformer ska finansieras fullt ut inte är tillräckligt, utan att även oförutsedda utgiftsökningar bör finansieras. Rådets uppfatt- ning är att förbättringen av det planerade finansiella sparandet 2016–2018 är för svag och att det tillsammans med frånvaron av ett åtagande om att finansiera oförutsedda utgifts- ökningar därför är att betrakta som ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Regeringen delar inte rådets uppfattning att den planerade förstärkningen av det finansiella sparandet är för liten för att vara i linje med det finanspolitiska ramverket. Det finns ingen reglering eller praxis som anger i vilken takt sparandet ska förstärkas. tillåter vidare att stabiliseringspolitiska hänsyn tas när det gäller i vilken takt avvikelser från den målsatta nivån ska korrigeras. Regeringen anser att finanspolitiken bör bedrivas på ett sätt som inte riskerar att hämma återhämtningen. Den fortsatt höga arbetslösheten, en mycket med lågt resursutnyttjande och upprepade nedrevideringar av prognoserna för den ekonomiska tillväxten talar för en viss försiktighet med att vidta finanspolitiska åtstramningar. Eftersom den offentliga skulden är relativt låg finns det också utrymme för att fortsatt stödja återhämtningen utan att finanspolitikens långsiktiga hållbarhet äventyras. Av dessa skäl anser regeringen att den förda politiken är ändamålsenlig och förenlig med det finanspolitiska ramverket. Ett ändrat mål för det finansiella sparandet Rådet bedömer att det finns goda skäl för att målet för det finansiella sparandet ska exkludera sparandet inom pensionssystemet. Dagens mål för det finansiella sparandet har fram till inneburit ett implicit balansmål för staten, eftersom pensionssystemet går med överskott. Mot bakgrund av detta menar rådet att det vore rimligt att använda ett sparmål, där pensionssystemet inte ingår, som sätts till noll. Rådet bedömer också att det finns goda skäl att se över målet för det finansiella sparandet och att de offentliga finansernas hållbarhet tillåter ett lägre sparande än nuvarande överskottsmål. Vidare anser rådet att ett system där målets nivå prövas sällan, men regelbundet, skulle kunna bidra till att ge målet en viss flexibilitet, utan att dess långsiktiga trovärdighet skadas. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté som ska se över målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn (dir. 2015:63). Utredningen ska bl.a. göra en bedömning av om det finns anledning att ändra nivån på målet för det finansiella sparandet och i så fall föreslå en ny nivå. Uppdraget ska i denna del redovisas till regeringen . Rådet anser att en stigande pensionsålder är nödvändig för att framtida pensioner ska vara på en godtagbar nivå och för hållbara offentliga finanser. Rådet bedömer mot denna bakgrund att åldersnivåerna i t.ex. pensionssystem, övriga socialförsäkringar och lagen om anställnings- skydd bör skrivas upp automatiskt med en månad . lämnade ett förslag om en riktålder som de pensions- relaterade åldersgränserna skulle kopplas till (SOU 2013:25). Utredningen lämnade också ett förslag till hur de angränsande åldersgränserna ska hanteras i ett system där en riktålder har införts. Regeringen har med utgångspunkt i utredningens förslag påbörjat ett arbete med att kartlägga och bedöma hur åldersgränserna i olika system kan hanteras samt dess konsekvenser för enskilda, pensionssystemet, statens budget och kommunerna. Regeringen vill understryka att förändringar av pensionssystemet bör göras med bred uppslutning inom ramen för pensionsöverens- kommelsen. förslag diskuteras också inom pensions- gruppen. Regeringens arbetslöshetsmål och arbetsmarknadspolitiken