prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — el 27.7 andra stycket i förordningen eftersom den typ av händelse som avses inte rimligen kan kontrolleras av en värdepapperscentral och där- med inte heller av en fysisk person. Samma invändning kan göras vad avser artikel 32 som är så övergripande formulerad att den inte kan anses ställa konkreta krav på verksamheten. anser att det av rättssäkerhetsskäl är mycket viktigt att personkretsen är tydligt avgränsad och att den frågan bör beaktas vidare i det fortsatta framför att den problematik som kan uppstå när en person som misstänks för en överträdelse som kan medföra en administrativ sanktion har förelagts att lämna uppgifter vid äventyr av vite bör belysas i relation till rätten att slippa belasta sig själv. efterfrågar ett klargörande när det gäller i vilken omfattning ersättarna för styrelseledamöter och verkställande direktör kan bli föremål för ingripanden. Skälen för promemorians förslag Personkretsen som kan träffas av sanktioner Enligt förordningen om värdepapperscentraler ska ledamöter i lednings- organet och alla andra personer som i praktiken kontrollerar värdepap- perscentralers och utsedda kreditinstituts verksamhet, eller andra fysiska personer som enligt nationell rätt betraktas som ansvariga för en över- trädelse, kunna bli föremål för sanktioner om inte annat följer av de villkor som föreskrivs i nationell rätt inom områden som inte harmoni- seras genom förordningen (artikel 61.2). I artikel 2.1.45 i förordningen anges att ett ledningsorgan är ett organ som utses enligt nationell rätt och som har befogenhet att fastställa värdepapperscentralens strategi, mål och allmänna inriktning och som kontrollerar och övervakar ledningens beslutsfattande och inbegriper personer som i praktiken leder värde- Definitionen av ledningsorganet ska också ses i ljuset av förordningens begrepp ”verkställande ledning”. verkställande ledning avses enligt artikel 2.1.46 de fysiska personer som utövar de verkställande uppgifterna hos en värdepapperscentral och är ansvariga och rapporteringsskyldiga inför ledningsorganet för den dagliga ledningen av värdepapperscentralen. Den i förordningen angivna personkretsen är beskriven på samma sätt som i bestämmelserna om ledningsprövning i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, och det är därför rimligt att utgå från att samma krets som ska omfattas av ledningsprövningen också ska kunna påföras När det gäller vilka personer som bör ingå i denna krets bör samma bedömning göras när det gäller värdepapperscentraler som den som har gjorts beträffande kreditinstitut och värdepappersbolag. om vilken personkrets som är föremål för ledningsprövning i kreditinsti- tut och värdepappersbolag har behandlats i prop. 2013/14:228 (s. 166 f.). Där anges att enligt 8 kap. 27 och 29 §§ aktiebolagslagen ska den verk- ställande direktören utses av styrelsen och sköta den löpande förvalt- ningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. direktören är med andra ord underställd styrelsen. avses således primärt styrelsen. Förordningen är – i likhet med övriga EU-rättsakter på finansmarknadsområdet – utformad för att tillämpas inom EU där medlemsstaterna har mycket skiftande bolagsrättsliga traditioner, vilket innebär att bestämmelserna om ledningsorgan i vissa fall får anses ta sikte på såväl styrelsen som den verkställande direktören. I enlighet med svensk lagstiftningstradition bör det därför i varje särskilt fall anges om det är styrelsen eller styrelsen och verkställande direktören som omfattas av respektive bestämmelse. Likaså avses med styrelsen respektive verkställande direktör inte ersättare för dessa såvida inte det särskilt anges, se t.ex. 3 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 3 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden. efterfrågar ett klargörande när det gäller ersätt- are för styrelseledamot och verkställande direktör och om dessa omfattas av reglerna endast i situationer då de ersatt en styrelseledamot eller verk- ställande direktör och vidtagit åtgärder som lett till en sådan överträdelse som avses, eller om reglerna även ska tillämpas på beslut eller åtgärder som vidtagits av ersättare inom ramen för deras ordinarie arbete. ningsrätten i anser att det av rättssäkerhetsskäl är mycket viktigt att personkretsen är tydligt avgränsad. Enligt regeringens uppfattning bör det endast vara ersättare som har trätt in och faktiskt har agerat i styrelseledamots eller den verkställande direktörens ställe som kan bli föremål för sanktion. I fallet med styrelse- ledamot och styrelsesuppleant torde detta var tydligt. i ordinarie ledamots ställe och kan då bli föremål för sanktion om värde- papperscentralen gör sig skyldig till en allvarlig överträdelse. däremot gäller den verkställande direktören och dennes ersättare som båda arbetar löpande i företaget är situationen inte lika tydlig. princip bör dock gälla, dvs. när ersättaren trätt i den verkställande direktörens ställe kan denne bli föremål för sanktion om förutsätt- ningarna i övrigt är för handen. En verkställande direktör ska sköta löpande förvaltning enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. tioner mot den verkställande direktören torde därför främst komma i fråga i de fall denne har vidtagit åtgärder i strid med dessa anvisningar Regeringen anser att den personkrets som kan bli föremål för ingrip- ande enligt förslagen i denna proposition är tydligt avgränsad. gränsningen motsvarar den som gäller enligt lagstiftningen i övrigt på I en svensk kontext bör således den personkrets som kan träffas av sanktioner utgöras av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa. framför att den problematik som kan uppstå när en person som misstänks för en överträdelse som kan medföra en administrativ sanktion har förelagts att lämna uppgifter vid äventyr av vite bör belysas i relation till rätten att slippa belasta sig själv. Denna fråga uppmärksammades även av Lagrådet i lagstift- ningsärendet om nya administrativa sanktioner på finansmarknads- området (se prop. 2014/15:57 s. 40 och 568 f.). De bestämmelser som var föremål för Lagrådets granskning innebär att en styrelseledamot i ett kreditinstitut kan åläggas att betala en sanktionsavgift, om han eller hon inte medverkar till att institutet anmäler att han eller hon har gjort ett förvärv av aktier som också kan medföra en sanktionsavgift för honom Bestämmelsen om den förstnämnda sanktionsavgiften fungerar enligt Lagrådet som en påtryckning så att han eller hon ska lämna uppgifter som visar att han eller hon gjort sig skyldig till en över- trädelse som kan föranleda sanktionsavgift. Enligt Lagrådet kunde det knappast råda något tvivel om att de föreslagna bestämmelserna inte är förenliga med princip om rätt att inte belasta sig I förevarande lagstiftningsärende föreslås det inte några bestämmelser om prövning av ägares lämplighet när det gäller värdepapperscentraler. Sådana bestämmelser finns dock i förordningen om värdepappers- centraler. De bestämmelser som enligt förordningen kan medföra en administra- tiv sanktion vid överträdelse finns i artikel 27.7 första stycket b enligt vilken en värdepapperscentral ska underrätta och ansöka om godkän- nande från sin behöriga myndighet i fråga om varje beslut om överföring av äganderätt som leder till att sammansättningen av de personer som utövar kontroll över värdepapperscentralen ändras. Någon motsvarighet till bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse (14 kap. 1 och 3 §§) och lagen om värdepappersmarknaden (24 kap. 1 och 3 §§) när det gäller tillstånds- och underrättelseskyldighet för enskilda finns inte i kontoföringslagen och förordningen innehåller ingen bestämmelse som medger ingripande direkt mot enskild person för underlåtenhet att rapportera förändringar i innehav. Den situation som uppstod i lagstift- ningsärendet om nya administrativa sanktioner på finansmarknads- området uppkommer därför inte i förevarande lagstiftningsärende. Allvarliga överträdelser av värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut ska kunna leda till ansvar för fysiska personer Förordningen om värdepapperscentraler förutsätter inte att det regel- mässigt döms ut sanktioner mot fysiska personer. Det bör därmed vara tillräckligt att svensk rätt erbjuder en möjlighet att rikta sanktioner mot fysiska personer. Förordningen saknar närmare anvisningar om när ett ansvar för en fysisk person kan komma i fråga. Det bör således ankomma på tillämpande myndighet eller domstol att i varje enskilt fall ta ställning till om omständigheterna är sådana att de utgör skäl för att rikta en sanktion mot en fysisk person. Vid denna bedömning bör beaktas att rörelsereglerna i första hand riktas mot företaget som sådant. Utgångs- punkten i svensk rätt bör därför vara att sanktioner i första hand bör riktas mot värdepapperscentralen eller det utsedda kreditinstitutet och att sanktioner mot fysiska personer bör komma i fråga endast om värde- papperscentralens eller kreditinstitutets överträdelse är allvarlig. För att understryka att det är värdepapperscentraler och utsedda kredit- institut som står i fokus då sanktioner övervägs och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilda fall, bör det krävas att värdepapperscentralens eller kreditinstitutets överträdelse ska uppnå viss allvarlighetsgrad för att sanktioner mot fysiska personer ska komma i fråga. De överträdelser som enligt förslagen i denna proposition ska kunna föranleda ingripande mot fysiska personer bör enligt regeringens uppfattning sinsemellan ha olika grad av allvarlighet även om var och en av dem kan föranleda ett ingripande. Typiskt sett bör t.ex. överträdelser som handlar om att tillstånd har erhållits på grundval av falska uppgifter eller att värdepapperscentralen har tillhandahållit tjänster utan rätt till det anses allvarligare än t.ex. överträdelser som handlar om att ha åsidosatt uppförandereglerna. Att regelöverträdelserna som sådana kan variera i fråga om allvarlighet är något som bör kunna beaktas vid bedömningen av om ett ingripande bör ske mot en person som är verksam i den värde- papperscentral som gör sig skyldig till överträdelsen. Det ter sig allmänt betraktat som mer befogat med ett ingripande mot personer i en värde- papperscentrals ledning vid sådana regelöverträdelser som kan medföra allvarliga konsekvenser för stabiliteten i värdepapperscentralen eller i det finansiella systemet som helhet. Detsamma gäller vid överträdelser som kan hota andra viktiga samhällsintressen, till exempel bekämpningen av penningtvätt, eller där skyddet för enskilda konsumenter äventyrats på ett Ifall en varning eller en återkallelse av tillståndet kan komma i fråga för värdepapperscentralen, borde en så allvarlig över- trädelse i sig kunna medföra ett ingripande om en person i ledningen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Ingripanden mot fysiska personer i en värdepapperscentrals ledning bör således aktualiseras enbart i allvarliga fall. fattning är det inte ändamålsenligt att i lagtexten ange närmare kriterier för en sådan allvarlighetsbedömning. Anledningen till detta är att det vid bedömningen bör kunna tas hänsyn till utvecklingen på området för att bestämmelserna ska fungera ändamålsenligt. rekvisitet bör därför i stället framgå av den praxis som finns hos i fråga om när överträdelser bedöms allvarliga. Frågan är om det bör vara en förutsättning att ett sanktionsbeslut har meddelats mot värdepapperscentralen eller det utsedda kreditinstitutet för att en sanktion mot en fysisk person ska komma i fråga. papperscentralens eller det utsedda kreditinstitutets överträdelse ska upp- nå viss allvarlighetsgrad för att en fysisk person ska kunna åläggas en sanktion torde situationen i de allra flesta fall ha lett till ett sanktions- beslut mot företaget. Dock kan man tänka sig fall då värdepappers- centralen eller kreditinstitutet har gått i konkurs eller fått tillståndet åter- kallat innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person. Utgångspunkten bör således vara att värdepapperscentralens eller det utsedda kreditinstitutets överträdelse ska vara av allvarligt slag för att en fysisk person ska kunna påföras en admi- Det bör däremot inte förutsättas att värdepappers- centralen eller det utsedda kreditinstitutet faktiskt har påförts en sanktion för att ett ingripande mot en fysisk person ska kunna ske. En förutsättning för att sanktioner mot fysiska personer ska övervägas bör således vara att värdepapperscentralens överträdelse bedömts som Av detta följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärkningsvärt men där värdepappers- centralens överträdelse inte bedöms som tillräckligt graverande för att anses som allvarlig, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. ställer sig frågande till om sanktion kan utgå för över- trädelser enligt artikel 27.7 andra stycket i förordningen. banken avser det en typ av händelse som inte rimligen kan kontrolleras av en värdepapperscentral och därmed inte heller av en fysisk person. Samma invändning kan enligt göras när det gäller artikel 32 som är så övergripande formulerad att den inte kan anses ställa konkreta krav på verksamheten. Regeringen konstaterar att enligt artikel 27.7 andra stycket i förord- ningen ska varje fysisk och juridisk person utan onödigt dröjsmål infor- mera värdepapperscentralen och dess behöriga myndighet om ett beslut att förvärva eller avyttra äganderätter som leder till att sammansättningen av de personer som utövar kontroll över värdepapperscentralen ändras. Den som är skyldig att lämna information enligt andra stycket är således inte värdepapperscentralen. Det torde därför inte bli aktuellt att ingripa mot värdepapperscentralen eller någon som ingår i dess ledning om någon som är skyldig att lämna informationen underlåter att göra det. I artikel 32 finns det däremot regler som innebär krav som en värdepapperscentral måste uppfylla. Det är emellertid upp till att i varje enskilt fall avgöra om ett ingripande bör ske om en värdepapperscentral har åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen. När det gäller ingripanden mot fysiska personer erinrar regeringen om att det enligt förslagen i denna proposition dessutom krävs att den juridiska personens överträdelse anses allvarlig för att ett ingripande över huvud taget ska kunna ske. Subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar Förordningen om förbättrad värdepappersavveckling och om värdepap- perscentraler ställer inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar (artikel 63). I förordningen anges att administrativa sanktioner ska kunna införas mot de fysiska personer som omfattas av förordningens bestämmelser om sanktioner, med förbehåll för de villkor som fastställs i nationell rätt inom områden som inte harmoniseras genom förordningen (artikel 61.2). Med hänsyn till sank- tionens straffrättsliga karaktär och då det enligt svenska straffrättsliga principer inte bör utdömas sanktioner av straffliknande karaktär utan att personen i fråga i något avseende har visat uppsåt eller oaktsamhet, ligger det nära till hands att anse att ansvar för fysiska personer bör förutsätta subjektiva rekvisit. Förordningens bestämmelser om sanktioner har stora likheter med motsvarande bestämmelser i kapitaltäckningsdirektivet. Bestämmelserna i kapitaltäckningsdirektivet har genomförts i svensk rätt. Ett subjektivt rekvisit infördes då som förutsättning för ansvar för fysiska personer för att ytterligare understryka att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska kunna komma i fråga (prop. 2014/15:57 s. 42 f.). Samma förutsättning bör gälla också för ansvar för fysiska personer för överträdelser av förordningen om värdepappers- centraler. Med anledning av önskemål om förtydligande finns det anledning att poängtera att de subjektiva rekvisiten gäller i förhållande till överträdelsen av en bestämmelse och inte till effekten av en sådan överträdelse. I nämnda tidigare lagstiftningsärende sattes den nedre gränsen för det subjektiva rekvisitet vid grov oaktsamhet. Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sanktion (se a. prop. Exempel på sådan grov oaktsamhet skulle kunna vara att styrelsen eller verkställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till . Ett sådant medvetet risktagande kan det vara fråga om när styrelsen eller verk- ställande direktören underlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rapportering eller informationslämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. I många fall kan företagens rapporteringsskyldigheter vara tekniskt komplicerade och regleringen kan vara otydlig vilket lämnar utrymme För att agerandet ska anses grovt oaktsamt i sådana fall bör det krävas att styrelsen eller verkställande direktören har fått tydliga indikationer på att det föreligger brister, exempelvis genom påpekande eller sanktion, och ändå underlåtit att Det bör också anses grovt oaktsamt att underlåta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har väsentlig betydelse för verksamheten. gånger utrymme för tolkningar och bedömningar. fallet när det i olika bestämmelser anges att institutet ska ha en ”ändamålsenlig organisationsstruktur” eller att kontrollfunktionen ska ha ”de resurser som krävs” eller att personalen ska ha ”den kunskap som krävs”. Om det i efterhand visar sig att styrelsen eller verk- ställande direktören gjorde en felaktig bedömning av vad som t.ex. var ändamålsenligt eller tillräckligt, bör det inte nödvändigtvis innebära att det har varit fråga om ett grovt oaktsamt beteende. Om de däremot fått påpekanden, antingen av det egna institutet eller av Finansinspek- tionen, och underlåtit att vidta åtgärder, bör det finnas utrymme att bedöma oaktsamheten som grov. Enligt regeringens uppfattning bör uppsåt eller grov oaktsamhet krävas även för att sanktioner ska kunna komma i fråga mot fysiska personer för överträdelser av förordningen om värdepapperscentraler. I förordningen om värdepapperscentraler anges de administrativa sank- tioner som de behöriga myndigheterna åtminstone ska ha till sitt för- fogande (artikel 63.2). Uppräkningen är inte uttömmande och det finns därför möjlighet för medlemsstaterna att införa ytterligare sanktioner eller högre sanktionsavgifter (artikel 63.3). I avsnitt 9.5.2 behandlas skyldigheten att offentliggöra sanktionsbeslut. I avsnitten 9.5.3–9.5.5 behandlas sanktioner som är tillämpliga endast på juridiska personer och i avsnitten 9.5.6 och 9.5.7 behandlas sanktioner som är tillämpliga endast på fysiska personer. Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt förordningen om värdepapperscentraler att offentliggöra sanktionsbeslut bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker promemorians bedömning eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: I förordningen om värdepappers- centraler ställs det upp ett krav på offentliggörande av Finansinspek- tionens beslut och andra åtgärder med anledning överträdelser av förord- ningens regler (artikel 62). Den fråga som uppkommer är om ett sådant offentliggörande är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Dessa bestämmelser innebär sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Sekretessen enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen gäller för beslut. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om upp- giften röjs. Det föreligger alltså en presumtion att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men att sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Förordningen förutsätter offentliggörande men tillåter emellertid att besluten offentliggörs anonymiserat bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en oproportionerlig åtgärd eller bedömas orsaka en oproportionell skada för berörda institut (artikel 62.1 tredje stycket b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 62.1 tredje stycket c) eller att senarelägga offentliggörandet (artikel 62.1 tredje stycket a). Mot denna bakgrund finns det skäl för att dra slutsatsen att bestäm- melserna om sekretess i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen inte utgör hinder för att offentliggöra besluten på det sätt som föreskrivs i förordningen. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2013/14:228 s. 233 f.). Eftersom kravet på offentliggörande av beslut även gäller sådana beslut som rör fysiska personer, uppkommer frågan om personuppgiftslagen hindrar att förordningens krav uppfylls. I den lagen anges att avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning har företräde framför lagen. Med förordning avses inte EU-förordningar. Det är däremot möjligt att i en svensk förordning föreskriva att ska offentliggöra vissa uppgifter och därigenom åstadkomma att bestämmelserna i förord- ningen om värdepapperscentraler har företräde framför personupp- giftslagen. Det är alltså inte nödvändigt att frågan regleras i lag. Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet gjordes bedömningen att de regler i direktivet som motsvarar de nu aktuella reglerna i förordningen om värdepapperscentraler borde genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå (se a. prop. a. s. och 3 § 6 förordningen [2014:993] om särskild tillsyn och kapitalbuffertar). Denna bedömning överensstämmer även med hur andra liknande regler har genomförts vid tidigare tillfällen. Det saknas anledning att nu frångå denna bedömning. Sammantaget bör kravet i förordningen på att offentliggöra vissa beslut tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Enligt förordningen om värdepapperscentraler ska den behöriga myn- digheten ha befogenhet att genom en offentlig förklaring ange vilken person som är ansvarig för en överträdelse samt överträdelsens art (artikel 63.2 a). Som framgår ovan ska offentliggöra sanktionsbeslut beträffande överträdelser av förordningen (artikel 62). Något behov av särskilda genomförandeåtgärder med anledning kravet på offentlig förklaring finns därmed inte. 9.5.3Föreläggande att vidta rättelse Regeringens förslag: får förelägga den juridiska person som har åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen om värdepapperscentraler att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller att upphöra med ett visst agerande. Detsamma gäller den som driver verksamhet som värde- papperscentral eller har utsett ett kreditinstitut att utföra anknutna banktjänster enligt förordningen utan auktorisation, om en sådan auktorisation krävs. Ett föreläggande får förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Om en central värdepappersförvarare har fattat ett beslut som strider mot kontoföringslagen eller någon annan författning som reglerar dess verksamhet, mot en föreskrift som med- delats med stöd av den lagen eller någon annan författning eller mot bolagsordningen eller stadgarna, får förbjuda att beslutet verkställs (9 kap. 2 § kontoföringslagen). Har beslutet redan verkställts, får inspektionen förelägga värdepappersförvararen att göra rättelse om detta är möjligt.