prop · H30311 · 2015-09-22 00:00:00 — Just sambanden mellan de olika sakfrågorna inom va-området och frågornas inbördes beroende av varandra utgjorde ett väsentligt skäl för att samla alla mål inom va-området till en särskild prövningsorganisation. Ett ytterligare skäl var brukarnas intresse av att få tillgång till ett enhetligt och ändamålsenligt prövningsförfarande. En uppdelning medför bl.a. en oklarhet i frågan om var en fråga ska prövas eller att en viss tvist mellan en enskild fastighetsägare och en vahuvudman måste prövas dels som ett överklagande, dels som en ansökan om stämning. Det kan t.ex. gälla en va-avgift som debiterats en fastighetsägare och som består i att vatten levererats i en viss omfattning men att det levererade vattnet har varit av undermålig kvalitet. Det finns också andra typer av s.k. blandade mål där prövningen lämpligen bör ske i ett sammanhang och i en enhetlig och sammanhållen process. En uppdelning av målen kan också ifrågasättas med hänsyn till att det kan leda till en längre instanskedja. Övervägande skäl talar således för att de måltyper som prövar bör hållas samman och prövas av en enhetlig och sammanhållen prövningsorganisation. Ska en eller flera mark- och miljödomstolar pröva mål? Med hänsyn till det som sagts tidigare i detta avsnitt bör mark- och miljödomstolarna ta över alla mål som enligt nuvarande ordning handläggs i . Det innebär uppskattningsvis att i genomsnitt 200 mål kommer att överföras till mark- och miljödomstolarna. Målunderlaget kommer därför inte att vara begränsat på ett sådant sätt att det av den anledningen finns skäl att koncentrera handläggningen av målen till enbart en mark- och miljödomstol (se tabell 4 i avsnitt 4.6). Genom de förslag som redovisas i detta lagstiftningsärende kommer mark- och miljödomstolarna också att ha tillgång till all den kompetens som krävs för att pröva även dessa mål. Några andra skäl för koncentration av målen till enbart en mark- och miljödomstol finns inte heller. Genom den föreslagna ordningen blir också den geografiska tillgängligheten bättre för parterna. Möjligheten att delta i en muntlig förhandling och att genomföra syn underlättas av att förhandlingen kan äga rum på en plats som är närbelägen för alla parter, inklusive domstolen, och kan bidra till att målen kan avgöras utan onödig tidsutdräkt. Som Lantmäteriet påpekat i sitt remissyttrande ska alla mark- och miljödomstolar pröva de mål som avser tvister mellan kommunen och en fastighetsägare om ersättning för gatukostnader eller kostnader för andra allmänna platser eller om villkoren för betalning. Denna måltyp har i vissa avseenden stora likheter med de mål som kan aktualiseras med stöd av lagen om allmänna vattentjänster. Alla fem mark- och miljödomstolarna bör pröva de mål som Va-nämn- den handlägger. Kommunens överklagande av föreläggande Av 51 § lagen om allmänna vattentjänster framgår att utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten enligt 6 § att tillgodose behovet av allmänna vattentjänster. får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Enligt 52 § får kommunen överklaga föreläggande enligt 51 § till . Dessa mål är de enda som inleds vid genom överklagande. förelägganden bör även fortsättningsvis prövas på initiativ av kommunen. Ett sådant mål ska inledas i mark- och miljödomstolen efter överklagande av kommunen. Hänvisningen till i 52 § bör därför ersättas med en hänvisning till mark- och miljödomstolen. Av 5 kap. 2 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar framgår att en förvaltningsmyndighet, vars beslut har överklagats av en enskild till mark- och miljödomstolen, blir motpart till den enskilde i domstolen. Det finns däremot ingen reglering för mark- och miljödomstolarna som innebär att en beslutande förvaltningsmyndighet blir motpart till en annan offentlig part som har överklagat myndighetens beslut. Några särskilda skäl att införa en sådan ordning för va-mål har inte framkommit. Enligt 53 § lagen om allmänna vattentjänster prövar ”i övrigt mål om frågor som regleras i lagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen”. Bestämmelsen utformades enligt Lagrådets förslag. I lagrådsremissen inför propositionen Allmänna vattentjänster (prop. 2005/06:78) hade regeringen föreslagit att 53 § skulle innehålla en uppräkning i 14 punkter över de måltyper som har att pröva enligt lagen om allmänna vattentjänster. De 14 måltyperna redovisas i avsnitt 4.4. Målen som prövar enligt 53 § avser tvister om kommunernas, huvudmännens och användarnas rättigheter och skyldigheter enligt lagen om allmänna vattentjänster. Mål om sådana frågor inleds genom att någon väcker talan direkt vid . En sådan talan kan, beroende på vad saken gäller, avse antingen fullgörelse av en prestation eller fastställelse av om ett rättsförhållande föreligger eller inte (jfr 2015/16:11 prop. 2005/06:78 s. 109). En parts talan om fullgörelse går ut på att ska förelägga motparten att vidta en viss åtgärd som denne är skyldig att vidta enligt lagen om allmänna vattentjänster. får enligt 54 § lagen om allmänna vattentjänster förena sina förelägganden med vite. Mål som avses i 53 § bör prövas av mark- och miljödomstolen. Hänvisningen till i 53 § bör därför ersättas med en hänvisning till mark- och miljödomstolen. Regeringens förslag: Mål enligt lagen om allmänna vattentjänster eller motsvarande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstolen är första instans ska prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den allmänna eller allmänförklarade va-anläggningen i huvud- sak är belägen eller är avsedd att vara belägen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting befarar att den föreslagna forumbestämmelsen kan bli svår att tillämpa. instanser har inte kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Mark- och miljödomstolarna föreslås ta över handläggningen av mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vat- Målen har alla något slags anknytning till en allmän vatten- och avloppsanläggning (va-anläggning). Det faller sig därför naturligt att platsen för va-anläggningen bör vara styrande för forumfrågan. män va-anläggning avses enligt 2 § lagen om allmänna vattentjänster en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande in- flytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen. I 3 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar finns fo- rumbestämmelser för mark- och miljödomstolarna. se som avser va-målen bör införas i den paragrafen. Mål enligt lagen om allmänna vattentjänster eller motsvarande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstolen är första instans bör prövas av den mark- och miljö- domstol inom vars område den allmänna eller allmänförklarade va-an- läggningen i huvudsak är belägen eller är avsedd att vara belägen. motsvarande äldre lagstiftning avses lagen (1970:244) om allmänna vat- ten- och avloppstjänster. Det kan i detta sammanhang nämnas att tvister enligt lagen (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skulle prövas av allmän underrätt i den ort där huvuddelen av den all- männa va-anläggningen var belägen. För de mål som kommunen överklagar till mark- och miljödomstolen enligt 52 § lagen om allmänna vattentjänster blir forumbestämmelsen i 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar tillämplig. Av bestämmelsen följer att målet ska prövas av den mark- och miljödom- stol inom vars område den länsstyrelse som har utfärdat det överklagade Regeringen kan inte se att den föreslagna forumbestämmelsen skulle orsaka domstolarna några större tillämpningsproblem. 5.3Handläggningen av va-målen i mark- och miljödomstolen Regeringens förslag: Mark- och miljödomstolen ska se till att utredningen i va-mål får den omfattning och inriktning som krävs. Mark- och miljödomstolen ska kunna fatta interimistiska beslut i mål om avstängning av vattenförsörjningen enligt lagen om allmänna vattentjänster. Bestämmelsen om säkerhetsåtgärder i 15 kap. 3 § ska inte tillämpas i va-mål. Regeringens bedömning: Utöver de nya bestämmelserna om utredningsansvar och interimistiska beslut behöver några särskilda bestämmelser för handläggningen av va-målen inte införas. De befintliga regelverken i form av respektive lagen om domstolsärenden bör tillämpas. Vid kommunens överklagande av föreläggande om tillhandahållande av allmänna vattentjänster och vid ansökan om utdömande av vite kommer lagen om domstolsärenden att tillämpas. bestämmelser om tvistemål kommer att tillämpas i övriga va-mål. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås inte någon särskild bestämmelse om rättens utredningsansvar. Remissinstanserna: , som erinrar om att tvistefrågorna i va-målen har sin grund i en tvångslagstiftning och en monopolverksamhet på va-området, anser följande. Det bör kunna ställas särskilda krav på en sådan process. Eftersom styrkeförhållandet vanligen innebär att en enskild fastighetsägare ställs mot kommunen eller va-anläggningens huvudman med alla kommunens eller huvudmannens resurser i form av teknisk och juridisk hjälp och kunskap om sin va-anläggning, har den materiella processledningen i behövt vara kraftfull för att undvika rättsförluster för enskilda parter. I promemorian görs bedömningen att en sådan processledning inte kan bli lika omfattande i mark- och miljödomstolarna. Det finns exempel på tvister där en fastighetsägares möjligheter till framgång med tillämpning av sedvanliga bevisbörderegler blir närmast obefintlig om inte huvudmannen självmant redovisar nödvändig utredning. Det är dessa situationer som har aktualiserat utredningsförelägganden för kommunen. Enligt promemorian kommer vidare en process enligt av parterna att uppfattas som mer formell och komplicerad än vad som är fallet i och ombud kommer att behöva anlitas i högre utsträckning vid handläggning i mark- och miljödomstolen. Nackdelarna med förslaget har inte sådan omfattning att de motiverar någon särskild reglering. i anser att man bör införa sådana krav i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar på domstolens sammansättning och arbetssätt att de så långt som möjligt motsvarar nuvarande krav i lagen (1976:839) om . Enligt innebär det bl.a. att det specifikt för va-målen bör föreskrivas ett särskilt utrednings- och förlikningsansvar i likhet med det som gäller för i anser att det behövs bestämmelser om utrednings- och förlikningsansvar för mark- och miljödomstolen, särskilt med hänsyn till att det kan vara svårt för enskilda att hitta ombud som har erfarenhet av va-mål och som dessutom tar sig an privatpersoner. konstaterar att det med den föreslagna ord- ningen inte längre kommer att finnas utrymme för den materiella pro- cessledningen, något som varit ett av kännetecken och som gjort att nästan hälften av tvisterna kunnat förlikas. anser att det, med hänsyn till styrkeförhållan- det mellan parterna samt det förhållandet att frågorna i vissa fall är mer av förvaltningsän tvistemålskaraktär, finns skäl att överväga om det vore lämpligt att en bestämmelse om särskild utredningsskyldighet ska gälla även vid en ändrad instansordning. Tekniska högskolan anser att den långtgående materiella pro- cessledningen hos har varit av stort värde i enskilda fall. Enligt högskolan vore det av värde att behålla den bestämmelse om ma- teriell processledning som gällt för i stället för att hänvisa fastighetsägaren till att anlita ombud. Skälen för regeringens förslag och bedömning I detta avsnitt redovisas ställningstaganden i fråga om vilka lagar mark- och miljödomstolarna ska tillämpa vid handläggningen av va-målen samt i fråga om rättens utredningsansvar, behovet av särskilda bestämmelser för handläggningen av va-målen, viten, påförande av va-avgifter och av- stängning av vattenförsörjningen. Frågan om rättens sammansättning i va-mål behandlas i avsnitt 5.6. Tillämpliga processlagar för va-målen Av 4 och 5 kap. lagen om mark- och miljödomstolar framgår vilka lagar som domstolarna ska tillämpa vid sin handläggning av mål och ärenden 2008/09:215 s. 154 f.). För de mål där mark- och miljödomstol- arna är första instans ska bestämmelserna om tvistemål i allmän domstol tillämpas, om inte annat föreskrivs i lag (4 kap. 1 § första stycket). Bestämmelser om tvistemål i allmän domstol finns i . mål om vite och i mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen tillämpas lagen om domstolsärenden, om inte annat har föreskrivits i lag (4 kap. 2 § och 5 kap. 1 §). Med mål om vite avses mål om utdömande av vite (prop. 2008/09:215 s. 154). Inför inrättandet av mark- och miljödomstolarna gjorde regeringen be- dömningen att i de domstolarna bör samma förfaranderegler gälla för alla överklagade mål (prop. 2008/09:215 s. 166). I valet mellan förvaltnings- processlagen (1971:291) och lagen om domstolsärenden stannade rege- ringen efter närmare redovisade överväganden för den senare lagen. geringen kan vidare konstatera att lagen om domstolsärenden tillämpas i mark- och miljödomstolarnas mål om utdömande av vite som har före- lagts enligt eller (2010:900). Det finns en presumtion för att utgå från de processlagar som utpekas som tillämpliga i lagen om mark- och miljödomstolar. brytas bara om starka skäl talar mot den. Regeringen har inte funnit att det finns sådana skäl för de typer av va-mål som ska överföras till mark- och miljödomstolarna. Det innebär således att ska tillämpas på va-tvister medan lagen om domstolsärenden ska tillämpas på överklagade mål och mål om utdömande av vite. Frågan om i vilken mån dessa processlagar behöver kompletteras med särskilda bestämmelser för handläggningen av va-målen behandlas i det följande. Rättens utredningsansvar i va-mål Enligt 11 § lagen om ska nämnden klarlägga tvistefrågorna, vara verksam för att målet utreds och söka förlika parterna. Inslaget av materiell processledning hos har varit betydande. Det finns fall där har utövat en kraftfull materiell processledning (t.ex. genom direkta utredningsförelägganden) i mål som annars inte skulle ha blivit prövade i sak. Som exempel kan nämnas fall där enskilda fastighetsägare fört talan mot en kommun om för höga avgifter i strid mot självkostnadsprincipen. Vidare har inte ansett sig vara begränsad till den utredning som lagts fram av parterna utan har vid behov själv inhämtat kompletterande utredning i vissa mål (jfr prop. 1970:118 s. 161). I dispositiva tvistemål är förlikning om saken tillåten. Enligt ska rätten inte ta hänsyn till omständigheter som inte åberopats av part. I ett indispositivt tvistemål kan rätten dock i princip lägga rättsfakta till grund för avgörandet oberoende av om de har åberopats av en part eller inte (17 kap. 3 § ). Det är parternas uppgift att svara för bevisningen i ett tvistemål. Rätten får självmant inhämta bevisning endast i indispositiva tvistemål (35 kap. 6 § ). Även i ett indispositivt tvistemål har dock parterna förstahandsansvaret för utredningen i målet. Va-frågor kan vara dispositiva eller indispositiva. Det blir en fråga för rätten att i varje enskilt fall ta ställning till om den aktuella tvistefrågan är sådan att förlikning om saken är tillåten. Talan i ett tvistemål enligt väcks genom ansökan om stämning. Om stämning utfärdas, ska förberedelse i målet äga rum. Förberedelsen sker ofta muntligt vid sammanträde men den kan även vara skriftlig. Enligt 42 kap. 6 § ska rätten under förberedelsen bl.a. klarlägga yrkanden, invändningar och åberopade omständigheter samt se om det finns förutsättningar för en förlikning eller annan samförståndslösning. Enligt 42 kap. 8 § andra stycket ska rätten under förberedelsen, allt efter målets beskaffenhet, verka för att tvistefrågorna blir klarlagda och att parterna anger allt som de vill åberopa i målet. Rätten ska genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Enligt 43 kap. 4 § andra stycket ska rätten vid huvudförhandling se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet. Genom frågor och påpekanden ska rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs. Rättens verksamhet med att berika eller begränsa processmaterialet betecknas som materiell processledning (jfr prop. 1986/87:89 s. 103 f.). Den materiella processledningen innebär bl.a. att rätten aktivt ska under- söka i vilken mån parterna är oeniga eller eniga, inte bara i fråga om yr- kanden och rättsfakta, utan även i övrigt när det gäller sakförhållanden av betydelse för avgörandet (prop. 1986/87:89 s. 196). Ett exempel på tillå- ten materiell processledning är att en domare säger till en part att parten måste räkna med att presentera bevisning för ett påstående i rättegången för att detta ska godtas av domstolen (prop. 1986/87:89 s. 107). materiella processledningen syftar till effektiva processer med materiellt riktiga resultat och kan i viss utsträckning ersätta juridisk biträdeshjälp. Processledningen får dock i princip inte övergå till materiell rådgivning Den måste skötas med omdöme så att rättens opartiskhet inte Oavsett vilken processlag som är tillämplig påverkas behovet av pro- cessledande åtgärder i viss mån av styrkeförhållandena mellan parterna och av målets karaktär som dispositivt eller indispositivt. denna utgångspunkt är det dock ofrånkomligt att materiell processled- ning enligt inte kan vara lika omfattande som varit fal- De utredningsåtgärder som har vidta- git på eget initiativ skulle inte vara möjliga i samma omfattning om rätte- gångsbalken ska tillämpas. I promemorian föreslogs inte någon särskild bestämmelse om rättens utredningsansvar i va-mål, vilket har väckt kritik från flera remissinstan- Regeringen konstaterar i detta avseende att rättsförhållandet mellan parterna i va-mål huvudsakligen är offentligrättsligt reglerat och att va- tvisterna därför ofta är av indispositiv karaktär. Va-målen har i vissa avseenden större likheter med förvaltningsrättsliga mål än med tvistemål. Va-avgifterna är s.k. betungande offentligrättsliga avgifter, som förutsät- Kommunen eller huvudmannen har en monopolställning på va-området och befinner sig vid en tvist typiskt sett i överläge gentemot fastighetsägaren i fråga om resurser och sakkunskap. yttrar sig överläget på det sättet att huvudmannen har tillgång till den ut- redning som fastighetsägaren behöver för att kunna vinna bifall till sin För att möjliggöra en materiell prövning har i sådana mål ibland behövt utfärda formliga utredningsförelägganden för huvud- Dessa utredningsförelägganden skulle inte vara möjliga i sam- ma omfattning vid en process enligt . lägganden som har utfärdat har avsett mer än enbart utläm- nande av redan befintliga handlingar till nämnden, varför samma resultat inte kan uppnås genom tillämpning av bestämmelserna om edition i Det bör således införas en särskild bestämmelse om rättens utrednings- ansvar i va-mål. Bestämmelsen bör införas i lagen (2006:412) om all- männa vattentjänster och klargöra att rätten ansvarar för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Utredningsansvaret i va-mål enligt den föreslagna bestämmelsen går längre än vad som gäller enligt rätte- gångsbalken, oavsett om det är fråga om ett dispositivt eller indispositivt Enligt den föreslagna bestämmelsen ska rätten se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs (jfr 22 kap. 11 § andra Någon ändring i sak jämfört med ut- redningsansvar (att vara verksam för att målet utreds) är inte avsedd. stämmelsen ger rätten stor frihet att anpassa processledningen efter vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Bestämmelsen innebär dock inte att rätten utan yrkande av en part ska kunna inhämta bevisning i dispositiva tvistemål (jfr 35 kap. 6 § ). I 12 § lagen om domstolsärenden anges att domstolen ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i ärendet. Genom frågor och påpekanden ska domstolen försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Överklagade mål och mål om utdömande av vite kommer att handläggas enligt lagen om domstolsärenden. Den nya bestämmelsen om rättens utredningsansvar i lagen om allmänna vattentjänster kommer att gälla i stället för 12 § lagen om domstolsärenden. Detta innebär ingen skillnad i sak. Behovet av särskilda bestämmelser i övrigt för handläggningen av va-målen Av 10 § lagen om framgår att nämnden ska hålla förhandling om det behövs för frågans avgörande och att förhandlingen ska hållas på en plats som är välbelägen för parterna. Regeringen konstaterar i denna del att mark- och miljödomstolarna håller förhandlingar på orter utanför tingsorten när det behövs, något som sker utan någon särskild föreskrift om detta. En särskild reglering i fråga om var mark- och miljödomstolens förhandling i va-målen ska äga rum behövs inte. Av 12 § första stycket lagen om framgår att nämnden kan utföra besiktning på platsen, om det behövs för utredningen i en särskild fråga. Enligt 3 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar får rätten, om det är lämpligt, uppdra åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på platsen. Enligt 3 kap. 5 § samma lag ska rätten hålla syn på stället, om det behövs. Bestämmelserna om platsundersökning och syn kan tillämpas även i va-målen. Det behövs ingen särbestämmelse om detta. Enligt 12 § tredje stycket lagen om kan nämnden vid behov anlita en sakkunnig för särskild utredning. Den möjligheten kommer att finnas även när målen ska handläggas enligt eller lagen (1996:242) om domstolsärenden. I 40 kap. finns bestämmelser om sakkunnig. Bestämmelserna i kapitlet ska i allt väsentligt tillämpas även i mål som ska handläggas enligt lagen om domstolsärenden (se 25 §). Någon särskild bestämmelse om anlitande av sakkunnig i va-målen behövs därför inte. Av 15 § lagen om framgår att nämnden, på begäran av en part och efter att ha gett motparten tillfälle att yttra sig, kan besluta vad som ska gälla för tiden till dess målet avgjorts slutligt. Beslutet kan verkställas på samma sätt som en dom som fått laga kraft men kan när som helst återkallas av nämnden. Enligt har möjligheten till interimistiska beslut främst använts av i mål om avstängning av vattenförsörjningen (SOU 2011:53 s. 88). I promemorian gjordes bedömningen att även rätten bör ha möjlighet att meddela interimistiskt beslut i mål om avstängning av vattenförsörjningen. Regeringen delar promemorians bedömning. En bestämmelse med denna innebörd bör införas. det inte framkommit att det finns behov av interimistiska beslut hos domstolarna i va-målen. Varken i promemorian eller i Va-nämndsutredning- ens betänkande föreslogs heller någon sådan bestämmelse. saknar en allmän bestämmelse som möjliggör interimistiska beslut i tvistemål. I 15 kap. 3 § finns visserligen en bestämmelse som innebär att rätten i ett tvistemål kan besluta om lämplig säkerhetsåtgärd, vilket bl.a. inbegriper interimistiska vitesförelägganden och sysslomannaförordnanden. Bestämmelsen är mer begränsad än den nuvarande bestämmelsen i lagen om och dess tillämpning förutsätter att det skäligen kan befaras att motparten kommer att utöva viss sorts aktivitet (sabotagerisk). Den som ansöker om en säkerhetsåtgärd enligt 15 kap. 3 § måste enligt 6 § samma kapitel ställa säkerhet för den skada som kan tillfogas motparten. Eftersom det inte behöver införas en generell bestämmelse om möjlighet för rätten att meddela interimistiska beslut i mål enligt lagen om allmänna vattentjänster, finns det inte heller någon anledning att låta bestämmelsen i 15 kap. 3 § vara tillämplig i va-målen. För målen om avstängning av vattenförsörjningen skulle en sådan ordning dessutom innebära en dubbelreglering. Därför bör, i likhet med vad som föreslogs i promemorian, bestämmelsen i 15 kap. 3 § helt undantas från tillämpning i va-målen.