prop · H30366 · 2015-12-09 00:00:00 — Snarare är det så att det oftast rör sig om en komplex blandning av strukturella och individuella faktorer samt oväntade livshändelser. Höga skulder, bristande ekonomisk kunskap eller låga inkomster innebär inte per automatik att en individ får ekonomiska problem. Däremot kan en olycklig kombination av sådana faktorer göra en individ ekonomiskt sårbar. Individer, eller hushåll, som befinner sig i ekonomisk sårbarhet har lägre motståndskraft för oväntade händelser som drastiskt kan påverka den ekonomiska situationen – exempelvis skilsmässa, dödsfall, arbetslöshet eller sjukdom. I ett sådant läge finns det risk för att överskuldsättning uppstår.47 45Se avsnitt i SOU 2013:78, s. 178 ff. 46SOU 2013:78, s. 178 ff. 47Kronofogdemyndigheten (2008) Alla vill göra rätt för sig – överskuldsättningens orsaker och konsekvenser, s. 27 ff. Se också SOU 2013:78, s. 58. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det finns ett stort antal faktorer som enskilt eller i kombination med varandra leder till ekonomiska problem eller till överskuldsättning. Dessa kan delas in i tre områden: strukturella, individuella och oförutsedda händelser. De strukturella faktorerna avser den ekonomiska miljön individer befinner sig i. Exempel på strukturella faktorer är tillgång till krediter, reglering av krediter, marknadsföring, offentliga transfereringssystem och regelverk samt utvecklingen på finansmarknaden i händelse av finansiell kris och lågkonjunktur. Med individuella faktorer avses individens egna förutsättningar att hantera sin ekonomiska situation och förmågan att navigera i den ekonomiska miljön. Exempel på sådana faktorer är individens konsumtionsmönster och kunskaper om privatekonomi. Vidare påverkas risken för överskuldsättning av tillgången till sociala nätverk samt individens känslomässiga och praktiska hantering av skuldsättning.48 Strukturella och individuella faktorer bidrar ofta till att skapa en ekonomisk sårbarhet med små marginaler. I ett sådant läge kan oförutsedda händelser snabbt försämra den ekonomiska situationen. Både och har i undersökningar konstaterat att personliga omständigheter som sjukdom, konkurs, skilsmässa och arbetslöshet är vanligt förekommande i skuldsaneringsärenden.49 Den sammantagna bilden är att överskuldsättning är komplext. Det medför att det är svårt att utforma enskilda åtgärder för att effektivt förebygga överskuldsättning. Därmed kommer det alltid finnas ett behov av väl fungerande rehabiliterande verktyg som kan användas när överskuldsättningen är ett faktum. Detta är en av anledningarna till att i föreliggande granskning riktar fokus mot statens rehabiliterande verktyg. 48Sandvall (2011) Överskuldsättningens ansikten – en studie av vägar in i och ut ur ekonomiska svårigheter, s. 70–71. 49Kronofogdemyndigheten (2008) Alla vill göra rätt för sig – överskuldsättningens orsaker och konsekvenser, s. 22, , rapport nr. 2003:04, s.53 ff. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Överskuldsättning får konsekvenser, både för individen och för samhället i stort. Ett sätt att belysa dessa konsekvenser är att beräkna vilka samhällsekonomiska kostnader överskuldsättning orsakar i form av ohälsa och produktionsbortfall. I det följande kapitlet behandlas således granskningens första revisionsfråga: Hur mycket kostar överskuldsättning i form av ohälsa och frånvaro från arbetsmarknaden? Kapitlet består av två delar. I den första delen ges inledningsvis en bakgrund till överskuldsättningens konsekvenser. Därefter presenteras resultatet från en studie av överskuldsättningens kostnader som forskaren utfört på uppdrag. I kapitlets andra del redovisas kostnaderna för de statliga verksamheter som ingår i granskningen och som syftar till att förebygga och hantera överskuldsättning. Kapitlet presenterar således dels en tentativ beräkning av de samhällsekonomiska kostnader som orsakas av överskuldsättning, dels en bild av de kostnader som staten investerar för att hantera och förebygga problemet. Sammantaget ger detta en bild av de statliga insatsernas proportioner i relation till överskuldsättningens kostnader. Som nämnts har studier visat att överskuldsättningsproblem ofta skapar en stor psykologisk påfrestning i form av stress, inte minst eftersom individen mister stora delar av kontrollen över sitt eget liv. Denna stress uppvisar likheter med symtombilden vid posttraumatiskt stressyndrom och ökar avsevärt risken för psykiska problem, som depression, ångest och självmord. Situationen ökar även risken för många stressrelaterade fysiska sjukdomar som hjärtkärlsjukdom, högt blodtryck, diabetes, allergier och magbesvär. Även om sambandet mellan överskuldsättning och hälsa är bekräftat i ett flertal studier är det svårt att bestämma orsakssambanden. individ kan ha ett sämre hälsotillstånd på grund av överskuldsättning eller så kan individen vara överskuldsatt på grund av det dåliga hälsotillståndet.50 50För en genomgång av tidigare studier, se underlagsrapport till av , elektronisk bilaga 1, Överskuldsättningens kostnader. Skillnader i livslängd och mortalitet En registerforskningsstudie om mortalitet och dödsorsaker bland de överskuldsatta personer som erhöll skuldsanering 2003 och normalbefolkningen i visar stora skillnader i livslängd hos de överskuldsatta jämfört med hos normalbefolkningen. Studien visar att den relativa risken för cancer, diabetes och hjärt-kärlsjukdomar som dödsspecifika orsaker var genomgående dubbelt så hög som i normalbefolkningen. Vad gäller individer med psykiska besvär, vilket även ofta omfattar alkohol- och narkotikamissbruk, var den relativa risken att dö över fem gånger så hög. Slutligen var självmordsfrekvensen cirka tio gånger så hög i gruppen överskuldsatta jämfört med i normalbefolkningen.51 Ohälsan ökar med överskuldsättning Många överskuldsatta personer är visserligen sjuka redan innan skuldproblemen startar men hos många ökar sjukbördan typiskt efterhand. En ny tvärsnittsstudie av och bekräftar tidigare studier. Vad gäller självrapporterad generell hälsa, är målgruppens resultat lägre än hos normalbefolkningen. Förekomsten av vanliga folksjukdomar, till exempel högt blodtryck, stroke, hjärtinfarkt och typ 2 diabetes, är hos målgruppen i några fall upp till femton gånger högre än i normalbefolkningen. Dessutom visade samtliga använda mätinstrument påtagliga, negativa hälsoeffekter avseende psykisk hälsa, till exempel högre förekomst av klinisk depression och ångest, sju gånger högre förekomst av upplevd hopplöshet och fem gånger högre frekvens av självmordsförsök, jämfört med normalbefolkningen.52 3.2En studie av överskuldsättningens kostnader beräknade överskuldsättningens samhällsekonomiska kostnader. Beräkningarna utgick från antaganden om överskuldsattas hälsotillstånd och deltagande på arbetsmarknaden. Resultatet visade att överskuldsättningen kostade beroende på vilket antagande om deltagande på arbetsmarknaden som användes. Beräkningarna är dock behäftade med stor osäkerhet. har försökt få fram underlag som kan användas för att genomföra beräkningar som visar konsekvensen av överskuldsättning. SOU 2013:78 kunde konstatera att ett problem med att kartlägga och analysera överskuldsättning är bristen på statistik och att det inte finns någon myndighet 52Underlagsrapport av , elektronisk bilaga 1, Överskuldsättningens kostnader. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER som vare sig har haft anledning eller i uppdrag att samla in dessa uppgifter. Utredningen anser att det krävs en större kraftsamling från samhällets sida eftersom kunskapsläget är eftersatt i förhållande till den betydelse som överskuldsättningen har.53 Bristen på underlag och svårigheten att få fram statistik föranledde att ge forskaren i uppdrag att beräkna vad överskuldsättning kostar samhället i form av produktionsbortfall samt kostnader inom socialförsäkringssystemen och sjukvården. Beräkningarna bygger på material från en tidigare studie, genomförd 2014. Beräkningarna av kostnaderna är tentativa och bygger på ett flertal antaganden; med andra antaganden följer ett annat resultat. Bristen på adekvat underlag medför dessutom svårigheter i att generalisera resultatet. En annan aspekt är att denna grupp generellt är svår att nå i undersökningar. Av den anledningen bygger beräkningarna i avsnittet på 693 överskuldsatta (se nedan för en mer utförlig beskrivning). Trots dessa svårigheter anser att det är meningsfullt att presentera resultaten – dels för att det är det bästa som finns givet det underlag som finns att tillgå, dels för att det ger en överblick över omfattningen på kostnaderna för överskuldsättning. Beräkningarna bygger på en snäv definition av överskuldsättning och på försiktiga antaganden och kan således sägas utgöra ett golv för kostnaderna. Studien finns tillgänglig som elektronisk bilaga på hemsida. Syftet med studien var att kartlägga och analysera de samlade samhällskostnaderna för överskuldsättning i vad gäller produktionsbortfall, sjukvårdskostnader samt kostnader för arbetslöshetsersättning, långtidssjukskrivning och sjukpensionering. Studiens genomförande bygger på jämförelser i hälsotillstånd mellan överskuldsatta individer och referensgrupper i normalbefolkningen. Vidare beräknas samhällskostnaderna för gruppen överskuldsatta gällande ersättning inom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen. Studien bygger på en tidigare undersökning där syftet var att kartlägga och analysera hälsotillståndet hos gruppen överskuldsatta. Deltagarna valdes ut med stöd från , Kriterierna var följande: 53 SOU 2013:78, s. 13, s. 248. Respondenten ska ha uppvisat svåra skuldproblem. Med svåra skuldproblem avsågs att respondenten varit utsatt för inkassoåtgärder, utmätning i lön och/eller andra utmätningsåtgärder från , utan att för den skull ha uppfyllt kriterierna för så kallad kvalificerad insolvens enligt skuldsaneringslagens rekvisit för beviljande av skuldsanering. Nästa kriterium var hur skuldproblemen pågått. Respondenterna är indelade i fyra olika grupper. Grupp 1: Respondenter som varit skuldsatta – mindre än ; Grupp 2: Respondenter som varit skuldsatta medellång tid – två till , samt grupp 3: Respondenter som varit skuldsatta än . I grupp 4 rymdes sådana respondenter som fått positivt besked om inledning av skuldsanering. Ett annat kriterium var lika köns – och åldersfördelning liksom ensamlevande respektive med familj. Ytterligare ett kriterium var representativ geografisk spridning avseende regioner, storstad, tätort och landsbygd. Det fanns inga speciella kriterier för att inte ingå i undersökningen. Dock förutsattes att respondenten skulle ha tillräckliga språkkunskaper i svenska. Totalt skickades 2 505 enkäter ut till respondenterna. Av dessa returnerades 726 enkäter och ytterligare 33 kasserades på grund av ofullständigt eller idiosynkratiskt ifyllda svar. Sammanlagt ingick därmed 693 enkätsvar i undersökningen. Inga påminnelser skickades ut. Svarsfrekvensen uppgick således till . Det interna svarsbortfallet på enkätfrågorna var relativt stort (). För att korrigera för det interna bortfallet användes medelvärdessubstitution för att ersätta ”missing values”. Eftersom gruppen utgörs av personer som är svåra att inkludera i en undersökning blir bortfallet stort. Det medför att det inte går att generalisera resultaten; snarare kan studien sägas vara en fallstudie. Dock är materialet unikt såtillvida att ingen annan studie har samlat in och studerat de överskuldsattas hälsotillstånd så ingående. Hur många har problem med skuldsättning? Antalet överskuldsatta individer varierar beroende på vilken definition av överskuldsättning som används. har därför valt att redovisa kostnaderna förknippade med överskuldsättning utifrån en snäv definition som innebär att individer har varit överskuldsatta så länge att de utifrån ett antal kriterier sannolikt skulle beviljas skuldsanering. Definitionen utgår ifrån en rapport från . Myndigheten har där – utifrån ett antal kriterier – uppskattat hur många gäldenärer i myndighetens register (utsöknings- och indrivningsdatabasen) som sannolikt skulle beviljas skuldsanering om de ansökte. Detta är således att betrakta som en mycket GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER snäv definition av överskuldsättning där endast 28 015 individer som är fast i långvarig och allvarlig skuldsättning ingår.54 En mindre snäv definition av kriterierna skulle medföra att antalet individer skulle öka. Dessutom finns det svårt skuldsatta individer som inte finns i register. Således utgör denna siffra ett golv för antalet överskuldsatta individer. Enligt beräkningar uppskattades att 400 000 personer var överskuldsatta. Den uppskattningen byggde på den ovan nämnda subjektiva metoden, det vill säga en självuppskattning av individens egen skuldsituation.55 Resultat – kostnader inom sjukvården Beräkningarna av sjukvårdskostnaderna för gruppen överskuldsatta har utförts på följande sätt. I ett första steg har respondenterna fått besvara frågor om huruvida de har en viss given sjukdom eller inte. I det andra steget har respondenternas sjukdomsbild jämförts med referensgrupper i normalbefolkningen. I det tredje och sista steget har konsulten beräknat sjukvårdskostnaden för respondenterna enligt kostnad-per-patient -metoden (för en mer utförlig förklaring av metoden, se bilaga 1). Som exempel på de data som studien bygger på visas nedan två tabeller över hur sjukdomsfördelningen ser ut för de fem vanligaste diagnoserna bland respondenterna. Tabellerna är uppdelade på kön inom åldersgruppen 45–. Tabell 1 De fem vanligaste diagnoserna för män i åldern 45–i enkätundersökningen jämfört med normdata (befolkningen i stort) (45–, procent) (45–, procent) Allergi (medicin, mat, etc.) Källa: Underlagsrapport till av . 54Kronofogdemyndigheten, Slutrapport – från verkställighet till skuldsanering. Intern rapport daterad . 55Kronofogdemyndigheten (2008) Alla vill göra rätt för sig – överskuldsättningens orsaker och konsekvenser, s. 55 f. Tabell 2 De fem vanligaste diagnoserna för kvinnor i åldern 45–i enkätundersökningen jämfört med normdata (befolkningen i stort) (45–, procent) (45–, procent) Allergi (medicin, mat, etc.) Sjukdom i matsmältningsorgan, magsår Källa: Underlagsrapport till av . Som tabellerna visar är vissa diagnoser mer vanligt förekommande hos respondentgruppen än hos övriga befolkningen. I tabellerna gäller detta främst psykisk sjukdom samt sjukdomar i matsmältningsorganen och magsår. För att få fram den totala sjukvårdskostnaden för respondentgruppen har kostnaden för respektive diagnos multiplicerats med antalet respondenter som har respektive diagnos. I tabellen nedan redovisas den sammanlagda sjukvårdskostnaden för respondentgruppen uppdelat på diagnosområde. Tabell 3 Total beräknad kostnad för sjukvård inom respondentgruppen som deltog i enkätundersökningen Total kostnad (kronor) Källa: Underlagsrapport till av . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Utifrån resultatet i tabellen blir den genomsnittliga sjukvårdskostnaden per person i respondentgruppen . Genom att multiplicera den genomsnittliga kostnaden med totalt antal överskuldsatta i landet framkommer en översiktlig bild av den totala sjukvårdskostnaden. Om antalet överskuldsatta antas uppgå till 28 015 individer blir kostnaden . vill här peka på att hälsoekonomiska beräkningar är behäftade med stor osäkerhet. Det finns flera olika synsätt på hur sådana beräkningar ska genomföras. Vidare bygger beräkningarna på en mängd antaganden. Som exempel kan nämnas antaganden om samsjuklighet när det gäller kostnader för olika diagnoser. I verkligheten kan olika diagnoser vara kopplade till varandra på komplexa sätt. Det medför att det är svårt att uppskatta hur diagnosernas samvariation påverkar kostnaden (för en fördjupad diskussion om metoden och de olika antagandena, se bilaga 1.) I konstaterades att gruppen överskuldsatta hade lägre hälsovärden jämfört med normalbefolkningen. Enligt rapporten kunde så låga hälsovärden endast återfinnas bland åldringar som var . Genom att jämföra den genomsnittliga sjukvårdskostnaden för personer som är med åldersgruppen 45–togs en genomsnittssiffra för sjukvårdskostnader fram. Givet att antalet överskuldsatta uppgick till 400 000 individer beräknades sjukvårdskostnaden uppgå till . När utförde samma beräkning med samma siffror blev dock resultatet cirka 1 miljard lägre – 6,7 miljarder kronor.56 Resultat – kostnader av produktionsbortfall Enligt () används två olika metoder för att beräkna värdet av produktionsbortfall vid sjukdom eller behandling. Den första metoden, humankapitalmetoden, innebär att produktionen kan värderas till ett marknadspris bestående av lön plus arbetsgivar- och sociala avgifter. Den andra metoden, friktionskostnadsmetoden innebär att produktionsbortfallet är koncentrerat till den av sjukfrånvaron, det vill säga den tid det tar tills en ersättare har övertagit arbetsuppgifterna.57 I beräkningar av produktionsbortfallet har vi använt humankapitalmetoden. Anledningen till det är att överskuldsättning är ett problem som sträcker sig över och andelen individer i arbete sjunker kraftigt tiden efter skulderna har blivit problem. 56Kronofogdemyndigheten (2008), s. 56. (24 200 – 7 400) x 400 000 57Statens beredning för medicinsk utvärdering (2014), s. 163. För att kunna beräkna kostnaden för produktionsbortfall krävs kännedom om tre faktorer. För det första behövs kunskap om hur många individer som ingår i själva gruppen. För det andra behövs kunskap om hur hög sysselsättningsgraden bland individerna är. För det tredje behövs kunskap om nationell genomsnittlig lönekostnad. Gällande antal individer i gruppen överskuldsatta utgår beräkningarna från resonemanget ovan. Med den definition som använt sig av innebär det att det finns uppskattningsvis 28 015 överskuldsatta individer. Gällande sysselsättningsgraden bland överskuldsatta uppgår den enligt studie till . Sysselsättningsgraden för uppgick till för åldersgruppen 15–. Skillnaden i sysselsättningsgrad uppgår till . Det är denna siffra som används i beräkningar. Gällande genomsnittlig lön i riket uppgick den enligt SCB till 2013. Arbetsgivaravgifter- och sociala avgifter uppgick till . Det medför att lön plus arbetsgivaravgifter- och sociala avgifter uppgår till och följaktligen . För att beräkna produktionsbortfallet för gruppen överskuldsatta kan beräkningarna utgå från full sysselsättning (det vill säga en sysselsättningsgrad på ) och därmed anta att samtliga inom gruppen överskuldsatta kommer från arbete. har emellertid antagit sysselsättningsgraden som gäller för befolkningen i stort även gäller gruppen överskuldsatta. Det innebär att produktionsbortfallet uppkommer i skillnaden mellan de olika ovan redovisade sysselsättningsgraderna. Beräkningarna utgår således från följande uppställning: Antal överskuldsatta x (sysselsättningsgrad i – sysselsättningsgrad för de överskuldsatta) x genomsnittlig lön inklusive arbetsgivaravgifter och sociala avgifter Givet definition på överskuldsatta som utgörs av 28 015 individer uppgår kostnaderna till knappt 3 miljarder kronor.58 vill poängtera att dessa beräkningar endast är att se som exempel. Beräkningar av produktionsbortfall är behäftade med osäkerhet.59 Trots den metodologiska osäkerheten ger beräkningarna ändå en bild av de kostnader som orsakas av att överskuldsatta individer inte deltar på arbetsmarknaden i lika hög utsträckning som icke-överskuldsatta. Det finns flera tänkbara anledningar till detta. Enligt en studie utförd i har överskuldsatta individer slutat arbeta antingen för att de inte längre orkar eller för att det inte är lönt eftersom 5828 015 x 0,21 x 482 580 = . 59Statens beredning för medicinsk utvärdering (2014), s. 164. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER den finska motsvarigheten till mäter ut en stor del av inkomsterna för att betala skulderna.60 vill också poängtera att de uteblivna skatteintäkter som uppstår i samband med produktionsbortfall troligen främst drabbar kommunerna. utgår ifrån bruttonationalprodukten per sysselsatt och ett antagande om hur många som deltar i produktionen vid beräknandet av produktionsbortfallet. Förutsatt att inte deltar i produktionen skulle kostnaden för produktionsbortfall uppgå till , om siffran istället är uppgår produktionsbortfallet till 44 miljarder kronor.61 Resultat – kostnader för arbetslöshetsersättning, långtidssjukskrivning och sjukpensionering I studien som beställt ingår också en beräkning av kostnaderna för arbetslöshetsersättning, långtidssjukskrivning och sjukpensionering. I beräkningen ingår de sammanslagna kostnaderna för ovan nämnda ersättningar för de totalt 269 respondenter i undersökningen som får sådan ersättning. Beräkning är utförd på följande vis. För respektive inkomstintervall har först ett medianvärde räknats fram. Därefter har medianvärdet multiplicerats med antalet respondenter i respektive kategori. Summerat uppkommer en kostnad på nästan – det år som undersökningen genomfördes. Förutsatt att det finns 28 015 överskuldsatta individer i landet (med en sysselsättningsgrad på ) blir den totala kostnaden för gruppen ungefär 2,2 miljarder kronor.62 har inte beräknat den statsfinansiella kostnaden. Utöver utgifter för staten kan även kommunerna få ökade kostnader, främst i form av utgifter för beviljat försörjningsstöd. 3.3Vad kostar skuldsaneringssystemet? Kostnaderna för skuldsaneringssystemet uppstår dels i staten, dels hos kommunerna. De statliga insatserna genomförs av och . Kommunerna ansvarar för den kommunala budget- och skuldrådgivningen. I syfte att uppskatta vad skuldsaneringssystemet (1998) Debt and suicidal behavior in the Finnish general population. 61Kronofogdemyndigheten (2008), s. 57. 6228 015 x 0,548 x 144 900 = kostar har adderat kostnaderna för kärnverksamheterna inom skuldsaneringssystemet. För staten ingår kostnaderna för skuldsaneringsverksamhet och för stöd till den kommunala budget- och skuldrådgivningen. De kommunala kostnaderna utgörs av en genomsnittlig beräkning av lönekostnaden för samtliga årsarbetskrafter inom budget- och skuldrådgivningen. Diagram 5 Fördelning av kostnader på , och en framtagen siffra för den kommunala budget- och skuldrådgivningen () Källa: Egen bearbetning av årsredovisning för , e-post från och siffror över genomsnittlig lön för gruppen socialsekreterare och kuratorer. SCB:s siffror har aggregerats till årsbasis. Diagrammet visar att den totala kostnaden för de delar av skuldsaneringssystemet som inkluderas i granskningen har ökat från 2009 till 2013. ökade statens kostnader från till . Det ska här noteras att det finns kostnader kopplade till skuldsaneringssystemet som inte är inkluderade i beräkningen. Detta rör sig exempelvis om förebyggande arbete och kommunala kostnader för licenser och kursverksamhet. kostnader för förebyggande arbete till 11,5 miljoner kronor.63 Det innebär att den statliga kostnaden för skuldsaneringssystemet, inklusive den förebyggande verksamheten, uppgick till . Eftersom det, som tidigare nämnts, finns fler kostnader som inte är med i beräkningen är den uppskattade kostnaden på sannolikt lägre än den verkliga kostnaden. 63 årsredovisning , s. 38. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den konsultrapport som låtit göra är sannolikt den mest detaljerade bilden av den svenska överskuldsättningens kostnader som finns tillgänglig. Dock behövs mer data och ytterligare forskning för att kunna ge en mer heltäckande och robust bild av överskuldsättningens kostnader. har utgått från en snäv definition av överskuldsättning, det vill säga personer som finns i register (utsöknings- och indrivningsdatabasen) och som sannolikt är berättigade till skuldsanering, och identifierat en golvnivå bestående av 28 015 individer. Denna siffra förändras dock om kriterierna förändras. Vidare ingår inte de personer som finns i inkassobolagens register. Gruppen överskuldsatta som ingår i undersökning är i större utsträckning arbetslösa jämfört med normalbefolkningen. Vidare har gruppen överskuldsatta betydligt sämre hälsovärden i förhållande till normalbefolkningen.