prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — Det kommer således inte längre vara tillräckligt att anmäla en strukturförändring som påverkat förvaringen av handlingar till regeringen. En tidsgräns bör införas för förvaringen Regeringens förslag: Regeringen ska besluta om en längsta tid som handlingar från en statlig myndighet får förvaras hos ett enskilt organ. Förvaringstidens längd ska bestämmas med hänsyn till myndighetens och det enskilda organets verksamhet. Regeringen ska även få besluta om förlängning av förvaringstiden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast och yttrar sig över förslaget. anser att det är bra att en tidsgräns för Tidsbegränsning kan ge enskilda organ ett incitament att särbehandla allmänna handlingarna . AB ser å andra sidan svårigheter med att i förväg fastställa ett datum för Om detta datum inträder när ett enskilt organ fortfarande har behov av handlingarna medför det stora kostnader och förseningar ser därför hellre att inleverans sker efter en överenskommelse mellan arkivmyndigheten och det enskil- Skälen för regeringens förslag: Frågan om förvaringstidens längd diskuterades i förarbetena till nuvarande överlämnandelag (prop. 1993/94:113 s. 30). Vissa remissinstanser menade redan då att det i lagen borde ställas upp en längsta tid för förvaringen. att det troligen skulle bli svårt att införa en sådan reglering eftersom förhållandena mellan olika verksamheter varierar så kraftigt. ansåg därför att någon särskild tidsgräns inte borde införas, men uppgav att det givetvis ändå skulle eftersträvas att handlingarna så snart som möjligt levererades till en arkivmyndighet. Den bedömning som regeringen gjorde i förarbetena har fog för sig Det kan också noteras att arkivlagen i huvudsak inte ställer upp några slutliga tidsgränser för när en myndighet senast ska överlämna arkivhandlingar till en arkivmyndighet. Även det talar för att nuvarande ordning bör behållas. Det kan dock konstateras att det vid överlämnanden från statliga myndigheter finns flera problem med att det inte finns någon tidsgräns för förvaringen. har t.ex. konstaterat att förvaring av överlämnade handlingar med tiden alltmer riskerar att ske av tradition snarare än för att det finns ett tydligt kvarvarande behov av handlingarna (se , s. 12 och 16). sig ha svårt att bedöma om det finns ett verkligt behov av handlingarna Allmänna handlingar riskerar därför att finnas kvar hos ett organ trots att organets behov av handlingarna upphört, om inte organet på egen hand tar initiativ till att återlämna dessa. incitament för organen att återlämna handlingarna. I stället ska organen vid ett återlämnande ersätta för myndighetens kostnader för den fortsatta förvaringen (se 9 § i nuvarande lag). Trots att tanken med överlämnandelagen varit att allmänna handlingar ska återlämnas har situationen inom staten blivit sådan att det i praktiken finns små möjligheter att se till att så faktiskt För att säkerställa att handlingarna återlämnas och för att inte riskera att göra återlämnandeprocessen onödigt komplicerad och utdragen anser regeringen att förvaringstiden bör bestämmas i samband 2014/15:117 med att ett överlämnande tillåts. På så sätt tydliggörs redan när handlingarna överlämnas att de också ska återlämnas senast vid en viss angiven tidpunkt. Staten får då tidigt och på ett mer aktivt sätt en kontroll över handlingarnas slutliga förvaring och får betydligt bättre möjligheter än att kräva att handlingarna återlämnas. Ett slutdatum för förvaringen underlättar dessutom planeringen för ett återlämnande. ser svårigheter med att fastställa en bestämd förvaringstid och ser hellre att återlämnande sker efter överenskommelse mellan arkivmyndigheten och det enskilda organet. Även om regeringen anser att det finns övervägande skäl som talar för att förvaringstiden ska bestämmas i samband med ett överlämnande har regeringen också förståelse för att olika verksamheter har behov av att förvara handlingar . Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att någon bestämd tid för förvaringen inte bör anges direkt i lagen. Förvaringstiden bör i stället bestämmas från fall till fall med beaktande av hur länge ett organ kommer att ha behov av handlingarna i sin verksamhet. Frågan om förvaringstidens längd bör beredas av i dialog med myndigheten och det enskilda organet. Vid en sådan dialog bör en lämplig förvaringstid kunna föreslås med hänsyn till de vitt skilda behov som kan finnas beroende på verksamheten som ska övertas och vilka handlingar det är frågan om. Vid bedömningen går givetvis inte att pröva behovet av varje enskild handling, utan i stället får en övergripande bedömning göras av hur länge handlingarna kommer att behövas i verksamheten. Om behovet av handlingarna inte bedöms upphöra inom något eller , bör riktlinjer om att leveranser som regel inte bör innehålla handlingar som är yngre än beaktas (se Regler och riktlinjer för överlämnande av statliga arkiv till ). En för kort förvaringstid kan som påpekar leda till stora kostnader och praktiska problem för både ett enskilt organ och för arkivmyndigheten. Som föreslås i promemorian bör bestämmelsen om förvaringstid därför kompletteras med en möjlighet att få tiden förlängd, om det skulle finnas skäl för fortsatt förvaring. De organ som har ett fortsatt behov av överlämnade handlingar ska således kunna ansöka om och få förvaringstiden förlängd under hela den tid det finns behov av handlingarna. Som huvudregel ska emellertid den först beslutade förvaringstiden gälla, och det bör åligga det enskilda organet att ange de skäl som finns för en förlängning av denna. Om beslut om en förlängning av tiden fattas ska ett nytt sista datum för återlämnande av handlingarna beslutas. Om begäran inte bifalls ska handlingarna i stället återlämnas senast den tid som gäller enligt det ursprungliga beslutet. Det är viktigt att påpeka att förvaringstidens längd inte påverkar organets tillstånd att förvara handlingarna. Ett enskilt organ har således fortfarande en skyldighet att pröva frågor om utlämnade av handlingar och ska följa arkivlagens regler vad gäller hanteringen av dessa även om handlingarna av någon anledning inte återlämnats trots att förvaringstiden löpt ut. Eftersom ett beslut om förvaringstid dock indirekt påverkar hur länge ett enskilt organ ska anses jämställt med en myndighet bör det vara regeringen som fattar beslut om förvaringstid. Regeringens förslag: Allmänna handlingar som förvaras hos ett enskilt organ ska återlämnas om organet inte längre har behov av handlingarna för att bedriva sin verksamhet. Återlämnandet ska ske till den statliga arkivmyndigheten om inte arkivmyndigheten beslutar om att handlingarna ska återlämnas till den myndighet handlingarna härrör från. Handlingarna ska alltid återlämnas om förvaringstiden har gått ut eller om handlingarna förvaras hos ett enskilt organ som inte har tillstånd till förvaringen. Återlämnande när förvaringstiden gått ut eller om tillstånd saknas ska ske genast, om inte den statliga arkivmyndigheten beslutar annat. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock ingen generell regel som anger att handlingarna ska återlämnas när ett organ inte längre har behov av dem. Det föreslås inte heller att arkivmyndigheten ska besluta om återlämnande till den myndighet handlingarna härrör ifrån. Remissinstanserna: anser att det bör övervägas om bestämmelsen om återlämnande bör kompletteras med en bestämmelse som anger att återlämnande ska ske när behovet av handlingarna upphör. Transportstyrelsen saknar ett resonemang kring när ett återlämnande ska ske till den myndighet handlingarna härrör ifrån och efterfrågar tydligare kriterier för denna bedömning. Enligt ombudsmän () bör det framgå av författningstexten att den anståndstid som den statliga arkivmyndigheten kan bevilja ska vara så kort som möjlig. Skälen för regeringens förslag Förutom att det ska bli möjligt för regeringen att besluta om en längsta tid för förvaringen av allmänna handlingar bör det i den nya lagen även tydliggöras i vilka situationer och till vem handlingarna ska återlämnas. I vilka situationer ska handlingarna återlämnas? Överlämnade handlingar ska återlämnas när ett enskilt organ inte längre behöver ha tillgång till dessa för att bedriva sin verksamhet, oavsett om förvaringstiden löpt ut eller inte. Det får anses följa av kravet på att det ska finnas ett behov av handlingarna i verksamheten för att ett överlämnande överhuvudtaget ska vara tillåtet. Upphör detta behov ska handlingarna återlämnas. Regeringen håller med om att denna huvudregel bör framgå av lagtexten. De närmare formerna för ett återlämnande när förvaringstiden ännu inte löpt ut men behovet av handlingarna upphört bör, precis som , bestämmas i samråd med arkivmyndigheten. Till exempel kan överenskommelser träffas om successiva leveranser , allteftersom materialet blir inaktuellt för organet. Beroende på omfattningen av det material som ska återlämnas och karaktären på handlingarna måste arkivmyndigheten ges rimliga möjligheter att planera 2014/15:117 för mottagandet och den fortsatta förvaringen. Handlingarna ska dock kunna återlämnas så snart det är praktiskt möjligt. Förutom att ett återlämnande ska ske när överlämnade handlingar inte längre behövs i verksamheten är det två situationer som medför att ett återlämnande alltid ska ske. Den första situationen är när förvaringstiden som regeringen har beslutat om har gått ut. I praktiken bör återlämnandet av handlingarna dock kunna påbörjas långt före utgången av . Om förvaringstiden t.ex. bestäms till kommer tidpunkten för återlämnande inte innebära någon överraskning och detta bör i samråd med arkivmyndigheten kunna påbörjas successivt och före slutdatum. Att det anges att handlingarna ska återlämnas när förvaringstiden gått ut ger också bättre möjligheter att kräva att handlingarna återlämnas. Den andra situationen när ett återlämnande alltid ska ske är när handlingarna förvaras av ett organ som saknar tillstånd till förvaringen. Överlämnandelagen bygger, som redogjorts för, på tryckfrihetsförordningens bestämmelser om hanteringen av allmänna handlingar. Ett enskilt organ som tagit emot handlingar för förvaring ska jämställas med en myndighet vid hanteringen av dessa. Det är därför av vikt att det enbart är organ med tillstånd som förvarar handlingar. Eftersom ett organ som saknar tillstånd till förvaringen inte är att jämställa med en myndighet vid t.ex. frågor om utlämnande inskränks allmänhetens rätt till insyn i och tillgång till allmänna handlingar allvarligt vid en otillåten förvaring. Som föreslås i promemorian bör därför i lagen tydligt anges att handlingar som förvaras utan tillstånd genast ska återlämnas till staten. Till vem ska handlingarna återlämnas? Förutom att det i lagen bör anges när ett återlämnande ska ske bör det också framgå till vem handlingarna ska återlämnas. Utgångspunkten är att återlämnandet ska göras till den statliga arkivmyndigheten. Vid de flesta överlämnanden från staten som skett har den myndighet som handlingarna härrör från lagts ner. Något annat alternativ än att återlämna handlingarna till arkivmyndigheten finns då inte. Det är sannolikt att så kommer att vara fallet även i fortsättningen. I vissa enstaka fall – när endast en del av en myndighets verksamhet lagts ner – kan myndigheten som handlingarna kommer ifrån (ursprungsmyndigheten) finnas kvar vid tiden för ett återlämnande. Om så är fallet kan det i undantagsfall finnas skäl för att återlämna handlingarna till denna myndighet i stället för till arkivmyndigheten. Ett återlämnande till ursprungsmyndigheten kan behöva ske om myndigheten har ett behov av handlingarna i sin fortsatta verksamhet. Så kan t.ex. vara fallet om myndigheten återupptagit den verksamhet som handlingarna härrör från. Det kan också finnas behov av ett sådant återlämnande om ett arkiv delats upp vid ett överlämnande och allmänhetens tillgång till handlingarna skulle underlättas om arkivet fanns samlat på ett ställe. Transportstyrelsen efterfrågar tydligare kriterier för sådana återlämnanden och anser att ursprungsmyndighetens roll inför och vid ett sådant återlämnade ska förtydligas. annars en risk för oförutsägbarhet som kan leda till svårigheter att planera för arkivlokaler och som kan innebära kostnader för myndigheten . 2014/15:117 som ska ta emot handlingarna. Det finns också en risk för att det uppstår oenighet kring ett återlämnande. Även Lagrådet anser att det för det enskilda organet måste stå klart till vem ett återlämnande ska ske. Lagrådet föreslår därför att det ska vara arkivmyndigheten som beslutar om återlämnande till ursprungsmyndigheten. Regeringen instämmer i att det bör vara tydligt för ett enskilt organ till vem handlingar ska återlämnas. I de undantagsfall det kan vara aktuellt att återlämna handlingar till ursprungsmyndigheten bör det därför, som Lagrådet föreslår, vara arkivmyndigheten som fattar beslut om det. Det blir då tydligt att ett enskilt organ inte kan välja till vem handlingarna ska återlämnas. Det innebär även att arkivmyndigheten alltid måste kontaktas inför ett återlämnande. Därmed undviks också den risk för oförutsägbarhet som Transportstyrelsen befarar kan uppstå. Som Transportstyrelsen förutsätter bör ett återlämnande föregås av en fortlöpande dialog mellan det enskilda organet, arkivmyndigheten och den ursprungsmyndighet som kan komma att beröras av återlämnandet. Undantag från huvudregeln att återlämnande ska ske genast Om förvaringstiden gått ut eller allmänna handlingar förvaras otillåtet ska ett återlämnande ske genast. Normalt bör ett krav på ett återlämnande inte ställa till med något problem för ett enskilt organ som har tillstånd till förvaringen. I vissa fall bör det dock kunna beslutas att återlämnandet av alla eller vissa handlingar får göras . Ett organ som lämnat in en ansökan om tillstånd till förvaring eller en ansökan om förlängd förvaringstid bör exempelvis kunna få denna ansökan prövad utan att behöva återlämna handlingarna . Som redogjorts för påverkas inte organets tillstånd att förvara allmänna handlingar av förvaringstidens längd. Ett organ som ska återlämna handlingar för att förvaringstiden löpt ut har således fortfarande en skyldighet att t.ex. pröva frågor om utlämnande och ska förvara handlingarna i enlighet med arkivlagens regler. Om ett organ som inte har tillstånd till förvaringen får anstånd med att återlämna handlingarna innebär det dock att allmänhetens tillgång till handlingarna begränsas. Det är därför viktigt att anståndstiden är så kort som möjligt – vilket JO även anser bör framgå av lagtexten. Att så ska vara fallet får enligt regeringen dock anses följa redan av att det i lagen anges att ett återlämnande ska ske genast. Något förtydligande i lagtexten om att anståndstiden inte får vara längre än nödvändig behövs enligt regeringens mening inte. Eftersom handlingarna i de allra flesta fall ska återlämnas till och det också är som bereder ansökan om överlämnande bör myndigheten kunna beslutat om anstånd med återlämnandet. har därutöver med stöd av 10 och 11 §§ arkivförordningen möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. återlämnandet av handlingar. 2014/15:117 8 Den statliga arkivmyndigheten och de kommunala arkivmyndigheterna har enligt arkivlagen tillsyn över de enskilda organ som förvarar allmänna handlingar. Av motiven till nuvarande reglering framgår att det ankommer på arkivmyndigheterna att noga följa hur organen sköter arkivvårdsfrågorna, bl.a. gallring av handlingar (prop. 1993/94:113 s. 32). För att inte allmänhetens insyn i och tillgång till allmänna handlingar ska äventyras är det väsentligt att det finns en fungerande tillsyn. Det har dock framkommit att tillsynen inom det statliga området inte fungerat på ett tillfredställande sätt. På grund av de brister som finns i bilagan till överlämnandeförordningen har haft svårt att veta vilka organ som förvarar allmänna handlingar (bristerna beskrivs närmare i avsnitt 5). Dessutom är informationen om de handlingar som överlämnats i många fall bristfällig. Sedan lagstiftningen trädde i kraft har några inspektioner inte heller ägt rum regelbundet hos organen, se t.ex. hos bolag som förvarar allmänna handlingar (s. 9). Enligt regeringen är det sammantaget nödvändigt att förutsättningarna för att bedriva en effektiv tillsyn förbättras. Förslagen som lämnas i avsnittet tar därför utgångspunkt i hur tillsynen bör utformas inom det statliga området. Även om de problem som uppmärksammats rör statliga förhållanden bör även kommuner och landsting ges möjlighet att använda sig av de föreslagna tillsynsbestämmelserna. Regeringens överväganden i den delen finns i avsnitt 10. Regeringens förslag: Den statliga arkivmyndigheten ska ha ansvar för tillsyn enligt överlämnandelagen. Det ska också framgå av lagen att det i arkivlagen finns bestämmelser om att arkivmyndigheten har tillsyn över enskilda organ som förvarar allmänna handlingar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De två remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva till det. Statskontoret anser att förstärkningen av till- synen kan väntas öka kontrollen. Eftersom förslaget innehåller små förändringar i förhållande till dagens regelverk kan det dock inte förväntas leda till omfattande förändringar av dagens situation. framhåller att tillsyn är nödvändig för att allmänna hand- lingar inte ska hanteras på fel sätt. Detta gäller särskilt för de organ som inte behöver följa tryckfrihetsförordningens och arkivlagens regelverk i Skälen för regeringens förslag: Som statlig arkivmyndighet är enligt arkivlagen ansvarig för tillsynen över enskilda organ som förvarar allmänna handlingar. I uppgifterna ingår att ha tillsyn över att organen fullgör sina skyldigheter avseende arkivbildning och Det innebär bl.a. att ska kontrollera att allmänna handlingar som överlämnas bevaras, hållas ordnade och vårdas enligt Prop. 2014/15:117 arkivlagens bestämmelser och de föreskrifter som meddelats i anslutning Att kontrollera att förvaringen av allmänna handlingar sköts i enlighet med arkivlagens regelverk kommer även i fortsättningen vara den huvudsakliga tillsynsuppgiften för . Det är emellertid också viktigt att har tillsyn över att de nya bestämmelser som föreslagits om förvaringen av handlingar följs. Som och Statskontoret uppger kan en utökad tillsyn öka kontrollen av enskilda organ som har bristfälliga kunskaper om hur allmänna handlingar ska hanteras. bör t.ex. ha tillsyn över att handlingar finns kvar hos organen, att arkiv återlämnas och att organen sköter den rapporteringsskyldighet som föreslås i det följande. I lagen bör det därför införas en bestämmelse som anger att den statliga arkivmyndigheten ska ha tillsyn över att överlämnandelagens bestämmelser följs. För att ge en fullständig bild av tillsynen bör det i lagen även finnas en hänvisning till arkivlagens tillsynsreglering. Regeringens förslag: Ett enskilt organ som förvarar allmänna handlingar ska fortlöpande planera och kontrollera sin förvaring så att denna sker i överenstämmelse med gällande föreskrifter (egenkontroll). Det enskilda organet ska rapportera sin planering och kontroll av förvaringen till den statliga arkivmyndigheten (rapporteringsskyldighet). Det ska i lagen upplysas om att bestämmelsen kan bli kompletterad med närmare föreskrifter om egenkontrollen och rapporteringsskyldigheten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Enligt ombudsmän () är det inte klart om avsikten med rapporteringsskyldigheten är att arkivmyndigheten ska få kännedom om kommande strukturförändringar som kan påverka förvaringen av överlämnade handlingar. Om så är fallet bör det enligt JO förtydligas. anser att det bör tyddliggöras om det är arkivmyndigheten eller det enskilda organet som ska ta initiativ till den årliga rapporteringen. ställer sig positiva och anser att kravet är att föredra framför nuvarande hänvisning till arkivlagen som kräver att det enskilda organet är insatt i det specifika regelverket. Skälen för regeringens förslag Allmänt om egenkontroll och rapportering I regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) uttalas generellt att en tillsynsmyndighet bör ha möjlighet att ålägga en objektsansvarig, dvs. den fysiska eller juridisk person som ansvarar för det tillsynen riktas mot, ett ansvar för att utöva egenkontroll av sin verksamhet. Förutom i nämnda skrivelsen har förslag om 2014/15:117 egenkontroll varit föremål för bedömning bl.a. i samband med slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100 s. 215). Enligt medför egenkontroll att tillsynsmyndigheternas granskning kan ta fasta på hur objektsansvariga tillämpar bestämmelserna i fråga. Fokus i tillsynen kan därför flyttas från den faktiska verksamheten till den objektsansvariges sätt att tillförsäkra att relevanta bestämmelser följs. I ett program som närmare reglerar hur egenkontrollen ska utövas kan även beskrivas ansvarsförhållanden och hur den objektsansvarige löpande ska följa och dokumentera verksamhetens utveckling och eventuella särskilda händelser. I vissa lagar kopplas krav på kontroll också till krav på en återkommande rapportering till tillsynsmyndigheten (jfr SOU 2004:100 s. 256 f.). Enskilda organs egenkontroll och rapportering Av inspektioner framgår att organ som förvarar allmänna handlingar i en del fall saknar kännedom om de arkivföreskrifter som finns på området, se t.ex. hos bolag som förvarar allmänna handlingar (s. 11). Även är att regelverket kring förvaring av allmänna handlingar inte fungerat särskilt väl, och att den kompetens som finns kring regelverket fasats ut. Vidare har, som redogörs för i avsnitt 5, organ inte underrättat regeringen om att deras organisation eller arbetssätt förändrats på ett sätt som inverkat på deras hantering av allmänna handlingar, trots att en sådan skyldighet finns i nuvarande lag. Med beaktande av dessa problem skulle en skyldighet för organ att själva planera och kontrollera att förvaringen av allmänna handlingar överensstämmer med gällande regelverk, samt rapportera denna planering och kontroll till utgöra ett verkningsfullt instrument för tillsynen. Vid en sådan kontroll och rapportering påminns organen löpande om de skyldigheter som följer med förvaringen. Kontrollen medför att kunskapen om regelverket ökar och därmed minskar också riskerna för att handlingarna hanteras och förvaras på ett felaktigt sätt. Genom rapporteringen kan även på ett tidigt stadium uppmärksammas på kommande strukturförändringar som skulle kunna inverka på förvaringen av handlingar. På så sätt kan en dialog mellan och organet inledas i ett tidigt skede om återlämnande av handlingar eller om en eventuell ansökan om överlämnande till ett nytt organ. Rapporteringsskyldigheten kan därför, som JO önskar få förtydligat, bl.a. syfta till att ge kännedom om kommande strukturförändringar som påverkar förvaringen. Ett kontrollprogram med rapporteringsskyldighet innebär även att i sin granskning kan fokusera på hur organen tillämpar gällande regelverk. Därmed blir behovet av att genomföra tillsynsinspektioner och annan kontroll betydligt mindre än vad som annars kan vara nödvändigt. Genom rapporteringen kan dessutom bedöma om det föreligger behov av tidigarelagda inspektioner eller om andra åtgärder bör vidtas. Regeringen instämmer sammantaget i promemorians bedömning att det bör införas en ordning där organ som förvarar överlämnade handlingar fortlöpande ska planera och kontrollera sin förvaring och rapportera Prop. 2014/15:117 denna till i egenskap av tillsynsmyndighet. I avsnitt 6.5 föreslår regeringen att det ska finnas en arkivbeskrivning och arkivförteckning över de handlingar som ska överlämnas till ett enskilt organ. I samband med överlämnandet bör även t.ex. organets arkivlokaler ha kontrollerats av arkivmyndigheten.