prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Det innebär att ska ingripa mot holdingföretag och finansiella institut när ett sådant företag har åsidosatt sina skyldigheter enligt respektive lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet. Utredningens förslag går därmed längre än vad krishanteringsdirektivet kräver, eftersom direktivet endast föreskriver att sanktioner ska kunna meddelas vid särskilt angivna överträdelser av direktivet. Sanktionsbestämmelserna i krishanteringsdirektivet utgör en minimireglering och medlemsstaterna kan införa en strängare och mer omfattande reglering än direktivet. En sådan utformning av ingripandebefogenheterna mot holdingföretag och finansiella institut som utredningen föreslagit står därmed inte i strid med krishanterings- direktivet. Det lämpliga i en sådan ordning kan dock ifrågasättas, bl.a. mot bakgrund av att holdingföretag sällan bedriver tillståndspliktig verksamhet. Regeringen föreslår därför en annan ordning. Även i regeringens bedömning är utgångspunkten att ingripandebefogenheterna i 15 kap. LBF respektive 25 kap. LVM bör tillämpas vid överträdelser av krishanteringsdirektivet. Däremot anser regeringen att Finans- inspektionen enbart bör kunna ingripa mot holdingföretag och finansiella institut, med stöd av 15 kap. LBF eller 25 kap. LVM, när det är särskilt angivet i lag. Härigenom genomförs sanktionsbestämmelserna i krishanteringsdirektivetet på ett välbalanserat sätt. Genom de lagändringar i LBF och LVM som införts till följd av prop. 2013/14:228 och prop. 2014/15:57 anser regeringen att nämnda lagar väl motsvarar de krav på sanktionsbestämmelser som följer av kris- hanteringsdirektivet. Det bör dock införas bestämmelser som anger för vilka överträdelser av krishanteringsdirektivet som ska kunna ingripa mot fysiska personer. När det gäller administrativa sanktioner mot fysiska personer vid överträdelser av krishanteringsdirektivet hänvisar till sitt remissvar över promemorian om sanktioner enligt CRD IV. Regeringen har beaktat synpunkter i prop. 2014/15:57. Det har inte framkommit några skäl som föranleder regeringen att göra några andra bedömningar i detta lagstiftningsärende. Det finns skäl att särskilt kommentera kravet på sanktionsavgift för fysiska personer. Sanktionsavgiften för en fysisk person får uppgå till högst ett belopp som per motsvarar eller två gånger den vinst som personen erhållit, om den kan fastställas (artikel 111.2 e och 111.2 f i krishanteringsdirektivet). I 15 kap. 8 a § första stycket 1 LBF och 25 kap. 9 a § första stycket 1 LVM anges att sanktionsavgiften för en fysisk person ska fastställas till högst ett belopp i svenska kronor som per motsvarar . Bestämmelserna genomför artikel 67.2 f i kapitaltäckningsdirektivet. Såväl artikel 111.2 e i krishanteringsdirektivet som 67.2 f i kapitaltäckningsdirektivet knyter sanktionsavgiftsbeloppet till eurons kurs vid ett visst angivet datum. Det innebär att den valutakurs som ska 2015/16:5 ligga till grund för omräkningen mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. Vid genomförandet av 67.2 f i kapitaltäckningsdirektivet hänvisades till den valutakurs som motsvarar den s.k. mittkursen som fastställs av OMX (prop. 2014/15:57 s. 46). Enligt regeringens bedömning framstår det inte som lämpligt att i LBF och LVM föreskriva att valutakursen såvitt avser sanktioner för åsidosättande av skyldigheter enligt krishanteringsdirektivet ska bestämmas på ett annat sätt. Om en avvikande valutakurs används, skulle detta få till följd att det maximala sanktionsbeloppet blir högre eller lägre såvitt avser sanktioner för åsidosättande av skyldigheter enligt krishanteringsdirektivet. En sådan avvikelse framstår inte som motiverad och uppstår enbart till följd av att de två relevanta direktiven (kapitaltäcknings- och krishanteringsdirektivet) anger referensdatum som är knutna till tidpunkten när respektive direktiv antogs. Det framstår inte som troligt att avsikten varit att sanktionsbeloppen ska skilja sig åt eftersom sanktionsbeloppen för länder inom euro-området är detsamma enligt båda direktiven (). Den eventuella skillnad som uppstår är endast en naturlig följd av rörelser på valutamarknaden. Mot denna bakgrund saknas, enligt regeringens bedömning, skäl att i LBF och LVM föra in en hänvisning till en valutakurs som skulle få till följd att det maximala sanktionsbeloppet för fysiska personer i vissa fall skulle bestämmas på ett annat sätt än enligt befintliga bestämmelser. Krishanteringsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att fördela sanktionsbefogenheterna mellan den behöriga myndigheten och resolutionsmyndigheten (artikel 110.3 i krishanteringsdirektivet). Det kan framföras synpunkter på en ordning där en myndighet ansvarar för hanteringen av vissa uppgifter i förhållande till ett regelverk men en annan myndighet är behörig att besluta om sanktioner vid åsidosättande av skyldigheter i samma regelverk. Regeringen anser dock att det saknas skäl att inom ramen för detta lagstiftningsärende frångå gällande ordning där är den behöriga myndigheten i att besluta om sanktioner vid åsidosättande av bestämmelser på finansmarknads- området. Det förefaller olämpligt om en annan myndighet, parallellt med , ska ges möjlighet att ingripa mot ett företag som omfattas av den nya lagen om resolution. Även i övrigt framstår som den myndighet som är mest lämpad för att ansvara för tillsynen och att besluta om sanktioner vid överträdelser av krishanteringsdirektivet. 28.2Offentliggörande av administrativa sanktioner Regeringens bedömning: Skyldigheten att offentliggöra sanktions- beslut bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår dock att det i LBF och LVM införs bemyn- diganden för regeringen att meddela föreskrifter om offentliggörande av sanktionsbeslut. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 112 i krishanterings- direktivet följer krav på offentliggörande av meddelade sanktionsbeslut. Med anledning av bestämmelsen uppkommer frågan om sådana offentliggöranden är förenliga med de svenska sekretessreglerna. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga på verk- samhet och som aktualiseras är 30 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Dessa bestämmelser innebär sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Sekretessen enligt 30 kap. 5 § OSL gäller i särskilt angivna ärenden för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller dock aldrig för uppgifter i beslut, 30 kap. 5 § andra stycket OSL. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen därför inte utgöra ett hinder för ett offentliggörande i enlighet med artikel 112 i krishanteringsdirektivet. Enligt 30 kap. 4 § första stycket 1 OSL, gäller sekretess för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Något undantag för uppgifter i beslut i likhet med vad som föreligger enligt 30 kap. 5 § andra stycket OSL föreligger inte enligt 30 kap. 4 § OSL. Det finns alltså en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, som innehåller en motsvarande artikel om publicering av sanktionsbeslut som artikel 112 i krishanteringsdirektivet (artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet), gjordes bedömningen att 30 kap. 4 § OSL inte utgör hinder för att publicera beslut om sanktioner (prop. 2013/14:228 s. 234). Vidare konstaterades att bestämmelsen om offentliggörande av beslut tillåter att besluten publiceras utan att avslöja identiteten på den som beslutet avser, om en publicering av identiteten utgör en oproportionerlig åtgärd eller bedöms orsaka en oproportionell skada för berörda institut eller de fysiska personer som berörs. Det saknas skäl att göra en annan bedömning när det gäller publicering av sanktionsbeslut enligt artikel 112 i krishanteringsdirektivet än vad som gjordes vid genomförandet av artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet. När det gäller publicering av sanktionsbeslut mot fysiska personer gjordes bedömningen att artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet, genom sitt påbud att i vissa fall publicera besluten anonymt, innehåller mekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter (prop. 2014/15:57 s. 49). Artikel 112 i krishanteringsdirektivet innehåller en motsvarande bestämmelse. Regeringen finner inte skäl att inom ramen för det här lagstiftningsärendet frångå sin tidigare bedömning. Mot bakgrund härav bör skyldighet att offentliggöra sanktionsbeslut framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. 28.3Underrättelseskyldighet till Europeiska bankmyndigheten Regeringens bedömning: Skyldigheten för att underrätta Europeiska bankmyndigheten och skyldigheten att använda dess databas bör regleras i föreskrifter på förordningsnivå. Några nationella genomförandeåtgärder krävs inte avseende Europeiska bankmyndighetens skyldigheter enligt artikel 113 i krishanteringsdirektivet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår dock att det i LBF och LVM införs bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om Finansinspek- tionens underrättelseskyldighet till och om andvändningen av Ebas databas. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 113 i krishanterings- direktivet följer en skyldighet för den behöriga myndigheten att underrätta om samtliga beslut om administrativa sanktioner samt om status för och resultatet av eventuella överklaganden. Vidare framgår det av artikel 113 i krishanteringsdirektivet att endast resolutions- myndigheter och behöriga myndigheter ska ha tillträde till databaserna. Vid genomförandet av artiklar i andra EU-direktiv på finans- marknadsområdet som motsvarar artikel 113 i krishanteringsdirektivet har det överlåtits till regeringen att meddela de närmare föreskrifter som krävs (jfr t.ex. 7 § förordningen [2014:993] om särskild tillsyn och kapitalbuffertar). Så bör vara fallet även avseende underrättelseskyldighet gentemot enligt krishanteringsdirektivet. Den närmare utformningen av underrättelseskyldigheten och användningen av Ebas databaser bör överlåtas till regeringen att besluta om. Artikel 113 kräver, i de delar bestämmelsen riktar sig till , inga nationella genomförandeåtgärder. 29 Prövning i domstol Regeringens bedömning: och Riksgälds- kontorets beslut om krisavvärjande åtgärder bör inte föregås av godkännande på förhand av domstol. Detsamma bör gälla för beslut om resolution och resolutionsåtgärder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Kammarrätten i anser det önskvärt att beslut om resolution föregås av domstolsprövning genom ett ansökningsförfarande med möjlighet till interimistiska beslut. Vidare bör det övervägas om en sådan ansökan ska prövas av allmän domstol snarare än allmän förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i anser att det saknas nödvändig analys av kopplingen till de grundläg- gande fri- och rättigheterna och den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Avsak- naden av en sådan analys innebär att det inte är möjligt att ta ställning till avfärdandet av en rättslig förhandsprövning av beslut om resolution och resolutionsåtgärder. vid anser att domstolsprövning är motiverad för beslut att inleda resolution och att allmän domstol bör vara det mest lämpliga forumet. De skäl som bär upp kravet på domstolsprövning för företagsrekonstruktion bör gälla på motsvarande sätt för resolutionsförfarandet. Det måste finnas starka skäl för att avvika från dessa principer vid resolution. Ett sådant skäl skulle kunna vara att domstolsprövning skulle antas försena hanteringen av banker i kris i sådan utsträckning att resolutionsförfarandet inte blir tillräckligt effektivt. Mot detta står dock grundläggande rättssäkerhets- aspekter som bör ges stor tyngd vid en intresseavvägning. Förhållandet att krishanteringsdirektivet inte är särskilt tydligt eller analyserat ur ett effektivitetsperspektiv, medför en osäkerhet kring hur den nya rättsord- ningen kommer att fungera. Det finns därför än större anledning att se till att det finns mekanismer på plats som garanterar rättssäkra prövningar. Det finns även ett värde i att skapa ett enhetligt synsätt på denna typ av ingripanden, så att koherens i rättssystemet upprätthålls. Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet i anser att det bör övervägas att införa en förhandsprövning av åtminstone beslut om resolution. Den typ av åtgärder som resolutionsmyndigheten ges befogenhet att vidta går långt utöver vad som vanligtvis täcks av myndighetsbeslut. Att medlemsstaterna ska säkerställa att resolutionsmyndigheten har sakkunskap, resurser och operativ kapacitet som behövs för att tillämpa resolutionsåtgärder, inte i tillräcklig grad för en rättssäker hantering i avsaknad av en oberoende förhandsprövning. Dessutom kan vetskapen om att planerade resolutionsåtgärder kommer att granskas av domstol i sig innebära att resolutionsmyndighetens överväganden blir mer sakligt grundade. till kreditinstitut framhåller att mål om resolution kan förväntas vara synnerligen omfattande och avse stora ekonomiska värden. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 85.1 i krishanteringsdirektivet får medlemsstaterna kräva att beslut att vidta en krisförebyggande åtgärd eller en krishanteringsåtgärd godkänns på förhand av en rättslig myndighet, förutsatt att den nationella rätten vid beslut om vidtagande av en krishanteringsåtgärd föreskriver skyndsamt förfarande för ansökan om godkännande och domstolens behandling. I skäl 92 till direktivet anges att eftersom krishanteringsåtgärder får vidtas akut på grund av allvarliga finansiella stabilitetsrisker i medlemsstaten och unionen, bör den nationella rätten föreskriva skyndsamma förfaranden avseende en ansökan till en rättslig myndighet om förhandsgodkännande av en krishanteringsåtgärd och domstolens behandling av en sådan ansökan. Med tanke på kravet att en krishanteringsåtgärd måste vidtas brådskande, bör domstolen ge sitt svar och medlemsstaterna bör säkerställa att den berörda myndigheten kan fatta sitt beslut efter det att domstolen gett Detta påverkar inte den rätt som de berörda parterna kan ha att lämna en ansökan till domstolen om att upphäva en krishanteringsåtgärd efter det att resolutions- myndigheten fattat krishanteringsåtgärden. Med krisförebyggande åtgärd avses enligt artikel 2.1.101 i krishanteringsdirektivet utövande av befogenheter att dels avlägsna brister eller hinder för återhämtning enligt artikel 6.6, dels åtgärda eller avlägsna hinder för resolution enligt artikel 17 eller 18, dels tillämpa någon av åtgärderna för tidigt ingripande enligt artikel 27, dels tillsätta en tillfällig förvaltare enligt artikel 29, dels skriva ned eller konvertera tillämpliga kapitalinstrument enligt artikel 59. Av artikel 59.1 framgår vidare att befogenheten att skriva ner eller konvertera tillämpliga kapitalinstrument kan vidtas både i den krisförebyggande fasen och i resolution tillsammans med en resolutionsåtgärd. Med krishanteringsåtgärd avses enligt artikel 2.1.102 i krishanterings- direktivet en resolutionsåtgärd, tillsättning av en särskild förvaltare enligt artikel 35 eller tillsättning av en person för att i resolutionsmyndighetens ställe utöva kontroll över företaget under resolution (artikel 72.1) och, i förekommande fall, upprätta och genomföra en affärsomorganisations- plan vid användning av skuldnedskrivningsverktyget (artikel 51.2). I detta lagstiftningsärende används begreppet krisavvärjande åtgärd i stället för krisförebyggande åtgärd. Det är dock samma slags åtgärder som avses (se avsnitt 6.1). Den föreslagna definitionen av resolutions- åtgärd omfattar samtliga krishanterande åtgärder enligt krishanterings- direktivet förutom beslut om att försätta ett företag i resolution. sådant beslut är dock en förutsättning för att resolutionsmyndigheten ska kunna besluta om krishanterande åtgärder. Enligt regeringens förslag ska resolutionsmyndigheten besluta om åtgärder och undanröjande av hinder i resolutionsplaneringen (artiklarna 17 och 18), nedskrivning eller konvertering av tillämpliga kapitalinstrument utanför resolution (artikel 59.3 a), försättande i resolution samt resolutionsåtgärder. Vid bedömningen av nödvändigheten av föregående domstolsprövning i svensk rätt för dels vidtagande av krisavvärjande åtgärder, dels beslut om resolution och resolutionsåtgärder kan, såsom flera remissinstanser påtalar, jämförelser göras med gällande beslutsordning på liknande Vad först gäller de krisavvärjande åtgärderna kan därvid konstateras att de till sin karaktär påminner om befintliga tillsynsåtgärder som har att besluta om och att de i flertalet fall ryms inom befintliga bemyndiganden och möjligheter till ingripanden enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF, eller lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, förkortad LVM. som kan besluta om enligt dessa lagar ställer inte något krav på förhandsgodkännande av domstol. mening finns det inte skäl att införa en annan beslutsordning för de krisavvärjande åtgärder som tillsynsmyndigheten och resolutions- myndigheten ska ha befogenhet att vidta enligt krishanteringsdirektivet. och bör därför kunna fatta beslut om sådana åtgärder utan krav på förhandsgodkännande av Detsamma gäller för de andra åtgärder, som varken definieras som krisavvärjande eller krishanterande, som myndigheterna har att besluta om enligt krishanteringsdirektivet, exempelvis rörande minimikravet för nedskrivningsbara skulder (MREL) enligt artikel 45. När det sedan gäller de krishanterande åtgärderna, dvs. beslut om resolution och resolutionsåtgärder, kan konstateras att det rör sig om för den enskilde synnerligen ingripande åtgärder i grundläggande rättigheter. I svensk rätt är liknande beslut i princip förbehållna domstol eller nämndmyndigheter med domstolsliknande funktioner. Ett exempel på det senare är den gällande ordningen för krishantering av banker. Vid införandet av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, den s.k. stödlagen, anfördes bl.a. följande (prop. 2008/09:61 s. 56). De åtgärder som föreslås i denna proposition innebär ett ingrepp i aktieägarnas rättigheter, vilka omfattas av egendomsskyddet. Europa- konventionens artikel 6 innefattar en rätt till en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol eller domstolslik- nande nämnd. För att en rättssäker prövning ska kunna göras av de villkor för stöd som stödmyndigheten föreslagit, och myndighetens bedömning av att förutsättningar för tvångsinlösen föreligger, bör därför en särskild nämnd, till kreditinstitut, inrättas. Denna är att betrakta som en domstol i mening. Som flera remissinstanser konstaterar uppvisar också resolutionsför- farandet stora likheter med insolvensrättsliga förfaranden, såsom konkurs, tvångslikvidation och företagsrekonstruktion, där föregående domstolsprövning förutsätts. vid anser att de skäl som bär upp kravet på domstolsprövning för företagsrekonstruktion bör gälla på motsvarande sätt för resolutions- förfarandet. När lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion infördes konstaterades bl.a. följande (prop. 1995/96:5 s. 69). Det kan redan inledningsvis finnas anledning att beröra frågan om handläggningen av ärenden om företagsrekonstruktion bör ske vid domstol eller, som ett par remissinstanser föreslagit, vid annan myndighet. Det står i den frågan klart att ett beslut om företags- rekonstruktion har betydande rättsverkningar, framför allt vad gäller borgenärernas rättsställning. Ett beslut om företagsrekonstruktion medför bl.a. att de kommer att sakna rätt att göra sina fordringar gällande med hjälp av de exekutiva förfaranden som annars står till buds ... Ett sådant beslut är därför av den karaktären att det bör fattas av en opartisk och oberoende domstol. En sådan ordning torde också följa av föreskrifterna i angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I konven- tionens artikel 6 föreskrivs att var och en, när det gäller att pröva bl.a. hans civila rättigheter och skyldigheter, har rätt till en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol. Regeringen konstaterar att de skäl som anfördes i de tidigare lagstiftningsärendena även gör sig gällande för resolutionsförfarandet. Enligt regeringens mening är rättsverkningarna av resolution dessutom mer betydande än de som följer av ett beslut om företagsrekonstruktion. 2015/16:5 vid konstaterar måste emellertid även intresset av ett snabbt och effektivt ingripande beaktas. Som resolutionsregelverket är utformat kommer beslut om resolution, om det blir aktuellt, att röra betydande värden och åtskilliga intressenters rättigheter. Vidare kommer konsekvenserna av ett beslut, eller avsaknaden därav, sannolikt inte vara begränsade till svenska förhållanden. Med hänsyn till intresset av ett skyndsamt förfarande anges, såvitt avser rättslig förhandsprövning, i skälen till krishanterings- direktivet att domstolen bör ge sitt svar . Mot bakgrund av för stöd till kreditinstitut erfarenheter av ärenden enligt stödlagen och de motsvarande komplicerade bedömningar som ska göras enligt det regelverk som genomförs, kan det ifrågasättas i vilken utsträckning en förhandsprövning i domstol kan tillgodose kraven på skyndsamhet och rättssäkerhet. Det finns också andra frågor att ta ställning till för det fallet att en förhandsprövning i domstol bör införas. Det blir inte bara fråga om vilken domstol som i så fall bör handlägga ärendet, utan även frågor om rättens sammansättning och vilka processuella regler som bör gälla för förfarandet. Dessa frågor är inte belysta i utredningen. Med hänsyn härtill och till den korta genomförandetiden för krishanteringsdirektivet är det inte möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa en förhandsprövning av domstol när det gäller beslut om resolution och resolutionsåtgärder. bör därför få befogenhet att fatta sådana beslut utan föregående domstolsprövning. I syfte att allsidigt belysa de alternativ som finns bör dock förutsättningarna för att införa en ordning där sådana beslut fattas av domstol utredas vidare. 29.2Verkställighet och överklagande av beslut Regeringens förslag: beslut om resolution och resolutionsåtgärder gäller . och får bestämma att beslut om krisavvärjande åtgärder, förbud, föreläggande eller återkallelse av tillstånd enligt den nya lagen om resolution ska gälla . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär dock att åtgärder som ska kunna vidtas mot en EES-filial enligt den nya lagen om resolution ska gälla . Vidare är möjligheten enligt utredningens förslag för myndigheterna att besluta om omedelbar verkställighet vidare och omfattar även beslut om åtgärder som inte är krisavvärjande eller ingripande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det bör framgå av lagtexten i vilka fall myndigheterna ska ha möjlighet att bestämma att ett beslut ska gälla . Även om den som ärendet berör har möjlighet att hos domstol begära inhibition av ett beslut måste ramarna för beslutsprocessen framgå av lag, både av rättssäkerhets- och Prop. 2015/16:5 förutsebarhetsskäl. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 85.3 b i krishanterings- direktivet framgår att resolutionsmyndighetens beslut att vidta en krishanteringsåtgärd ska träda i kraft .