prop · H30352 · 2015-12-11 00:00:00 — Utvecklingsarbete för att förbättra arbetet med jämställdhetsintegrering har pågått under olika former sedan strategin om jämställdhetsintegrering introducerades , men under 86Intervju med 20141126, intervju med forskare 20140422, Halldén m.fl (2011), m.fl. (2014). 88Svensson m.fl. (2014). 89Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? perioden för satsningen har få och förhållandevis begränsade åtgärder handlat om att utveckla arbetet med integrering inom myndigheter. påbörjades ett arbete med att utveckla jämställdhetsintegreringen inom myndigheter. Genom uppdraget, som pågick , fick 18 pilotmyndigheter analysera hur deras verksamheter förhåller sig till målen för jämställdhetspolitiken.90 Uppdraget är ännu inte slutredovisat men företrädare vid Sekretariatet för genusforskning vid (som driver programmet) menar att det finns ett behov av att förankra strategin inom myndigheterna.91 bedömning är att uppdraget, som går under namnet JiM (Jämställdhetsintegrering i myndigheter), ger förutsättningar för att förankra arbetet inom de myndigheter som deltar. ger myndigheterna möjlighet att uppmärksamma sin roll i genomförandet av jämställdhetspolitikens bygger uppdragen också på att myndigheterna själva formulerar en plan för hur den ordinarie verksamheten kan utvecklas och förbättras. Sekretariatet vid hade tidigare ansvaret för ett annat uppdrag om jämställdhetsintegrering (Jämi), som dock enligt utvärderingar visat sig ha varit alltför frånkopplat myndigheternas praktiska arbete. Kartläggningar visar att en utmaning – som funnits i princip – har varit att förtydliga vad jämställdhetsintegrering innebär och hur arbetet kan bedrivas. 4.3Resultat som kan tänkas försvinna I föregående avsnitt redovisades exempel på resultat som kan tänkas överleva satsningen. I detta avsnitt redovisas istället resultat som kan tänkas försvinna med tid. Resultat riskerar att försvinna i och med att uppdragen avslutas, oavsett om resultaten på kort sikt varit goda. Sådant som inte integreras i ordinarie verksamhet tenderar att tappa fart eller i princip försvinna helt. Sådana exempel finns inom många olika områden.92 Utmaningarna med att få bestående resultat av tillfälliga åtgärder är kända . System med tillfälliga medel riskerar inte sällan att bli spår vid sidan av det ordinarie arbetet. Verksamhet försvinner i och med att resurser försvinner och personal slutar. Och trots att resultaten integrerats i ordinarie verksamhet finns risken att inte heller dessa förändringar finns kvar . 90Dessa 18 myndigheter var , , , , , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor, , , , , samt . 91Intervju med Nationella sekretariatet för genusforskning vid 20141126. Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 (SOU 2014:71). 4.3.1Spår vid sidan om kärnverksamheten Ansvaret för att garantera jämställdhet i förvaltningen är en av flera grundläggande uppgifter som utmärks av att de är tvärsektoriella. Andra exempel på mål som berör som flera eller samtliga sektorer är integrations- eller miljömål. En utmaning för att uppnå horisontella mål består ofta i att det ligger utanför myndigheternas kärnkompetens. Forskning har visat att det finns en uppenbar risk att sådana perspektiv, som ligger utanför kärnverksamheten, åsidosätts till förmån för den ordinarie verksamheten.93 Under de intervjuer som genomfört med företrädare för , myndigheter och med utredare på området har det framkommit att en sådan risk finns för jämställdhetsfrågorna.94 Tidigare studier visar också att myndigheternas arbete med jämställdhet varierar.95 De uppdrag som regeringen gett myndigheterna inom ramen för regeringens jämställdhetssatsning riskerar därför att bli ”spår vid sidan om”. Risken för att arbetet bedrivs vid sidan om kärnverksamheten kan förstärkas ytterligare i de fall som myndigheter inte arbetar långsiktigt med att säkerställa att deras produktion och service håller god kvalitet och är utformad för att ge kvinnor och män lika tillgång till deras respektive tjänster. Delegationen för jämställdhet i högskolan beviljade till 37 jämställdhetsprojekt inom universitet och högskolor. Uppföljningen av projekten visar dock att flera av dessa projekt varit dåligt förankrade och att organisationen i vissa fall inte varit redo att ta emot resultaten av projekten. Vidare visar uppföljningen att resultaten haft bättre förutsättningar för att förvaltas i de fall då organisationen arbetat systematiskt med jämställdhet tidigare. Även detta tyder på vikten av att arbeta långsiktigt.96 Många av myndighetsuppdragen har dessutom kommit i särskild ordning, och inte genom uppdrag i regleringsbrev.97 Det förstärker ytterligare risken att arbetet bedrivs vid sidan om det ordinarie arbetet. Tjänstemän i uppger att uppdragen som ligger utanför myndigheters ordinarie verksamhet ökat. Man uppger vidare att det ibland funnits ett motstånd mot att få fler sådana uppdrag.98 Många regeringsuppdrag har också kommit med kort varsel. De snäva tidsramarna är något som lyfts upp spontant i flera av myndighetsintervjuerna och anses påverka förutsättningarna för planeringen av uppdragen. 93Stensöta (red. ) (2014), och (2009). 94Intervju med 20150410, intervju med utredare 20141003, intervju med utredare 20140522. 95Stensöta (2/2010). 96Universitets och högskolerådet (2014), Se även Svart på vitt – om jämställdhet i akademin (SOU 2011:1) samt intervju med Universitets och högskolerådet 20150217. 97Med särskild ordning avses uppdrag som kommit , och inte genom regleringsbrev som kommer i slutet av . 98Intervju med 20140512, intervju med 20141126. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? har också själv uppgett att en lärdom från satsningen –2010 är att det krävs tid för myndigheter att planera för att de ska kunna genomföra sina uppdrag på ett effektivt sätt.99 Det finns också flera myndigheter som inte förbrukat de medel som de tilldelats för uppdragen.100 Företrädare vid myndigheter har påtalat att det kan dels bero på att uppdragen kommit i särskild ordning, dels på att uppdragen kommit med kort varsel. har inte gjort någon bedömning av hur vanligt det varit att myndigheterna betalat tillbaka medel. Företrädare för uppger att det inte gjorts någon uppföljning eller bedömning av vad dessa återbetalningar berott på. En förklaring till återbetalningar och anslagssparande kan dock vara att beräkningarna på myndigheterna och departementen varit bristfälliga.101 När det gäller bidragsgivningen till projekt i kommuner och civila samhället finns också en kortsiktighet inbyggd. Projektmedel ges oftast på årsbasis (delvis till följd av en ettårig budgetprocess). Det anses av flera bidra till en ryckighet, som bland annat gör det svårt även för aktörer inom kommun eller civilsamhället att rekrytera och behålla personal.102 Det anses också påverka möjligheten att ta hand om resultaten från projekten. utvärderingar pekar också på en ”projekttrötthet” hos vissa bidragsmottagare, som inte bara beror på jämställdhetssatsningen utan även på system med tillfälliga medel inom andra områden.103 För att genomföra uppdrag och andra åtgärder inom satsningen har myndigheter och övriga aktörer ofta behövt rekrytera projektanställda. De enskilda intervjuerna och fokusgruppsintervjuerna visar att arbetet inte sällan varit personberoende.104 När projektanställda försvinner förlorar organisationerna även kompetens. Satsningen har bestått av en mängd tillfälliga utbildningssatsningar. Även om kunskap och fortbildning på området ofta anses avgörande finns det en inbyggd tillfällighet i utbildningsinsatser. de långsiktiga effekterna av sådana satsningar. I Brottsförebyggande rådets utvärdering105 av handlingsplanen mot mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer, poängterades att det 99Budgetpropositionen (prop. 2010/11:1), s. 52. 100Epost från Kammarkollegiet 20140701. Se även Statskontoret (2015). 101Intervju med 20141126. 102Intervju med i 20141009, intervju med 20141010, intervju med i 20141016, SOU 2014:71. Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 (SOU 2014:71), fokusgrupp 20150119. 104Intervju med 20150217, fokusgrupp 20150119, fokusgrupp 20150123. 105Brottsförebyggande rådet (2010). finns på en stor osäkerhet i de faktiska resultaten av de tillfälliga insatser som genomförts. Bland annat pekade på att olika utbildningsinsatser, som varit alltför avgränsade både sett till tidsperiod och till målgrupp, förblir just tillfälliga projekt utan långsiktiga effekter. Handläggare menar att kompetensen ökat hos dem som arbetat med uppdragen men att det även behövs bättre kunskap hos den ordinarie personalen, för att arbetet ska förankras och bli långsiktigt.106 Även Statskontoret har påpekat att man bör ha rimliga förväntningar på effekten av utbildningsinsatser som riktar sig till några få.107 I Statskontorets utvärdering av uppdrag lyftes det fram att utbildningar i första hand nått ”redan frälsta”, som redan har god kunskap och redan arbetar aktivt med frågorna. Statskontoret menar vidare att det är viktigare att satsa på utbildning inom ramen för verksamhetens ordinarie processer, för att arbetet ska kunna bedrivas långsiktigt. Behovet och vikten av kunskap har lyfts fram tidigare. I propositionen Jämställdhetspolitiken: Delad makt – delat ansvar konstaterades att kunskapen om varför och hur jämställdhetsarbete ska bedrivas är en nyckel till lyckat utvecklingsarbete på jämställdhetsområdet.108 I några aspekter skiljer sig utvecklingsarbete med inriktning på jämställdhet från utvecklingsarbete inom andra områden. Utmaningar för utvecklingsarbete generellt handlar om kunskap, om vad förändringsprocesser innebär och hur de kan bedrivas. Men förändringsarbete med inriktning på jämställdhet är inte sällan kopplat till strukturer, som är mer eller mindre synliga. Det handlar också om normer och hur de är kopplade till omedvetna och medvetna handlingar. Jämställdhetsarbete knyter därför an till det personliga. I intervjuer och i fokusgrupperna har det lyfts fram som ett hinder för utvecklingen på så sätt att kvalitetsaspekten och den professionella rollen hindras av att det ibland ses som en värderingsfråga eller något frivilligt.109 Tidigare studier och de intervjuer som genomfört pekar också på att kunskapsnivån om jämställdhetsintegrering, eller om ansvaret för att säkerställa att kvaliteten i servicen till medborgarna är anpassad efter både män och kvinnors behov (också kallat externt jämställdhetsarbete), är Kunskapen om det arbetspolitiska ansvaret (så kallat internt jämställdhetsarbete) är mer spridd och etablerad. intervju med Universitets och högskolerådet 20150217, intervju med 20150224. 107Statskontoret (2015). 108Jämställdhetspolitiken: Delad makt – delat ansvar (prop.1993/94:147). intervju med 20150224, intervju med Nationella sekretariatet för genusforskning vid 20141116, intervju med Universitets och högskolerådet 20150217, fokusgrupp 20150119, fokusgrupp 20150123. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? senare ses som tydligare. Av tradition förknippas därför ofta organisationers jämställdhetsansvar med det lagstyrda personalpolitiska arbetet.110 4.3.3Det är en utmaning att sprida och förvalta resultat Flera av de uppdrag som tagit del av har innefattat åtgärder för att sprida resultat, men då oftast i nära anslutning till att uppdraget avslutas, till exempel genom seminarier, konferenser och slutrapporter. Enkäten till handläggare visar att resultat och erfarenheter i de flesta fall spridits till andra aktörer samt att resultat och erfarenheter också efterfrågats av aktörer utanför den egna myndigheten. visar intervjuerna med handläggare att det är svårt att förvalta resultaten på , när uppdragen tar slut. Frånvaron av en förvaltningsmyndighet eller en annan sammanhållande struktur på jämställdhetsområdet förstärker utmaningarna med tillfälliga insatser. Det fattas därmed en kanal för systematisk kunskapsåterföring där man mer brett skulle kunna ta tillvara och sprida goda resultat inom ramen för satsningen. Genom webbplatsen Jamstall.nu (som drivs av nationella sekretariatet för genusforskning vid på uppdrag av regeringen) samlas en del information och erfarenheter från satsningen. Webbplatsen kan ses som en kanal för att sprida och förvalta resultat, och har fått fortsatt stöd från regeringen. För att statsförvaltningen ska kunna fungera effektivt och utvecklas behöver regeringen och myndigheterna ha kunskap om vilka åtgärder som fungerar och inte. Detta är inget unikt för jämställdhetsområdet utan gäller all statlig förvaltning. Det är också ett viktigt led i framgångsrikt utvecklingsarbete. enkät till handläggare visar att myndigheterna känner till förhållandevis lite om resultaten på (se tabellen på nästa sida). Det kan tänkas att det begränsar myndigheternas förmåga att förvalta och dra nytta av resultaten av de uppdrag de haft inom regeringens jämställdhetssatsning. Av de 25 som svarat på frågan uppger handläggare på 14 myndigheter att regeringen aldrig krävt uppföljning eller utvärdering på (efter Myndigheterna följer upp åtgärder på eget initiativ i varierad utsträckning. Endast fyra anger att myndigheten gör det genomgående, 11 anger att myndigheten gjort det i vissa fall och 10 att myndigheten aldrig följt upp på . Uppföljning på är något som efterfrågas av myndigheterna själva i flera av myndigheternas återrapporteringar till regeringen eller i externa utvärderingar.111 Sådant som lyfts upp är exempelvis att bristen på uppföljning begränsar förutsättningarna för myndighetens lärande om vad som fungerar och inte samt om åtgärderna lett till bestående 110Morhed och (Jämirapport 5/10), s. 16, fokusgrupp 20150119, fokusgrupp 20150123. 111Boverket (rapport 2013:8), Universitets och högskolerådet (2014), Statskontoret (2015), Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 (SOU 2014:71). Om det är regeringen som bör kräva uppföljning eller om myndigheterna har ansvar och utrymme att på eget initiativ följa upp genomförda insatser är inte givet. Till vissa av uppdragen har det funnits tydliga krav på utvärdering och därmed har också resurser avsatts för ändamålet.112 Myndigheternas kunskap om uppdragens resultat på lång sikt113 Regeringen har krävt uppföljning eller utvärdering av resultat på lång sikt () Vi (myndigheten) har på eget initiativ följt upp eller utvärderat resultaten av uppdraget/ uppdragen på lång sikt (efter mer Annan (extern) har följt upp eller uppdraget/uppdragen på lång sikt Enkäten innehöll dels frågor om uppdragen, dels om projekt som fått medel via myndigheten. Alla myndigheter har inte haft i uppdrag att fördela vidare medel till projekt och det är därför inte lika många svaranden, men samma tendens finns här. En övervägande del svarade att projekten följs upp eller utvärderas i liten utsträckning. 4.4Regeringen kan påverka långsiktigheten I den skrivelse där regeringen presenterade jämställdhetspolitikens inriktning –2014 framgick att en lärdom från satsningen var att det är viktigt att öka förutsättningarna för att få långsiktiga resultat från åtgärderna som genomförts.114 I detta kapitel har vi försökt reda ut vilka resultat som har förutsättningar att bli bestående och varför. Vår genomgång visar att många faktorer avgör huruvida resultaten blir långsiktiga. Det finns sådant som är svårt för regeringen att påverka, men det finns också en del lärdomar att dra om liknande satsningar initieras och utformas . 112Se t.ex. uppdrag till (regeringsbeslut 20110622). 113Svar inkom från 27 av de 36 myndigheter som enkäten skickades till. Svarsfrekvensen är något lägre för vissa enkätfrågor, vilket förklaras av att inte alla respondenter angivit svar. 114Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3), REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? 4.4.1Regeringen kan ställa krav om långsiktighet Åtgärderna inom satsningen är tillfälliga till sin karaktär, på så sätt att de har en tydlig början och ett tydligt slut. Trots att uppdragen i sig varit tidsbegränsade har vissa uppdrag dock varit tydligt inriktade på långsiktiga och integrerade resultat. har det saknats förväntningar om långsiktighet i stora delar av satsningen. För att nå de jämställdhetspolitiska målen krävs att ordinarie verksamheter – hos myndigheter och hos andra aktörer – innefattar ett jämställdhetsperspektiv. Tidsbegränsade insatser för ökad jämställdhet måste därför tydligt syfta till att utveckla den ordinarie verksamheten efter insatsen avslut. Detta för att motverka att jämställdhetsarbetet bedrivs vid sidan av ordinarie verksamhet och bara när det finns extra resurser. enkät till myndigheter visar att något fler anser att det saknats krav om att resultat ska integreras i ordinarie verksamhet som att det funnits sådana krav.115 Att få till en långsiktighet i jämställdhetspolitiken är något som länge efterfrågats, och det bekräftas av våra intervjuer liksom utvärderingar av delar av regeringens jämställdhetssatsning.116 Regeringen har själv uppgett att ett hållbart utvecklingsarbete bör ha fokus på långsiktiga effekter och inte enbart kortsiktiga resultat. 117 I den enkät som skickades ut till myndighetshandläggare ställdes frågan: Utifrån din/dina erfarenheter av uppdragen, vad tror du/ni är viktigast för att uppnå hållbara resultat av liknande satsningar på jämställdhetsområdet ? Respondenterna bads rangordna en rad faktorer som de ansåg som avgörande för arbetet framöver. De faktorer som bedömdes som viktigast var tydligare krav om hållbarhet i uppdragen, jämställdhetsintegrering av ordinarie uppdrag, ökade resurser och mer tid för genomförandet. Förvånansvärt många angav också att tydligare mål med uppdragen som avgörande för att få hållbara resultat av likande satsningar . Ett sätt att åstadkomma bättre förutsättningar för långsiktighet är att utforma uppdragen till myndigheterna med krav om att resultat ska omhändertas eller byggas in i det ordinarie arbetet. har därför gått igenom ett urval uppdragsbeskrivningar. Mot bakgrund av att regeringen uppgett att lärdomar dragits för jämställdhetssatsningen valdes ett antal uppdrag ut från den senare delen av satsningen. Vår genomgång visar att uppdragen har sett väldigt olika ut, när det gäller huruvida regeringen ställt krav om att resultaten ska bli bestående eller integreras i den ordinarie verksamheten. Det finns exempel på uppdrag som är väldigt detaljerade där mycket om uppdragets inriktning och genomförande bestäms av regeringen i uppdraget till 11511 svarade att regeringen i stor eller ganska stor utsträckning ställt sådana krav. 14 svarade att regeringen ställt sådana krav i liten eller i ingen utsträckning. 116Boverket (2013), Universitets och högskolerådet (2014), Statskontoret (2015), SOU 2014:71, Kulturanalys (2014), för arbetsliv och socialvetenskap (2011). 117Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3), s. 17. Andra beskrivs endast väldigt kortfattat, särskilt de uppdrag som är givna i regleringsbrev. Av de 17 uppdragsbeskrivningar som gått igenom bedömer vi att endast tre är formulerade så att det framgår att uppdragen ska leda till bestående förbättringar. Att göra en sådan bedömning är inte helt okomplicerat då det inte behöver stå uttryckligen att förbättringar ska bli bestående för att det kan sägas framgå av uppdraget. Ett exempel där långsiktighet framgår är ett uppdrag där det framgår att projektmedel ska beviljas till åtgärder som ska stödja projekt som bidrar till att arbetet mot prostitution och människohandel ska ingå i ordinarie strukturer och processer bland de aktörer som medverkar i projektet.118 Ett annat exempel är ett uppdrag om insatser för att implementera ett bedömningsstöd som tagits fram i ett tidigare uppdrag. Där handlar uppdraget om att säkerställa att det framtagna materialet används.119 4.4.2 Regeringen kan ta hänsyn till framgångsfaktorer och hinder I den enkät som skickat till myndigheter ställdes även frågor om vad som varit framgångsfaktorer respektive hinder i arbetet med uppdragen. Till frågorna knöts ett antal faktorer som lyfts upp som avgörande i tidigare studier eller utvärderingar av enskilda delar av satsningen. Tre tydliga framgångsfaktorer framkom av enkätsvaren: Att arbetet är förankrat i den egna verksamheten, att ledningen prioriterar frågorna/ger frågorna legitimitet samt att arbetet tilldelas tid och resurser. När de gäller hinder i arbetet visade svaren delvis på det omvända. Bristande förankring, begränsat stöd från ledningen, brist på resurser och avsaknad av eller otydlig målformulering angavs vara hinder i arbetet med uppdragen. Ett ytterligare hinder, som rangordnades relativt högt, var brist på kunskap. Givet det som framkommit av enkäten och tidigare studier om vad som behövs för att lyckas med förändringsarbete, både generellt och på jämställdhetsområdet specifikt, kan det tänkas att regeringen skulle kunna åstadkomma bättre långsiktighet genom att ta hänsyn till dessa faktorer i utformningen av uppdragen. Problem med projekttrötthet, personberoende och svårighet att nå bestående resultat är utmaningar som är kända sen länge när det gäller utvecklingsarbete. På jämställdhetsområdet möter man dessutom ofta ännu en utmaning i form av olika former av ”motstånd” och okunskap. Detta är något som regeringen borde ha kunnat förutse och mött med att ställa krav, både på myndigheter med uppdrag och på bidragstagande organisationer, att redovisa hur uppnådda resultat kan och bör användas framgent, samt vad som skulle krävas för detta. Det sistnämnda är oerhört centralt. Görs inga sådana bedömningar är risken stor att vunna erfarenheter och resultat rinner ut i sanden på grund av resursbrist (eftersom det oftast krävs resurser för att ställa om verksamheter). 118Regleringsbrev för avseende i (Regeringsbeslut 20101216). 119Regleringsbrev för avseende (Regeringsbeslut 20111124). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? 4.4.3 Regeringen kan stärka arbetet med jämställdhetsintegring Trots att jämställdhetsintegrering är regeringens valda huvudstrategi för att genomföra jämställdhetspolitiken är det förhållandevis få uppdrag som på ett tydligt sätt utgått från jämställdhetsintegrering, särskilt på myndighetsnivå. I termer av tilldelade medel är det endast en bråkdel; –2010 satsades på sådana åtgärder, av de totalt som avsattes totalt för regeringens jämställdhetssatsning. –2014 avsattes för att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering inom myndigheterna. De insatser som rör jämställdhetsintegrering inom statliga myndigheter är programmet Jämställdhetsintegrering i staten (kallat Jämi) som drevs –2010 och programmet Jämställdhetsintegrering i myndigheter (kallat JiM), som påbörjades . kartläggningar av jämställdhetsarbetet inom statliga myndigheter visar på stora variationer i vilken aktivitet som pågår.120 En del myndigheter har upparbetat en struktur för arbetet medan andra i princip inte har något pågående arbete överhuvudtaget. Det är inte helt lätt att överblicka hur myndigheterna tar hänsyn till ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, delvis på grund av att det inte alltid syns i myndigheternas resultatredovisningar. Regeringen har dock själva uppgett att det är ett arbete som kan utvecklas ytterligare. Bland annat uppger regeringen att programmet Hållbar jämställdhet, som handlade om jämställdhetsintegrering inom kommuner och landsting, visat på vikten av konkreta exempel på hur arbetet kan bedrivas.121 Programmet JiM pågick i en första omgång , och ska fortsätta i en andra omgång .