prop · H203125 · 2015-06-16 00:00:00 — I figuren anges det år som balanstalets beräkning baseras på. Ett balanstal som beräknas på 2015 års förhållanden blir verksamt , dvs. Pensionssystemets finansiella ställning mätt med beräknas utgifterna för inkomstpension minska med , beräknas utgiftsminskningen till . Då inkomstpensionen sjunker ökar istället utbetalningar av garantipension och bostadstillägg. Grundskyddet fångar upp låginkomstpensionärerna. Fler blir berättigade till grundskyddsförmånerna och de som redan får någon av dem kan bli berättigade till ett högre belopp. Inkomstindex styr även utvecklingen av efterlevandepensioner, utbetalningarna för dessa minskar jämfört med oförändrade regler. Sammantaget beräknas utgifterna på statens budget öka med cirka 200–. Tabell 6.1 Utgiftseffekter av de nya reglerna 2017-2019 -3,0 -2,8 -6,6 2014/15:125 6.4 Övergången till nytt inkomstindex Regeringens förslag: Ett nytt inkomstindex ska införas med utgångspunkt i faktisk snittinkomst för . Införandet ska ske i två etapper. Fastställt inkomstindex ska skrivas med förändring i genomsnittsinkomsten . Värdena på genomsnittsinkomsterna ska utgöras av en prognos gjord . Inkomstindexets förändring ska motsvara förhållandet mellan prognostiserad genomsnittsinkomst och den faktiska genomsnittsinkomsten och borträknat föregående års indexförändring. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat Skälen för regeringens förslag: Föreslaget inkomstindex ska införas . Enligt förslaget ska den faktiska snittinkomsten 2015 vara utgångspunkt för den nya tillväxtbanan i samband med övergången till den nya metoden för beräkning av inkomstindex. Det bidrar till tydlighet och transparens i villkoren för övergången och inkomstindex kommer att anpassa sig till att följa den faktiska snittinkomstutvecklingen. Pensionsgrundande inkomster för fastställs dock först . Av administrativa skäl (årsomräkning av pensioner m.m.) är det inte möjligt att invänta faktiskt utfall för , då inkomstindex ska fastställas. Införandet av ett nytt index behöver därför följas av en övergångsregel. Det kan beskrivas som att ett nytt inkomstindex införs i två etapper. Nytt inkomstindex införs . Det beräknas och fastställs . Inkomstindex 2017 mäter inkomstförändringen . Inkomstutfallet för är inte känt förrän sent . Inkomstindex 2017 måste därför baseras på en prognos av snittinkomsten för i stället för faktiskt värde . För att kunna göra en så bra prognos som möjligt är det angeläget att indexberäkningen, som normalt görs , kan senareläggas vid införandet. Det första nya inkomstindexet avser 2017 och därmed avser detta beräknings- och . Vid beräkningen av inkomstindex är genomsnittsinkomsten för känd. En korrigering av det tidigare prognostiserade värdet avseende inkomst ska då göras. Korrigeringen görs på följande sätt. Eftersom utfallet nu är känt kan den sammantagna inkomstökningen beräknas. Genom att räkna bort första årets indexförändring (2016/2017) från förändringen från faktisk snittinkomst 2015 till beräknad snittinkomst 2017 erhålls indexförändringen /2018. Ett annat sätt att uttrycka det är att inkomstindex ska motsvara index uppräknat med förändringen i snittinkomst . Snittinkomsten utgörs av det faktiska värdet medan snittinkomsten utgörs av en prognos. Samma beskrivning med formler: Första nya inkomstindex I17 = PGI*16/PGI*15 x I16 , där PGI* är en uppskattning av respektive snittinkomst gjord . Detta år skattas således snittinkomsten för både innevarande år och året 2017 ska I18 beräknas. Då görs en skattning av snittinkomsten för år Snittinkomsten 2015 är då känd. Inkomstindex för beräknas på följande sätt: I18 = (PGI*17/PGI15)/(I17/I16) x I17 = PGI*17/PGI15 x I16 Inkomstindex och åren därefter beräknas enligt den föreslagna formeln i avsnitt 5.2.1. Förslagen innebär att inkomstindex, balanstal, balansindex och det särskilda talet för omräkning av livränta ska beräknas på ett förändrat sätt. Att beräkningssättet förändras bedöms i sig inte ha någon administrativ betydelse. Förändringarna kommer att kräva vissa informationsinsatser. Det handlar i huvudsak om att besvara de frågor som kan uppstå bland pensionärer, pensionssparare och andra intressenter. Därtill kommer kostnader för en bredare information om ändrad beräkning av inkomstindex och att inkomstindex, och därmed inkomstbasbeloppet, kommer att fastställas först . Förändringarna leder dock till förbättrade och något enklare regler varför det skulle kunna leda till enklare informationsinsatser. Merarbetet i samband med förändringarna bör dock inte behöva bli omfattande och det bör därför rymmas inom allmänna beredskap för att informera om pensionerna. Den långsiktigt positiva effekten är än mer marginell och påverkar därför inte de administrativa kostnaderna. 7Förslagens konsekvenser på system- och individnivå Mycket av den oönskade volatiliteten som uppmärksammats i pensionsutbetalningarna härrör från balanseringens funktion. Dämpningen till en tredjedel av balanseringsbehovet minskar större upp- och nedgångar utan att äventyra den långsiktiga finansiella stabiliteten. Dämpningen medför i många fall att balanseringsperioden förlängs, men ofta inte med . Det förutsätter dock att de ekonomiska påfrestningarna har ett begränsat förlopp. I ett mer långvarigt pessimistiskt scenario hålls pensionsnivåerna inledningsvis uppe med hjälp av buffertfonden. Problemen skjuts delvis . Buffertfonden tas i anspråk snabbare och i något större omfattning. Balanseringsperioden riskerar att pågå . 2014/15:125 emellertid ett förlopp som pensionssystemet kommer att följa även med nuvarande regler i ett långvarigt pessimistiskt scenario. Inkomstindexets föreslagna utformning uppfyller önskemålet om aktualitet och förenkling. Den ökade aktualiteten gäller realinkomsternas utveckling – en snabbare anpassning till aktuell standardnivå. Inflationen har inte längre samma dominerande inflytande på pensionernas utveckling. Beroende på hur inflationen utvecklas kan den nya utformningen av inkomstindex även i detta avseende gynna en minskad volatilitet. För pensionärerna medför förslagen, i enlighet med givna målsättningar, en inkomstutveckling som ligger mer i tiden och med minskad volatilitet. Men med större följsamhet till de förvärvsaktivas inkomster följer också att inkomstpensionerna kan komma att svänga, om den nominella snittinkomsten i samhället skulle variera kraftigt mellan åren. Svängningarna blir mest kännbara för de pensionärer som har inkomstpensionen som huvudsaklig inkomstkälla. För pensionärer med lägre inkomster har utfyllnaden från grundskyddet en utjämnande effekt. Fler kvinnor än män har ersättningar från grundskyddet, dvs. garantipension eller bostadstillägg, och följaktligen är inkomstpensionen i högre grad huvudsaklig inkomstkälla för manliga pensionärer. Förändringar som påverkar utbetald inkomstpension har stor betydelse för samtliga pensionärer med inkomstpension, men kan sägas i viss mån påverka männens ekonomi mer än kvinnornas. ska sägas att för pensionärer med små marginaler kan även mindre svängningar ha en påtaglig effekt. Enklare beräkningsformler, som ändå uppfyller de krav som ställs på systemet, är av betydelse för transparensen och gör det lättare att förstå vad som påverkar pensionsbehållningen och pensionen. 7.1I det korta perspektivet I avsnitt 5 visades effekten av den dämpade balanseringen respektive föreslaget inkomstindex om den föreslagna regeln hade gällt . Både alternativ balanseringsregel och nytt inkomstindex hade bidragit till en jämnare pensionsutveckling – ett mål för de förändringar som föreslås här. Övriga förändringar som föreslås i avsnitt 5 rör balanstalet och dess beräkning. Att ta bort de utjämningar som finns i beräkningen av balanstalet kan ha en positiv eller negativ inverkan på pensionernas volatilitet. Effekterna av ändrad pensionsskuldsberäkning är av två slag: eftersläpningen i balanseringseffekt elimineras och balanstalet stärks vid positiv tillväxt. Anpassningen av omsättningstidens beräkning till ändrat pensioneringsmönster ger en snabbare omloppstid i systemet. Det medför i sin tur att avgiftstillgången minskas och balanstalet försvagas. Förslagen har således olika effekt på systemet, i positiv eller negativ riktning. De tar delvis ut varandra. I likhet med slutsatserna i avsnitt 5 visar figur 7.1 att med det nya regelpaketet hade pensionerna inte varierat lika kraftigt mellan åren och pensionen skulle i högre grad ha följt Som framgår av figur 7.2 hade balanseringen utlösts 2010 även med det nya regelpaketet. Balanseringsperioden hade haft ett lugnare men mer utdraget förlopp och avslutats . Också med oförändrade regler beräknas balanseringen var påslagen men med ett uppehåll 2018. De antaganden som ligger till grund för dessa beräkningar är desamma som användes i avsnitt 5, dvs. regeringens prognos i budgetpropositionen 2015 och därefter enbart linjära framskrivningar. Som påpekats är utfallet känsligt för gjorda antaganden. Till exempel kan det konstateras att framtidsbilden ser annorlunda ut enligt den senare prognosen i vårpropositionen 2015. Jämför t.ex. figur 6.2. 2014/15:125 Figur 7.1 Pensionernas utveckling och utvecklingen av genomsnittlig pensionsgrundande inkomst utan tak 2005-2015, prognos Ackumulerad balansering 2005-2015, prognos 2016-2027 7.2I det långa perspektivet Jämförelserna har avsett främst förfluten tid och en ungefär tioårig prognos framåt i tiden. Observationsperiodens längd har avpassats till att följa pågående balanseringsperiod fram till dess slut i ett scenario med det nya regelpaketet och med den prognos som använts som beräkningsunderlag i detta avsnitt och i avsnitt 5. I den följande presentationen är perspektivet förlängt till seklets slut. 2014/15:125 Startpunkten är fortfarande . För att få en så neutral jämförelse som möjligt av dämpningens effekter införs i kalkylen de nya reglerna då balanseringen inte är påslagen. Det föreslagna regelpaketet syftar främst till att förbättra systemets funktionssätt när balanseringen är aktiverad – med undantag för inkomstindex rör förslagen balanstalets konstruktion och funktionssätt. Också jämförelserna i det långa perspektivet visar att risken för stora nedskrivningar av inkomstindexeringen minskar och pensionernas utveckling får ett lugnare förlopp. 7.2.1Om historien upprepar sig I de så kallade historiska scenarierna är framtiden en upprepning av utvecklingen avseende inflation, real tillväxt och fondavkastning. Framtiden börjar i det här fallet – för har prognoser använts. Genom att låta utvecklingen sammanfalla med utvecklingen med start , 1966 osv. har 52 olika framtidsscenarier skapats. I varje skapat scenario rullar utvecklingen från startårtalet (1965, 1966 osv. som således sammanfaller med ) till utvecklingen och därefter från utvecklingen till 2014 osv. Exempel: om startåret är , dvs. utvecklingen motsvarar den som gällde 1981, så kommer ekonomiska parametrar att tillämpas för . tillämpas ekonomiska förhållanden, 2052 motsvarar osv. till förhållanden, därefter tillämpas åter . I det historiska scenariot testas det föreslagna regelsystemet för de ”chocker”, kraftiga omslag, i den ekonomiska utvecklingen som inträffat fram till . Figur 7.3 visar hur de nämnda ekonomiska måtten varierat . En med hög inflation, svag reallöneutveckling och låg real fondavkastning avlöses av en låginflationsperiod med höjda reallöner och skakig börsutveckling. De tre ekonomiska variablerna har betydelse för pensionssystemets finansiella ställning och pensionernas utveckling. Systemets skuld och huvudparten av dess tillgångar utvecklas i takt med den nominella snittlönen (vilket motsvarar föreslaget inkomstindex). I ett läge med små marginaler inom pensionssystemet, dvs. då balanstalet är nära 1,0000, kan buffertfondens utveckling ha en avgörande inverkan på balanstalet och därmed årspensionens förändring. 2014/15:125 Figur 7.3 Historiska data som använts i framtidsscenarier Inflation, real lönetillväxt, real fondavkastning Dessa 52 specifika scenarier ger intressanta exempel på det föreslagna regelsystemets funktionssätt. De visar hur de olika regelpaketen fungerar vid upprepade balanseringsperioder. Sammanfattande jämförelser i de 52 scenarierna (min -max) -0,6 (-2--8) (0--3) pensionsgrundande snittinkomst och utbetald snittpension. värdet 1,00 finns ett entydigt samband. Gemensamt för de historiska scenarierna är att pensionernas volatilitet är lägre med nya regler – indexeringens djupaste dalar och högsta toppar Pensionerna följer i högre grad löneutvecklingen. Dämpningsregeln vid balansering medför att balanseringsperioderna blir längre men färre. Sammantaget innebär det sistnämnda att det totala antalet år i balansering fram blir större i de flesta av scenarierna, men det finns också framtidsbilder med färre eller lika i balansering med de två regelpaketen. Antalet år med negativ indexering (nominell nedskrivning) av pensionerna är färre. föreslagna regler är en nedskrivning den lägsta indexering som inträffar . Med nuvarande regler är den lägsta indexeringen -4,. Buffertfondens storlek mätt som hur många års pensionsutbetalningar fondkapitalet skulle räcka till, fondstyrkan, är oftast något större med föreslaget regelsystem – för de 52 scenarierna jämfört med 6,0 med nuvarande regler. Hur är det då med årspensionens storlek? Fler år med balansering betyder att pensionsbeloppet under fler år är lägre än det skulle ha varit utan balansering. Men även balanseringens djup har betydelse i sammanhanget, dvs. hur stor nedskrivning som görs i de två alternativen. över hela seklet, vilket är ett ganska ointressant tidsspann för den enskilde pensionären, är skillnaden i utbetalning marginell med nuvarande regler jämfört med förslaget. Även om det jämnar ut sig i långa loppet kan skillnaden i utbetalt pensionsbelopp vara betydlig enskilda år. Två av de 52 historiska scenarierna redovisas nedan i diagram- och tabellform. De två som valts ut är scenarierna med störst skillnad (positiv respektive negativ) i antalet balanseringsår med föreslagna jämfört med nuvarande regler. I scenario A är balanseringen oftare aktiverad med det föreslagna regelpaketet jämfört med nuvarande regler – sammanlagt mer . I scenario B är det tvärtom, dvs. färre balanseringar i förslaget – sammanlagt mindre med balansering. I scenario A (fler balanseringar) sammanfaller med 1984 vad gäller inflation, lönetillväxt och fondavkastning. Föreslagna regler ger betydligt fler år med balansering – cirka en tredjedel av den aktuella perioden. Balanseringseffekten blir å andra sidan oftast lägre. Antalet år med negativ indexering, dvs. nedskrivning av pensionernas nominella värde, sjunker från i snitt 9 till med förslaget. De lägsta indexeringarna (-2,2 i förslaget respektive -4,med nuvarande regler) inföll respektive 2011. Pensionernas variation mellan åren (volatiliteten mätt med standardavvikelsen) blir mindre ryckig och följsamheten till löneutvecklingen stärks. 2014/15:125 Tabell 7.2 Några jämförelser mellan regelpaketen i scenario A Medelvärden för valda variabler (undantag Lägsta indexering) t* till pgi- -0,5 *Sambandet, korrelationen, mellan utvecklingen av pensionsgrundande snittinkomst och utbetald snittpension. Med värdet 1,00 finns ett entydigt samband. slås inte balanseringen på igen, varken med nuvarande eller föreslagna regler. En tillräcklig buffert har byggts upp inom systemet för att klara framtida påfrestningar. Då den ackumulerade balanseringen har värdet 1,0000 är balanseringsmekanismen avstängd. Figur 7.4 Ackumulerad balansering Såväl pensionernas utveckling som systemets fondstyrka har en likartad utveckling i de två regelsystemen. I ett försök att tydliggöra skillnaderna i pensionsbelopp i ett kortare perspektiv visas endast åren i figur 7.5. Figuren visar utvecklingen av en månadspension på . hela observationsperioden är summan av de löpande pensions- Prop. 2014/15:125 utbetalningarna obetydligt högre med föreslagna regler. Figur 7.5 Pensionens utveckling Scenario A Löpande priser Fondstyrkan uttrycker till hur många års pensionsutbetalningar fondkapitalet skulle räcka. I scenario A motsvarar fondkapitalet som lägst pensionsutbetalningar. 2014/15:125 I scenario B (färre balanseringar än med dagens regelverk) sammanfaller den ekonomiska utvecklingen med . Den närmaste tjugoårsperioden präglas således av låg inflation och stora variationer i fondavkastning. I likhet med scenario A återfaller inte systemet med föreslagna regler i balansering då den pågående balanseringsperioden avslutats – perioden är dock längre i scenario B. Med nuvarande regler inträffar även senare enstaka korta balanseringsperioder. Föreslagna regler bidrar till pensioner med minskad volatilitet och större följsamhet till de förvärvsaktivas löneutveckling. Tabell 7.3 Några jämförelser mellan regelpaketen i scenario B Medelvärden för valda variabler (undantag Lägsta indexering) t* till pgi- -0,7 * Sambandet, korrelationen, mellan utvecklingen av pensionsgrundande snittinkomst och utbetald snittpension. Med värdet 1,00 finns ett entydligt samband. Balanstalets minskade volatilitet framgår av figuren nedan. Nuvarande balanseringsregel ger stora upp- och nedskrivningar från det ena året till det andra. I likhet med vad som gäller för scenario A kan det konstateras att såväl pensionen som fondstyrkan utvecklas likartat i de två regelsystemen. Summan av löpande pensionsutbetalningar är obetydligt högre med föreslagna regler. Figur 7.8 Pensionens utveckling Scenario B Löpande priser 2014/15:125 Figur 7.9 7.2.2Andra framtidsbilder – långsiktiga konsekvenser av förslagen Det råder stor osäkerhet om den framtida ekonomiska utvecklingen. är därför viktigt att studera förslagens effekter vid olika tänkbara I det syftet har ett stort antal ekonomiska scenarier tagits fram. Två slag av demografi har tillämpats. Det ena följer huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos 2013. I det andra fallet har nettoinvandringen framöver satts till noll, dvs. det sker varken in- eller utflyttningar till eller Det medför att befolkningen avtar, vilket lägger en svår försörjningsbörda på den förvärvsaktiva befolkningen. Den demografiska utvecklingen har stor betydelse för pensions- Med SCB:s befolkningsprognos stärks systemet i många ekonomiska scenarier, medan en minskande befolkning ger en klart mer dyster framtidsbild . Ett syfte med föreslagna regeländringar är att de kraftiga variationerna i den årliga pensionen ska minska. De framtidsscenarier som tagits fram visar på en minskning av pensionernas volatilitet. inkomstindexet dämpas inverkan av variationer i inflationen på Och som konstaterats tidigare bidrar, helt naturligt, dämpningen av balanseringen till att balanseringens effekt på Med dämpningen blir varken upp- eller ned- skrivningen av pensionerna lika stor. Det innebär också att pensionernas följsamhet till löneutvecklingen stärks. allmänhet totalt sett fler år i balansering. En typisk effekt är en mer långdragen balanseringsperiod i föreslaget system att jämföra med kortare men flera balanseringsperioder. Historiskt har det inträffat att balanseringen tillsammans med inkomst- indexeringen har medfört att inkomstpensionens kronbelopp minskats. Och det kommer sannolikt att hända igen. En sådan situation, som så Prop. 2014/15:125 långt som möjligt ska undvikas, kan orsakas av kraftig negativ balansering tillsammans med inte ”tillräckligt” kraftig tillväxt i snittinkomsten. i följsamhetsindexeringen på har också betydelse för utfallet. Med den dämpade balanseringen minskar risken för nominella nedskrivningar i samband med balanseringen. En nominell nedskrivning av inkomstpensionen kan naturligtvis inträffa även då balanseringen inte är påslagen. Är lönetillväxten i nominella termer minskar inkomstpensionsbeloppen. Utformningen av föreslaget inkomstindex innebär att pensionerna följer snittlönens utveckling utan någon utjämning mellan åren. Låg lönetillväxt ett enstaka år slår igenom på pensionen, vilket inte sker i samma grad med ett utjämnat index. Med nuvarande utformning av inkomstindex har däremot variationen i inflationen historiskt lett till ökad risk för negativ indexering jämfört med föreslaget index. Utifrån framtidsbilderna kan det också konstateras att både pensionsnivåer och systemets fondstyrka långsiktigt har likartade utvecklingsförlopp i de två regelsystemen. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Paragrafen anger hur en fastställd livränta ska räknas om . Principerna för omräkningen ska vara oförändrade. Eftersom lydelsen i 58 kap. 12 § har ändrats går det inte längre att direkt hänvisa till det lagrummet. Ett tillägg har därför gjorts som innebär att inflationen (prisförändringen under aktuell period) räknas bort. Förslaget behandlas i avsnitt 5.4. Paragrafen ändras på så sätt att det nu anges att förändringen i inkomstindex mellan två på varandra följande år motsvarar förändringen av de pensionsgrundande inkomsterna mellan före det år som indexet avser och året därefter (d.v.s. året före det år indexet avser). I denna förändring är inflationen inräknad, varför någon särskild bestämmelse om att den ska räknas bort inte längre behövs. De nya reglerna innebär att utjämningen genom ett treårsmedelvärde av den reala förändringen av inkomstmåttet tas bort. Paragrafens andra och tredje stycke, som beskriver detta, tas därför bort. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2.1. 2014/15:125 14 § Ändringen i paragrafens första stycke görs med anledning av att det införs ett nytt begrepp, ett dämpat balanstal. Hur det dämpade balanstalet ska beräknas anges i den nya 20 a §. Ändringen i andra stycket är en följd av att balanstalet utjämnas. Det medför att utjämningen av de variabler, som ingår i balanstalet, inte behövs. Istället för det genomsnittliga värdet av tillgångarna hos AP- fonderna ska det senast kända fondvärdet användas. I ett nytt tredje stycke görs endast en lagteknisk ändring och anges det där att balanstalet ska avrundas till fyra decimaler. Att balanstalet ska bestämmas med fyra decimaler framgår av 22 § där det anges att om balanstalet understiger 1,0000 ska ett balansindex beräknas. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.1. Ändringen i andra stycket är en följd av utjämningen av balanstalet. Därmed kan det aktuella värdet av fondtillgångarna användas vid beräkningen. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3.2. Bestämmelserna om hur avgiftsinkomsterna ska beräknas ändras med anledning av de ändrade bestämmelserna om beräkning av inkomstindex. Det utjämnade värdet av avgiftsinkomsterna ersätts nu med avgiftsinkomsterna före det år balanstalet avser. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3.1. Ändringen i paragrafen innebär att omsättningstiden bara ska mätas , dvs. under det tredje året före det år balanstalet avser. Hur omsättningstiden ska beräknas framgår av förordningen (2002:780) om beräkning av balanstal. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3.2. I paragrafen anges hur pensionsskulden ska beräknas vid beräkning av Första stycket första punkten anger hur pensionsskulden till de för- Som regeln uttrycks bestäms pensionsskulden för år t genom att pensionsbehållningarna avläses år t/t+1. Denna avläsning har gjorts efter det att pensionsbehållningar indexerats med förändringen i inkomstindex eller balansindex mellan år t och t+1. Detta framgår av att det är pensionsbehållning enligt 62 kap. 5–7 §§ som ingår i pensionsskulden (se prop. 2001/01:70 s. 71). slaget innebär att pensionsbehållningarna ska avläsas i slutet av ett år men behållningarna ska inte innehålla den indexering med inkomstindex eller balansindex som gjorts innan avläsningen. Endast nästföljande års dämpade balanstal ska påverka pensionsbehåll- ningarna, avseende år balansindex fastställts för året skulden beräknas för. sådan effekt åstadkoms genom att dividera pensionsbehållningarna med förändringen av inkomstindex mellan år t Prop. 2014/15:125 och t+1.