prop · H30360 · 2015-12-03 00:00:00 — Enligt utgångspunkterna bör varje risk ha en utsedd riskägare som ansvarar för att säkerställa att åtgärder och kontroller för att hantera risken är införda. Vidare bör riskägaren ansvara för övervakning, uppföljning och rapportering av förändringar i riskexponeringen. genomgång visar att det varierar mellan bolagen i vilken utsträckning ansvaret för risker har dokumenterats. I de bolag där ansvarsfördelningen har dokumenterats framgår den främst i olika policyer. Vd har dock alltid ett övergripande ansvar. Uppföljning och utkrävande av ansvar är i liten utsträckning dokumenterat i flera av bolagen. 204Intervjuer med styrelseordförande i , , , , och . 205Intervju med styrelseordförande i . I intervjuer med styrelseordförande har det framkommit att bolagen har riskkontrollfunktioner som hanterar risker i verksamheten. Exempel på riskkontrollfunktioner är internrevision, ”chief financial officer”, ”chief risk officer” samt risk- och säkerhetschef. En stor del av styrelseordförandena för statliga bolag är nöjda med styrelsens riskhantering. Utifrån vad som framkommer i styrelsedokumentationen i tio bolag förefaller bolagsstyrelsernas riskhanteringsprocesser variera. Styrelsedokumentationen visar att i vissa avseenden förefaller riskhanteringen avvika från de utgångspunkter för styrelsernas arbete med riskhantering som PwC tagit fram på uppdrag. –genomgång av styrelsedokumentationen visar att det inte är transparent hur styrelsen och bolagsledningen kommunicerar i riskfrågor. Det framgår inte om risker rapporteras till styrelsen i en formaliserad process eller om det sker ad hoc-mässigt och på förfrågan från styrelsen. –I merparten av bolagen reglerar styrdokument ansvaret för riskhantering endast på övergripande nivå. –Det framgår inte om styrelserna har en systematisk process för att följa upp att bolaget efterlever olika policyer, exempelvis finanspolicy. –Styrelsernas uppföljning av riskhantering är inte dokumenterad på ett transparent sätt. Det är svårt att spåra styrelsens åtgärder och uppföljning av bolagens riskhantering i styrelsedokumentationen. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG 5Information till om risker i de statliga bolagen I detta kapitel behandlar frågan om huruvida har fått ändamålsenlig information om väsentliga risker i de statliga bolagen. 5.1Regeringen har redovisningsskyldighet avseende de statliga bolagen Enligt regeringsformen granskar och kontrollerar regeringen och den förvaltning regeringen utför.206 Vidare beslutar enligt regeringsformen om grunder för hur statens tillgångar ska förvaltas och förfogas över, däribland aktier i de statliga bolagen.207 Inom de ramar som ställer upp utövar regeringen ägarskapet över bolagen, med en lämplig ansvarsfördelning mellan ägare och bolagsledningar. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att för redovisa de tillgångar som den förvaltar och förfogar över.208 Regeringens redovisning ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.209 utgångspunkt är att regeringen har redovisningsskyldighet inför för sin förvaltning av de statliga bolagen. behov av insyn i denna förvaltning och de stora förmögenhetsvärden som de statliga bolagen representerar, har granskat om regeringen ger ändamålsenlig information om väsentliga risker i de statliga bolagen. Med ändamålsenlig avser här att informationen ger underlag för att besluta om eventuella förändringar i grunderna för bolagsförvaltningen, utan att belasta med ingående information om förhållanden i enskilda bolag. Granskningen presenteras i det som följer. 2061 kap. 4 § regeringsformen: ”är folkets främsta företrädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning.” 207Se 9 kap. 9 § regeringsformen och ”Rättsutlåtande till ” av , . 20810 kap. 1 § andra stycket budgetlagen (2011:203). 209Se 10 kap. 2 § andra stycket budgetlagen (2011:203). REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG De kanaler som riksdag och regering förfogar över för att begära respektive ge information om de statliga bolagen är:210 Regeringens årliga skrivelse till , med redogörelse för företag med statligt ägande Regeringens skrivelse till med årsredovisning för staten Frågor och interpellationer i Årsredovisningar från respektive bolag Utöver dessa kanaler har riksdagsledamöter rätt att närvara vid bolagsstämmor i de bolag där staten äger av aktierna. Detta gäller i statliga bolag eller rörelsedrivande dotterbolag med fler än 50 anställda. I det följande går igenom vilken information om risker och riskhantering i statliga bolag som har förmedlats genom dessa kanaler. Regeringens förvaltning av de statliga bolagen behandlas främst i budgetpropositionernas avsnitt om utgiftsområde 22, Kommunikation, och utgiftsområde 24, Näringsliv. Därutöver finns information om de statliga bolagen i de årliga verksamhetsberättelserna för företag med statligt ägande (se avsnitt 5.2.2). Regeringen framhåller i budgetpropositionerna211 att den har uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag och att det är av största vikt att bolagen som ägs av staten förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt. Vidare påpekar regeringen att en del i att vara en värdeskapande och aktiv ägare är att löpande utvärdera bolagen och pröva skälen till fortsatt ägande. Risker behandlas i samband med att ekonomiska mål och hållbarhetsmål beslutas. fick sex bolag nya mål, 2014 ytterligare nio. Kommande år väntas en översyn av ekonomiska mål för ytterligare ett antal bolag. Risknivån i de statliga bolagen mäts, följs upp och utvärderas löpande, enligt regeringen. konstaterar att budgetpropositionerna fokuserar på förändringar av uppdrag för och innehav i de statliga bolagen, det vill säga frågor där regeringen behöver godkännande för att gå vidare. Närmare information om risker i enskilda bolag är sparsam, och några försök att i aggregerad form beskriva den samlade riskexponeringen för statens 210Vissa statliga bolag genomför presentationer hos olika riksdagsutskott, där möjlighet finns att diskutera riskaspekter. 2011/12:1, prop. 2012/13:1 och prop. 2013/14:1. ägande görs inte. Inte heller beskrivs hur riskhanteringen i de statliga bolagen fungerar. 5.2.2Regeringens skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande En verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande ingår i regeringens årliga skrivelse till med redogörelse för företag med statligt ägande.212 I inledningen till verksamhetsberättelsen redogör regeringen för sitt övergripande mål för bolagsförvaltningen och ett urval viktiga händelser i bolagen . De ekonomiska målen, uppdragsmålen och hållbarhetsmålen framhålls som en viktig grund för ägarens avstämningsmöten, ägardialoger, med bolagen. ”Mål gör att bolagens utveckling kan mätas och nödvändiga åtgärder vidtas”, skrev den dåvarande finansmarknadsministern i verksamhetsberättelsen avseende 2013. I den senaste verksamhetsberättelsen avseende 2013 beskrivs ingående regeringens modell för den statliga bolagsförvaltningen, dock utan att specifikt behandla risker och riskhantering. Viktiga inslag i beskrivningen är modellen för tydlig ansvarsfördelning, organisation för bolagsförvaltning, styrelsernas arbete och tillsättning av nya styrelseledamöter samt arbetet med att fastställa och följa upp mål för bolagen. Bolagsgrupperna har en sammansättning som bidrar till att de ”har en god insikt i marknadens och bolagets omvärld samt en förståelse för bolagets utmaningar och risker”. Liksom i budgetpropositionerna framhålls att den statliga bolagsförvaltningen ska vara aktiv. Merparten av verksamhetsberättelsen ägnas åt de enskilda bolagen i statens bolagsportfölj. Varje bolag beskrivs under rubrikerna Verksamhet, och Uppföljning. Verksamhet – här behandlas bolagens verksamhetsinriktning och förutsättningar för verksamheten. – här behandlas försäljningsutveckling och viktiga händelser som till exempel företagsförvärv. Uppföljning – här behandlas finansiella nyckeltal som till exempel soliditet och avkastning på eget kapital. Vidare finns översiktlig information om bolagens mål, statens ägarandel, könsfördelning på olika nivåer i bolaget och avkastning . Aggregerad information om bolagen, som presenteras i verksamhetsberättelsen, avser finansiella nyckeltal som till exempel samlad omsättning, resultat och kassaflöde. Vidare presenteras resultatet av den årliga värderingen av statens bolagsportfölj. Ett avsnitt ägnas åt hur bolagsförsäljningar och utdelningar påverkar statens finanser. Här beskrivs hur bolagsförsäljningarna och utdelningarna från de statliga bolagen påverkar statsskulden, statens lånebehov och ränteutgifter samt statens finansiella sparande. 212 Skrivelse 2013/14:140: redogörelse för företag med statligt ägande. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG konstaterar att verksamhetsberättelsen fokuserar på dels modellen för statlig bolagsförvaltning generellt, dels verksamheten i de enskilda bolagen . Modellen beskrivs ingående men ingenting sägs om risker eller riskhantering specifikt. Liksom i budgetpropositionerna är information om risker i de enskilda bolagen sparsam, och den aggregerade information om bolagsportföljen som förekommer innefattar inte någon beskrivning av risker och riskhantering i praktiken. Det finns inte heller någon information om de samlade risker som den statliga bolagsportföljen är utsatt för. 5.2.3Regeringens skrivelse med årsredovisning för staten har gått igenom regeringens skrivelse med årsredovisning för staten 2013, som i stora drag är utformad som de närmast föregående årens redovisningar.213 Syftet med årsredovisningen för staten är att ge en samlad bild av det ekonomiska resultatet och ställningen i staten, och av förvaltningen av statens tillgångar. Utfallet av statens budget redovisas både aggregerat och uppdelat på utgiftsområden. Ett särskilt kapitel ägnas åt redovisning och riskanalys av statliga garantier och krediter, däribland lån till vissa statliga bolag. Årsredovisningen ska upprättas enligt bestämmelser i budgetlagen.214 årliga revision granskar statens årsredovisning och bedömer om den är upprättad i enlighet med budgetlagen. I granskningen av årsredovisningen för staten 2012 noterade att det inte någonstans i den ges en mer övergripande beskrivning av de statliga bolagen under året.215 En sådan beskrivning skulle kunna innefatta information om eventuella risker som uppstått för staten med anledning av ägandeskapet. ansåg att årsredovisningen borde ge ”en samlad och övergripande bild av hur det statliga ägandet av bolagen ser ut och vilka risker och osäkerheter som finns förknippade med verksamheten”. konstaterar att när det gäller de statliga bolagen fokuserar årsredovisningen på hur utdelningar och försäljningar påverkat den statliga budgeten . Information om risker och osäkerheter förknippade med verksamheten i enskilda bolag förekommer inte. Dock nämns exempelvis problem med sjunkande råvarupriser som leder till minskad vinst och utdelning i bolag som och . Det görs inte någon samlad bedömning av riskerna i den statliga bolagsportföljen. tidigare förslag om att ge en samlad bild av väsentliga risker som finns i ägandet har inte omsatts i årsredovisningen för staten eller 2014. 213Regeringens skrivelse 2013/14:101, Årsredovisning för staten 2013. 21410 kap. budgetlagen (2011:203). 215Riksrevisionen, Årsredovisning för staten 2012. 5.2.4 Frågor och interpellationer i har i granskningen gått igenom de tio interpellationer216 som väckts i –2014 angående regeringens styrning av statliga bolag och risker i bolagen. Ledamöternas interpellationer berör ett fåtal av de 49 statligt ägda bolagen. Interpellationer om risker i de statliga bolagen har föranletts av uppmärksammade händelser som har inträffat i de statliga bolagen och som kan få negativ inverkan på verksamheterna. Det har bland annat handlat om förvärv av det nederländska företaget och Soneras Frågorna har gällt vilket ansvar regeringen har till exempel för att bolagen följer etiska principer och riktlinjer för hållbarhetsarbete. I en interpellation217 ställdes tre frågor till finansmarknadsministern om hur regeringen tog ansvar för efterlevnad av etiska principer och bolagets hantering av de ekonomiska och säkerhetsmässiga riskerna med bolagets kärnbränsleaffär med det ryska statliga bolaget . I sitt svar sade dåvarande finansmarknadsministern att han förutsätter att följer de relevanta riktlinjerna i statens ägarpolicy219 för hållbarhetsarbete som bland annat omfattar korruptionsarbete. Enligt finansmarknadsministern är detta en affär som bolaget eventuellt ska göra med ett ryskt företag, och därför är det bolagets ansvar att hantera dessa riskfrågor. Ett återkommande tema i de ansvariga statsrådens svar på interpellationerna är att regeringen fastställer riktlinjer för bolagen och att det är styrelsernas och bolagsledningarnas ansvar att följa riktlinjerna. Det framgår inte närmare vad regeringen gör för att säkerställa att bolagen följer riktlinjerna och att de har en ändamålsenlig riskhantering. konstaterar att interpellationer om de statliga bolagen tenderar att fokusera på aktuella händelser i enskilda bolag, och att regeringen i sina svar tenderar att hänvisa till att ansvaret för risker och riskhantering ligger på respektive bolagsstyrelse- och ledning. Någon mer ingående redogörelse för vad som görs för att identifiera och hantera risker framgår inte – varken på regeringens nivå eller på bolagsnivå. 216De tio interpellationerna framgår av referenslistan till denna rapport. 217Interpellation 2013/14:351: Ryska industriintressen i svensk kärnkraft. 218Anf.1: Finansmarknadsministern. Svar på interpellation 2013/14:351: Ryska industriintressen i svensk kärnkraft. 219Regeringskansliet, Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2013, s. 6. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG En möjlig kanal för att få information om väsentliga risker i de statligt ägda bolagen och hur dessa hanteras är de statliga bolagens har undersökt årsredovisningarna från tio statliga bolag: , , , , Akademiska hus, , Systembolaget, , och SJ (se avsnitt 1.5). De statliga bolagen lyder under samma lagar som privatägda företag, exempelvis årsredovisningslagen (1995:1554). Enligt årsredovisningslagen ska företag i sina årsredovisningar ge en rättvisande bild av företagens ställning och resultat. I statens ägarpolicy ingår riktlinjer för extern rapportering, som bland annat anger att de statliga bolagen ska redovisa ”Risker och riskhantering, möjligheter och hot, känslighetsanalys som beskriver företagets huvudsakliga finansiella risker”. Vidare ska de statliga bolagen i sin hållbarhetsredovisning ge ”En beskrivning av företagets väsentliga icke-finansiella risker och osäkerhetsfaktorer av betydelse för att förstå företagets resultat, ställning och framtidsutsikter”. Som nämnt i avsnitt 3.5.1 antas inte ägarpolicyn vid de statliga bolagens stämmor och är därmed inte juridiskt bindande för bolagen. De studerade årsredovisningarna innehåller alla information om väsentliga risker som bolagen identifierat. Graden av utförlighet varierar, men i de flesta redovisningarna är bedömningarna av risker översiktligt hållna. Det är vanligt att sannolikheten för att riskerna ska realiseras beskrivs som låg, medel eller hög, men inte beskrivs mer ingående än så. Vanligt är vidare att påverkan på bolagen om riskerna skulle realiseras, beskrivs som låg eller betydande, men närmare bestämt vad betydande innebär framgår inte. Finansiella risker som till exempel valutarisker och ränterisker beskrivs mer ingående, men även här är det i allmänhet svårt att utifrån redovisningen bilda sig en uppfattning om de potentiella konsekvenserna för bolagen. Av de tio studerade bolagen redovisar och Akademiska Hus relativt utförligt hur de har bedömt såväl sannolikheten för att riskerna ska realiseras som de potentiella konsekvenserna. Av årsredovisningarna och bolagsstyrningsrapporterna framgår det inte på ett tydligt sätt hur bolag exempelvis bedömer och hanterar risker vid satsningar, förvärv eller större betydande strategiska beslut. Det försvårar möjligheten att få en bild av vilka åtaganden och risker ett bolag tänker ta samt på vilket konkret sätt riskerna bedöms. Ett exempel på detta är satsningar på bland annat vindkraft och naturturism. Bolagets syfte är att skapa ytterligare intäktskällor. Bolaget framhåller att satsningarna också kan innebära risker men det ges ingen förklaring till vilka risker som avses och hur dessa eventuellt ska hanteras. Alla de studerade årsredovisningarna innehåller information om åtgärder för att hantera väsentliga risker som har identifierats. Tonvikten ligger på att beskriva bolagens ramverk för riskhantering och att det finns metoder, policydokument, kontroller och uppföljningar för att hantera risker. Vad som däremot inte framgår tydligt av redovisningarna är hur ramverken för riskhantering tillämpas i praktiken. Det framgår inte heller hur effektiva bolagens riskhanteringsåtgärder är eftersom det saknas information om uppföljningen av åtgärderna. Därmed får läsaren heller ingen information om hur ofta brister i riskhanteringen förekommer. Vidare saknas i flera av årsredovisningarna en tydlig koppling mellan identifierade risker och konkreta åtgärder som vidtagits för att hantera dem. Genomgången av årsredovisningarna visar att dessa fokuserar på att identifiera väsentliga risker och att beskriva ramverken för att hantera dem. konstaterar dock att sannolikheten för att riskerna ska realiseras och konsekvenserna om de gör det endast beskrivs översiktligt. Därmed framgår det inte tydligt för läsaren vilka konsekvenser som riskerna kan ha på bolagets resultat och framtidsutsikter. Även tillämpningen av ramverken i praktiken och kopplingen mellan identifierade risker och åtgärder för att hantera dem beskrivs översiktligt. Läsaren får därmed inte tillräcklig information för att bilda sig en uppfattning om hur effektiv riskhanteringen faktiskt är. Det blir också svårt att utifrån informationen i årsredovisningarna sammanställa en helhetsbild av risker i den statliga bolagsportföljen. Regeringen har flera kanaler som kan användas för att ge information om risker i de statliga bolagen. Budgetpropositionen och regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande innehåller i begränsad utsträckning information om risker i enskilda statliga bolag. Det saknas även information om hur riskhanteringen i bolagen fungerar. Den aggregerade information om bolagsportföljen som presenteras innefattar inte risker för det statliga ägandet. Årsredovisning för staten innehåller inte någon samlad bild av risker i den statliga bolagsportföljen. Interpellationer och frågor i som berört risker i statliga bolag har inte besvarats av företrädare för regeringen med någon mer ingående information om vad regeringen och de statliga bolagen gör för att hantera risker. Det är svårt att utifrån information i de statliga bolagens årsredovisningar sammanställa information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. Det är också otydligt hur effektiv riskhanteringen faktiskt är i bolagen. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Regeringen har uppdrag att förvalta statens ägande i bolag så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. Med en god långsiktig värdeutveckling ökar också förutsättningarna för fortsatt utdelning till staten från de statliga bolagen. För att beslut och strategiska ställningstaganden avseende de statliga bolagen ska bidra till värdeutvecklingen och fortsatt utdelning behöver regeringen, enligt , ha god kunskap om bolagens verksamhet och även om de risker som är förknippade med verksamheten. Regeringen behöver också säkerställa att riskhantering i de statliga bolagen är väl fungerande. All affärsverksamhet innebär risker och all affärsverksamhet måste ta risker för att utvecklas och nå lönsamhet. Risker måste dock hanteras så att negativa konsekvenser begränsas så långt som möjligt. att statliga bolag genomfört eller planerat att genomföra satsningar och förvärv förknippade med. Satsningarna har i flera fall fått negativa effekter både på bolagens ekonomi och på värdet på statens tillgångar i och utdelning från bolagen. Det har exempelvis gällt investeringar utomlands, SAS lönsamhetsproblem inklusive betydande pensionsåtaganden, Soneras satsningar i , stämningsansökningar mot SAS för kartellbildning, och investering naturgummiträd i samt korruptionsanklagelser mot befattningshavare i Svevia. Detta belyser enligt vikten av god riskhantering i de statliga bolagen och även vikten av att regeringen har insyn i bolagens risker och i bolagsstyrelsernas arbete med riskhantering. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att utveckla styrningen av de statliga bolagen. Bland annat har bolagsförvaltningen i omorganiserats i syfte att förstärka kompetensen inom finansiell analys och hållbarhetsanalys inom ägarförvaltningen. de verktyg som används i ägarstyrningen av bolagen har utvecklats . bedömer dock att det ännu återstår att utveckla ägarstyrningen avseende riskhantering. övergripande slutsats är att regeringen inte har säkerställt en ändamålsenlig hantering av risker i den statliga bolagsportföljen. konstaterar att regeringen inte löpande sammanställer information om väsentliga risker i enskilda bolag och konsekvenser för värde och utdelning om REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG riskerna skulle realiseras. Regeringen sammanställer inte heller information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. konstaterar vidare att inte får ändamålsenlig information om väsentliga risker i de statliga bolagen. Därmed har regeringen inte säkerställt att regeringens och strategiska ställningstaganden baseras på ett fullständigt underlag, vilket kan medföra negativa konsekvenser för värdet på statens tillgångar och den årliga utdelningen från bolagen till statskassan. Vidare kan konsekvensen bli att staten behöver ge kapitaltillskott till bolag. 6.1Ingen fastlagd rutin för uppdatering av risker konstaterar att det i ägarstyrningen saknas en fastlagd rutin för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras ger underlag för ställningstaganden om exempelvis utvecklingsstrategier avseende de statliga bolagen, i syfte att säkerställa det långsiktiga värdet och utdelningen till staten. konstaterar att regeringen har flera verktyg för att informera sig om risker i de statliga bolagen: ägardialoger, ägarsamordning, styrelserepresentation, bolagsgrupper inom samt processerna för att fastställa och följa upp ekonomiska mål och genomföra hållbarhetsanalyser. Granskningen har visat att regeringen använder dessa verktyg i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. 6.1.1Risker inte en stående punkt på agendan vid ägardialogerna Ett av regeringens viktigaste verktyg i förvaltningen av de statliga bolagen är de regelbundet återkommande mötena mellan företrädare för ägaren och styrelseordförande i bolagen, de så kallade ägardialogerna. Granskningen har visat att risker inte är stående punkt på agendan vid ägardialogerna. Därmed innebär inte ägardialogerna, enligt , att information om väsentliga risker och konsekvenser löpande uppdateras. Ett annat verktyg för regeringen är ägarsamordning. Ägarsamordning är möten mellan styrelseordförande och företrädare för ägaren som gäller större strategiska förändringar i bolagens verksamhet. konstaterar att ägarsamordningen inte främst syftar till att samla in information om risker i bolagen. Dessutom har det i granskningen framkommit att ägarsamordning