prop · H203142 · 2015-06-16 00:00:00 — Att Siun fått behålla en budget på i stort sett samma nivå år kan bero på att regeringen i sina budgetförslag till ansett det viktigt att verksamheten inte riskerar att hindras av för lite resurser. Det har troligen också att göra med att det fortfarande finns en osäkerhet om storleken på den verksamhet som Siun ska kontrollera. lämnar inga rekommendationer om förutsättningarna för kontrollverksamheten. 3.2Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? De krav som anser generellt sett kan ställas på en effektiv kontrollverksamhet är att det finns en tydlig planering och prioritering av verksamheten, att kontrollmyndigheten har rätt kompetens för sitt uppdrag och att det finns dokumenterade arbetsmetoder samt en tydlig ärendeberedning och beslutsrutin. Myndigheten ska också hushålla med resurserna enligt de krav om god hushållning som finns i budgetlagen.47 Effektiviteten i Siuns verksamhet omfattar också att myndigheten har förmåga att skydda den känsliga information som den kontrollerar. För att bedöma om Siun bedriver kontrollverksamheten på ett effektivt sätt har granskat hur myndighetens planering, prioriteringar, verksamhet och dokumentation genomförs samt hur resurserna används. 47 3 § budgetlagen. För att få kunskap om hur Siun genomför sina granskningar och kontroller har gått igenom alla ärenden där Siun lämnat någon synpunkt, från myndighetens inrättande och fram . har vidare gått igenom ett urval ärenden där Siun inte lämnat synpunkter, för att få ett bredare underlag och för att kunna göra jämförelser. Därutöver har deltagit under en del av en kontroll som Siun genomfört på Försvarsmakten och därigenom kunnat följa hur Siun arbetar under en pågående kontroll. Siun har angivit att myndigheten vidtagit en rad åtgärder för att uppnå en effektiv hushållning. Som exempel tar myndigheten i årsredovisningen upp samverkan med FOI vad avser skalskydd, reception och lokalvård. När det gäller administrativa funktioner så har Siun avtal med Statens servicecenter, vilka svarar för ekonomi- och personaladministrativa tjänster. När det gäller effektiviteten i verksamheten anger Siun i årsredovisningen att myndigheten ökat sin effektivitet i förhållande till föregående år genom att antalet slutförda kontroller har ökat och att genomförda kontrollärenden på enskilds begäran har ökat avsevärt. Förklaringen till det ökade antalet kontroller anges vara att Siun nått en lämplig dimensionering och kunskapsnivå som krävs utifrån myndighetens uppgifter såsom dessa tett sig . 3.2.2Siuns tolkning av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet Som beskrivits i rapporten finns det ingen tydlig definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. Detta innebär att myndigheterna måste tolka innebörden. För Siun är det en tolkning som är avgörande för myndighetens verksamhet och dimensionering. Siun anger bland annat i sina årsredovisningar att grunden för att en verksamhet ska kunna betraktas som försvarsunderrättelseverksamhet är att den bedrivs för de i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet angivna ändamålen.48 Siuns uppfattning är vidare att kärnan i försvarsunderrättelseverksamheten är att inhämta information som inte är allmänt tillgänglig och göra det på ett sådant sätt att inhämtningen inte är uppenbar för den som informationen avser. 48 Se till exempel Siuns årsredovisning , s. 4. konstaterar att en stor del av den information som inhämtas inom ramen för ändamålen i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet inhämtas på ett sätt som inte kräver det lagstöd som getts, till exempel via försvarsattachéer eller öppna källor. Information som inhämtas av någon annan verksamhet kan föras in i försvarsunderrättelseverksamheten när den väl är inhämtad. Detta gör dock inte att sådan inhämtning per automatik är försvarsunderrättelseverksamhet. För att bedöma om en verksamhet är försvarsunderrättelseverksamhet eller inte måste således en bedömning göras från fall till fall avseende ändamålen med verksamheten samt de metoder som används. 3.2.3Sekretesshänsyn i Siuns verksamhet Det är av avgörande betydelse att Siun bedriver sin verksamhet på ett säkert sätt med tillräckligt skydd för de uppgifter som inspektionen tar del av och hanterar i sin verksamhet. Siuns kontrolluppgift avser verksamhet som omgärdas av stark sekretess. Försvarsunderrättelsemyndigheternas uppgiftsskyldighet mot Siun är utan undantag. Inspektionen kan i sin granskningsverksamhet ta emot uppgifter både från de myndigheter som den granskar och från andra myndigheter samt från enskilda. Möjligheten finns även att ta emot uppgifter från utländska myndigheter och organisationer. De regler som gäller för sekretess hos Siun regleras i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därav följer bland annat att sekretess gäller hos Siun i kontrollen enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Om en uppgift hos Siun inte kan hänföras till kontrollverksamheten kan däremot andra sekretessbestämmelser gälla. bedömer att Siun har anpassat skyddet runt sin verksamhet och sitt arbetssätt med hänsyn tagen till sekretessreglerna. 3.2.4 Siuns planering och genomförande av kontrollverksamheten Siun omsätter sina uppgifter i tidigare nämnda lagar, förordningar och instruktion i en verksamhetsplan. Verksamhetsplanen gäller men revideras . I verksamhetsplanen prioriterar Siun kontrollverksamheten bland annat utifrån den försvarsunderrättelseverksamhet som anses kunna medföra de största integritetsintrången. När verksamhetsplanen är beslutad har kansliet möten med respektive försvarsunderrättelsemyndighet för att översiktligt gå igenom de planerade kontrollerna för det närmaste året. Inför varje kontroll skickar kansliet ut en inspektionsbekräftelse. Kansliet tar sedan kontakt med myndigheten för förberedande möten där upplägg och Ofta genomförs ett antal möten där kansliet får underlag och där den granskade myndigheten förbereder det underlag som ska föredras för . Vid det sista mötet innan föredragningen diskuterar upplägget för inspektionstillfället med den kontrollerade myndigheten. Inför varje kontrolltillfälle skriver kansliet också en promemoria om juridiska och andra utgångspunkter för det aktuella ärendet. Denna promemoria skickas tillsammans med en kallelse till nämnden före kontrollen. Inspektionssammanträdet äger sedan oftast rum hos den myndighet som kontrolleras. Sammanträdet inleds med interna överläggningar där går igenom underlaget och frågeställningarna med nämnden. Därefter föredrar den kontrollerade myndigheten sitt underlag för nämnden, redogör för sina tolkningar och svarar på frågor. Efter föredragningen håller nämnden överläggning. För att säkerställa att Siun har uppfattat omständigheterna rätt innan beslutet fattas, får den kontrollerade myndigheten ta del av faktabeskrivningen i inspektionsprotokollet. Siun är en kontrollmyndighet med en utpräglat rättslig karaktär.49 Den kontroll som Siun ska utföra är en kontroll av att lagstiftningen på försvarsunderrättelseområdet följs. Siuns kontroll avser försvarsunderrättelsemyndigheternas tolkning och tillämpning av aktuell lagstiftning och övrigt regelverk i deras Kontrollen är en efterhandskontroll. Detta medför att Siun aldrig lämnar förhandsbesked. Inte heller förekommer något samråd i olika frågor. Kontrollen avser de omständigheter som föreligger vid ett givet tillfälle. Siun har framfört att myndighetens självständighet är central för dess möjlighet att verka. En konsekvens av detta är enligt Siun att det inte finns möjligheter att diskutera tolkning av för inspektionen relevanta lagrum med den kontrollerade myndigheten mellan inspektionstillfället och beslut. Sådana diskussioner kan enligt Siun endast förekomma vid förberedelser och vid inspektionstillfället.50 2008/09:201, s. 95. 3.2.6 Siuns dokumentation i kontrollärendena har angett att det inte finns någon skriftlig rutin för vad som ska tas in som underlag i en akt. Praxis är att en bekräftelse på att granskningen ska genomföras finns i akten tillsammans med nämndens beslut i form av ett inspektionsprotokoll. I de ärenden där Siun lämnat synpunkter framgår av inspektionsprotokollet utgångspunkten för Siuns granskning samt bedömningsgrunden i form av hänvisning till lagstiftningen och Siuns tolkning av denna. Vidare framgår Siuns motivering av beslutet. I de ärenden där Siun inte lämnat någon synpunkt eller gjort någon observation är dokumentationen som regel sparsam. I dessa fall finns ofta endast en bekräftelse på att granskningen ska genomföras samt beslut om att ärendet avslutas, utan angivande av bedömningsgrunder eller skäl. I samtliga akter som granskats saknas dokumentation om arbetsmetoden vid kontrollerna. Det finns ingen dagbok över de arbetsmoment som ingått i granskningen. I en del fall dokumenteras de frågor som ställts. Den promemoria med underlag som tagit fram för nämnden dokumenteras heller inte i akten då den enligt Siun är en arbetshandling och inte utgör underlag för beslut. 3.2.7Kontrollverksamheten 2009 till 2014 Siun delar schematiskt in sina granskningar i tre typer.51 De typer av granskningar som Siun använder är: Övergripande granskning av verksamheten. Denna typ av granskning syftar till att få en överblick över hur en viss verksamhet bedrivs och förutsättningarna för den. Resultatet av denna typ av granskning leder mer sällan till synpunkter, utan utgör underlag för den fortsatta granskningsverksamheten. Administrativ granskning, i vilken Siun granskar styrdokument, rutiner och interna regler för verksamheten. Denna typ av granskning kan ligga till grund för synpunkter men även ge underlag för planering av det fortsatta arbetet. Detaljerad granskning, i vilken försvarsunderrättelsemyndigheternas verksamhet granskas i detalj genom bland annat stickprov. Denna typ av granskning är återkommande och ger enligt Siun med tiden en klarare bild av den verksamhet som granskas. En detaljerad granskning kan ligga till grund för synpunkter på hur den granskade myndigheten mer konkret tillämpar aktuella regelverk. 51 Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 5. Genom att över tiden genomlysa försvarsunderrättelsemyndigheternas verksamhet med dessa granskningstyper gör Siun bedömningen att myndighetens kontroll blir utförd på ett tillfredsställande sätt.52 Siun har från det att myndigheten inrättades och fram till och med , genomfört totalt 105 granskningsärenden av försvarsunderrättelsemyndigheterna och 85 kontroller på enskilds begäran.53 Antalet granskningar av försvarsunderrättelsemyndigheterna ökade kraftigt för att därefter plana ut i en svag ökningstakt. förklarar den kraftiga ökningen relativt föregående år med att Siun hunnit bygga upp sitt kansli och övrig verksamhet som tidigare tagit resurser i anspråk från granskningsverksamheten. Granskningarna av myndigheterna fördelar sig så att Siun totalt sett genomfört 61 granskningar på FRA, 35 på Försvarsmakten, 6 på FMV och 3 på FOI (se diagram 1). Förklaringen till det lägre antalet kontroller på FMV och FOI är att den försvarsunderrättelseverksamhet som de bedriver är av mindre Deras verksamhet är koncentrerad till analys av material som andra insamlat. Myndigheterna hanterar heller inte personuppgifter i försvarsunderrättelseverksamheten i samma omfattning som FRA och Försvarsmakten, och det finns ingen särskild registerförfattning som Siun har i uppgift att kontrollera mot. Fördelningen av lämnade synpunkter Av de 105 kontroller som Siun genomfört har 19 resulterat i beslut om att lämna en synpunkt. har fått 10 synpunkter, Försvarsmakten har fått 7 synpunkter och FMV och FOI har fått 1 synpunkt var. Procentuellt innebär detta att synpunkter lämnats i totalt av kontrollerna. Det vill säga i nästan en femtedel. Av kontrollerna på FRA motsvarar detta att synpunkter lämnats i cirka av fallen, för Försvarsmakten i och för FMV samt för FOI i av kontrollerna. När det gäller FMV och FOI förklaras den höga procentsiffran för synpunkter av ett lägre antal kontroller. 52Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 5. 53Uppgifter lämnade av samt Siuns årsredovisningar för åren 2009–2013. Diagram 1 Kontroller och synpunkter fördelat per försvarsunderrättelsemyndighet fr.o.m. t.o.m. Kontrollerna fördelade efter lagstiftningen När det gäller fördelningen av kontroller på respektive uppgift i Siuns instruktion visar underlaget att myndigheten genomfört totalt 37 kontroller i enlighet med sin uppgift att granska enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Av dessa resulterade 6 i att synpunkter lämnades (se diagram 2 och 3). 21 kontroller har genomförts enligt uppgiften att granska den personuppgiftsbehandling som bedrivs med stöd av särskilda registerförfattningar. Av dessa resulterade 6 i att synpunkter lämnades. När det gäller uppgiften att följa tillämpningen av försvarsunderrättelselagen har 9 kontroller genomförts vilka inte har föranlett någon synpunkt. 18 kontroller har avsett om verksamheten vid myndigheterna bedrivs enligt regeringens inriktning. I 7 av dessa har synpunkter lämnats. 15 kontroller har genomförts av de verksamheter där teknisk och personbaserad inhämtning av underrättelser bedrivs med särskilda metoder. Dessa har inte föranlett några synpunkter. Inhämtning av underrättelser med övriga medel och metoder har granskats 2 gånger men inte föranlett någon synpunkt. Vidare har 3 kontroller genomförts av principer för rekrytering och utbildning. Ingen av dessa har föranlett synpunkter. Diagram 2 Fördelningen av kontroller fr.o.m. t.o.m. utifrån kontroll enligt Siuns instruktion 54 Kontroll enligt signalspaningslagen. Granska att verksamheten bedrivs enligt Granska inhämtning med särskilda metoder. Granska övrig inhämtning av underrättelser. Granska principer för rekrytering och utbildning. Diagram 3 Fördelningen av synpunkter fr.o.m. t.o.m. utifrån kontroll enligt Siuns instruktion 55 Kontroll enligt signalspaningslagen. Granska att verksamheten bedrivs 3.2.8 Kontroll på enskilds begäran 2009 till 2014 Enligt 10 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska Siun på begäran av en enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning och om så är fallet, huruvida inhämtningen och behandlingen av inhämtade uppgifter har bedrivits i enlighet med lag. ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. 54Uppgifter lämnade av samt Siuns årsredovisningar för åren 2009–2013. När ett ärende kommer in till Siun kontrolleras att de formella förutsättningarna för begäran är uppfyllda och en bekräftelse skickas sedan till den enskilde. Om ansökan inte är komplett ges den enskilde en möjlighet att komplettera den. Siun genomför därefter en kontroll i FRA:s system. Ett skriftligt beslut fattas av nämnden och skickas till den enskilde. Av beslutet framgår om det förekommit otillbörlig signalspaning eller inte. skedde en kraftig ökning i antalet kontroller på begäran av enskild (se diagram 4). Ökningen hade sin orsak i debatten som då fördes i media om FRA:s signalspaning och samarbete med utländska partner. Det finns inget som tyder på att denna ökning håller i sig. har antalet begäran från enskild fallit tillbaka till tidigare nivåer runt eller under cirka tio stycken . Av de 85 kontroller som gjorts på enskilds begäran har ingen visat att något otillbörligt ägt rum.56 Diagram 4 Kontroll på enskilds begäran fr.o.m. december. Kontroll på enskild begäran 3.2.9 Beslut om att inhämtning ska upphöra Om det vid kontroll framkommer att inhämtningen som FRA bedrivit inte är förenlig med tillstånd meddelat av Försvarsunderrättelsedomstolen, får Siun besluta om att inhämtningen ska upphöra eller att upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter ska förstöras.57 Siun har inte funnit 56Uppgifter lämnade av samt Siuns årsredovisningar för åren 2009–2013. 5710 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. att någon inhämtning förekommit i strid med tillstånd från domstolen och har därför inte haft anledning att besluta om att inhämtning eller upptagning ska upphöra eller förstöras. 3.2.10 Iakttagelser från ett av Siuns kontrollärenden Som komplement till dokumentgranskningen och intervjuerna har följt en del av en kontroll som Siun genomfört på Försvarsmakten. Kontrollen var en så kallad övergripande granskning med syftet att identifiera vilken försvarsunderrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver i internationella insatser och var gränsdragningen går mot annan underrättelseverksamhet. Kontrollen omfattade alltså en principiellt viktig fråga som avgör gränserna för Siuns kontroll. Siun och Försvarsmakten genomförde tre förberedande möten som i huvudsak handlade om att Försvarsmakten skulle ta fram en presentation och redogörelse för verksamheten till . Vid kontrollsammanträdet ställde Försvarsmakten upp med en betydande grupp medarbetare med kunskaper inom området. Efter föredragningen av Försvarsmakten ställde nämndens ledamöter och kansli frågor till Försvarsmakten. Därefter höll nämnden interna överläggningar där inte deltog. Efter nämndens inspektion var det för oklart om Siun hade fått klarhet i var gränsdragningen går för försvarsunderrättelseverksamhet i det aktuella ärendet. har dock för anfört att gränsdragningen blev tydlig för Siun vid inspektionstillfället.58 Nämnden fattade emellertid inte beslut vid inspektionstillfället, utan valde att låta frågan beredas vidare av kansliet. Beslut fattades efter ytterligare beredning . 3.2.11 Slutsatser om kontrollverksamheten slutsats är att Siun utför de uppgifter som myndigheten har enligt lagar och förordningar. Granskningen visar också att Siun uppfyller de flesta av de kriterier som anser är en förutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Siuns dokumentation av kontrollverksamheten är dock sparsam vilket innebär att det är svårt för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . granskning visar också att det finns delar av 58 Intervju med . kontrollverksamheten som behöver utvecklas, till exempel dokumentationen av arbetsprocessen och kontrollärendena samt tydligheten i besluten. Det finns viss osäkerhet om verksamhetens omfattning För att kunna fullgöra sina uppgifter behöver Siun ha kännedom om var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs och var gränsen går mot annan verksamhet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna har också ett ansvar att känna till om den verksamhet som de bedriver är att beteckna som försvarsunderrättelseverksamhet. Det kontrollärende som följt vid Försvarsmakten tyder på att det i en del fall fortfarande återstår för de inblandade myndigheterna att bedöma om en verksamhet vid Försvarsmakten ska anses vara försvarsunderrättelseverksamhet eller inte. har förståelse för att det krävs tid för att fastställa var gränserna går i varje del av verksamheten då denna är utsatt för en fortgående förändring. anser dock att det är angeläget att Siun och Försvarsmakten tar initiativ till att reda ut de oklarheter som kan finnas. Den tillfälligt kraftiga ökningen av kontroller på enskilds begäran visar också på den osäkerhet som finns om arbetsbelastningen. har angivit att ökningen inte inneburit en sådan belastning att annan kontrollverksamhet behövt prioriteras bort.59 Siuns prioriteringar utgår från lagstiftningen Granskningen visar att Siun har en verksamhetsplanering som utgår från de uppgifter som anges i lagstiftningen och i myndighetens instruktion. En tyngdpunkt i verksamheten ligger på kontrollen av sökbegrepp samt på förstöring och rapportering inom signalspaningsverksamheten. Myndigheten prioriterar också kontroller inom områden där den bedömer att integritetsintrången riskerar att bli störst. Denna prioritering är i linje med vad som anges i förarbeten till lagstiftningen och i myndighetens instruktion. Dokumentationen är sparsam och sekretesshänsyn har fått företräde har funnit att det har växt fram en praxis hos Siun för hur granskningarna ska genomföras, men att det saknas skriftlig dokumentation om hur processen genomförs. Det finns till exempel ingen fastställd dokumentation om hur myndigheten arbetar metodmässigt med sina kontroller. Denna kunskap finns nu i minnet hos de personer som arbetar på . Det innebär att myndigheten är beroende av det institutionella 59 Intervju med . minne som enskilda medarbetare har, vilket är en sårbarhet vid förändringar bland personalen. Avsaknaden av dokumenterade rutiner och metoder för kontrollen riskerar också att leda till olika bedömningar i kontrollen av samma områden. Enligt verksamhetsplanen ska Siun dokumentera sina arbetsmetoder. Detta arbete var under granskningen ännu inte slutfört och har därför inte haft möjlighet att ta del av eller bedöma hur det genomförts. anser att det är angeläget att myndigheten färdigställer dokumentationen om arbetsmetoder och bedömningsgrunder. Den sekretess som omgärdar försvarsunderrättelseverksamheten påverkar hur Siun väljer att dokumentera sin verksamhet. Med hänsyn till att myndigheten vill undvika att samla på sig uppgifter som omfattas av sekretess är dokumentationen därför sparsam i kontrollärendena. det, utöver nämndens inspektionsprotokoll, ofta saknas information om hur granskningarna genomförts. Detta begränsar möjligheterna för en utomstående granskare som att sätta sig in i hur Siun arbetat i olika kontroller och försvårar en bedömning av om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . Det innebär också att det saknas en historik hos myndigheten om hur de arbetat, vilka frågor som ställts och på vilka grunder bedömningar gjorts. enligt viktig för att Siun ska kunna utvärdera verksamheten och utveckla sina metoder. Kontrollen ställer stora krav på förberedelser och kvalitetssäkring Siun kontrollerar att lagstiftningen på försvarsunderrättelseområdet följs. Kontrollen avser försvarsunderrättelsemyndigheternas tolkning och tillämpning av aktuell lagstiftning och övrig styrning av Kontrollen är en efterhandskontroll och avser de omständigheter som finns vid ett givet tillfälle. Siun lämnar aldrig förhandsbesked. Siun samråder heller inte med de kontrollerade myndigheterna om tolkningar av lagstiftningen. Regelverket i kombination med den arbetsprocess som Siun tillämpar innebär att det är den information som framkommer vid själva inspektionstillfället som utgör underlag för nämndens beslut. Detta ställer stora krav på att förberedelsearbetet leder till att all relevant information kan presenteras vid inspektionstillfället. Ett stort ansvar läggs på den kontrollerade myndigheten att kunna ge en korrekt bild av sin verksamhet samt kunna svara på de frågor som Siun ställer. När det gäller förberedelserna inför inspektionstillfället och kvalitetssäkring av underlaget för beslut, har dessa processer utvecklats under de år som Siun De kontrollerade myndigheterna har även gett uttryck för att processen generellt sett fungerar bra och att de har en nära dialog med under förberedelsearbetet. Siun hushåller med sina resurser Siun har sökt gemensamma lösningar med FOI gällande lokaler med mera. Vidare anlitas Statens servicecenter för vissa ekonomiadministrativa uppgifter. Med tanke på verksamhetens storlek förefaller dessa lösningar ändamålsenliga. I övrigt bedömer att resursanvändningen följer kraven på god hushållning. rekommenderar Siun och Försvarsmakten att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten.