prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — Organens efterföljande egenkontroll och rapportering kommer därför vara begränsad och kommer i princip endast avse uppgifter om eventuella förändringar i förvaringen av handlingarna. Som framgår av konsekvensavsnittet bedömer regeringen att egenkontrollen och rapporteringsskyldigheten inte kommer att innebära mer än marginellt ökad administration för de enskilda organen. vill få förtydligat vem som ska ta initiativ till den årliga rapporteringen. Enligt regeringen framstår som lämpligast att det är som fastställer de närmare formerna för planeringen, kontrollen och rapporteringsskyldigheten. Organens egenkontroll bör därför t.ex. ske efter ett program som arbetar fram. Även rapporteringsskyldigheten bör ske enligt riktlinjer som ställs upp av myndigheten. I den nya lagen bör finnas en upplysning om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om egenkontroll och rapporteringsskyldighet. Även om de enskilda organen själva ska planera och kontrollera sin förvaring bör arkivmyndigheten vid tillsynen ges befogenheter att ingripa mot organ som missköter sin förvaring. I skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn framhåller regeringen att det för tillsynens effektivitet är grundläggande att tillsynsmyndigheter har tillgång till författningsreglerade möjligheter att ingripa (skr. 2009/10:79 s. 42). Det bedöms också viktigt att tillsynsmyndigheter ges ett tydligt författningsstöd för att kunna vidta åtgärder mot en objektsansvarig som inte är samarbetsvillig. För de objektsansvariga bedöms det likaså vara av betydelse att veta hur långt tillsynsmyndigheternas befogenheter sträcker sig (s. 50). 8.3.1Möjlighet att meddela förelägganden Regeringens förslag: Den statliga arkivmyndigheten ska ha möjlighet att besluta om de förelägganden som behövs för tillsynen. Dessa förelägganden ska i vissa fall kunna förenas med vite. Förelägganden ska kunna riktas mot det organ som faktiskt förvarar överlämnade handlingar, även om det inte är det organ som har tillstånd till förvaringen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret anser visserligen att de möjligheter till vite som föreslås utgör ändamålsenliga tillsynsbefogenheter men anser att regeringen bör överväga att utreda ökade sanktionsmöjligheter om de förvarande organen inte tillhandahåller dokumentation kring arkivhantering och egenkontroll. anser att t.ex. förelägg- anden kan ge incitament att följa regelverket men anser också att ett föreläggande utan tillräcklig uppföljning blir en tämligen tandlös Skälen för regeringens förslag: I linje med de allmänna uttalanden som görs i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) bör det i den nya lagen införas bestämmelser som möjliggör för arkivmyndigheten att i egenskap av tillsynsmyndighet ingripa mot ett organ som inte sköter förvaringen av allmänna handlingar i enlighet med de regler som finns i arkivlagen och den nya lag som föreslås. Regeringen instämmer således i promemorians bedömning att det bör införas en möjlighet för arkivmyndigheten att meddela de förelägganden som behövs för tillsynen. Som beskrivs i promemorian bör arkivmyndighetens tillsyn fokusera på de överlämnade allmänna handlingarna som tillsynsobjekt snarare än de enskilda organen såsom objektsansvariga, eftersom det är de allmänna handlingarna och deras förvaring som staten har ett intresse i. tillsynen fokuserar på de handlingar som överlämnats bör förelägganden även kunna riktas mot andra än de enskilda organ som har regeringens tillstånd till förvaringen. Om t.ex. ett bolag med tillstånd till förvaringen skulle överföra allmänna handlingar till ett bolag som saknar tillstånd ska ett föreläggande om att genast återlämna handlingarna kunna riktas mot det bolag som faktiskt förvarar handlingarna. Att i en sådan situation rikta föreläggandet mot det bolag som har tillstånd till förvaringen kan, om bolaget ens fortfarande existerar, vara meningslöst om t.ex. verksamheten och handlingarna civilrättsligt redan har överlåtits. Regeringen instämmer vidare i promemorians bedömning att vissa förelägganden ska kunna förenas med vite. ska kunna riktas mot ett organ som förvarar allmänna handlingar oavsett om organet har tillstånd till förvaringen eller inte. Även i dessa fall skulle det vara poänglöst att rikta ett föreläggande mot ett organ som visserligen har tillstånd till förvaringen men som inte längre har tillgång till Vite får inte heller föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet (jmf 2 § lagen [1985:206] om viten). Vitesföreläggandena bör begränsas till att avse enbart vissa mer allvarliga fall av misskötsamhet. Ett sådant fall är om ett enskilt organ inte återlämnar handlingar trots att tillstånd till förvaringen saknas eller förvaringstiden gått ut. Ett vitesföreläggande bör också kunna användas om organet inte lämnar in den årliga rapporteringen till arkivmyndig- heten eller om arkivmyndigheten beslutat om att överta arkivet (se avsnitt 8.3.2) och det organ som ska återlämna handlingar inte rättar sig I övrigt bör vitet handläggas enligt lagen (1985:206) om Som påpekar är det viktigt att följer upp ett meddelat föreläggande och använder sig av de andra befogenheter som föreslås om organet inte följer detta. Statskontoret anser att regeringen bör överväga sanktionsmöjligheter om de förvarande organen inte tillhandahåller dokumentation kring arkivhantering och egenkontroll. Som regeringen redogjort för bör arkiv- myndigheten kunna meddela ett föreläggande vid vite om ett organ inte Prop. 2014/15:117 kommer in med en årlig rapport om planering och kontroll av för- Regeringen instämmer dock i promemorians bedömning att nackdelarna med att även införa t.ex. en sanktionsavgift överväger fördelarna med en sådan sanktion. De tillsynsbefogenheter som föreslås får i stället anses tillräckliga för att ingripa mot ett organ som missköter sin arkivhantering eller egenkontroll. Regeringens förslag: Det ska finnas en möjlighet för den statliga arkivmyndigheten att besluta om att överta överlämnade handlingar från ett enskilt organ som står under dess tillsyn, om organet missköter sin förvaring av handlingarna. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Lagtexten har dock omformulerats. Remissinstanserna: ombudsmän () föreslår att bestämmelsen – för att undvika oklarheter – bör kompletteras så att det klart framgår att den statliga arkivmyndigheten inte bara har rätt, utan kan besluta om, att överta arkivmaterial från ett enskilt organ som står under dess tillsyn. Enligt JO bör det också övervägas om det i lagtexten kan preciseras under vilka förutsättningar ett övertagande kan ske. anser att det krävs att regelverket används vid misskötsel och påpekar att ett övertagande efter tillräckligt kan bli en lättnad även om det också innebär en kostnad. Skälen för regeringens förslag: En arkivmyndighet har enligt 9 § arkivlagen (1990:782) rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn. Ett sådant övertagande kan ske såväl efter överenskommelse som på grund av ett ensidigt beslut från arkivmyndigheten. Paragrafen gäller även enskilda organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av överlämnandelagen. För att arkivmyndigheten vid sin tillsyn ska få ett tydligt stöd för att ingripa mot organ som inte följer överlämnandelagens regler, eller som på annat sätt missköter sin förvaring av överlämnande handlingar, bör det även i överlämnandelagen införas en bestämmelse om övertagande. Regeringen håller med JO om att lagtexten bör förtydligas så att det framgår att arkivmyndigheten inte bara har rätt, utan kan besluta om, att överta arkivmaterial från ett enskilt organ som står under dess tillsyn. Lagrådet anser att det redan av lagtexten ska framgå att ett övertagande endast ska komma i fråga i fall av misskötsamhet. Även JO efterfrågar ett sådant förtydligande. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. Enligt regeringen bör det dock inte i lagtexten närmare preciseras under vilka förutsättningar ett övertagande kan ske, vilket JO anser bör övervägas. Ett sådant beslut kan nämligen vara beroende av flera olika omständigheter hänförliga till det enskilda organet och de allmänna handlingar som ska övertas. En bedömning av när ett övertagande på grund av misskötsel är nödvändigt måste således göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 2014/15:117 Ett beslut om övertagande bör inte fattas förrän alla andra alternativ är uttömda. I en situation där ett övertagande skulle kunna bli aktuellt bör arkivmyndigheten således först försöka få till stånd en rättelse på frivillig väg. Om det inte lyckas bör arkivmyndigheten förelägga organet att vidta lämplig åtgärd. Om rättelse inte heller då sker bör arkivmyndigheten, i allvarligare fall, kunna besluta om ett övertagande av handlingarna. Ett beslut om övertagande bör för verkställighet kunna åtföljas av ett föreläggande i förening med vite, dvs. att handlingar ska återlämnas på grund av beslutet om att överta dessa. Först i sista hand bör beslutet om övertagande kunna medföra handräckningsåtgärder mot organet, med biträde av och . När handlingarna har övertagits övergår enligt 9 § arkivlagen hela ansvaret för materialet till arkivmyndigheten. Regeringens förslag: Den statliga arkivmyndigheten ska, i den omfattning som behövs för tillsynen, ha rätt att få tillträde till utrymmen som används i det enskilda organets verksamhet och där allmänna handlingar förvaras. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Lagtexten har dock omformulerats så att det framgår att arkivmyndigheten endast har rätt till tillträde till de utrymmen där allmänna handlingar förvaras. Remissinstanserna: Kammarrätten i noterar att den föreslagna lagtexten ger en vidare befogenhet än vad promemorian i övrigt föreskriver och föreslår en alternativ skrivning. Även föreslår ett alternativ till förslaget i författningstexten och påpekar att den föreslagna bestämmelsen så som den utformats i promemorian ger en alltför vid behörighet. Skälen för regeringens förslag: Tillsynen över enskilda organ skiljer sig från huvuddelen av den tillsyn som sker på arkivområdet eftersom den objektsansvarige utgörs av ett privaträttsligt subjekt och inte en myndighet. finns inga särskilda regler om arkivmyndighetens möjligheter att få tillträde till lokaler där allmänna handlingar förvaras för att kunna genomföra en inspektion om så skulle vara nödvändigt. Regeringen har i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn anfört att en tillsynsmyndighet bör ha tillträdesrätt till de utrymmen som används i den tillsynspliktiga verksamheten (skr. 2009/10:79 s. 50 f.). Sådana regler är också vanliga i många andra sektorslagar. Det saknas skäl att i detta sammanhang frångå den övergripande bedömning om tillsynsregleringens utformning som regeringen tidigare gjort. Även vid tillsyn enligt överlämnandelagen bör därför arkivmyndigheten ges möjlighet att i mån av behov få tillträde till de utrymmen där allmänna handlingar förvaras. I de fall arkivmyndigheten inte kan få tillträde till dessa utrymmen kan det också bli nödvändigt med biträde av eller polis. I promemorians förslag till lagtext anges att arkivmyndigheten vid tillsynen har rätt att få tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i det enskilda organets verksamhet. 2014/15:117 instämmer i Kammarrätten i och advokatsamfunds uppfattning att den föreslagna lagtexten ger en befogenhet för arkivmyndigheten som varken är nödvändig eller avsedd. I stället bör lagtexten utformas så att det klart framgår att arkivmyndigheten vid tillsyn enbart har rätt att få tillträde till de utrymmen där allmänna handlingar som överlämnats enligt lagen förvaras. Regeringens förslag: Den statliga arkivmyndigheten ska ha möjlighet att begära biträde av och polis om handlingar enligt lag eller beslut ska återlämnas eller om arkivmyndigheten inte bereds tillträde till utrymmen där överlämnade allmänna handlingar förvaras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Den föreslagna bestämmelsen har dock förtydligats. Remissinstanserna: ombudsmän () påpekar att det, när det gäller tvångsmedel, är särskilt viktigt att regleringen är klar och tydlig. I förslaget till lagtext är begreppet ”åtgärd” därför mindre väl valt. Enligt JO skulle en bättre lösning vara att i lagen ange i vilka situationer i får besluta om handräckning. JO anser vidare att promemorians restriktiva hållning till handräckning borde komma till uttryck i lagtexten. anser att bestämmelsen är formulerad på ett bra sätt men påpekar att det är viktigt att det ska finnas ett behov av biträde av vid verkställighet av en åtgärd, så att biträde inte begärs slentrianmässigt. har inte något att erinra mot förslagen i promemorian. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringen bör det i den nya lagen införas en tydligare möjlighet för arkivmyndigheten att begära handräckning hos och även kunna få biträde av polis som en yttersta utväg för att få tillgång till överlämnade handlingar. I enlighet med vad som föreslås i promemorian bör möjligheten att begära handräckning anges direkt i den nya lagen. På så vis klargörs vad som gäller vid situationer där överlämnandelagen av någon anledning har satts ur spel. En bestämmelse om handräckning underlättar också för arkivmyndigheten vid handläggningen av en begäran om handräckning hos . Möjligheten till handräckning ska användas restriktivt av arkivmyndigheten och endast komma i fråga när det är nödvändigt. Om handlingar ska återlämnas eftersom förvaringstiden gått ut men ett återlämnande trots det inte sker, ska en handräckningsmöjlighet kunna stå till buds som en sista verkställighetsåtgärd. I annat fall skulle arkivmyndigheten sakna möjligheter till ingripande förutom vitesföreläggande eller en process i domstol. Möjligheten till handräckning bör även kunna användas om ett organ inte har tillstånd att förvara överlämnade allmänna handlingar men trots det vägrar att frivilligt återlämna handlingarna eller när arkivmyndigheten beslutat om att överta hand- lingarna från ett organ som missköter förvaringen av dessa. 2014/15:117 bör dessutom avse arkivmyndighetens rätt till tillträde vid tillsyn. I några fler fall än de uppräknade bör det dock inte finnas möjlighet att begära handräckning. Som påpekar ska biträde av polis inte begäras förrän arkivmyndigheten konstaterat att det inte är möjligt att verkställa åtgärden på något annat sätt. I enlighet med vad JO anför bör det av lagtexten tydligt framgå i vilka situationer som handräckning kan begäras. Därutöver bör det enligt JO av lagtexten framgå att handräckning endast bör aktualiseras i allvarligare fall av ohörsamhet och som en sista verkställighetsåtgärd. Det kommer vara arkivmyndigheten som i varje enskilt fall måste göra en bedömning av om ohörsamheten hos ett organ är så allvarlig att den kan föranleda en ansökan om handräckning. Eftersom omständigheterna i det enskilda fallet kan variera bör det enligt regeringen inte i lagtexten närmare anges vilka förhållanden som krävs för att bestämmelsen ska kunna aktualiseras. Bestämmelsen har vidare utformats på liknande sätt som handräckningsbestämmelser i andra författningar om tillsyn. I föregående avsnitt föreslår regeringen att den statliga arkivmyndigheten ska ges ökade möjligheter till tillsyn över allmänna handlingar som överlämnats. Regeringen bedömer att förslagen medför att den statliga tillsynen kan bli tydligare och effektivare. En utökad tillsyn kräver dock att det finns resurser för denna. I detta avsnitt föreslår regeringen att kostnaderna för den statliga arkivmyndighetens tillsyn ska täckas av avgifter. Avgifter bör kunna tas ut för arkivmyndighetens tillsyn över att både den nya lagens och arkivlagens bestämmelser följs. Förslagen i avsnittet rör endast avgifter för den statliga tillsynen. Som framgår av avsnitt 10 bör även en kommun eller ett landsting kunna besluta om avgifter i de fall en arkivmyndighet ska ha tillsyn över bestämmelserna i den nya lagen. I avsnittet föreslår regeringen vidare att ett enskilt organ som förvarar handlingar från en statlig myndighet, på samma sätt som , ska ersätta den statliga arkivmyndigheten för dess kostnader för den fortsatta förvaringen av handlingarna. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för kommunala förhållanden. Avgifter för den statliga arkivmyndighetens Regeringens förslag: Avgifter ska få tas ut för tillsyn av enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter. Avgifterna ska få avse kostnader för tillsyn både enligt den nya lagen och enligt arkivlagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifterna. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret bedömer att finansieringen av tillsynen är adekvat. anser att det är bra att enskilda organ som förvarar allmänna handlingar får bidra till verksamheten. motsätter sig förslaget. Enligt bolaget bör några avgifter inte utgå när affärsverksamhet som tidigare drivits i verksform avhänds av staten på kommersiella villkor. Att bolag, vars ägare en gång förvärvat verksamheten för betydande ekonomiska värden, ska betala för myndigheternas tillsyn riskerar innebära att bolagen får en pålaga som inte räknades in i samband med förvärvet. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 8 föreslår regeringen att den statliga arkivmyndigheten ska ha tillsyn över att den nya lagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen följs. har arkivmyndigheten enligt arkivlagen tillsyn över att enskilda organ som förvarar statliga arkiv fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ arkivlagen. För att kunna kontrollera dels att arkivlagens regler om arkivvård följs, dels att kraven i överlämnandelagen följs krävs att arkivmyndigheten har resurser för tillsynen. Frågan är hur denna ska finansieras. Statlig verksamhet kan huvudsakligen finansieras på tre sätt: via anslag, avgifter eller bidrag. Regeringen har tidigare i propositionen Arkivfrågor (prop. 2004/05:124 s. 18 f.) ställt sig tveksam till att avgiftsbelägga tillsyn av de statliga myndigheternas arkivbildning och arkivvård. har dock regeringen ansett att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter, med full kostnadstäckning som mål (se regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79 s. 19 f.). Regeringen instämmer i promemorians bedömning att den statliga arkivmyndighetens tillsyn bör finansieras genom avgifter. Avgifterna kan dock hållas på en låg nivå eftersom de organ som förvarar handlingar åläggs egenkontroll och en årlig rapporteringsskyldighet, vilket kommer att underlätta för arkivmyndigheten vid tillsynen. menar att några avgifter inte bör utgå för organ som på kommersiella villkor förvärvat verksamhet som tidigare drivits i verksform. Enligt regeringen är det dock rimligt att enskilda organ bidrar till den kostnad som uppstår på grund av förvaringen av allmänna handlingar. Att förvaringen medför kostnader är vidare något ett organ bör ta med i beräkningen vid en verksamhetsövergång, även om verksamheten förvärvas på kommersiella villkor. Enligt regeringen kan kostnaden för tillsyn också bidra till att organen sköter förvaringen i enlighet med gällande regelverk. Som framgår i det följande och av konsekvensavsnittet kommer avgifterna inte heller att vara särskilt betungande för ett organ som sköter sin förvaring. Vad ska avgifterna avse? För att en avgift inte ska definieras som en skatt, som endast kan besluta om, ska en tydlig motprestation finnas från arkivmyndighetens sida (se prop. 1973:90 s. 213 f. med förslag till en ny 2014/15:117 regeringsform m.m.). Om ingen kostnad uppstår hos en myndighet finns inte heller någon grund för en avgift. Lagrådet har i tidigare lagstiftnings- arbeten bl.a. påpekat att delegationsbestämmelser om avgifts- uttag inte får vara alltför generellt utformade, eftersom de då kan innefatta möjligheter till avgiftsuttag även om användaren inte har varit föremål för någon direkt åtgärd från tillsynsmyndighetens sida. fall kan delegationen vara oförenlig med grundlagens bestämmelser (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1993/94:198 s. 162 f. och prop. 1997/98:64 s. 103). Andra viktiga utgångspunkter för en avgiftsreglering är att avgiften ska täcka statens kostnader för motprestationen och att avgiften inte får sättas i relation till det ekonomiska värdet som motprestationen har för den enskilde. Avgiften får inte heller sättas så högt att den framstår som oskälig i jämförelse med motprestationen (se t.ex. slutbetänkandet Avgifter, SOU 2007:96 s. 29 f.). De avgifter som får tas ut från enskilda organ ska enligt regeringen avse kostnader för alla tillsynsåtgärder som vidtas av den statliga arkivmyndigheten, oavsett om tillsynen sker enligt den nya lagen eller arkivlagen, eftersom tillsynskostnaderna inte kommer vara möjliga att Det är också rimligt att enskilda organ, som i regel är kommersiella aktörer, står för samtliga de kostnader för tillsyn som uppstår på grund av att organen förvarar allmänna handlingar. bakom tillsynen är också detsamma oavsett om tillsynsmyndigheten kontrollerar om ett bolag följer arkivlagens regler om vård av handlingar eller överlämnandelagens regler om t.ex. återlämnande, nämligen främst att allmänhetens möjligheter att få insyn i och tillgång till överlämnade Tillsynen över att bestämmelserna i båda lagarna följs bör vidare kunna ske i ett sammanhang. Vid en inspektion bör arkivmyndigheten t.ex. kunna kontrollera hur ett bolag sköter arkivvårds- frågor, som det kontrolleras att organen följer bestämmelserna i den nya lagen. har som målsättning att inspektioner av arkiv ska ske i vart fall en gång under loppet av en femårsperiod hos myndigheter. kan emellertid också, om det bedöms vara nödvändigt, besluta om tätare inspektioner. För tillsynen över att bestämmelserna i den nya lagen följs framstår det inte som avgörande hur ofta inspektioner hos enskilda organ sker. Det viktiga är att kontinuerligt kan säkerställa att handlingarna finns kvar hos organen och förvaras där på ett korrekt sätt. När ett organ får en rapporteringsskyldighet i enlighet med vad regeringen föreslår i avsnitt 8.2 kan arkivmyndigheten genom en årlig granskning av organens rapporter kontrollera att handlingarna förvaras i enlighet med gällande föreskrifter. Mer frekventa inspektioner av organen än vad som sker med nuvarande regler bör därför inte vara nödvändiga, snarare bör dessa kunna ske mer sällan. Ett tillsynsbesök är ett tydligt exempel på en motprestation som innebär en kostnad för arkivmyndigheten att utföra. tillsynsbesök kan också utgöra motprestationer, t.ex. rapporterings- skyldigheten som föreslås, eftersom en kontroll av rapporteringen medför Motprestationen blir också tydlig för organet genom exempelvis ett svar från arkivmyndigheten om att organet uppfyllt de krav som ställts upp. Enligt regeringen bör avgiftsuttaget sammantaget kunna avgränsas till Prop. 2014/15:117 att finansiera inspektioner och årliga granskning av Även kostnaden för att uppdatera det registret där enskilda organ som förvarar överlämnade handlingar anges bör kunna täckas av avgift, eftersom även sådana uppdateringar måste anses ingå i tillsynen. Med hänsyn till att det endast är de nu uppräknade kostnaderna som bör täckas av avgifter kommer de enskilda organen inte åläggas något betalningsansvar för onödiga eller mer perifera kostnader för tillsynen. I lagen bör anges att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen. Bedömningen av storleken på avgifterna och hur dessa bör utformas framgår av nästa avsnitt. 9.2Avgifternas utformning och storlek