prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Går inte detta att göra med hjälp av avgifter från företagen eller med krediter från andra aktörer kommer staten att behöva förse finansieringsarrangemanget med de medel som krävs. Även i det fall finansieringsarrangemanget tagit upp krediter från andra aktörer som inte kan återbetalas med avgiftsmedel måste det rimligtvis anses ligga på statens ansvar att krediterna återbetalas. Statens ansvar för att säkerställa fungerande finansieringsarrangemang synes svårt att förena med ett förbud mot statliga lån. Ett sådant förbud skulle innebära att resolutionsreserven skulle behöva låna i eget namn trots att den utgör en del av svenska staten. och resolutionsreserven skulle därmed bli två aktörer i samma upplåningsmarknad, vilket skulle innebära betydande kostnadsmässiga och praktiska nackdelar. Oaktat detta innebär dock krishanteringsdirektivets regler ett behov att parallellt ha tre olika finansieringsarrangemang (se avsnitt 25.2.1). Separata finansieringsarrangemang är, som utredningen anför, förknippade med vissa komplikationer. För det första finns en risk att det uppstår under- och överskott i de respektive finansieringsarrangemangen. Detta beror på att de åtgärder som arrangemangen är avsedda att finansiera i stor utsträckning är ömsesidigt uteslutande. Om staten exempelvis hanterar ett problemdrabbat institut med hjälp av stödlagens verktyg, kommer insättningsgarantifonden (med största sannolikhet) inte att behöva tas i bruk för samma institut. Avgörande för vilket finansieringsarrangemang som kommer att utnyttjas är främst huruvida det krisdrabbade institutet är systemviktigt eller inte. Eftersom det på förhand inte med säkerhet går att avgöra vilka institut som är systemviktiga, går det heller inte att veta vilket av finansierings- arrangemangen som kommer att behöva utnyttjas. Det kan alltså uppstå under- och överskott i de olika finansieringsarrangemangen, även om arrangemangen totalt sett skulle vara i balans. För det andra riskerar separata finansieringsarrangemang att leda till en mindre effektiv finansförvaltning i staten om de medel som disponeras av finansieringsarrangemangen är inlåsta (i faktiska fonder) och inte kan disponeras på ett flexibelt sätt vid en finansiell kris. Regeringen gör dock bedömningen att såväl resolutionsreserven som stabilitetsfonden bör finnas som konton i och inte utformas som faktiska fonder (se avsnitt 25.4.2). Mot denna bakgrund bör det framgå av den nya lagen om resolution att resolutionsmyndigheten får ta upp lån i staten för resolutionsreservens räkning. Detta bör i första hand ske genom lån i . Enligt krishanteringsdirektivet krävs dock även att resolutionsreserven ska ha möjlighet att ta upp lån i eget namn eller erhålla andra former av stöd. Det bör därför införas en rätt att för resolutionsreservens räkning ta upp lån från tredje part som inte utgör en del av svenska staten, om villkoren för sådana lån är mer fördelaktiga än de villkor som kan erhållas vid lån från . Därutöver bör det införas en bestämmelse i den nya lagen om resolution med innebörden att resolutionsreserven även ska kunna ta upp lån från motsvarande finansieringsarrangemang i andra EES-länder. I enlighet med krishanteringsdirektivets lydelse bör dock detta enbart kunna göras om annan upplåning inte är tillgänglig inom rimlig tid och till rimliga villkor. Resolutionsreserven ska kunna användas för att finansiera de åtaganden som resolutionsmyndigheten beslutar om i samband med att resolution genomförs (t.ex. lån eller garantier till ett företag i resolution). Det kommer alltså att vara en myndighets beslut, eventuellt efter regeringens godkännande, som kommer att vara styrande för hur stora anspråk som kommer att göras på reserven. I detta avseende finns likheter med den nuvarande stabilitetsfonden i meningen att reserven kan användas för att bestrida utgifter för (potentiellt mycket omfattande) åtaganden som inte uttryckligen har beslutats av . Med utgångspunkt i den konstitutionella principen att beslut om statens inkomster och utgifter som huvudregel ska fattas av ifrågasätter utredningen lämpligheten i att behålla den obegränsade krediten för stabilitetsfonden och att införa en motsvarande obegränsad kredit för resolutionsreserven. I detta sammanhang noteras att krishanteringsdirektivet kräver att resolutionsreserven har möjlighet att låna medel vid behov, men inte anger hur stor denna kreditmöjlighet måste vara. För att uppfylla krishanteringsdirektivets krav utan att på samma gång göra avsteg från den grundlagsfästa fördelningen av finansmakten anser utredningen att det bör införas en ordning där beslutar om årlig låneram som står till resolutionsreservens förfogande. Denna ram ska utgöra ett tak för hur stora åtaganden resolutionsmyndigheten (eller regeringen) får fatta beslut om utan att inhämta ett nytt godkännande från . I det fall det uppkommer behov av att låna medel över ramen ska regeringen således begära att fattar beslut om en utökad ram. riksbank anmärker att det i en krissituation kan krävas att mycket stora belopp finns tillgängliga med mycket kort varsel. Om en utökning av ramarna då kräver riksdagsbehandling, innebär det risk för att processen försenas i ett kritiskt skede. Dessutom kan själva faktum att Prop. 2015/16:5 det bedöms nödvändigt att gå till för att få ramarna utökade ha ett negativt signalvärde. Regeringen instämmer med bedömning såtillvida att det inte kan uteslutas att införandet av beloppsbestämda ramar skapar risk för komplikationer som inte uppstår om lånemöjligheterna är obegränsade. Mot detta ska dock ställas värdet av att inte göra avsteg från rådande ordning, och att upprätthålla principen om att beslut om statens inkomster och utgifter ska fattas av de folkvalda i . Vid en sammanvägd bedömning bör detta intresse få företräde framför det i och för sig legitima behovet av att säkerställa flexibel finansiering i en krissituation. Även med beloppsbestämda ramar är det möjligt att skapa ett betydande mått av flexibilitet, genom att ramen sätts på en nivå som förväntas väl motsvara behoven. Särskilt om villkoren för resolutionsreservens krediter Förutsatt att resolutionsreserven som huvudregel inte ska låna i eget namn av tredje part blir en separat fråga hur villkoren för upplåningen från ska regleras. Här måste krishanteringsdirektivets princip om att kostnaderna för de krishanteringsåtgärder som vidtas (i första hand) ska bäras av finanssektorn och inte belasta medlemsstaternas budgetar beaktas. För att uppfylla denna princip måste den ränta som reserven betalar till fullo spegla statens finansieringskostnader för lånet. Den modell som tillämpas inom staten för utlåning till myndigheter, inklusive till stabilitetsfonden, bygger på att lånen prissätts utifrån denna ansats. Priset på lånen baseras således på de upplåningskostnader som har när den lånar för statens räkning på kapitalmark- naden. Denna modell bör även tillämpas i fråga om resolutionsreservens lån i . Resolutionsreservens möjligheter att ge lån Regeringens förslag: får, efter regeringens tillåtelse, besluta att låna ut medel ur resolutionsreserven till andra finansieringsarrangemang inom EES. Villkoren för lånen ska fast- ställas efter överenskommelse med de övriga finansieringsarrange- mang som medverkar till att ge lån. Fordran ska tas upp som en tillgång i resolutionsreserven. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I artikel 106.2 i krishanterings- direktivet ställs krav på att finansieringsarrangemanget för resolution ska ha möjlighet att ge lån till andra finansieringsarrangemang inom EU. Medlemsstaterna får enligt artikel 106.3 i direktivet lägga fast att beslut om att ge sådana lån ska lämnas först efter samråd med eller samtycke från det behöriga ministeriet.Villkoren för lånen ska enligt artikel 106.3 i krishanteringsdirektivet fastställas mellan det upplånande finansierings- 2015/16:5 arrangemanget och de övriga finansieringsarrangemang som har beslutat att ge lån. Samma villkor ska tillämpas för samtliga lån, om inte långivarna enas om något annat. Det totala lånebeloppet ska fördelas proportionellt mellan långivarna utifrån det egna landets garanterade insättningar i förhållande till samtliga långivande länders garanterade insättningar. Även i detta fall kan långivarna komma överens om en annan fördelning. En bestämmelse som medger att lån kan ges ur resolutionsreserven till andra finansieringsarrangemang inom EES på det sätt som följer av krishanteringsdirektivet bör tas in i den nya lagen om resolution. Beslut om att ge lån bör vara föremål för regeringens tillåtelse. Vidare ska krävas att lånen ryms inom den av beslutade låneramen för resolutionsreserven. Lån som ges ska tas upp som en tillgång för det långivande finansieringsarrangemanget. Hanteringen av tillgångar och intäkter som uppstår när resolutionsreserven används behandlas i avsnitt 25.4.8. 25.3.3Stabilitetsfondens möjligheter att ta upp lån Regeringens förslag: Stabilitetsfondens obegränsade kredit avvecklas och ersätts med en ordning där i ett särskilt bemyndigande beslutar om en låneram för stabilitetsfonden. Låneramen ska kunna nyttjas för det fall medlen i fonden inte räcker för att finansiera stöd, ersättningar eller andra åtgärder som vidtas inom ramen för lagen om förebyggande statligt stöd. Upplåning ska ske i form av lån i och till sådana villkor som normalt tillämpar vid utlåning till myndigheter. Låneramen får användas även om det finns andra tillgångar i fonden som inte är medel på konto (t.ex. aktier, lån). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank anser att låneramarna bör hållas obegränsade för stabilitetsfonden. Skälen för regeringens förslag: Den nu gällande stödlagen ger regeringen långtgående befogenheter att fatta beslut om stödåtgärder utan att först inhämta godkännande. I och med den obegränsade kredit som finns kopplad till stabilitetsfonden finns i praktiken inget tak på hur stora åtaganden regeringen kan ikläda den svenska staten. Att denna lösning valdes ska ses i ljuset av de extraordinära omständigheter som rådde när stödlagstiftningen och stabilitetsfonden infördes i samband med krisen –2009. Detta är emellertid ett avsteg från den grundlagsfästa principen att beslut om statens inkomster och utgifter ska underställas . Som en del av genomförandet av krishanteringsdirektivet i svensk rätt bör den nu gällande stödlagen ersättas av en ny stödlag som överens- stämmer med direktivets bestämmelser (se avsnitt 13). Den nuvarande stabilitetsfonden bör behållas för att kunna finansiera sådana förebyggande åtgärder. För att säkerställa att detta åtagande kan fullgöras måste det även fortsättningsvis finnas möjlighet för regeringen (eller Prop. 2015/16:5 resolutionsmyndigheten) att kunna låna medel vid behov. Hur denna lånemöjlighet ordnas styrs inte av krishanteringsdirektivet, eftersom det där inte närmare regleras hur åtgärder som vidtas utanför resolution ska finansieras. Därmed finns inga EU-rättsliga hinder mot att stabilitetsfondens nuvarande kredit behålls i oförändrad form. riksbank anmärker, på samma sätt som i fråga om låneramarna för resolutionsreserven, att det i en krissituation kan krävas att mycket stora belopp finns tillgängliga med mycket kort varsel. Om en utökning av ramarna då kräver riksdagsbehandling kan processen försenas i ett kritiskt skede. Dessutom kan själva behovet att gå till för att få ramarna utökade ha ett negativt signalvärde. Regeringen instämmer med bedömning såtillvida att det inte kan uteslutas att införandet av beloppsbestämda ramar för stabilitetsfonden, liksom för resolutionsreserven, skapar risk för komplikationer som inte uppstår om lånemöjligheterna är obegränsade. De överväganden som görs i avsnitt 25.3.1 avseende låneramen för resolutionsreserven, särskilt i fråga om värdet av att upprätthålla principen om att beslut om statens inkomster och utgifter ska fattas av de folkvalda i , gör sig dock gällande även i detta sammanhang. En låneram för stabilitetsfonden bör därför fastställas av , på samma sätt som för resolutionsreserven. Till skillnad från resolutionsreserven bör stabilitetsfonden inte ges någon möjlighet att ta upp lån i eget namn från tredje part. All eventuell upplåning ska i stället göras i form av lån i . Kostnaderna för sådan upplåning ska bäras av fonden, vilket bör ske genom att lånen prissätts i enlighet med de villkor som tillämpar vid utlåning till myndigheter. Särskilda garantiramar för resolutionsreserven Regeringens förslag: Separata garantiramar, som fastställs av , ska kopplas till resolutionsreserven respektive till Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank anser att det inte bör anges några begränsningar för resolutionsreservens eller stabilitets- Skälen för regeringens förslag: Både inom ramen för den nya lagen om resolution och den nya stödlagen kommer det att vara möjligt att ställa ut garantier. När en sådan garanti ställs ut uppstår inga omedelbara utgifter för resolutionsreserven respektive stabilitetsfonden. finansieringsarrangemangen komma att belastas , för det fall ett institut fallerar och garantier måste infrias. Eftersom garantier inte ger upphov till någon initial utgift, kommer regeringen eller den myndighet som förfogar över garantiinstrumentet inte att vara begränsad av den låneram som beslutat för de 2015/16:5 respektive finansieringsarrangemangen. riksbank anser att garantimöjligheterna, liksom låneutrymmet för resolutionsreserven och stabilitetsfonden, bör hållas obegränsade och av samma skäl. Regeringen bedömer dock att det, utifrån motsvarande överväganden som har gjorts i fråga om låneramarna, framstår som lämpligt att sätta bestämda ramar även för garantiutrymmet. Eftersom garantier i regel kommer att vara beloppsmässigt betydligt mer omfattande än andra typer av stödåtgärder, är det emellertid otillräckligt att befogenheten att ställa ut garantier begränsas till låneramens storlek. Av detta skäl bör fastställa en separat garantiram för resolutionsreserven respektive stabilitetsfonden. 25.4 Tillgångar och intäkter 25.4.1 Hantering av tillgångar och intäkter Regeringens förslag: Tillgångar, intäkter och annan kompensation som har koppling till resolutionsreservens eller stabilitetsfondens användande ska föras till reserven respektive fonden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Resolutionsreserven och stabilitets- fonden kan användas för en rad olika ändamål, t.ex. för att finansiera stödåtgärder, utbetala olika former av kompensation, ge lån till andra finansieringsarrangemang i och utanför . I samband med att detta görs kommer reserven i regel att erhålla olika typer av tillgångar (lånefordringar, aktier etc.) och vara berättigad till ersättningar av olika slag (räntor, vinstmedel etc.). Därutöver kommer det till resolutions- reserven föras avgifter, och dröjsmålsräntor kopplade till avgifter som betalats för sent (se avsnitt 25.2.2 och 25.2.3). I fråga om ersättningar framgår av artikel 103.6 i krishanterings- direktivet att medel som mottagits från ett företag i resolution eller ett broinstitut, räntor och andra vinstmedel från investeringar samt alla andra vinstmedel får tillgodoräknas finansieringsarrangemanget. Faktiska ekonomiska flöden från resolutionsinsatser kan således tillgodoräknas finansieringsarrangemanget och därmed också kunna medräknas vid avstämning av fonderingsnivån i resolutionsreserven mot miniminivån. På motsvarande sätt anger artikel 106.6 i krishanteringsdirektivet att utestående lån till en annan medlemsstats finansieringsarrangemang ska tas upp som en tillgång i resolutionsreserven och tillgodoräknas vid avstämning av fonderingsnivån mot den målsatta nivån för reserven. Däremot saknar krishanteringsdirektivet bestämmelser kring hur andra slags tillgångar ska hanteras, t.ex. hur lån och kapitaltillskott som görs via resolutionsreserven ska redovisas och värderas. Det framstår, i enlighet med utredningens förslag, som rimligt att samtliga tillgångar som erhålls i samband med att resolutionsreserven används tillfaller reserven och därmed också tillgodoräknas vid avstämning mot de tröskelvärden som styr resolutionsavgiftens storlek. En följdfråga blir då hur resolutionsreservens tillgångar ska värderas. 2015/16:5 aspekt att beakta i detta sammanhang är att resolutionsreserven kan komma att innefatta många olika sorters tillgångar, t.ex. aktier i broinstitut och kapitalförvaltningsbolag, regressfordringar från infriade garantier, utgivna lån etc. Värderingsmetoden måste därför vara tillräckligt flexibel för att kunna värdera tillgångar med vitt skilda egenskaper. I många fall kommer dessutom resolutionsreservens tillgångar att vara sådana som av olika skäl inte kan omsättas på en marknad. Därför kommer det inte vara möjligt att förlita sig på marknadsvärden i värderingen. Värderingen av resolutionsreservens tillgångar bör därför ske till anskaffningsvärde, dvs. det värde tillgångarna hade när de tillföll reserven. 25.4.2Placering av kontanta medel Regeringens förslag: Medel som tillförs och disponeras av resolutionsreserven ska placeras på ett konto i . Stabilitetsfonden ska även fortsättningsvis placeras på samma sätt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Stabilitetsfonden är utformad så att medel som är hänförliga till fonden förs till ett räntebärande konto i . Detta överensstämmer med den ordning som generellt tillämpas för statliga garantier. Modellen bygger på att det skapas konton i där inbetalade medel redovisas. Inkomsterna används därigenom automatiskt för att reducera statsskulden. Regeringen ser inga skäl att vid genomförandet av krishanterings- direktivets regler införa någon annan ordning för de nu aktuella finansieringsarrangemangen. Det följer också av artikel 100.6 i krishanteringsdirektivet att den av utredningen föreslagna lösningen är direktivkonform, vilket framhåller. Det bör framgå av den nya lagen om resolution respektive den nya stödlagen att resolutionsreserven och stabilitetsfonden utformas på detta sätt. Regeringens förslag: Förebyggande statligt stöd får finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Även statligt stöd till ett företag i resolution genom användning av de statliga stabilitetsverktygen får, efter beslut av regeringen, finansieras med medel från stabilitets- fonden. Medel på kontot ska även användas för att täcka förvaltnings- kostnader för förebyggande stöd, samt ersättning som betalats ut på grund av en garanti till insättare enligt lagen om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. 2015/16:5 Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Den nya stödlagen ersätter de delar av stödlagen som avser förebyggande statligt stöd (se avsnitt 13). För finansiering av stöd enligt den nya stödlagen ska en stabilitetsfond finnas. Även stödmyndighetens förvaltningskostnader ska kunna täckas med medel från stabilitetsfonden, på samma sätt som enligt den nu gällande stödlagen (se avsnitt 25.2.2). Stabilitetsfonden bör dock även kunna användas för finansiering av vissa andra ändamål. Krishanteringsdirektivet ger regeringen möjlighet att i vissa mycket exceptionella fall, definierat som en systemkris, besluta att använda de statliga stabiliseringsverktygen i syfte att uppnå resolutionsändamålen (se avsnitt 22.34). Sådant stöd måste finansieras i särskild ordning. Eftersom resolutionsreserven inte får användas till sådant stöd, framstår det som lämpligt att sådant stöd får finansieras av stabilitetsfonden. Detta torde ge förutsättningar för ett snabbt agerande i en akut krissituation. En bestämmelse med denna innebörd bör därför införas i den nya stödlagen, där övriga regler rörande stabilitetsfonden återfinns. En hänvisning till bestämmelsen bör införas i den nya lagen om resolution. Med tanke på allvaret i ett läge där de statliga stabiliseringsverktygen kan användas bör regeringen vara involverad. Detta är också ett krav enligt krishanteringsdirektivet. För tydlighets skull bör det anges även i den nya stödlagen att endast regeringen har rätt att besluta att använda stabilitetsfondens medel för detta ändamål. Förutsatt att medel hämtas från stabilitetsfonden bör de kapitalinstrument som staten blir ägare till genom de statliga stabiliseringsverktygen tillföras stabilitetsfonden. Detta motsvarar vad som gäller enligt den nuvarande stödlagen och i resolutionsregelverket avseende resolutionsreserven. Enligt den nuvarande stödlagen kan medel ur stabilitetsfonden även användas för att finansiera ersättning som betalats ut på grund av en garanti till insättare enligt lagen (2008:812) om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i . Denna typ av stöd, som inte grundar sig på unionsrättsliga bestämmelser utan enbart följer av nationell rätt, bör även fortsättningsvis finansieras från stabilitetsfonden som även den grundar sig på nationella bestämmelser. Den nu aktuella bestämmelsen bör föras över till den nya stödlagen. 26.1Allmänna principer för beslutsfattande som involverar myndigheter i flera medlemsstater Regeringens bedömning: Krishanteringsdirektivets allmänna prin- ciper vid beslutsfattande som omfattar flera stater inom EES inryms till viss del under regeringens förslag till genomförande av direktivet i andra delar och bör i övrigt genomföras genom föreskrifter meddelade av regeringen. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens bedömning. Utredningen bedömer dock att samtliga allmänna principer för beslutsfattandet bör framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 87 i krishanterings- direktivet ska myndigheterna, vid beslut eller åtgärder enligt direktivet som kan få effekt i en eller flera andra medlemsstater, ta hänsyn till vissa allmänna principer. De principer som räknas upp i artikeln ställer bl.a. krav på effektivt beslutsfattande och på att hålla resolutionskostnaderna låga när resolutionsåtgärder vidtas. Vidare ska beslut fattas och åtgärder vidtas och med nödvändig skyndsamhet. Myndigheterna ska också samarbeta med varandra för att se till att beslut fattas och åtgärder vidtas på ett samordnat och effektivt sätt. Vidare ska roller och ansvar för berörda myndigheter vara tydligt definierade. Hänsyn ska tas till intressena i medlemsstater där moderföretag inom unionen, dotterföretag och betydande filialer är etablerade eller belägna. Hänsyn ska också tas till avvägningen mellan berörda medlemsstaternas intressen och behovet av att undvika att en viss medlemsstats intressen äventyras eller skyddas på ett orättvist sätt. Vidare ska en skyldighet enligt krishanterings- direktivet att samråda med en myndighet innan beslut fattas eller åtgärder vidtas åtminstone innebära en skyldighet att samråda om inslag som har eller som sannolikt kan få effekt på moderföretaget inom unionen, dotterföretaget eller filialen, och på stabiliteten i den medlemsstat där moderföretaget inom unionen, dotterföretaget eller filialen har etablerats eller är beläget. Vidare ska koncernresolutionsplaner beaktas och följas vid vidtagande av resolutionsåtgärder, såvida inte resolutionsändamålen skulle uppnås effektivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i planerna.