prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — Skyldighet att särredovisa gäller inte för verksamhet vid fristående lokala och regionala järnvägsnät för persontrafik, med undantag för järnvägsföretag som står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag eller organ som också utför eller organiserar trafik på någon annan typ av järnvägsnät. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Bestämmelserna är lagtekniskt utformade på annat sätt. Kravet på järnvägsföretag som bedriver både person- och godstransporter att särredovisa är i promemorian inte begränsat till dem som bedriver offentligt finansierade persontransporter. Remissinstanserna: Transportstyrelsen upplyser att när direktiv /12/EG införlivades i järnvägslagen slogs två redovisnings- bestämmelser från direktivet samman i en paragraf, 4 kap. 1 § järnvägs- lagen, vilket resulterade i en otydlig bestämmelse. Efterson samma upp- delning består i SERA-direktivets artikel 6.1 respektive 6.3, bör bestäm- melsen nu delas upp i två paragrafer. Transportstyrelsen anser vidare att artikel 6.3 bör tolkas så att den enbart träffar företag som utför både godstransporter och sådana persontransporter som bedrivs med allmänna medel. Avslutningsvis bör det, enligt Transportstyrelsen, inte göras en hänvisning till artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning. Detta är en felskrivning i SERA-direktivet. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om särredovisning av infrastrukturförvaltning i förhållande till transportverksamhet och särredovisning av olika typer av transportverksamheter i förhållande till varandra framgår av artikel 6 i SERA-direktivet. De som berörs av bestämmelserna om särredovisning är verksamheter som avser järnvägs- transporter och förvaltningen av infrastruktur (artikel 6.1) respektive olika typer av järnvägstransporter när dessa bedrivs i samma juridiska person eller i samma koncern (artikel 6.3). Direktivet ställer i artikel 6.1 krav på att det för transportverksamhet och förvaltning av infrastruktur ska upprättas separata redovisningar, s.k. särredovisning. Offentliga medel som utbetalas till det ena av dessa två verksamhetsområden får inte överföras till det andra, för vilket de offentliga medlen inte är avsedda. Däremot ställer inte direktivet upp några krav på organisatorisk separation av dessa verksamheter. strukturförvaltaren respektive järnvägsföretaget kan, under förutsättning 2014/15:120 att ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen kan garanteras, vara i ett och samma företag. Redan genom första järnvägspaketet – rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar i dess lydelse enligt direktiv 2001/12/EG (artiklarna 4, 6 och 9) – ställdes krav på att järnvägsföre- tagen ska ha en oberoende ställning i förhållande till staten och att viss verksamhet ska redovisas separat. Bestämmelsen om särredovisning för viss verksamhet är införda i 4 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). Nytt i direktivet är däremot kravet i artikel 6.3 om att företag eller organ som utför transporttjänst i form av både gods- och persontransport ska redovisa dessa båda transporttjänster var för sig. medel till verksamhet som rör transport i allmänhetens tjänst ska dessa redovisas separat i enlighet med EU:s kollektivtrafikförordning. Allmänna medel (offentligt stöd) som har utbetalats till persontransport- tjänster får t.ex. inte överföras till verksamhet som rör andra transport- tjänster eller andra verksamheter för vilka stöden inte är ämnade. Bestämmelsen har sin utgångspunkt i unionens regler om statligt stöd och syftar till att förhindra att offentligt stöd medverkar till snedvridning av konkurrensen på marknaden. Kravet är som sagt nytt i SERA-direktivet och bestämmelsen om sär- redovisning av persontrafik från godstrafik finns inte i järnvägslagen. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i att persontrafiken på EU-nivå inte är öppen och att direktivet medger att medlemsstater skyddar viss trafik Av detta skäl bör persontrafiken också åtskiljas och redovisas separat från den öppna godstrafiken. En ny bestämmelse om detta bör således tas in i järnvägslagen. Däremot är förbudet mot att över- föra allmänna medel till en verksamhet den inte är ämnad för och kravet om separat redovisning av sådana medel inte nytt utan finns redan intagna i EU:s kollektivtrafikförordning. För att förtydliga denna bestämmelse, föreslås emellertid att en hänvisning till den aktuella bestämmelsen tas in i järnvägslagen. Transportstyrelsen har framfört invändningar mot förslaget i prome- Bestämmelserna i direktivet riktar sig till olika aktörer och redo- visningen av allmänna medel är inte helt likalydande i de båda bestäm- Transportstyrelsen anser därför att bestämmelsen bör delas upp i två paragrafer – en som handlar om den som både bedriver infrastruk- turförvaltning och transporttjänster och en som handlar om järnvägs- företag som både bedriver godstransporter och offentligt finansierade Det saknas skäl att införa krav på särredovisning för järnvägsföretag som på rent kommersiella villkor bedriver både person- Bestämmelsen i direktivet är avsedd för en marknad där persontrafiken ännu inte öppnats som den har i . Regeringen delar Transportstyrelsens uppfattning. ningsbestämmelse i 4 kap. 1 § järnvägslagen bör för att tydliggöra reglerna delas upp i två paragrafer, 4 kap. 1 och 1 a §§. Den senare, som handlar om järnvägsföretag som bedriver både gods- och persontransporter, bör endast avse de företag som bedriver allmänt finansierad trafik, t.ex. lokal och regional kollektivtrafik. Lagrådet har ifrågasatt användningen av SERA-direktivets krav på att separata resultat- och balansräkningar för bestämmelserna inte framstår som förenliga årsredovisningslagen (1995:1554). I 3 kap. 1 § årsredovisningslagen Prop. 2014/15:120 föreskrivs att balansräkningen i sammandrag ska redovisa företagets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på balans- dagen. Vidare följer av 3 kap. 2 § samma lag att resultaträkningen i sammanadrag ska redovisa företagets samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. I lag- bestämmelserna bör i likhet med vad som gäller enligt nuvarande regle- ring endast anges att verksamheterna ska särredovisas, dvs. att varje verksamhet redovisas skild från den andra. Det bör i förordning eller myndighetsföreskrifter anges vad detta krav innebär i detta sammanhang. Undantagsmöjligheter medges från bestämmelserna om särredovisning i artikel 6 i SERA-direktivet. Undantagen avser verksamhet vid lokala och regionala järnvägsnät som är fristående och enbart avsedda för person- trafik. I nuvarande lydelse av järnvägslagen undantas verksamhet vid sådana nät från hela 4 kap. Ett så generellt undantag bedöms inte längre vara möjligt. I stället bör det i 4 kap. införas en speciell undantagsregel för sådana fristående nät. Ett fristående järnvägsnät är ett nät som inte hänger ihop med det övriga järnvägsnätet. I är det endast tre nät för kollektivtrafik som faller in under beskrivningen: , och . Pendeltågstrafiken i och Pågatågen i bedrivs på det vanliga järnvägsnätet och omfattas därmed inte av undantaget. Trafiken på de tre näten för kollektivtrafik upphandlas. Om det företag som ges uppdraget att utföra trafiken även utför, eller står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag som även utför, trafik på det ”vanliga” järnvägsnätet, gäller inte undantaget från särredovisningskravet. Utöver de fristående näten för kollektivtrafik finns även ett antal fristående nät för museitrafik som skulle kunna omfattas av undantaget. I den mån sådan trafik är av endast obetydlig omfattning finns dock en särskild undantagsbestämmelse i 4 kap. 2 § första stycket järnvägslagen. 9.1.2Krav på organisatorisk och redovisningsmässig åtskillnad i vissa särskilda fall Regeringens förslag: Om en tjänsteleverantör som tillhandahåller grundläggande tjänster står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag med en dominerande ställning på den svenska marknaden för järnvägstransporttjänster, ska tjänsteleverantören och detta företag dels ha separata räkenskaper för tjänstetillhandahållandet respektive transporttjänsterna, dels organisera verksamheten så att besluts- fattandet är oberoende i förhållande till det dominerande företaget. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet, bokföring samt om krav på oberoende i fråga om organisation och beslutsfattande. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Formuleringen av såväl den materiella bestämmelsen som före- skriftsbemyndigandet är dock mindre utförligt i promemorian. 2014/15:120 Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser inte att artikel 13.3 i SERA-direktivets implementeras på rätt sätt i promemorians förslag. I promemorian anges endast att ”intäkter” ska särredovisas för transport- tjänster och tjänstetillhandahållande, vilket är alltför snävt i förhållande till skrivningarna i direktivet. Vidare tolkar Transportstyrelsen bestäm- melsen i artikel 13.3 andra stycket så att både tjänstetillhandahållaren och det företag eller organ som denne står under direkt eller indirekt kontroll av är särredovisningsskyldiga. Det föreslagna föreskriftsbemyndigandet bör också vidgas och preciseras. Skälen för regeringens förslag: För tillhandahållandet av tjänster till järnvägsföretag kräver SERA-direktivet, i vissa särskilda fall, såväl organisatorisk som redovisningsmässig åtskillnad. Således gäller enligt artikel 13.3 att en tjänsteleverantör som står under direkt eller indirekt kontroll av ett organ eller företag som är aktivt och dominerande på de nationella transporttjänstmarknader där tjänsten används ska ha en separat organisation och särredovisa sin verksamhet från den domine- rande aktörens verksamhet i övrigt. Organisationen ska vara så utformad att tjänsteleverantören står oberoende från den dominerande aktören i sin verksamhet och i sitt beslutsfattande. De som berörs av bestämmelsen kan vara såväl infrastrukturförvaltare som järnvägsföretag eller annat företag eller organ. Transportstyrelsen har framfört invändningar mot promemorians förslag, som man tycker är alltför snävt i förhållande till direktivet och därför inte kan sägas genomföra direktivet fullt ut. Det handlar först och främst om att särredovisningskravet riktar sig både till tjänsteleverantören och till det företag eller organ som man står under direkt eller indirekt kontroll av. Kraven i direktivet innebär också att hela deras räkenskaper, inklusive resultat- och balansräkningar, ska hållas åtskilda. Regeringen anser att bestämmelsen bör justeras i enlighet med Trans- portstyrelsens förslag. Tjänsteleverantören ska således inte bara i sin finansiering utan även i övrigt i sin verksamhet och i sitt beslutsfattande vara oberoende från ett järnvägsföretag eller annan organisatör av trafik. Detta oberoende behöver dock inte enligt direktivet innebära att det måste inrättas separata juridiska enheter för den aktuella tjänsteverksam- heten. För att uppfylla kravet om oberoende är det tillräckligt att det i aktuellt fall inrättas separata avdelningar inom en och samma juridiska person. Därmed får förstås att det organisatoriska oberoendet i direktivet främst syftar till att tydliggöra att beslut när det gäller tillträde inklusive tillträdesvillkor inte får fattas eller påverkas av den eller de som kan ha direkt intresse av att förhindra marknadstillträdet för en konkurrent. Bestämmelsen om krav på separata räkenskaper och organisatorisk separation för kringtjänster är ny och kräver reglering i järnvägslagen (2004:519). De tjänster som anges i p. 2 i bilaga II till SERA-direktivet överensstämmer, i allt väsentligt, med de tjänster som anges i 6 kap. 23 § andra stycket järnvägslagen, som förslås kallas ”grundläggande tjänster”. Lagrådet har när det gäller utformningen av bestämmelsen ifrågasatt användningen av orden resultat- och balansräkning, eftersom de inte framstår som förenliga med regleringen av resultat- och balansräkningar i årsredovisningslagen (jfr avsnitt 9.1.1). Regeringen delar Lagrådets bedömning. I lagbestämmelsen bör endast uppställas krav på separata räkenskaper. Vad som avses med separata räkenskaper i Prop. 2014/15:120 detta sammanhang bör preciseras på lägre föreskriftsnivå. Som Transportstyrelsen föreslagit bör det i promemorian föreslagna föreskriftsbemyndigandet vidgas och preciseras för att möjliggöra för tillsynsmyndigheten att fullt ut genomföra de krav på bokföringsskyldig- het och organisatoriskt oberoende som följer av bilaga VIII till SERA- direktivet. Det innebär att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om särredo- visningsskyldighet, bokföring samt om krav på organisatorisk separation. Med stöd av detta bemyndigande bör bl.a. bestämmelsen i artikel 6.4 i SERA-direktivet införas i förordning eller, efter vidare bemyndigande, myndighetsföreskrifter. Enligt denna bestämmelse ska bokföring göras på ett sätt som medger övervakning dels av förbudet mot överföring av allmänna medel från ett verksamhetsområde, för vilka de utbetalats, till ett annat, dels användningen av inkomster från infrastrukturavgifter och överskott från annan affärsverksamhet. Regeringens bedömning: har redan genom befintliga tillsynsbestämmelser i järnvägslagen befogenhet att utföra sådana kontroller av efterlevnaden av bestämmelserna om särredovis- ning som föreskrivs i SERA-direktivet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Har inte yttrat sig särskilt över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Vad som ska gälla beträffande tillsyn av kravet om särredovisning framgår av artikel 56.12 i SERA- Av bestämmelsen framgår bl.a. att regleringsorganet ska ha rätt att begära all relevant information och befogenhet att utföra revi- sioner eller ta initiativ till externa revisioner hos infrastrukturförvaltare, tjänsteleverantörer och, om det är relevant, järnvägsföretag för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna om särredovisning i artikel Regleringsorganet ska också ha befogenhet att begära av infrastruktur- förvaltare, tjänsteleverantörer och alla företag eller andra enheter som utför eller integrerar olika typer av järnvägstransport eller infrastruktur- förvaltning som avses i artiklarna 6.1, 6.2 och 13 att de tillhandahåller den bokföringsinformation som anges i bilaga VIII till SERA-direktivet. Bokföringen ska ha den detaljnivå som anses ”nödvändig och propor- (Transportstyrelsen) ska enligt 8 kap. 1 § järn- vägslagen (2004:519) utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. myndigheten har enligt 8 kap. 3 § rätt att av den som bedriver verksam- het som omfattas av lagen få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten har också rätt att få tillträde till anläggningar, fordon och annan materiel, områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till den verksamhet som Genom bemyndigande i 4 kap. 3 § järnvägslagen har 2014/15:120 bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om redovisningsskyldighet. Bemyn- digandet har förts vidare från regeringen till Transportstyrelsen genom 6 kap. 1 § järnvägsförordningen (2004:526). Myndigheten har också möjlighet att ange närmare krav på redovisningen, så att redovisningen kan tjäna som underlag för att övervaka redovisningskravens syften. Sådana anges till exempel i Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:36) om redovisning av järnvägsverksamhet. Transportstyrelsen har därutöver möjlighet att särskilt begära ut eller ytterligare precisera behovet av uppgifter i det enskilda fallet från de som är skyldiga att särredovisa enligt lagen. Sammanfattningsvis får Transportstyrelsen anses ha de befogenheter som krävs i SERA-direktivet. I direktivet talas visserligen om möjligheter att utföra ”revisioner”. Med detta får dock förstås kontroller av företagens bokföring. Kravet i direktivet om att tillsynsmyndigheten ska ha möjligheter att genomföra revisioner får därför redan genom befintlig reglering anses uppfyllt. När det gäller möjligheter att ta hjälp av externa revisorer handlar detta om myndighetens interna arbete och hur man väljer att organisera detta. Även om externa revisorer skulle anlitas för uppdraget, ligger myndig- hetutövningen kvar på myndigheten. Någon särskild reglering rörande revisioner bedöms därför inte erforderlig för att genomföra direktivets krav på tillsyn av redovisning och bokföring. Transportstyrelsen har således i egenskap av regleringsorgan redan tillskrivits sådan befogenhet som krävs enligt regleringen i SERA-direktivet. I direktiven på järnvägsområdet ställs krav på att det i medlemsländerna ska inrättas en rad myndigheter och organ. Det gäller bl.a. en säkerhets- myndighet, tillståndsmyndighet och ett s.k. regleringsorgan. inget som hindrar att funktionerna slås samman i en myndighet. Transportstyrelsen är i för samtliga fyra trafik- slag och fullgör på järnvägsområdet EU-uppgifterna som säkerhets- myndighet, tillståndsmyndighet och regleringsorgan. Regleringsorganets ställning, organisation och uppgifter behandlas i artikel 55–57 i SERA-direktivet. Uppgifterna gäller övervakning i frågor som rör järnvägsmarknadens funktion, som t.ex. icke-diskriminerande marknadstillträde, kapacitetstilldelning och avgiftsuttag. innehåller i huvuddrag inget nytt. Krav på inrättande av ett oberoende regleringsorgan fanns redan i första järnvägspaketet (artikel 30 i direktiv 2001/14/EG). Bland annat med anledning härav inrättades 2004 myndigheten , vars uppgifter sedermera övertagits När det gäller kraven rörande regleringsorganets ställning och organi- sation kan noteras att den svenska förvaltningsmodellen innebär fri- stående förvaltningsmyndigheter som är oberoende i sin myndighetsut- övning gentemot enskilda. Det finns ett flertal lagbestämmelser för att Prop. 2014/15:120 garantera detta oberoende. Det gäller grundlagsfästa bestämmelser om myndigheters oberoende i förhållande till andra myndigheter och i för- hållande till den politiska makten vid myndighetsutövning mot enskild eller vid tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF). Det finns också bestämmel- ser om att det vid beslut om statliga anställningar enbart ska fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (12 kap. 5 § andra stycket RF och 4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning). Domstolar och förvaltningsmyndigheter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). För att garantera denna opartiskhet finns jävsregler (11 och 12 §§ för- valtningslagen [1986:223]) och förbud mot förtroendeskadliga bisysslor m.m. (7–7 d §§ lagen om offentlig anställning). Föreskrifter om grunden för uppsägning eller avskedande av bl.a. anställda vid förvaltnings- myndigheter finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd och, för arbetstagare i verksledande ställning, även i 32 och 33 §§ lagen om offentlig anställning. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att redan genom dessa generella regleringar uppfyller flertalet av de krav på regle- ringsorganets oberoende som ställs i SERA-direktivet. Det finns dock ett par bestämmelser i direktivet som syftar till att garantera reglerings- organets oberoende i förhållande till företag och andra enheter i järn- vägsbranschen, som inte har någon motsvarighet i svensk lagstiftning. 10.2Regler för att säkerställa regleringsorganets oberoende i förhållande till järnvägsbranschen Regeringens förslag: Den befattningshavare vid tillsynsmyndigheten som ansvarar för tillsynsbeslut om marknadsregleringar (enligt artikel 56 i SERA-direktivet), ska göra en åtagande- och intresse- förklaring. I denna förklaring ska anges den direkta eller indirekta anknytning som befattningshavaren har till företag i järnvägs- branschen och som kan anses påverka hans eller hennes opartiskhet vid utförande av arbetet. En sådan befattningshavare får från det att anställningen vid tillsynsmyndigheten upphör inte utföra arbete eller inneha någon ansvarsställning på något av de företag eller någon av de enheter som omfattas av den aktuella tillsynen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Formuleringen av karensbestämmelsen har ändrats något. Remissinstanserna: konstaterar att denna typ av bestämmelser inte tidigare förekommit för myndigheter under regeringen och att det är ett främmande inslag. fattning är att karensvillkor inte bör användas på den statliga arbetsmark- naden, bl.a. eftersom det begränsar rörligheten. VTI ser regleringen som ett välkommet tillskott till den arsenal av verktyg som regeringen och i slutänden förfogar över för att säkerställa oväld i verksam- 2014/15:120 heten, samt hänvisar till en rapport i frågan (2012:1). instämmer i att det är av stor vikt att garantera regleringsorganets oberoende i förhållande till de företag man har att övervaka. domstolen noterar att det i lagtexten anges att det inte ska vara tillåtet att ”inneha någon befattning”, medan det i författningskommentaren anges att personen i fråga inte får ”påbörja en anställning”. Skälen för regeringens förslag: Även om , som framgår ovan, redan genom det generella regelverket i regeringsformen och annan lag- stiftning uppfyller de flesta krav som ställs på regleringsorganets oberoende i SERA-direktivet vad gäller myndigheten och de anställda där, så finns det ett par nyheter som kräver överväganden. specifika bestämmelser som syftar till att garantera regleringsorganets oberoende i förhållande till de företag och andra aktörer man har att Medlemsstaterna ska se till att de personer som ansvarar för beslut som fattas av regleringsorganet agerar oberoende av alla marknadsintressen kopplade till järnvägssektorn. Dessa personer ska, enligt artikel 55.3 tredje stycket, i detta syfte göra en åtagandeförklaring och en intresseförklaring, där det anges ”direkta eller indirekta intressen som kan anses inverka negativt på deras oberoende och som kan påverka deras utförande av en uppgift”. I artikel 55.3 femte stycket finns också en regel om karens. Bestämmelsen innebär att de aktuella personerna inom från avslutande av sin anställning vid myndigheten inte får utföra arbete eller inneha någon ansvarsställning på något av de reglerade före- tagen eller enheterna (tillsynsobjekten). Att införa en bestämmelse om en årlig åtagande- och intresseförklaring bedöms inte medföra några regleringsmässiga problem. uppkommer gäller vilken eller vilka befattningshavare på myndigheten som ska anses ansvariga för de aktuella besluten och därmed omfattas av Frågan behandlas i avsnittet nedan. Kravet karens efter anställningen vid tillsynsmyndigheten är något mer komplicerat att hantera. Kravet riktar sig mot en enskild befattningshavare som avslutat en anställning vid myndigheten och rör frågor om möjligheter att röra sig på arbetsmarknaden, avtalsfrihet m.m. Som konstaterar har denna typ av bestämmelse inte tidigare förekommit för myndigheter under regeringen. liknande regel i lagen (1988:1385) om riksbank, som innebär att ledamöter i direktionen efter det att ledamotens anställning upphört inte får inneha vissa typer av anställningar eller uppdrag utan fullmäktiges medgivande (3 kap. 1 §). Frågan har också diskuterats i rapporten i staten – en ESO- rapport om när politiker och tjänstemän byter sida (2012:1). konstateras att den offentliga sektorn under utvecklat närmare relationer med den privata sektorn. ökad offentlig upphandling är några inslag i denna utveckling. utbytet mellan offentlig och privat sektor i många delar är positivt, kan det leda till en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. är när anställda inom det offentliga lämnar sina anställningar och går till företag inom verksamheter som de i sina tidigare uppdrag har haft