prop · H30366 · 2015-12-09 00:00:00 — Om individen inte har några brev sparade skickar budget- och skuldrådgivaren ut en förfrågan till fordringsägare samt tar utdrag från och Upplysningscentralen (UC). Även deklarationsblanketterna kan vara till hjälp. Därefter övervägs vilket alternativ som passar bäst. Det kan vara en utmätning hos , skuldsanering eller en frivillig betalningsuppgörelse. En sådan uppgörelse kan vara lämplig om individen inte är kvalificerad för skuldsanering. Det innebär att fordringsägarna får ett förslag om att dela proportionerligt på en summa som är rimlig utifrån Inom ramen för förslaget kan det även finnas möjlighet att erbjuda ett ackord, omvänd krediteringsordning eller räntefrysning. Omvänd kreditordning innebär att kapitalet betalas före räntan. Även skuldbilden spelar in: Är det gamla eller nya skulder? Är det många eller få skulder? Vilken typ av skulder är det? Sammantaget krävs mycket administration i form av telefonsamtal, brev och e-post. kan en individ behöva hjälp med alla dessa saker. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vid en förändring av individens ekonomi krävs olika åtgärder beroende på vilken lösning som finns. Vid en skuldsanering kan en omprövning behöva göras. Det innebär ett nytt besök och att en ny blankett ska fyllas i. Vid en frivillig uppgörelse kan hela processen behöva göras om med samtliga fordringsägare. Det kan även krävas ett samtal för att söka olika medel, till exempel bostadsbidrag och a-kassa. Ett ytterligare exempel på kontakt kan vara till i syfte att individen själv ska kunna sälja sitt hus innan det blir exekutiv auktion. Enligt budget- och skuldrådgivarna har komplexiteten och omfattningen i ärendena ökat . Detta har kommit till uttryck genom att ärendena omfattar fler skulder och många smålån i förhållande till tidigare. Arbetet kräver förmåga att kunna möta individer på deras egen arena för att få dem att förstå vad som krävs, till exempel kan det vara språkliga och Det kan även vara så att vissa är i behov av att budget- och skuldrådgivaren ritar i bilder, ställer samman en enkel och strukturerad text eller att individen behöver höra samma sak . Flera roller, flera kontaktytor Rollen som budget- och skuldrådgivare innebär kontakter med ett flertal olika instanser och organisationer. Det medför även att rådgivaren måste behärska många olika roller. Figur 1 Aktörer som budget- och skuldrådgivare kan behöva kontakta Rollerna kan sammanfattas i följande punkter:175 Kunskapsbank – ha kunskaper om vilka olika regleringar som gäller, hur skuldsaneringsansökan ska fyllas i. Kontrollgivare – hjälpa hushåll att få en helhetssyn på inkomster, utgifter och skulder. Bollplank – ge opartisk rådgivning där gäldenären förutsättningslöst kan diskutera sina funderingar och tankar. Vägledare – hjälpa hushållet med konsekvensanalyser av olika alternativ givet de förutsättningar som finns. Katalysator – hjälpa hushåll att sätta igång med processen att ta kontroll över sin ekonomi. Motivationsgivare – motivera och förmå hushåll att fortsätta kämpa igenom de problem som finns, att inte ge upp. Frizon – vara en plats där hushållen slipper känna skam och slipper se sig själva med dömande ögon. Rättesnöre – kontrollera så att rätt utmätning sker, hjälpa till så att hushållet får den hjälp som man är berättigad till, till exempel glasögon och bostadsbidrag, göra en korrekt skuldförteckning. Praktisk hjälpare – vara moraliskt stöd, samt ett stöd vid samtal eller brev till fordringsägare, ge förhandlingshjälp. Samhällsvägledare – hänvisa till andra kommunala resurser till exempel socialsekreterare och familjerätt, eller till kurator och överförmyndarnämnd. Lyssnare – empati, lugna, trösta och stödja hushåll i rådgivningsrollen. Mängden ärenden hos den kommunala budget- och skuldrådgivningen påverkas av kännedomen om att sådan verksamhet finns. I konstateras att budget- och skuldrådgivarna inte tror att kommuninvånarna känner till vilken slags hjälp som finns att tillgå. Över hälften av rådgivarna () instämde lite eller inte alls i påståendet att invånarna i kommunen vet vad de kan få hjälp med av budget- och skuldrådgivningen.176 I rapporten presenterar även resultatet av en webbundersökning som riktades till allmänheten om den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Av resultatet framkommer bland annat att fyra av tio känner till att det finns en budget- och skuldrådgivning och att kännedomen är lägre bland yngre personer.177 175Kommunförbundet (2005) Rådgivning i förändring – Om budget- och skuldrådgivningens villkor, former och värde, s. 50 ff. 176Konsumentverket, rapport nr. 2014:1, s. 28. 177Konsumentverket, rapport nr. 2014:1, s. 28. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Eftersom rollen som budget- och skuldrådgivare innebär kontakter med många olika intressenter innebär det sannolikt att kännedomen om verksamheten kommer att öka. Insatser inom utbildningsområdet och den nya rådgivningstjänsten Hallå Konsument som startades är två exempel på insatser som kommer innebära utökad kännedom och fler hänvisningar till de kommunala rådgivarna. I figur 2 presenteras en bild av de aktörer som hänvisar individer till den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Figur 2 Aktörer och organisationer som påverkar och hänvisar till budget- och skuldrådgivning 2015 * Med ideella organisationer avses till exempel (Insolvens) och Kriminellas Rätt i Samhället (). I likhet med när det gäller de olika aktörer som budget- och skuldrådgivning tar kontakt med kan det konstateras att lika många eller fler aktörer hänvisar till rådgivningen. Enligt finns det dessutom en möjlighet att allt fler näringsidkare kommer att söka sig till budget- och skuldrådgivningen i framtiden.178 Detta bland annat eftersom de lagändringar som trädde i kraft innehöll lättnader för näringsidkarnas möjligheter att söka skuldsanering. Budget- och skuldrådgivning för näringsidkare ställer dock ytterligare krav på kunskap gällande exempelvis skatteregler för företag. 178 E-post från . 5.2.2Konsumentverkets stöd till budget- och skuldrådgivningen Följande avsnitt behandlar det stöd till verksamheten som och lämnar. Regeringen styr verksamhet med hjälp av lagstiftning, instruktion och regleringsbrev. Enligt skuldsaneringslagen (2006:548) ska ”stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för”.179 I propositionen utvecklas innebörden av uppgift – att i första hand tillhandahålla Verksamhetsstödet kan bestå i att utbilda, bistå med handböcker och information och även tillhandahålla ett datoriserat system för informationssökning, handläggning och statistik. Vidare ska utvärdera den kommunala verksamheten och utveckla arbetsmetoder.180 I instruktionen för regleras myndighetens uppgifter och ansvar.181 Vad gäller stöd till den kommunala budget- och skuldrådgivningen saknas dock preciserade skrivningar om hur verksamheten ska bedrivas. Dock framgår av instruktionen att myndigheten med utbildning och information ska stödja kommunernas konsumentverksamhet i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning. I begreppet konsumentverksamhet ingår enligt budget- och skuldrådgivning. anger regeringens specifika uppdrag till . I regleringsbreven –2015 finns inga specifika skrivningar som berör kommunernas budget- och skuldrådgivning. Dock har regeringen gett för att stödja kommunernas konsumentverksamhet med utbildning och information. I detta innefattas både budget- och skuldrådgivning och konsumentvägledningen. har regeringen gett dels för en förstärkt tillsyn av finansmarknaden, dels för arbete med överskuldsättningsfrågor. I regleringsbrevet anges att ska användas för samma ändamål (utan angiven beloppsdelning). Vidare har myndigheten fått i uppdrag att göra en fördjupad kartläggning och analys av den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Uppdraget redovisades till regeringen . 1792 § skuldsaneringslagen (2006:548). 2005/06:124. 181Förordning (2009:607) med instruktion för . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Utformning och prioritering av stöd har flera kanaler där behovet av stöd inom budget- och skuldrådgivare fångas upp. Det sker bland annat genom löpande dialog med yrkesföreningen, vid kurstillfällen och via kursutvärderingar samt via e-tjänsten Portalen och supporten till IT-systemet Boss. Behovet fångas också upp via omvärldsbevakning av frågor om budget- och skuldrådgivningen. Om exempelvis ändrar sina rutiner och regler för verkställighet och skuldsanering kan detta till exempel resultera i ett nytt informationsmaterial, en kurs, eller en temadag och följdändringar i IT-system. genomför utbildningsinsatser för de kommunala budget- och skuldrådgivarna. Utbildningarna är kostnadsfria och kommunerna betalar resorna till och från själva utbildningen. Exempel på utbildningar är introduktionsutbildning för nya budget- och skuldrådgivare, temadagar och e-utbildningar. Utbildningarna har delats in i olika målgruppsanpassade moduler. De nätbaserade momenten består bland annat av inspelade föreläsningar, övningsuppgifter och webbinarier i syfte att nå ut till fler. Vidare delfinansierar och medverkar i årliga utbildningsdagar, så kallade BUS-dagar (BUS – budget- och skuldrådgivning). Antalet utbildningar till dels den kommunala budget- och skuldrådgivningen, dels till konsumentvägledning har uppgått till 37 2013. fördelades de på 19 fysiska utbildningar, 9 e-utbildningar, 2 webbinarier och 7 regionala utbildningar. anser dock att begränsade resurser gör att fortsättningsutbildning och fördjupningsutbildning inte kan erbjudas i den omfattning som efterfrågas och önskas.182 har även tagit fram material till stöd för både budget- och skuldrådgivare och individer. Som exempel kan nämnas en pärm som delas ut till budget- och skuldrådgivare, vilken innehåller bland annat en omfattande beskrivning av metoden budget- och skuldrådgivning, aktuell lagstiftning samt en beskrivning av olika roller och processer. Vidare tar fram olika checklistor och processkartor som stöd i arbetet med budget- och skuldrådgivning samt informationsmaterial och olika handböcker. Syftet med framtaget material är att kommunerna ska få ett mer likriktat arbetssätt inom budget- och skuldrådgivning. 182 E-post från , årsredovisningar . Enligt propositionen till skuldsaneringslagen bör tillhandahålla ett datasystem för informationssökning, handläggning och statistik. För det ändamålet har tagit fram Boss, som är ett system för handläggningsstöd och statistikföring. Boss lanserades 2010 och ska kunna hjälpa budget- och skuldrådgivaren med att göra budgetar, skuldöversikter samt få hjälp med skuldsaneringsprocessen och ärendena. Vidare är det tänkt att rådgivaren med hjälp av Boss ska kunna föreslå lämpliga åtgärder för den enskilde och kunna producera olika statistikrapporter. Arbetet med Boss har både blivit dyrare än förväntat och kraftigt försenat. Orsaker till detta är bland annat systemets komplexitet, nya upphandlingar vilket medfört två leverantörsbyten och flera systemfel. Det har inte heller varit möjligt att få fram några statistikrapporter ur systemet sedan 2010.183 Enligt uppgift till är Boss fullt funktionellt . Ett annat verktyg som är utvecklat av är Portalen. Portalen är en samlingsplats på internet som tillhandahåller aktuell information och olika hjälpmedel som kan vara till nytta i arbetet. I Portalen är det möjligt för budget- och skuldrådgivarna att skicka frågor till experter på och . Vidare finns det möjlighet att diskutera frågor med kollegor i andra kommuner, en faktabank där alla kan dela med sig av material, en utbildningssida, processkartor över skuldsaneringsprocessen och budgetrådgivning och för uppgörelser med fordringsägare samt checklistor för att underlätta arbetet. På finns ett program för att göra en budget, den så kallade budgetkalkylen, och ett flertal privatekonomiska sidor inriktade på att beskriva olika livssituationer. träffar kontinuerligt representanter från i och i syfte att utveckla verksamheten. Tillsammans med har deltagit i en kommunpolitikerturné . Turnén har syftat till att påtala vikten av att arbeta förebyggande för att undvika överskuldsättning i olika kommuner. Efter att arbetet med kommunturnén avslutades har valt att inte fortsätta medverka i projektet på grund av avsaknad av resurser samt att strategi antas kunna ersätta de riktade insatserna (se vidare avsnitt 5.2.3). 183 Minnesanteckningar från intervju med . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har även deltagit i informationsträffar för budget- och skuldrådgivare. Myndigheten har också tagit fram en mall med tillhörande verksamhetsbeskrivning för att kommunerna ska kunna beskriva sin verksamhet för olika intressenter. är anpassad för att passa statistikrapporterna i Boss. Vidare ingår i ett myndighetsnätverk som bland annat arbetar med frågor som rör skuldsättning bland barn och unga. har även gett medel till olika utvecklingsprojekt som syftat till att utveckla och stimulera nya metoder för arbete med budget- och skuldrådgivning. publicerar en rapport som kartlägger kommunernas budget- och skuldrådgivning. Rapporten bygger på en enkätundersökning till de kommunala budget- och skuldrådgivarna. initierar även rapporter som belyser överskuldsättning och kommunernas budget- och skuldrådgivning. publicerades en rapport som utvärderar skuldsanerade personers hälsa184 och 2011 publicerades en fallbeskrivning som inkluderade en samhällsekonomisk analys av vad en överskuldsättning kostar samhället, en rapport som beskriver arbetssätt som syftar till att öka skuldsatta personers möjligheter till bättre vardagsekonomi och boende samt en rapport som beskriver budget- och skuldrådgivningens verksamhet.185 verksamhet berör den kommunala budget- och skuldrådgivningen på flera olika sätt. Detta avsnitt inriktas endast mot den del av verksamheten som direkt påverkar budget- och skuldrådgivningen. En genomgång av instruktion och regleringsbrev visar att inte har fått något uppdrag som är direkt riktat mot att stödja den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Däremot har Kronofogden i uppdrag att motverka företeelser som kan leda till överskuldsättning.186 184Konsumentverket, rapport nr. 185Konsumentverket, rapport nr. 2011:11, rapport nr. 2011:10 och rapport nr. 186Regleringsbrev för budgetåret och 2010 – 2015 avseende . Vilket stöd lämnar ? bistår den kommunala budget- och skuldrådgivningen med olika typer av insatser utan att det finns särskilda uppdrag eller regleringar för detta. En väl utvecklad budget- och skuldrådgivning kan innebära högre kvalitet på de ansökningar om skuldsanering som kommer in till myndigheten. Det innebär också bättre hjälp till dem som söker råd. Därigenom underlättas arbete och överskuldsättning kan motverkas. deltar i grundutbildning för budget- och skuldrådgivare. Omfattningen är en halv dag, en till . Vidare deltar på olika seminarier om skuldsanering och verkställighet. Seminarierna kan handla om till exempel rättsfall, ny lagstiftning, ställningstaganden från och skuldsanering för näringsidkare. Utöver deltagande vid seminarier anordnar egna regionala träffar med budget- och skuldrådgivare en gång . På träffarna avhandlas frågor som rör skuldsanering till exempel ny tillämpning av regelverk, information om nya regelverk, olika rättsfall och olika ställningstaganden. I vissa fall kan budget- och skuldrådgivarna skicka in frågor som kan diskuteras. Myndigheten medverkar även med information och nyheter inom verksamhetsområde på de så kallade BUS-dagarna.187 har och arbetat i ett samverkansprojekt för förebyggande verksamhet. Sammantaget har 45 kommuner och stadsdelar besökts . Ett av målen för projektet har varit att medvetandegöra beslutsfattare om överskuldsättning och dess effekter. Projektet har i ett senare skede gått ut på att kommunerna själva ska upprätta och implementera en plan för att motverka överskuldsättning bland kommunens invånare. Målgruppen är i första hand beslutsfattarna i kommunen. bistår kommunerna med resurser och insatser utifrån arbetet med överskuldsättning.188 anser att projektet har gett positiva effekter, bland annat i form av ökad medvetenhet och myndigheten har för avsikt att fortsätta arbetet. Vidare har projektet medfört att kommuner har uppmärksammats på skuldproblematiken och på hur många av kommunens invånare som finns i register.189 187E-postsvar från , e-post . 188Kronofogdemyndigheten, Nya kommunturnén – ett pilotprojekt. Intern rapport, daterad . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5.2.4 Matchar stödet det behov som finns? skuldsaneringsutredning konstaterar i betänkandet Ut ur skuldfällan (SOU 2013:72) att budget- och skuldrådgivarna efterlyser mer information och vidareutbildning än vad de får . Vidare framkommer önskemål om ett större utbyte av erfarenheter och nyheter på området. En annan aspekt som framkommer i utredningen är att behovet påverkas av i vilken utsträckning kommunerna prioriterar sin rådgivningsverksamhet. Något som lyfts fram är att mindre kommuner kan sakna stöd av en så kallad bastjänst190 och ha liten möjlighet till utbyte av erfarenheter mellan kollegor eftersom rådgivaren arbetar ensam. Detta påverkar förutsättningarna att uppdatera, bevara och utveckla kompetensen. Utredningen konstaterar vidare att budget- och skuldrådgivare inte alltid har möjlighet att åka på informationsträffar med andra som möter skuldsatta personer. Främsta anledningen till frånvaron uppges vara resursbrist. Utredningen lämnar ett förslag om att rådgivarnas kompetens bör förstärkas och konstaterar att det måste finnas en bastjänst av ”sådan omfattning att rådgivarna ges möjlighet att hålla sig uppdaterade inom området samt till att bevara och utveckla sin kompetens”.191 Även i betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället (SOU 2013:78) konstateras att budget- och skuldrådgivningen behöver förstärkas. Utredningen föreslår att verksamheten fortfarande ska bedrivas i regi, men att basfinansiering, kvalitetsutveckling och grunddimensionering ska vara ansvar.192 Som nämndes inledningsvis har staten sedan skuldsaneringslagen infördes fäst stor vikt vid den kommunala budget- och skuldrådgivningen. att ovan ha undersökt det konkreta stöd som statliga myndigheter lämnar till verksamheten syftar följande avsnitt till att närmare undersöka vilka förutsättningar staten har skapat för den kommunala verksamheten genom sin övergripande styrning. 190Bastjänst innebär enligt en omfattning som medför möjligheter att hålla sig uppdaterad inom området samt bevarar och utvecklar kompetensen. 191SOU 2013:72, s. 275. 192SOU 2013:78, s. 237. 5.3.1Ramarna kring budget- och skuldrådgivningen gav regeringen i uppdrag att ta fram ett underlag rörande statens styrning av kommunerna. Bakgrunden var att regeringen tidigare hade aviserat att det skulle tas fram en strategi för statens styrning av kommuner och landsting.193 I rapporten konstaterade att styrning var ett välanvänt men också mångtydigt begrepp. På ett övergripande plan kunde styrning, enligt Statskontoret, definieras som att ”någon eller något (ett styrsubjekt) försöker påverka någon eller något (ett styrobjekt) i ett visst avseende.” 194 Den statliga styrningen av kommunerna kan dock inte jämföras med den mer direkta styrningen av de statliga myndigheterna. Det kommunala självstyret sätter upp begräsningar. I regeringsformen anges att grunderna för kommunernas organisation, verksamhetsformer och för den kommunala beskattningsrätten samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas i lag.195 Detta innebär att det är staten som fastställer ramarna eller ”sätter spelreglerna och anger spelplanen” som Statskontoret uttryckte det.196 Inom ramen för arbete publicerades utredningen Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (SOU 2007:11). Utredningen innehåller bland annat en sammanställning över hur staten styr kommunerna inom ramen för regleringen i regeringsformen. Sammanställningen visar att staten styr kommunerna genom exempelvis: regler som läggs fast i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter statsbidrag och andra system som påverkar finansiering av kommunala efterkontroll i form av tillsyn och uppföljning/utvärdering.197 Följande avsnitt syftar till att närmare undersöka vilka förutsättningar staten – genom finansiering, reglering och tillsyn – har skapat för den kommunala verksamheten. När den äldre skuldsaneringslagen infördes konstaterade regeringen att kommunerna initialt skulle behöva ett visst resurstillskott.198 Regeringen anslog därför i budgetpropositionen ett engångsbelopp på 193Regeringsbeslut Fi2010/5805. 194Statskontoret, rapport nr. 2011:22, s. 24. 1958 kap. § 2 regeringsformen. 196Statskontoret, rapport nr. 2011:22, s. 25. 197SOU 2007:11, s. 167–168. 198Prop.1993/94:123, s. 185. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER till förfogande för kommunala utbildnings- och informationsinsatser i samband med skuldsaneringslagens ikraftträdande. Ytterligare ett engångsbelopp på avsattes till kompletteringsproposition. Regeringen menade att kommunerna i reformens inledningsskede skulle komma att behöva stöd i arbetet med att effektivisera och förstärka budget- och skuldrådgivningen. Enligt propositionen skulle medlen fördelas och disponeras av i samråd med och dåvarande Svenska Kommunförbundet.199 I samband med att den äldre skuldsaneringslagen 2007 ersattes av nuvarande lag konstaterade regeringen att ändringarna sammantaget inte skulle medföra några merkostnader för det allmänna. Vissa merkostnader som skulle uppstå för och skulle finansieras av besparingar inom domstolsväsendet.200 Gällande kommunerna skulle avskaffandet av egenförsöket innebära att tid frigjordes för arbetet med att stödja gäldenärer under hela skuldsaneringsprocessen, i enlighet med det nya lagförslaget. Enligt regeringen skulle kommunerna också – i rollen som borgenär – få administrativt minskade kostnader till följd av egenförsökets avskaffande.201 Propositionen innehöll således inga förslag om resursförstärkning till kommunerna. lämnade regeringen nya förslag till ändringar i skuldsaneringslagen. Gällande problemet med evighetsgäldenärer konstaterade regeringen att berörda myndigheter skulle försöka nå ut till överskuldsatta genom bättre informationsinsatser och rådgivning. Därför hade både och kommunerna förstärkts med ytterligare medel. Medlen hade enligt regeringen använts till ökade insatser från de kommunala budget- och skuldrådgivarna. Detta borde enligt regeringen kunna bidra till att fler gäldenärer fångades upp och fick vägledning.202 I propositionen angavs också att ändringarna i skuldsaneringslagen antogs leda till en ökning av antalet skuldsaneringsökningar. Därför skulle kommunerna och få ökade anslag.203 Till följd av detta höjdes anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning med från och med 2010.204 gjorde en undersökning för att ta reda på hur de extra resurserna till budget- och skuldrådgivningen hade använts. Verket kunde konstatera att en stor andel av stödet inte kommit verksamheten till 199Prop.1993/94:150, bilaga 13, s. 2. 2005/06:124, s. 68. 2005/06:124, s. 71. 202Prop.2010/11: 31, s. 18. 203Prop.2010/11:31, s. 21. 204Prop.2009/10:1 UO 25, s. 19–20. tycktes pengarna gjort nytta i de kommuner där budget- och skuldrådgivningen fått ta del av medlen.205 Tillsyn över budget- och skuldrådgivningen Enligt en tidigare skrivelse till ska tillsynsbegreppet främst användas för ”verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter”.206 I skuldsaneringslagen finns ingen bestämmelse om vilken myndighet som ansvarar för tillsyn över den kommunala budget- och skuldrådgivningen. roll handlar om att stödja och vidareutveckla – inte om att utöva kontroll och tillsyn. Frågan om tillsyn berörs inte heller i förarbetena till den äldre skuldsaneringslagen. Däremot behandlar regeringen frågan i den proposition som låg till grund för den nya skuldsaneringslagen.