prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — bullervärden besluta ett bullervillkor eller ställa krav på att verksamhets- utövaren vidtar andra försiktighetsmått. Exempelvis kan en situation uppstå där ny teknik innebär att det går att minska bullret från en verksamhet väsentligt. Vid en prövning ska prövningsmyndigheten ställa upp villkor utifrån bestämmelserna i 2 kap. , bl.a. kravet på bästa möjliga teknik. Om användning av ny teknik kan innebära lägre bulleremissioner, får prövningsmyndigheten besluta bullervillkoren i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Det bör även noteras att det kan antas bli relativt vanligt att en verksamhetsutövare i samband med prövningen av ett nytt eller ändrat tillstånd enligt önskar bullra mer än vad som har förutsatts vid planläggningen eller bygglovsprövningen av de berörda bostäderna. I sådana fall kommer den tänkta bestämmelsen inte att bli tillämplig. Inte heller kommer bestämmelsen att bli tillämplig i de fall där det i en detaljplan eller i ett bygglov saknas beräknade värden för omgivningsbuller. Om en ny verksamhet etableras i anslutning till ett befintligt bostadsområde där bullrande verksamheter inte har funnits tidigare, bör bestämmelsen således normalt inte bli tillämplig. Den tänkta regleringen begränsar således tillståndsmyndighetens handlingsutrymme i vissa specifika situationer, men innebär inte att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. generellt sätts ur spel. Därigenom kommer kravet på bästa möjliga teknik i normalfallet att gälla vid prövningen när nya verksamheter etableras. Med anledning av ovan nämnda påpekanden om att förslagen minskar incitamenten att åtgärda buller vid källan bör det också påpekas att det inte heller finns något som hindrar att buller åtgärdas på frivillig väg. I samband med att nya bostäder etableras nära en bullrande verksamhet kan t.ex. byggherren kompensera verksamhetsutövaren ekonomiskt för att denne ska kunna vidta bullerdämpande åtgärder vid källan och på det sättet möjliggöra lägre bullernivåer vid de tillkommande bostäderna. Några remissinstanser, bl.a. , länsstyrelserna i respektive , påpekar att förslaget inte tar hänsyn till lågfrekvent buller och saknar förslag på bestämmelser om sådant buller. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter understryka att de tänkta bestämmelserna om omgivningsbuller i denna proposition inte reglerar vilka nivåer för olika sorters omgivningsbuller som kan accepteras. Riktlinjer för begränsning av lågfrekvent buller finns enbart framtagna för inomhusmiljöer. Regeringen anser att det inte finns anledning att i detta sammanhang föreslå specifika bestämmelser för lågfrekvent buller. Flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och hamnar, påpekar att när nya bostäder uppförs närmare verksamheter så är det inte bara omgivningsbuller som påverkar möjligheten att förebygga olägenhet för människors hälsa utan även andra faktorer, t.ex. lukter, vibrationer och explosionsrisker. Regeringen delar denna uppfattning. Enligt regeringens mening finns det många faktorer som måste övervägas när bostäder planeras. Även om det förväntade omgivningsbullret vid närliggande bostäder kan anses vara acceptabelt i förhållande till den verksamhet som bedrivs kan det finnas andra omständigheter som medför att det inte är lämpligt att bygga bostäder närmare en verksamhet. Enligt regeringens uppfattning innebär emellertid inte denna omständighet att det skulle vara olämpligt att med särskilda bestämmelser säkerställa att prövningen av omgivningsbuller enligt samordnas med prövningen enligt PBL. Några remissinstanser, bl.a. (Mark- och ) och (mark- och miljödomstolen), framför att det är främmande för PBL-systemet att planbeskrivningen ska ges bindande verkan vid efterföljande prövning. ifrågasätter även lämpligheten i att i en detaljplan reglera frågor som får återverkningar i ett område utanför det område som detaljplanens bestämmelser är avsedda att reglera. Regeringen kan dock konstatera att redan den nuvarande regleringen i 26 kap. 9 a § innebär att planbeskrivningen ges bindande verkan genom att tillsynsmyndigheten, när det är fråga om omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad, inte får besluta om förelägganden eller förbud om det i planbeskrivningen har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden. Bestämmelsen innebär även att detaljplanen reglerar frågor som får återverkningar i ett område utanför det område som detaljplanens bestämmelser är avsedda att reglera. Därutöver kan regeringen konstatera att även PBL innehåller bestämmelser som innebär att planbeskrivningen i vissa fall får bindande verkan, t.ex. bestämmelserna att vissa avvikelser från en detaljplan kan medges, men endast om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte. Vanligtvis redovisas syftet med detaljplanen i planbeskrivningen. har förordat en modell där verksamhetens ljudalstring till omgivningen regleras snarare än ljudnivån vid en viss bostad. Regeringen delar uppfattningen att det skulle finnas fördelar om möjligheterna till ytterligare bebyggelseutveckling i närheten av en viss verksamhet kunde utläsas direkt av tillståndet. finns det betydande svårigheter att åstadkomma en sådan ordning, bl.a. till följd av att nu gällande tillstånd inte är utformade på detta sätt. En omprövning av ett befintligt tillstånd medför ofta att fler frågor aktualiseras än vad som enbart följer av intresset att åstadkomma en eller flera nya bostäder i anslutning till verksamheten. Det är inte heller säkert att verksamhetsutövaren önskar medverka i en sådan omprövning, i synnerhet om prövningen kan medföra att verksamheten kommer att omfattas av strängare villkor. Regeringen anser därför att fördelarna överväger med att den prövning som aktualiseras enligt PBL kan hållas samlad inom ramen för planläggningen eller bygglovsprövningen. Det bör också påpekas att även de lagändringar i PBL och som redan har beslutat om bygger på principen att den prövning som görs enligt PBL i huvudsak ska ligga till grund för senare tillsyn enligt . Därmed ansluter den nu tänkta modellen till systematiken i gällande rätt. Ny bestämmelse vid omprövning av tillstånd Av framgår att tillståndsmyndigheten i samband med en omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras (24 kap. 5 § femte stycket). Det finns emellertid inget som säkerställer att tillståndsmyndigheten inte fastställer villkor för verksamheten som innebär strängare krav i fråga om omgivningsbuller till följd av att nya bostäder har tillkommit i närheten av verksamheten sedan det ursprungliga tillståndet gavs, trots att bostäderna har ansetts vara lämpliga genom planläggning eller vid en bygglovsprövning enligt PBL i förhållande till det buller som verksamheten genererar. Mot denna bakgrund anser regeringen att inte i tillräcklig utsträckning skyddar verksamhetsutövaren i de fall där bostadsbebyggelse har uppförts i mer bullerutsatta lägen. Av samma skäl som tillståndsmyndighetens handlingsutrymme bör begränsas i samband med prövning av ett nytt eller ändrat tillstånd bör kompletteras med en bestämmelse så att det framgår att tillståndsmyndigheten inte får meddela skärpta villkor i fråga om omgivningsbuller vid omprövning av ett tillstånd med stöd av 24 kap. 5 § enbart på grund av att det sedan tillståndet getts eller senast ändrats har tillkommit en ny bostad i omgivningen. Även i detta fall bör den tänkta bestämmelsen förutsätta att bostaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov och att omgivningsbullret från verksamheten inte överskrider de beräknade bullervärden som har angetts i planbeskrivningen till planen eller i lovet. Den tänkta bestämmelsen syftar således till att säkerställa verksamhetsutövarens rättssäkerhet när tillstånd av olika skäl omprövas i de fall där bostadsbebyggelse etableras eller har etablerats i mer bullerutsatta lägen än vad som var fallet när tillståndet ursprungligen gavs. Det bör understrykas att den föreslagna bestämmelsen endast bör tillämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov har påbörjats eller senare, se även avsnitt 7. (mark- och miljödomstolen) framför att frågan om omprövning vanligtvis inte kommer att aktualiseras av angivna myndigheter enligt 24 kap. 7 § . Enligt domstolen torde tillståndshavaren i stället få anledning att begära omprövning enligt 24 kap. 8 § , dvs. en villkorsändring på verksamhetsutövarens initiativ. Domstolen menar att om bebyggelse tillkommer i omgivningen kring en tillståndsprövad verksamhet, uppstår direkt ett problem för tillståndshavaren att klara gällande villkor avseende buller vid bostäder. kompletterades med en bestämmelse som innebär att tillsynsmyndigheten, när det är fråga om omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad, inte får besluta om förelägganden eller förbud om det i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden (26 kap. 9 a §). I nästa avsnitt förordar regeringen vidare att kompletteras med en bestämmelse om undantag från straffansvar för otillåten miljöverksamhet som innebär att en verksamhetsutövare som bryter mot bullervillkoren i sitt tillstånd till följd av att nya bostäder har tillkommit i närheten kan göra det utan att det får några konsekvenser för verksamhetsutövaren (se avsnitt 5.2). Enligt regeringens uppfattning utgör det således inget reellt problem att verksamhetsutövaren i formell mening överskrider ett sådant villkor avseende omgivningsbuller som kan finnas i det tillstånd som gäller för verksamheten, så länge verksamheten inte överskrider de nivåer som prövats lämpliga vid planläggning eller bygglovsprövning enligt PBL. Av denna anledning bedömer regeringen att det inte finns motiv för att belasta tillståndsmyndigheterna och verksamhetsutövarna med en rättsordning där tillstånd behöver omprövas så fort ny bebyggelse uppförs som innebär att villkoren om omgivningsbuller överskrids. i tillstyrker i princip förslaget men menar att den föreslagna utformningen av bestämmelsen inte täcker syftet med lagändringen. menar att det som verksamhetsutövaren har att oroa sig för när nya bostadshus uppförs inte är att villkoren skärps utan att tillståndsmyndigheten beslutar om att verksamheten måste vidta ytterligare åtgärder för att klara ett befintligt villkor. Regeringen anser emellertid att denna situation inte bör kunna uppstå till följd av bestämmelsen i 26 kap. 9 a § som trädde i kraft , eftersom tillsynsmyndigheten inte får besluta om förelägganden eller förbud, när det är fråga om omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad, förutsatt att det i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden. Det finns enligt regeringens uppfattning även skäl att framhålla att det framgår av förslaget i promemorian att med uttrycket ”skärpta villkor” avses en skärpning i förhållande till befintliga villkor i tillståndet, dvs. såväl lägre bullervärden som villkor som innebär att tillståndshavaren måste vidta åtgärder. Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian och delar därför inte de farhågor som ger uttryck för. Bestämmelser om synnerliga skäl med hänsyn till de boendes hälsa Trots det som anförs ovan går det inte att utesluta att de bedömningar och beräkningar som görs vid planläggningen respektive bygglovsprövningen kan bli felaktiga och att ett sådant fel i värsta fall kan leda till risk för påverkan på människors hälsa. I de fall det anges bullervärden i en planbeskrivning till en detaljplan eller i ett lovärende som är så höga att de kan leda till olägenhet för människors hälsa kan det vara olämpligt att den bedömning som har gjorts vid planläggning eller vid bygglovsprövningen är bindande för den prövning som ska ske enligt , vilket bl.a. påpekats av . Regeringen föreslår därför att det även införs en bestämmelse om undantag från förbudet att meddela villkor som innebär strängare krav för vissa speciella situationer, nämligen om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för sådana villkor. Valet av uttrycket synnerliga skäl innebär att tillämpningen av undantagsbestämmelsen avses bli restriktiv. Det kan t.ex. vara fråga om att det har framkommit en väsentlig felaktighet i den bullerberäkning eller de på beräkningen grundade antaganden eller bedömningar, som har utgjort underlag för planbeskrivningen eller bygglovet. De på beräkningen grundade antagandena kan exempelvis ha blivit inaktuella på grund av omständigheter som kommunen rimligen inte kunde känna till i samband med beslutet om detaljplanen eller bygglovet. För att det i en sådan situation ska anses finnas synnerliga skäl bör felaktigheten kunna anses medföra en betydande olägenhet för de boendes hälsa trots att verksamheten håller sig inom de beräknade bullervärdena. Även andra situationer eller omständigheter, som inte var kända för bullerberäkningen och som leder till att bullernivåerna blir så höga att de kan leda till betydande olägenhet för de boendes hälsa, ska kunna rymmas inom begreppet synnerliga skäl. Det är således en samlad bedömning, om än med restriktivitet, som får göras för att avgöra om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl. Flera remissinstanser har lämnat synpunkter på förslaget att införa en bestämmelse om synnerliga skäl. Vissa företrädare för verksamhetsutövarna, t.ex. IKEM och hamnar, menar att bestämmelsen öppnar upp för många situationer, särskilt , och att förslaget därför inte innebär att verksamhetsutövares rättssäkerhet är tryggad. Andra remissinstanser menar tvärtom att ”synnerliga skäl” borde kunna omfatta fler situationer än vad anges i förslaget, t.ex. menar i att bestämmelsen bör breddas till att omfatta barn och äldre. Regeringen anser att behovet av att å ena sidan skydda människors hälsa, i de fall där felaktigheter vid planläggningen eller bygglovsprövningen leder till risk för påverkan på människors hälsa, måste vägas mot behovet av att å andra sidan skydda verksamhetsutövares rättssäkerhet då nya bostäder byggs. Mot den bakgrunden är det, enligt regeringens uppfattning, rimligt att införa en bestämmelse om synnerliga skäl i syfte att skydda människors hälsa i den angivna situationen. Det bör dock upprepas att uttrycket synnerliga skäl innebär att det aktuella undantaget ska användas mycket restriktivt. En verksamhetsutövare mot vilken skärpta villkor riktas med anledning av olägenheter som beror på att en kommun har gjort fel eller agerat försumligt vid planläggningen bör å sin sida kunna rikta krav om skadestånd mot kommunen med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Komplementbostadshus som kan byggas utan krav på bygglov Efter förslag i propositionen Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128) har en ny bestämmelse införts i 2 kap. 6 a § PBL. Bestämmelsen ställer krav på nya bostäder avseende lokalisering, utformning och placering med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. Vidare har, efter förslag i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127), en ny bestämmelse om s.k. komplementbostadshus som kan byggas utan bygglov införts i 9 kap. 4 a § PBL. Ett sådant komplementbostadshus undantas från de krav som framgår av bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL. I promemorian föreslås att det i likhet med tillsynsbestämmelsen i 26 kap. 9 a § bör föreskrivas att ett sådant komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § PBL aldrig får föranleda villkor i fråga om omgivningsbuller i samband med prövning av nytt eller ändrat tillstånd. Av samma skäl bör ett sådant hus inte heller få föranleda skärpta villkor i fråga om omgivningsbuller i samband med omprövning av befintliga tillstånd. Syftet med de tänkta bestämmelserna är att säkerställa verksamhetsutövarnas rättssäkerhet. Några remissinstanser, bl.a. kommun och SP, anser att förslagen riskerar att leda till att de som bor i sådana hus får dåliga boendemiljöer avseende omgivningsbuller. Enligt regeringens uppfattning kan det inte uteslutas att de nya komplementbostadshusen placeras i lägen som är olämpliga med hänsyn till förebyggandet av olägenheter för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. Förslagets inverkan på människors hälsa begränsas dock av det faktum att komplementbostadshusen omfattas av samma krav i fråga om inomhusbuller som andra bostadshus. Om det framkommer att det bullrar mer inomhus än vad som tillåts enligt före- skrifterna i byggregler, kan i vissa fall förelägga fastighetsägaren att vidta åtgärder så att kraven uppfylls (11 kap. 20 § PBL). Denna möjlighet påverkas inte av de nu föreslagna reglerna. ställer sig frågande till om det enligt 1 kap. 1 § är möjligt att undanta komplementbostäder från eventuella villkor som kan anses erforderliga utifrån ett hälsoperspektiv i en tillståndsprövning av en flygplatsverksamhet. Bolaget påpekar också att komplementbostäder inom en flygplats influensområde för buller kommer att få en påverkan i tillståndsprövningen, eftersom villkorsprövningen enbart är en del av tillståndsprövningen. Bland annat framförs att antalet boende i flygplatsens närhet också har betydelse för själva tillåtligheten av flygplatsverksamheten och den lokaliseringsprövning som alltid ska göras enligt 2 kap. 6 § . Mot denna bakgrund förordar i stället att ett undantag från bygglovsbefrielsen – likt undantaget i 9 kap. 4 d § PBL för militära flygplatser – införs i PBL för civila flygplatser som är av riksintresse enligt 3 kap. 8 § . Regeringens bedömning är att även om Swedavia AB:s påpekanden är korrekta i sak så har regeringen svårt att se att uppförda komplementbostadshus i praktiken kan få någon beaktansvärd betydelse för flygplatsernas verksamhet i och med de tänkta lagändringar som redovisas i denna proposition. Som tidigare påpekats får ett komplementbostadshus endast uppföras på tomter som redan har bygglov och är bebyggda. Huruvida det mera allmänt finns skäl att se över bestämmelserna i om komplementbostadshus i förhållande till flygplatser får prövas i annat sammanhang. Regeringen anser därför att det är angeläget att verksamhetsutövare skyddas från villkorsskärpningar som föranleds av uppförandet av s.k. komplementbostadshus och att riskerna för att förslagen ska leda till olägenhet för människors hälsa är begränsade. De föreslagna bestämmelserna om komplementbostadshus bör följaktligen behållas. Bestämmelserna finns i 16 kap. 2 b § och 24 kap. 5 a § . 5.2 Ett undantag från straffansvaret för otillåten . 2014/15:122 miljöverksamhet bör införas i fråga om Regeringens förslag: Det ska införas ett undantag från straffansvaret för otillåten miljöverksamhet i de fall en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med ett bullervillkor som angetts i ett sådant tillstånd eller beslut som avses i 29 kap. 4 § första stycket 2 . Undantaget ska gälla om byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt , det i planbeskrivningen eller i bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden, och beräkningen av bullervärdena har gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I förhållande till promemorians förslag har den aktuella bestämmelsen förtydligats i fråga om vilka situationer som undantaget ska träffa. Vidare har bestämmelsen ändrats språkligt. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva till förslaget eller har inget att invända mot det, bl.a. , , , , , Transportstyrelsen, flera kommuner och länsstyrelser, Kungl. Tekniska högskolan, (juridiska fakulteten), Kommuner och Landsting (SKL), , , , , Innovations- och kemiindustrierna i , , , Skogsindustrierna, Svensk vindenergi, Byggindustrier, Trä- och Möbelföretagen samt . Några av de remissinstanser som har yttrat sig avstyrker förslaget då de anser att förslaget försvårar eller omöjliggör rimliga åtgärder för boendes hälsa och välbefinnande, bl.a. , , (och miljömedicin, CAMM) och SP (). CAMM framhåller att med de förändringar som föreslås i regelverket prioriteras verksamhetsutövares rättssäkerhet högre i förhållande till enskilda individers livsvillkor och påpekar att detta står i konflikt med miljömålet ”God bebyggd miljö”. SP menar att förslaget åsidosätter möjligheten att åtgärda buller vid källan. ställer sig positiv till att reglerna för buller samordnas mellan (2010:900), förkortad PBL, och men anser att förslaget strider mot principer. Kommunen anser att den föreslagna ändringen skulle medföra att miljötillståndens tyngd och betydelse minskar. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Som har nämnts i avsnitt 5.1 har beslutat att förbättra sam- ordningen mellan de regelverk som gäller för planering och byggande respektive tillsyn i fråga om buller till följd av förslagen i propositionen Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128). Lagändringarna trädde i kraft . Avsikten är att buller som har godtagits i ett ärende enligt PBL som huvudregel inte ska få leda till senare ingripanden med stöd av . Bland annat har en ny bestämmelse införts i med innebörden att en tillsynsmyndighet inte får besluta om förelägganden eller förbud när det gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad om det i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet enligt PBL har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden (26 kap. 9 a §). Även om samordningen mellan regelverken nu förbättrats är det fortfarande möjligt att godta nya bostäder enligt PBL, trots att det buller som uppstår vid bostäderna är högre än vad som anges i de villkor som gäller för verksamheten enligt ett tillstånd eller beslut enligt . Uppförandet av nya bostäder kan alltså leda till att en verksamhetutövare inte längre följer de villkor eller bestämmelser som framgår av tillståndet. Om en innehavare av ett tillstånd, med uppsåt eller oaktsamhet, bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet, kan tillståndshavaren dömas för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst (29 kap. 4 § ). Av 26 kap. 2 § framgår vidare att den myndighet som har tillsyn över verksamheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. Mot denna bakgrund framfördes i propositionen att det finns skäl att överväga ett undantag från nämnda straffbestämmelse för de fall då en verksamhetsutövare överskrider bullervillkoret men följer det bullervärde som har angetts i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet (prop. 2013/14:128 s. 60 f.). I ett tillstånd eller beslut enligt är ett bullervillkor ofta utformat på så sätt att bullret inte får överskrida en viss nivå vid den mest bullerutsatta bostaden. Om en kommun medger nya bostäder genom ett bygglov eller en detaljplan, i anslutning till en bullrande verksamhet, finns risk för att bullret vid vissa bostäder kommer att bli högre än vad som har varit fallet, t.ex. i de fall där de nya bostäderna ligger närmare den bullrande verksamheten än vad befintliga bostäder gör. Verksamhetsutövaren kan således få svårare att klara de krav som gäller enligt de beslutade villkoren för verksamheten om kommunen medger nya bostäder i närheten av verksamheten med stöd av PBL. Det är enligt regeringens uppfattning inte lämpligt att en verksamhetsutövare riskerar påföljder eller inskränkningar i verksamheten till följd av att förutsättningarna i omgivningen ändras, åtminstone inte i de fall där de ändrade förutsättningarna har godtagits vid en prövning enligt PBL.