prop · H20399 · 2015-04-15 00:00:00 — Utgiftstakets nivåer för det första och andra året är redan fastställda av och justeras endast om det finns tekniska skäl. Om det i enstaka fall är aktuellt att ändra redan fastställda nivåer av andra skäl lämnas förslag om detta i budgetpropositionen, om ändringarna avser kommande år, eller i en proposition om ändringar i statens budget, om ändringen avser innevarande år. Tabell 4.1 Finanspolitiskt motiverade höjningar av utgiftstakets nivåer –2017 Förslag till utgiftstak för staten 2014/15:FiU1 s. 132, rskr. 2014/15:29. Källa: Egna beräkningar. Som redovisats i avsnitt 3 bedömer regeringen att det finns skäl att lämna mer omfattande förslag till ändringar i budgeten än normalt. Utgångspunkten för de förslag som lämnas i denna proposition är den inriktning av den ekonomiska politiken som regeringen redovisade i budgetpropositionen . Ett betydande antal av de förslag som lämnas i denna proposition har budgetkonsekvenser även för åren efter 2015. För dessa förslag redovisar regeringen de bedömda offentligfinansiella effekterna för perioden –2018. beslutar , som ovan anförts, normalt om utgiftstak i samband med att den behandlar budget- propositionen. Den unika situation som har uppstått genom att avvisade regeringens förslag till budget och nivåer på utgiftstaket –2017 innebär att fastställda utgiftstak inte ger utrymme för den finanspolitik som regeringen vill föra. Tillsammans med de medelfristiga budgeteffekter som förslagen i denna proposition innebär, motiverar det att beslut om reviderade nivåer för utgiftstaket och 2017 fattas redan i samband med att behandlar förslagen i denna proposition. I annat fall skulle en motstridighet uppstå mellan de medelfristiga budget- konsekvenserna av regeringens nu föreslagna budgetpolitik och de utgiftstak som har beslutat om . Vidare efterlevs på detta sätt de centrala principer som den svenska budgetprocessen vilar på och som utgiftstaket ger uttryck för. Den ena principen är en beslutsordning uppifrån och ned där de totala utgifterna beslutas före delarna, vilket leder till att utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme. Den andra principen är ett medelfristigt perspektiv. Utgiftstaket fastställs för det tredje tillkommande året för att beslutet om begränsningen av de totala utgifterna för ett visst år tidsmässigt ska skiljas från beslutet om de faktiska utgifterna för . Det ger förutsättningar för att diskussionen om hur stort utrymmet för statliga utgifter är kan frigöras från diskussionen om vilka utgifter som är nödvändiga eller angelägna. En meningsfull utgiftsbegränsning måste på ett eller annat sätt utgå från ekonomins funktionssätt och ett skatteuttag som upplevs som godtagbart. Den medelfristiga principen värnas på bästa möjliga sätt om , dvs. i samband med denna proposition, fattar beslut om nya nivåer på utgiftstaket. Regeringen anser mot denna bakgrund att bör ändra de beslutade nivåerna för utgiftstaket –2017. Utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, bör därvid av finanspolitiska skäl fastställas till , och . Ändringar avseende statens inkomster 5 Ändringar avseende statens inkomster I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till ändringar avseende statens inkomster . ekonomiska vårproposition finns en sammanställning av de offentligfinansiella effekterna av de skatte- och avgiftsförändringar som föreslås i denna proposition (prop. 2014/15:100 avsnitt 6.1). beslutade i samband med riksdagsbehandlingen av budget- propositionen (prop. 2014/15:1) att in- hämta Lagrådets yttrande över bl.a. det lag- förslag rörande slopad skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete som finns i bilaga 1, avsnitt 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 1, avsnitt 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens 5.1Skattereduktion för hjälp med lagförslag har vissa förändringar gjorts i ikraft- läxor och annat skolarbete 5.1.1Ärendet och dess beredning Inom har promemorian Vissa inkomstskatte- och socialavgiftsfrågor inför budgetpropositionen tagits fram (dnr Fi2014/3347). En sammanfattning av pro- memorians förslag finns i bilaga 1, avsnitt 1. Promemorian har remitterats och innehåller bl.a. förslag om att slopa RUT-avdragets bestäm- melse om skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete. Promemorians lagförslag i denna del finns i bilaga 1, avsnitt 2. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 1, av- snitt 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Fi2014/3347). Regeringen föreslog i budgetpropositionen att RUT-avdragets bestämmelse om skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete skulle slopas (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.6.3). beslutade dock att avslå förslaget (bet. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29). Regeringen anser alltjämt att förslaget bör genomföras. I detta avsnitt behandlas därför förslaget. trädande- och övergångsbestämmelserna. trädde skattereduktionen för hushållsarbete, det s.k. RUT-avdraget, i kraft. RUT-avdrag ges för vissa särskilt angivna arbe- ten. Av förarbetena till RUT-avdraget framgår att vad som i första hand bör omfattas av skattereduktionen är sådana tjänster som hör till vad som kan benämnas hushållsarbetets kärn- områden (prop. 2006/07:94 s. 41). Ett sådant arbete är enligt 67 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229) barnpassning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden. När reglerna om skattereduktion för hushålls- arbete infördes anfördes i förarbetena avseende barnpassning att i de fall en barnvakt hjälper barnet med läxor eller annat skolarbete bör det omfattas av skattereduktionen, eftersom hjälp med skolarbetet har ett nära samband med själva barnpassningen (prop. 2006/07:94 s. 43). infördes en särskild bestämmelse om att skattereduktionen för hushållsarbete ska omfatta hjälp med läxor och annat skolarbete till elever i skolformer som avses i 10–13, 15 och 18 kap. samt 24 kap. 2–7 §§ skollagen (2010:800), när hjälpen utförs i eller i nära anslutning till bostaden. undervisning är inte avsedd att omfattas av bestämmelsen om skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete (prop. 2012/13:14 s. 7) och var inte heller tidigare avsedd att omfattas av bestämmel- sen om skattereduktion för barnpassning (se prop. 2006/07:94 s. 43). ökat behov av läxhjälp kan vara ett tecken på brister i skolans förmåga att leva upp till skol- lagens krav att ge elever förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Resurser som satsas på skolan bör därför enligt syfta till att alla elever får den undervisning de har rätt till, bättre resultat och ökad likvärdighet. Arbetsförmedlingen anför att om förslaget imple- menteras är det sannolikt att denna tjänstemark- nad kommer att minska betydligt. Arbetsför- medlingen anser att det är svårt att bedöma vilka 5.1.3Slopad skattereduktion för hjälp sysselsättningskonsekvenser reduktionen med- med läxor och annat skolarbete för eftersom publicerad branschstatistik över Regeringens förslag: Den särskilda bestämmelsen om skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete slopas. Bestämmelsen om skattereduktion för barnpassning ändras så att den endast omfattar barnpassning som inte mer än i ringa omfattning innefattar hjälp med läxor och annat skolarbete. Ändringen träder i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att ändringen skulle träda i kraft . Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. anser att det är skolans ansvar att se till att eleverna har tillgång till hjälp- och stödundervis- ning, men att det finns risk att de ökade intäkter som redovisas i promemorian uteblir på grund av kontrollsvårigheter och fusk. anser att läxhjälp och under- visningsstöd ska vara en integrerad del av skolans verksamhet och omfatta alla elever. Förvaltnings- rätten i anser att uttrycket ”ringa omfattning” i vart fall initialt kan medföra tolk- ningssvårigheter, eftersom det i viss mån får anses oklart på vilka omständigheter bedöm- ningen ska grundas. anför att vissa gränsdragnings- och kontrollproblem kan upp- komma mot bakgrund av att företag på markna- den erbjuder både barnpassning och läxhjälp. För att undvika gränsdragningsproblem bör lag- texten, enligt verket, förtydligas t.ex. genom att ange att läxläsning inte alls får ingå i barnpass- ning. () anser att till- gång till läxhjälp kan vara positivt, men att ett sysselsättningen saknas, men anför att uppgifter tyder på att det främst är studenter från universi- tet/högskolor som har anställningar i branschen och därför kommer att drabbas om denna tjänstemarknad reduceras. Det finns därmed enligt Arbetsförmedlingen en risk för att ung- domsarbetslösheten ökar om förslaget genom- förs. ningspolitisk utvärdering (IFAU) anför att det, så vitt institutet vet, saknas tillförlitlig forskning som utvärderar effektiviteten i denna typ av sub- ventioner. Det finns enligt IFAU också en viktig fördelningspolitisk aspekt av denna fråga, efter- som användandet av RUT-avdraget är större i inkomstfördelningens övre regioner. Företagarna anser att förslaget har ett tydligt negativt signal- värde. Läxhjälpsföretagen skulle enligt organisa- tionen behöva mer än dubbla sina priser för att täcka in ökade socialavgifter för sin (unga) per- sonal och slopat RUT-avdrag för kunderna, vilket vore att effektivt ta bort förutsättningarna för en ny bransch. (My Academy) anser att förslaget inte har föregåtts av någon ordentlig utredning kring vilka effekter skattereduktionen fått på skolresultaten och att det inte heller presenteras något alternativt läx- hjälpsstöd för elever som har råd med läx- hjälp endast tack vare RUT-avdraget. My Academy uppskattar att över 3 000 unga vuxna jobbar som läxhjälpare samt anför att förslaget inte föregåtts av en konsekvensanalys av de anställda i branschen och att det inte finns några uppskattningar av hur många arbetstillfällen som skulle försvinna med förslaget. De föreslagna nya definitionerna är vidare, enligt företaget, fortsatt otydliga och svårtolkade vilket gör att läxhjälpsaktörer sannolikt kommer fortsätta att utmana regelverket. Det bör enligt My Academy definieras tydligare vad som menas med att aktörer får tillhandahålla läxhjälp i ”ringa omfatt- Näringslivets Skattedelegation, vars remiss- yttrande hänvisar till, och anser att förslaget kan väntas öka svartarbetet och leda till sämre effek- tivitet och undervisningskvalitet för dagens ung- domar, då det försämrar förutsättningarna för professionella företag i en framväxande bransch. Regelverkens förutsebarhet försämras också enligt organisationerna, vilket är negativt för viljan att starta och driva företag. De anför vidare att det ur ett fördelningspolitiskt perspektiv kan noteras att de kostnadsfördyringar för läxhjälp som förslaget innebär, kommer att medföra att endast familjer med mycket höga inkomster har råd att fortsätta anlita läxhjälp. och anser att remisstidens längd inte uppfyller rege- ringsformens krav på beredning av lagförslag. Skälen för regeringens förslag: Elevers möjlighet att få hjälp med läxor bör inte vara beroende av om de har föräldrar som har möjlig- het att hjälpa dem eller betalningsförmåga för att köpa läxhjälp. Skolan ska vara sammanhållen och likvärdig. Detta kommer bl.a. till uttryck i 1 kap. 4 § skollagen (2010:800), som anger att en strä- van ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. För att förbättra likvärdigheten och öka möjlig- heterna för fler elever att utvecklas så mycket som möjligt har medel avsatts för en ökad sats- ning på hjälp med läxor och annat skolarbete för elever i , vid sidan av den ordinarie undervisningstiden. Vidare genomförs en ut- byggnad av sommar- och lovskolan för elever i årskurserna 6–9 och i gymnasieskolan som riske- rar att inte klara kunskapskraven. Mot denna bakgrund bör den särskilda bestämmelsen om skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete slopas. För att skatte- reduktion för mer renodlad sådan hjälp inte åter ska ges inom ramen för barnpassning bör sam- tidigt bestämmelsen om skattereduktion för barnpassning ändras. Att, som före- slagit, helt utesluta hjälp med läxor och annat skolarbete kan dock leda till gränsdragnings- problem när det gäller vilka moment som en barnvakt kan utföra vid ett barnpassningstillfälle. En förutsättning för rätt till skattereduktion för barnpassning bör därför vara att barnpassningen inte mer än i ringa omfattning innefattar hjälp med läxor och annat skolarbete. Förvaltningsrätten i har anfört att det i viss mån får anses oklart på vilka omstän- digheter bedömningen ska grundas medan har anfört att förslaget är otydligt och svårtolkat och att det bör definieras tydligare vad som menas med att läxhjälp får tillhandahållas i ”ringa omfattning”. Med ”läxor och annat skolarbete” avses i detta sammanhang, precis som tidigare i den särskilda bestämmelsen om skattereduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete, sådant skolarbete som hänför sig till läroplaner, kursplaner och ämnesplaner (se prop. 2012/13:14 s. 7). undervisning omfattas, som framgår av avsnitt 5.1.2, inte över huvud taget av skattereduktionen för barnpass- ning. Med ”ringa” avses enligt terminologin i inkomstskattelagen (1999:1229) ca 5–(prop. 1999/2000:2, del 1, s. 504). Flera remissinstanser, däribland Företagarna, Näringslivets Skattedelegation och , har synpunkter på förslagets effekter för läxhjälpsbranschen. Dessa syn- punkter behandlas i konsekvensanalysen i avsnitt 5.1.4. När det gäller beredningskravet anser rege- ringen, i motsats till vad och anfört, att det är uppfyllt. Tidsbrist efter ett val utgör en sådan omständighet som tillåts påverka remissti- dens längd (se bet. 2008/09:KU10). Förslaget föranleder ändringar i 67 kap. 13 § inkomstskattelagen, se avsnitt 2.8. Slopad skattereduktion för läxhjälp och annat skolarbete beräknas öka skatteintäkterna med 2015 och därefter med . Då det inte är möjligt att exakt beräkna hur stor andel av den totala skattereduktionen som avser hjälp med läxor och annat skolarbete, base- ras bedömningen av effekten på en uppskattning av läxhjälpsbranschens omsättning 2015. Slopan- det av skattereduktionen för hjälp med läxor och annat skolarbete innebär sannolikt att tjänsterna riktade till gymnasieelever exkluderas från reduktionen samt att antalet tjänster som riktas till högstadieelever begränsas. Beräkningarna baseras därför även på uppskattningar av hur stor del av företagens omsättning som tillfaller olika åldersgrupper. Effekter för myndigheter och företag Förslaget innebär att de företag som erbjuder tjänster som är inriktade på hjälp med läxor och annat skolarbete inte kommer att kunna utföra sådana tjänster inom ramen för systemet med skattereduktion för hushålls- arbete. Ett alternativ vore att helt exkludera hjälp med läxor och annat skolarbete från systemet genom att utesluta sådan hjälp ur skattereduk- tionen för barnpassning. En sådan ändring har emellertid bedömts vara mindre lämplig, efter- som den skulle ge upphov till gränsdragnings- problem kring vad en barnvakt kan ägna sig åt inom ramen för skattereduktionen och därmed påverka även de företag som erbjuder barnpass- ningstjänster utan särskild inriktning på hjälp med läxor och annat skolarbete. Företagarna har anfört att förslaget bidrar till att ta bort förutsättningarna för läxhjälps- branschen. Näringslivets Skattedelegation, vars remissyttrande hänvisar till, och har också uttryckt farhågor för branschen med anledning av försla- get. Läxhjälpsbranschen fanns i viss utsträckning redan innan skattereduktion gavs för barnpass- ning och sedermera uttryckligen för hjälp med läxor och annat skolarbete. Köparnas kännedom om dessa tjänster får dessutom antas ha ökat sedan skattereduktionens införande. Det bör således alltjämt finnas en marknad för hjälp med läxor och annat skolarbete även utan en skatte- reduktion till köparna av sådana tjänster. Det får dock förutsättas att antalet köpare och antalet köpta tjänster, och därmed företagens omsätt- ning, kommer att minska i förhållande till nuva- rande volymer. Det saknas statistik om det totala antalet företag som är verksamma inom läx- hjälpsbranschen. Branschen domineras av två större aktörer som tillsammans står för av den totala omsättningen, men det finns även ett antal mindre företag som erbjuder hjälp med läxor och annat skolarbete. Förslaget torde särskilt påverka de mindre företagen, sär- skilt sådana som befinner sig i ett uppstarts- skede. Förslaget kan i viss mån försämra konkurren- sen för företag inom läxhjälpsbranschen i för- hållande till företag som erbjuder barnpassnings- tjänster utan särskild inriktning på hjälp med läxor och annat skolarbete. I den utsträckning som de tjänster som berörda företag tillhandahåller exkluderas ur skattereduktionen för hushållsarbete minskar den administrativa börda som tillämp- ning av den s.k. fakturamodellen för skatte- reduktionen innebär. Tidsbesparingen för detta kan uppskattas med utgångspunkt i Tillväxt- verkets databas . I databasen anges tids- åtgången för exempelvis lämnande av uppgifter om fulla arbetsgivaravgifter och tidsåtgången för lämnande av information om sammanlagda avgifter till i genomsnitt en minut per tillfälle. Mot bakgrund av detta uppskattas tidsbesparingen till per köp, under förutsättning att företagens uppgifts- hantering är anpassad till uppgiftslämnandet. Kostnadsbesparingen per köp beräknas då till ca (vid en genomsnittlig timlön för administratören på enligt uppgif- terna i ). behöver göra vissa system- anpassningar samt ändra blanketter och informa- tionsmaterial. Eventuella tillkommande utgifter för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna eller arbetsbördan för de allmänna förvaltnings- domstolarna. Förslaget innebär att de personer som köper tjänster som är inriktade på hjälp med läxor och annat skolarbete inte kommer att kunna köpa sådana tjänster inom ramen för systemet med skattereduktion för hushålls- arbete. Det finns ingen statistik som indikerar hur många personer som köper renodlad läxhjälp. I och och och (2011:1) uppgick andelen som köpte barnpassning eller läxhjälp till av samtliga intervjuade köpare av RUT-tjänster. har läxhjälps- branschen växt och antalet personer som använder RUT-avdrag för läxhjälp torde vara betydligt större . En del av de som köper läxhjälp inom ramen för RUT-avdraget kommer sannolikt att fortsätta köpa dessa tjänster även utan en skattereduktion, medan andra helt eller delvis kommer att sluta köpa tjänsterna. Antalet köpare och antalet köpta tjänster antas minska i förhållande till nuvarande volymer. Det är inte känt i vilken utsträckning läxhjälp köptes svart innan RUT-avdraget infördes. I en rapport från (2011:1) uppger köpare av städ- respektive trädgårdstjänster att de skulle börja köpa svart i 8 respektive 5 pro- cent av fallen om RUT-avdraget avskaffades, vilket bedömdes kunna vara en underskattning. Det är troligt att svartarbetet, även inom läx- hjälp, skulle öka bland dem som fortsätter köpa tjänsterna vid ett slopande av avdraget, men i vilken omfattning är oklart. Den totala effekten på svartarbete i ekonomin bedöms dock vara begränsad då reduktionen för läxhjälp och annat skolarbete utgör ett relativt litet belopp. Det saknas statistik över antalet pojkar respek- tive flickor som får hjälp med läxor genom RUT-avdraget för läxhjälp samt över köns- fördelningen bland dem som arbetar som läx- hjälpare. Vad gäller den tid föräldrar lägger på hjälp med läxor indikerar SCB:s tidsanvänd- ningsundersökning att kvinnor spenderar något mer tid på läxhjälp än män. I undersökningen 2000/01, innan införandet av RUT-avdraget, spenderade sammanboende män med barn i genomsnitt på läxhjälp medan kvinnor i samma situation spenderade . I undersökningen 2010/11, efter in- förandet av RUT-avdraget, var samma uppgifter för män och för kvinnor. Det är dock inte möjligt att säga hur fördel- ningen av läxhjälp ser ut i de familjer som använ- der RUT-avdraget för läxhjälp, och inte heller om denna fördelning påverkats av den särskilda bestämmelsen om att hjälp med läxor och annat skolarbete skulle ingå i RUT-avdraget. Tids- användningsstudierna indikerar att kvinnor eventuellt kan påverkas något mer än män. har efterlyst en konsekvensanalys avseende de anställda och antalet anställningar medan Arbetsförmedlingen har anfört att det finns en risk för att ungdoms- arbetslösheten ökar om förslaget genomförs. Många av dem som arbetar som läxhjälpare är högskolestudenter. Detta är en grupp som generellt sett har god anknytning till arbets- marknaden. En ökad sysselsättning i läxhjälps- branschen bedöms således leda till en undan- trängning av sysselsättningen i övriga branscher. På lång sikt bedöms förslaget således ha en mycket begränsad effekt på sysselsättningen i ekonomin. Extraarbetet som läxhjälpare bedöms vidare inte påverka dessa individers chans till framtida arbete i någon större utsträckning. 5.2Nedsättningen av socialavgifterna för unga 5.2.1Ärendet och dess beredning Inom har promemorian Vissa inkomstskatte- och socialavgiftsfrågor inför budgetpropositionen tagits fram (dnr Fi2014/3347). En sammanfattning av pro- memorians förslag finns i bilaga 1, avsnitt 1. Promemorian har remitterats och innehåller bl.a. förslag om slopad nedsättning av socialavgifterna för unga. Promemorians lagförslag i denna del finns i bilaga 1, avsnitt 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1, avsnitt 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Finans- departementet (dnr Fi2014/3347). Regeringen föreslog i budgetpropositionen att nedsättningen av socialavgifterna för unga skulle slopas (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.9.3). beslutade dock att avslå förslaget (bet. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29). Regeringen anser alltjämt att förslaget bör genomföras. I detta avsnitt behandlas därför förslaget. beslutade i samband med riksdagsbehandlingen av budget- propositionen (prop. 2014/15:1) att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. det lagförslag rörande slopad nedsättning av socialavgifterna för unga som finns i bilaga 1, avsnitt 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 1, avsnitt 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa förändringar gjorts i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. Socialavgifter och allmän löneavgift Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivarav- gifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter be- talas i första hand av arbetsgivare medan egenav- gifter normalt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, dvs. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delä- gare i handelsbolag. Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980). Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare och enskilda nä- ringsidkare. Den allmänna löneavgiften infördes ursprungligen för att finansiera EU-inträdet men används nu i första hand i allmänt budgetför- stärkande syfte. Den allmänna löneavgiften de- biteras i samband med, och på samma underlag som, socialavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften varken i arbetsgivar- avgifterna eller i egenavgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfarandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppet socialavgifter. För fördelar sig avgifterna på följande sätt (se tabell 5.1). Tabell 5.1 Socialavgifter och allmän löneavgift 2015 socialavgifter och allmän löneavgift