prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — I 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen föreskrivs vidare att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet. Inom vissa myndighetsområden, som exempelvis åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet, är det inte ovanligt att uppgifter lämnas ut med stöd av den bestämmelsen. Ett typiskt exempel i det internationella samarbetet är att en svensk myndighet i samband med en begäran om rättslig hjälp i en förundersökning lämnar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 eller 2 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen till en utländsk åklagar- eller polismyndighet i syfte att få ett visst förhör genomfört. Om det är nödvändigt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet står det i regel klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgifterna. I det följande diskuteras inte sådant internationellt samarbete som sker i svenskt intresse, utan uteslutande samarbete i syfte att bistå andra stater eller mellanfolkliga organisationer i deras brottsbekämpande verksamhet. Enligt 18 § förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet får uppgifter lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om utlämnandet sker inom ramen för ett samarbete som är reglerat i en internationell överenskommelse som är bindande för . Uppgifter får också lämnas ut till en utländsk myndighet om det behövs för att handlägga andra frågor om överförande av lagföring än de som regleras i lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Känsliga personuppgifter får lämnas ut endast om det kan anses absolut nödvändigt. Bestämmelserna är sekretessbrytande men innebär inte undantag från bestämmelserna i personuppgiftslagen om överföring av personuppgifter till tredjeland. Vid utlämnande av personuppgifter till utlandet måste eller alltså också göra en bedömning av om reglerna i personuppgiftslagen eller annan lagstiftning hindrar utlämnande. Utgångspunkterna för den nya regleringen Det är framför allt i tre olika situationer som informationsutbyte aktualiseras i internationellt straffrättsligt samarbete. Den första är där genom en internationell överenskommelse har förbundit sig att tillhandahålla information av visst slag utan särskild begäran. Den andra är där i en sådan överenskommelse har åtagit sig att genomföra en viss åtgärd eller att lämna viss information på begäran av en annan stat eller mellanfolklig organisation. Den tredje situationen är s.k. spontant uppgiftslämnande, där initiativet till informationsutbytet tas av den svenska myndigheten. Sådant informationsutbyte kan bygga på en internationell överenskommelse, men behöver inte göra det. Enligt regeringens mening bör utgångspunkten vara att uppgifter ska kunna lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i den utsträckning som krävs för att möta behoven av straffrättsligt samarbete i en situation där brottsligheten blir alltmer internationell. Det rör sig främst om samarbete med andra åklagarmyndigheter, men även med polismyndigheter och med sådana mellanfolkliga organisationer som ägnar sig åt brottsbekämpning, t.ex. och Europol. Ett väl fungerande samarbete över gränserna förutsätter att de svenska åklagarmyndigheterna inte bara bistår åklagarmyndigheter i andra länder med svar på konkreta förfrågningar eller med rättslig hjälp i enskilda ärenden utan även att en svensk åklagare kan lämna uppgifter spontant i de fall där utbytet främst gagnar utländska intressen. Möjligheten att bryta sekretess med stöd av 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen är enligt regeringens bedömning inte tillräcklig för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden, utan det behövs särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Ett av syftena med den nya lagen är att åstadkomma en tydligare reglering av förutsättningarna för uppgiftslämnandet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter. Det är därför naturligt att också uppgiftslämnande till utländska brottsbekämpande myndigheter och organisationer i huvudsak regleras i lagen. Lagen bör därför innehålla de grundläggande reglerna om uppgiftslämnande, medan kompletterande regler kan finnas i förordning. Bindande åtaganden om att lämna uppgifter Den nya lagens bestämmelse om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer bör omfatta sådana folkrättsligt bindande åtaganden om att lämna viss information till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation som har godkänts av . Det motsvarar vad som gäller enligt polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. Bestämmelsen möjliggör således inte utlämnande av uppgifter i de fall där den internationella överenskommelsen har ingåtts av efter bemyndigande från regeringen. Informationsutbyte med polis- och åklagarmyndigheter på begäran Lagen bör även innehålla en sekretessbrytande regel för informationsutbyte på begäran av utländska polis- och åklagarmyndigheter. Utredningen föreslår att förutsättningen för att lämna uppgifter till utländska brottsbekämpande myndigheter eller organisationer bör vara att uppgifterna behövs för att förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott. För att underlätta tillämpningen och nå bättre överensstämmelse med polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen bör det förtydligas att ett sådant utlämnande även får ske om uppgifterna behövs för att förhindra brott. Dessutom bör föreskrivas att utlämnandet ska vara förenligt med svenska intressen. har genom Europeiska unionens råds beslut om förstärkning av Eurojust (Rådets beslut [2009/426/RIF] av om förstärkning av Eurojust och om ändring av beslut /187/RIF om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet) förbundit sig att med Eurojust utbyta all information som är nödvändig för att fullgöra Eurojust uppgifter. Det bör således framgå av bestämmelsen att informationsutbyte får ske med Eurojust. har även förbundit sig att på begäran lämna vissa uppgifter till andra stater som är anslutna till Europol. Det följer således redan av den föreslagna regeln om folkrättsligt bindande åtaganden att information kan lämnas på begäran av en sådan stat, men en tydlig reglering av vilken det framgår att uppgifter alltid får lämnas till stater som tillhör Euro- pol, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, underlättar för tillämparen. Regleringen bör också omfatta uppgiftslämnandet till själva organisationen. En motsvarande bestämmelse finns i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. har även förbundit sig att inom ramen för lämna andra stater bistånd med information, men dessa åtaganden är inte lika långtgående som när det gäller åtagandena i förhållande till stater som är medlemmar i . Likaså har förbundit sig att lämna viss information till i dess egenskap av samarbetsorganisation. Den nya lagen bör därför ge utrymme för att uppgifter kan lämnas både till en annan stat som är medlem i och till organisationen som sådan. Bestämmelsen bör, på samma sätt som bestämmelsen i polisdatalagen, utformas så att det direkt framgår att personuppgifter får lämnas till polis- och åklagarmyndigheter i stater som är anslutna till . Därmed täcks även motsvarande uppgiftslämnande till stater som ingår i Europol, eftersom staterna inom EU är medlemmar i båda. är tveksamt till om förslaget i tillräcklig utsträckning begränsar och kontrollerar utlämnande av personuppgifter. Som angetts ovan måste en åklagare, innan han eller hon lämnar ut uppgifter till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, göra en bedömning av om reglerna i personuppgiftslagen eller lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen (se nedan) hindrar ett utlämnande. Det tillsammans med möjligheten för svensk åklagare att kunna ställa bindande villkor för hur mottagaren får använda uppgifterna enligt bl.a. 5 kap. 2 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål är enligt regeringens uppfattning tillräckligt för att säkerställa integritetsskyddet. Ett flertal konventioner och andra internationella överenskommelser som rör brottsbekämpning och som har undertecknat innehåller regler om spontant uppgiftslämnande, exempelvis konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (artikel 18.4) och konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (artikel 7). Om sådana bestämmelser hänvisar till nationell rätt betraktas de inte som obligatoriska förpliktelser. Det finns emellertid även överenskommelser som ålägger svenska myndigheter en uttrycklig skyldighet att, utan föregående begäran, informera en annan stat om uppgifter som den kan ha nytta av i sin brottsbekämpning. I de fallen förutsätts den svenska myndigheten, om den har tillgång till information som bedöms ha betydelse för den andra statens brottsbekämpning, självmant kontakta sin motsvarighet i den staten. Den nya lagen bör ge utrymme för och att spontant kunna lämna ut information till en annan stats brottsbekämpande myndighet, om informationen är värdefull för den statens brottsbekämpning. Som exempel kan nämnas information om nya tillvägagångssätt vid allvarlig gränsöverskridande brottslighet eller upplysningar om konkreta brott. Om uppgifter lämnas spontant kan informationen som regel förses med villkor att den mottagande staten bara får använda den på visst sätt eller för visst ändamål. Ett sådant villkor, som är bindande för mottagaren, kan underlätta informationsutbytet i enskilda fall. Ett villkor angående användningen kan bl.a. skydda mot att uppgifterna sprids vidare och utgör därför ett integritetsskydd för den enskilde. Uppgifter bör således kunna lämnas till en utländsk polis- eller åklagarmyndighet, eller till Eurojust, eller Europol, utan föregående begäran. Det krav som bör ställas i den nya lagen, utöver att uppgifterna ska behövas i mottagarens brottsbekämpning, är att uppgiftslämnandet ska vara förenligt med svenska intressen. Utlämnande i andra fall Det bör anmärkas att uppgifter även kan lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation efter en sekretessprövning enligt 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Det kan t.ex. vara fråga om uppgiftslämnande till någon annan mottagare än de som anges i lagen. Det bör tydliggöras i lagen att regeringen kan meddela sekretessbrytande föreskrifter om utlämnande av uppgifter för andra ändamål eller till andra utländska mottagare än de som angetts i det föregående. Som exempel kan nämnas Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (). Överföring av uppgifter till tredjeland När en åklagare ska lämna ut personuppgifter till utlandet måste han eller hon, som angetts tidigare, också göra en bedömning av om reglerna i personuppgiftslagen hindrar ett utlämnande. Enligt 33 § personuppgiftslagen (1998:204) är det förbjudet att föra över personuppgifter till tredjeland, dvs. ett land utanför Europeiska unionen och EES-området, om landet inte har en adekvat nivå för skydd av personuppgifter. I avsnitt 7.4.2 föreslås att reglerna i personuppgiftslagen om överföring av uppgifter till tredjeland ska tillämpas. Organisationen och samtliga stater som tillhör Europol har tillträtt dataskyddskonventionen. Det innebär att reglerna i 33 § personuppgiftslagen inte hindrar överföring av personuppgifter till organisationen eller dessa stater (34 § andra stycket personuppgiftslagen). När det gäller stater som enbart är anslutna till har vissa av dessa också tillträtt dataskyddskonventionen. Det innebär att personuppgifter får överföras dit (34 § andra stycket personuppgiftslagen). Även många andra stater har i och för sig en tillräcklig dataskyddsnivå, men ett utlämnande kräver då en noggrannare bedömning i varje enskilt fall. som organisation anses uppfylla kraven på tillräcklig dataskyddsnivå (prop. 2009/10:85 s. 203). Uppgiftslämnande till en polis- eller åklagarmyndighet i en annan stat som enbart är medlem i förutsätter alltså en noggrannare bedömning, eftersom den utlämnande myndigheten då – utöver att bedöma om det ligger i svenskt intresse att lämna uppgiften – alltid måste avgöra om den andra staten har en tillräcklig dataskyddsnivå för att överföring av personuppgifter ska vara tillåten enligt personuppgiftslagen. I sammanhanget är inte bara reglerna i personuppgiftslagen av intresse. Vid överföring av uppgifter inom EU eller till eller från , , eller måste även regleringen i lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissam- Prop. 2014/15:63 arbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen beaktas (se även avsnitt 11.2). Lagen tillämpas i verksamheter som har till syfte att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa påföljder. Även uppgifter från ett EU-informationssystem som avser polissamarbete eller straffrättsligt samarbete omfattas av lagen. Visst informationsutbyte, exempelvis utbyte med stöd av det s.k. Prümrådsbeslutet, undantas dock. Behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet omfattas inte heller av lagen. I lagen regleras bl.a. för vilka ändamål uppgifterna får behandlas och vad som gäller för den fortsatta behandlingen. Lagen anger vidare i vilka situationer personuppgifter får överföras till enskilda, till tredjeland och till internationella organ. Svenska myndigheter åläggs att följa de villkor om användningen som ställts upp av den som överfört uppgifterna eller gjort dem tillgängliga. Även en svensk myndighet får ange villkor som innebär användningsbegränsningar för utländska mottagare. 12.4Ändring i offentlighets- och sekretesslagen Regeringens förslag: En sekretessbrytande bestämmelse som hänvisar till den nya lagen och föreskrifter som meddelats av regeringen med stöd av den ska införas i offentlighets- och sekretesslagen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår en ändring i den bestämmelse som motsvarar 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) men ingen sekretessbrytande bestämmelse. Remissinstanserna: påtalar att lagen även bör innehålla en sekretessbrytande bestämmelse för utlämnande av uppgifter om juridiska personer. Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis bör framhållas att utredningens förslag utgår från den reglering som fanns i den tidigare sekretesslagen (1980:100). Den regleringen har i allt väsentligt arbetats in i offentlighets- och sekretesslagen men bestämmelserna har bl.a. strukturerats på ett annat sätt. Den paragraf som utredningen föreslår ska ändras, 9 kap. 17 § sekretesslagen, motsvaras i nu aktuella delar av 35 kap. 1 och 10 §§ offentlighets- och sekretesslagen. I 35 kap. 1 § första stycket 9 offentlighets- och sekretesslagen anges att sekretess gäller för uppgifter i särskilda ärenderegister för brottmål som förs av och . Bestämmelsen infördes vid en översyn av reglerna om handläggning av strafförelägganden (prop. 1999/2000:67). anser att det är en brist att uppgifter om juridiska personer inte omfattas av någon sekretessbrytande bestämmelse i den nya lagen. Verket framhåller att skattebrottsenheterna och ofta sinsemellan lämnar ut uppgifter om juridiska personer och att det är opraktiskt om de är hänvisade till traditionellt utlämnade. När det gäller den föreslagna lagens sekretessbrytande bestämmelse bör följande framhållas. Sekretess enligt 21 kap. 3 § offentlighets- och 2014/15:63 sekretesslagen omfattar inte uppgifter om juridiska personer. I det hänseendet behövs således inte den av efterfrågade regleringen. När det däremot gäller sekretess enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen delar regeringen uppfattning att det kan finnas behov av en sekretessbrytande bestämmelse. Sekretessgenombrott kan i och för sig uppnås – på det sätt anger – genom att i bestämmelsen om juridiska personer det tas in en hänvisning till den sekretessbrytande bestämmelsen i den nya lagen. En annan lösning, som valts för polisen och , är att låta den sekretessbrytande bestämmelsen i 35 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen hänvisa till respektive myndighets registerlag. Regeringen anser att den lösningen är tydligare och enklare att tillämpa. Det blir då också möjligt för regeringen att genom förordning föreskriva nödvändigt uppgiftsutbyte och bryta sekretessen. Enligt 35 kap. 4 § första stycket gäller sekretess i verksamhet som avser förande eller uttag ur register för uppgift som har tillförts ett särskilt register över strafförelägganden. Utredningen föreslår inte någon ändring i den paragrafen och ingen remissinstans påtalar något behov av ändrad reglering. Inte heller regeringen anser att paragrafen bör ändras , även om den förordning som reglerar registreringen av strafförelägganden skulle upphävas i den del den rör åklagarväsendet. Inte heller i övrigt finns det skäl till någon ändring i offentlighets- och sekretesslagen i detta lagstiftningsärende. Allmänt om bevarande och gallring När stora mängder uppgifter om enskilda personer samlas hos myndig- heter uppstår oundvikligen en risk för intrång i den enskildes personliga integritet, i synnerhet som dagens teknik tillåter att avancerade samman- ställningar av information görs på ett enkelt sätt. En metod att minska risken för integritetsintrång är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet avlägsnas från myndighetens upp- För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring eller bestämmelser som föreskriver begränsningar i möjligheten att behandla uppgifterna i myndighetens verksamhet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det beaktas att vissa uppgifter behöver bevaras för framtiden för att offentlighetsprincipen inte ska bli verkningslös. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. genomförd gallring måste arkiven kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och förvaltningens behov av infor- mation samt forskningens behov. Det går alltså inte att undantagslöst föreskriva att samtliga uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för Tvärtom behövs en avvägning mellan de motstående Att utplåna samtliga uppgifter i ett dataregister eller ett ärendehanteringssystem kan omöjliggöra en senare rekonstruktion av ett händelseförlopp. Bestämmelser om bevarande och gallring finns framför allt i arkivlagen (1990:782) men även i författningar som reglerar behandling av personuppgifter. Handlingsoffentligheten bärs upp av arkivsystemet som innebär att allmänna handlingar ska bevaras i arkiv. Enligt 3 § arkivlagen ska myndigheters arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Allmänna handlingar får enligt 10 § samma lag gallras, men vid gallringen ska det beaktas att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §. Enligt 14 § arkivförordningen (1991:446) får statliga myndigheter gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av , eller enligt särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning. Arkivlagens utgångspunkt är att allmänna handlingar ska bevaras. Att uppgifter arkiverats hindrar inte att uppgifterna på samma sätt som tidigare är sökbara och tillgängliga i verksamheten. Gallring görs för att begränsa arkivens omfattning och för att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, dvs. gallring görs av både ekonomiska skäl och hanteringsskäl. Gallring görs även för att skydda den enskildes integritet. Sådana föreskrifter finns vanligtvis i de författningar som reglerar myndigheters personuppgiftsbehandling. Som gallring räknas enligt föreskrifter förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar (se t.ex. 2 kap. 1 § RA-FS 2009:1). All överföring av uppgifter som medför informationsförluster för användaren betraktas därmed också som gallring. Överföring till annan databärare räknas enligt som gallring om överföringen medför förlust av betydelsebärande data, förlust av möjliga sammanställningar, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjlighet att bedöma handlingens autenticitet. Offentlighets- och sekretesskommittén gav i betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97 s. 73) en liknande beskrivning av gallring i elektronisk miljö. I personuppgiftslagen (1998:204) saknas uttryckliga regler om gallring. Däremot anges i 9 § första stycket i personuppgiftslagen att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. anges i 8 § andra stycket personuppgiftslagen att myndigheternas bevarande av allmänna handlingar inte hindras av lagen. Personuppgiftslagens reglering innebär alltså i den meningen en prioritering av intresset av att bevara allmänna handlingar framför integritetsskyddsintresset. En sådan ordning medges också genom punkt 72 i ingressen till dataskyddsdirektivet, som anger att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet av bestämmelserna i direktivet ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Personuppgifter som behandlas enligt förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet ska gallras senast efter det kalenderår då det ärende i vilket uppgiften ingår avslutades. Om en sådan uppgift om personen som kan föranleda registrering inte ingår i ett ärende, ska uppgiften gallras senast efter det kalenderår 2014/15:63 då uppgiften senast infördes. får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om gallring för att bevara material för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. har meddelat föreskrifter om undantag från gallring hos och (RA-MS 2007:42). Enligt föreskrifterna ska samtliga uppgifter i åklagarmyndigheternas ärendedatabas undantas från gallring. För dessa uppgifter gäller i stället arkivlagens bestämmelser. Utformningen av reglerna om bevarande och Regeringens förslag: Personuppgifter får inte bevaras under längre tid än vad som behövs för något eller några av de ändamål som anges i Personuppgifter som behandlas automatiserat i ett ärende får inte behandlas i åklagarväsendets operativa verksamhet när det har förflutit efter utgången av det kalenderår då ärendet avslutades av åkla- garen, eller, om frågan har prövats av domstol, från utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft. Personuppgifter som behandlas automatiserat och som inte kan hän- föras till ett ärende ska gallras senast efter utgången av det kalenderår då uppgifterna behandlades automatiserat första gången. I lagen ska det upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om att uppgifter i vissa ärendetyper eller vissa kategorier av uppgifter får behandlas i åklagarväsendets operativa verksamhet än vad som anges ovan, om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål och om digital arkivering. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda gall- ringsbestämmelser för uppgifter i ärenden, men däremot föreskrivas begränsningar i möjligheten att behandla personuppgifterna i den ope- Begränsningarna hindrar inte att uppgifterna arkiveras eller gallras enligt arkivlagens bestämmelser. ter som inte längre får behandlas i den operativa verksamheten och som bevaras automatiserat för arkivändamål bör avskiljas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Utredningen föreslår att gallringsreglerna utformas olika dels beroende på om uppgifterna är gemensamt tillgängliga eller inte, dels beroende på för vilket ändamål personuppgifterna behandlas.