prop · H20359 · 2015-02-20 00:00:00 — Det är dock en av grundstenarna i det statliga kreditgarantisystemet att EKN i perioder ska kunna täcka förluster med lån från Riksgälden. bedömer därför att det inte är självklart att EKN i varje läge måste kunna finansiera alla möjliga skadeutfall med eget kapital, och att EKN har byggt upp ett omotiverat stort finansiellt överskott i förhållande till verksamhetens behov. Arbetet med att bredda kundbasen bland små och medelstora företag (SME) har ännu inte fått något tydligt genombrott, vilket också bekräftat. Detta har framgått genom EKN:s årliga rapportering. Regeringen har dock inte vidtagit några åtgärder i styrningen av EKN. bedömer att både regeringen och EKN har saknat ett mer övergripande perspektiv på vilken roll EKN skulle kunna fylla för SME. Regeringen har inte heller formulerat något mer utvecklat mål för vilka samhällsekonomiska effekter SME-verksamheten syftar till. Myndigheten har internt gjort en tolkning av självbärandeprincipen som säger att varje affärsområde ska göra minst nollresultat . Affärsområde och medelstora bolag har haft svårt att leva upp till detta, beroende bland annat på att mindre affärer medför en högre handläggningskostnad per garanterad volym. bedömer att detta skapar en situation där EKN:s interna finansiella mål riskerar att äventyra verksamhetens syfte att stödja SME:s export. I budgetpropositionerna använder regeringen en annan och vidare definition för SME i resultatredovisningen för EKN än för andra myndigheter. bedömer att det riskerar att ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser inom detta område. EKN har fokuserat på stora affärer på bekostnad av små EKN:s arbete har särskilt uppskattats av stora koncerner i branscher som karaktäriseras av stora och komplicerade affärer, som ofta spänner över (exempelvis kraftgenerering och -överföring, telekom och försvarsindustri). EKN har också haft få skador från dessa engagemang. Bland stora företag som arbetar med många mindre affärer finns däremot en frustration över komplicerade regler, långsam handläggning och över att EKN försäkrar en alltför låg andel av respektive affär. EKN har tagit fram en särskild lösning för att underlätta för stora koncerner med många små affärer. Lösningen bedöms dock som otillräcklig av det företag för vilket den utformats. Andra förenklingsinsatser för små affärer har stannat av på grund av svårigheter att nå konsensus inom EKN om vilka förändringar som är önskvärda. Eftersom EKN:s uppdrag gäller all export med svenskt intresse, borde myndigheten ha kapacitet att stödja alla typer av exportaffärer på samma nivå. kan dock sammantaget konstatera att EKN:s processer för samtliga affärer anpassas till vad som är funktionellt för de allra största affärerna. Redan stort handlingsutrymme ökar ytterligare genom utebliven styrning konstaterade i förstudien att EKN i olika avseenden har ett stort handlingsutrymme jämfört med andra finansiella aktörer och jämfört med statliga bolag. Också relativt andra myndigheter åtnjuter EKN stora frihetsgrader. Andra myndigheter får som regel inte ersättning fullt ut för inflationen, vilket innebär att de i praktiken tvingas rationalisera sin verksamhet kontinuerligt. Eftersom EKN inte finansieras av anslag utan av premieintäkter direkt från kunderna finns inte detta automatiskt verkande rationaliseringskrav. I detta skiljer sig EKN också från andra avgiftsfinansierade myndigheter: de flesta sådana myndigheter betalar in avgifter till statskassan, och får ett anslag för driften. EKN har i stället i sin balansräkning kunnat bygga upp ett överskott av sina administrativa avgifter som motsvarar 4–drift av myndigheten (). EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Styrningen av myndigheten har gett EKN ytterligare utökad frihet. En central del av den ekonomiska styrningen av EKN är att myndigheten ska vara självbärande . Innebörden av begreppet har dock inte närmare specificerats. Detta har enligt bedömning bidragit till att EKN kunnat bygga upp ett stort överskott som ytterligare ökat myndighetens frihetsgrader. EKN:s överskott har byggts upp under närmare två decennier. har regeringen inte tagit ställning till om överskottets storlek är förenligt med en god hushållning med statliga medel. bedömer att det har funnits oklarheter angående ansvarsfördelningen för detta inom den statliga förvaltningen. togs överskottet upp till diskussion mellan och () i samband med att konsekvenserna av budgetlagens bestämmelser för garantimyndigheters reserver analyserades. UD inhämtade underlag från EKN som argumenterade mot ingrepp i det ackumulerade överskottet. UD accepterade EKN:s argumentation och vidareförmedlade den till . Diskussionen utmynnade då inte i några stora förändringar i synen på EKN:s överskott. uppger att de under denna process gjort sina bedömningar utifrån budgetlagens specifika bestämmelser om garantimyndigheters reserver, och inte utifrån bredare effektivitetsaspekter. Efter en beställning från UD inkom EKN med en analys av reserver och kapitalbehov, som innehåller en bedömning av EKN:s behov av kapital för att täcka koncentrationsrisken. EKN:s samlade bedömning är att kapitalet kan begränsas till av utestående garantier, vilket motsvarar . bedömer det dock som oklart vilka överväganden som lett fram till att just av portföljen är en lämplig nivå för att täcka koncentrationsriskerna. Det kan också noteras att hälften av kapitalbehovet för koncentrationsriskerna hänförs till EKN:s offert för en enskild affär. Regeringen har beviljat EKN ett undantag från kravet i avgiftsförordningen, att myndigheter ska lämna förslag på hur större ekonomiska överskott ska disponeras. Därmed har regeringen avstått från ett underlag som kunde ha varit viktigt för styrningen av EKN som överskottet byggts upp. Det kan noteras, att EKN i kapitalanalysen föreslår att det görs en regelbunden avstämning av behovet av myndighetskapital. bedömning är att det är oklart hur stor del av EKN:s överskott som verkligen omfattas av avgiftsförordningen, och därmed också vad undantaget innebär. EKN:s mandat utvidgades till att stödja exportaffärer med svenskt intresse, och alltså inte bara affärer med varor eller tjänster som producerats i . Det nya mandatet sätter i praktiken få gränser för vilka affärer EKN kan garantera. Det saknas underlag för att bedöma de bredare effekterna av det nya mandatet, som exempelvis konsekvenserna för arbetstillfällen i . EKN har behållit delar av överskottet som borde ha betalats in till statskassan Enligt gällande regler (förordningen om utlåning och garantier och EKN:s instruktion) ska EKN betala in premieintäkter som ligger över kostnaden för förväntade förluster och administration till statskassan. EKN har dock inte betalat in till statskassan de intäkter som genererats av den så kallade bufferten, som används vid prissättning av garantier med låg risk. bedömer att EKN därmed inte följt de relevanta bestämmelserna. Bufferten har genererat nästan av EKN:s överskott, varav 152 miljoner sedan reglerna om att intäkter över förväntade förluster ska betalas in till statskassan infördes. Andra nordiska exportkreditinstitut har tydligare styrning jämförelse med andra länders motsvarigheter till EKN visar exempel på mer aktivt styrning, både vad gäller kapitalisering och vad gäller arbetet med att stödja SME. Till skillnad från EKN har exempelvis danska garantigivningsinstitutet en maxgräns för hur mycket kapital som kan ackumuleras i balansräkningen. Finländska Finnvera har ingen maxgräns men ges ändå viss vägledning genom ett mål om minsta kapitaltäckning, genom storleken på de fonder som ska användas för att finansiera Finnveras verksamhet samt genom att begreppet ”självbärande” tidsatts. När det gäller SME-verksamhet har både EKF och Finnvera – till skillnad från EKN – i uppdrag att följa upp sin verksamhet utifrån den samhällsnytta den antas skapa, exempelvis genom att uppskatta antalet jobbtillfällen som garantigivningen är med och skapar som effekt av exporten. rekommendationer till regeringen: Förtydliga innebörden av begreppet ”självbärande”, som ska vara grunden för EKN:s verksamhet. Utan en närmare specificering vad gäller exempelvis tidshorisont ger begreppet inte tillräcklig styrning. Klargör EKN:s roll utifrån en analys av SME:s generella finansieringsbehov. Klargör också vilka samhällsekonomiska effekter som SME-verksamheten bör bidra till. Dessutom bör EKN:s resultat rapporteras med den allmänt vedertagna definitionen av SME, för att öka jämförbarheten med andra aktörers främjandearbete. Vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov. Åtgärderna bör vara strukturella, så att reserverna inte tillåts växa på samma sätt, och bör ta budgetlagens skrivningar om hushållning med statens resurser i beaktande. Tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas är följande. –För att få ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet kan regeringen överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § i avgiftsförordningen klargöras. –För att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp kan regeringen överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, som andra myndigheter har. –Regeringen kan vidare utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där Riksgälden används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. Låt analysera vilka konsekvenser det utvidgade mandatet kan få, exempelvis för sysselsättningen i och för riskexponeringen i EKN:s portfölj. rekommendationer till EKN: Uppdatera regelbundet komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit, för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt. För att förenkla prissättningen bör också beräkningen av basräntan förenklas. Det bör närmare utredas, om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt. De administrativa avgifterna bör anpassas till faktisk kostnadsnivå. Säkerställ en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att som är högre än vad risken motiverar ska betalas in till statskassan (10 § i myndighetens instruktion och 19 § i förordningen om utlåning och garantier). Ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten i Riksgälden. Säkerställ att myndigheten erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer oavsett storlek. Följ upp hur täckningsgraden utvecklar sig för olika typer av affärer och säkerställ att den täckningsgrad som erbjuds är ändamålsenlig och enhetlig för likvärdiga affärer. Säkerställ att det är tydligt inom EKN hur uppdraget att prioritera SME ska förenas med interna finansiella mål om full kostnadstäckning. EKN har en viktig uppgift och ett stort handlingsutrymme () är en viktig myndighet i de statliga insatserna för att främja svensk export. Genom att erbjuda svenska exportörer en försäkring för den händelse att de inte skulle få betalt enligt ingångna avtal med köpare i andra länder, så möjliggör EKN exportaffärer som annars inte hade kommit till stånd. EKN har haft en viktig roll för att motverka djupa lågkonjunkturer och mildra effekterna av världsomspännande finansiella kriser. I jämförelse med flertalet andra svenska myndigheter har EKN ett stort handlingsutrymme. Anslagsmyndigheter får som regel inte ersättning fullt ut för inflationen, vilket innebär att de i praktiken tvingas rationalisera sin verksamhet kontinuerligt. EKN och andra garantimyndigheter finansieras dock inte med anslag, utan av riskpremier och administrativa avgifter som går direkt till EKN. Därmed behöver EKN aldrig motivera sitt behov av resurser i den årliga statliga budgetprocessen. Eftersom EKN inte är ett bolag, även om verksamheten i många avseenden liknar ett bolags, så är de inte föremål för något avkastningskrav eller andra kontrollmekanismer som bolagsformen skulle medge. EKN är vidare undantagen från avgiftsförordningens krav på att statliga avgifter inte ska överstiga kostnaderna. Trots att EKN bedriver en försäkringsverksamhet så är myndigheten, som en del av staten, inte föremål för tillsyn av . Riksgälden gör en analys av statens samlade garantiåtaganden, men utövar inte någon tillsyn över EKN. EKN har ett brett mandat från riksdag och regering. Mandatet utvidgades ytterligare då de fick i uppdrag att ge garantier även i affärer ”i vilka det finns ett betydande svenskt intresse”. Det behövde inte längre vara fråga om export av svenskproducerade varor eller tjänster till andra länder. Indikationer på problem som inte åtgärdats Förstudien som föregick granskningen resulterade i ett antal iakttagelser som utgjorde grund för fortsatt granskning. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? En av iakttagelserna gällde det stora ackumulerade överskottet i EKN:s verksamhet. Å ena sidan vittnade överskottet om att EKN i stor utsträckning lyckats undvika skador, och att EKN lyckats återvinna stora belopp i de fall garantier fallit ut. Å andra sidan väckte EKN:s överskott frågor om huruvida myndigheten uppfyller sitt uppdrag att vara självbärande, eller om premienivåerna som kunderna betalar systematiskt satts för högt och om myndigheten i praktiken blivit vinstdrivande. EKN har haft ett regeringsuppdrag att öka sitt stöd till små och medelstora företag, (SME). översiktliga analys av statistiken över SME som fått stöd från EKN gav intrycket att affärsvolymen varierat mellan åren, utan att visa ett tydligt genombrott. Ytterligare en ouppklarad fråga som förstudien identifierade gällde konsekvenserna av det utvidgade mandatet att stödja affärer med ett betydande svenskt intresse, som EKN haft . efter 2007 hade EKN i uppdrag att följa upp effekterna av det nya mandatet. När uppföljningar genomfördes så gav de dock aldrig, enligt bedömning, svar på frågan om EKN:s tillämpning låg i linje med regeringens och intentioner. Någon sådan uppföljning genomförs inte längre. Under huvudstudien har dessutom som en ouppklarad fråga identifierat den service som EKN erbjuder företag som ansöker om garantier. Å ena sidan vittnade mångårigt samarbete med tongivande svenska exportföretag om stor uppskattning av EKN:s arbete med att möjliggöra stora exportaffärer. Men å andra sidan fanns också indikationer på att servicen inte upplevdes som lika bra i mindre affärer. beslutade att granska EKN mot bakgrund av myndighetens uppgift att stödja svensk export, den stora handlingsfrihet som EKN har att utforma sin verksamhet och de ouppklarade frågor i EKN:s verksamhet som framkommit. Den övergripande revisionsfrågan är: Har regeringen och EKN skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet? Delfrågor i granskningen är: Har EKN erbjudit en service som är anpassad till olika kunders olika förutsättningar och behov? Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målen för verksamheten? Har EKN:s insatser för att stödja SME varit ändamålsenliga? Har EKN tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med statsmakternas intentioner? EKN samarbetar med andra organisationer med uppgift att på olika sätt främja svensk export (Business , () , ).2 Denna granskning är dock avgränsad till EKN. EKN:s kontakter med andra främjarorganisationer behandlas bara i de fall det har direkt betydelse för revisionsfrågorna. EKN har uppdrag att införliva hållbarhetsfrågor (kallas ibland ”Corporate Social Responsibility” eller CSR) i grunderna för att avgöra garantiärenden. har ett heltäckande granskningsarbete av samtliga affärer implementerats. Eftersom det bedöms vara för tidigt att se hela det praktiska utfallet av uppdraget, har dessa frågor avgränsats från granskningen. Granskningsarbetet inleddes och avslutades . Eventuella åtgärder som regeringen och EKN vidtagit därefter har inte beaktat i granskningen. Överskott och premienivåer: utgår från budgetlagens skrivningar om att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning3 iakttas. Med hög effektivitet avser här att verksamheten fungerar så bra som möjligt utifrån syftet att stödja den svenska exporten och det svenska näringslivets internationalisering. God hushållning bedöms utifrån staten som helhet. utgår också från kraven i budgetlagen på att för kreditgarantier ska en avgift tas ut som motsvarar statens ”förväntade kostnad”.4 Satsningen på små och medelstora företag (SME): utgår från upprepade uttalanden5 om vikten av att det statliga 2Dessa organisationer kallas ibland gemensamt för ”främjarfamiljen”. 3Kap:1, 3 §, budgetlagen (2011:203). 4Kap:6, 3 §, budgetlagen (2011:203). 5Exempelvis näringsutskottets betänkande (2006/07: NU10): vissa handelspolitiska frågor. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? exportfrämjandet fokuserar på SME. Vad gäller regeringens styrning av SME- verksamheten utgår från att den statliga styrningen bör vara tydlig, att målkonflikter bör hanteras och att utfallet av verksamheten bör följas upp och återrapporteras på ett rättvisande sätt. Utvidgat mandat: Här har utgått från att ett utvidgat mandat bör tolkas och förmedlas ut i organisationen, och att utfallet av mandatet bör följas upp och analyseras för att avslöja eventuella tendenser till att utfallet inte ligger i linje med intentionerna. Service till kunderna: har utgått från att den service som EKN erbjuder bör vara anpassad till olika kundgruppers förutsättningar och behov, så att olika typer av svensk export får bästa möjliga stöd från EKN. Kundernas egna bedömningar av hur EKN:s tjänster lämpar sig för deras behov är en viktig grund. har intervjuat ett stort antal chefer och medarbetare i . Intervjuerna har behandlat både generella styrningsfrågor och handläggningen av enskilda garantiärenden. Vidare har företrädare för , , , Riksgälden, ett urval kunder (fyra av totalt 350 aktiva kunder6) och organisationer som organiserar potentiella kunder, samt ledamöter i intervjuats. Sammanlagt har genomfört ett 30-tal intervjuer under granskningen. Med hjälp av EKN har kunnat ta del av ett omfattande skriftligt material i form av interna riktlinjer, affärsplaner, olika enkäter till kunder och presumtiva kunder, styrelseprotokoll m.m. Vidare har i granskningen tagit del av minnesanteckningar från myndighetsdialogen mellan UD och EKN. Under granskningen har gjort vissa internationella jämförelser med motsvarigheterna till EKN i andra länder. Framförallt är det de andra nordiska länderna som EKN jämförs med i granskningen. Två konsultrapporter har gett värdefullt underlag till granskningen. Det är dels en rapport som EKN beställt av KPMG , och som bland annat behandlar hur överskottet i EKN:s verksamhet har uppkommit.7 Dels är det en rapport som gjort på uppdrag av årliga revision, som bland annat behandlar EKN:s riskmodell och hur den tillämpas i praktiken.8 6De kunder som intervjuat motsvarar sammantaget en betydande del av EKN:s garantigivning. 7Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. Revisionspromemoria intern kontroll 2013. För att bättre förstå den praktiska handläggningen av garantiärenden på EKN har genomfört 30 stycken aktstudier. Principen för urvalet av ärenden var att inkludera både stora och små affärer, ärenden från olika branscher samt olika garantityper. I bilaga 1 återfinns analysschema för aktstudien. Rapportens kapitel 1 och 2 utgörs av introduktion och bakgrund till granskningen. Kapitel 3–7 redovisar granskningens iakttagelser, strukturerade efter granskningens fem revisionsfrågor. Vart och ett av dessa kapitel avslutas med granskningens resultat och med en kortfattad slutsats för respektive revisionsfråga samt rekommendationer med anledning av iakttagelserna. I rapportens första del, ”Sammanfattande slutsatser och rekommendationer”, redovisas granskningens slutsatser genom att särskilt intressanta resultat och återkommande problem lyfts fram. 1.4Centrala termer och begrepp Administrativ avgift: En försäkringstagare hos EKN måste betala en administrativ avgift, som är av den premie som kunden betalar för EKN:s garanti. Den statliga garanti- och kreditmodellen: EKN:s verksamhet ingår som en del i den statliga garanti- och kreditmodellen som består av ett antal myndigheter vilka har i uppdrag att å statens vägnar utfärda garantier och krediter.9 Grunden för garantimodellen är att staten står för betalningsansvaret och risken i affären. Kravet är dock att EKN tar ut en avgift som motsvarar statens ekonomiska risk och administrativa kostnader vid utfärdandet av garantin. (se även Riskavspeglande ). ECA: Export , generell benämning på organisationer i olika länder som erbjuder hjälp med statliga garantier i exportaffärer. Organisationsformerna varierar, det kan vara en statlig myndighet som EKN men också bolag och andra verksamhetsformer förekommer. Förkortningen ECA används i rapporten. : EKN måste tillämpa vid garantigivning för alla garantityper. Garantier omfattas dessutom av konsensusavtal, som också är införlivat i . 9Andra myndigheter som ingår i modellen är Riksgälden, , Sida och CSN. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? affärer kortare än fastslås villkor i ett särskilt meddelande från EU- kommissionen. Reglerna föreskriver bland annat att prissättningen måsta vara marknadsmässig, ha en maximal täckning på samt betalas av garantitagaren.10 Exportfrämjare: Det finns ett flertal statliga organisationer som på olika sätt ger stöd till svensk export; hit hör EKN, , Business (), AB SEK och . Inofficiellt kallas gruppen för ”främjandefamiljen”. Förväntad förlust: Den förväntade förlusten motsvarar sannolikheten för att en garanti ska behöva utnyttjas, multiplicerat med det garanterade beloppet och justerat med förväntad återvinning. EKN:s baseras på den förväntade förlusten i varje affär (se också Riskavspeglande ). För sin riskhantering summerar EKN alla utestående garantiers förväntade förluster, och gör motsvarande reserveringar i balansräkningen. Garanti: Det försäkringsavtal som utfärdas till företagen, vilket innebär att EKN tar över fordran om företaget inte skulle få betalt i exportaffären. Gäldenär: Köparen av de varor/tjänster som garantitagaren (exportören) ansöker om att försäkra sig mot. : EU-reglerna11 har införlivat (Arrangement on Credits) där alla förbundit sig att genomföra sin garantigivning inom vissa bestämda ramar.12 Syftet med avtalet, som successivt utvecklas, är att främja en sund användning av statlig exportfinansiering och att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för exportörer och finansiärer i olika OECD-länder.13 Oförväntad förlust: EKN har inte några inbyggda begränsningar för hur stor exponering som får finnas mot ett enskilt engagemang, mot ett land eller en bransch. Inte heller får premien i en enskild garanti påverkas av vilken riskexponering som EKN redan har i sin portfölj. kapitalbehovet utifrån risken för så kallade oförväntade förluster. Dessa risker kallas i EKN:s terminologi också koncentrationsrisker. Sådana kan uppstå om exempelvis ett land eller bransch mot vilken EKN har oproportionerligt stor exponering skulle drabbas av stora skador. 10Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier. (2008/C 155/02), samt Utrikes- och samlade svar på faktagranskning .