prop · H30367 · 2015-12-09 00:00:00 — Lagrådet, som ifrågasätter regeringens bedömning att den nuvarande situationen innebär en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, efterlyser en grundligare problembeskrivning. Frågan om förutsättningarna för att tillämpa lagen är uppfyllda måste givetvis bedömas utifrån de omständigheter som föreligger när frågan om en eventuell tillämpning aktualiseras. Det är därför inte möjligt att annat än i generella termer beskriva situationen. De problem som kan uppstå när det gäller allmän ordning och säkerhet i den mening som avses i den föreslagna lagen måste ses ur ett bredare samhällsperspektiv än enbart det traditionella, där de polisiära aspekterna är viktigast. Risken för allvarliga verkningar för samhället är det som i främsta rummet ska beaktas. Om det allmänna t.ex. – som är fallet – kan garantera alla asylsökande tak över huvudet, trots de rådande väderförhållandena, kan situationen medföra allvarlig fara för såväl barn som vuxna. Även andra delar av samhället kan ställas inför svåra utmaningar när många asylsökande behöver hälso- och sjukvård, skola och andra samhällstjänster som inte är dimensionerade för det ökade behov som detta innebär. Blir trycket för stort på sådana samhällstjänster leder det bl.a. till stor brist på personal, vilket i sin tur skapar en kraftigt nedsatt förmåga att upprätthålla dessa samhällsfunktioner. Det hotar samhällets funktionalitet och riskerar att skapa nya spänningar i samhället. Ju längre situationen med överbelastade myndigheter fortgår, desto större är risken för att viktiga samhällsfunktioner kan klara av sitt uppdrag. Även det som traditionellt betraktas som störningar av den allmänna ordningen och säkerheten eller den nationella säkerheten kan dock vålla sådana problem som bör vägas in vid bedömningen av om lagen är tillämplig. Det är dock viktigt att framhålla att det som avses i den föreslagna lagen är något annat och betydligt allvarligare för samhället som helhet än det som åsyftas med allvarliga störningar av den allmänna ordningen i exempelvis 24 § polislagen (1984:387). I det sistnämnda fallet rör det sig framför allt om kortvariga störningar t.ex. i samband med en s.k. högriskmatch i fotboll eller ordningsstörningar i samband med lokala demonstrationer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som utifrån ett nationellt perspektiv arbetar för att samordna den samlade hanteringen med anledning av den stora tillströmningen av asylsökande, gör bedömningen att det – även med de åtgärder som har vidtagits – innebär stora utmaningar att värna vår säkerhet, främst med avseende på liv och hälsa, och samhällets funktionalitet. Boendesituationen för asylsökande uppges vara mycket ansträngd. Myndigheten, som tidigare pekat på att läget kommer att förvärras ytterligare med det antal asylsökande som redan har kommit till landet, framhåller att flera av utmaningarna bedöms kvarstå och kräver långsiktig hantering. Regeringen har ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning. utgör således, enligt regeringens mening, ett exempel på när samhället sammantaget kan sägas ha blivit utsatt för så allvarliga påfrestningar på dess funktionalitet att det finns en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet och den inre säkerheten. Det bör framhållas att det redan finns särskilda regelsystem både för fredstida krissituationer och för höjd beredskap i fråga om civil verksamhet. Regelsystemet för fredstida krissituationer möjliggör dock inte de slags åtgärder som lagförslaget avser. Höjd beredskap avser helt andra situationer än dem som kan göra den föreslagna lagen tillämplig. Vad som är en allvarlig fara kan också variera . Det kan vara olika saker som utlöser en så allvarlig situation att det är nödvändigt för regeringen att ha möjlighet att kunna agera snabbt med särskilda åtgärder. Hur stor påfrestningen är på samhällets vitala funktioner kan också variera. Vilka åtgärder ska kunna vidtas? Det bör i den nya lagen anges vilka typer av åtgärder som regeringen ska kunna vidta i de fall där det finns en i lagens mening allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagen bör ange de yttre ramarna för regeringens beslutanderätt i en extraordinär situation. De närmare detaljerna kring åtgärderna bör genom lagen överlämnas till regeringen att besluta om. Om regeringen utnyttjar den ingripandemöjlighet som lagen ger, måste regeringen beakta inte bara om det är möjligt med hänsyn till bl.a. att vidta en viss typ av åtgärd utan också bedöma om åtgärden är lämplig, nödvändig och proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås. Regeringen bör ges möjlighet att kunna meddela föreskrifter om identitetskontroll vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg. Som bl.a. Justitiekanslern och Kammarrätten i påtalar bör ett sådant bemyndigande begränsas till att avse enbart transporter till från en annan stat. Liknande bestämmelser i befintliga regelverk på andra områden skiljer sig åt i fråga om de krav som ställs på transportörer beroende på vilket trafikslag det gäller. Lagrådet anser att det av lagtexten bör framgå vem som ska utföra identitetskontrollerna. Avsikten är att den föreslagna lagen ska utgöra en generell ram för de åtgärder som regeringen ska få vidta vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Som angetts ovan anser regeringen därför att de närmare detaljerna kring åtgärderna bör överlämnas till regeringen att besluta om. Detta gäller även frågan om vem som ska utföra kontrollerna. Identitetskontroll kan, som framgått tidigare, vara ett viktigt led i arbetet med att säkerställa allmän ordning och säkerhet. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om detta bör därför tas in i lagen. Åtgärderna ska vara tidsbegränsade Den föreslagna lagen ger regeringen möjlighet att själv, i en svår situation, vidta åtgärder som kan vara ingripande för enskilda. Mot den bakgrunden bör de föreskrifter som regeringen föreslås kunna meddela ha en viss begränsad giltighetstid. Av samma skäl bör det därefter gå en innan nya åtgärder får börja gälla. Föreskrifter om krav på identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat bör avse . Det bör gå nya föreskrifter om krav på identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat och föreskrifter om tillsyn, kontroll och sanktionsavgifter som är kopplade till sådana föreskrifter får börja gälla. Enligt Lagrådet är det svårt att förstå behovet av en karenstid. Lagrådet hänvisar bl.a. till synpunkter som inkommit i lagstiftningsärendet och som ger uttryck för farhågor om att människosmugglare kommer att anpassa sin verksamhet efter karensperioderna. Lagrådets synpunkt torde främst avse den i lagrådsremissen föreslagna karenstiden efter en stängning av en väg eller annan led. Denna proposition innehåller till skillnad från lagrådsremissen inte något förslag om sådan stängning. Utgångspunkten när det gäller förslaget om identitetskontroller är att längsta möjliga tid ska vara . Ett beslut om kontroller ska – för att uppfylla kravet på bl.a. proportionalitet – inte gälla längre än vad som krävs för att uppnå syftet med åtgärden. Eftersom föreskrifter om identitetskontroller har tydlig påverkan på samhället anser regeringen att de tänkbara effekterna av en karenstid, som Lagrådet pekar på, får accepteras eftersom befogenheten för regeringen annars skulle riskera att bli alltför vid. Regeringen anser därför att, förutom att åtgärderna begränsas till att gälla , det efter en åtgärd också bör löpa innan en ny åtgärd får börja gälla. Utan ett krav på karenstid skulle regleringen göra det möjligt att förlänga identitetskontrollerna till att gälla i princip tills vidare. Detta skulle sätta den föreslagna tidsbegränsningen ur spel. Regeringen anser således att det är lämpligt att det införs en karenstid. Lagrådet anför att det får antas vara tanken att de beslut som fattas av myndigheter som har att tillämpa regeringens föreskrifter och som riktar sig mot enskilda ska vara överklagbara enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223). Regeringen konstaterar att det är uppenbart att så ingripande beslut som beslut om sanktionsavgifter ska kunna överklagas. Det är en av de frågor som måste regleras om regeringen meddelar föreskrifter med stöd av den föreslagna lagen. Effektiv tillsyn och kontroll Det finns ett behov av bestämmelser för effektiv tillsyn och kontroll, t.ex. sanktionsavgifter, i syfte att se till att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen följs. Lagen bör innehålla bestämmelser om detta. Det är emellertid svårt att förutse vilka konkreta tillsynsverktyg som kan komma att behövas i ett sådant läge. Det bör därför införas ett generellt bemyndigande i den föreslagna lagen som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om tillsyn, kontroll och sanktionsavgifter, för att se till att de åtgärder som har vidtagits med stöd av lagen följs. Sådana föreskrifter bör avse som de åtgärder som föreskrifterna är 2015/16:67 kopplade till. Föreskrifterna bör dock fortsätta att gälla för ärenden eller mål som har inletts innan giltighetstiden för föreskrifterna gått ut. Stängning av väg- eller broförbindelse föreslås inte En ytterligare åtgärd som föreslogs i lagrådsremissen var att regeringen skulle få meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om stängning av väg eller annan led som allmänt används för trafik med motorfordon och som utgör en förbindelse med annan stat. Regeringen finner inte skäl att nu gå vidare med detta förslag. 7Närmare om de åtgärder som kan aktualiseras enligt den föreslagna lagen 7.1Identitetskontroller på buss, tåg och passagerarfartyg Som framgått har den rådande situationen med en mycket hög tillströmning av asylsökande utvecklats till en sådan nivå att det har blivit svårt att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten i landet. I situationer där t.ex. människor söker sig till i sådan omfattning att det finns skäl att befara att dessa intressen kan säkerställas behöver de människor som söker sig hit kunna identifieras. Det bör därför införas en möjlighet att kräva att den som avser att resa in i landet även med buss, tåg eller passagerarfartyg kan identifiera sig. Frågan är på vilket sätt en sådan identifiering ska genomföras. Regler om transportörsansvar har funnits i svensk rätt . Reglerna tar sikte på situationer då transportören på något sätt anses kunna bidra till att hindra utlänningar att försöka resa in i utan de handlingar som krävs. Bestämmelsernas syfte är att förmå transportörer att utföra en grundläggande kontroll av de resandes resehandlingar och färdbiljetter, och därmed förhindra att problemet med dokumentlöshet förvärras. Genom en grundläggande kontroll ska transportören kunna upptäcka utlänningar som saknar handlingar eller har uppenbart falska eller förfalskade sådana. En sådan bestämmelse finns i 9 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna i utlänningslagen gäller endast vid transporter direkt från stater utanför Schengenområdet och blir därför inte tillämpliga vid inresa med buss, tåg eller passagerarfartyg från en annan Schengenstat. Mot bakgrund av det som föranlett lagstiftningen anser regeringen att en liknande reglering bör införas i den föreslagna lagen och gälla krav på identitetskontroller vid transporter till från en annan stat som utförs med tåg, buss eller passagerarfartyg. Som anförs i avsnitt 6 bör detaljregleringen, t.ex. bestämmelser om vem som ska utföra identitetskontrollerna, lämpligen tas in i föreskrifter på lägre normgivningsnivå än lag. Det krävs ett effektivt system för att säkerställa att bestämmelserna om identitetskontroll följs. När det gäller val av sanktionssystem är straff mindre lämpligt, eftersom det dels förutsätter en kriminalisering, dels främst riktar sig mot fysiska personer. De som omfattas av de nu föreslagna bestämmelserna om skyldighet att kontrollera passagerares identitetshandlingar utgörs huvudsakligen av juridiska personer där transporterna utförs som ett led i näringsverksamhet. Ett system med sanktionsavgift har den fördelen att man uppnår en snabb, enkel och kostnadseffektiv hantering av överträdelser av regelverket. Det är därför lämpligt att en sanktionsavgift ska kunna tas ut av den som låter bli att utföra identitetskontroller enligt sådana föreskrifter som får meddelas med stöd av lagen. Det bör därför i lagen införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. 8 Lagen ska vara tidsbegränsad Regeringens förslag: Lagen ska vara tidsbegränsad. Lagens giltighetstid ska vara . Skälen för regeringens förslag: De åtgärder som regeringen får vidta med stöd av den föreslagna lagen är långtgående. Förslagen motiveras av de mycket stora utmaningar för det svenska asylsystemet och samhällets funktionalitet i övrigt som regeringen redogör för i avsnitt 4. Det är viktigt att dessa möjligheter inte används i större omfattning än vad som är nödvändigt och att giltighetstiden för åtgärderna är begränsad. Även om giltighetstiden för de åtgärder som får vidtas med stöd av lagen ska vara begränsad, anser regeringen – mot bakgrund av åtgärdernas ingripande natur – att det finns skäl som talar för att även lagen bör ha en begränsad giltighetstid. När det inte längre finns något sådant allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet i som motiverat lagens tillkomst, bör det inte heller finnas någon möjlighet för regeringen att vidta åtgärder med stöd av lagen. Giltighetstiden för de åtgärder som eventuellt pågår när lagen upphör att gälla bör upphöra med lagen. Särskilda regler bör dock gälla för ärenden eller mål om tillsyn, kontroll eller sanktionsavgifter som har inletts innan giltighetstiden har gått ut. Vidare är det förenat med svårigheter att förutse eller överblicka alla de konsekvenser som lagen kan komma att få. Även om det är svårt att bedöma hur länge de föreslagna åtgärderna kan komma att behövas är det ändå rimligt att utgå från att situationen kommer att förändras till det bättre inom en inte alltför . Förutsatt att så sker bör allmän ordning och inre säkerhet kunna upprätthållas utan stöd av sådana åtgärder som den föreslagna lagen omfattar. 2015/16:67 Regeringen anser sammanfattningsvis att lagen bör tidsbegränsas och bedömer, till skillnad från Justitiekanslern, att en lämplig giltighetstid kan vara . Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft och upphöra att gälla . Giltighetstiden för föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska begränsas så att de upphör att gälla som lagen. Ett ärende eller ett mål om tillsyn, kontroll eller sanktionsavgift ska få prövas efter det att giltighetstiden för föreskrifterna om identitetskontroll har gått ut, om ärendet eller målet har inletts . Skälen för regeringens förslag Den nya lagen bör, med hänsyn till rådande förhållanden, träda i kraft efter det att har beslutat att anta regeringens lagförslag. Som anförs i avsnitt 8 bör lagens giltighetstid begränsas till . Förslaget att lagen ska vara tidsbegränsad innebär att när lagen upphör att gälla kommer eventuella föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen som huvudregel inte längre att kunna tillämpas. Av tydlighetsskäl bör det dock framgå direkt av lagen att sådana föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av den upphör att gälla med lagen. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse som innebär att giltighetstiden för föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen begränsas så att de upphör att gälla som lagen. När det gäller beslut som avser tillsyn, kontroll eller sanktionsavgifter är det enligt regeringens mening rimligt att inte göra skillnad mellan de beslut som har fått laga kraft under lagens giltighetstid och sådana ärenden eller mål som har inletts men som inte har hunnit slutföras när lagen eller föreskrifterna som har meddelats med stöd av lagen upphör att gälla. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse till lagen som innebär att t.ex. ett ärende eller ett mål om sanktionsavgift får prövas efter det att giltighetstiden för den åtgärd som avgiften avser har gått ut, om ärendet eller målet har inletts . Lagrådet framför vissa författningstekniska synpunkter på punkterna 3 och 4 i övergångsbestämmelserna. Regeringen delar i huvudsak dessa synpunkter. registrerade över 2 000 asylsökande, det högsta antalet . Mellan den 3 och registrerades sammanlagt närmare 11 000 asylsökande. Efter införandet av inre gränskontroll kan det konstateras att antalet asylsökande minskat något. till och med registrerades ca 7 100 asylsökande. Nivåerna är således alltjämt mycket höga. Enligt uppvisar av de asylsökande identitetshandlingar vid ansökningstillfället. Andelen som uppvisar identitetshandlingar senare i prövningsprocessen är dock betydligt större. Hur många dessa är saknas det dock säkra uppgifter om vilket gör det svårt att bedöma hur många av de asylsökande som har tillgång till identitetshandlingar, vilket i sin tur gör det svårt att bedöma hur antalet asylsökande kan komma att påverkas av föreskrifter om identitetskontroller. Det är osäkert om förslaget innebär att en större andel av de asylsökande än kommer att kunna uppvisa identitetshandlingar vid ansökningstillfället. Även om den asylsökande visar upp en identitetshandling vid kontrollen, kan han eller hon därefter göra sig av med handlingen. Förslaget ger regeringen möjlighet att föreskriva om åtgärder som, beroende på den närmare utformningen, på kort sikt förväntas kunna leda till både bättre kontroll och en minskning av antalet asylsökande i förhållande till dagens nivåer. Hur stor minskningen kommer att bli beror på hur föreskrifterna utformas och hur kontrollerande myndigheter och andra aktörer organiserar sina verksamheter. Det går inte att sätta ett mål för hur många asylsökande som kan eller bör komma. internationella engagemang syftar till att ingen ska behöva fly. I den internationella situation som råder ökar dock antalet asylsökande. Regeringen fortsätter sitt arbete med att förmå fler EU- länder att ta sitt ansvar och förbättra kapaciteten i det svenska mottagningssystemet. Sammantaget kommer effekterna på migrationsströmmarna att vara mycket svåra att uppskatta. Om regeringen skulle vidta åtgärder med stöd av den nya lagen, kommer mer eller mindre omfattande effekter att kunna uppstå. En kategori som kommer att påverkas påtagligt är resenärer över gräns, såväl migranter som pendlare. Vissa effekter kommer att uppstå på trafikflöden, statens och den kommunala sektorns finanser, internationella åtaganden och förutsättningar för myndigheter, domstolar och företag att bedriva sina verksamheter. Särskilt regionala kollektivtrafikmyndigheter, transportföretag, rederier och deras anställda kan komma att påverkas. Regeringen har förståelse för att åtgärderna enligt den nya lagen kommer att innebära vissa praktiska utmaningar och kostnader för transportörerna. Kammarrätten i och flera transportörsföretag pekar t.ex. på att ett krav på identitetskontroller skulle kunna innebära att transporter ställs in eller blir försenade och att detta i sin tur kan leda till att transportörerna blir skyldiga att ersätta resenärer. Regeringen gör dock bedömningen att transportörerna till stor del kan undvika inställda tåg och förseningar genom anpassningar i den trafik som bedrivs enligt tidtabell. Även det sätt på vilket identitetskontrollerna 2015/16:67 utförs, kommer att vara avgörande för att minska riskerna för förseningar. Regeringen delar vidare den bedömning som gett uttryck för, att transportörerna också kan behöva göra vissa anpassningar i sina resevillkor som en följd av att det, utöver giltig biljett, finns krav på identitetshandling. Likaså kommer åtgärder som regeringen vidtar med stöd av lagen att få effekter för de myndigheter som närmast berörs av åtgärden. En myndighet som kommer att beröras är , eftersom kontroll av efterlevnaden av de föreskrifter som regeringen kan antas komma att meddela med stöd av lagen i första hand kommer att läggas på den myndigheten. Vidare kommer polisen att få ökad arbetsbörda om åtgärderna leder till ökad brottslighet i något avseende. Sammantaget kommer tillämpningen av den föreslagna lagen att innebära väsentliga konsekvenser för . För kommer regeringens beslut om åtgärder med stöd av lagen som begränsar tillströmningen av asylsökande att innebära en minskad arbetsbörda. Mot bakgrund av den relativa osäkerhet som finns kring de sammantagna konsekvenserna av en åtgärd av det slag som föreslås, bedömer regeringen att det är av särskild vikt att kontinuerligt följa effekterna av åtgärderna. 11 Författningskommentar Prop. Förslaget till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om särskilda åtgärder som får vidtas vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Paragrafen anger lagens innehåll. Lagen innehåller bestämmelser om särskilda åtgärder som får vidtas vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i Paragrafen behandlas i avsnitt 6. 2 § Om det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet får regeringen, i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet, vidta sådana åtgärder som avses i 3 och 4 §§. Paragrafen reglerar förutsättningarna för när regeringen får vidta sådana särskilda åtgärder som anges i 3 och 4 §§. Ett grundläggande krav för att regeringen ska få vidta de särskilda åtgärder som anges i lagen är att det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. fråga om en fara som sett ur ett bredare perspektiv både är betydande och hotar viktiga samhällsintressen eller samhällets funktionalitet. orsaker, förhållanden både inom och utom landet, torde kunna utlösa en så allvarlig situation att det är nödvändigt för regeringen att kunna agera snabbt med särskilda åtgärder. När en situation har nått sådana proportioner att det finns allvarlig fara för att samhället inte längre förmår att hantera den och när centrala samhällsfunktioner är utmanade får regeringen vidta åtgärder enligt lagen. Syftet med åtgärderna ska vara att staten ska kunna upprätthålla lag och ordning eller värna den nationella säkerheten. Ett exempel kan vara stora migrationsströmmar som leder till att myndigheterna saknar kontroll över vilka som befinner sig i landet och som leder till att viktiga samhällsfunktioner är utmanade. Åtgärder med stöd av lagen ska kunna vidtas även om det bara är i en viss del av landet som förhållandena är sådana att det föreligger en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Det avgörande är hur stor samhällspåverkan som den akuta situationen innebär. Det som avses i lagen är något annat och betydligt allvarligare för samhället som helhet än det som åsyftas med allvarliga störningar av den allmänna ordningen i exempelvis 24 § polislagen (1984:387). nämnda fallet rör det sig framför allt om kortvariga störningar t.ex. i samband med en s.k. högriskmatch i fotboll eller ordningsstörningar i samband med lokala demonstrationer. 2015/16:67 Vad som kan utgöra en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten kan också variera , beroende på samhällets utveckling och förmåga att hantera allvarliga faror för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Paragrafen behandlas i avsnitt 6 och har fått sin utformning efter synpunkter från Lagrådet. 3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat.