prop · H30333 · 2015-10-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:33 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6). Regeringen instämmer delvis i bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Med anledning av rekommendation och det regeringen åtagit sig gentemot i propositionen Förtydligande av uppdraget för (publ) (prop. 2009/10:179) avser regeringen att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till genom utskotten. Regeringen anser i och med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av – konkurrenskraftigt och ledande i (RiR 2015:6) ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i sin rapport – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6), se bilaga, granskat AB:s (nedan kallat ) förutsättningar för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidra till att uppnå EU:s klimat- och energimål, samt om bolaget kan nå sina miljörelaterade hållbarhetsmål inom ramen för hållbart företagande. har även granskat om regeringen styr i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål. överlämnade till regeringen . Riksrevisonens granskning utgår från tre frågeställningar. –Är hållbarhetsmål, planering och genomförande 2010– 2014 inriktade mot att bolaget ska vara ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och bidra till EU:s mål genom att ha fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? –Är regeringens styrning och uppföljning av uppdrag och hållbarhetsmål 2012–2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten? –Har regeringen –2014 informerat om strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med önskemål om att fortlöpande få information om bolagets utveckling och verksamhet? konstaterar bl.a. följande i rapporten. miljörelaterade hållbarhetsmål är ett finansiellt exponeringsmål som inte i någon större utsträckning leder till minskade koldioxidutsläpp. Bolagets plan 2010 var ursprungligen att reducera koldioxidutsläppen med hjälp av samförbränning med biomassa, infångning och lagring av koldioxid (CCS-teknik) och delvis försäljning av kolkraftverk. är förutsättningarna förändrade och huvudstrategin är att sälja bolagets tyska kolkraft för att nå det finansiella exponeringsmålet. Målet syftar således till att sänka utsläppen i bolagets produktionsportfölj nästan uteslutande genom försäljning och inte till att minska koldioxidutsläppen inom EU via koldioxidreducerande åtgärder. bedömer att inte har ett faktiskt miljörelaterat hållbarhetsmål trots bolagets höga koldioxidutsläpp och bolagets uppdrag att vara ett ledande företag i energiomställningen. bedömer att det är positivt att regeringen genomfört en hållbarhetsanalys av hållbarhetsarbete och identifierat vissa förbättringsområden. dessa områden berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med iakttagelser om planering och målbild. Vidare är det enligt ändamålsenligt att regeringen i sam- band med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion. konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbar- noterar dock att regeringen däremot regelbundet följer upp måluppfyllelsen under ägardialogen. att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp globalt sett. revisionen tas därigenom resurser i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar långsiktiga Vidare konstaterar att bolagsordningen för är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. rapporten anger att enligt regeringen är upp- drag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska mål- konstaterar dock att har beslutat att ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energi- anser att det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. revisionen noterar att enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. revisionen bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att rege- ringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets upp- Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan enligt bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten. I rapporten anges att har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbar- Denna tolkning har dock enligt inte bekräftats av regeringen, vilket enligt leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämp- ning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som menar att näringsutskottet i samband med beslut om förtydligade uppdrag har tydliggjort intention med bolagets inriktning. Vidare anges i rapporten att enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätt- hålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelse- arbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. bakgrund av detta menar att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till . Detta gäller enligt även hur ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både och EU. noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt utnyttjat den sakkunskap som finns i genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som rör centrala hållbarhetsmål. Uppföljningen av hållbarhetsarbete har enligt enbart genomförts av ägarförvaltningen på . menar att regeringen inte genom sin ägarförvaltning i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. menar vidare att ägarförvaltningen endast i begränsad omfattning gör egna oberoende analyser. Vidare anser att regeringen inte har identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Enligt har regeringen därför inte ställt frågor till om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär enligt att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av försämras. noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete, och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället enligt på att självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas . I rapporten anges att enligt och regeringen ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. konstaterar att det varit känt för regeringen att bolaget övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i . bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt. Enligt är dock inte regeringen förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är som ser det viktigt att inom ramen för det gällande regelverket ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. menar att dessa kan vara exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning. Vidare anges i rapporten att näringsutskottet i samband med behandlingen av förtydligande uppdrag 2010 betonade behovet av löpande information om utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var en referenspunkt för att utvärdera uppfyllelse av uppdraget. 2015/16:33 att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050 så att ska kunna bedöma hur väl bolaget uppfyller sitt samlade uppdrag i bolagsordningen och därigenom bidrar till att uppnå EU:s mål. granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen. •Regeringen bör för bolaget tydliggöra hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar förutsättningarna för framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas. •Regeringen bör på ett tidigt stadium påverka val och utformning av hållbarhetsmål, i den översyn av målen som har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. •Regeringen bör följa upp uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydliga hur bolaget ska tolka uppdraget för att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. •Regeringen bör kontinuerligt inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden för att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten. •Regeringen bör inom ramen för gällande regelverk tydliggöra hur ska agera föredömligt avseende sin tyska brunkolsverksamhet. Regeringen bör därför ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. •Regeringen bör i sin rapportering till bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av strategier och utveckling för att ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. granskning har vidare resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till . • bör utforma en målbild för att bli ett Skr. 2015/16:33 konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Denna planering bör brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivå, dels inom bolagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. •Vattenfalls forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. •Vattenfall bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom -ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar -ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag -ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen. Föremålet för verksamhet är enligt bolagsordningen att generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. tydligande av uppdraget för (publ) (prop. 2009/10:179) angav regeringen att om ett traditionellt energibolag ska vara kon- kurrenskraftigt även på en framtida energimarknad krävs att det är med i omvandlingen till en miljömässigt hållbar energiproduktion. angav vidare att en sådan omvandling inte innebär någon kortsiktig om- vandling av till ett nischbolag som enbart ska äga förnybar eller koldioxidfri produktion utan att startpunkt för föränd- ringsprocessen är en internationell verksamhet och en bred produktions- Regeringen har sedan den tillträdde vidtagit flera åtgärder för att stärka styrningen av . Ett av de viktigaste verktygen för styrningen av de statligt ägda bolagen är rekryteringen av styrelseledamöter till bolagen. Utvecklingen av energimarknaden och även utmaningen att nå bolagets strategiska hållbarhetsmål i av förändring ställer höga krav på ökad kunskap om energisektorn, teknik- förståelse och nytänkande inför omställningen. Mot bakgrund av detta 2015/16:33 utsåg ägaren vid årsstämman två nya ledamöter att ingå i i syfte att ytterligare förstärka bolaget i dessa avseenden. har på eget initiativ fryst sitt tidigare arbete med att utreda ersättningsreaktorer för befintliga kärnkraftsreaktorer i i avvaktan på resultatet från den parlamentariskt sammansatta som regeringen tillsatte (dir. 2015:25). Kommissionens uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning, identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen och ta fram underlag till en bred politisk överenskommelse om den långsiktiga energipolitiken. Regeringens intention är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att ska ha förnybar energi. befinner sig nu i en omfattande omställning av sitt energisystem till en högre andel förnybar produktion. Vattenfallkoncernen är hel- eller delägare till fyra brunkolseldade kraftverk i , belägna i delstaterna . beslutade att utreda olika strategiska alternativ för den tyska brunkolsverksamheten i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur. meddelade i ett pressmeddelande att bolaget inleder försäljningen av samtliga sina brunkolsrelaterade produktions- och gruvtillgångar i samt att potentiella anbudsgivare är inbjudna att anmäla sitt intresse för dessa tillgångar. Enligt pressmeddelandet kommer försäljningsprocessen att fortgå . Om det blir aktuellt för att genomföra en avyttring av brunkolsverksamheten, är det styrelsens ansvar att ta initiativ till en s.k. ägarsamordning, som syftar till att nå ett ställningstagande som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. Att en ägarsamordning ska äga rum framgår såväl av statens ägarpolicy (vilken ingår som en del av regeringens skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140) som av styrelsens egen arbetsordning. Staten som ägare ställer krav på att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordnar sin syn med företrädare för ägaren i nämnda situation. Den europeiska energimarknaden, där är en viktig aktör, genomgår en stor förändring som kommer att pågå under en överskådlig framtid. Vid de löpande ägardialogerna som genomförs mellan företrädare för regeringen respektive bolaget sker uppföljning av bl.a. de ekonomiska mål som åsatts bolaget och bolagets hållbarhetsmål. Genom de löpande ägardialogerna och ovan nämnda rekrytering till styrelsen har regeringen stärkt styrningen av och skapat förutsättningar för bolaget att även framöver utföra sitt uppdrag och därigenom bidra till en hållbar energiförsörjning. Iakttagelser som regeringen instämmer i Regeringen instämmer i följande av iakttagelser. En viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål. har inte någon tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. planerade försäljning av den tyska kolkraften leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå. Regeringens nuvarande återrapportering till näringsutskottet behandlar inte i tillräcklig omfattning bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Regeringen anser, liksom , att en viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Transparens är ett område som kontinuerligt kan förbättras, särskilt mot bakgrund av det som efterfrågas från olika intressenter. Transparens kring ett bolags hållbarhetsarbete är en operationell fråga och något som arbetar aktivt med inom ramen för sin löpande verksamhet. Det är riktigt att regeringen inte granskar de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål. Detta är i överensstämmelse med modellen för regeringens arbete med hållbart företagande i bolag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Det är således styrelsen, inte ägaren, som ska fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. En integrering av hållbarhetsfrågorna i verksamheten är en självklar del i en långsiktig strategi och affärsutveckling. Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland annat utifrån de branscher och länder som bolaget är verksamt i. Regeringen följer sedan upp och analyserar bolagens arbete med hållbart företagande genom en hållbarhetsanalys. Analysen ger underlag för en gemensam och förutsebar utgångspunkt i ägardialogen mellan företrädare för regeringen respektive bolaget och ger förutsättningar för en långsiktig och konsekvent styrning av bolaget. När det gäller målbild instämmer regeringen i bedömning att tydlig målbild saknas för hur bolaget ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Detta var en av de slutsatser som regeringen själv drog när regeringen genomförde en hållbarhetsanalys av hållbarhetsarbete och identifierade vissa förbättringsområden. Detta är en fråga som aktivt arbetar med i det strategiarbete som påbörjades . 2015/16:33 Vid ägardialogerna med bolaget sker en löpande diskussion kring bolagets arbete med en tydlig målbild och en uppdaterad strategi. Givet att en kommande ägare skulle bedriva den tyska kolkraftsverksamheten på oförändrat sätt, är det en korrekt iakttagelse från att en försäljning inte leder till reella utsläppsminskningar på EU-nivå. Det förtjänar dock att framhållas att uppdrag inte explicit omfattar att bolaget ska bidra till EU:s klimat- och energimål. Regeringen instämmer delvis i bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. har i betänkandet med anledning av propositionen Förtydligande av uppdraget för (publ) (prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23) uttalat att återrapporteringen ska innefatta EU:s 2020-mål och bolagets utveckling och verksamhet. Iakttagelser som regeringen inte instämmer i har gjort följande iakttagelser som enligt regeringens mening avser operationella frågor som och ledning bör få hantera självständigt. De miljörelaterade hållbarhetsmålen utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsminskande effekter. planeringshorisont och finansiering för åtgärder är för kortsiktig. forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen. har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi. Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i produktionsportfölj. Beträffande dessa iakttagelser gör regeringen följande bedömning. Av ovan nämnda skäl granskar inte regeringen de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål utan det är styrelsen som ska fastställa dessa. Staten som ägare ställer vissa kvalitetskrav på de hållbarhetsmål som styrelsen ska fastställa (se statens ägarpolicy som ingår som en del av regeringens skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Målen ska vara få och övergripande samt relevanta för bolagets affärsverksamhet och hållbarhetsutmaningar. Målen ska även vara långsiktiga, utmanande, uppföljningsbara samt tydliga och enkla att kommunicera. Det är också styrelsen som vidtar åtgärder om målen inte uppfylls samt beslutar om bolagets hållbarhetsmål ska revideras. Vid ägardialogerna med bolaget sker en löpande uppföljning av hållbarhetsmålen. Frågor som t.ex. vilken planeringshorisont som ska gälla för bolagets verksamhet och huruvida samägande av bolag ska förekomma är opera- frågor som och ledning bör få hantera själv- Bolaget arbetar enligt regeringens mening såväl kortsiktigt som långsiktigt med planering och finansiering för att navigera i ett energi- landskap som är i en mycket snabb förändring. bolag möjliggörs att kan investera i fler projekt, till exempel havsbaserad vind där är bland de världsledande, och kan ta sig an projekt som annars kanske inte skulle genomföras. Även forskningen är en operationell fråga som arbetar mycket aktivt med inom många centrala områden som är direkt relate- rade till energiomställningen såsom smarta elnät, effektivisering och utveckling av vattenkraft och vindkraft, efterfrågestyrning, elektrifiering av transporter samt undersökning av potentiellt gångbara och kommersi- ella teknologier och nya tjänster. Forskning och innovation är viktiga frågor för regeringen och som företrädare för ägaren kommer regeringen att följa arbete på området. nuvarande ekonomiska mål avser lönsamhet, kapital- struktur och utdelningspolicy. Dessa fastställdes av ägaren vid en extra Målen ska uppnås långsiktigt över någon utdelning, vilket är i enlighet med fastställd utdelningspolicy. Slutligen har gjort följande iakttagelser som har bäring på regeringens uppföljning av uppdrag samt processer kring kunskapsinhämtning och styrprocess. Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget. Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts i gång . Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att sett detta som ett alternativ . Beträffande dessa iakttagelser gör regeringen följande bedömning. Regeringen instämmer i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning och oberoende analys för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av Regeringen vill framhålla att sådan kunskapsinhämtning och analys görs kontinuerligt via ägarförvaltningen i enlighet med Rege-