prop · H30341 · 2015-11-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:41 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats RSM i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 50 personer till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till utgången av december månad 2016. Utöver själva styrkebidraget ska det finnas möjlighet att tillföra en högst tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer om situationen så kräver. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak vara verksamt i norra delarna av och främst bestå av rådgivare till regional ledningsnivå. Vidare tillkommer bidrag med stabsofficerare till de staber som leder RSM i Mazar-e och . Syftet med insatsen är att det internationella samfundet ska fortsätta att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt kunna hantera säkerheten i landet. Det svenska RSM- bidraget är ytterligare ett steg i avvecklingen av det svenska militära engagemanget i . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den politiska situationen .................................................... Den humanitära situationen................................................ och det internationella samfundets engagemang i Bilaterala relationer med ................................ 4.2Utvecklingssamarbete och humanitärt engagemang i Det internationella militära engagemanget......................... Den internationella utbildnings- och rådgivningsstyrkan RSM ........ Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling........... Enhanced Enduring Partnership (EEP)............................. deltagande i RSM .............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande för deltagande i utbildnings- och rådgivningsstyrkan i , Resolute Support Mission (RSM), till utgången av december månad 2016, utifrån inbjudan från till Nato och berörda partnerländer att utgöra RSM och, om situationen så kräver, det ska finnas möjlighet att högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer (avsnitt 6). 2015/16:41 2 Ärendet och dess beredning godkände (FN:s) säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) i enlighet med , för att under kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde ISAF och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats (Resolute Support Mission, RSM) inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan utgör grunden för det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . välkomnade genom resolution upprättandet av RSM. Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2013/14:33, (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129) och i prop. 2014/15:13, (bet.2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73). I proposition 2014/15:13 föreslog regeringen att skulle medge regeringen att ställa en väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats RSM till utgången av december månad , utifrån inbjudan från till Nato och berörda partnerländer att utgöra RSM och, om situationen så krävde, det skulle finnas möjlighet att högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) har Försvarsmakten redovisat nuvarande förbandsbidrag samt förslag till bidrag inom ramen för Natos utbildnings- och rådgivningsinsats RSM . Den afghanska regeringen kommer sannolikt att vara under fortsatt stor politisk press mot bakgrund av det svåra säkerhetsläget och den ekonomiska situationen i landet. tillträdde presidentposten efter ett omtvistat valresultat. Valen gav upphov till en konstitutionell kris som endast kunde lösas med internationell medling med och FN i spetsen. Resultatet blev en samlingsregering i vilken Ghanis motståndare från den andra valomgången fick rollen som de facto premiärminister. Som ett led i den överenskommelse som nåddes mellan och ska samlingsregeringen genomföra en konstitutionell översyn som ska leda till att premiärministerposten permanentas. Den politiska uppgörelsen innebar även att omfattande reformer av valsystemet ska genomföras, vilket har välkomnats av det internationella samfundet. Vissa åtgärder har redan genomförts. En valreformskommitté har tillsatts vilken har lämnat ett antal rekommendationer varav flertalet redan beslutats. Generellt är dock samlingsregeringen fortsatt hämmad av meningsskiljaktigheter som inverkar negativt på regeringens förmåga att styra landet. Den utdragna väpnade konflikten utgör det största hindret för utveckling. togs steg mot en fredsprocess genom ett möte i mellan den afghanska regeringen och representanter för talibanerna. Samtalen fick ingen fortsättning då nyheten om talibanledaren bortgång läckte ut. Följden blev en maktkamp inom talibanrörelsen. De konkurrerande grupperingarna har vitt skilda inställningar till fredsprocessen vilket påverkar förutsättningarna för fortsatta fredssamtal. Den tidigare ställföreträdande talibanledaren har valts till ny ledare och han tycks ha lyckats konsolidera sitt ledarskap. av ansträngningar från både och att närma sig varandra försämrades förbindelserna efter de avbrutna samtalen. Relationen mellan länderna präglas av ömsesidig misstänksamhet. Andra länder i regionen hyser stor oro för utvecklingen i . En negativ utveckling hotar säkerheten i hela regionen. Detta har föranlett att öka sitt engagemang i , såväl ekonomiskt som politiskt. ger ett omfattande bistånd till och har ett strategiskt partnerskapsavtal med . Det finns ett antal fora och processer som söker stärka det regionala samarbetet – ett är RECCA (on ) med tyngdpunkt på ekonomiskt samarbete och integration mellan länder i Central- och . Ett annat är den så kallade Heart of Asia- processen som syftar till att skapa förtroende, stärka säkerheten, samt förbättra den ekonomiska tillväxten och den sociala utvecklingen i och i regionen. är ett av världens fattigaste länder och en stor del av befolkningen lever under fattigdomsgränsen. Kvinnor och flickor är särskilt drabbade. Enligt beräkningar blev den ekonomiska tillväxten , något lägre än 2013, men avsevärt lägre än den genomsnittliga tillväxttakten under det senaste årtiondet. Tillväxten förväntas bli i samma storleksordning. Den politiska osäkerheten har bidragit till låga investeringsnivåer i sektorerna utanför jordbruket, exempelvis tillverknings- och byggsektorn. är till följd av sin långa konflikt kraftigt biståndsberoende. Problemen förvärras av svårigheterna med att få in skatteintäkter i kombination med stora utgifter. Den ekonomiska situationen karakteriserades av reducerade valutareserver och en budget i obalans. Den försämrade säkerhetssituationen och den politiska instabiliteten bidrar till de ekonomiska svårigheterna. Den illegala exporten av opiater utgör fortfarande en betydande del av landets BNP, och bidrar till korruption och organiserad brottslighet. stod för av den globala opiumproduktionen och av den globala produktionen av heroin. Korruptionen genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling, även om vissa framsteg har gjorts, till exempel genom att offentliga upphandlingar är föremål för omfattande kontroller. Regeringen har också återupptagit utredningen om , som 2010 skakades av en omfattande korruptionsskandal, i syfte att öka förtroendet för banksektorn. index för uppfattad korruption i den offentliga sektorn (Corruption Perceptions Index) har visat en viss förbättring jämfört , även om utvecklingen går långsamt. Den väpnade konflikten har förvärrats i omfattning och intensitet. Det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, har utnyttjat situationen som uppstått i samband med att ISAF-insatsen avslutats och den internationella militära närvaron begränsats. Talibanerna har inlett offensiva operationer såväl i södra och östra som i stora delar av de norra regionerna. erövrade talibanerna provinshuvudstaden i Kunduz i nordöstra som var föremål för strider innan den afghanska regeringen återtog kontrollen över staden. Detta är första gången sedan talibanernas fall 2001 som en provinshuvudstad har intagits av talibaner, om än temporärt. En bidragande orsak till det upptrappade våldet tros vara att en större mängd utländska stridande sökt sig till efter att de drivits ut ur genom ett antal pakistanska militäroffensiver. Uppgifter finns om att även Isil har etablerat sig i vissa provinser. Framförallt i norra har regeringsföreträdare börjat bygga upp egna miliser. Flera av de olika väpnade grupperna är inblandade i kriminella aktiviteter och strider ofta sinsemellan om inflytande. 2015/16:41 Säkerhetssituationen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. civila våldsoffer är högst i de södra och östra delarna. FN rapporterar om totalt 4 921 civila offer , vilket är den högsta totala siffran döda och skadade sedan FN började rapportera om civila offer. Antalet offer har ökat stadigt . Kvinnor och barn drabbas i allt högre utsträckning av våldet. Enligt FN bedöms det väpnade motståndet ligga bakom den absoluta merparten av de civila offren. Det har även skett en ökning av antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsarbetare. En ny utveckling är att grupper som svär lojalitet till Isil har börjat ta på sig ansvaret för olika terrordåd, främst i östra . är de afganska säkerhetsstyrkorna, ANDSF, fullt ut ansvariga för säkerheten i hela . Detta har fått till följd att antalet skadade och döda inom ANDSF kraftigt har ökat jämfört . Perioden januari till och med juni har cirka 7 200 personer ur säkerhetsstyrkorna skadats och cirka 3 800 dödats. Styrkornas utmaningar består bl.a. i ökade förluster och bristande ledarskap. Det finns ett omfattande behov av fortsatt internationellt stöd avseende utbildning, rådgivning och finansiering till ANDSF. Den humanitära situationen i fortsätter att försämras. Den pågående konflikten, extrema väderförhållanden och andra naturkatastrofer är de huvudsakliga anledningarna till den svåra situationen i landet. beräknas 7,5 miljoner människor vara i behov av humanitär hjälp. Säkerhetsläget påverkar de humanitära aktörernas möjlighet att nå ut till de behövande negativt. Enligt har 5,8 miljoner flyktingar återvänt till landet . Det finns likväl fortfarande nästan 1,6 miljoner registrerade afghanska flyktingar i och omkring 950 000 i . Dessutom finns omkring 800 000 internflyktingar i . Den har antalet flyktingar från till och ökat markant. har omkring 34 000 afghaner fått uppehållstillstånd i . har antalet asylsökande från till ökat ytterligare, per sista oktober har 23 000 anlänt . Respekten för mänskliga rättigheter och i synnerhet situationen för flickor och kvinnor i är fortsatt bekymmersam. Tortyr och våldsbrott förekommer i stor skala och diskrimineringen av kvinnor är omfattande. Rättssäkerheten är svag och lagföring grundas på erkännanden som ibland tvingas fram genom tortyr. En försämrad politisk och ekonomisk utveckling samt utbredd våldsanvändning medför risk för en tillbakagång för respekten för de mänskliga rättigheterna. 2015/16:41 4 Relationerna mellan och är goda och sträcker sig tillbaka till 1930-talet. har haft diplomatisk närvaro i . En ambassad upprättades . I samband med att den svenska militärbasen stängdes flyttades ambassadens sektionskansli i norra till det tyska generalkonsulatet i Mazar-e i syfte att bibehålla diplomatisk bevakning av utvecklingen i norra under ännu . har en ambassad i . Utvecklingssamarbetet med är betydande och utgör en viktig komponent i relationen med . 4.2 Utvecklingssamarbete och humanitärt engagemang i är en av de största mottagarna av svenskt Den gällande strategin för det svenska biståndet avser perioden –2019 och uppgår till sammanlagt 4,87 miljarder har vidare aviserat ett totalt indikativt volymspann om 8,0–8,för perioden –2024, inom ramen för det s.k. () . nya reformramverket Self-Reliance Mutual Accountability Framework (SMAF), som bygger vidare på och som slår fast det internationella samfundets och den afghanska regeringens ömsesidiga åtaganden gällande utvecklingssamarbetet i . strategin är inriktad på att stödja utvecklingen av egen förmåga och ägarskap, utbildning, sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling och ekonomisk integration. genomsyras av arbete för ökad jämställdhet, mot korruption och särskilt fokus läggs vid situationen för kvinnor och barn. utvecklingsbiståndet bidrar med ett humanitärt bistånd som 2014 FN:s stödmission UNAMA (United Nations Assistance Mission in ) etablerades 2002, och har spelat både en politisk roll och en roll som partner gentemot afghanska myndigheter och det UNAMA:s mandat har därtill inriktats på biståndssamordning, stöd för humanitär access, och stöd till afghanskt ägarskap och ledarskap. Missionen har även mandat att stödja en freds- Förutom UNAMA är flertalet FN-organ närvarande i – bland annat UNDP (United Nations Development Programme), som bedriver en omfattande verksamhet i landet kring främst kapacitetsutveckling inom en rad områden. 2015 etablerades en trepartskommission, där bland annat deltog, med syfte att se över UNAMA:s verksamhet och identifiera de områden där missionen kan ge mest stöd på basis av säkerhetsrådsresolution Prop. 2015/16:41 (2015). Kommissionen bekräftade vikten av en fortsatt stark FN–närvaro i landet, liksom att FN:s normativa roll på en rad områden erkändes. undertecknades ett långsiktigt partnerskapsavtal – CAPD (Cooperation Agreement on Partnership and Development) – mellan och . Avtalet har förhandlats och har verkat för dess tillkomst. antogs en ny EU-strategi för perioden –2016 som ersätter den handlingsplan för och som inrättades under det svenska EU-ordförandeskapet 2009. För perioden –2020 har EU avsatt till utvecklingssamarbete (omfattar inte medlemsstaternas bistånd). Under förutsättning att den afghanska sidan uppfyller sina Tokyoåtaganden har EU möjlighet att betala ut ytterligare . EU bidrar även med en polisinsats (European Union Mission in , EUPOL ) som har varit verksam i och fokuserar på stöd till reformeringen och återuppbyggnaden av den afghanska polisen. Insatsens nuvarande mandat löper till varefter inriktningen är att den avslutas. Det pågår just nu ett arbete med att överföra vissa av EUPOL:s uppgifter till andra aktörer som afghanska myndigheter eller internationella organisationer. 4.3Det internationella militära engagemanget undertecknades ett bilateralt säkerhetsavtal, så kallat BSA (Agreement) mellan och . Avtalet omfattar fortsatt amerikanskt stöd till utbildning och rådgivning av afghanska säkerhetsstyrkor samt stöd för att förhindra och bekämpa terrorism. Det amerikanska engagemanget benämns OFS (Operation Freedom’s Sentinel). 5Den internationella utbildnings- och rådgivningsstyrkan RSM Det folkrättsliga mandatet för insatsen RSM utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd (eng. non-combat mission). Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan dessa insatser ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå. I övrigt är insatsens våldsanvändning 2015/16:41 begränsad till styrkans egenskydd, (eng. force protection). Insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen för att fullgöra sina uppgifter. 5.2Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling Som regeringen redogjort för etablerades RSM i samband med att ISAF upphörde /15 (proposition 2014/15:13 avsnitt 5.2). RSM inleddes på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM är en utbildnings- och rådgivningsinsats, vars fokus ligger på utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna, på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå för specialförbanden. Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska institutioner (till exempel försvarsministeriet). Insatsen har inte stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd (”force protection”). Inrättandet av insatsen är avhängigt en folkrättslig grund som återfinns i inbjudan från den afghanska regeringen (se avsnitt 5.1). Som beskrivits ovan (3.3 Säkerhet) är säkerhetsläget fortsatt svårt. Det var väntat att talibaner och övrigt väpnat motstånd skulle öka sina aktiviteter gentemot ANDSF efter att ISAF upphörde. Säkerhetssituationen har inte påverkat RSM i någon större utsträckning då dess arbete främst riktas till högre nivåer inom ANDSF. Enligt den militära operationsplanen (OPLAN) för RSM, som endosserades vid , är insatsen indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. De tre olika faserna är inte tidsbestämda utan OPLAN utgår från att omständigheterna, i förhållande till i förväg identifierade kriterier, ska ligga till grund för den exakta tidpunkten för övergången från en fas till nästa (eng. conditions based approach). OPLAN lyfter också fram det fortsatta och framtida behovet av civilmilitärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet (till exempel FN/UNAMA, EU och NGO:er). Under arbetet med planeringen av insatsen var pådrivande för att inkludera 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Inom RSM finns ett Gender Advisor Office som stödjer afghanska myndigheter i implementering av säkerhetsrådsresolution (2000). RSM har ett brett internationellt stöd och beräknas omfatta cirka 42 bidragande länder, varav 14 inte är medlemmar i . RSM-insatsen omfattar drygt 13 000 personer. meddelade att landet bibehåller ett truppbidrag om cirka 9 800 soldater . Enhanced Enduring Partnership (EEP) Från och med årsskiftet 2014/15 är Natos engagemang i uppdelat i tre faser (eng. strands) där RSM utgör den kortsiktiga fasen, finansieringsmekanismerna för ANDSF den mellanliggande fasen samt Natos utökade bilaterala partnerskapsrelation med den långsiktiga inriktningen. I samråd med och på efterfrågan av den afghanska regeringen planerar nu Nato för etablerandet av en civilt ledd och temporär närvaro, Enhanced Enduring Partnership (EEP). Beslut om att inleda planering fattades vid i . Enligt Nato ska en initial plan finnas framtagen inför den 1–. Syftet är att EEP ska utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskapsrelation med . Inriktningen på EEP är enligt nuvarande planering främst att ge stöd till och utveckla ledarskap inom de afghanska säkerhetsinstitutionerna (försvarsministeriet, staber etc.), ge stöd och råd gällande resurshantering samt organisatorisk uthållighet (eng. sustainment). Den civilt ledda närvaron kommer enligt Nato att inta en allmänt låg profil, (eng. a low profile and a light footprint). Den civila närvaron kommer att verka med militärt egenskydd (”force protection”). är partnerländer inom RSM inbjudna att delta i planeringen av EEP, vilket gör. 5.4Sveriges deltagande i RSM har fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska säkerhetstyrkornas förmåga och därtill de afghanska institutionernas förmåga att hantera säkerheten i . Inriktningen är att fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att ge detta stöd med syftet att åstadkomma en långsiktig stabilitet och förbättrad säkerhetsutveckling i landet. Denna inriktning fastslogs av förra regeringen efter överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna och har legat till grund för tidigare medgivanden (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129 samt bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73). bidrag till RSM planeras att fortsatt bestå av högst 50 personer på plats i och avses i huvudsak vara verksamt i norra intill dess att fas 2, som innebär att utbildning och rådgivning koncentreras till , är inledd. Det svenska bidraget kommer fortsatt främst bestå av rådgivare till regional ledningsnivå vid Regional (OCC-R) samt till afghanska arméns 209: e kår i Mazar-e i norra . kommer även att fortsatt bidra med hanteringspersonal till den militära flygbasen på den tyska basen . Styrkebidraget kommer även inkludera stabsofficerare till de staber som leder RSM i Mazar-e-Sharif (vid 2015/16:41 högkvarteret för /TAAC-N) respektive (högkvarteret för RSM). RSM kommer fortsatt att bestå av multinationella styrkebidrag där och övriga nationer bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. I egenskap av ramansvarig nation kommer fortsatt , intill att RSM:s verksamhet i norr eventuellt avslutas, säkerställa att logistik, transporter, skydd och eskort med mera tillhandahålls för det svenska styrkebidraget som fortsatt förläggs vid Camp Marmal (utöver svensk personal i ). Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på plats (eng. condition based approach) avgöra den exakta tidpunkten för en fasövergång. Planeringsinriktningen innebär att en övergång till fas 2, vilket innebär att rådgivning och utbildning fokuseras till , kan komma att ske . för en nära dialog med i egenskap av ramansvarig nation i norr vad gäller tidpunkten för avvecklingen av utbildnings- och rådgivningsinsatserna i norra . Inriktningen är att svensk personal (stabspersonal och hanteringspersonal till den militära flygbasen) kommer att finnas kvar inom TAAC-N för ledning och stöd intill dess att Camp Marmal stängs. avser att bidra till RSM under fas 2 med ett reducerat bidrag som inkluderar stabspersonal till i . Regeringens förslag: medger att regeringen fortsatt ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande för deltagande i utbildnings- och rådgivningsstyrkan i , Resolute Support Mission (RSM), till utgången av december månad 2016, utifrån inbjudan från till Nato och berörda partnerländer att utgöra RSM. Om situationen så kräver ska det finnas möjlighet att högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer. Regeringens bedömning: Det svenska styrkebidraget kommer att uppgå till högst 50 personer på plats i fram och i huvudsak vara verksamt i norra delarna av landet under fas 1 av RSM. Planeringsinriktningen innebär att en övergång till fas 2, vilken innebär att rådgivning och utbildning fokuseras till , kan komma att ske . För svensk del sker övergången till fas 2 i nära koordinering med som är ansvarig ramnation i norra . avser att bidra med ett reducerat bidrag till fas 2 som inkluderar stabspersonal till . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen redogjort för (avsnitt 5) har inbjudit Nato och partnerländer att delta i att fortsatt stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas kapacitet att ansvara för säkerheten inom landet genom den av Nato ledda RSM-insatsen. Det är av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive , fortsatt långsiktigt stödjer och bistår den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle – en förutsättning för ett långsiktigt utvecklingssamarbete. En negativ utveckling i landet får konsekvenser för säkerheten i regionen och även globalt.