prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — hålla tjänsten och att den tas ut i förhållande till hur mycket tjänsten utnyttjas, dvs. den s.k. självkostnaden. Genom förslagen i denna proposition delas tjänsterna upp i olika kate- gorier – grundläggande tjänster (6 kap. 23 § andra stycket) respektive tilläggstjänster och extratjänster (6 kap. 23 c §). Anledningen till att en sådan uppdelning bedömts nödvändig är bl.a. att grunderna för avgifts- uttaget skiljer sig åt. Enligt artikel 31.7 i SERA-direktivet får den avgift som tas ut för tillträde till spår inom sådana anläggningar för tjänster som avses i bilaga II punkt 2 till direktivet och tjänsterna i dessa anläggningar (grundläggande tjänster) inte överstiga kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten plus en rimlig vinst. Denna princip gäller oavsett om tjänsten tillhandahålls i monopol eller inte. Volymen kan också påverka kostnadsnivåerna, t.ex. i form av stegvisa kostnader som kan komma att uppstå. För att fastställa ett pris per enhet måste tjänsteleverantören omvandla sin bedömning av tjänstens omfatt- ning till en lämplig volym och uttagsenhet. Tjänsteleverantören bör där- för ges viss flexibilitet i beräkningen av sina avgifter, eftersom voly- merna inte med säkerhet kan bestämmas på förhand – utbudet kan exem- pelvis vara beroende av hur efterfrågan ser ut. Det bör därför vara möjligt för en tjänsteleverantör att beräkna sina priser över en längre kalkyl- period om det är lämpligt utifrån verksamhetens förutsättningar. Vad som avses med rimlig vinst är i viss mån en bedömningsfråga. Ramarna definieras dock i artikel 3.17 i direktivet, som föreslås med viss språklig justering föras in i järnvägslagen. I enlighet med Lagrådets förslag bör bestämmelsen om vad som avses med rimlig vinst föras in i den materiella bestämmelsen i 7 kap. 8 § järnvägslagen i stället för i lagens definitionsbestämmelse. Enligt SERA-direktivet är en rimlig vinst ”avkastning på eget kapital som tar hänsyn till den risk, inbegripet beträffande intäkter, eller frånvaron av sådan risk som tjänsteleveran- tören löper och ligger i linje med den genomsnittliga avkastningen för den aktuella sektorn ”. Även om flera remiss- instanser problematiserat begreppet rimlig vinst, bör införandet av en bestämmelse där det beskrivs vad som avses med begreppet innebära ett förtydligande. Någon ytterligare specificering av hur självkostnad och rimlig vinst ska beräknas är inte lämplig eftersom det ytterst är EU- domstolen som avgör hur regleringen ska tolkas. Avgiftsregleringen för tilläggstjänster och extratjänster är visserligen densamma som redogjorts för ovan, men gäller endast i de fall tjänsten tillhandahålls i monopol (jfr artikel 31.8 i SERA-direktivet). Om det finns flera alternativa tjänstetillhandahållare finns ingen annan reglering i järnvägslagen än att avgifterna måste vara icke-diskriminerande. har pekat på att prissättningen ska påverkas av hur stor utbudssidan är, som det är oklart huruvida denna bedömning ska göras utifrån ett lokalt eller nationellt perspektiv. Det kan konstateras att det i direktivet saknas närmare reglering av vad som avses med att en tjänst tillhandahålls av en ensam tjänsteleverantör. Som viss vägledning borde dock reglerna i direktivet om skyldighet att tillhandahålla tjänster kunna tjäna. En begäran om tillträde till en anläggning för en grund- läggande tjänst får enligt artikel 13.4 i SERA-direktivet endast avslås om det finns praktiskt möjliga alternativ som gör det möjligt att bedriva den 2014/15:120 aktuella trafiken på samma linjer under ekonomiskt godtagbara förhållanden. Både och Utredningen om järnvägens organisation noterar att enligt nuvarande bestämmelse i 7 kap. 2 § järnvägslagen (2004:519) ska infrastruktur i terminaler avgiftssättas som kapaciteten på järnvägsnätet, dvs. den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. För att regelverket ska hänga ihop och överensstämma med direktivet bör denna bestämmelse ändras så att även omfattas av ett avgiftstak som motsvarar självkostnad plus en rimlig vinst. Det betyder dock inte att med anledning härav ska höja avgifterna för tillträde till spåren i sina terminaler. Regleringen handlar om ett avgiftstak och rege- ringen är angelägen om att banavgifterna så långt möjligt hålls nere i syfte att främja tågtrafiken. Enligt artikel 31.10 i SERA-direktivet ska tjänsteleverantörer förse den infrastrukturförvaltare till vilken anläggningen ansluter med information om de avgifter som tas ut för att få tillträde till tjänsten. Informationen ska publiceras i infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning (6 kap. 5 § järnvägslagen). Avsikten är att skyldigheten för infrastrukturför- valtaren att föra in sådana uppgifter i sin järnvägsnätsbeskrivning kommer att regleras i förordning. Enligt direktivet ska det dock vara möjligt för tjänstetillhandahållaren att själv publicera uppgifterna på sin webbplats. Infrastrukturförvaltaren ska i sin järnvägsnätsbeskrivning då hänvisa till denna webbplats. Flera remissinstanser, däribland och Svensk kollektivtrafik har framfört invändningar mot prome- förslag i denna del. Invändningarna handlar t.ex. om att en prislista inte är möjlig eftersom kostnaderna för fordonsunderhållet är beroende av så många faktorer att det inte är görligt att formulera en prislista. Det skulle i så fall kräva omfattande resurser att hålla en sådan lista aktuell, vilket skulle vara svårt eller omöjligt för mindre företag. Invändningarna handlar också om att en prislista skulle riskera att skada konkurrensen i stället för att främja den. Med beaktande av de invänd- ningar som framförts mot förslaget och en tolkning av direktivets bestämmelse, bör det inte införas krav på att tjänsteleverantörer ska till- handahålla information om sina priser i järnvägslagen. I stället bör det införas ett bemyndigande som möjliggör för reglering av krav på publi- cering av avgiftsinformation eller principer för avgiftuttag i anslutning till bestämmelserna om järnvägsnätsbeskrivning i 5 kap. järnvägsförord- ningen (2004:526). Sammanfattningsvis bör bestämmelsen om avgifter för tjänster i 7 kap. 8 § järnvägslagen ändras. Avgiften för grundläggande tjänster och för spårtillträde i anläggningar för sådana tjänster får inte överstiga kost- naden för att tillhandahålla tjänsten plus en rimlig vinst. Detsamma gäller avgifter för tilläggstjänster och extratjänster om tjänsteleverantören är ensam om att tillhandahålla dessa tjänster. Avgiftsbestämmelserna för tjänster ska även gälla för infrastruktur i terminaler som ägs och förvaltas av staten. Regeringens förslag: Om det vid prövningen av en tvist om tillträde till en grundläggande tjänst bedöms att inget praktiskt möjligt alter- nativ till tjänsten finns tillgängligt och att det är möjligt att tilldela tjänstekapacitet i anläggningen, ska tillsynsmyndigheten besluta att tjänstetillhandahållaren ska tilldela den sökande lämplig del av tjänste- kapaciteten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian avser dock prövningen frågan om det förkommit diskriminering. Det föreslås också att det införs en särskild paragraf för tvistlösning rörande tjänster. Remissinstanserna: och Transportstyrelsen anser att stora delar av den i promemorian föreslagna nya paragrafen, 8 kap. 9 b §, överlappar nuvarande 8 kap. 9 §. Bestämmelsen bör därför förkortas eller sammanföras med 8 kap. 9 §. Även Utredningen om järnvägens organi- sation (N 2013:02) anser att bestämmelserna överlappar varandra och att de därför bör regleras i en och samma paragraf. Utredningen pekar också på de problem ett beslut från tillsynsmyndigheten att en sökande ska beviljas viss tjänstekapacitet kan få. Ska t.ex. andra företags beviljade kapacitet kunna dras in? Det kan i så fall vara en mycket ingripande åtgärd vid tilldelningen av spårtillträde inom anläggningar för tjänster. Skälen för regeringens förslag: För att tillförsäkra ett konkurrens- neutralt och icke-diskriminerande tillträde för järnvägsföretag till järn- vägstjänster ska beslut om tillträde till grundläggande tjänster, inklusive tillträdet till anläggningarna de produceras i, kunna prövas av tillsyns- myndigheten (Transportstyrelsen). Om intressekonflikter uppstår och en sökande anser sig diskriminerad av tjänsteleverantörens beslut får den sökande därför enligt artikel 13.5 i SERA-direktivet rikta klagomål till regleringsorganet (tillsynsmyndigheten). ska behandla ärendet och vid behov, dvs. om det visar sig finnas fog för klagomålet, se till att en lämplig del av kapaciteten tilldelas den sökande. Sådana intressekonflikter kan uppkomma av olika skäl. Det vanligaste får antas vara att det helt enkelt är ont om plats i, eller i anslutningar till, vissa tjänstanläggningar. Det gäller kanske i synnerhet anläggningar i storstadsområdena eller när det gäller särskilt belastade sträckor utmed järnvägsnätet. Eftersom tjänsteleverantörer visserligen ska sträva efter och så långt möjligt tillgodose den totala efterfrågan på tjänster men det inte ställs krav på att tjänsteleverantörer i detta syfte måste investera i ny kapacitet, kommer samtliga ansökningar av naturliga skäl inte kunna tillgodoses. Den prövning som ska göras handlar därför om att undersöka huruvida den sökande har blivit behandlad såsom direktivet föreskriver (6 kap. 23 a §) och om därmed avslaget går att motivera uti- från sakliga skäl. Som både , Transportstyrelsen och Utredningen om järn- vägens organisation i sina remissvar påpekat, sammanfaller regleringen i stora delar med nuvarande bestämmelse i 8 kap. 9 § järnvägslagen (2004:519) om prövning av tvister. Bestämmelserna bör därför föras samman i denna paragraf. Det bör införas ett nytt fjärde stycke i para- 2014/15:120 grafen av innebörden att om det vid prövningen av en tvist om tillträde till en grundläggande tjänst, görs bedömningen att inget praktiskt möjligt alternativ till tjänsten finns tillgänglig och att det är möjligt att tilldela tjänstekapacitet i anläggningen, ska tillsynsmyndigheten besluta att tjänsteleverantören tilldelar den sökande lämplig del av tjänste- kapaciteten. Det är således tjänsteleverantören själv som därefter måste rätta sig efter beslutet genom att tilldela den sökande viss del av tjänste- kapaciteten och göra den omplanering av fördelning av tjänste- kapaciteten som krävs för att följa tillsynsmyndighetens beslut. I likhet med vad som gäller i motsvarande tvistesituation vid fördelning av kapa- citet på järnvägsnätet, bör inte tillsynsmyndigheten på egen hand göra direkta ändringar i tjänsteleverantörens fördelning av tjänstekapacitet. I SERA-direktivet regleras hur styrningen och finansieringen av infra- strukturförvaltarna ska se ut och utvecklas i syfte att utveckla gemen- Medlemsstaten ska därför ta fram en indikativ strategi för järnvägens infrastruktur och säkerställa att denna genomförs genom avtal med infrastrukturförvaltaren. De skyldigheter som direktivet anger ska träffa infrastrukturförvaltare vars verksamhet inte är av ringa omfattning och som huvudsakligen består i att tillhandahålla framkomlighet, dvs. järnvägstransporter (till skillnad från infrastruktur i anläggningar för tjänster, vars syfte är att möjliggöra tillhandahållandet av tjänsten). infrastrukturförvaltare som i första hand omfattas av dessa skyldigheter är förutom , även , och Dessa aktörer får del av statlig finansiering eller omfattas av särskilda rättigheter för sin verksamhet. förvaltar statligt ägda samt av staten hel- och delfinan- Verksamheten planeras och styrs genom den lång- siktiga nationella plan för transportsystemet (NP) som beslutas av rege- ringen som i huvudsak grundar sitt beslut på ett förslag som tas fram och Planen innehåller åtgärder för att underhålla, förnya och utveckla infrastrukturen på statliga hel- eller delfinansierade nät och ger besked om hur dessa åtgärder ska Den nationella planen för transportsystemet utgör den svenska statens (tolvåriga) indikativa strategi för utveckling av järn- vägsinfrastrukturen och omfattar såväl statens spåranläggningar som förvaltas av som de tre banorna , Inlands- banan och Öresundsbrobanan som förvaltas i bolagsform. Staten är ägare och det kommunala bolaget () är Trafiken på bedrivs av ett dotterbolag till , . Mellan staten och IBAB har Prop. 2014/15:120 tecknats ett avtal om ändrat huvudmannaskap för enligt vilket nyttjanderätten och det totala ansvaret för banan överlåts till IBAB. Ägare av är det statligt ägda bolaget structure AB (AIAB). Nyttjanderätten har överlåtits till det privata bolaget och bolaget är förvaltare av banan. har också tillstånd som järnvägsföretag och bedriver trafik på banan. Mellan AIAB och har tecknats ett avtal. Ägare av är svenska och danska staten genom Öresunds- brokonsortiet. Konsortiet består av det svenska statliga bolaget och det danska statliga bolaget . Enligt det konsortialavtal som träffats mellan svenska och danska staten ska Öresundsbrokonsortiet såsom en enhet äga och svara för planering, projektering, finansiering, byggnation, drift och underhåll av en avgiftsfinansierad fast förbindelse för järnvägs- och vägtrafik mellan och . Trafiken på bedrivs av järnvägföretag och andra sökande som har ansökt om och tilldelats kapacitet på banan av respektive Banedanmark. Öresundsbrokonsortiet är infrastrukturförvaltare för enligt såväl svensk som dansk lag och har således tillstånd som sådan av respektive lands tillsynsmyndighet. Gränserna för infrastrukturförvaltar- skapet följer brons landsgränser i enlighet med Öresundsbrokonsortiets järnvägsnätsbeskrivning. Banedanmark och utför på uppdrag av Öresundsbro- konsortiet tjänster som bandriftledning, trafikledning, trafikplane- läggning samt hanterar ansökningar och fördelar kapacitet på danskt respektive svenskt territorium. Banedanmark och är också uppbördsmyndighet för avgifter på den danska respektive den svenska sidan av Öresundsförbindelsen. Hur banorna styrs, planeras och finansieras Öresundsbrobanans verksamhet planeras, styrs och finansieras i den nationella planen för transportsystemet (NP). finansieras också i den nationella planen men verksamheten planeras och styrs helt genom avtal. finansieras helt genom avgifter från mark- naden och erhåller därför ingen statlig finansiering. Den svenska statens planer för utvecklingen av infrastrukturen vid fastställs däremot i den nationella planen. 2014/15:120 8.2 SERA-direktivet reglerar förekomsten av tre olika typer av dokument som på olika sätt syftar till att klargöra roller, ansvar och åtaganden i den del av järnvägsinfrastrukturen som finansieras med offentliga eller offentligrättsligt reglerade medel. Det gäller dels en indikativ strategi för utveckling av den nationella infrastrukturen (artikel 8.1), dels infra- strukturförvaltares verksamhetsplaner (artikel 8.3), dels avtalsöverens- kommelser (eller motsvarande regleringsåtgärder när det gäller myndig- heter) mellan medlemsstaten och berörda infrastrukturförvaltare (artikel 30.2 och bilaga V). 8.2.2En nationell indikativ strategi Regeringens bedömning: Den indikativa strategi som det ställs krav på i SERA-direktivet motsvarar nuvarande nationella infrastruktur- planer (NP). Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Har inte framfört några invändningar mot Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 8.1 i SERA- direktivet ska medlemsstaterna utveckla sin nationella järnvägs- infrastruktur med beaktande av, när så är nödvändigt, unionens allmänna behov, inklusive behovet att samarbeta med angränsande tredjeländer. För detta ändamål ska staterna , efter samråd med berörda parter, offentliggöra en ”indikativ strategi” för utveckling av järnvägsinfrastrukturen i syfte att tillgodose framtida rörlighetsbehov vad beträffar underhåll, förnyelse och utveckling av infrastrukturen på grundval av en hållbar finansiering av järnvägs- Strategin ska omfatta en period av och ska kunna Planering samt finansiering och genomförande av statligt finansierade åtgärder i järnvägsinfrastruktur behöver, för att fungera på ett ändmåls- enligt sätt, anpassas både till behov av långsiktighet och till det faktum att investeringskostnaderna i stor utsträckning belastar statens budget, vilken som grundregel gäller i taget. I är möjligheter till sådana avvägningar genomförda genom bestämmelser i riksdagsord- ningen (RO) samt genom grundlagsfästa bestämmelser i regeringsformen (RF). Med stöd av 9 kap. 6 § RF kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. med denna ordning är att ska ges tillfälle att på ett tidigt stadium diskutera och ta ställning till inriktningen av reformer på längre sikt än det kommande budgetåret. Av 3 kap. 2 § RO framgår att en proposition med förslag om riktlinjer enligt den nämnda bestämmelsen i RF bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Vidare framgår att om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Syftet med denna bestämmelse är att skapa en koppling mellan långsiktiga riktlinjebeslut och årliga beslut om statens budget. I överensstämmelse med ovan beskrivna bestämmelser finns en planeringsprocess med avseende på järnvägs- infrastrukturens utveckling och vidmakthållande. Med utgångspunkt i vad som presenterades i regeringens proposition Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. (prop. 1992/93:176) har den statliga planeringen av investeringar i järnvägar resulterat i tioåriga planer för perioderna 1994–2003 och 1998–2007 samt i tolvåriga planer för perioderna 2004–2015 och 2010–2021. Den senare omfattar även övriga trafikslag. Processen fram till fast- ställande av dessa planer har för varje period varit uppdelad i två etapper. Först har en inriktningsplanering genomförts och avslutats med att riks- dagen på grundval av en infrastrukturproposition fattat beslut om investe- ringarnas omfattning och inriktning för aktuell planperiod. Nästa steg har varit en åtgärdsplanering som inneburit att berörda myndigheter har utarbetat nationella planer som regeringen därefter fastställt. Dessa planer har sedan genomförts av dåvarande i den takt som årliga budgetbeslut medgivit samt med hänsyn till andra faktorer som fysisk planering av aktuella åtgärder. Förutom årliga beslut om anslagsmedel fattar inom ramen för budgetprocessen beslut om s.k. beställningsbemyndiganden som ger regeringen möjlighet att bemyndiga myndigheter att ingå ekonomiska åtaganden som sträcker sig längre än det aktuella budgetåret samt om annan finansiering än med anslag, t.ex. med lån eller avgifter. Därefter beslutar regeringen i regle- ringsbrev om tilldelning av budgetårets anslagsmedel och om andra finansiella villkor. Ansvaret för att genomföra den trafikslagsövergripande nationella planen –2021 har legat på , som inrättades i och med att avvecklades. och rege- ringens respektive roller och ansvar i förhållande till planen framgår av förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. fattade beslut om regeringens proposition Planeringssystem för Transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). I det sammanhanget uttalade såväl riksdag som regering att den ovan beskriva ordningen bör gälla även . I linje med detta fattade beslut om regeringens proposition Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Regeringen har med stöd i beslut fastställt förslag med ändringar till en ny nationell plan för utveckling av transportsystemet 2014–2025. Sammanfattningsvis görs bedömningen att de nationella planerna upp- fyller direktivets krav på medlemsstaterna att offentliggöra en indikativ strategi för utveckling av järnvägsinfrastrukturen. Av planen framgår hur och i vilken omfattning regeringen avser att finansiera drift, underhåll och trafikledning inom järnvägsområdet . Vidare framgår planerade medel till investeringar i ny järnvägsinfrastruktur. 2014/15:120 också vilka belopp regeringen bedömer kommer att kunna ges i bidrag till järnvägsinfrastrukturförvaltarna och Öresundsbro- konsortiet . Vidare gäller planerna , dvs. mer än de som utgör direktivets minimikrav och planernas fast- ställelse föregås av remittering till ett stort antal instanser vilket gör att direktivets krav på samråd med berörda parter tillgodoses. Bedömningen görs därför att några ytterligare åtgärder för att genomföra denna bestämmelse i direktivet inte krävs. Regeringens förslag: Infrastrukturförvaltare som helt eller delvis finansieras av allmänna medel ska anta en verksamhetsplan för sitt järnvägsnät. Verksamhetsplanen ska innehålla en redogörelse för planerad användning och utveckling av järnvägsnätet. Innan verksam- hetsplanen antas ska infrastrukturförvaltare ge berörda företag, organi- sationer och myndigheter möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i planen. får besluta att en förvaltare av lokal eller regional järnvägsinfrastruktur som saknar strategisk betydelse för järnvägsmarknaden ska undantas från krav på att upprätta en verk- samhetsplan. Om infrastrukturen faller in under definitionen av järn- vägsinfrastruktur i bilaga I till SERA-direktivet, ska EU- kommissionens beslut först inhämtas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om verksamhetsplaner och om när en verksamhetsplan senast ska vara upprättad. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorians förslag gäller kravet på att upprätta en verksam- hetsplan för alla infrastrukturförvaltare. Kraven begränsas inte till infra- strukturförvaltare som helt eller delvis finansieras av allmänna medel. Remissinstanserna: stödjer i stort förslaget i prome- ser dock behov av en dialog med Näringsdeparte- mentet eller den myndighet som ska meddela föreskrifter om verksam- Det är viktigt att finna effektiva former och upplägg för verk- samhetsplaner och hur dessa ska förhålla sig till nationella transportinfra- strukturplaner, redovisning av byggstarter och järnvägsnätsbeskrivningar. välkomnar den ökade ambitionen för den strategiska planeringen genom att ta fram verksamhetsplan för sitt järn- ställer sig positivt till kravet på verksamhetsplan för stora infrastrukturförvaltare och anser det rimligt att undanta småanläggningar från betungande EU-krav. Öresundsbrokonsortiet/påpekar att det är rimligt att den verksamhetsplan som ska anta och det avtal som ska ingås med behörig myndighet för del ingås med de två nationella infrastrukturförvaltarna i respektive land och inte direkt med Öresundsbrokonsortiet. Svensk kollektivtrafik anser att samråd rörande verksamhetsplan bör ske med berörda ”organisationer och myn- digheter”, och inte med ”företag och myndigheter”, som föreslås i 6 kap. 1 a §. Utredningen om järnvägens organisation N 2013:02 anser att om kravet på verksamhetsplan ska regleras i järnvägslagen (2004:519), bör regleringen förtydligas. Det bör framgå när verksamhetsplan ska antas, hur ofta, vad den ska innehålla och formerna för samråd samt vilka som ska anses berörda. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 8.3 i SERA-direktivet framgår att infrastrukturförvaltare ska anta en verksamhetsplan som ska innehålla investerings- och finansieringsprogram. Planerna ska utformas så att de säkerställer att såväl användning och utveckling som tillhanda- hållande av den aktuella infrastrukturen sker på ett optimalt och effektivt sätt. ska ekonomisk balans säkerställas genom att medel till- handahålls som gör det möjligt att uppnå dessa mål.