prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — Etableringsreformens övergripande syfte är att underlätta och påskynda de nyanländas etablering. För att åstadkomma detta krävs att nyanlända och deras anhöriga får en stabil social situation. Här finns emellertid en oklarhet vad gäller ansvaret. Många kommuner uppger att de tar ett stort ansvar för det sociala stödet som det inte är alldeles uppenbart vad man egentligen menar ingår i begreppet. Även arbetsförmedlare får ägna en stor del av sin tid åt att hjälpa nyanlända med olika typer av frågor som rör den sociala situationen. Liknande problem finns när det gäller hälsofrågorna. Landsting och regioner involveras i förhållandevis låg utsträckning i insatserna för nyanlända och det saknas ett genomgående hälsoperspektiv på nyanländas etablering, vilket enligt har försvårat och fördröjt etableringen för nyanlända med hälsoproblem. Regeringen bör pröva om de samlade statliga resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att underlätta och påskynda de nyanländas etablering. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Regeringen bör skyndsamt överväga och vidta åtgärder för att minska bristen på bostäder i framför allt kommuner med goda förutsättningar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Regeringen bör i ökad utsträckning ta ett nationellt ansvar för landets flyktingmottagande. Möjligheterna till sysselsättning bör därvid vara en viktig utgångspunkt. Regeringen bör se över såväl ansvar som former för hur asylsökande och nyanlända får hjälp med att ordna sitt boende. Regeringen bör, i sin aviserade översyn av ersättningssystemet till kommunerna, särskilt beakta att de kommuner som tar emot ett stort antal nyanlända i relation till sin befolkning har förutsättningar att klara av sina åtaganden. Regeringen bör ge berörda myndigheter, företrädesvis och , i uppdrag att utreda boendesituationen för nyanlända med fokus på trångboddhet och folkbokföring. I uppdraget bör ingå att belysa hur omfattande problemet med trångboddhet är bland nyanlända samt att bedöma boendestatistikens kvalitet. Röd tråd och progression i etableringsinsatserna Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Därtill bör regeringen genomföra åtgärder som bidrar till att arbetssökande med kort utbildning i jobb- och utvecklingsgarantin fullgör grundskole- och gymnasieutbildning inom ramen för vuxenutbildning. Regeringen bör uppdra åt Arbetsförmedlingen att utforma en bred strategi för hur myndigheten på ett effektivt sätt ska tillhandahålla de tjänster som krävs inom ramen för etableringsuppdraget. En central del av uppdraget bör vara att slutföra det arbete som inletts för att stärka myndighetens upphandlingsverksamhet. Uppdraget bör även omfatta att närmare undersöka möjligheten att involvera landets kommuner som leverantörer inom etableringsuppdraget. I strategin bör också ingå en analys av under vilka omständigheter egen regi kan vara att föredra framför upphandling. Arbetsförmedlingen bör göra en översyn av de samlade åtgärder och insatser som erbjuds nyanlända inom etableringsuppdraget. Syftet med översynen bör vara att skapa ett mer individanpassat och kvalitativt serviceutbud som bättre förmår tillvarata och utveckla nyanländas kompetens och rusta för en senare arbetsmarknadsetablering. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Arbetsförmedlingen bör verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja framgångsrik etablering av nyanlända. Inriktningen på ett sådant arbete kan exempelvis vara att identifiera framgångsrika vägar och projekt samt goda exempel för individer med olika typer av bakgrund, förutsättningar och målsättningar. Arbetsförmedlingen bör vidareutveckla arbetet med arbetsgivarkontakter. Ett sätt att göra detta kan vara att i större utsträckning tillhandahålla branschansvariga kontaktpersoner på Arbetsförmedlingen i syfte att förbättra samarbetet med såväl offentliga som privata arbetsgivare. Arbetsförmedlingen bör aktivt verka för att öka utrikes födda kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser utifrån arbetsmarknadens behov. bör säkerställa att personer som har beviljats uppehållstillstånd men som är inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering erbjuds åtminstone en miniminivå av etableringsförberedande insatser. Fler inskrivna än bör få samhällsinformation samt erbjudas möjlighet till undervisning i svenska, praktik eller arbete. Länsstyrelserna bör genom sina samordningsinsatser verka för att fler kommuner erbjuder målgruppsanpassad och yrkesinriktad utbildning i svenska för invandrare (sfi). Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer Regeringen bör mer aktivt än verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetsgivare. I samband med detta bör regeringen överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. Regeringen bör analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlända ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlända i praktiska frågor relaterade till hur de ordnar sitt liv i . Regeringen bör stimulera landsting och regioner att aktivt medverka inom ramen för etableringsuppdraget. Syftet bör vara att i ett tidigare skede kunna upptäcka eventuella behov av hälso- och sjukvård som annars skulle riskera att försena etableringen samt skapa en bättre samverkan mellan hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och berörda kommuner. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION FAKTA OM MOTTAGANDE OCH ETABLERING sökte 81 300 personer asyl i . Det är en fördubbling jämfört med och nästan en tredubbling . Flest asylsökande 2014 kom från följt av . var drygt 80 000 personer inskrivna i mottagningssystem. Av dessa hade drygt 11 000 personer beviljade uppehållstillstånd och väntade på att flytta till en kommun. Asylsökande kan antingen få hjälp av med en plats i anläggningsboende (ABO) eller ordna eget boende (EBO). Om de får stanna i kan de få hjälp av Arbetsförmedlingen med att bli anvisade till en kommun som kan ta emot dem. väljer dock att ordna eget boende efter uppehållstillstånd. togs sammanlagt 46 400 nyanlända emot i landets kommuner efter att de beviljats uppehållstillstånd. Nyanlända i åldern 20–med beviljade uppehållstillstånd omfattas av lagen (2010:197) om etablering av vissa nyanlända invandrare. Arbetsförmedlingen ska upprätta en etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i samhället och på arbetsmarknaden. Kommunerna ska erbjuda utbildning i svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering. Vid utgången av hade cirka 38 800 personer en pågående etableringsplan. Sedan lagen trädde i kraft har drygt 15 700 nyanlända med en etableringsplan lämnat etableringsuppdraget. Knappt var tredje person () som lämnade etableringsuppdraget 2014 arbetade eller studerade efter utskrivning medan hade ett arbete utan stöd. efter avslutad etableringsplan hade ett arbete utan stöd. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION granskningsstrategi Etablering och integration inleddes och avslutas genom denna slutrapport. Utöver slutrapporten omfattar strategin nio separata granskningar inom området.1 Slutrapporten bygger på de tidigare granskningarna men det empiriska underlaget har uppdaterats och kompletterats. Syftet med slutrapporten är utveckla de viktigaste generella slutsatserna från de individuella granskningarna och presentera en analys på systemnivå. Den demografiska utvecklingen i kommer att ställa betydande krav på ett ökat arbetskraftsutbud om nuvarande ekonomiska standard ska upprätthållas. Prognoser visar att väntas befolkningen i yrkesaktiv ålder (20–) öka med 300 000 personer, varav utrikes födda beräknas stå för nästan hela denna ökning. personer i befolkningen öka med cirka 670 000 personer. Detta innebär bland annat att det kommer att finnas ett behov av cirka 160 000 fler gymnasialt utbildade personer inom vård- och omsorgsyrken.2 Även efterfrågan på pedagogiskt utbildade samt gymnasialt yrkesutbildade inom teknik och industri förväntas öka kommande år.3 Arbetsförmedlingens prognoser visar att utrikes födda utgör ett nödvändigt tillskott på arbetsmarknaden för att 1Rapporterna finns tillgängliga på webbplats . Där finns även Bilaga A som sammanfattar tidigare granskningar inom strategin Etablering och integration. Utöver slutrapporten ingår nedanstående granskningar i strategin. (2011:16) Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning; (2012:3) DO och diskrimineringsfrågorna; (2012:23) Början på något nytt – etableringsförberedande insatser för asylsökande; (2012:26) Etablering genom företagande – är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? ; (2013:17) Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? ; (2014:3) Staten och det civila samhället i integrationsarbetet; (2014:11) Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? ; (2014:14) Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? ; (2014:15) Nyanländ i – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? 2SCB (2014) Trender och prognoser 2014 – befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte , s. 8. 3Ibid, s. 7 ff. ska klara sin framtida försörjning. Bedömningen är att det behövs en fortsatt hög nettoinvandring på 64 000 personer för att finansiera välfärden.4 kan det konstateras att den kraftigt ökande flyktinginvandringen har inneburit stora utmaningar på befintliga system för mottagande och etablering. Denna utveckling tillsammans med brister i arbetsmarknadsetableringen för utrikes födda har rest frågor om effektiviteten i statens insatser samt olika aktörers ansvarstagande. har svårt att hitta rätt kompetens. finns det många nyanlända med eftergymnasial kompetens och yrkeserfarenhet som står utanför arbetsmarknaden. Statistik visar dock att av de nyanlända har ett jobb utan stöd efter avlutad etableringsplan.5 Det finns således ett betydande matchningsproblem. Arbetsförmedlingen lyfter särskilt fram svårigheterna för personer med kort utbildning att etablera sig på arbetsmarknaden och menar att integrationsprocessen för denna grupp inte har fungerat väl och att den sannolikt har försämrats.6 Enligt en studie från uppgick den årliga offentliga nettokostnaden för flyktinginvandringen till till lite av BNP 2007 (), vilket motsvarade per flykting. Den viktigaste förklaringen till kostnaderna var enligt undersökningen att flyktingar och deras anhörigas har låga sysselsättningsnivåer.7 Sammanfattningsvis kan det konstateras att statens insatser för etablering och integration är dubbelt viktiga. Om insatserna fungerar väl kan de utgöra en viktig pusselbit för att hantera den demografiska utmaning som står inför. Om de däremot inte fungerar riskeras en utveckling med lägre tillväxt och ett ökat utanförskap med de sociala påfrestningar som detta för med sig. Mot ovanstående bakgrund har det inom granskningsstrategin varit viktigt att närmare följa implementeringen av den etableringsreform som infördes och som syftade till att underlätta och påskynda nyanländas inträde på arbetsmarknaden och i samhällslivet. 4Arbetsförmedlingen (2015f) Nettoinvandring, sysselsättning och arbetskraft – utmaningar för morgondagens arbetsmarknad, s. 2. 5Arbetsförmedlingen (2015c) Arbetsförmedlingens återrapportering . Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget s. 76, tabell 14. 6Arbetsförmedlingen (2015f) s. 5. 7Ruist, (2015) Refugee immigration and public finances in . Working Papers in Economics 613. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Syftet med slutgranskningen är att med utgångspunkt i strategins övergripande frågeställning utveckla de viktigaste generella slutsatserna från de individuella granskningarna och bidra med en analys på systemnivå. Strategins centrala frågeställning lyder: Är statens insatser effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering? Den övergripande frågeställningen har brutits ned i följande tre delfrågor: Är mottagandet tillräckligt flexibelt och robust för att effektivt kunna hantera den varierande flyktinginvandringen? Har staten skapat förutsättningar för en effektiv verksamhet och samverkan mellan berörda aktörer? Är de statligt reglerade etableringsinsatserna ändamålsenliga och effektiva för att främja nyanländas etablering på arbetsmarknaden? Slutrapporten avser statens insatser för att underlätta en snabb och ändamålsenlig etablering för nyanlända invandrare. Den tidsperiod som granskningen avser är när etableringsreformen infördes fram . Syftet har dock inte varit att utvärdera reformens effekter. Med etablering avses i första hand arbetsmarknadsetablering.8 För att närmare precisera slutgranskningens omfattning redovisas i det följande vilka insatser som avses samt vilken målgrupp de huvudsakligen riktar sig mot. Slutrapporten avser i första hand statliga insatser inriktade mot den målgrupp som omfattas av etableringsuppdraget, det vill säga nyanlända, andra skyddsbehövande och vissa av deras anhöriga i åldersgruppen 20–som fått uppehållstillstånd i . Även nyanlända som fyllt 18 men inte när uppehållstillstånd beviljas och som saknar föräldrar i omfattas av uppdraget. Granskningens målgrupp är dock något större än den i lag definierade målgruppen för etableringsuppdraget, eftersom även 8Syftet med etableringsreformen är att påskynda och underlätta de nyanländas etablering på arbetsmarknaden och i samhället. Den senare aspekten – etablering i samhället – berörs inte i någon större utsträckning i slutgranskningen. de som beviljats permanent uppehållstillstånd men ännu inte fått någon kommunplacering ingår.9 I målgruppen för granskningen ingår inte Anhöriginvandrare som inte är anhöriga till flyktingar EU-medborgare som omfattas av om fri rörlighet Ensamkommande barn eller kvotflyktingar.10 De flesta granskningarna inom strategin är inriktade mot statliga insatser inom etableringsuppdraget. Några granskningar berör dock steget före, det vill säga mottagningssystemet eller övergången från mottagningssystemet till etableringsuppdraget. Ytterligare någon granskning avser insatser som kan bli aktuella först efter att den nyanlända har lämnat etableringsuppdraget. Sådana insatser är inte specifikt inriktade mot personer med utländsk bakgrund. Etableringsuppdraget bygger på en rättighetslagstiftning där de som omfattas av uppdraget har rätt till en etableringsplan med vissa insatser, bland annat utbildning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering (SO) samt arbetsförberedande insatser. Ett viktigt syfte med dessa insatser är att underlätta och påskynda den nyanländas arbetsmarknadsetablering och deltagande i samhällslivet. Inom ramen för sin etableringsplan kan den nyanlända också erhålla reguljär vuxenutbildning samt vissa andra utbildningsinsatser.11 Utöver detta bör även sociala frågor och hälsorelaterade frågor vara tillgodosedda för att en arbetsmarknadsrelaterad etablering ska fungera effektivt. Den nyanländas förutsättningar att etableras på arbetsmarknaden inom ramen för etableringsuppdraget påverkas även av vad som hänt innan han eller hon beviljats uppehållstillstånd. Därför inkluderas även vissa insatser i slutgranskningen. Det handlar bland annat om bosättningsfrågor, handläggningstider samt i vilken mån en framtida etablering förbereds genom exempelvis tidiga kartläggnings- och utbildningsinsatser. 9Den nyanlända tillhör målgruppen från det han eller hon är folkbokförd i en kommun. I denna granskning räknas man dock till målgruppen redan från det att man har beviljats uppehållstillstånd och eventuellt väntar på en kommunplacering. är man inte berättigad till några särskilda etableringsinsatser. Se 2 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 10Kvotflyktingar 20–ingår i etableringsuppdraget. Däremot bosätts de inte på samma sätt som andra grupper inom uppdraget. Barn som varit ensamkommande asylsökande kan i vissa fall ingå i uppdraget, om de fyllt då uppehållstillstånd beviljas. 11Utbildning på högskolenivå för vilken studiemedel kan lämnas enligt studiestödslagen är skäl för att avsluta etableringsplanen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Dessa insatser är dock inte avgränsade till granskningens aktuella målgrupp utan avser samtliga asylsökande. Enstaka granskningar inom ramen för strategin har avsett insatser som kan bli aktuella först efter det att etableringsperioden upphört. Generellt relevanta erfarenheter och slutsatser från dessa granskningar redovisas i slutrapporten men i strikt mening ingår inte dessa insatser i slutgranskningen. I detta avsnitt diskuteras hur statens insatser ska bedömas och värderas. Utgångspunkten är slutgranskningens fokus, vilket huvudsakligen ligger på de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Inledningsvis kan konstateras att det finns generella krav på statlig verksamhet som är grundläggande för samtliga granskningar. Det handlar framför allt om regeringsformen och budgetlagen som stadgar att regeringen har ett övergripande ansvar för att styra riket samt att den statliga verksamheten ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning.12 Därutöver finns mer specifika krav och målsättningar för etableringsuppdraget och integrationspolitiken i stort. I flera fall krävs en operationalisering av de officiella dokumenten (lagar, förordningar, förarbeten med mera) för att dessa ska kunna användas för att bedöma verksamheten. 1.4.1Allmänna utgångspunkter för statens insatser på området Målet för den svenska integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund.13 har uttalat att en lyckad och väl fungerande integration är en av samtidens stora utmaningar. Enligt mening är det svenska språket och en förbättrad etablering nyckeln till att kunna ta vara på den resurs som nyanlända utgör på den svenska arbetsmarknaden, inte minst mot bakgrund av den demografiska utveckling som står inför.14 har även uttalat att integrationspolitikens genomförande förutsätter insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer på både nationell, regional och 12Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (1974:152) styr regeringen riket och är ansvarig inför . 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ställer krav på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet. 13Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2008/09:AU1, utgiftsområde 13, s. 9. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 14Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 12–16 (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, rskr. 2011/12:66). lokal nivå samt att detta ställer höga krav på samsyn och samverkan mellan berörda myndigheter.15 Integrationspolitiken är också en del av regeringens samlade politik för jobb, utbildning och välfärd.16 Enligt ska integrationspolitikens17 mål främst nås genom generella insatser till hela befolkningen, oavsett födelseland och etnisk bakgrund. De generella insatserna ska dock kompletteras med riktade insatser för att stödja och underlätta nyanländas etablering i landet. Syftet är en snabb etablering på arbetsmarknaden.18 I granskningen används etableringsreformens övergripande syften och mål som utgångspunkt för att bedöma statens insatser.19 Enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) är syftet att underlätta och påskynda den aktuella målgruppens etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet.20 Etableringsuppdraget bygger på en rättighetslagstiftning, där de nyanlända som omfattas av lagen har rätt till ersättning och vissa specificerade insatser. Vid sidan av sitt speciella ansvar för nyanlända inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen också ett generellt ansvar för att samtliga nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter.21 I propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenmakt med professionellt stöd lyfte regeringen också fram ett antal förväntningar på etableringsreformen. Det handlar framför allt om en snabbare etablering i samhällslivet och på arbetsmarknaden. På individuell nivå betonas även ökad egenmakt och valfrihet. Reformen förväntades också innebära ett bättre tillvaratagande av individens kompetens, bland annat genom individuellt 2014/15:1. 33–36. 17Integrationsområdet är en del av utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. ”Området omfattar verksamhetsområden som rör allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund, nyanlända invandrares etablering i samhället, ersättning till kommunerna för flyktingmottagande, främjande av integration, urbant utvecklingsarbete samt svenskt medborgarskap.” (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 13, s. 14). 2009/10:60. Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd s. 25 (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233). 19Etableringsuppdraget är en del av integrationspolitiken. De övergripande målen för integrationspolitiken presenterades i budgetpropositionen som beslutades av 2008. Dessa är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. 2008/09:1 utgiftsområde 13, s. 14 (bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 20§ 1 lag (2010:197) om etableringsinsatser för nyanlända invandrare. 21§ 6 förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Ytterligare ett syfte med reformen var en tydligare ansvarsfördelning där Arbetsförmedlingen gavs rollen att samordna och vara stödjande och pådrivande gentemot övriga parter. Reformen hade också som ambition att öka insatsernas likvärdighet för de nyanlända.22 Regeringen har konstaterat att grunden för etableringsuppdraget ligger fast, men att det är uppenbart att delar av uppdraget inte fungerar tillfredsställande.23 1.4.2Vad innebär en snabb och ändamålsenlig etablering? har uttalat att en snabb etablering på arbetsmarknaden ska vara i fokus för de riktade åtgärder som vidtas för att stödja och underlätta nyanländas etablering i Sverige.24 Det finns dock ingen officiellt etablerad definition av vad det innebär för en nyanländ invandrare att vara etablerad. Som en indikation på vad riksdag och regering menar kan man emellertid utgå från etableringslagens bestämmelser. Av lagen framgår att en nyanländs etableringsplan upphör att gälla innan tiden löpt ut om den nyanlända haft ett förvärvsarbete på heltid eller påbörjat en utbildning på högskolenivå som är studiemedelsberättigad.25 Utifrån lagen kan det således hävdas att en nyanländ invandrare är etablerad när han eller hon har ett stadigvarande arbete eller bedriver studiemedelsberättigade högre studier. Staten har heller inte lagt fast några tidsmässiga gränser för vad en snabb etablering innebär och erfarenhetsmässigt varierar etableringstiden avsevärt från person till person, bland annat beroende på individuella förutsättningar. Enligt mening bör ”snabb etablering” ses som ett relativt begrepp i detta sammanhang. Det innebär att den genomsnittliga etableringstiden för hela gruppen nyanlända endast ger en del av helhetsbilden, eftersom förutsättningarna varierar så mycket mellan olika individer. Vad som däremot kan vara intressant är genomsnittliga etableringstider respektive ”bästa praxis” för olika grupper av nyanlända utifrån deras individuella förutsättningar och mål samt eventuellt även bostadsort. En snabb etablering kan också betyda ”frånvaro av onödiga förseningar” utifrån en analys av själva etableringsprocessen.