prop · H3031d3 · 2015-09-21 00:00:00 — KKV ansvarar för en nationell databas för annonsering () inom områden där LOV, lagen om etableringsin- satser för vissa nyanlända invandrare och lagen konkurrensen på marknaden som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. På så sätt bidrar den offentliga upphandlingen till en väl fungerande samhällsservice till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling som skatte- medlen används på bästa sätt. 6.3.1Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder För att mäta resultatet för målet att tillvarata konkurrensen används följande indikator: –Antalet anbud per upphandling. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 En mängd olika faktorer påverkar utvecklingen inom offentlig upphandling. Effekterna av lag- stiftning och andra åtgärder inom offentlig upp- handling är svåra att mäta och avgränsa från effekterna av andra offentliga insatser. Vidare är statistiken om offentlig upphandling bristfällig och bör utvecklas. Möjligheterna att följa upp utvecklingen inom området med hjälp av indika- torer i övrigt är därför begränsade. Diskussioner beträffande indika- torsutveckling på området kommer därför att föras med den nya upphandlingsmyndigheten som inleder sin verksamhet . har i betänk- andet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) lämnat förslag som syftar till att förbättra den nationella upphandlingsstatistiken, inklusive statistik- insamlingen. Utredningens förslag bereds i och utgör ett led i arbetet med att utveckla indikatorer för den offentliga upp- handlingen. Genomsnittligt antal anbudsgivare per upp- handling ligger på i stort sett samma nivå för perioden –2013. Se tabell 6.1. Konkurrensen på marknaden tillvaratas i jämn utsträckning. Tabell 6.1 Genomsnittligt antal anbudsgivare per upphandling Källa: : Siffror och fakta om offentlig upphandling. har det nationella upphandlings- stödet samlats och utvecklats inom KKV. Arbetet har skett stegvis. Det statliga upp- handlingsstödet för innovationer övergick från till KKV . Kammar- kollegiet ansvarade för upphandlingsstödet fram . Se budget- propositionen (prop. 2014/15:1, utg.omr. 2 avsnitt 6). Aktiebolaget arbetade med att ta fram kriterier för miljömässigt hållbar offentlig upp- handling. Fram till och med har KKV bl.a. utvecklat, förvaltat och lämnat stöd om offentlig upphandling. Myndigheten har arbetat med att bidra till att hela inköps- processen kan genomföras elektroniskt och delta i standardiseringen av processen, tillhandahålla metod- och kompetensstöd för innovations- upphandling, samt utveckla kriterier som beaktar miljöhänsyn i offentliga upphandlingar. KKV har bedrivit verksamheten med beaktande av att ett statligt, samordnat upphandlingsstöd spelar en nyckelroll i genomförandet av regeringens politik på området och med beaktande av regeringens prioriteringar inom området. Prio- riteringarna har bl.a. formulerats i den förra regeringens Färdplan för den offentliga upp- handlingen (dnr S2014/06477/RU). Detta inne- bär att KKV inom ramen för upphandlingsstödet har arbetat med såväl upphandlingens strategiska betydelse, att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentlig upphandling, som att motverka jäv och korruption, att främja innovationsvänlig upphandling och att bidra till att målen om en långsiktigt hållbar utveckling uppnås. Vidare har KKV särskilt arbetat med vikten av dialog före och under upphandlingar i syfte att främja nya lösningar. KKV har inlett ett mellan regeringen, Kommuner och Landsting (SKL) samt Teknikföretagen gemensamt projekt som syftar till att ge såväl myndigheter som leverantörer stöd i dialogen inför kommande upphandling. Ett program som benämnts Tidig dialog har presenterats som gäller de möjligheter som finns – inom ramen för upphandlings- regelverket – för den upphandlande myndig- heten eller enheten att inför en upphandling ha kontakt med leverantörer så att myndigheten eller enheten får bättre kunskap om marknaden och vilka lösningar som marknaden erbjuder. Ett antal pilotprojekt har inletts i specifika upphand- lingar. KKV har erbjudit konkret och struk- turerat processtöd kring hur sådan dialog genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Vidare har KKV bl.a. initierat och startat ett projekt som syftar till att klargöra vad strategiskt inköp är, strategiska inköps betydelse och hur sådana kan användas för att uppnå samhälleliga och (lokala) politiska mål. Målgruppen är politiker och ledande tjänstemän i kommuner och landsting. KKV har i syfte att bidra till en giftfri vardag för barn tagit fram ett kravpaket med ett vägledande material som ska underlätta för upphandlare att ställa kemikaliekrav i upphandlingar till förskolor (dnr M2014/01604/Ke). De produkter som primärt omfattas är möbler, leksaker, textilier samt köks- och serveringsutrustning. Vidare har KKV tagit fram rapporten upphandling av mat. En kartläggning av offentliga upphandling av livsmedel och måltidstjänster (Rapport 2015:1). Rapporten innehåller även ett antal åtgärder avsedda att motverka problem vid upphandling av livsmedel och måltidstjänster. I rapporten och anställningsvillkor i nivå med svenska kollektivavtal vid offentlig upphandling (Rapport 2015:6) har KKV behandlat frågan om det är möjligt att ställa krav på kollektivavtal eller om det är möjligt att inkludera kollektivavtalsvillkor vid offentlig upp- handling. KKV har vidare arbetat med att utöka till- gängligheten för målgrupperna i form av generösare öppettider för verkets telefonstöd. Mot bakgrund av att upphandlingsstödets insatser berör många olika målgrupper har en översyn inletts om hur KKV på bästa sätt ska arbeta vidare med forum och nätverk för att sprida kunskap och föra dialog med mål- grupperna. Slutligen har KKV arbetat med flera regeringsuppdrag, bl.a. uppdrag att genomföra utbildning i upphandling av vård och omsorg om äldre, ta fram vägledning för upp- handling av bostäder för äldre och genomföra en förstudie avseende elektronisk upphandling. Regeringen angav i budgetpropositionen sin avsikt att inrätta en ny myn- dighet för upphandlingsstöd dit befintligt upp- handlingsstöd vid KKV flyttas (se prop. 2014/15:1, utg.omr. 2, avsnitt 6.4). har därefter anvisat medel för inrättande av en ny 2014/15:99, 2014/15:FiU21, 2014/15:255). Skälen till att inrätta en ny renodlad stödjande myndighet på upphandlings- området är bl.a. att den stödjande verksamheten bör ha en oberoende ställning i förhållande till tillsynsverksamheten, framför allt eftersom tillsynsmyndigheten får, och i vissa fall ska, driva ärenden om upphandlingsskadeavgift mot upphandlande myndigheter och enheter vilka även är målgrupp för upphandlingsstödet. Vidare ökar förutsättningarna för myndigheten att 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 kunna arbeta utifrån ett strategiskt perspektiv och väga samman olika hänsyn som gör sig gällande på upphandlingsområdet. Regeringen höjer ambitionen avseende att arbeta stödjande med miljömässiga och sociala hänsyn i upphand- ling. Genom att bilda en ny myndighet med ansvar för upphandlingsstöd förbättras förutsätt- ningarna för väl fungerande upphandlingar vilket bl.a. i kraft av den stora omfattningen är mycket viktigt för den offentliga sektorns funktion och därmed för en väl fungerande samhällsservice som tillgodoser medborgarnas berättigade förväntningar. Myndigheten inledde sin verk- samhet och har bemannats med beaktande av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Upphandlings- myndigheten kommer inledningsvis att ha ca 50 anställda. Fullt bemannad 2016 beräknas den ha ca 60 anställda. Statskontoret har i rapporten göra eller köpa? Om outsourcing av statlig verksamhet (Om offentlig sektor 2015) gjort en samlad och övergripande analys av motiv, erfarenheter och konsekvenser av statlig outsourcing. Tillsynen över den offentliga upphandlingen I samband med för att inordna upphandlingsstödet i verket delades upphandlingstillsynen upp i två olika enheter, enheten för upphandlingsskadeavgift och enheten för tillsyn. KKV har arbetat med att bedriva en bred upphandlingstillsyn över överträdelser av upphandlingsregelverket och valfrihets- lagarna. Tillsynen har effektuerats bl.a. genom tillsynsbeslut. Tillsynsbesluten har fyllt sin funktion genom att uppmärksamma upphand- lande myndigheter och enheter som brustit i sin skyldighet att tillämpa eller annan lagstiftning på upphandlingsområdet. Besluten har även gett konkret vägledning för andra upphandlande myndigheter och enheter. KKV har fokuserat på otillåtna direktupphandlingar och lagt särskild vikt vid talan om upphandlingsskadeavgift. avgjordes 19 mål om upphand- lingsskadeavgift i förvaltningsdomstol, av vilka 16 avgjordes med bifall till KKV:s talan (fyra 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 överklaganden har inte vunnit laga kraft) och två med delvis bifall. En ansökan har avvisats. KKV fattade beslut i 11 tillsyns- ärenden. KKV ansvarar även för tillsynen över valfrihetslagstiftningen. har verket avslutat sex sådana tillsynsärenden. KKV har haft i uppdrag att följa upp landstingens arbete med vårdvalssystem i primärvården ur konkurrenssynpunkt. I uppdraget ingick att analysera utvecklingen av antalet vårdcentraler och vårdgivare samt ana- lysera förutsättningarna för kvalitetskonkurrens mellan dessa. KKV har analyserat de ekonomiska förutsättningarna för vårdcentraler i olika landsting i rapporten och konkurrens bland vårdcentraler – om kvalitetsdriven konkurrens och ekonomiska villkor (Rapport 2014:2). KKV har kartlagt marknaden för hem för vård eller boende för barn och unga och kommun- ernas inköp. I rapporten för vård eller boende för barn och unga – En kartläggning av kommunernas ramavtalsupphandlingar (Rapport 2015:3) redogörs för upplevda problem sam- tidigt som ett antal förslag redovisas. Även inom ramen för tillsyn har KKV arbetat med att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentlig upphandling. Genomförande av nya EU-direktiv på upphandlingsområdet De nya EU-direktiven på upphandlingsområdet – och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG, direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG samt direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner – ska vara genom- förda i medlemsstaterna . remitterades Genomförande- utredningens delbetänkande Nya regler om upp- handling (SOU 2014:51) och departements- promemorian med samma namn (Ds 2014:25). utredningens slutbetänkande En lag om upp- handling av koncessioner (SOU 2014:69). Det omfattande arbetet med att genomföra de nya direktiven pågår inom . Arbetet har även inneburit deltagande i tematiska expertgruppsmöten som kommis- sionens rådgivande kommitté för offentlig upphandling har anordnat för att bistå medlems- staterna vid genomförandet av direktiven. Regeringen beslutade lagråds- remissen Nytt regelverk om upphandling. Lagrådsremissen innehåller förslag till tre nya lagar på upphandlingsområdet. Två av dessa ersätter nuvarande och och en lag är ny och behandlar upphandling av koncessioner. Ett syfte med de nya direktiven är att ge upphandlande myndigheter bättre möjligheter att använda upphandling till stöd för gemen- samma samhälleliga mål, såsom skydd för miljön samt främjande av innovation, sysselsättning och social integration. I de nya lagarna föreslås bl.a. bestämmelser om möjligheten att beakta livscykelkostnader för det som upphandlas. Livscykelkostnader kan t.ex. vara kostnader för utsläpp av växthusgaser och förorenande ämnen samt andra klimatanpassningskostnader. En nyhet enligt de föreslagna reglerna är också att en upphandlande myndighet eller enhet kan kräva ett särskilt märke som bevis för att en produkt motsvarar de egenskaper som krävs. Lagrådsremissen innehåller även förslag till bestämmelser om s.k. reserverade kontrakt. Bestämmelserna innebär bl.a. en möjlighet att under vissa villkor begränsa rätten att delta i en upphandling till sådana företag vars främsta syfte är social och yrkesmässig integration av personer med funktionsnedsättning eller av personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. I lagrådsremissen föreslås ett antal bestämmelser som syftar till att förenkla och effektivisera upphandlingsförfarandet. Upp- handlande myndigheter kommer t.ex. enligt den nya lagen om offentlig upphandling att ges större möjligheter att förhandla med leveran- törerna om anbuden i en upphandling. Vidare blir det enligt de föreslagna lagarna som huvudregel obligatoriskt att kommunicera med elektroniska medel, vilket både syftar till att förenkla och effektivisera förfarandet men också kan bidra till att risken för fel minskar. Ett nytt förfarande, innovationspartnerskap, införs. En upphandlande myndighet eller enhet ska kunna använda förfarandet när den avser att anskaffa en innovativ vara eller tjänst som ännu inte finns på marknaden. Upphandlande myndigheter och enheter får också tillgång till en ny metod för upphandling, s.k. dynamiskt inköpssystem. Systemet får användas för åter- kommande inköp av sådant som finns allmänt tillgängligt på marknaden. Leverantörer får under hela systemets giltighetstid ansöka om att få ansluta sig till systemet. arbete med elektronisk upphandling KKV har fått regeringens uppdrag att ta fram en handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess (dnr S2014/06323/RU) i överens- stämmelse med de nya EU-direktiven. Upp- draget ska redovisas . KKV har medverkat i standardiseringsarbetet på europeisk nivå genom arbetsgruppen BII inom , European Committe for Stan- dardisation, med syfte att kartlägga den elektroniska inköpsprocessen och ta fram gemensamma europeiska standarder för processen. På nationell nivå har KKV deltagit i standardiseringsarbetet genom standardiserings- grupperingen (). KKV har redovisat det uppdrag som tidigare gavs till Kammarkollegiet att genomföra en förstudie avseende elektronisk upphandling (dnr Fi2015/00075/UR). KKV har deltagit i arbetet angående e-CERTIS genom att uppdatera information om de nationella certifikaten och intygen som tillhandahålls inom programmet. E-CERTIS är ett nytt informationsverktyg framtaget av EU- kommissionen för att göra det lättare att lämna anbud vid offentlig upphandling i andra EU- länder. Verktyget innehåller detaljerad infor- mation om certifikat, bevis och attester och har bl.a. som syfte att underlätta jämförelse mellan motsvarande dokument i olika medlemsstater. Elektronisk upphandling inom EU Direktiv /55/EU om elektronisk faktu- rering vid offentlig upphandling antogs av rådet . Direktivet behandlas närmare under utg.omr. 22, avsnitt 4. antogs en ny förordning inom EU om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 (e-signaturförordningen). Syftet med förord- ningen är bl.a. att ge en gemensam grund för säkra elektroniska lösningar och på så sätt öka förtroendet samt effektiviteten i offentliga och privata e-tjänster samt för e-handel inom EU. Offentliga aktörer ska enligt förordningen tillåta notifierade e-legitimationer i sina e-tjänster . OnLine (Peppol) bildades på initiativ av Europeiska kommissionen i syfte att stimulera den gräns- överskridande handeln och för att förenkla upp- handlingsprocessen genom elektroniska för- faranden. Projektet övergick 2012 i Open Peppol, som drivs av ett antal s.k. Peppol- myndigheter. ESV har haft upp- draget att delta i projektet som peppolmyndig- het och bidra till organisationens arbete för att säkerställa att de operativa aspekterna av lös- ningar för elektronisk upphandling och handel fungerar och utvecklas på ett positivt sätt samt att de stödjer EU:s och långsiktiga planer på området (dnr S2012/04580/RU). ESV bistår i arbetet som syftar till att upp- datera Peppols specifikationer för de olika meddelandetyperna, t.ex. elektronisk faktura. Electronic simple (e-Sens) är ett projekt som syftar till ökad digital samverkan mellan EU:s medlemsländer. ESV har uppdraget att leda och samordna det svenska deltagandet i e-Sens. Översyn av rättsmedlen i upphandlingslagstiftningen En särskild utredare har haft i uppdrag att se över upphandlingslagstiftningens bestämmelser om rättsmedel, dvs. möjligheten att bl.a. över- pröva en upphandling (dir. 2013:105, 2014:63 och 2014:154). Utredningen, som antog namnet , lämnade sitt betänkande, Överprövning av upp- handlingsmål m.m. (SOU 2015:12). Betänkandet innehåller författningsförslag som syftar till att öka effektiviteten i upphandlings- förfarandena. Det föreslås bl.a. att möjligheterna att åberopa nya omständigheter i kammarrätt begränsas. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds inom . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Upphandling och villkor enligt kollektivavtal I förslag till genom- förande av de nya EU-direktiven på upphand- lingsområdet (se SOU 2014:51 och SOU 2014:69) framhålls inte särskilt betydelsen av att varor och tjänster produceras av arbets- tagare i enlighet med villkor i kollektivavtal. Med tanke på den betydelsefulla roll kollektivavtalen och sådana villkor har för det sociala skyddet, är detta en brist i förslagen. I utredningens betänk- anden berörs inte heller hur upphandlande myndigheter och enheter kan ställa krav på att varor och tjänster ska produceras under sådana förhållanden att kärnkonventioner respekteras och att de arbetsrättsliga lagar och kollektivavtal som gäller där arbetet utförs tillämpas för arbetet. För att ta tillvara de nya EU-direktivens tydligare handlingsutrymme för medlemsstaterna att uppställa krav på villkor enligt kollektivavtal, kärnkonventioner samt de arbetsrättsliga lagar och kollektivavtal som gäller där arbetet utförs och som tillämpas för arbetet, beslutade regeringen att tillsätta en utredning (dir. 2014:162). Utredaren har haft i uppdrag att analysera och föreslå hur uttryckliga krav på villkor enligt kollektivavtal kan föras in i de tre nya upphand- lingslagar som genomför de nya EU-direktiven. Han har också haft i uppdrag att analysera och föreslå hur krav på att dels varor, tjänster och byggentreprenader ska produceras, tillhanda- hållas och utföras under förhållanden som uppfyller kärnkonventioner kan föras in i lagarna, dels de arbetsrättsliga lagar och kollektivavtal som gäller där arbetet utförs och som är tillämpliga på arbetet kan föras in i lagarna. Utredaren har redovisat sitt uppdrag i dessa delar i delbetänkandet Upphandling och villkor enligt kollektivavtal (SOU 2015:78). Regeringen aviserade i direktiven att regeringen avsåg att återkomma med ytterligare direktiv till utredningen att analysera och lämna förslag som säkerställer att åtgärder vidtas så långt det är möjligt i enlighet med tillkännagivanden angående konvention nr 94 och arbetsmiljöhänsyn vid offentlig upp- handling (bet. 2005/06:AU3 och rskr. 2005/06:174 samt bet. 2010/11:AU3 och rskr. 2010/11:187). Såsom aviserades i ursprungs- uppdraget har regeringen nu beslutat tilläggs- direktiv (dir. 2015:90). Denna del av uppdraget Se nedan under Politikens inriktning. Utredningen om ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster Enligt upphandlingsdirektiv gäller särskilda och förenklade regler för sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Regleringen av sådana tjänster i de nya direktiven möjliggör införandet av ett förenklat och mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster. Upphandlingsrätten har vidare, bl.a. genom antagandet av de nya direktiven, genomgått förändringar som har betydelse för hur valfri- hetssystemen enligt LOV ska klassificeras rättsligt. Det finns därför behov av att klarlägga hur valfrihetssystemen ska klassificeras. Det är vidare av särskilt intresse att närmare belysa om valfrihetssystemen kan anses utgöra tillstånds- eller auktorisationssystem enligt upp- handlingsdirektiv. En särskild utredare har mot denna bakgrund fått i uppdrag att bl.a. undersöka hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt samt föreslå hur bestämmelser om upphandling av sådana tjänster ska utformas i de nya upphandlingslagarna. Utredaren ska även bl.a. klarlägga hur valfrihetssystemen enligt LOV bör klassificeras rättsligt och bedöma om det finns behov av justeringar av LOV utifrån den rättsliga klassificeringen (dir. 2015:22). Se vidare utg.omr. 25, avsnitt 3.5.4. Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet I syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet (2009/81/EG), som genomförts i svensk rätt genom lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, arbetar kommissionen med att övervaka marknaden genom att systematiskt utvärdera upphandling med hjälp av EU:s upphandlingsdatabas () och statistik från medlemsstaterna. Vidare har kommissionen inlett diskussioner med med- lemsstaterna beträffande bestämmelserna om undantag för köp mellan regeringar och undan- tag för köp inom internationella organisationer i syfte att ta fram förtydligande vägledningar. () är ett nät- verk med representanter från europeiska myndigheter som arbetar med offentlig upp- handling. Nätverket syftar bl.a. till att förbättra tillämpningen av upphandlingsreglerna och att verka för gränsöverskridande offentlig upp- handling. Från svensk sida har och deltagit. Ordförandeskapet 2014 inleddes av innan det övergick till . En medlems- konferens ägde rum där KKV höll en presentation om korruption och offentlig upphandling. Miljömässigt hållbar offentlig upphandling inom EU Inom området miljömässigt hållbar offentlig upphandling finns en expertgrupp och ett särskilt nätverk för elva medlemsstater inom EU (G11). var ordförande för . Representanter för de nordiska departementen och myndigheter med uppgifter inom upp- handlingsområdet träffas i syfte att utbyta erfarenheter och diskutera upphand- lingsfrågor. hölls ett möte i Helsing- fors där framför allt genomförande av de nya direktiven och möjligheterna till fördjupat nordiskt samarbete gällande miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling behand- lades. KKV anordnade som ett resultat av detta en nordisk workshop där man diskuterade och utbytte erfarenheter kring livscykelkostnader, sociala krav och uppföljning av sådana krav. Statskontoret har på regeringens uppdrag (dnr S2013/06820/RU) genomfört en förstudie om förutsättningarna för ett fördjupat eller breddat samarbete mellan de nordiska länderna inom området miljömässigt och socialt ansvars- full offentlig upphandling. Statskontoret har identifierat ett antal samarbetsområden, se prop. 2014/15:1, utg.omr. 2, avsnitt 6. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 En väl fungerande offentlig upphandling är mycket betydelsefull för den offentliga sektorns funktion och därmed för en väl fungerande samhällsservice som tillgodoser medborgarnas berättigade förväntningar liksom samhälleliga krav på sociala och miljömässiga hänsyn. Ett samlat statligt upphandlingsstöd är ett viktigt verktyg för att säkerställa en hög kompetens hos dem som ansvarar för upphandlingsfrågor. Ett förbättrat statligt upphandlingsstöd kan vidare medverka till att upphandlande myndigheter och enheter genomför sina upphandlingar mer effek- tivt. Av avgörande betydelse för en väl fungerande offentlig upphandling är effektiv konkurrens. Upphandlingsstödet bör därför inom ramen för sitt ansvarsområde verka för en effektiv konkurrens, att den upprätthålls och tas tillvara på upphandlingsområdet. Upphand- lingsstödet bör även ha ett brett perspektiv på den offentliga upphandlingen vilket bl.a. innebär att beakta miljöhänsyn, sociala hänsyn och att främja innovationer. Det innebär i sin tur att det strategiska perspektivet på offentlig upphandling är centralt. Den upphandlingsstödjande myndig- heten bör vidare verka i nära samarbete med den kommunala sektorn. Regeringen bedömer att ett sådant fungerande samarbete kan bidra till att nå målen för politikområdet.