prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — De kommuner som kan få ersättning delas in i tre grupper. Den tredjedel som tog emot flest nyanlända i förhållande till sin folkmängd har rätt till per bosatt nyanländ under innevarande år, den tredjedel som tog emot näst flest har rätt till per nyanländ och den resterande tredjedelen har rätt till per bosatt nyanländ. De tre kommuner som hade högst andel nyanlända 2014 var , och Högsby.189 187Migrationsverket (2015a) Ersättning för personer med uppehållstillstånd som betalas ut till kommuner utan ansökan Ersattning-for-personer-med-tillstand-utan-ansokan.html (hämtad ). 188Migrationsverket (2015e) s. 56 och 157. 189Migrationsverket (2015a). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4.4.3 Statsbidragen anses inte ge kommunerna kostnadstäckning Som visade i en granskning 2014 anser en majoritet av kommunerna att den statliga ersättningen i vissa delar inte täcker kostnaderna för mottagandet. bedömer inte heller att införandet av prestationsbaserade ersättningar innebär att de kommer att ta emot fler anvisade nyanlända. Ett särskilt problem anses vara glappet mellan de statliga ersättningssystemen; är vanligt att kommunerna får gå in med kompletterande försörjningsstöd i väntan på inskrivning i etableringsuppdraget.190 4.5Samverkan mellan stat och kommun Etableringen av nyanlända involverar en mängd aktörer – statliga, kommunala och privata aktörer samt aktörer från det civila samhället. För att nå etableringsreformens mål om en ändamålsenlig och snabb etablering av nyanlända krävs en väl utvecklad samverkan mellan samtliga dessa aktörer. 4.5.1Olika former av samverkan på lokal och regional nivå Arbetsförmedlingen har tagit initiativ till så kallade lokala överenskommelser (LÖK) som upprättas mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer. Myndigheten är sammankallande och ansvarar för att den följs upp och revideras. Till stöd i arbetet finns ett särskilt framtaget metodstöd. På regional nivå kan motsvarande regionala överenskommelser (RÖK) upprättas mellan myndigheter och andra aktörer. , alternativt ett kommun- eller regionförbund, är sammankallande för dessa. Enligt etableringslagen har ett ansvar för att främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. har emellertid inte något specifikt ansvar för att säkerställa att det finns en koppling mellan de lokala och regionala överenskommelserna. För att följa upp insatser och organisering på regional och lokal nivå genomför länsstyrelserna en enkät om mottagande och etablering av nyanlända (den så kallade ). I enkäten framgår att cirka två tredjedelar av kommunerna har en lokal överenskommelse.191 och kommunerna deltar , primärvården/och i störst utsträckning i det 190Riksrevisionen (2014:15) s. 118. Det så kallade glappet avser perioden från utskrivning från (dagersättning) till inskrivning hos Arbetsförmedlingen (etableringsersättning). 191Länsstyrelsen i (2015) Mottagande och etablering av nyanlända 2014 – Enkätundersökning riktad till samtliga kommuner, s. 11–13. lokala överenskommelsearbetet.192 För att främja kommunernas insatser för nyanlända fördelar länsstyrelserna på nationell nivå även så kallade § 37-medel för att bland annat skapa beredskap och kapacitet i kommunerna.193 Samverkan mellan berörda myndigheter sker på central nivå genom den så kallade samverkansdelegationen, vilken består av representanter från Arbetsförmedlingen, , , länsstyrelserna samt Kommuner och Landsting (SKL). Delegationen ska fungera som en bas för myndigheterna där man kan diskutera gemensamma policyfrågor . Under delegationen har även en rad arbetsgrupper bildats kring bland annat bosättning, ersättningar samt hälsofrågor. Slutgranskningen visar att en utmaning för att få till en bra samverkan är att hitta rätt organisatoriska ingångar till myndigheter och andra aktörer, skapa en gemensam målbild och få alla aktörer delaktiga i arbetet. Etableringsreformen har medfört en uppdelning av ansvaret mellan stat och kommun utifrån vem som står för individens försörjning . Nyanlända som deltar i aktiviteter enligt etableringsplanen hos Arbetsförmedlingen är berättigade till statlig etableringsersättning. Nyanlända som har lämnat etableringsreformen men som fortfarande inte är etablerade kan få aktivitetsersättning om de deltar i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar. För de nyanlända som står utan försörjning kan kommunen vid behov och efter prövning svara för försörjningsstöd. I enlighet med lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter bedriver en majoritet av landets kommuner någon form av verksamhet inom arbetsmarknadspolitikens område.194 Enligt socialtjänstlagen (2001:453) får kommunerna också begära att den som får försörjningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd.195 Verksamheten kan bestå av olika typer av utbildningar, praktikplatser och subventionerade anställningar eller att kommunen arbetar aktivt mot olika arbetsgivare. En förklaring till att kommunerna bedriver sådan verksamhet kan vara att man inte anser att Arbetsförmedlingen är tillräckligt aktiv när det s. 29, diagram 2. 193Se förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. 194Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter; Kommuner och Landsting (2011) Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. En redogörelse för aktuell lagstiftning och samverkansformer, s. 23–24. 195Se 4 kap 4 § socialtjänstlag (2001:453). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION gäller att matcha vissa grupper mot arbetsmarknaden. Det kan exempelvis gälla utrikes födda, ungdomar eller arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden.196 Ett exempel på en kommun som arbetat aktivt är som byggt upp kontakter med stora arbetsgivare i kommunen, till exempel och , i syfte att få dessa företag att anställa nyanlända. Kommunen har även arbetat aktivt med nystartsjobb inom den kommunala verksamheten samt inlett ett samarbete med en folkhögskola i regionen. En bidragande orsak till kommunernas engagemang i arbetsmarknadsfrågor är ekonomi. Utöver uteblivna skatteintäkter har vissa kommuner betydande utgifter för försörjningsstöd, vilket kan motsvara en stor post i kommunens budget. För kommunernas del är det ekonomiskt mest fördelaktigt om arbetslösa lyckas hitta egen försörjning men även en övergång till exempelvis Arbetsförmedlingens program innebär minskade utgifter för kommunen. En grundläggande tanke med etableringsreformen är att nyanlända snabbt ska få kontakt med arbetslivet. I synnerhet på mindre orter utgör kommunen generellt sett en mycket viktig aktör även i egenskap av arbetsgivare. Av granskningar framgår emellertid att nyanlända endast i begränsad omfattning anställs av eller får praktik i en kommun, även om stora variationer går att observera.197 I vissa fall avvaktar kommunen, eftersom man inte ser denna grupp som sitt ansvar förrän etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut. I andra fall prioriterar kommunen att i första hand ta emot invånare med försörjningsstöd för praktik eller anställning, vilket kan medföra att det blir svårare för Arbetsförmedlingen att konkurrera om dessa platser. Detta riskerar därmed att motverka etableringsreformens intentioner där tidiga insatser framhålls som betydelsefulla för nyanländas etablering. Regelverket kring arbetsmarknadsinsatserna kan därtill verka begränsande. granskning av instegsjobb och nystartsjobb visar att kommunerna har tydliga incitament att välja nystartsjobb framför instegsjobb. Skälet till detta är att den anställda efter anställningsperiodens slut kvalificerar sig till statlig arbetslöshetsersättning i stället för att riskera att återgå till kommunalt försörjningsstöd.198 4.5.3Svårt att samverka på lika villkor Möjligheterna till en effektiv samverkan har i flera avseenden påverkats av den styrning genom marknadslösningar som etableringsreformen fört med sig. Gynnsamt för en väl fungerande lokal samverkan är att det finns 196Intervju med , ; intervju med kommun, . 197Riksrevisionen (2014:11) s. 92. 198Riksrevisionen (2013:17) s. 84. handlingsutrymme och beslutskapacitet finns för de lokala aktörerna att röra sig med. Samverkansrelationer kan därmed sägas vara horisontella, i den mening att de sker mellan parter som inte formellt lyder eller beslutar under eller över varandra. Etableringsreformen har däremot fört med en ny struktur av horisontella relationer, främst i formen av Arbetsförmedlingens upphandlade tjänster över vilka de lokala aktörerna äger ett mycket litet inflytande. Detta får som konsekvens att både formella och informella hinder skapas för att samordna insatserna. Även länsstyrelserna är en viktig aktör i samverkan mellan stat och kommun. Hur länsstyrelserna i praktiken genomför sitt samverkansuppdrag samt hur väl olika satsningar fallit ut varierar dock mellan olika län. det olika forum för samverkan där företrädare på olika nivåer möts . Dock finns variationer mellan länen kring vilka aktörer som är representerade i arbetet och hur aktiva dessa har varit. En brist som framkommit i granskningar är att viktiga aktörer ibland inte finns representerade i de forum för samverkan som upprättats samt att de företrädare som skickas inte alltid har mandat att ingå överenskommelser.199 I intervjuer genomförda inom ramen för slutgranskningen uppger Arbetsförmedlingen att myndighetens lokala kontor ofta förväntas ta ett samordnande ansvar, men att myndighetens handläggare till följd av tids- och resursbrist inte alltid har kunnat prioritera detta.200 Att samverkan aktörer emellan innebär behov av resurser uppmärksammas även av i , som betonar att de så kallade § 37-medel som finns tillgängliga för kommuner att söka för att skapa beredskap och kapacitet i mottagandet både behöver förstärkas och kunna riktas mot andra frågor vid sidan om bosättning.201 4.6Det civila samhällets roll i integrationsarbetet Både riksdag och regering har framhållit vikten av att det civila samhället involveras i etableringen av nyanlända. Politiken för det civila samhället har som övergripande mål att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin.202 Regeringen har även slutit en överenskommelse med idéburna organisationer inom integrationsområdet och SKL, vilken syftar 199Riksrevisionen (2014:11) s. 95 f. 200Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, . 201Intervju med företrädare för i , . 2009/10:55 En politik för det civila samhället, s. 44. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION till att förtydliga roller och skapa förutsättningar för ett ökat deltagande av idéburna organisationer på området.203 har granskat statens insatser för att söka undanröja hinder och skapa förutsättningar för det civila samhällets medverkan kring de insatser som syftar till mottagande, etablering och integration av nyanlända.204 Granskningen visar att regeringen och ansvariga myndigheter i varierande grad har verkat för att få till stånd samverkan med det civila samhället lokalt och regionalt.205 Varken regeringen eller Arbetsförmedlingen har styrt hur de lokala överenskommelserna ska utformas, vilket är en förklaring till att det civila samhället i liten utsträckning deltar i överenskommelserna. Länsstyrelserna har utifrån sitt samordningsuppdrag inte verkat för att det civila samhällets organisationer ska ingår i Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser, utan i stället i vissa län uppmuntrat civilsamhället att träffa egna lokala överenskommelser. Flera organisationer från det civila samhället deltar som utförare av tjänster inom etableringsuppdraget samt genom att till exempel anordna undervisning i sfi och samhällsorientering. granskning pekade på att upphandlingsförfarandet ofta utgör ett hinder för det civila samhället att delta som utförare i större utsträckning, eftersom dessa ofta saknar både resurser och tillräckliga kunskaper för att delta i upphandlingsförfarandet. Upphandlingar som genomförs för stora geografiska områden kan dessutom ha effekten att de utestänger mindre, lokala aktörer. Sedan granskning genomfördes har en utredning tillsatts som bland annat ska utreda förutsättningarna för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning.206 Utredningen har fått tilläggsdirektiv. Regeringen har också aviserat en särskild satsning på verksamhet i det civila samhället och kommuner som syftar till att skapa bättre förutsättningar för nyanlända att etableras i samhället genom en förstärkning av de så kallade § 37a-medlen och kommer också att inleda dialoger med detta syfte.207 203Överenskommelse (IJ2009/2235/UF) Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting. 204Riksrevisionen (2014:3). 206Dir (2014:40) Ett stärkt och självständigt civilsamhälle. 207Pressmeddelande () Satsningar för att förbättra nyanländas etablering. Med § 37a-medel avses ersättning utbetalad av länsstyrelserna efter ansökan från kommuner för flyktingguider och familjekontakter enligt 5 § förordningen (2010:1122). 4.7Ansvaret för det sociala stödet är otydligt Ett aktivt deltagande i etableringsinsatser förutsätter att individen har tillräcklig psykisk och fysisk förmåga att delta. En livssituation med bland annat bostad, barnomsorg och en ordnad ekonomi är viktiga faktorer för att individen ska ha möjlighet att fokusera på de arbetsförberedande insatserna. kan konstatera att ansvaret för det sociala stödet för att underlätta nyanländas etablering av många aktörer fortfarande uppfattas som otydligt.208 Av granskning av nyanländas etableringsplaner framgår vidare att mellan en tredjedel och hälften av de nyanlända uppger att de har svårt att följa planen och delta i insatser på grund av fysisk eller psykisk ohälsa. En stor del av kontakterna mellan nyanlända och arbetsförmedlare ägnas åt frågor som rör den personliga ekonomin och boendesituationen.209 Även centralt uppger att myndigheten i vissa fall inte har haft möjlighet att fokusera på sina kärnuppgifter, eftersom mycket tid ägnas åt att avhjälpa sociala frågor.210 I granskning av etableringslotsarna framgår att många etableringslotsar har utgjort ett uppskattat socialt stöd för många nyanlända. Det har bland annat handlat om att hjälpa till med att översätta och fylla i blanketter till myndigheter, hjälp med att betala räkningar eller hjälp att ordna förskoleplats.211 Behovet av förtydliganden vad gäller det sociala stödet till nyanlända har även lyfts fram i en rapport från Statskontoret.212 Arbetsförmedlingen har beslutat att avskaffa tjänsten etableringslots eftersom det inte anses vara möjligt att garantera tjänstens kvalitet. kommer tjänsten att ersättas med nyanställda etableringsresurser på Arbetsförmedlingens lokalkontor.213 Regeringens förslag innebär att det inte behövs någon särskild insats som ersätter tjänsten etableringslots och att det därmed inte är nödvändigt med ytterligare lagstiftningsändringar i samband med avskaffandet av etableringslotsar.214 Det är i stället Arbetsförmedlingen själv som bör avgöra om de insatser som etableringslotsar erbjöd ska tillhandahållas i myndighetens egen regi eller genom anlitande av kompletterande aktörer. 208Webbenkät till landets kommuner genomförd som underlag till (2014:15). 209Riksrevisionen (2014:11) s. 62–63. 210Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, . 211Riksrevisionen (2014:14) s. 55–59. 212Statskontoret (2012:22). 213Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, . 214Ds 2015:26 Avskaffandet av systemet med etableringslotsar, s. 13 ff. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION framhåller regeringen i fråga om socialt stöd att det är ett kommunalt ansvar att vägleda enskilda i frågor av social och praktisk karaktär samt att alla myndigheter enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) har en serviceskyldighet som innebär att myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. kan konstatera att det finns en risk att det även fortsättningsvis är otydligt för nyanlända och myndighetsrepresentanter vilken aktör som bär det huvudsakliga ansvaret för att stödja de nyanlända socialt. Enligt regeringen bör denna otydlighet minska i och med avskaffandet av etableringslotsar och därmed antalet aktörer i etableringsuppdraget.215 Men finns en risk för att det sociala stöd som många lotsar gav de nyanlända uteblir eller att arbetsförmedlare som har den huvudsakliga kontakten med nyanlända får i större utsträckning ta hand om praktiska frågor som rör nyanländas livssituation. Arbetsförmedlare har framhållit att de även nu får ägna allt för mycket tid åt uppgifter som inte har att göra med deras kärnuppdrag. är därför viktigt att både regeringen och Arbetsförmedlingen följer upp hur avskaffandet av etableringslotsar påverkar arbetsförmedlarnas uppdrag så att det inte uppstår en situation där arbetsförmedlare tar ett för stort ansvar gällande socialt stöd eller att frågorna hamnar mellan stolarna bland ansvariga aktörer. 4.8Landstingen har ingen tydlig roll inom etableringen Bland de asylsökande som kommer till finns det många personer med ett stort vårdbehov. Många nyanlända barn och vuxna bär på traumatiska upplevelser av förföljelse, krig och flykt vilka behöver bearbetas efter ankomst.216 Enligt lag ska alla asylsökande erbjudas en frivillig hälsoundersökning i samband med ankomst.217 Syftet är att tidigt upptäcka akuta sjukdomar och fastställa vårdbehovet i övrigt. ska till landstingen lämna uppgifter om asylsökande som vistas inom ansvarsområde. Av SKL:s statistik framgår att strax under hälften av alla nya asylsökande genomgick en hälsoundersökning 2013.218 Andelen har varierat och syns en minskning från . 215Ibid, s. 15. 216Socialstyrelsen (2015) Psykisk ohälsa hos asylsökande och nyanlända migranter – ett kunskapsunderlag för primärvården, s. 10–14. 217Lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 218Sveriges Kommuner och Landsting (2014) Hälso- och sjukvård åt asylsökande . 2014- 09-18. s. 10. En välfungerande kontakt med vården är inte en självklarhet för många av de nyanlända som kommer till . Språkliga barriärer utgör ett hinder, och för många kan det vara svårt att navigera i det svenska sjukvårdssystemet. Arbetsförmedlingens handläggare har i tidigare granskningar vittnat om svårigheter för många nyanlända i kontakten med primärvården.219 Det finns även svårigheter med att nå fram med information till asylsökande och nyanlända samt brister i samverkan och informationsöverföring mellan , landstingen och de enskilda vårdcentralerna.220 I länsstyrelsernas så kallade metaenkät framgår att landstingen endast deltar i av de lokala överenskommelser som upprättats mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer.221 kan konstatera att landstingen i låg utsträckning har involverats i etableringen. Ett genomgående hälsoperspektiv på nyanländas etablering saknas därmed, vilket riskerar att försvåra och fördröja etableringen för nyanlända med hälsoproblem. En välfungerande matchning mellan arbetsgivare och arbetssökande är central för landets kompetensförsörjning. Statliga insatser för att rusta individen för den svenska arbetsmarknaden får sannolikt liten effekt om insatserna inte tar hänsyn till arbetsgivarnas behov. Mot den bakgrunden fokuseras här efterfrågesidan på arbetskraft, det vill säga arbetsgivarna och deras erfarenheter av och synpunkter på de statliga insatserna för matchningen av nyanlända samt kontakterna med Arbetsförmedlingen. Redovisningen bygger förutom dokumentstudier på ett femtontal intervjuer med offentliga och privata arbetsgivare, arbetsgivarorganisationer och bemanningsföretag som genomförts . 4.9.1Bättre kontakter med Arbetsförmedlingen efterfrågas Ansvaret för arbetsgivarkontakter ligger huvudsakligen på de lokala arbetsförmedlingskontoren som i vissa fall har organiserat arbetet i särskilda arbetsgivargrupper. På har avdelningen Nationella kunder funnits, med ett särskilt ansvar för kontakterna med större arbetsgivare på flera orter i landet. I syfte att erbjuda dessa arbetsgivare en gemensam ingång till Arbetsförmedlingen har särskilda nationella överenskommelser träffats med ett femtiotal större arbetsgivare om att 219Riksrevisionen (2014:11) s. 62 f. 220Riksrevisionen (2012:23) s. 53–54. 221Länsstyrelsen i (2015). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION dessa bland annat ska ta emot ett visst antal praktikanter från grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden, däribland ungdomar och utrikes födda.222 kommer myndigheten att avsätta extra för arbetsgivarkontakter, främst för att anställa fler arbetsförmedlare.223 Det råder en samstämmig bild bland de arbetsgivare som har intervjuat om behovet av förbättrade kontakter med Arbetsförmedlingen. Även om det finns såväl positiva som negativa erfarenheter av kontakterna med det lokala arbetsförmedlingskontoret framkommer en bild av att dessa kontakter ofta är personberoende och kan upphöra när handläggaren slutar eller byter arbetsuppgifter.224 Ofta framhålls svårigheterna för Arbetsförmedlingen att ta fram lämpliga kandidater ur sina register med en utbildnings- och yrkesbakgrund som efterfrågas av arbetsgivaren. Vidare framförs synpunkter om att enskilda handläggare saknar kunskaper om olika branscher och yrken och att de inte arbetar uppsökande och proaktivt gentemot lokala arbetsgivare i den utsträckning som efterfrågas. Vissa arbetsgivare efterfrågar också en kundansvarig på Arbetsförmedlingen som känner till branschen och som kan hjälpa arbetsgivaren att hitta rätt kompetens. 222Exempel på arbetsgivare är statliga Swedavia och samt bland annat och . 223Arbetsförmedlingen (2015d) Kvarts miljard i Arbetsförmedlingens arbetsgivarsatsning. 224Intervju med privat aktör 2, . Enligt Arbetsförmedlingens arbetsgivarundersökning 2014 uppger av de tillfrågade arbetsgivarna att de har blivit kontaktade i syfte att diskutera praktik, anställningsstöd eller lönebidrag. Det är en minskning jämfört med 2013.225 Projekt: Etablering – Matchning från dag 1 Förutsättningarna i storstadsregionerna skiljer sig från landsbygden både när det gäller möjligheten att specialisera insatser och när det gäller arbetsmarknadens förutsättningar. Insatsen Etablering genomfördes i samverkan mellan och Arbetsförmedlingen i . Målgruppen för projektet var nyanlända som har invandrat till från . Totalt 1200 deltagare ingick i projektet. Tre metoder testades i tre delprojekt, varav ett syftade till att deltagarna skulle etableras på arbetsmarknaden. Metoden kallades för Matchning från dag 1 och hade fem utgångspunkter: •Utgå från deltagarnas kompetenser •Kartläggning av företag utifrån kriterier om tillväxt och mångfald •Identifiering av deltagarnas kontaktnät Utvärderingen visar på mycket goda deltagarresultat. Projektet har haft en stark effekt på sysselsättningsmöjligheterna för nyanlända i relation andra insatser riktade till samma målgrupp. 67 av 89 deltagare i Matchning från dag 1 fick arbete (). En framgångsfaktor är att projektet byggde på en systematisk kartläggning av arbetsgivarsidan, bland annat genom omvärldsbevakning, uppföljning av månadsstatistik från Arbetsförmedlingen och genom ett systematiskt sökande efter företag i branscher där personer fått anställning. Källa: (2015a). 4.9.2 Andra aktörer anses ibland vara bättre på matchning Av intervjuer med arbetsgivare framkommer att såväl större som mindre arbetsgivare ofta vänder sig till andra aktörer än till Arbetsförmedlingen för att få hjälp med matchning. Det kan till exempel handla om samarbete med lokala föreningar, organisationer eller bemanningsföretag.