prop · H30327 · 2015-09-30 00:00:00 — 98Vuxenutbildning i anstalt – Skolinspektionens kvalitetsgranskning av Kriminalvårdens klientutbildning, rapport 2012:6. 99Vuxenutbildning i anstalt – Skolinspektionens kvalitetsgranskning av Kriminalvårdens klientutbildning, rapport 2012:6. 100Kriminalvårdens årsredovisning 2013. Övergripande och relevant löpande statistik har i huvudsak endast kunnat tas fram på arbetsmarknadsområdet. Dessa uppgifter visar att Kriminalvården och Arbetsförmedlingen endast lyckas nå en relativt begränsad del av samtliga anstaltsklienter utan arbete och bistå dem med konkreta arbetsmarknadspolitiska åtgärder.101 På utbildningsområdet visar övergripande statistik att kursverksamheten varit omfattande inom . Ändå har endast ett tiotal klienter kunnat ta ut en gymnasieexamen efter studietiden på anstalt. När det gäller ohälsa finns löpande uppgifter som indikerar att det finns ett betydande behov av att fastställa ADHD-diagnoser och behandla ADHD som inte är uppfyllt. Av aktgranskning framgår också att de insatser som planerats och genomförts endast har täckt en del av de behov som klienter inom har. Insatser har planerats för av de sammantagna insatsbehoven som Kriminalvården bedömt att klienter har haft. Insatserna har fullföljts delvis för av dem som bedömts behöva sådana och fullföljts helt för . av klienterna bedömdes ha behov av boendeinsatser. Planerade insatser fullföljdes helt för av klienterna och delvis för av dem. En fjärdedel av klienterna med behov av insatser mot narkotikamissbruk hade inte fått sådana insatser. Många av de insatser som görs är av inledande eller förberedande karaktär. Det handlar till exempel om att samtal förs med klienten om dennes behov inom ett insatsområde eller att Kriminalvården ska hjälpa klienten att ta kontakt med Arbetsförmedlingen eller . Sammantaget kan konstateras att de klienter som nås av insatser är betydligt färre än de som Kriminalvården bedömt har behov. Insatserna är i många fall inte heller tillräckligt strukturerade och konkreta för att lösa klienternas grundläggande problem med kriminalitet, missbruk, psykisk ohälsa, avsaknad av arbete, bostadslöshet med mera.102 I granskningen har en rad orsaker till detta uppmärksammats. De redovisas i de följande kapitlen. 101Ansvariga för Krami samt handläggare vid . 102Kriminalvården arbetar med att implementera STICS, som en metod för strukturerade motiverande samtal, och anser generellt att samtal kan vara en fullt tillräcklig åtgärd. När beskriver insatser som ”inte tillräckligt konkreta” avser vi situationer där det enligt verkställighetsplaneringen inte är fråga om sådana strukturerade samtal, och där det är oklart om hänvisningar till att klienten ska kontakta andra myndigheter har lett vidare. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? 5Myndigheternas planering och samverkan I detta kapitel redovisar vi hur myndigheternas planering och samverkan kring olika insatser gått till. Bland källorna finns förutom aktgranskning även utredningar och rapporter samt intervjuer med representanter för olika samhällsinstanser som är involverade i det återfallsförebyggande arbetet. Vi har också gått igenom lagstiftning, regeringens styrdokument och olika aktörers interna riktlinjer. 5.1Kriminalvårdens planering av insatser Som nämnts i kapitel 4 ska varje klient ha en individuell plan för verkställigheten. Verkställighetsplaneringen syftar till att fylla påföljdstiden med ett innehåll som ska minska risken för återfall i brott, och ska löpa som en röd tråd genom hela verkställigheten. Anstalterna ansvarar för denna planering på anstalt. Frivården ansvarar för verkställighetsplaneringen för frivårdsklienter men ska även delta i verkställighetsplaneringen för anstaltsklienter, som vanligen ska ställas under övervakning inom frivården efter frigivning. har 90–av klienterna en fastställd verkställighetsplan. Det är i princip bara klienter med en strafftid som har det i lägre grad. 5.1.2Många klienter får vänta på sin verkställighetsplan Enligt egna föreskrifter ska verkställighetsplanen för en klient vara fastställd inom efter frigivning eller dom till skyddstillsyn. Planen revideras sedan när det finns anledning till det.103 Planering och utredning av vissa insatser (till exempel att ordna boende) kan behöva komma igång före frigivningsdagen. aktgranskning visade att av samtliga klienter har fått vänta mer än en månad på en aktuell verkställighetsplan (se tabell 11 nedan). Av dem som dömts till skyddstillsyn var andelen . Av dem som dömts till fängelse saknade en uppdaterad verkställighetsplan den dag de 103 KVFS 2011:5, FARK Frivård. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? villkorligt frigavs, och hade inte en uppdaterad plan inom efter frigivning (se bilagetabell 1 i bilaga 2 för anstaltsklienter specifikt). Det har rått delade meningar om huruvida planeringen av insatser för de klienter som döms till skyddstillsyn kan eller bör göras innan domen avkunnas. I förarbetena till den nya fängelselagen menar utredarna att planeringen för klienter mycket väl kan påbörjas som Kriminalvården gör en personutredning, det vill säga redan före en dom.104 Tabell 11 Antal dagar före frigivning respektive efter dom till skyddstillsyn som aktuell verkställighetsplan upprättades Tid före/efter frigivning/skyddstillsynsdom Källa: aktgranskning. I många fall kan planeringen av insatserna i verkställighetsplanen ha kommit igång före det datum då verkställighetsplanen beslutades. aktgranskning visar dock att det inte skett för av de insatser som planerats för gruppen dömda till skyddstillsyn (se tabell 2 i bilaga 2). När det gällde gruppen fängelsedömda har det varit svårt att särskilja planeringen av enskilda insatser just inför frigivning från tidigare planering. Sannolikt är dock den andel insatser som planerats och påbörjats inom efter frigivning betydligt större än motsvarande siffra för dem som dömts till skyddstillsyn. Enligt intervjupersoner försenas planering och insatser främst av tidsbrist, arbetssätt hos handläggarna, domar som kommer in sent till Kriminalvården och misskötsamhet hos klienter (klienter uteblir från möten).105 I en rapport från Kriminalvårdens internrevision 2013 uppgav ungefär hälften av de tillfrågade kriminalvårdarna att den största svårigheten 104Framtidens kriminalvård, SOU 2005:54. 105Intervjupersoner inom , bland annat deltagarna i fokusgrupp med frivårdsinspektörer och kriminalvårdsinspektörer som representerar samtliga regioner. i arbetet med verkställighetsplaneringen var att få tiden att räcka till. Ungefär en fjärdedel ansåg att arbetet oftast var lågt prioriterat på deras anstalt.106 Bilden att verkställighetsplaneringen ofta har lägre prioritet än andra delar av verksamheten bekräftas av intervjupersoner. För klienter i frivård kan det också uppstå praktiska problem med kallelser och dokument som inte når personer som saknar fast adress. Många insatser beskrivs i verkställighetsplanerna i aktgranskning som samtal med klienten. Någon struktur för samtalen, vad de syftar till, frekvens på möten eller liknande framgår vanligen inte. Kriminalvården arbetar med att implementera strukturerade samtalsmodeller för motiverande samtal.107 Vanliga insatser är också att klienten uppmanas att ta kontakt med till exempel eller Arbetsförmedlingen. samverkansmyndigheters utredningar och planer i sin tur tar tid, kan konkreta åtgärder komma att dröja. 5.1.3Bristande långsiktighet i verkställighetsplanerna I många av de verkställighetsplaner vi granskat planeras insatser en i taget, utan en dokumenterad röd tråd eller tidsangivelse och mål för insatsen. Därmed finns ofta inte heller en preliminär planering för samtliga insatser som kan komma ifråga och övervakningsåret. En vanligt förekommande åtgärd är att Kriminalvården uppmanar en klient att kontakta till exempel vården eller . Många klienter som har problem med missbruk och psykisk ohälsa lyckas dock inte ta sig fram i det ordinarie vårdsystemet i samhället. De kanske missar en kallelse och hamnar sist i kön. Insatser skjuts och riskerar att komma i fel ordning. När det gäller klienter med samsjuklighet kan man inte räkna med att alla blir helt friska och helt fria från missbruk. I många fall kommer deras liv präglas av flera kortare eller längre återfallsperioder.108 En enskild aktör har sällan möjlighet att hantera klientens olika behov, utan det behövs samarbete, helhetssyn och långsiktighet. 106Verkställighetsplanering, Kriminalvårdens internrevision, rapport 2013:2. 107Bland annat den så kallade STICS-modellen, enligt förebild från . Representanter för Kriminalvården har dock påpekat att även ostrukturerade samtal är ett viktigt arbetsverktyg i klientarbetet. 108Beskrivet av bland andra nationalekonomen i ett antal rapporter om denna kategori av klienter. Exempel: – psykisk sjuk eller missbrukare? En rapport om samverkan, vårdkedjor och ekonomi, och /SEE och 1+1=3. Utvärdering av ur ett socioekonomiskt perspektiv och ur ett samverkansperspektiv, och /OFUS. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Det går inte heller att nå hållbara resultat om en klient straffas ut från behandling eller stödboenden vid återfall i missbruk, vilket inte sällan är konsekvensen av regler inom missbruksvården. Det behövs uthållighet i insatserna och envishet i planeringen. Många av de klienter som avtjänar kriminalvårdspåföljder har, som visats i kapitel 3, en multirelaterad problematik. För dem är det viktigt att samhällets planering av insatser inte slutar tvärt vid övervakningsårets slut. Men aktgranskning visar att det för de allra flesta klienter () inte finns någon långsiktig planering av insatserna i Kriminalvårdens verkställighetsplaner. Se tabell 12 nedan. Tabell 12 Planerade insatser för tiden efter övervakningsårets slut Finns insatser planerade för tiden efter övervakningsårets slut? Ja, en långsiktig vårdplan (som innefattar aktuella insatser) Ja, enstaka insats Källa: aktgranskning. 5.1.4Tiden utnyttjas inte tillräckligt Det kan ta tid att få igång insatser, och påföljdstiden är kort. finns inte alltid en tillräcklig beredskap för snabba insatser och förmåga att fylla tiden med bra insatser, enligt Kriminalvården.109 Sysselsättningsgraden i anstalt varierar mellan olika anstalter och är i genomsnitt 79 procent.110 Totalt utgör arbetsdrift, service (till exempel städning) och självförvaltning av sysselsättningstiden. av tiden läggs på klientutbildning och behandling. Hur mycket tid som läggs på insatser för dömda till skyddstillsyn är oklart. Flertalet deltagare i fokusgrupp med representanter från samtliga regioner anser att mer tid på anstalterna borde kunna användas till andra typer av insatser än arbetsdrift och service. Några uppger att relationerna mellan klientutbildning och behandlingsinsatser respektive arbetsdrift, självförvaltning och service snarare borde vara den omvända. 109Uttalande av Kriminalvårdens generaldirektör vid ett seminarium som Brå anordnat . 110Statistik från Kriminalvården. 5.1.5Klientens deltagande och mottaglighet för insatser En intagen har rätt att aktivt medverka vid utformningen av verkställighetsplanen.111 Kriminalvården ska också alltid eftersträva att klienten aktivt medverkar i planeringen av verkställigheten.112 Klientens motivation och deltagande är viktiga för ett framgångsrikt återfallsförebyggande arbete, enligt Kriminalvården. Om någon inte vill medverka i planeringen ska Kriminalvården fortlöpande arbeta för att motivera klienten. Klienten ska också informeras om att en verkställighetsplan kommer att upprättas efter verkställighetens början, oavsett om klienten vill medverka eller inte. I aktgranskning hade av klienterna såväl deltagit i som informerats om planeringen. Klientens mottaglighet, det vill säga i vilken mån klienten väntas kunna tillgodogöra sig insatser, ska bedömas i verkställighetsplaneringen. I aktgranskningen saknades en sådan bedömning i tre fjärdedelar av planerna. Någon formell dokumentation av handläggarens bedömning av klientens generella motivation till förändring krävs däremot inte. En form av friare bedömning av klientens inställning till föreslagna insatser finns dock med i vissa verkställighetsplaner. Vår genomgång av dessa bedömningar visar att klienterna är övervägande positivt inställda till planerade insatser i av fallen, och delvis positivt inställda i . 5.2Samverkan – Kriminalvårdens roll Regeringen har skrivit i sina budgetpropositioner att ansvaret för det återfallsförebyggande arbetet inte ensidigt kan vila på Kriminalvården. Kommuner, landsting, Arbetsförmedlingen, andra myndigheter, privata aktörer med flera måste dela ansvaret – i samverkan med Kriminalvården.113 I kapitel 1 utvecklar sin syn på vad som behövs för att samverkan ska fungera. Det handlar bland annat om att det finns strukturer för samverkan, att ansvarsfördelningen är tydlig, att det finns tillräckliga incitament för samverkan och att de samverkande aktörernas uppdrag harmonierar. Det handlar också om att det finns en tydlig styrning på alla ledningsnivåer. Samverkan måste också följas upp och utvärderas. 1111 kap. 28 § KVFS 2011:1, FARK Fängelse. 112Kriminalvårdens och planering av häktesvistelse, 2012:10. 113Budgetpropositioner för utgiftsområde 4, Rättsväsendet, 2011-2014. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Enligt en majoritet av intervjupersoner kommer samverkan som inte är reglerad att prioriteras ned och bli beroende av enskilda tjänstemäns intresse, tid och resurser. Kriminalvårdens klienter har samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare. Eftersom många klienter har komplexa behov behöver Kriminalvården samverka med flera olika aktörer, till exempel Arbetsförmedlingen, hälso- och sjukvården, , näringslivet och ideella organisationer. Det ska man göra bland annat genom att tidigt samordna insatser och resurser. Det finns flera lagrum som reglerar en nödvändig samverkan (se kapitel 6). Kriminalvården ska enligt fängelselagens förarbeten vara drivande i detta arbete, och har till uppgift att stärka och utveckla samverkan med berörda aktörer. Det gäller arbetet med att skapa innehåll, arbetsformer och strukturer för samverkan, både med enskilda klienter och för det övergripande arbetet på central, regional och lokal nivå. 5.2.2Kriminalvårdens kontakter inför klientens frigivning har i en tidigare granskning (2009) funnit att Kriminalvården har tagit kontakt med andra aktörer inför klientens frigivning i av fallen.114 För gruppen långtidsdömda togs kontakter i större utsträckning än för unga förstagångsdömda och återfallsbenägna. En förklaring som nämndes var att den längre verkställigheten gav Kriminalvården mer tid att ta kontakt med berörda myndigheter. Det var dock anmärkningsvärt, enligt granskningen, att inga kontakter togs för av återfallsförbrytare och för av de unga förstagångsdömda. Brå kom i en studie fram till att Kriminalvården tog externa kontakter för av de klienter som dömts till skyddstillsyn.115 Brå påpekade dock att en sådan kontakt inte alltid innebar att konkreta åtgärder planerats eller vidtagits. I aktgranskning förekom externa kontakter inför klientens frigivning eller start på skyddstillsyn i av fallen. Kontakterna fördelade sig olika på olika samverkansparter. Av tabell 14 nedan framgår att kommunernas socialtjänst är den aktör som oftast nämns i planeringen. Till stor del handlar dessa kontakter om ekonomiskt bistånd. Arbetsförmedlingen är också en aktör som Kriminalvården ofta samverkar med. 114Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott, RiR 2009:27. 115Brå, Frivården i , rapport 2010:10. Tabell 13 Aktörer som Kriminalvården har samverkat med inför frigivning Källa: aktgranskning. Kriminalvården kan samverka med fler än en aktör i verkställighetsplaneringen. 5.2.3En samordnad planering görs inte inför frigivning Det är viktigt att de olika aktörernas insatser sätts in direkt vid frigivningen. Risken för återfall ökar om klienten får vänta på exempelvis missbruksvård, psykiatrisk vård, hjälp till bostad, försörjning eller sysselsättning vid frigivningen. När en kontakt tagits antecknas det ofta i planen, ibland med angivet datum, men utan systematik. Som redovisas i tidigare avsnitt görs planeringen inför frigivning ofta enbart inom . Inte sällan sker den antingen väldigt tätt inpå datumet för villkorlig frigivning, eller alltför långt efter att dom till skyddstillsyn fallit. De insatser som planeras handlar ofta om att ta kontakt med andra aktörer, som i sin tur ska göra en utredning som underlag för beslut. För del kan en sådan utredning ta upp . intervjuer med frivårdshandläggare och kommuner har indikerat att insatser i vissa kommuner riskerar att försenas av att klienter eller Kriminalvården inte tar kontakt . återstår endast eller två till frigivning, vilket gör att exempelvis inte hinner göra sin bedömning och fatta beslut. vittnar flertalet intervjuade representanter för Kriminalvården om att många socialtjänster är så hårt belastade att de inte öppnar ärenden ”i förväg”. Beskedet till Kriminalvården blir istället ofta att klienten får återkomma vid frigivning. initierar som regel inte heller kontakter med klienter inför frigivningen. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? I de fall där insatser dessutom ska planeras och samordnas mellan flera aktörer som Kriminalvården, , beroendevården, psykiatrin och Arbetsförmedlingen räcker tiden ännu mindre till. Sammantaget är bilden att många planer inte kommer till och att konkreta och samordnade insatser ofta inte är inplanerade före frigivning eller vid starten av en frivårdspåföljd. 5.3Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer 5.3.1Kriminalvårdens styrning av samverkan Kriminalvården har tagit fram riktlinjer för extern samverkan och en handbok som beskriver extern samverkan.116 Riktlinjerna för extern samverkan kom till efter att i sin tidigare granskning konstaterat att sådana riktlinjer saknades. Personalen ute i verksamheten känner dock inte alltid till detta dokument, enligt intervjuer. I riktlinjerna säger man att den externa samverkan ska följas upp på både central, regional och lokal nivå. Men av granskningen framgår att någon sådan uppföljning inte har gjorts. Samverkan med externa intressenter är också en del av ledningens ansvar, enligt kvalitetssystemet för brotts- och missbruksrelaterade program. 5.3.2Fördjupat om samverkan med Bland de aktörer som Kriminalvården oftast samverkar med finns kommunerna. En stor andel av klienterna behöver någon form av insats från sin hemkommuns socialtjänst. är den samhällsaktör som ansvarar för att kommunmedborgare som behöver det får hjälp med försörjning och bostad. I är även den aktör man i första hand vänder sig till för att få tillgång till missbruksvård. Det kan till exempel handla om olika behandlingsprogram eller vistelse på behandlingshem. Klienter har också viss möjlighet att få hjälp med bostad och skuldsanering från kommunerna. En stor del av klienterna har kontakt med . Enligt Brås studie Frivården i gällde det 50–av klienterna. Kontakten kan till exempel avse försörjningsstöd, bostadslöshet eller missbruksproblem. För många av dessa (enligt Brås studie) sker en förnyad kontakt under övervakningsåret. Att kontakt upprättats innebär dock inte att en konkret åtgärd beslutats eller kommit till stånd. 116 Kriminalvårdens riktlinjer för extern samverkan, 2010:2. I aktgranskning finns omnämnd i ungefär två tredjedelar av de verkställighetsplaner som upprättats. Det handlar, som tidigare nämnts, ofta om ekonomiskt bistånd. Bland de ärenden där något av våra åtta insatsområden behandlas har deltagit i planeringen av drygt hälften. Se vidare tabell 14 nedan. I en fjärdedel av dessa ärenden har varit mer passiv. Tabell 14 genomsnittliga deltagande i Kriminalvårdens planering av undersökta insatsområden (”central eight”) Typ av deltagande i insatser Inget nämns om insatser passiv, klient ska själv ta kontakt har varit med vid enstaka möte har aktivt deltagit i möten och planering En gemensam plan för insatser har gemensamt beslutats har lämnat avsiktsförklaring/beslutat om insats har ansvarat för genomförandet av planerad insats har fullföljt planerad insats Källa: aktgranskning. Av aktgranskningen framgår att varit mest aktiv när det gäller bostäder. I flertalet av dessa ärenden har man också deltagit aktivt och/eller stått för planeringen av boendeinsatsen. Bland de insatser som rör alkohol, narkotika och psykiatri är aktiv i ungefär 15–av fallen. När det gäller insatser kring utbildning, skuldsanering och kriminella attityder nämns i 10–av insatserna. Kriminalvården måste ofta samverka med hälso- och sjukvården, det vill säga . Viss bassjukvård finns inne på anstalterna, men i stort ansvarar samhällets ordinarie funktioner även för Kriminalvårdens klienter, inom ramen för normaliseringsprincipen. För anstaltsklienter som behöver specialiserad vård kan det dessutom behövas samverkan med såväl i det län där ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? anstalten finns som i klientens hemlän.117 För att Kriminalvården ska kunna starta olika former av behandling eller vård måste också ofta en vårdgivare i hemlänet förbinda sig att ta över behandlingsansvaret vid frigivning. Ansvaret för missbruks- och beroendevård är delat mellan kommuner (socialtjänst) och landsting (hälso- och sjukvård). Vilken aktör som ansvarar för en viss typ av missbruksvård skiljer sig därför åt mellan olika kommuner och landsting. Det blir dock successivt vanligare med läkemedelsbehandling vid missbruk, vilken genomförs inom hälso- och sjukvården. Det förekommer samverkansavtal mellan kriminalvård och landsting. Till exempel finns skriftliga överenskommelser mellan Kriminalvården och rörande specialiserade mottagningar för kriminalvårdsklienter inom Stockholm.118 är också ett av de län där samverkan med beroendevården fungerar bäst, enligt Kriminalvården.119 På många håll är det dock svårt för Kriminalvården att få fram behandlingsplatser åt sina klienter. Många av Kriminalvårdens klienter har också behov av någon form av psykiatrisk vård. När det gäller samverkan med psykiatrin vittnar intervjupersoner inom såväl kriminalvård som socialtjänst om stora svårigheter och långa väntetider för klienterna. Även den nationella psykiatrisamordnaren på SKL instämmer i bilden av en kraftigt nedrustad psykiatri som inte på långa vägar förmår möta de behov som finns. För Kriminalvårdens klienter är insatser vid precis rätt tidpunkt ofta avgörande för framgång, inte minst i det skede då en klient friges från anstalt. Några samlade uppgifter om typ och omfattning på samverkan mellan Kriminalvården, och landstingen finns dock inte. Den bild som framkommer i våra intervjuer och i de utredningar som gjorts – till exempel – är att denna samverkan kan utvecklas. Ett av förslag var att alla landsting ska vara skyldiga att ingå avtal kring missbruksvård med Kriminalvården i regionen. Utredningen föreslog även en förstärkt vårdgaranti för personer med missbruk eller beroende , som även skulle omfatta Kriminalvårdens klienter.120 Kriminalvården var positiv till förslag. I sitt remissvar skrev Kriminalvården bland annat att utredningen utgjorde ”en mycket gedigen och 117Missbruksutredningen; Bättre insatser vid missbruk och beroende, SOU 2011:35. 118Bland andra ”Samverkan mellan lokal öppenvårdsmottagning inom och kriminalvårdens frivård” samt ”Handlingsplan för samverkan mellan i ”. 119Enligt flera av de representanter för Kriminalvården som intervjuat. 120Missbruksutredningen, Bättre insatser vid missbruk och beroende – individen, kunskapen och ansvaret, SOU 2011:35. verklighetsnära genomgång av den svenska vården av människor med missbruk/ beroende”. Gällande en förstärkt vårdgaranti argumenterade för att vårdgarantin borde vara ännu kortare – istället för 30.