prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — I överlämnandelagen anges att regeringen får föreskriva att allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en statlig myndighet får överlämnas till ett enskilt organ och förvaras där utan att handlingarna upphör att vara allmänna om 1.myndigheten ska läggas ned eller upphöra med en viss verksamhet, 2.den verksamhet som handlingarna hänför sig till i fortsättningen ska bedrivas av det enskilda organet, och 3.det enskilda organet behöver ha tillgång till handlingarna för att kunna bedriva verksamheten. Regeringen får också i de fall punkterna 2 och 3 är uppfyllda föreskriva att handlingarna får överlämnas till ett annat organ än det ursprungliga och förvaras där . Även fullmäktige i en kommun eller ett landsting får, under samma förutsättningar som regeringen, föreskriva att allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en myndighet får överlämnas till ett enskilt organ. Med ett enskilt organ avses andra subjekt än myndigheter, och beslutande församling. är det fråga om aktiebolag, men det kan även handla om andra associationsformer som stiftelser. Regeringens förslag: Lagen om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring ska ersättas med en ny lag om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig anser att det är bra att reglerna kring överlämnanden förtydligas. anser också att förslaget ger bättre förutsättningar för att säkerställa allmänhetens insyn i och tillgång till allmänna handlingar. ser förslagen som en viktig förutsättning för att få den eftersträvade överblicken över handlingar som överlämnats samt var och hur dessa förvaras. ombudsmän () anser att det är positivt att åtgärder vidtas för att stärka den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar. och Statskontoret befarar dock att förslagen inte kommer att leda till några omfattande förändringar av dagens situation om inte också kompetensen kring regelverket blir bättre. Enligt vore det bäst att inte låta andra än myndigheter förvara allmänna handlingar, annat än i yttersta undantagsfall. Statskontoret anser att idén om att placera ut personal från arkiv- myndigheten hos enskilda organ avfärdats utan tillräcklig motivering. Slutligen avstyrker förslaget eftersom de administrativa kostnaderna för företag är ofullständigt beskrivna och för att promemorians konsekvensutredning inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Skälen för regeringens förslag Tillgången till överlämnade handlingar behöver förbättras Sedan överlämnandelagen trädde i kraft har statliga myndigheter som överlämnat allmänna handlingar och de bolag som fått förvara dessa handlingar återgetts i en bilaga till förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring (överlämnandeförordningen). finns drygt 40 myndigheter som fått tillstånd att överlämna allmänna handlingar och drygt 100 enskilda organ som har tagit emot handlingar för förvaring. För att det genom bilagan ska vara möjligt att få information om vilka organ som förvarar överlämnade handlingar krävs att den hålls uppdaterad och att regeringen underrättas om förändringar i förvaringen Enligt överlämnandelagen ska ett enskilt organ också så snart som möjligt underrätta regeringen eller fullmäktige i en kommun eller ett landsting om organets organisation eller arbetssätt på grund av konkurs, fusion, försäljning av verksamhet eller liknande händelse förändras på sätt som kan antas inverka på organets hantering av Trots denna underrättelseskyldighet har Riks- arkivet i rapporterna Allmänna handlingar hos bolag, (dnr. Ku2010/615/KT) samt Inspektioner hos bolag som förvarar allmänna Ku2014/1039/KA) uppmärksammat att 2014/15:117 bilagan innehåller felaktiga uppgifter och att hälften av de enskilda organ som är upptagna där inte är korrekt angivna. Orsaken till att bilagan inte längre på ett korrekt sätt återger verkliga förhållanden kan i huvudsak förklaras med att organen –ändrat namn, –överlåtit sin verksamhet och handlingar till ett nytt organ utan att underrätta regeringen om detta, eller –återlämnat handlingar till staten. Förutom att bilagan ger bristfällig information om vilka enskilda organ som förvarar allmänna handlingar saknas det också i många fall uppgifter om vilka allmänna handlingar som överlämnats. har konstaterat att uppgifter om överlämnade handlingar inte finns angivna i överlämnandeförordningen och att dessa uppgifter är bristfälliga också hos . Svårigheten att ta reda på vilka enskilda organ som förvarar överlämnade allmänna handlingar kan få allvarliga konsekvenser när det gäller allmänhetens möjligheter till insyn i och tillgång till handlingarna. Även möjligheter att utöva tillsyn över de organ som förvarar dessa försvåras. Allvarligast är då strukturförändringar hos ett organ medfört att överlämnade handlingar överförts till ett nytt organ som saknar tillstånd till förvaringen. Om sådant tillstånd saknas anses organet nämligen inte jämställt med en myndighet i fråga om utlämnande av handlingarna och hanteringen av dessa (se t.ex. beslut av Kammarrätten i , målnr 2642-08). Enligt regeringen finns därför ett behov av att se över nuvarande regelverk så att allmänhetens insyn i och tillgång till allmänna handlingar som överlämnats säkerställs på ett bättre sätt . Finns det några alternativ till överlämnandelagen? I promemorian Överlämnande av allmänna handlingar för förvaring (Ds 2014:34) redogörs det för olika alternativa lösningar till nuvarande reglering. Slutsatsen som dras är att de alternativ som finns inte helt kan ersätta nuvarande regelverk. Regeringen instämmer i denna slutsats. Det finns således även framöver behov av en lag som reglerar överlämnande av allmänna handlingar när myndigheters verksamheter övergår i privat regi. Som påpekar finns dock flera fördelar med att allmänna handlingar i största möjliga mån finns kvar inom den offentliga sfären även efter en verksamhetsövergång. Om handlingarna finns kvar hos stat, kommun eller landsting skulle de problem som uppstått med dagens regelverk helt kunna undvikas, vilket skulle underlätta för allmänhetens insyn i och tillgång till handlingarna. Enligt regeringen är det därför viktigt att säkerställa att överlämnanden endast sker när det är nödvändigt. Det är också bl.a. därför regeringen i avsnitt 6.5 föreslår att ytterligare krav ställs upp för att ett överlämnande ska tillåtas. Även om det också i fortsättningen finns behov av en lag som reglerar frågor om överlämnanden utesluter det inte att andra alternativa lösningar kan väljas. Statskontoret anser att idén om att placera personal från arkivmyndigheten hos organ som har behov av allmänna handlingar avfärdats utan tillräcklig motivering. Något hinder mot att välja en sådan lösning Regeringen anser dock inte att alternativet helt kan ersätta regelverket kring överlämnanden. Frågan är också om lösningen skulle vara praktiskt lämplig eller ekonomiskt möjlig i särskilt många fall. I förarbetena till nuvarande överlämnandelag anges som skäl mot lösningen att den person som placerades hos bolaget skulle behöva pröva utlämnandefrågor i förhållande till bolagets anställda. Vidare skulle bolaget där handlingarna faktiskt var placerade inte ha det fulla ansvaret för dessa. Dessutom skulle arkivmyndigheten behöva pröva frågor om utlämnande av handlingar som fortfarande används i den löpande verksamheten (se prop. 1993/94:113 s. 18). Även om det gått uttalandena i förarbetena gjordes skulle problemen vara desamma om lösningen valdes . Lösningen framstår dessutom som så kostnadskrävande att det är svårt att se i vilka fall den skulle anses vara ekonomiskt försvarbar. Det finns behov av ytterligare krav, en tydligare struktur och förbättrad tillsyn Regeringen föreslår i det följande att regelverket kring överlämnanden förtydligas och att det ställs upp ytterligare krav för när sådana ska tillåtas. Om ett överlämnande bedöms nödvändigt föreslås vidare att reglerna kring förvaringen av överlämnade handlingar tydliggörs och att tillsynsmöjligheterna ökar. Förslagen syftar till att allmänhetens insyn i och tillgång till allmänna handingar ska förbättras. Både och Statskontoret uppmärksammar att det finns brister i bl.a. arkivkompetens hos de organ som förvarar allmänna handlingar. är inte övertygat om att förslagen kommer att lösa de problem som finns med tanke på de resurser och den aktivitet haft på området. Enligt Statskontoret bör regeringen överväga att komplettera den föreslagna styrningen med utbildningsinsatser. Regeringen håller med om att kompetensen hos de organ som förvarar allmänna handlingar bör förbättras. Att ett enskilt organ som tar emot handlingar har kunskap om bl.a. arkivvård och utlämnandefrågor är nödvändigt för att organens hantering ska motsvara offentlighetsprincipens krav. Tanken med de förslag som lämnas är att de kommer att leda till en ökad medvetenhet om regelverket kring överlämnanden och de skyldigheter som följer med ett sådant. Bland annat föreslår regeringen att det, innan ett överlämnande tillåts, undersöks om det finns andra möjligheter att överföra den information som organen har behov av t.ex. genom kopiering. Det föreslås också att det ska finnas tydlig information om de handlingar som överlämnas (avsnitt 6.5). Regeringen lämnar vidare förslag om egenkontroll och en årlig återkommande rapporteringsskyldighet (avsnitt 8.2) som medför att organ som förvarar allmänna handlingar löpande blir uppmärksammade på lagens krav och måste skapa rutiner och processer kring hanteringen av dessa. Förslaget om avgift för tillsynen kommer också att bidra till att arkivmyndigheterna ges bättre möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. En ny lag ska införas Förslagen som regeringen lämnar innebär att flera nya bestämmelser tillkommer. Ett genomförande av förslagen kräver därför relativt 2014/15:117 omfattande förändringar i nuvarande lag och det finns därmed en risk att lagen blir svår att överblicka. Mot den bakgrunden föreslås att en ny lag införs. På så vis finns också möjlighet att göra lagen tydligare, modernare och mer användarvänlig. avstyrker promemorians förslag eftersom de administrativa kostnaderna för företag är ofullständigt beskrivna och konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I avsnittet om konsekvenser (avsnitt 14) beskriver regeringen dock de administrativa kostnaderna för enskilda organ på ett mer fullständigt sätt än vad som gjorts i promemorian. I samma avsnitt finns även en sådan utförligare konsekvensutredning som efterfrågar. 6Tillämpningsområde och förutsättningarna för ett överlämnande Regeringens förslag: Den nya lagen ska, i likhet med nuvarande lag, innehålla bestämmelser om överlämnande av allmänna handlingar till sådana enskilda organ som avses i 2 kap. 17 § första stycket tryckfrihetsförordningen, och om förvaring av dessa handlingar sedan de överlämnats. I lagen ska det också, liksom tidigare, finnas bestämmelser om enskilda organs skyldighet att pröva framställningar om utlämnande av handlingar enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot eller har några synpunkter på förslaget. Transportstyrelsen efterfrågar dock ett resonemang kring lagens tillämplighet när viss verksamhet delegeras från en myndighet till ett enskilt organ. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnittet ovan och som redogörs för utförligt i promemorian (avsnitt 3) finns ingen alternativ lösning som medför att det framöver helt går att avstå från överlämnanden av allmänna handlingar när ett enskilt organ tar över en myndighets verksamhet. Även i fortsättningen kan det alltså finnas behov av att överlämna allmänna handlingar till enskilda organ. Därmed finns också ett behov av ett regelverk kring detta. Den nya lagen bör ha samma tillämpningsområde som nuvarande lag och innehålla en bestämmelse där lagens tillämpningsområde anges. Transportstyrelsen efterfrågar ett resonemang kring lagens tillämplighet när verksamhet delegeras från en myndighet till ett privaträttsligt organ. Enligt 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen ska överlämnanden tillåtas när ett enskilt bolag ska överta en myndighets verksamhet. Det specificeras i överlämnandelagen genom att det anges att handlingar får överlämnas från en myndighet om den ska lägga ner eller upphöra med Prop. 2014/15:117 viss verksamhet och denna verksamhet i fortsättningen ska bedrivas av ett enskilt organ. I andra fall än dessa ska överlämnanden enligt lagen inte ske. Som exempel på en situation då lagen inte är tillämplig anges i förarbetena till nuvarande lag fallet då kommuner låter enskilda entreprenörer på kommunens uppdrag utföra viss verksamhet som kommunen genom lag alltjämt har huvudansvaret för (prop. 1993/94:113 s. 29). Något överlämnande enligt lagen ska således inte ske om en myndighet organiserar sig så att viss verksamhet delegeras till privaträttsliga organ när myndigheten fortfarande har ett bestämmande inflytande över denna. I dessa fall anses de allmänna handlingarna fortfarande förvarade hos myndigheten i tryckfrihetsförordningens mening, och det är också myndigheten som ska pröva frågor om utlämnande av handlingarna. Det är i ett sådant fall således inte fråga om någon verksamhetsövergång som medför att ett överlämnande är nödvändigt. Överlämnade handlingar får inte avhändas Regeringens förslag: I lagen ska det förtydligas att allmänna handlingar som har överlämnats för förvaring hos ett enskilt organ inte får avhändas på något annat sätt än genom vad som framgår av den nya lagens eller arkivlagens bestämmelser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: efterfrågar ett förtydligande av och kommun instämmer i Flera andra remissinstanser, däribland Svenska Journalist- förbundet, , kommun och uppger allmänt att det är bra att reglerna kring överlämnanden tydliggörs. Skälen för regeringens förslag: Allmänna handlingar som har överlämnats från en myndighet till ett organ med stöd av nuvarande överlämnandelag har inte överlåtits till organet. fortfarande staten, den kommun eller det landsting de härrör från och ska När överlämnandelagen infördes var tanken att förvaringen endast skulle pågå (se prop. 1993/94:113 s. 30). nuvarande lag anges därför att överlämnade handlingar får förvaras hos ett enskilt organ . Att handlingarna inte överlåts vid ett överlämnande är en viktig grundprincip för att överlämnanden överhuvudtaget ska kunna tillåtas. Trots bestämmelsen i överlämnandelagen och de uttalanden som gjorts i lagens förarbeten har det dock visat sig att grundprincipen har frångåtts och att handlingar har överlåtits mellan bolag. förvaras hos ett bolag som saknar tillstånd till förvaringen begränsas allmänhetens rätt till insyn i och tillgång till handlingarna väsentligt. Bolaget är då nämligen inte att jämställa med en myndighet vid hanteringen av handlingarna (se t.ex. Kammarrättens i beslut , målnr 2642-08). Det finns därför, som föreslås i promemorian, skäl att låta principen om förbud mot avhändande framgå av den nya lagen. 2014/15:117 Arkivlagen innehåller allmänna bestämmelser om avhändande av allmänna handlingar. I 12 § arkivlagen anges att en statlig myndighet inte får avhända sig allmänna handlingar annat än genom återlämnande eller överlämnande med stöd av lag, föreskrift eller särskilt beslut av regeringen. För kommunala myndigheter finns en motsvarande bestämmelse i 15 § arkivlagen. I den nya lagen bör därför anges att en allmän handling som överlämnats för förvaring inte får avhändas på annat sätt än genom vad som framgår av den nya lagens eller arkivlagens bestämmelser. efterfrågar ett förtydligande av begreppet avhända eftersom det inom industrin är vanligt att vissa tjänster och funktioner läggs ut på specialiserad verksamhet (s.k. outsourcing). Att allmänna handlingar inte får avhändas innebär att handlingar inte får överlåtas från ett bolag som har tillstånd till förvaringen till en ny juridisk person exempelvis genom att handlingarna ingår i en försäljning eller att dessa övergår i ett nytt bolags ägo genom en fusion. Vill ett organ överlämna handlingar till en annan juridisk person måste regeringen fatta beslut om att tillåta detta (se avsnitt 7.1). Ett bolag får inte heller kasta allmänna handlingar eller gallra dessa på ett sätt som inte arkivlagen tillåter. Att ett bolag som förvarar allmänna handlingar använder sig av t.ex. arkivtjänster behöver dock inte innebära att bolaget avhänt sig handlingarna. Det är emellertid viktigt att bolaget som har tillstånd till förvaringen har tillgång till handlingarna och kan pröva frågor om utlämnande av dessa enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det innebär bl.a. att en allmän handling på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället ska tillhandahållas den som önskar ta del av denna. 6.3Överlämnanden från såväl statliga som kommunala myndigheter Regeringens förslag: De förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett överlämnande ska tillåtas ska vara desamma vid överlämnanden av allmänna handlingar från såväl statliga som kommunala myndigheter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över Flera av de kommuner som lämnat synpunkter, bl.a. kommun, , och kommun, är dock allmänt sett positiva till att förutsättningarna för att ett överlämnande ska tillåtas förtydligas och att nya krav ställs upp i lagen. Skälen för regeringens förslag: Av 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen framgår att det i lag får föreskrivas att regeringen eller beslutande församling får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till myndighets verksamhet får överlämnas till ett enskilt organ som ska överta verksamheten – om organet behöver handlingarna i verksamheten. Den lag som föreskriver att regeringen eller fullmäktige får fatta beslut om överlämnanden är nuvarande I förarbetena till överlämnandelagen anger regeringen . 2014/15:117 att problem med exempelvis handlingsoffentlighet, sekretessfrågor och arkivvård är gemensamma för stat och kommun och att lagen därför också bör göras enhetlig (prop. 1993/94:113 s. 13). gäller lagen således för överlämnanden från både statliga och kommunala myndigheter. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att så ska vara fallet även i fortsättningen. De förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett överlämnade ska tillåtas bör även framöver vara desamma för stat och kommun. I avsnitt 6.5 föreslår regeringen att två nya krav ska ställas upp för att ett överlämnande ska tillåtas. Dessa tillkommande krav ska således gälla både för statliga och kommunala förhållanden. Det innebär att fullmäktige i en kommun eller ett landsting även i fortsättningen ska besluta om överlämnande av allmänna handlingar enligt samma förutsättningar som regeringen. Överlämnanden till svenska organ Regeringens förslag: Det ska förtydligas att överlämnanden för förvaring enligt lagen endast får göras till svenska enskilda organ. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har inte något att invända mot eller yttrar sig inte särskilt över förslaget. rätten i påpekar att det skulle kunna uppstå frågetecken kring vad som avses med begreppet svenska enskilda organ, t.ex. i fråga om aktieägande och ser gärna att detta blir belyst. anser att begreppet bör definieras. kommun anser att även utländska bolag som är verksamma i bör ha möjligheter att förvara överlämnade handlingar, förutsatt att det sker inom Skälen för regeringens förslag: När regeringen eller fullmäktige i en kommun eller ett landsting fattar ett beslut om att överlämna allmänna handlingar med stöd av överlämnandelagen jämställs det enskilda organ som ska förvara handlingarna med en myndighet i fråga om befattningen Organet ska därför bl.a. pröva frågor om utlämnande av Utlämnande av allmänna handlingar anses utgöra Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att det krävs lagstöd för att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning ska kunna överlämnas till enskilda organ. den delen har getts genom nuvarande överlämnandelag och kommer att ges genom regleringen i den nya lagen. Regeringsformens föreskrifter om rättsskipning och förvaltning vilar på förutsättningen att funktionerna ska fullgöras av svenska organ. offentligrättsliga uppgifter överlåtas till utländska organ finns särskilda bestämmelser om det i 10 kap. regeringsformen. Av 10 kap. 8 § regeringsformen framgår att det krävs att med en kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag fattar beslut om en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska kunna överlåtas till ett utländskt organ. Enligt samma bestämmelse får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i 2014/15:117 särskilda fall besluta om en överlåtelse av sådana uppgifter. Även i dessa fall krävs att beslut fattas med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Ett beslut av regeringen eller fullmäktige om att överlämna allmänna handlingar till ett enskilt organ medför att uppgifter som innefattar myndighetsutövning överlåts till organet. Att ett överlämnande av detta skäl endast kan ske till svenska organ enligt lagen framgår dock inte tydligt av nuvarande reglering. Frågan diskuteras inte heller i förarbetena till överlämnandelagen eller i samband med att lagen beslutades av . Tanken kan dock inte ha varit att handlingarna skulle överlämnas till och förvaras hos andra än svenska organ med stöd av lagen. Enligt regeringen bör det därför av lagtexten framgå att allmänna handlingar får överlämnas till ett ”svenskt enskilt organ” för att förvaras där. På så sätt förtydligas det att lagen inte är tillämplig om det är fråga om sådana internationella förhållanden där det enligt 10 kap. regeringsformen krävs att fattar beslut i en särskild ordning för att de uppgifter som följer med ett överlämnande ska kunna överlåtas. Förvaltningsrätten i och läns landsting efterfrågar en definition av uttrycket svenska enskilda organ. kommun anser att även utländska bolag som är verksamma i bör ha möjligheter att förvara allmänna handlingar om det sker inom gränser. Enligt kommunen bör det centrala vara var verksamheten bedrivs och inte var bolaget har sitt huvudsäte. Avsikten med tillägget om svenska organ är enbart att förtydliga att lagen inte är tillämplig när det enligt regeringsformen krävs ett beslut i särskild ordning för att de uppgifter som följer med ett överlämnande ska kunna överlåtas. Med ett svenskt organ avses således ett organ dit förvaltningsuppgifter kan överlämnas utan att måste ha fattat ett beslut i särskild ordning. En bedömning av om överlämnandelagen är tillämplig eller inte får göras i varje enskilt fall. Det är alltså regeringen eller fullmäktige som ska bedöma om ett överlämnande kan genomföras inom ramen för lagen eller inte. Två nya krav för ett överlämnande införs Regeringens förslag: För att få tillstånd till att överlämna allmänna handlingar ska det, utöver de krav som redan gäller, krävas dels att en annan överföring av uppgifterna i handlingarna inte utgör ett godtagbart alternativ till ett överlämnande, dels att en arkiv- beskrivning och en arkivförteckning finns upprättad för de handlingar som begärs överlämnade. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända mot Flera anser att det är positivt att kraven för när ett överlämnande kan ske tydliggörs. ombudsmän () påpekar