prop · H30366 · 2015-12-09 00:00:00 — I rapporten hänvisas till en elektronisk bilaga som finns att ladda ned från . Bilagan kan också begäras ut från granskningens akt (diarienummer 31-2014-0933) genom att kontakta registrator. Bilaga 1 Överskuldsättningens kostnader GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I skuldsaneringslagen regleras tre verksamheter som tillsammans syftar till att ha förebyggande och rehabiliterande effekt på överskuldsättning: skuldsaneringsverksamhet, den kommunala budget- och skuldrådgivningen samt stöd till den kommunala verksamheten. Verksamheterna utgör tillsammans det så kallade skuldsaneringssystemet. granskar i denna rapport de statliga åtagandena inom nämnda system. Efter 1990-talskrisen hade ett stort antal människor så stora skulder att de aldrig skulle kunna bli skuldfria. De var överskuldsatta. Överskuldsättningen innebar inte bara ett stort personligt lidande – den var också samhällsekonomiskt kostsam. I syfte att hantera problemet infördes den första skuldsaneringslagen. Lagen syftade till att vara rehabiliterande på så vis att svårt skuldsatta människor skulle få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom få en ny chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Åren efter att lagen införts utvärderades den ett flertal gånger. Utvärderingarna pekade på en mängd olika problem. Bland annat fanns det stora nationella variationer gällande tillgången till budget- och skuldrådgivning på lokal nivå. Det fanns också ett stort antal långvarigt skuldsatta individer som inte sökte skuldsanering trots att de sannolikt uppfyllde kraven. Vidare fanns det oklarheter i de statliga myndigheternas olika stöd- och tillsynsroller. Mot bakgrund av detta infördes en ny skuldsaneringslag 2007. Den nya lagen innehöll ändringar som syftade till att komma till rätta med många av de problem som pekats ut i tidigare utvärderingar. Ytterligare ändringar i skuldsaneringslagen infördes . kunde i sin förstudie konstatera att många av de problem inom skuldsaneringssystemet som varit kända kvarstod – trots de ändringar som genomförts. fortsätter skuldsättningen i landet att öka. Ökad skuldsättning medför ökad risk för överskuldsättning, som i sin tur får stora konsekvenser både för den enskilde individen och för samhället. Mot den bakgrunden syftar granskningen till att granska effektiviteten i skuldsaneringssystemet. Granskningen har behandlat följande tre revisionsfrågor: ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? 1.Hur mycket kostar överskuldsättning i form av ohälsa och frånvaro från arbetsmarknaden? 2.Har regeringens åtgärder inom skuldsanering varit effektiva i bemärkelsen att antalet beviljade ansökningar utvecklats tillfredsställande i förhållande till syftet med skuldsaneringslagen? 3.Har regeringen skapat förutsättningar för en ändamålsenlig budget- och skuldrådgivningsverksamhet? har vid ett flertal tillfällen uttryckt målsättningen att antalet svårt skuldsatta personer ska minska. har en rad åtgärder genomförts som syftat till att uppfylla den målsättningen. Utvecklingen visar en ökning med över 3 000 svårt skuldsatta individer. Det är dock möjligt att antalet svårt skuldsatta skulle vara ännu större utan genomförda åtgärder. samlade bedömning är att de ändringar som gjorts inom skuldsaneringssystemet har lett till förbättringar. Antalet som ansöker om och beviljas skuldsanering har ökat kraftigt. Detta är en positiv utveckling. Vidare är det positivt att regeringen vidtagit flera åtgärder som syftar till att framöver förbättra arbetet mot överskuldsättning. Dock kvarstår flera av de brister som tidigare utvärderingar har Antalet svårt skuldsatta fortsätter att öka och bristerna inom den kommunala budget- och skuldrådgivningen är fortsatt stora. Det beror till viss del på brister i de förutsättningar som staten skapat för verksamheten. Detta är att betrakta som allvarligt. Bra insatser i ett tidigt skede leder till minskat personligt lidande och besparingar inom både den kommunala och den statliga sektorn. Därmed är statliga åtgärder som syftar till att avhjälpa bristerna sannolikt samhällsekonomiskt effektiva på lång sikt. Med tanke på att skuldsättningen i landet ökar, ökar också risken för överskuldsättning. Överskuldsättning orsakar stort personligt lidande och betydande samhällskostnader. Ju en individ befinner sig i skuldsättning, desto svårare blir vägen Åtgärder som syftar till att förebygga överskuldsättning och snabbt rehabilitera svårt skuldsatta är därför av stor vikt – både utifrån ett individuellt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. anser att sådana åtgärder kan vidtas inom ramarna för det befintliga systemet utan risk för att den allmänna betalningsmoralen försämras. Det råder stor brist på underlag som kan användas för att beräkna överskuldsättningens samhällsekonomiska kostnader. har därför beställt en konsultrapport i syfte att ta fram underlag och därefter genomföra en tentativ beräkning av vad överskuldsättning kostar samhället i form av produktionsbortfall samt kostnader inom GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER socialförsäkringssystemen och sjukvården. har därefter, från en snäv definition av överskuldsättning, räknat fram en golv-nivå som sannolikt ger en bild av den lägsta möjliga kostnaden för överskuldsättning. Resultaten kan inte generaliseras; dock presenteras en bild som ger en uppskattning av problemets storlek. Enligt denna snäva definition av överskuldsättning finns uppskattningsvis 28 015 individer som sannolikt skulle beviljas skuldsanering om de ansökte om det. Det antalet medför att kostnaderna beräknas fördelas enlig följande: sjukvårdkostnaden beräknas uppgå till , produktionsbortfallet till och ersättningar inom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen till . I detta ingår inte kommunernas kostnader för försörjningsstöd och eventuellt bortfall av skatteintäkter. har även undersökt kostnaderna för samhällets insatser inom skuldsaneringssystemet. Undersökningen visar att kostnaderna har ökat från till . Den största ökningen har skett inom skuldsaneringsverksamhet. Dessa beräkningar avser dock endast det som har definierat som skuldsaneringssystemet. Beräkningarna av överskuldsättningens kostnader är ett sätt att belysa problemets allvarlighetsgrad i relation till de insatser som görs från samhällets sida. vill här peka på att det behövs mer data och ytterligare forskning för att kunna ge en mer heltäckande och robust bild av överskuldsättningens kostnader. resultat understiger kraftigt de resultat som uppskattade i sin rapport . Skillnaden beror till största delen på att resultat utgår från ett mycket lägre antal överskuldsatta individer, där definitionen bygger på att individerna uppfyller kriterierna för att kunna beviljas skuldsanering. Skillnaderna beror också på att siffror är baserade på faktiska skillnader i hälsostatus mellan gruppen överskuldsatta och befolkningen i stort. Sammanfattningsvis kan konstatera att de samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnaderna för överskuldsättning – inkluderat produktionsbortfall, sjukvård och socialförsäkringssystemen – lågt räknat, sannolikt vida överstiger kostnaderna för samhällets insatser för att hantera problemet. Vidare kan konstatera att underlag och statistik saknas för att kunna göra bättre och mer träffsäkra beräkningar av överskuldsättningsproblemets omfattning. Regeringens åtgärder får effekt men behoven ökar kan konstatera att antalet skuldsaneringsansökningar har ökat kraftigt (). inkom det högsta antalet ansökningar sedan skuldsaneringslagen infördes – 10 083 stycken. Eftersom andelen beviljade ansökningar varit stabil innebär det att fler har beviljats skuldsanering. Enligt har de lagändringar som genomförts lett till ett högre antal ansökningar. ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? har medvetenheten om skuldsanering ökat. Lågkonjunktur och förändringar i välfärdssystemen har enligt myndigheten också lett till ett ökat antal ansökningar. I takt med att antalet ansökningar ökat har skuldsaneringsverksamhet byggts ut. Kostnaderna för verksamheten har ökat – från till . har produktiviteten ökat något och verksamheten har enligt bibehållit samma kvalitet. Dock har väntetiderna och antalet gamla ärenden ökat . Parallellt med denna utveckling har antalet svårt skuldsatta gäldenärer (presumtiva skuldsaneringsgäldenärer) uppskattningsvis ökat mellan . var antalet 24 851 och 2015 var antalet 28 015 personer. Forskning pekar mot att tiden i överskuldsättning påverkar hälsan. Lång tid i överskuldsättning kan leda till kronisk ohälsa, vilket inte botas av skuldsanering. Därmed finns det en risk för att allt längre väntetider inom skuldsaneringsverksamheten innebär att skuldsaneringslagens syfte om att människor ska kunna återgå till ett drägligt liv inte uppfylls. vill i sammanhanget peka på risken att väntetiderna ökar än mer, eftersom regeringen aviserat åtgärder som bland annat syftar till att fler ska söka skuldsanering. slutsats är att de åtgärder som regeringen vidtagit inom skuldsanering har fått effekt i så motto att fler sökt och beviljats skuldsanering. Det är en positiv utveckling. Dock har antalet presumtiva skuldsaneringsgäldenärer fortsatt att öka, trots att insatserna lett till att skuldsaneringsverksamheten utvecklats positivt. Det betyder att åtgärderna som vidtagits inte lyckats stävja ökningen av antalet svårt skuldsatta gäldenärer. Detta är viktigt att framhålla i ljuset av att regeringens planerade förslag syftar till att minska antalet svårt skuldsatta genom att vidta åtgärder för att fler ska ansöka om skuldsanering. vill här understryka att det finns andra åtgärder – som inte ingår i granskningen – som sannolikt påverkar antalet presumtiva skuldsaneringsgäldenärer. Exempel på sådana åtgärder är reglering kring kreditgivning samt utbildningsinsatser. Budget- och skuldrådgivningens förutsättningar kan konstatera att de stora variationerna inom den kommunala budget- och skuldrådgivningen som påtalats av andra aktörer kvarstår. Väntetiderna är fortsatt långa i många kommuner – av kommunerna uppfyller inte rekommendation om en väntetid . har antalet årsarbetskrafter inom verksamheten ökat något . Vidare kan konstatera att det förebyggande arbetet inom budget- och skuldrådgivningen är näst intill obefintligt – av tiden ägnas åt sådant arbete. har både riksdag och regering pekat på vikten GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER av förebyggande arbete. Även inom forskningen framhålls vikten av förebyggande insatser för att hindra eller vända en negativ skuldutveckling. höjdes det generella statsbidraget till kommunerna med i syfte att förbättra den kommunala budget- och skuldrådgivningen. var det dock endast en liten andel av medlen som kom verksamheten till gagn. I sammanhanget har också noterat att det finns studier som pekar på att den enskilda kommunen har svaga ekonomiska incitament för att satsa på budget- och skuldrådgivning. ansvarar för IT-systemet Boss, vilket varit under konstruktion . Utvecklingen har blivit försenad, vilket bland annat inneburit begränsade möjligheter att ta fram mer detaljerad statistik om budget- och skuldrådgivningen. Förseningen har också inneburit att projektet tagit mer resurser i anspråk än planerat. Gällande stödet från statliga myndigheter till budget- och skuldrådgivningen kan konstatera att stödet generellt sett är uppskattat av de kommunala rådgivarna. Dock har rollen som rådgivare blivit mer komplex . Detta ställer nya och högre krav på rådgivarnas kompetens. Generellt sett är rådgivarnas behov av kunskap brett. kan det konstateras att utbud av kurser har blivit mer specifikt . bedömning är att även om kurserna som erbjuder är uppskattade så finns det en skillnad mellan rådgivarnas breda behov och det kursutbud som erbjuds. Här ska dock påpekas att å sin sida – inom ramen för begränsade resurser – har att prioritera mellan olika typer av stödinsatser. bedömning är vidare att den nämnda skillnaden mellan behovet av utbildning och kursutbud utgör en risk i så motto att behovet av kvalificerad ekonomisk rådgivning på lokal nivå sannolikt kommer att öka i takt med att skuldsättningen ökar. Vidare kan det konstateras att det finns allvarliga brister i regleringen av tillsynen över den kommunala budget- och skuldrådgivningen. För det första bedömer Inspektionen för vård och omsorg () att myndigheten endast kan utöva tillsyn över budget- och skuldrådgivningen i de fall verksamheten sorterar under socialförvaltningen i den ansvariga kommunen. innebär det att verksamheten i 100 kommuner faller utanför IVO:s tillsynsmandat. För det andra saknas det enligt krav och mål för budget- och skuldrådgivningen, vilket gör det omöjligt för myndigheten att granska verksamhetens kvalitet. kan även konstatera att baserar sin tillsyn på en riskanalys men budget- och skuldrådgivningen är inte ett indikerat riskområde i myndighetens nuvarande riskanalys. bedömning är därmed att det sannolikt inte kommer ske någon tillsyn över budget- och skuldrådgivningen inom en överskådlig framtid. sammantagna slutsats är att de statliga myndigheternas stöd till budget- och skuldrådgivningen i huvudsak är behovsanpassat. Dock finns en skillnad mellan behovet av utbildning och det utbud som finns. ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? bedömning att regleringen har allvarliga brister gällande förutsättningarna för att genom tillsyn säkerställa att kommuninvånarna får tillgång till en likvärdig tjänst. Bristen på tillsyn och tydliga krav och mål för verksamheten bidrar sannolikt till att verksamheten är nedprioriterad på många håll. Den verksamhet som då bedrivs är mestadels reaktiv. Rekommendationer gällande överskuldsättningens kostnader Regeringen bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på statistik rörande förekomsten av överskuldsättning i samhället och de kostnader som detta medför i form av minskat arbetskraftsdeltagande och ohälsa, för att bättre kunna utforma förebyggande och rehabiliterande insatser. Regeringen bör säkerställa att skuldsaneringsverksamheten hos har kapacitet att klara av det ökande ärendeinflödet utan att väntetiderna blir för långa. Lång tid i skuldsättning är starkt förknippat med ohälsa. Att bibehålla eller öka kapacitet blir särskilt viktigt i ljuset av att regeringen planerar att vidta åtgärder som syftar till att fler ska ansöka om skuldsanering. De kostnader som uppstår skulle sannolikt kunna täckas av exempelvis minskade utgifter inom sjukvården till följd av minskad ohälsa bland överskuldsatta. Regeringen bör stödja i det fortsatta arbetet med att identifiera presumtiva skuldsaneringsgäldenärer i syfte att informera dem om möjligheterna till skuldsanering. bör fortsätta att utveckla arbetet med att identifiera presumtiva skuldsaneringsgäldenärer i syfte att informera om möjligheterna till skuldsanering. Inom ramarna för detta är det viktigt att fortsätta att undersöka orsakerna till att antalet presumtiva skuldsaneringsgäldenärer ökar. Rekommendationer gällande budget- och skuldrådgivningens förutsättningar Regeringen bör tydliggöra det regelverk som styr den statliga tillsynen över den kommunala budget- och skuldrådgivningen, för att på så sätt säkerställa att Inspektionen för vård och omsorg har förutsättningar att utföra tillsyn över verksamheten inom samtliga kommuner samt granska verksamhetens kvalitet. Regeringen bör ta fram tydliga grundkrav och mål för den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Dels för att möjliggöra ändamålsenlig tillsyn, dels för att stärka verksamhetens roll. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regeringen bör förstärka resurser för stöd till den kommunala budget- och skuldrådgivningen i syfte att bättre matcha de kommunala rådgivarnas behov inom till exempel utbildning. Regeringen bör ta initiativ till att bilda ett nätverk mellan berörda myndigheter och aktörer vars syfte ska vara att samverka kring frågor som rör överskuldsatta och budget- och skuldrådgivning. Nätverket bör bestå av aktörer som på olika sätt kommer i kontakt med, och hänvisar till den kommunala budget- och skuldrådgivningen Utöver dessa rekommendationer vill uppmana regeringen att närmare undersöka alternativa sätt att finansiera budget- och skuldrådgivningen. Ett exempel som kan framhållas är förhållandena i . Den brittiska motsvarigheten till budget- och skuldrådgivningen finansieras delvis av en avgift som tas ut från aktörer på den brittiska finansmarknaden. Avgiften tas ut av motsvarighet till . ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1 Inledning och bakgrund Tillgång till olika former av krediter är en förutsättning för att det moderna samhället ska fungera väl. Det har fått till följd att samhället präglas av kreditgivning och att en stor del av befolkning har skulder av olika slag. Några av de vanligaste skuldtyperna är studie- och bostadslån. Skuldsättning utgör i de allra flesta fall inga problem men för vissa kan skuldsättningen utvecklas till en svårhanterlig ekonomisk situation. På samma sätt som en konjunkturnedgång eller en finanskris kan skapa ekonomiska bekymmer för en bank eller ett företag, kan oförutsedda händelser försätta en redan skuldsatt individ i djup ekonomisk kris. Ett tillstånd av lång och allvarlig skuldsättning, där individen kan betala sina löpande kostnader och lån, kallas överskuldsättning. Tidigare studier visar att överskuldsättning orsakar både personligt lidande och stora samhällsekonomiska kostnader. Det är därför viktigt att samhället har effektiva verktyg både för att förebygga överskuldsättning och för att hjälpa den som har blivit överskuldsatt. Det är av största vikt att dessa verktyg fungerar effektivt. Av den anledningen är det dessa verktyg som står i fokus för följande rapport. för löpande statistik över de skulder som ska drivas in och över skulder som fastslagits genom ett betalningsföreläggande. På så sätt kan myndigheten följa utvecklingen av hur skulder för fysiska personer utvecklas. Den totala skulden för dessa uppgick till . Motsvarande siffra var , vilket motsvarar en ökning med . Diagram 1 Total skuld hos för fysiska personer 2010–2014 (miljarder kronor) Källa: Underlag från , daterat . Notera att siffrorna endast gäller fysiska personer. Företag och juridiska personer ingår inte. 1.1.1Skuldernas fördelning – allmänna och enskilda skulder För att närmare beskriva utvecklingen kan den totala skulden delas in i så kallade allmänna respektive enskilda mål. Ett allmänt mål (a-mål) innebär att en individ har skulder till den offentliga sektorn, till exempel en skatteskuld. Ett enskilt mål (e-mål) innebär att en individ har en skuld till en privat näringsidkare, exempelvis till en bank, ett inkassobolag eller till en hyresvärd. Nedan visas det totala skuldbeloppet hos uppdelat efter a- och e-mål. Diagram 2 Fördelning mellan allmänna och enskilda skulder 2010–2014 (miljarder kronor) Källa: Underlag från , daterat . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Uppdelningen visar att e-målen utgör den största delen av den totala skulden. Det är också ökningen inom e-målen som står för den största delen av ökning . var medianskulden inom e-målen ; 2014 hade den ökat till 46 400 kronor.1 Det motsvarar en ökning av medianskulden . Detta kan delvis förklaras av att skulder till det offentliga i de flesta fall inte påförs ränta. I diagrammet nedan visas hur a- och e-mål skiljer sig gällande kostnader utöver kapitalskulden. Med kapitalskuld (eller kapitalbelopp) avses den ursprungliga skulden, utan räntor och avgifter. Diagram 3 Fördelning av kapitalbelopp, räntor och övriga avgifter inom a- och e-mål 2014 (miljarder kronor) Källa: Underlag från , daterat . I övriga avgifter på e-mål ingår inkassoavgift, inkassoränta, förseningsersättning, ränta på förseningsavgiften, lagsökningsavgift och ränta på lagsökningsavgift. Diagrammet visar att det finns stora skillnader i sammansättningen mellan de både skuldtyperna. Den största skillnaden är räntan på kapitalbeloppet. Inom a-mål utgör dröjsmålsavgifter och räntor knappt en procent av det totala skuldbeloppet. Inom e-målen utgör kapitalräntan av det totala skuldbeloppet. Det totala räntebeloppet inom enskilda mål uppgår till . Det motsvarar nästan hela kapitalbeloppet inom de allmänna målen. 1.1.2Utvecklingen av skulder till inkassobranschen Ett annat tecken på att den individuella skuldsättningen har ökat är utvecklingen av det sammanlagda kapitalbeloppet som inkassobranschen har att inkassera. uppgick beloppet till . var samma siffra . Diagram 4 Inkassobranschens kapitalbelopp att inkassera 2008–2013 (miljarder kronor) Källa: Svensk Inkasso – branschstatistik. Sammantaget kan det konstateras att den individuella skuldsättningen hos och hos inkassobolagen har ökat . Det finns också tecken som pekar på att den kommer fortsätta att öka i takt med att hushållens skuldsättning ökar. Enligt finns det starka samband mellan inflödet av ansökningar om betalningsförelägganden och utvecklingen av hushållens skulder och konsumtionsutgifter.2 När publicerade sin årliga rapport stabilitet kunde myndigheten konstatera att de svenska hushållens skuldsättning låg på en ny rekordnivå. I rapporten konstaterades också att bostadspriserna fortsätter att öka. I kombination med det låga ränteläget leder detta sannolikt till att hushållens skuldsättning kommer öka än mer.3 Det finns därmed anledning att anta att ju mer hushållens skuldsättning ökar, desto fler människor får problem med att fullfölja sina betalningar. 2Kronofogdemyndigheten (2014) Omvärldsanalys – , s. 4–9. 3Riksbanken, rapport nr. 2014:2, s. 11–12. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Forskning har visat att individer som är överskuldsatta är utsatta för en stor psykisk påfrestning. Detta kan i sin tur leda till symtom som liknar posttraumatisk stress, med förhöjd risk för depression, ångest, självmord och hjärt- och kärlsjukdomar som följd.4 Flera studier, både i och utomlands, finner ett samband mellan överskuldsättning/skuldsättning och ohälsa. är dock svårt att precisera orsak och verkan. Sambandet kan gå åt båda hållen; ohälsa ökar risken för att bli överskuldsatt och överskuldsättning ökar risken för att drabbas av ohälsa. 5 Enligt en utredning är överskuldsatta individer överrepresenterade inom samt inom hälso- och sjukvården.6 Utöver de kostnader som uppstår inom socialtjänst och sjukvård leder överskuldsättning också, via passivisering och ohälsa, till minskat deltagande på arbetsmarknaden.7 Därmed påverkas även samhällets produktion och skatteintäkter. Överskuldsättning innebär också kostnader för de statliga myndigheter och kommuner som arbetar med att hantera problemet. Det finns ett fåtal uppskattningar över samhällets kostnader för överskuldsättning. En sådan uppskattning som ofta refereras till gjordes av . Myndigheten räknade då ut att överskuldsättningen kostade mellan 30–i sjukvård och produktionsbortfall. I beräkningarna inkluderades även eventuella familjemedlemmars påverkan.8 Denna siffra är dock mycket osäker. Det kan emellertid konstateras att överskuldsättning sannolikt orsakar betydande samhällskostnader, som behovet av mer kunskap är stort. 1.3Samhällets verktyg – skuldsaneringssystemet I samband med värdeminskningen på fastighetsmarknaden fick många så stora skulder att de helt saknade förmåga att någonsin betala av dem. Dåvarande regler för konkurs och ackord var inte tillräckliga för att dessa individer skulle kunna ta sig ur sin skuldsättning.9 Mot den bakgrunden infördes skuldsaneringslagen (1994:334) 1994. till att ”vara rehabiliterande på så vis att svårt skuldsatta människor kan få en 4Konsumentverket, rapport nr. 2014:12, s. 7. 5Se SOU 2013:78, s. 61 ff. för en beskrivning av sambandet mellan ohälsa och skuldsättning. 6SOU 2013:72, s. 58. 7SOU 2013:78, s. 65. 8Kronofogdemyndigheten (2008) Alla vill göra rätt för sig – överskuldsättningens orsaker och konsekvenser, s. 56 ff. 9Hellners & (2011), s. 18.