prop · H30354 · 2015-11-26 00:00:00 — Proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Vid proportionalitetsbedömningen ska dels en analys göras av de konsekvenser förslaget får för den kommunala självstyrelsen, dels ska en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressena som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Det förslag som lämnas innebär inte att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna förändras. Däremot kommer förslaget medföra att mottagandet omfördelas mellan kommunerna. Av de nyanlända som blivit kommunmottagna har av de kommunmottagna bosatt sig på egen hand. Mottagandet av nyanlända som bosätter sig i kommunen på egen hand kan kommunen inte styra över. Förvaltningsrätten i har efterlyst en analys av de konsekvenser förslaget får för den kommunala självstyrelsen. Regeringen konstaterar att den föreslagna lagen innebär en skyldighet för kommuner att ta emot nyanlända som anvisas. Lagförslaget syftar inte till att förändra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i flyktingmottagandet, utan att få till stånd en jämnare fördelning i ansvarstagande mellan kommuner. Anvisning för mottagande av nyanlända sker endast till kommuner som har tecknat överenskommelse om mottagande och som vid anvisningstillfället godtar anvisningen. Genom den förslagna lagen kommer den eller de myndigheter som regeringen bestämmer kunna anvisa nyanlända till en kommun oberoende av om kommunen har träffat en överenskommelse, vilket medför att kommunernas handlingsutrymme påverkas på så sätt att det kommunala självstyret inskränks. För kommuner som frivilligt tar emot nyanlända genom anvisning enligt det nuvarande systemet i relativt hög omfattning är det regeringens bedömning att den föreslagna lagen inte kommer att medföra någon större förändring. Kommuner som har ett högt mottagande av nyanlända som bosätter sig på egen hand har i praktiken tagit emot ett stort antal nyanlända oavsett omfattningen på kommunens överenskommelse. För dessa kommuner bedöms den föreslagna lagen inte leda till ett högre mottagande. I kommuner som tar emot förhållandevis få nyanlända inom ramen för Prop. 2015/16:54 nuvarande ordning kommer förändringen att bli större. slagna lagen kommer dessa kommuner bli skyldiga att ta emot ett visst antal nyanlända. Med det nuvarande systemet har det inte funnits något sådant krav. Enligt den nuvarande ordningen har kommuner möjlighet att avstå från att ta emot nyanlända efter anvisning. Förvaltningsrätten i har efterlyst en utvärdering av hur det nuvarande systemet med anvisningar har fungerat. Regeringen konstaterar att det frivilliga mottagandet är lägre än behovet av anvisningsbara platser. När det frivilliga mottagandet inte motsvarar mottagningsbehovet uppstår ett underskott av anvisningsbara platser som leder till att personer blir kvar i anläggningsboenden i stället för att bli kommunmottagna. Resultatet har blivit långa väntetider i anläggningsboenden. Detta gör att de nyanländas etablering på arbetsmarknaden och i samhället fördröjs. tar andra kommuner emot allt fler nyanlända som bosätter sig på egen hand. En konsekvens av det befintliga systemet är att mottagandet huvudsakligen sker i kommuner som redan har ett stort mottagande. Väntetiderna leder alltså till att den ojämna fördelningen av mottagandet i landets kommuner förstärks. Regeringens bedömning är att det nuvarande systemet inte säkerställer att kommunerna tar emot nyanlända i tillräcklig omfattning och att det dessutom bidrar till att en stor del av mottagandet sker i kommuner där det inte nödvändigtvis finns bäst förutsättningar för etablering. Kommuner och Landsting och har framhållit att det kommunala självstyret har en stark ställning i och att man innan nya skyldigheter införs för kommunerna först bör försöka uppnå syftet med åtgärderna med andra förslag som inte inskränker kommunernas självstyre. Regeringen vill framhålla att flera förändringar har skett som syftat till att stimulera kommunerna att frivilligt ta emot fler nyanlända. Genom en förordningsändring påbörjas etableringstiden först efter det att den nyanlände är kommunmottagen, en ändring som bl.a. gjordes i syfte att stimulera det frivilliga mottagandet. Länsstyrelserna har allt sedan etableringsreformen trädde i kraft gjort stora ansträngningar för att förmå alla kommuner att ta emot nyanlända. Regeringens nationella samordnare har också haft i uppgift att genom bl.a. dialog med kommunerna främja mottagandet av nyanlända. införde regeringen ett prestationsbaserat ersättningssystem för kommunerna för att främja mottagandet. De åtgärder som har vidtagits har emellertid visat sig vara otillräckliga för att förmå kommunerna att ta emot fler nyanlända och därmed möta det behov som finns. Antalet anvisningsbara platser är otillräckligt. Antalet asylsökande har mot bakgrund av rådande konflikter i världen ökat kraftigt och kommer enligt senaste prognoser vara fortsatt mycket högt. Antalet personer som beviljas uppehålls- tillstånd förväntas öka. Behovet av mottagande i kommunerna förväntas 2015/16:54 därmed framöver bli ännu mycket högre och förväntas bestå . Mot bakgrund av att vidtagna åtgärder för att stimulera mottagandet inte har haft effekt i en sådan utsträckning att det är tillräckligt och att antalet enskilda som efter beviljat uppehållstillstånd har behov av att bli kommunmottagna dessutom förväntas öka kraftigt , är det regeringens bedömning att det är nödvändigt att kommunerna tar ett gemensamt ansvar. Förvaltningsrätten i har ifrågasatt om inte ändamålet skulle kunna uppnås på ett för det kommunala självstyret mindre ingripande sätt. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) aviserat att man avser att höja schablonersättningen till kommunerna för mottagandet av nyanlända. Att enbart genom ytterligare ekonomiska incitament och med fortsatt dialog förmå kommunerna att ta emot fler nyanlända bedöms dock inte vara tillräckligt för att säkerställa ett tillräckligt stort mottagande. Regeringen anser därför att det inte finns några andra alternativ än att införa en lag som säkerställer att alla kommuner tar emot nyanlända. Den föreslagna lagen möjliggör att bosättning av nyanlända och deras anhöriga sker snabbare och i kommuner som har goda förutsättningar för etablering. Därmed främjas en effektiv etableringsprocess. En avvägning mellan det starka allmänna intresset av att förbättra förutsättningarna för nyanlända att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden i syfte att bli självförsörjande och vikten av att den kommunala självstyrelsen inte inskränks ytterligare leder i detta fall till slutsatsen att det allmänna intresset väger över. Inskränkningen av den kommunala självstyrelsen bedöms därmed inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Den skyldighet som den föreslagna lagen innebär bedöms alltså som godtagbar även vid beaktande av proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen. Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Enligt promemorians förslag ska lagen träda i kraft . Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt har yttrat sig över förslaget tillstyrker Länsstyrelserna i län och förslaget. anser att tidsfristen för ikraftträdande av lagen är för kort. Kommuner och Landsting anser att den föreslagna lagen kan vara motiverad om den tidsbegränsas till . Skälen för regeringens förslag: anser att den tidsfrist som föreslås för ikraftträdande av lagen är för kort. anser dock att den rådande situationen är sådan att förutsättningar för att möta det stora behovet av mottagande bör skapas . 2015/16:54 Lagen bör därför träda i kraft . Kommuner och Landsting har anfört att den föreslagna lagen kan vara motiverad om den tidsbegränsas till . Regeringen konstaterar att förväntas antalet nyanlända som behöver tas emot i kommunerna öka kraftigt. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att lagen inte bör tidsbegränsas. Regeringen kommer dock att noga följa lagens tillämpning. Den föreslagna lagen ingår även i översynen av mottagningssystemet som kommer att göras av den särskilde utredaren (dir. 2015:107). Några särskilda övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. Enligt prognos beräknas ca 10 000 personer med uppehållstillstånd vara kvar i anläggningsboenden vid utgången av 2015. Ett stort antal asylsökande kommer att beviljas uppehållstillstånd och bedömningen är att ca 20 000 nyanlända i de grupper som är prioriterade i den föreslagna lagen, dvs. nyanlända som visats i anläggningsboenden och kvotflyktingar, kommer att behöva anvisas . I det frivilliga systemet anvisades 2014 ca 6 500 nyanlända. Antalet som tas emot efter anvisning kommer därmed att öka när den nya lagen införs. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. att den prestationsbaserade ersättningen till kommuner som bl.a. innebär en högre ersättning till kommunerna för nyanlända som tas emot efter Regeringen aviserar också att man avser att höja Det innebär att statens kostnader är desamma för nyanlända som bosätter sig på egen hand och för nyanlända som tas emot Statens sammantagna utgifter för schablonersättningen till kommunerna påverkas därmed endast av antalet kommunbosatta. Utöver det är bedömningen att ersättningen för tomhyror som kan återsökas hos kommer att öka något när den föreslagna lagen träder i kraft. I budgetpropositionen (prop. utg.omr.13) aviseras att de begränsningar som avser ersättningen för tomhyror tas bort. Lagen förväntas leda till att väntetiderna för personer med uppehålls- tillstånd i anläggningsboenden för att bli mottagna i en kommun minskar och kommer därmed leda till att nya asylsökande kan få de platser som i dag upptas av nyanlända. Lagen kommer därmed att bidra till att utgifterna för asylsökande blir lägre än vad de annars hade blivit. Länsstyrelserna har en viktig roll i mottagandet av nyanlända och i Länsstyrelserna ansvarar bl.a. för att överenskommelser med kommunerna om mottagande av nyanlända. Länsstyrelsernas arbete på detta område kommer att behöva intensifieras nya lagen införs. 2015/16:54 2015/16:1 utg.omr. 13) föreslås att länsstyrelsernas förvaltningsmedel förstärks och utökas de medel som länsstyrelserna kan använda för insatser i kommunerna för att skapa beredskap och tillräcklig mottagningskapacitet. Den föreslagna lagen kommer att påverka Arbetsförmedlingens och arbete med bosättningsuppdraget. Antalet nyanlända som omfattas av anvisningar bedöms bli högre men resursåtgången per nyanländ bedöms bli lägre när kommunen inte har möjlighet att säga nej till en anvisning. Med nuvarande regler får en nyanländ ofta anvisas till fler kommuner innan en kommun till slut tackar ja. Staten ersätter kommunerna för flyktingmottagandet i huvudsak genom en schablonersättning som betalas ut under en tvåårstid och som 2015 uppgår till sammanlagt per nyanländ under och till per nyanländ . I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr.13) aviseras att kommunerna ska få kostnadstäckning för hyreskostnader från den tidpunkt då en anmäld plats för bosättning är tillgänglig till dess att en nyanländ flyttar in. Nyanlända är efter inflyttning själva betalningsansvariga för sina hyreskostnader. När de blivit kommunmottagna har de rätt till etableringsersättning om de omfattas av etableringslagen. Kommunen får kostnadstäckning för ekonomiskt bistånd till nyanlända som inte omfattas av etableringslagen med anledning av att de har för låg prestationsförmåga. Nyanlända som har barn kan ha rätt till bostadsbidrag och de som inte har barn kan i stället få tillägg för bostadskostnaderna via bostadsersättningen i etableringsersättningen. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, i , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun och SmåKom, har framhållit att statens ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet måste höjas så att kostnaderna täcks. För att öka kommunernas möjlighet att ta emot nyanlända och bl.a. skapa bättre förutsättningar för att ge praktisk hjälp och stöd i anslutning till mottagande aviserar regeringen i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 13) att schablonersättningen till kommunerna höjs för nyanlända som tas emot fr.o.m. . Ersättningen föreslås då höjas till per nyanländ som inte fyllt och till för nyanlända . Regeringens bedömning är att höjd ersättning kommer att öka kommunernas förutsättningar att klara av att ta emot nyanlända. är trycket stort på vissa kommuner där nyanlända bosätter sig i eget boende eftersom de inte kan erbjudas en kommunplacering genom anvisning. Regeringen inser att kommunsektorn ställs inför stora utmaningar när antalet nyanlända nu ökar kraftigt och det är ett av skälen till att schablonersättningen för mottagna nyanlända höjs kraftigt enligt förslaget i budgetpropositionen 2016. Förslaget bedöms leda till kortare väntetider för personer med uppehållstillstånd i anläggningsboenden för att bli mottagna i en kommun och en mer proportionerlig fördelning av mottagandet. De långa väntetiderna i det nuvarande systemet leder till att antalet nyanlända som bosätter sig på egen hand ökar. Detta mottagande sker i stor utsträckning genom att nyanlända flyttar in hos anhöriga eller bekanta. Eftersom i princip alla nyanlända blir kommunmottagna även med nuvarande ordning innebär förslaget inte att sammantaget fler nyanlända kommer att tas emot i landets kommuner. Däremot kommer kommuner som har ett förhållandevis lågt mottagande att få ta emot fler nyanlända än vad de annars skulle ha gjort. Det innebär att det kan komma att krävas investeringar i bostadsbyggande eller andra insatser som tillgängliggör bostäder för nyanlända i dessa kommuner. Den utvidgade anvisningsmöjligheten innebär utöver det ingen förändring av kommunens ansvar i förhållande till kommunens ansvar gentemot nyanlända som bosätter sig i kommunen själva eller tas emot i kommunen frivilligt. Kommuner och Landsting har framhållit att det behövs gemensamma insatser där också staten vidtar åtgärder då det inte anses rimligt att kommunerna ensamma ska kunna ha beredskap för att klara stor inflyttning som beror på konflikter i världen som inte går att förutse. Kommuner och Landsting har även efterfrågat undantag i andra lagstiftningar som t.ex. plan och bygglagen för att kunna hantera den extraordinära situationen. Arbetsförmedlingen anser att det är önskvärt att regeringen vid ett eventuellt införande av lagen överväger andra åtgärder som främjar kommunernas mottagande, främst vad gäller bostadsbyggande, kommunikationer och ekonomiska resurser. kommun har påtalat att det är orealistiskt att begära att kommuner ska tillhandahålla bostäder utifrån ett kort planeringsperspektiv. TCO anser inte att promemorian tillräckligt tydligt redogör för problemet med bostadstillgången och vad som görs för att komma till rätta med detta. Flera andra remissinstanser, bl.a. , Länsstyrelserna i , och , , kommun, kommun, kommun och , har också framhållit att det behövs statliga insatser som t.ex. förändringar i den statligt styrda planprocessen och överklagandekedjan för att komma till rätta med bostadsbristen. har påtalat att det utöver förenklade regler för byggandet även behövs subventioner och hyresgarantier för hyresrätter. Flera remissinstanser, bl.a. och , har påpekat att det behövs ett förstärkt statligt stöd i framtagande av boendelösningar för nyanlända. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 13) aviserade regeringen en stimulans för att öka utbudet av hyresrätter. Stödet föreslås ta hänsyn till att produktionskostnaderna generellt är högre i storstadsregionerna och högre för små lägenheter. Vissa villkor kommer att ställas, bl.a. att hyrorna ska vara rimliga. Utöver det föreslås även att ett stöd till kommunerna ska införas som är avsett att premiera ett förändrat arbetssätt som leder till ökat bostadsbyggande. Regeringens bedömning är att dessa insatser kommer att bidra till att öka kommunernas förutsättningar för att klara av att ta emot nyanlända för bosättning som omfattas av anvisningar enligt den nya lagen. 2015/16:54 Förslaget innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms dock inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den och är därmed godtagbar vid beaktande av proportionalitetsprincipen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen (se vidare avsnitt 4.10). Landstingen får ersättning för hälsundersökning med per person 2015 både för asylsökande och nyanlända. har lyft fram att schablonersättningen för hälsoundersökningar är för låg och att landsting och regioner bör få uppgifter om vilka nyanlända som har folkbokförts i länet för att öka förutsättningarna för att de nyanlända erbjuds hälsoundersökning. Regeringens bedömning är att det är angeläget att fler tar del av hälsoundersökningar och avser att följa hur införandet av den föreslagna lagen påverkar utvecklingen av antalet hälsoundersökningar som görs för asylsökande respektive nyanlända. Eftersom förslaget syftar till att förkorta väntetiderna för personer som annars hade blivit kvar i anläggningsboenden har förslaget viss betydelse för landstingen. För personer som befinner sig i mottagandesystemet får landstingen en schablonersättning per kvartal på för personer upp till , för personer upp till och för personer . Motsvarande ersättning finns inte för nyanlända som har blivit kommunmottagna. Utöver schablonersättningen för hälsoundersökning finansieras hälso- och sjukvård för personer som är kommunmottagna av landstingen själva med vissa undantag. Hur stor ersättning landstingen får i schablonersättning är beroende av det totala antalet personer i mottagandesystem. Även om den föreslagna lagen kommer att ha viss återhållande effekt på antalet tyder de aktuella prognoserna på att antalet kommer att öka . Det bedöms inte vara rimligt att ersätta landstingen för regeländringar som förändrar antalet personer i mottagandesystemet. Principen att landstingen får ersättning för personer som befinner sig i mottagandesystemet men inte för personer som är kommunmottagna bör gälla även fortsättningsvis. Rädda barnen menar att lagen bör ha ett tydligare barnperspektiv och saknar en analys av barns behov och rättigheter. Den förkortade väntetidtiden i anläggningsboende som förslaget förväntas leda till innebär att barn snabbare kan etablera sig i en permanent tillvaro med skola och vänner. Förslaget förväntas också leda till att nyanlända som avbryter väntetiden i anläggningsboende och ordnar boende på egen hand, vilket i stor utsträckning leder till trångboddhet som är särskilt negativ för barnen, erbjuds möjlighet till bättre Regeringens bedömning är därmed att förslaget leder Prop. 2015/16:54 till en förbättrad situation för nyanlända barn. Förslaget bedöms inte ha några nämnvärda konsekvenser för organisationer. Förslaget bedöms inte ha några nämnvärda konsekvenser för varken små eller stora företag. Förslaget kommer att ha positiv effekt för de nyanlända vars väntetider i anläggningsboenden minskar. Detta kan leda till snabbare etablering på arbetsmarknaden och i samhället och därigenom bidrar förslaget till att uppnå de integrationspolitiska målen. Långa väntetider är lika negativt för kvinnor som för män, flickor och pojkar. Förslaget bedöms vara bra för såväl kvinnor som män och bedöms inte ha några nämnvärda konsekvenser för jämställdheten. I paragrafen anges lagens innehåll. I paragrafen anges vilka nyanlända invandrare som ska tas emot i en kommun efter anvisning. Av första stycket framgår att lagen omfattar en nyanländ som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om uppehållstillståndet har beviljats enligt vissa grunder i utlänningslagen. Utgångspunkten är målgruppen för lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Lagen omfattar dock en större krets nyanlända än etableringslagen, eftersom det inte finns någon begränsning till viss ålder för att omfattas av lagen. Vilka grunderna för folkbokföring är framgår av folkbokföringslagen (1991:481). Punkt ett avser en person som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716). I 5 kap. 1 § föreskrivs att uppehållstillstånd ska beviljas för flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande. I 5 kap. 2 § föreskrivs en rätt till uppehållstillstånd för utlänningar som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), s.k. kvotflyktingar. Härmed avses de vidarebosatta personer som överförs till i samarbete med , , och som kommer direkt till från ett annat land, ofta ett flyktingläger. De har som regel permanent uppehållstillstånd redan vid ankomsten till . 2015/16:54 I 5 kap. 4 § föreskrivs att uppehållstillstånd på grund av internationella åtaganden i vissa situationer ska beviljas om det inte föreligger synnerliga skäl. I 5 kap. 6 § föreskrivs att uppehållstillstånd får beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För barn får uppehållstillstånd beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Punkt två avser personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen på grund av verkställighetshinder, t.ex. för att det finns skälig anledning att anta att utlänningen skulle vara i fara att straffas med döden, eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning om han eller hon återvänder till sitt hemland. Punkt tre avser personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen. Bestämmelsen omfattar även de vittnen och deras anhöriga som i enlighet med 22 kap. och efter framställan från en internationell tribunal eller domstol har beviljats uppehållstillstånd i . Förslaget behandlas i avsnitt 4.3. Av paragrafen framgår att även anhöriga till nyanlända under vissa förutsättningar kan omfattas av lagen. Av första stycket framgår att en nyanländ som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 2 § omfattas av lagen, om den nyanlände ansökt om uppehållstillstånd från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Vilka utlänningar som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning regleras i utlänningslagen. Uppehållstillstånd på grund av anknytning ska under vissa förutsättningar ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, den s.k. anknytningspersonen. De anhöriga som kan få uppehållstillstånd på grund av anknytning är bl.a. medlemmar i kärnfamiljen, dvs. make, sambo och ogifta barn till anknytningspersonen, se 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Av andra stycket framgår att en nyanländ som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd enligt någon av de bestämmelser som anges i 2 § inte omfattas av lagen, om den person till vilken den nyanlände har anknytning var svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd. Förslaget behandlas i avsnitt 4.3. I paragrafen föreskrivs ett undantag från lagens tillämpningsområde. Lagen gäller inte för barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som står utan sådan ställföreträdare efter ankomsten till , dvs. Lagen gäller dock för ensamkommande barn om barnet har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (s.k. kvotflyktingar). Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.