prop · H30373 · 2015-12-21 00:00:00 — För att uppfylla kriterierna för ett undantag från den aktuella bestäm- melsen behöver den geografiska punkten för tillträde till det befintliga elektroniska kommunikationsnätet inte vara liktydig med byggnadens accesspunkt, utan tillträde kan ske i en mer central punkt i nätet, t.ex. vid en trafikutbytespunkt. Eftersom infrastruktur inuti byggnader normalt utgör fast egendom om den ägs av fastighetsägaren innebär den nu föreslagna bestämmelsen att fastighetsägares grundlagsfästa egendomsskydd enligt 2 kap. 15 § rege- ringsformen påverkas i de fall bestämmelsen medför att fastighetsägarens möjlighet att fritt disponera infrastrukturen begränsas. Det torde röra sig om en s.k. rådighetsinskränkning (se prop. 2010/11:115 s. 83), jämför även avsnitt 8.1. Vid en bedömning av om en sådan inskränkning är godtagbar bör följande beaktas. Direktivet syftar enligt artikel 1.1 till att underlätta och skapa incita- ment för utbyggnaden av höghastighetsnät för elektronisk kommunika- tion. Av skälen till direktivet framgår att de åtgärder som vidtas med stöd av direktivet bör bidra till att säkerställa en snabb och omfattande utbygg- nad av höghastighetsnät och bibehålla en effektiv konkurrens. Vidare uttalas att sådana åtgärder i hög grad kan bidra till skapandet av en digital inre marknad. Enligt 1 kap. 2 § LEK får åtgärder som vidtas med stöd av lagen inte vara mer ingripande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och andra i lagen angivna intressen. Den föreslagna bestämmelsen om tillträde till fysisk infrastruktur i en byggnad syftar till att underlätta utbyggnaden av bredbandsnät och att i slutändan ge abonnenter möjlighet att ansluta till ett sådant nät. En sådan utbyggnad är av stor vikt för samhället och kan förväntas medföra sam- hällsnytta i form av bättre och mer prisvärda tjänster till slutanvändare. Skyldigheten gäller endast om ytterligare infrastruktur bedöms olönsam eller fysiskt ogenomförbar och tillträdet ska ske på rättvisa och icke- diskriminerande villkor. Tillträdet ska även ske mot ersättning, där hän- syn ska tas till eventuella ingrepp i egendomsskyddet. Den aktuella rå- dighetsinskränkningen torde inte vara sådan att den inskränker använd- ningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markan- 2015/16:73 vändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Den ovan nämnda ersättningen bör vara tillräcklig även om inskränkningen skulle anses vara av denna art. Härtill kommer att den som begär tillträde ska minimera inverkan på privat egendom. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att den föreslagna bestämmelsen är förenlig med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen. De angivna skälen medför även att den föreslagna bestämmelsen är förenlig med rätten till egendomsskydd enligt artikel 17 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna. 13.2Tillträde till en byggnad som saknar fysisk infrastruktur för elektronisk kommunikation Regeringens bedömning: En ny bestämmelse om förpliktelse att lämna tillträde till byggnader som saknar fysisk infrastruktur för elektronisk kommunikation, för anläggande av sådan infrastruktur, behövs inte. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer inte med re- geringens. I promemorian föreslås en ny bestämmelse i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation möjliggöra förpliktelse att ge tillträde till en byggnad som saknar fysisk infrastruktur för elektronisk kommunika- tion. Remissinstanserna: Lantmäteriet anser att ledningsrättslagen (1973:1144) är tillräcklig som instrument för att genomföra direktivets regler om tillträde till byggnader. Lantmäteriet avstyrker förslaget och delar inte bedömningen att en förpliktelse att ge tillträde till en byggnad kan liknas vid en rådighetsinskränkning. Myndigheten anser vidare att ersättning för intrång i fast egendom måste rymmas inom ramen för full ersättning och omfattas av expropriationslagens ersättningsbestämmelser. ställer sig kritiskt till att bestämmelsen inte torde bli tillämplig då operatörer vill få tillträde till byggnader för att anlägga traditionell mobil bredbandstäckning. ser positivt på att fas- tighetsägare inte ska kunna förhindra att slutkunden nås i de fall det sak- nas fastighetsnät för bredband. Däremot anser bolaget att det förefaller orimligt att fastighetsägaren ska ha rätt till ersättning för ett bredband som installeras och bekostas av bredbandsutbyggaren och påpekar att fastigheten normalt ökar i värde. framhåller att den före- slagna regleringen riskerar att motverka etableringen av bredbandsinfra- struktur till och i fastigheter och påpekar även att det uppkommer en oklarhet när det gäller prioritet mellan lagar. Bolaget ifrågasätter om en rätt till marknadsmässig ersättning är i enlighet med direktivet och fram- håller att ledningsrättslagens och expropriationslagens bestämmelser kan antas ge en väsentligt lägre ersättning. () tillstyrker förslaget. Fastighetsägarna ifrågasät- ter om intresset av bredbandsutbyggnad i strid med fastighetsägares vilja är så stort att det motiverar en sådan urholkning av egendomsskyddet som förslaget kan leda till. Fastighetsägarna ifrågasätter vidare om tvist- lösningsmyndigheten är lämplig att pröva denna typ av frågor och anser att utgångspunkten bör vara att fastighetsrättsliga frågor prövas av allmän domstol. Skälen för regeringens bedömning: Om en byggnad saknar fysisk infra- struktur för elektronisk kommunikation, t.ex. kanalisation, en accesspunkt eller någon annan passiv infrastruktur, kan en bredbandsutbyggare få svårt att nå till en slutanvändare som finns i byggnaden. Slutanvändarens möj- lighet att få bredband minskar då. Det finns därför ett behov av en möj- lighet för en bredbandsutbyggare att få tillträde till byggnaden för att anlägga ett bredbandsnät och artikel 9.5 i direktivet syftar till att möjlig- göra detta. Eftersom en sådan möjlighet kan kräva att infrastruktur in- stalleras i byggnaden är det rimligt att det förutsätter ett beslut av myn- dighet. Det går att under vissa förutsättningar ansöka om ledningsrätt för anläggande av infrastruktur i byggnader. I promemorian anges att direktivet ställer upp andra krav än vad ledningsrättslagen gör och att en ny bestämmelse därför borde införas. Regeringen delar dock Lantmäteriets bedömning att nu gällande bestämmelser i ledningsrätts- lagen är tillräckliga för att efterleva direktivets krav, särskilt mot bak- grund av vad som anges i artikel 9.6. Detta bör även råda bot på den oklarhet vad gäller tillämplig lag som påpekar. Led- ningsrättslagen är utformad för att tillgodose både intresset av att anlägga ledningar i fastigheter och att tillgodose fastighetsägarens intressen och rätt till egendomsskydd. Ledningsrättslagen innehåller även bestämmel- ser om ersättning. Konkurrensintresset, som gör sig gällande i för- hållande till förslaget om tillträde till redan existerande infrastruktur för elektronisk kommunikation, gör sig inte heller lika starkt gällande när det gäller byggnader som helt saknar sådan infrastruktur, eftersom syftet med den aktuella regeln i direktivet är att ge användare tillgång till bredband över huvud taget. Enligt direktivet ska en abonnent ha gett sitt godkännande för att till- träde ska kunna bli aktuellt. Detta krav finns inte uttryckligen i lednings- rättslagen. Regeringen bedömer att en bredbandsutbyggare vanligen inte har ett intresse av att, utan att ha en abonnent, mot fastighetsägarens vilja installera infrastruktur för bredband. Dessutom tillåter direktivet att na- bestämmelser som bättre uppnår syftet med direktivet behålls. Det bör även vara möjligt för att ansöka om lednings- rätt för installation av basstation på en byggnad, vilket bolaget även anger i sitt remissvar. Regeringen delar inte bolagets bedömning att led- ningsrättslagen inte är lämpad för detta ändamål. Av ledningsrättslagen följer att ersättning till ägaren av byggnaden be- stäms enligt 4 kap. expropriationslagen. Dessa bestämmelser om ersätt- ning bör anses förenliga med direktivets krav. har ifrå- gasatt om en rätt till ersättning är förenlig med direktivet. Regeringen kan dock inte se att en bestämmelse av detta slag skulle vara förenlig med rätten till egendomsskydd utan en rätt till ersättning. Någon ny bestämmelse för att genomföra artikel 9.5 i direktivet, med hänsyn även till artikel 9.6, i svensk rätt behövs sammanfattningsvis inte. Ledningsrättslagens bestämmelser har redan ansetts vara förenliga med egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § regeringsformen. Någon förändring i nuvarande tillämpning är inte avsedd och en ny bedömning av bestäm- melsernas förenlighet med egendomsskyddet behöver därför inte göras. 2015/16:73 14 Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska pröva tvister enligt den nya lagen och utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. ska höra Försvarsmakten och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör totalförsvaret och Säkerhetspolisen när det gäller frågor om säkerhet i övrigt. ska kunna förelägga parterna att komma in med de uppgifter och handlingar som behövs för att kunna pröva en tvist enligt lagen. ska kunna förelägga den som har skyldigheter enligt lagen att tillhandahålla de upplysningar och handlingar som be- hövs för tillsynen. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. ska kunna meddela de förelägganden som be- hövs för att lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I promemorian föreslås att tillsynsmyndigheten ska kunna meddela de förbud som behövs för tillsynen. Remissinstanserna: påminner om att det av 11 kap. 5 § regeringsformen framgår att rättstvister mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av andra myndigheter än domstol och föreslår därför att den tvistlösningsmyndighet som ska pröva tvisterna uttryckligen anges i den nya lagen. Verket ifrågasätter vidare om det är lämpligt att samma myndighet både löser tvister och utövar tillsyn över den nya la- gen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ifrågasätter om inte samrådsskyldigheten borde gälla i förhållande till myndigheten såväl i ärenden som rör totalförsvaret som i ärenden som rör säkerhet i övrigt. Kommuner och Landsting föreslår att tvistlösningsmyn- digheten åläggs att samråda med Lantmäteriet i frågor som rör tvister där nätinnehavaren inte är en tillhandahållare av allmänna kommunikations- nät. IT & Telekomföretagen, och Kammarrätten i ställer sig bakom att PTS föreslås få ansvaret för tvistlös- ningen. Några remissinstanser, t.ex. och Svensk Fjärr- värme, ger uttryck för att det är viktigt att tvistlösningsmyndigheten är opartisk och besitter eller har tillgång till erforderlig kompetens, i vart fall genom krav på samråd med expertmyndigheter. Vissa av dessa in- stanser, t.ex. , ifrågasätter att PTS utses till tvistlös- ningsmyndighet som myndigheten är främjandemyndighet för bredbandsutbyggnad. avstyrker att en tvist- lösningsmyndighet ska kunna överpröva verkets bedömning av vad som äventyrar elförsörjning och verkets möjlighet att fullgöra sitt uppdrag som systemansvarig myndighet. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 10.1 ska medlemsstaterna säkerställa att varje uppgift som åligger ett nationellt tvistlösningsorgan utförs av ett eller flera behöriga organ. Enligt artikel 11 i utbyggnadsdirektivet ska medlemsstaterna fast- ställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella åtgär- der som antas i enlighet med direktivet och vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att sanktionerna tillämpas. De sanktioner som fastställs ska vara ändamålsenliga, effektiva, proportionella och avskräckande. Lagrådet har framfört att det bör klargöras om en eller flera myndig- heter ska vara tvistlösningsmyndighet och tillsynsmyndighet. Regeringen anser att det är lämpligt att samma myndighet prövar tvister enligt den nya lagen och utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen. Myndigheten kan då ta till vara den kunskap som inom ramen för såväl tvistlösning som till- syn upparbetas om de olika inblandade branscherna. Regeringen bör be- myndigas att utse den myndighet som ska vara tillsynsmyndighet och tvistlösningsmyndighet. Detta medför att lämplig myndighet kan utses och även bytas på ett mer flexibelt sätt än om myndigheten utses direkt i lag. Regeringen anser att det är förenligt med 11 kap. 5 § regeringsformen att tvistlösningsmyndigheten inte namnges i lagen och att det, till skillnad från vad föreslagit, är tillräckligt att det i lagen framgår att en myndighet ska få i uppdrag att lösa tvister. Till exempel lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, är utformad på ett liknande sätt (jfr 1 kap. 3 § och 7 kap. 10 § LEK). Det kommer även att vara möjligt att överklaga tvistlösningsmyndighetens beslut till domstol, se avsnitt 16. I likhet med den bedömning som görs i promemorian anser regeringen att PTS skulle kunna vara en lämplig tvistlösningsmyndighet och till- synsmyndighet. På detta sätt står det även klart att en och samma förvaltningsrätt kommer att pröva överklagade beslut, se vidare avsnitt 16, vilket Lagrå- det också önskat få belyst. I promemorian föreslås att tvistlösningsmyndigheten ska samråda med Försvarsmakten respektive Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap i frågor som rör totalförsvaret och med Säkerhetspolisen när det gäller frågor om säkerhet. Flera remissinstanser anser att tvist- lösningsmyndigheten ska samråda med eller höra andra myndigheter än de föreslagna. Regeringen anser inte att det behövs en skyldighet att höra fler myndigheter än de som föreslås i promemorian. Det skulle ge en alltför tungrodd tvistlösning och påverka myndighetens möjlighet att efterleva de korta tidsfrister som direktivet och den nya lagen anger. Utöver de nämnda myndigheterna bör det enligt regeringen vara tillräck- ligt att tvistlösningsmyndigheten efter behov hör t.ex. den myndighet som normalt sett hanterar frågor som rör den aktuella infrastrukturen eller Lantmäteriet i frågor som rör tillträde till fast egendom. Behovet att höra andra myndigheter bör minska allteftersom praxis utvecklas an- gående tillträde till en viss typ av infrastruktur. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att tvistlösningsmyndigheten alltid ska höra För- svarsmakten respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i 2015/16:73 frågor som rör totalförsvaret, och Säkerhetspolisen när det gäller Sveri- ges säkerhet. Det kan uppstå situationer när en myndighet själv är en nätinnehavare och part i tvistlösningsärendet. Myndigheten agerar då i egenskap av nätinnehavare och frågan om tillträde bör inte anses utgöra myndighets- utövning. Det är inte lämpligt att en sådan myndighet hörs av tvistlös- ningsmyndigheten i annan egenskap än part. En sådan myndighet får i stället som part anföra skälen för varför tillträde inte medges och förklara eventuella tekniska frågor. kan då t.ex. ställa riktade frågor till parten om infrastrukturen. Behovet, som nämns i pro- memorian, av att höra andra myndigheter i syfte att nätinnehavaren ska känna ett större förtroende för myndigheten som tvistlösare gör sig inte heller gällande på samma sätt när nätinnehavaren är en myndighet. Vi- dare är det, när det gäller tvistlösning där nätinnehavaren är en myn- dighet, viktigt att hålla isär nätinnehavarens roller. Det som nätinnehava- ren gör i egenskap av myndighet, t.ex. tillståndsprövning enligt annan lag, omfattas inte av de frågor som tvistlösningsmyndigheten ska lösa, även om de i sak är näraliggande. Regeringen anser att det är möjligt för en myndighet att lösa tvister som uppkommit i samband med att en an- nan myndighet har agerat i egenskap av nätinnehavare. Regeringen är vidare av uppfattningen att sådana invändningar som nämner i sitt remissvar rimligen väger mycket tungt vid tvistlös- ningsmyndighetens prövning. I sammanhanget kan också konstateras att tvistlösningsmyndigheten enligt förslaget ovan ska höra Försvarsmakten respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör totalförsvaret. Som nämnts ovan ligger det närmast till hands att PTS löser tvister en- ligt lagen. Eftersom PTS är nationell regleringsmyndighet enligt ramdi- rektivet ska myndigheten, när så är lämpligt, ta hänsyn till målen i artikel 8 i ramdirektivet vid lösning av tvister om tillträde till befintlig infra- struktur mellan två tillhandahållare av allmänna kommunikationsnät, där en av dessa agerar i egenskap av nätinnehavare och den andre i egenskap av bredbandsutbyggare. Detta kan anges i instruktionen för PTS eller annan förordning. Angående möjlighet att överklaga tvistlösningsmyndighetens beslut, se avsnitt 16. För att en tvistlösningsmyndighet ska kunna utföra sitt arbete är möj- ligheten att kunna inhämta uppgifter och handlingar av avgörande bety- delse. Detta gäller särskilt när tvisterna kräver ett så snabbt beslut som bestämmelserna i den nya lagen medför. En bestämmelse som ger tvist- lösningsmyndigheten denna möjlighet föreslås därför. En part som inte kommer in med nödvändiga uppgifter bör kunna föreläggas att vid vite göra detta. Det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna förhindra ett beteende som motverkar syftet med lagstiftningen. Det är också av vikt för rättssäkerheten och möjligheten till korrekta beslut. Åtgärden att före- lägga en part ska vara proportionell i förhållande till den skada, olägen- het eller risk som föreligger. För vitesförelägganden gäller bestämmelser- na i lagen (1985:206) om viten. Genom de föreslagna reglerna får tvist- lösningsmyndigheten verktyg som svarar mot direktivets krav att säker- ställa att parter samarbetar med tvistlösningsmyndigheten. möjlighet att hämta in de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen är grundläggande för en fungerande tillsyn. Utan denna får myndigheten svårt att agera. därför få möjlighet att inhämta upplysningar och handlingar samt med- dela behövliga förelägganden, om det behövs för att inhämta sådana. Om någon bryter mot lagens bestämmelser eller mot föreskrifter med- delade med stöd av lagen bör tillsynsmyndigheten också få meddela ett Åtgärden ska vara proportionell i förhållande till den skada, olägenhet eller risk som föreligger. bör få förenas med vite. bör i varje enskilt fall av- göra om det är nödvändigt att förena ett föreläggande med vite och vil- ken storlek vitet i så fall ska ha i enlighet med reglerna i lagen (1985:206) om viten. På detta sätt uppfylls direktivets krav på ändamåls- enliga, effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. I lagen bör det inte anges hur tillsynen närmare ska bedrivas. kommer på tillsynsmyndigheten att utforma en lämplig tillsynsverksam- I de fall en part har begärt tvistlösning bör frågan lösas genom ett Det är inte meningen att tillsynen ska ersätta tvistlös- ningen och lösa situationer mellan två parter. Angående möjlighet att överklaga tillsynsmyndighetens beslut, se av- Avgift för tvistlösning och tillsyn Regeringens förslag: Den som tillhandahåller allmänna kommunika- tionsnät och är anmäld enligt 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommu- nikation ska betala avgift för tvistlösning och tillsyn enligt den nya De avgifter som tas ut ska fördelas med skälig andel mellan dem som är skyldiga att betala avgiften. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för tvistlösning och tillsyn enligt den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. memorian föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för tillsyn och tvistlösning enligt den nya lagen. Remissinstanserna: AB () anser att eftersom ingen av- gift föreslås åläggas den som ansöker om prövning kommer det inte finnas någon återhållande effekt på den som önskar tvist om frågan. anser att detta medför att, trots att införandet av den nya lagen inte kommer att medföra att det investeras mer i fibernät, de som faktiskt investerar i fibernät åläggs att betala för alla de kostnader som tvistlös- ningsförfarandena kommer att medföra. anser att detta varken är proportionellt eller ändamålsenligt. anser att den före- slagna lösningen inte är lyckad då kostnaderna inte nödvändigtvis ham- nar hos intressenten med nytta eller mest nytta. Bolaget anser att det är bättre och mer rättvist att kostnaderna fördelas baserat på faktiskt nytt- Kammarrätten i anser att kostnaderna för tvistlösning behöver analyseras vidare, inte minst med tanke på att avgiften för ope- ratörerna ska motsvara tvistlösningsmyndighetens kostnader för tvistlös- Kammarrätten anser vidare att avgiftsuttaget riskerar att bli betung- ande för de avgiftsskyldiga. förslaget leder till ökade kostnader för telekomsektorn och att hänsyn måste tas till ekonomiska förutsättningar och storlek. tagen anser att det inte är rimligt att en lag som syftar till att göra ut- byggnaden kostnadseffektivare ger upphov till en administrativ koloss som ska finansieras av de som förväntas investera i infrastrukturen. anser att det är orimligt att vältra över kostnaderna på parterna för att i tillämpningen försöka reda ut de otydligheter som den nya lag- Hela ska leva framhåller att avgifter måste vara anpassade efter organisationernas storlek och påpekar att byalag och de stora operatörerna inte har samma finansiella resurser. styrelsen (PTS) anser att bestämmelserna om finansiering bör samlas i en i stället för tre bestämmelser. Skälen för regeringens förslag Enligt regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) bör en tillsynsavgift motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som mål. även inbegripa fall där vederlaget utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Tillsynsavgifter tas i normalfallet ut från samtliga tillsynsobjekt, vilket i det här fallet är nätinnehavarna. Antalet nätinnehavare enligt den nya lagen är dock stort och det är svårt att på förhand identifiera vilka som faktiskt faller in under definitionen, som är bred. Det skulle därför med- föra stora problem och administrativa kostnader att ta ut tillsynsavgift Ytterligare en anledning till att det ter sig olämpligt att låta alla nätinnehavare betala en avgift för tillsyn är att det sannolikt är så att flertalet aktörer som träffas av definitionen av nätinnehavare aldrig kom- mer att få en begäran om tillträde eller samordning. Ett alternativ är att i stället låta dem som har nytta av att den nya lagen efterlevs och fungerar betala en avgift, dvs. bör i detta sammanhang noteras att bredbandsutbyggarna kan ha dubbla roller enligt den nya lagen och således även kan ingå i kollektivet nät- Att ta ut en avgift av bredbandsutbyggarna medför således att de får bära övriga nätinnehavares kostnader för tillsyn. anser att bredbandsutbyggarnas nytta av att den nya lagen följs av alla bör anses så stor att det ändå kan vara motiverat. Bredbandsutbyggare är enligt definitionen den som har för avsikt att anlägga eller bygga ut ett bredbandsnät, se avsnitt 7.3. Det är svårt att på förhand avgöra vem som kommer att ha för avsikt att anlägga eller bygga ut ett bredbandsnät. Alla tillhandahållare av allmänna kommunikationsnät får därför anses vara potentiella bredbandsutbyggare, även om avsikten att anlägga ett bredbandsnät enligt den nya lagen inte finns vid varje givet till- Avgiften bör därför tas ut av tillhandahållare av allmänna kommu- Gruppen betalningsskyldiga bör även begränsas till tillhan- dahållare av allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot ersättning.