prop · H20379 · 2015-03-17 00:00:00 — är att stimulera informationssamhällets framväxt och skapa tillväxt. annat syfte är att öka öppenheten och transparensen samt enskildas insyn i den offentliga förvaltningen. Som ovan anförts är dock en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (se Det är den utlämnande myndigheten som bedömer om ett elektroniskt utlämnande är möjligt och lämpligt. PSI-direktivet innehåller inga krav i vilka format som handlingarna ska I ändringsdirektivet anges att myndigheter ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner samt, om möjligt och lämpligt, i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. I skäl 8 till ändringsdirektivet anges att ändringarna inte syftar till att definiera eller ändra medlems- staternas bestämmelser om tillgång. De nämnda bestämmelserna i direktivet ska således inte påverka tillämpningen av medlemsstaternas bestämmelser om tillgång till handlingar eller skyddsnivån för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter. så som det anges i ändringsdirektivet avses således de format som myndigheten faktiskt har handlingarna i. Det formatet behöver inte vara 2014/15:79 ett öppet, maskinläsbart format, men myndigheterna bör sträva mot att tillhandahålla sådana format. Regeringen delar mot bakgrund av det nu anförda utredningens bedömning att ändringsdirektivet inte innebär någon skyldighet att tillgängliggöra handlingar i ett digitalt format. Det är enligt regeringen inte heller ändamålsenligt att, som med efterfrågat, ställa striktare krav på arkiv, bibliotek och museer att de ska lämna ut handlingar i digital form i syfte att få myndigheterna att arbeta med verksamhetsutveckling. Det kan finnas flera anledningar till att avstå från att lämna ut en handling elektroniskt. är ett elektroniskt utlämnande tydligt i strid med en registerförfattning som myndigheten är skyldig att tillämpa. I andra fall kan det vara bestämmelser i personuppgiftslagen som antingen tydligt hindrar ett utlämnande eller medför en osäkerhet om vad som får utges elektroniskt. Frågan om elektroniskt utlämnade av handlingar har utretts , senast av , som ansåg att skyddet för den personliga integriteten i samband med utlämnade av handlingar måste säkerställas till en godtagbar skyddsnivå innan en sådan skyldighet införs (SOU 2010:4). Även en begränsad skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt, som inte skulle gälla om handlingarna innehåller personuppgifter, skulle få stora konsekvenser för myndigheterna. Bedömningen av om ett omfattande material innehåller personuppgifter kan kräva ett betydande merarbete, och det är inte alltid självklart vad som är personuppgifter. Att bedöma detta riskerar att bli betydligt mer tidskrävande än den sekretessprövning som myndigheten är skyldig att göra vid ett utlämnande och medför risker för den personliga integriteten. De flesta myndigheter tillhandahåller vidare handlingar elektroniskt när det är möjligt och lämpligt. Ett elektroniskt utlämnande kan vanligtvis antas vara enklare, billigare och snabbare för såväl myndigheten som för den som vill ta del av handlingar. Mot bakgrund av det ovan anförda bedömer regeringen att det inte är lämpligt att ändra de befintliga reglerna om tillgång så att myndigheterna ges en skyldighet att tillhandahålla handlingar i elektronisk form. Regeringens förslag: En ny avgiftsbestämmelse ska införas som anger att avgifterna för tillhandahållande av handlingar inte får överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. De myndigheter som är skyldiga att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet ska dock fortfarande få tillämpa den nuvarande avgiftsbestämmelsen där ytterligare poster får ingå i avgiftsuttaget. Även arkiv, bibliotek och museer ska, oavsett krav på kostnadstäckning, få tillämpa denna undantagsbestämmelse. Regeringens bedömning: Regeringen avser att ge i uppdrag att se över avgiftsförordningen i nu aktuella delar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag, bl.a. , , , , , Transportstyrelsen, Statskontoret och . Bland kulturmyndigheterna råder delade meningar huruvida de ska få möjlighet att frångå den huvudregel som föreslås. Livrustkammaren och med Stiftelsen tillstyrker att avgifterna för att vidareutnyttja offentliga handlingar regleras och begränsas. med och ser positivt på förslaget att myndigheterna ges möjlighet att ta ut avgifter för att täcka sina kostnader. välkomnar att arkiv, bibliotek och museer, oavsett krav på kostnadstäckning, kan tillämpa undantagsregeln. anför att det finns en risk med att ge kulturmyndigheterna undantag från huvudregeln eftersom detta kan leda till ett avgiftsuttag som kan motverka syftet med direktivet. IT- och telekomföretagen önskar tydligare skrivningar om hur avgifterna ska få tas ut. , , kommun, i , med , , Statskontoret samt Post och välkomnar utredningens förslag om att ge ESV i uppdrag att göra en översyn av avgiftsförordningen kopplad till den digitala utvecklingen. anför att avgiftsreglerna för de statliga myndigheterna bör föras in i avgiftsförordningen, liksom de huvudsakliga principerna för uttag av avgifter i samband med massutlämning av data. Skälen för regeringens förslag och bedömning En ny huvudregel för avgiftsuttag I ändringsdirektivet anges att om avgifter tas ut för att vidareutnyttja handlingar får dessa inte vara högre än marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Det är en skillnad mot den urspungliga regleringen som tillät avgifterna vara så höga att de även täckte insamling av information och framställande av handlingar. Myndigheters kostnader för att samla in handlingarna eller förvalta system där de förvaras är exempel på kostnader som enligt den nya huvudregeln inte får beaktas vid avgiftsuttaget. Den nya huvudregeln för avgiftsuttag bör framgå av PSI-lagen. För flertalet myndigheter har den föreslagna huvudregeln för att beräkna avgifterna för vidareutnyttjande inte någon avgörande ekonomisk betydelse. Orsaken till detta är att informationen samlas in och framställs av myndigheterna inom ramen för deras ordinarie uppdrag och verksamhet. Det kan vidare i vissa fall handla om så små belopp att kostnaderna för att administrera avgifterna blir högre än intäkterna från avgifterna. I dessa fall kan det vara rationellt att helt slopa avgifterna. Regeringen anser, till skillnad från , att den aktuella avgiftsregleringen bör tas in i PSI-lagen, då denna bör innehålla en sammanhållen reglering för de myndigheter och andra institutioner som omfattas av lagen. Undantag från huvudregeln om avgiftsuttag Den ovan beskrivna huvudregeln behöver enligt ändringsdirektivet inte tillämpas av offentliga myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av sina verksamhetskostnader. För dessa myndigheter gäller samma reglering för avgiftsuttaget som enligt det ursprungliga direktivet, dvs. att de samlade intäkterna inte får vara högre än de sammanlagda kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. En motsvarande undantagsbestämmelse bör föras in i PSI-lagen. Det kommer därmed fortfarande vara möjligt för myndigheter med avgiftsfinansierade verksamheter att uppnå full kostnadstäckning för hela produktionskedjan. Arkiv, bibliotek och museer ges vidare genom ändringsdirektivet ett generellt undantag från huvudregeln om avgiftstak. Denna grupp ska alltid kunna tillämpa den ovan nämnda undantagsbestämmelsen, oavsett om de är skyldiga att täcka verksamhetens kostnader med avgiftsintäkter. I ändringsdirektivet anges också att arkiv, bibliotek och museer får räkna in kostnaderna för rättighetsklarering och bevarande i underlaget för avgifterna. Regeringen bedömer att kostnaderna för dessa åtgärder ingår i avgiftsuttaget enligt undantagsbestämmelsen. I kostnader för rättighetsklarering kan t.ex. ingå att efterforska om handlingarna omfattas av tredje mans upphovsrätt, vilket får anses vara en del i kostnaden för att sprida handlingarna. Vidare är en förutsättning för att handlingarna ska kunna samlas in och framställas att de också kan lagras och hållas bevarade, varför även bevarandekostnader täcks in. Det bör mot denna bakgrund föras in en bestämmelse i PSI-lagen som möjliggör för arkiv, bibliotek och museer att tillämpa undantagsbestämmelsen, oberoende av om de har krav på kostnadstäckning för sin verksamhet. Det generella Prop. 2014/15:79 undantaget för kulturinstitutionerna kan, som fram- hållit, i och för sig motverka PSI-lagens grundläggande syfte att främja tillgänglighet och vidareutnyttjande av handlingar från myndigheter. Regeringen bedömer dock att möjligheten att göra undantag från huvudregeln kommer att vara nödvändig för att dessa myndigheter ska kunna ha resurser för att tillhandahålla handlingar för vidareutnyttjande. Så som utredningen framhållit kan information från den offentliga förvaltningen bli en värdefull resurs när informationen utnyttjas på andra sätt än vad som var syftet när den samlades in eller skapades. Det gäller särskilt för information i digital form. Om det inte finns något särskilt bemyndigande ger avgiftsförordningen myndigheterna ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för vissa tjänster, inklusive för utlämnande av information i digital form. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst slog regeringen fast en enhetlig princip för myndigheternas uttag av avgifter för tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form. Regeringen angav i samband med detta att principen borde komma till klart uttryck i avgiftsförordningen (prop. 1997/98:136 s. 63 f.). Någon sådan ändring av förordningen genomfördes dock inte. Enligt avgiftsförordningen får en myndighet ta ut avgifter för varor och tjänster, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut från regeringen. Om regeringen inte har föreskrivit något annat ska avgifterna beräknas så att de täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Utredningen har konstaterat att det finns myndigheter som uppfattar att avgiftsförordningens grundprincip om full kostnadstäckning står i konflikt med ändringsdirektivets huvudregel. Utredningen har därför föreslagit att ESV ges i uppdrag att se över avgiftsförordningen så att den inte uppfattas stå i strid med de ändrade reglerna i PSI-lagen, särskilt när det gäller avgifter för uppgiftslämnande i digital form. Flertalet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Regeringen delar utredningens och remissinstansernas bedömning och avser därför att ge ESV i uppdrag att se över avgiftsförordningen i nu aktuella delar. 2014/15:79 6.2 Åtgärder för att underlätta eftersökning av Regeringens förslag: Myndigheterna ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande och tillhörande information. Det ska införas en skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrund redan när information lämnas om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Förteckningen samt informationen om avgifter och andra villkor ska myndigheterna kunna lämna elektroniskt och utan avgift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit att ska ges i uppdrag att inrätta och förvalta en gemensam portal för myndigheternas information. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. , , och Statskontoret, tillstyrker utredningens förslag om att införa skyldigheter för myndigheterna att publicera en förteckning och ange beräkningsgrund. Flera företrädare för vidareutnyttjarna, i form av , IT- och telekomföretagen och , anser dock att bestämmelsen är för vagt formulerad. En liknande invändning framförs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Datainspektionen och ifrågasätter om den föreslagna förändringen tillför något i förhållande till befintlig lagstiftning. är tveksamt till om värdet av att publicera förteckningarna överväger de kostnader som förslaget kan medföra. Flertalet av remissinstanserna, däribland och folkminnen, Statskontoret, , geologiska undersökning och , instämmer i utredningens bedömning om behovet av en myndighetsgemensam portal och framhåller att det finns andra pågående arbeten som behöver samordnas med portalarbetet, t.ex. arbetet med Geodataportalen. () anser dock inte att det är tillräckligt utrett vilka kostnader som skulle uppstå för den myndighet som får i uppdrag att utveckla en sådan portal eller om liknande tjänster bättre kan tillhandahållas av privata aktörer. delar utredningens bedömning, men menar att portalens innehåll är bristfälligt beskrivet av utredningen, då det i betänkandet i bland framstår som om portalen ska vara en webbsida där information ska läggas ut och i bland förefaller som om handlingarna ska placeras i ett digitalt arkiv. SVT anser att ambitionen är bra, men bedömer att det finns en risk för att endast den information som myndigheterna själva vill göra tillgänglig kommer att finnas i portalen. , och framhåller arbetet som Verket för innovationssystem () bedriver med portalen . Livrustkammaren och med Stiftelsen och framhåller vikten av att portalen innehåller länkar till myndigheternas information och inte används för att lagra eller förmedla andra handlingar än ställer sig positivt till att får uppgiften att tillgängliggöra myndigheternas förteckningar, t.ex. via en har i huvudsak inget att invända mot utredningens förslag i de delar som rör myndighetens verksamhet. Skälen för regeringens förslag Skyldighet att publicera en förteckning över tillhandahållna handlingar Enligt artikel 9 i PSI-direktivet ska medlemsstaterna vidta praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjare. Som exempel anges framtagande av tillgångs- förteckningar över viktiga handlingar med relevanta metadata. förteckningarna vara tillgängliga på internet, i maskinläsbara format och i form av portaler som är kopplade till tillgångsförteckningarna. ändringsdirektivet föreskrivs också att medlemsstaterna när så är möjligt ska underlätta sökning efter handlingar på flera språk. Redan den befintliga regleringen i framför allt arkivlagen (1990:782) och OSL torde uppfylla de krav som ställs i direktiven. ställs det krav på att myndigheterna ska upprätta en beskrivning över sina allmänna handlingar samt bestämmelser om en arkivbeskrivning och en För att ytterligare tillgodose informations- behovet för vidareutnyttjarna bör dock myndigheterna enligt regeringen åläggas att publicera en separat förteckning över olika handlingstyper som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. Informationsskyldigheten bör även omfatta sådan information om handlingarna som har betydelse för hur de kan användas. särskilt för omfattande vidareutnyttjanden. innehålla exempelvis namnet på och en kort beskrivning av informations- resursen, uppgifter om den senaste uppdateringen och befintliga tekniska format, samt information om avgifter, andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella Vid en avvägning mellan den ökade administrativa belastningen för myndigheterna och nyttan med förteckningarna bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att det är ändamålsenligt att begränsa in- I förteckningarna bör endast redovisas vilka typer av handlingar som en myndighet vanligen kan tillhandahålla i elektronisk form, inte själva handlingarna eller en lista över dessa. Begreppet handlingstyp anknyter till arkivredovisningen. skrifter definierar handlingstyp som ”handling som till- kommer genom att en aktivitet genomförs upprepat” (RA-FS 2008:4). Att handlingar markerats som vanligen tillgängliga för vidare- utnyttjande innebär inte en skyldighet för myndigheten att tillhandahålla dessa, om det senare framkommer att handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. I linje med detta kan handlingar som enligt myndigheten innehåller uppgifter som vanligen omfattas av sekretess inte betraktas som handlingar som vanligtvis är tillgängliga för vidare- Sådana handlingstyper behöver alltså inte tas med i Skyldigheten att publicera förteckningar kommer således innebära en viss ökad administrativ belastning på myndigheterna, men regeringen bedömer, till skillnad från bl.a. , att detta kan förväntas bidra till en ökad överskådlighet och ett mer proaktivt förhållningssätt från myndigheternas sida avseende vidareutnyttjande och att dessa fördelar sammantaget överväger nackdelarna med förslaget. Det kan även noteras att flera myndigheter tar fram förteckningar av det aktuella slaget. Skyldighet att ange beräkningsgrund I ändringsdirektivet införs ett krav på att myndigheterna utan begäran ska ange beräkningsgrund för avgifterna. Det innebär en förändring mot nuvarande bestämmelser och kräver således en ändring i PSI-lagen. I 11 § PSI-lagen görs ingen skillnad mellan standardavgifter och avvikande fall, vilket görs i direktivet. Regeringen avstod också från att i lagtexten ange att avgifter och villkor ska fastställas i förväg. Anledningen till detta var att en sådan bestämmelse kunde antyda att villkor och avgifter måste fastställas genom normbeslut (prop. 2009/10:175 s. 173). I 11 § andra stycket anges att en myndighet på begäran ska ange beräkningsgrund för avgifterna. Den bestämmelsen behöver alltså ändras med anledning av ändringsdirektivet. Regeringen bedömer, liksom utredningen och , att det bör införas en skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrund redan i samband med att information lämnas om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Informationen ska lämnas elektroniskt och utan avgift Såväl i PSI-direktivet som i PSI-lagen anges att informationen om avgifter och villkor ska lämnas elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att det alltid är möjligt och lämpligt att sådan information lämnas elektroniskt. Om standardvillkor tillämpas måste det anses vara en självklarhet att de går att hitta på myndighetens webbsida. I fall som är avvikande, där myndigheterna inte har fastställt regler som ska tillämpas, måste en dialog föras mellan vidareutnyttjaren och myndigheten. Regeringen bedömer således att det ska införas ett krav i PSI-lagen som innebär att informationen om avgifter och andra villkor ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. Närmare bestämmelser om hur informationen om handlingar ska presenteras, t.ex. när det gäller metadata, bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i form av verkställighetsföreskrifter. har redan en närliggande föreskriftsrätt som myndigheten använt för att meddela föreskrifter och allmänna råd om arkivredovisning, dokumentation över statliga myndigheters informationssystem samt tekniska krav på handlingarnas format. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att bemyndigas att utfärda de nu aktuella verkställighetsföreskrifterna. Regeringen delar utredningens bedömning att föreskrifterna bör omfatta statliga myndigheter samt de organ som anges i bilagan till OSL. Dessa organ omfattas av föreskriftsrätt enligt arkivförordningen. föreskriftsrätt kommer således inte omfatta kommuner och landsting. Det främsta skälet till detta är att förutsättningarna skiljer sig väsentligt mellan olika kommuner respektive Prop. 2014/15:79 landsting, vilket försvårar en gemensam reglering. Det kan dock antas att föreskrifter ändå kommer att vara vägledande för många kommuner och landsting när de ska uppfylla sin informationsskyldighet. En myndighetsgemensam portal för myndigheternas handlingar som kan tillhandahållas för vidareutnyttjande Offentliga myndigheter har en stor mängd information av olika slag. För den som vill vidareutnyttja denna kan det krävas ett omfattande arbete för att få en bild över vilken information som finns samt hur och på vilka villkor det går att få tillgång till den. Ett sätt att ytterligare underlätta för vidareutnyttjare, förutom att enskilda myndigheter publicerar förteckningar, är att samordna myndigheternas information under en portal, dvs. på en gemensam webbsida som på ett enhetligt sätt hanterar och tillhandahåller metadata för och länkar till information från hela statsförvaltningen eller hela den offentliga sektorn. Regeringen bedömer att en gemensam portal skulle göra det möjligt för den som vill vidareutnyttja handlingar att få en bild över vilken information som finns tillgänglig för vidareutnyttjande både från den enskilda myndigheten och samlat för statsförvaltningen. Regeringen gav 2012 i uppdrag att utveckla en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts för vidareutnyttjare (N2012/3599/ITP). Uppdraget ska vara genomfört . Några remissinstanser, bl.a. SFHM, har påpekat att det behövs ytterligare utredning avseende exempelvis de ekonomiska förutsättningarna för att bygga en sådan portal och hur portalen ska utformas. Regeringen delar remissinstansernas bedömning och anser även att det finns ett behov av en analys av hur en sådan portal eller plattform lämpligen bör utformas. Regeringen avser därför att ge , i samverkan med , i uppdrag att se över de tekniska, verksamhetsmässiga och ekonomiska förutsättningar för att överta och anpassa plattformen, samt, om det bedöms lämpligt, bygga vidare på det arbete som utförts av . 6.3Handläggning av en begäran Regeringens förslag: Det ska vara möjligt för enskilda att begära ett skriftligt beslut för det fall ett vidareutnyttjande har förenats med villkor eller en begäran har avslagits. Sådana beslut ska motiveras. Arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer ska vara undantagna från skyldigheten att lämna information om rättsinnehavare eller licensgivare i sina beslut om avslag vid en begäran om vidareutnyttjande. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att ändra PSI- lagens bestämmelser om överklagande. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet, Statskontoret, och kommuner och lands- 2014/15:79 ting, tillstyrker utredningens förslag. har inget att invända mot förslaget att det av lagen ska framgå att den enskilde kan begära att få ett skriftligt beslut och understryker vikten av att behålla den nuvarande huvudregeln om att beslut överklagas hos förvaltningsrätt. framhåller att det är naturligt att ha samma krav vid en begäran om vidareutnyttjande av handlingar som vid en begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Livrustkammaren och med Stiftelsen avstyrker förslaget om att arkiv, bibliotek och museer ska ges undantag från skyldigheten att lämna information om rättsinnehavare eller licensgivare i sina beslut om avslag. SVT anser att det är beklagligt att utredningen inte föreslår en i lag tydligt reglerad struktur eller överprövningsinstans. anser att det krävs en effektivare hantering av överklaganden av myndighetsbeslut rörande utlämnande av offentliga handlingar. Bolaget förordar därför att uppgiften att överpröva utlämnande av handlingar läggs på en opartisk myndighet. Skälen för regeringens förslag och bedömning En begäran om vidareutnyttjande leder inte alltid till att en myndighet fattar ett formellt beslut om eventuella villkor för vidareutnyttjandet. En sådan begäran kan t.ex. besvaras med en hänvisning till en standardlicens och avgiftstaxa för vidareutnyttjande. Om den som begär vidareutnyttjande accepterar avgifterna och andra villkor fattar myndigheten oftast inget formellt beslut om att lämna ut en handling.