prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Av det meddelande från kommissionen som nämns ovan framgår att kommissionens avsikt är att fysiska personer framför allt ska påföras sanktioner i de fall de kan hållas ensamt ansvariga för en överträdelse. Frågan om sanktioner mot fysiska personer behandlas i avsnitt 9.4. I förordningen anges vissa överträdelser för vilka de administrativa sanktionerna ska kunna tillämpas (artikel 63.1). Förordningen innehåller en s.k. sanktionskatalog, dvs. en förteckning över de sanktioner som de behöriga myndigheterna under alla förhållan- den, ”åtminstone”, ska kunna besluta om (artikel 63.2). Katalogen är av- sedd som en förteckning över de viktigaste administrativa sanktionerna och ska möjliggöra att förordningen tillämpas konsekvent i alla medlemsstater (skäl 63). Det anges uttryckligen i förordningen att de behöriga myndigheterna får förfoga över andra befogenheter att påföra sanktioner utöver dem som avses i sanktionskatalogen och får utdöma högre administrativa sanktionsavgifter än dem som fastställs i den (artikel 63.3). Sanktionskatalogen innebär att de behöriga myndigheterna ska kunna besluta om i vart fall följande sanktioner (artikel 63.2): a)En offentlig förklaring som anger vilken person som är ansvarig för överträdelsen samt överträdelsens art i enlighet med artikel 62. b)Ett beslut om att den person som är ansvarig för överträdelsen ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa det. c)Återkallelse av de auktorisationer som har beviljats enligt artikel 16 eller 54 i enlighet med artikel 20 eller 57, dvs. auktorisation av värde- papperscentraler eller av att utse kreditinstitut. d)Ett tillfälligt förbud eller, för upprepade allvarliga överträdelser, ett permanent förbud för en ledamot av institutets ledningsorgan eller någon annan fysisk person som hålls ansvarig att utföra ledningsupp- gifter i institutet. e)Maximala administrativa sanktionsavgifter på upp till minst två gånger beloppet för den vinst som erhölls genom överträdelsen, om de beloppen kan fastställas. Maximala administrativa sanktionsavgifter för fysiska personer på upp till eller motsvarande värde i nationell valuta dagen för antagandet av denna förordning, i medlemsstater vars valuta inte är euro. Om det gäller en juridisk person, maximala administrativa sanktions- avgifter på eller av den juridiska personens totala årsomsättning i enlighet med den senaste tillgängliga redovisning som har godkänts av ledningsorganet. den juridiska personen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till det moderföretag som i enlighet med direktiv /34/EU ska upp- rätta koncernredovisning, ska den relevanta totala årsomsättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande inkomstslag i enlighet med de relevanta redovisningsdirektiven enligt den senaste tillgängliga sammanställda redovisning som har godkänts av led- ningsorganet för det yttersta moderföretaget. De olika sanktionerna enligt sanktionskatalogen behandlas i av- I förordningen finns anvisningar till de behöriga myndigheterna i fråga om hur de ska utöva sina befogenheter i syfte att uppnå ett visst resultat (artikel 61.3). Sådana regler som riktar sig direkt till de behöriga myndig- heterna kräver i allmänhet ingen lagstiftningsåtgärd, eftersom förord- ningen är direkt tillämplig. De regler i förordningen som kräver lagstift- ningsåtgärder är i stället de regler som riktar sig till medlemsstaterna. Det finns också regler om vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika tänkbara sanktioner (artikel 64). las närmare i avsnitt 9.7. 9.2 Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder? Regeringens förslag: ska kunna besluta om administrativa sanktioner mot juridiska och fysiska personer för över- trädelser av reglerna i förordningen om värdepapperscentraler. Be- stämmelser om administrativa sanktioner införs i kontoföringslagen. Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa någon ny bestämmelse om straffansvar för motsvarande överträdelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och bedömning eller har inget att invända mot dem. framhåller vikten av att man i det fortsatta arbetet tar ett samlat grepp om sanktionsfrågorna, så att det skapas ett enhetligt och konsekvent sanktionssystem. Det kan exempelvis behövas ett klarläggande om vad som gäller om någon överträder flera olika regelverk. Kammarrätten i anför att det krävs en grundligare analys ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv av de nya tillsynsbefogenheterna och de utökade ingripandemöjligheterna. Kammarrätten hänvisar i detta sammanhang till sitt yttrande över betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46) och även till yttrandet över betänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70). Skälen för regeringens förslag och bedömning: I svensk rätt går det en skiljelinje mellan å ena sidan påföljder för och annan rättsverkan av brott, dvs. straffrätt, och å andra sidan sanktioner som beslutas i administrativ, dvs. förvaltningsrättslig, ordning. Frågor om ansvar för brott prövas i regel inom ramen för ett brottmål i allmän domstol, alter- nativt av åklagare genom strafföreläggande eller av polisman genom föreläggande av ordningsbot. Administrativa sanktioner beslutas i regel av en förvaltningsmyndighet och ett sådant beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Termen brott definieras i svensk rätt som en gärning som är beskriven i lag eller annan författning och för vilken straff är föreskrivet (1 kap. 1 § ). Därutöver krävs dock som huvudregel att gärningen begås uppsåtligen (1 kap. 2 § samma balk). I fråga om vissa brott krävs inte att uppsåt föreligger; i stället är det tillräckligt att gärningsmannen begick gärningen med en viss grad av oaktsamhet, dvs. Uppsåt och oaktsamhet kallas med en gemensam beteckning subjektiva rekvisit eller rekvisit för personligt ansvar (beträffande den senare termen, se m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 uppl., 2013, s. 58–60). Vilka slags överträdelser av olika regler som är kriminaliserade, dvs. straffbelagda, kan i hög grad variera och mellan olika stater. Det är därför svårt att ange någon gemensam egenskap för de gärningar som är kriminali- serade. har dock i sitt betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38) övervägt frågan om vilka grundläggande kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas. Utredningen sammanfattade då kriterierna enligt följande (s. 19 f.). 1.Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). 2.Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. 3.Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. 4.Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. 5.Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De övervägan- den som bör göras i fråga om detta kriterium är följande: a)Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är tillräckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet? b)Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan beteen- det motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)? c)Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlingsdirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. Det förhållandet att termen brott är knuten till att ett straff är före- skrivet för gärningen i fråga innebär att straff inte kan komma i fråga för andra gärningar än brott. Således kan t.ex. ett fängelsestraff endast komma i fråga som påföljd för brott. också i fråga om straff och andra påföljder för brott eller annan rätts- verkan av brott. Bland annat får inte någon dömas till en brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med en sådan påföljd när den begicks (den s.k. straffrättsliga legalitetsprincipen, 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen och artikel 7 i den Europeiska konventionen av den om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, ). En annan konstitutionell prin- cip av betydelse är rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för Denna princip kan också beskrivas som ett förbud mot dubbel lagföring och straff (ne bis in idem). Se vidare om detta förbud i I likhet med påföljder och annan rättsverkan av brott syftar de administrativa sanktionerna till att sanktionera ett visst, icke önskvärt, Lagstiftaren har dock inte funnit skäl att kriminalisera, dvs. straffbelägga, det beteendet. Administrativa sanktioner förekommer i stor omfattning i svensk rätt. Vissa slag av sanktioner riktar sig mot var och en som överträder en viss bestämmelse. Som ett exempel på det kan nämnas lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Andra slag av sank- tioner riktar sig till den som bedriver en viss verksamhet. Så är i regel fallet med näringsrättsliga sanktioner, bl.a. på finansmarknadsområdet. får besluta om sanktioner mot bl.a. banker, försäk- ringsföretag, värdepappersbolag och clearingorganisationer för över- trädelser av de regelverk som gäller på detta område. Administrativa sanktioner respektive påföljder och annan rättsverkan av brott liknar varandra i den meningen att det rör sig om sanktioner som det allmänna riktar mot enskilda, i vissa fall även juridiska personer. är således fråga om offentligrättsliga sanktioner i vid bemärkelse. sådana sanktioner skiljer sig de civilrättsliga sanktioner som kan utgå t.ex. i samband med köp av fast eller lös egendom eller i andra kontrakts- Ett annat exempel på en civilrättslig sanktion är ersättning enligt lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. civilrättsliga sanktionerna karaktäriseras bl.a. av att det rör sig om en enskild som utkräver en prestation av en annan enskild, ofta med anled- ning av ett avtalsförhållande mellan parterna. Såväl fysiska som juridiska personer kan bli föremål för administrativa sanktioner. endast fysiska personer begå brott, vilket innebär att endast sådana personer kan dömas till en brottspåföljd. I vissa fall kan dock en juridisk person sanktioneras till följd av brott. En näringsidkare kan nämligen i vissa fall åläggas en s.k. företagsbot för brott som har begåtts i utöv- ningen av näringsverksamheten (36 kap. 7 § ). Förordningen är inte avsedd att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i medlemsstaterna (skäl 65). Av den anledningen föreskrivs i förordningen att medlemsstaternas skyldighet att fastställa bestämmelser om administrativa sanktioner och åtgärder inte ska påverka medlems- staternas rätt att föreskriva och besluta om straffrättsliga påföljder (artikel 61.1 första stycket). Således har medlemsstaterna ett handlings- utrymme att välja straffrättsliga påföljder i stället för administrativa sank- Om en medlemsstat utnyttjar det handlingsutrymmet, måste den dock fastställa sådana straffrättsliga påföljder inom och där- efter underrätta kommissionen och om de relevanta bestämmel- serna (artikel 61.1 andra stycket). Medlemsstaten i fråga är i ett sådant fall också skyldig att säkerställa ett visst mått av samarbete mellan den behöriga myndigheten och de berörda rättsvårdande myndigheterna (artikel 61.4). Vidare ska en sådan medlemsstat lämna viss information till om brottsutredningar och straffrättsliga påföljder (artikel 61.6 andra stycket). Regeringen gör bedömningen att de sanktioner som bör komma i fråga bör vara av administrativt slag och i första hand rikta sig mot juridiska personer, framför allt värdepapperscentraler. Straffansvar för fysiska personer är inte den mest effektiva metoden att uppnå syftena med regleringen av finansmarknaden, nämligen att värna om den finansiella stabiliteten, förtroendet för finansmarknaden, marknadens effektivitet och integritet samt att skydda investerarna. Kännbara sanktioner mot ett finansiellt företag, t.ex. i form av en sanktionsavgift, har alltså större förutsättningar att förmå företaget i fråga att följa gällande regelverk jämfört med om en enskild befattningshavare blir föremål för förundersökning och åtal. En annan aspekt är att förundersökningar på finansmarknadsområdet är tids- och resurskrävande. Som framgår av avsnitt 7.5 finns det visserligen en straffbestämmelse i aktiebolagslagen som gäller underlåtenhet att föra aktiebok m.m. (30 kap. 1 §). Den gäller dock inte för centrala värdepappersförvarare. Som framgår av avsnitt 7.6 finns det även en straffbestämmelse i 8 kap. 5 § kontoföringslagen som är kopplad till meddelandeförbudet i 8 kap. 4 § samma lag. Den avser dock en avgränsad fråga relaterad till bl.a. uppgifter med anledning av en förundersökning i brottmål och inte centrala värdepappersförvarares verksamhet en vidare mening. Sanktionerna mot överträdelser av förordningen om värdepappers- centraler bör alltså vara av administrativt slag. I avsnitt 9.6 föreslås även att fysiska personer i vissa fall ska kunna bli föremål för administrativa sanktioner för överträdelser av reglerna i förordningen. poängterar vikten av att man i det fortsatta arbetet tar ett samlat grepp om sanktionsfrågorna, så att det skapas ett enhetligt och konsekvent sanktionssystem. Det kan exempelvis behövas ett klarlägg- ande om vad som gäller om någon överträder flera olika regel- verk. Regeringen konstaterar att frågor om sanktioner på finansmarknads- området är föremål för övervägande i det stora flertalet EU-rättsakter på området. En utgångspunkt för det arbetet är att sanktionssystemet ska vara enhetligt och konsekvent så långt det är möjligt med hänsyn till de EU-rättsakter som sanktionerna hänför sig till. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan förekomma fall där en och samma handling eller underlåtenhet skulle kunna innebära att flera olika regelverk överträds . Med hänsyn till den straffrättsliga karaktär som flera av de sanktioner som föreslås i denna proposition har torde om det skulle inträffa vara förhindrad att utreda ytterligare ingripanden på grund av samma handling (se avsnitt 9.7.8). Kammarrätten i anför att det krävs en grundligare analys ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv av de nya tillsynsbefogenheterna och de utökade ingripandemöjligheterna. Kammarrätten hänvisar i detta sammanhang till sitt yttrande över betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46) och även till yttrandet över betänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70). 2015/16:10 kammarrätten påpekar innebär förslagen i denna proposition att ska få tillgång till en rad nya befogenheter och möjligheter att ingripa. I förhållande till gällande rätt utökas befogenheterna med platsundersökning (vilket följer direkt av förord- ningen, artikel 22.5), begära handlingar och kalla till förhör för att inhämta upplysningar samt meddela förelägganden och utfärda vite. Det följer av förordningen att behörig myndighet ska ha alla de tillsynsbefogenheter och utredningsbefogenheter som den behöver för att utföra sina uppgifter. De utökade tillsynsbefogenheter och möjligheter att ingripa som föreslås för i denna proposition följer antingen direkt av förordningen om värdepapperscentraler eller av det som anges i förordningen om att medlemsstaterna ska fastställa regler i nationell rätt. Förslagen i propositionen innebär att det i kontoförings- lagen införs bestämmelser om tillsynsbefogenheter och ingripande- möjligheter som motsvarar de som redan finns i andra lagar på finans- marknadsområdet. Enligt regeringens uppfattning föranleder dessa förslag inte någon analys utöver den som har gjorts i tidigare lagstift- ningsärenden och den som görs i förevarande lagstiftningsärende. Ingripanden mot juridiska personer Regeringens förslag: Om en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut har åsidosatt sina skyldigheter enligt kontoföringslagen, förordningen om värdepapperscentraler eller andra författningar som reglerar verksamheten, ska ingripa. Om tjänster för vilka auktorisation krävs enligt förordningen till- handahålls av någon som inte är berättigad till det, ska Finans- inspektionen kunna beslut om ett föreläggande eller en sanktionsavgift mot var och en som tillhandahåller en sådan tjänst. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. önskar, med hänvisning till bety- delsen av transparens vid rättsliga ingripanden, en närmare redogörelse för vilka andra överträdelser av bestämmelser i förordningen eller i svensk rätt som kan bli aktuella. Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen om värde- papperscentraler ska behöriga myndigheter kunna påföra administrativa sanktioner och andra åtgärder mot värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut (artikel 61.2). Med ett utsett kreditinstitut avses ett sådant kreditinstitut som en värdepapperscentral har utsett att tillhandahålla banktjänster (artikel 54.4). Under vissa förutsättningar ska sådana sanktioner och åtgärder även kunna vidtas mot vissa fysiska personer, se avsnitt 9.4. I förordningen anges vilka överträdelser som under alla förhållanden, ska kunna bli föremål för sanktioner (artikel 63.1). Det rör sig bl.a. om tillhandahållande av tjänster utan auktorisation och erhållande av auktori- sation på vissa felaktiga grunder (leden a och b). perscentraler kan det även röra sig om underlåtelse att uppfylla kapital- kraven, de organisatoriska kraven, uppförandekraven, kraven för till- handahållande av vissa tjänster, stabilitetskraven eller kraven avseende länkar mellan värdepapperscentraler (leden c–h). Det kan även vara frågan om att en värdepapperscentral utan grund vägrar att bevilja tillträde till vissa tjänster (led i). I fråga om utsedda kreditinstitut kan det röra sig om underlåtelse att uppfylla vissa stabilitetskrav för antingen kreditrisker eller likviditetsrisker (leden j och k). Av förordningen framgår att det är möjligt för medlemsstaterna att föreskriva att sanktioner ska kunna beslutas även vid andra överträdelser än de som anges ovan. Det framgår av formuleringen ”åtminstone vid överträdelser som avses i denna artikel” i artikel 63.2. Det är alltså möjligt att föreskriva att administrativa sanktioner ska kunna beslutas även vid överträdelser av andra regler i förordningen eller vid över- trädelser av bestämmelser i svensk rätt. Eftersom förordningen ska kompletteras med andra EU-rättsakter som antas av kommissionen, med kontoföringslagen och med författningar som meddelas med stöd av bemyndiganden i kontoföringslagen, bör bestämmelserna om ingripande i kontoföringslagen tillämpas i en vidare utsträckning än vad som anges i artikel 63.1 i förordningen. Det bör även hållas i minnet att det även kan finnas andra bestämmelser som gäller för verksamheten, inte minst för utsedda kreditinstitut. I fråga om svensk rätt är det av särskild vikt att en svensk värdepapperscentral följer bestämmelserna i 4 och 5 kap. konto- föringslagen. Möjligheterna för att ingripa bör alltså gälla vid överträdelser av samtliga de regelverk som nämns ovan. Mot bakgrund av det ovan anförda bör det tas in en bestämmelse om ingripande i kontoföringslagen av innebörden att bestämmelserna om sanktioner ska gälla om en värdepapperscentral eller ett utsett kredit- institut har åsidosatt sina skyldigheter enligt kontoföringslagen, förord- ningen om värdepapperscentraler eller andra författningar som reglerar verksamheten. Det bör även anges att sanktioner ska kunna vidtas mot värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut och mot fysiska per- soner. Även om det inte följer uttryckligen av förordningen, bör det dock finnas en möjlighet att rikta sanktioner mot var och en som, utan att vara berättigad till det, tillhandahåller sådana huvudtjänster och anknutna tjänster som avses i bilagan till förordningen, om auktorisation krävs enligt förordningen (jfr artikel 63.1 a). Anledningen till detta är att det inte bör vara möjligt att kringgå det auktorisationskrav som följer av för- ordningen. Att ett visst företag inte uppfyller kraven på en värdepappers- central kan t.ex. vara orsaken till att någon auktorisation inte har be- viljats. önskar, med hänvisning till betydelsen av transparens vid rättsliga ingripanden, en närmare redogörelse för vilka andra överträdelser av bestämmelser i förordningen eller i svensk rätt som kan bli aktuella. Förslaget i denna proposition innebär således att ska ingripa om en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut har åsidosatt sina skyldigheter enligt kontoföringslagen, förordningen om värdepapperscentraler eller andra författningar som reglerar verksam- heten. Det motsvarar de förutsättningar för ingripande som gäller enligt bl.a. kontoföringslagen (9 kap. 2 §), lagen om bank- och finan- sieringsrörelse (15 kap. 1 §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Enligt den lagstiftningsteknik som tillämpas på finans- 2015/16:10 marknadsområdet när det gäller ingripanden mot juridiska personer preciseras vanligtvis inte de överträdelser som det kan bli fråga om att ingripa mot. Förordningen om värdepapperscentraler anger de över- trädelser som det under alla förhållanden kan bli fråga om. I övrigt avses de författningar som reglerar den juridiska personens verksamhet och som denne har att efterkomma. Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl för att ytterligare precisera vilka överträdelser av en värde- papperscentral eller ett utsett kreditinstitut som kan föranleda ingripande. Det bör hållas i minnet att de anknutna tjänster som anges i avsnitt B i bilagan till förordningen kan tillhandahållas utan auktorisation enligt förordningen, om företaget i fråga inte uppfyller definitionen av en värdepapperscentral i artikel 2.1.1 i förordningen. Med andra ord krävs för ett beslut om föreläggande eller sanktionsavgift att företaget inte driver ett avvecklingssystem och ytterligare en huvudtjänst enligt av- snitt A i bilagan till förordningen. Det är också möjligt att tillhandahålla en av huvudtjänsterna notarietjänst respektive central kontoföringstjänst utan auktorisation, om företaget inte driver ett avvecklings- system. Oavsett om någon annan huvudtjänst tillhandahålls eller inte, är det dock inte möjligt att driva ett avvecklingssystem utan auktorisation enligt förordningen (artikel 18.2). Eftersom centralbanker har rätt att till viss del driva samma verksamhet som en värdepapperscentral utan auktorisation enligt förordningen (se artikel 18.2), ska sanktioner givetvis inte kunna riktas mot en central- bank. Detta behöver dock inte uttryckligen anges i lagtexten. Ingripanden mot fysiska personer Regeringens förslag: ska ges rätt att ingripa mot en enskild styrelseledamot eller verkställande direktör i en värdepap- perscentral eller ett utsett kreditinstitut, eller ersättare för någon av dem, för en överträdelse som en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut har gjort sig skyldigt till. De överträdelser som kan för- anleda sanktioner mot personerna i fråga ska uttryckligen anges i ska endast ingripa om överträdelsen som värde- papperscentralen eller kreditinstitutet har gjort sig skyldigt till är allvarlig och personen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. anser att det bör tydliggöras om de subjektiva rekvisiten ska gälla i förhållande till själva överträdelsen eller också till effekten av en sådan överträdelse. ställer sig vidare frågande till om sanktion enligt föreslagna 11 § kontoföringslagen kan utgå för överträdelser enligt artik-