prop · H30356 · 2015-12-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:56 Ökad endomarbehörighet i tvistemål Regeringen överlämnar denna proposition till . Huvudregeln vid huvudförhandling i tvistemål är att tingsrätten ska bestå av tre lagfarna domare. Regeringen föreslår att ett av undantagen från huvudregeln ska vara att tingsrätten vid huvudförhandling i sådana mål ska vara domför med en lagfaren domare, om det är tillräckligt med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad. Genom förslaget bortfaller det bestämmande inflytande över domförhetsfrågan som parterna haft. På detta sätt ges tingsrätterna möjligheter till en bättre och mer effektiv handläggning av tvistemål utan att kravet på rättssäkerhet åsidosätts. För familjemålen föreslås dock ingen förändring när det gäller rättens domförhet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i Förslag till lag om ändring i 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar .................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt i fråga om domförhet i tvistemål ................................. Författningar som hänvisar till ............. Ökad endomarbehörighet i tvistemål .............................................. Konsekvenser av förslaget .............................................................. Förslaget till lag om ändring i .............. Förslaget till lag om ändring i ............. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ................................................ Sammanfattning av promemorian Ökad endomarbehörighet i tvistemål (Ds 2014:24) ................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i , 3.lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Om rätten består av tre lagfarna domare och någon av dessa får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten domför med två lagfarna domare.Vid huvudförhandling i tvistemål ska tingsrätten bestå av tre lagfarna domare, om något annat inte är föreskrivet.Rätten ska bestå av en lagfaren domare när huvudförhandlingen hålls i förenklad form.I annat fall än som avses i andra stycket är rätten vid huvudförhandlingen domför med en lagfaren domare om det med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt att en domare sitter i rätten. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 a § ska ha följande 3 a §1 Vid huvudförhandling i tvistemål skall tingsrätten bestå av tre lagfarna domare, om annat inte är föreskrivet. Rätten skall bestå av en lagfaren domare när huvudförhandlingen hålls i förenklad form. Rätten är vid huvudförhandlingen domför med en lagfaren domare om i annat fall än som avses i andra stycket rätten anser det tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. Består rätten av tre lagfarna domare och inträffar förfall för någon av dessa sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten domför med två lagfarna domare. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1989:656. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 14 kap. 17 § ska ha underhåll skall tingsrätten bestå av underhåll ska tingsrätten bestå av en lagfaren domare och tre en lagfaren domare och tre nämndemän, om annat inte följer av 1 kap. 3 a § andra och tredje med en lagfaren domare, om regel gäller även för andra mål rätten anser att det är tillräckligt som handläggs i samma rättegång. att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. bestå av en lagfaren domare. Dessa regler gäller även för andra Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän. Om det finns skäl för det, får Om det finns skäl för det, får med en utöver vad som följer av med en utöver det som följer av fråga om antalet nämndemän. Detsamma gäller i fråga om antalet någon eller några av ledamöterna Om någon eller några får förhinder sedan huvud- av ledamöterna får förhinder sedan förhandlingen har påbörjats, gäller huvudförhandlingen har påbörjats, andra stycket i fråga om gäller andra stycket i fråga om innehållet i gällande rätt Vid innehållet i gällande rätt. omröstning skall först ordföranden och därefter nämndemännen säga och därefter nämndemännen säga 1 Senaste lydelse 1997:390. 2015/16:56 bestämmelserna i om överläggning och omröstning i tvistemål. bestämmelserna i om överläggning och omröstning i tvistemål. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse. Lydelse enligt rskr. I ett mål eller ärende där mark- I ett mål eller ärende där mark- instans ska rätten vid huvud- instans ska rätten vid huvud- bestå av en lagfaren domare, som bestå av en lagfaren domare, som är rättens ordförande, ett tekniskt är rättens ordförande, och av ett råd och två särskilda ledamöter. tekniskt råd och två särskilda av de särskilda ledamöterna ska ha En av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av som faller inom Naturvårds- sådana sakfrågor som faller inom verkets, Havs- och vattenmyndig- hetens, eller Lantmäteri- vatten- och avloppsfrågor. område eller av vatten- och andra särskilda ledamoten ska ha ledamoten ska ha erfarenhet av eller areell verksamhet, av sådana sakfrågor som faller områden eller av vatten- och samhetsområden eller av vatten- I stället för en av de I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten, om ett tekniskt råd ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet målets eller ärendets beskaffenhet Första stycket gäller också när Första stycket gäller också när ett mål eller ärende avgörs i sak ett mål eller ärende avgörs i sak sammanträde, om inte rätten finner sammanträde om det inte med att det är tillräckligt med hänsyn till målets omfattning och ordföranden och ett tekniskt råd och parterna samtycker till det rätten består av ordföranden och eller målet eller ärendet är av ett tekniskt råd. Utöver vad som sägs i första Utöver det som sägs i första stycket får ytterligare en eller två stycket får ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. 2015/16:56 rätten med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot. utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning departementspromemorian Ökad endomarbehörighet i tvistemål (Ds 2014:24) behandlas frågan om tingsrättens domförhet vid huvudförhandling i tvistemål. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr Ju2014/4186/DOM). I denna proposition behandlas lagförslagen i promemorian. Mot bakgrund av de överväganden som görs i detta lagstiftningsärende saknas det skäl att genomföra förslaget avseende tingsrättens sammansättning i tvistemål som presenterats i betänkandet En modernare rättegång II – en uppföljning (SOU 2012:93). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Vissa språkliga ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens förslag. 4Gällande rätt i fråga om domförhet i tvistemål bestämmelse om rättens domförhet vid huvudförhandling i tvistemål finns i 1 kap. 3 a § (RB). Huvudregeln är att rätten är domför med tre lagfarna domare (1 kap. 3 a § första stycket RB). Hålls huvudförhandlingen i förenklad form ska dock rätten bestå av en lagfaren domare (1 kap. 3 a § andra stycket RB). När huvudförhandlingen inte hålls i förenklad form får rätten bestå av en lagfaren domare om rätten anser att det tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet (1 kap. 3 a § tredje stycket RB). I förarbetena till den gällande bestämmelsen om endomarbehörighet när huvudförhandling inte hålls i förenklad form (prop. 1988/89:95) nämndes som exempel på mål av enkel beskaffenhet att det av handlingarna verkar framgå att svarandens inställning har mer att göra med betalningssvårigheter än med sakliga invändningar mot kravet. Vidare uttalades att sådana förmögenhetsrättsliga mål där det är fråga om någorlunda lättillämpade rättsregler, exempelvis vardagliga mål inom köprätten och avtalsrätten ofta bör kunna bedömas som enkla om bevisningen inte är omfattande. Härutöver anfördes att även många mål om skadeståndsanspråk mot hyresgäst, krav på betalning av hyra och yrkanden om förpliktande att avflytta på grund av underlåtenhet att 2015/16:56 betala hyra, som vid tiden för propositionen handlades vid fastighetsdomstol, torde vara av enkel beskaffenhet. Det låg enligt regeringen i sakens natur att mål som rör stora värden ofta är mer komplicerade och av den anledningen inte kan avgöras av en enda domare med stöd av den nu aktuella regeln (prop. 1988/89:95, s. 75 f.). 4.2Författningar som hänvisar till Bestämmelsen i 1 kap. 3 a § tredje stycket RB är genom hänvisningar också tillämplig i andra måltyper, t.ex. i familjemål (14 kap. 17 § och 20 kap. 1 § ). Enligt 14 kap. 17 § ska tingsrätten, vid huvudförhandling i äktenskapsmål och mål om underhåll, bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän, om inte annat följer av 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena RB. Den regeln gäller även för andra mål som handläggs i samma rättegång. Enligt 20 kap. 1 § tillämpas 14 kap. 17 § också i ett antal måltyper enligt , bl.a. mål om vårdnad, boende, umgänge och underhåll. Mål om underhållsbidrag är enligt vad regeringen angav inte sällan så enkla att de bör kunna avgöras av en domare oavsett om parterna samtycker till det, medan däremot tvistiga vårdnadsmål i regel inte bör avgöras av en lagfaren domare utan parternas samtycke (prop. 1988/89:95, s. 75 f.). Ytterligare hänvisningar till om endomarbehörighet finns i 54 § tredje stycket 1 marknadsföringslagen (2008:486), 8 kap. 8 § tredje stycket konkurrenslagen (2008:579) och 2 kap. 5 § första stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. En bestämmelse liknande den i 1 kap. 3 a § tredje stycket RB finns också i 2 kap. 4 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar. I propositionen 2015/16:57 Patent- och marknadsdomstol lämnas förslag om att bestämmelserna i marknadsföringslagen och konkurrenslagen upphävs och inarbetas i den föreslagna lagen om patent- och marknadsdomstolar. Ökad endomarbehörighet i tvistemål Regeringens förslag: Tingsrätten är vid huvudförhandling i tvistemål domför med en lagfaren domare om det med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt att en domare sitter i Domförheten i familjemål ändras inte i sak. konsekvensändring görs i en domförhetsregel i lagen om mark- och Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagförslag är dock något annorlunda utformade i språkligt Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser antingen tillstyrker promemorians förslag om ökad endomarbehörighet eller lämnar det utan Till dessa hör ombudsmän, , Hovrätten över och , Hovrätten för , Hovrätten för , samtliga tolv tingsrätter som avgett remissyttranden och Justitiekanslern. De anser att förslaget innebär att rättssäkerheten försämras och anför bl.a. att förslaget är svårförenligt med strävan efter att tyngdpunkten för prövning av tvistemål ska ligga i Även kritiserar förslaget och anför bl.a. att det empiriska stödet för reformbehovet är mycket klent, att kollegialt dömande är viktigt för kvalitén i avgörandena och att det finns en risk att ovidkommande hänsyn tas vid avgörandet av domförhetsfrågan innebärande att tredomarsits görs till undantag. framhåller att det finns en risk för att ovidkommande hänsyn tas vid avgörandet av domförhetsfrågan och tillstyrker förslaget endast under förutsättning att det sker en lagteknisk reglering som medför en balans mellan effektivitet och rättssäkerhet. Beträffande förslaget att lämna domförhetsreglerna för familjemålen oförändrade är det endast som avstyrker detta. remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Hovrätten för är dock tveksam till förslaget med hänsyn till de skäl som anförts mot parts bestämmande inflytande över Skälen för regeringens förslag Effektivare resursutnyttjande och bibehållen rättssäkerhet Huvudregeln är att tingsrätten är domför med tre domare vid huvudförhandling i tvistemål. Någon förändring i detta avseende föreslås Inget mål bör dock avgöras av fler domare än vad som är motiverat i det enskilda fallet. I de komplicerade och omfattande tvistemålen råder det inte något tvivel om att det finns behov av tre domare. Dessa mål vållar inte gränsdragningsproblem i fråga om domförheten. Det finns också enkla mål, där det inte råder någon tvekan om att de är av enkel beskaffenhet och därmed kan avgöras av en domare. Det förekommer även ett antal mål i en mellankategori där det däremot inte är givet vilken sammansättning rätten bör ha. Det kan handla om mål av skiftande slag. Parterna kan vara såväl privatpersoner som näringsidkare och tvisteföremålets storlek kan variera. Ett sådant mål kan ofta hanteras av en domare men kan ibland kräva tre domare med hänsyn till den bevisning eller de grunder, invändningar eller rättsfrågor som finns i målet. Den nuvarande ordningen medför dock ofta att den kvalificerade sammansättningen med tre lagfarna ledamöter används trots att detta inte kan anses sakligt befogat med hänsyn till målets En orsak till det torde i många fall vara att någon av parterna, exempelvis för att fördröja processen, motsätter sig s.k. endomarsits trots att det inte är motiverat av sakliga skäl. Vissa remissinstanser, bl.a. och Svenskt Näringsliv, befarar att ett genomförande av promemorians förslag kommer att försämra rättssäkerheten. bl.a. att förslaget är svårförenligt med strävan att tyngdpunkten för 2015/16:56 prövning av tvistemål ska ligga i tingsrätten, att det finns en klar risk att oerfarna domare i större utsträckning ensamma kommer att avgöra tvistemål och att det inte kan uteslutas att domar i högre grad kommer att överklagas och eventuella effektivitetsvinster därmed utebli. och anför att enligt tillgänglig statistik har ändringsfrekvensen för tvistemål sjunkit sedan införandet av ett generellt krav på prövningstillstånd för tvistemål i hovrätten. Av statistiken drar de slutsatsen att ett mycket stort antal felaktiga domar inte ändras, trots att så borde ha skett, eftersom tingsrätterna rimligen dömer lika mycket fel som då reformen genomfördes. Regeringen har bedömt att EMR-reformen har visat sig vara väl avvägd när det gäller utformningen av reglerna om prövningstillstånd och att det inte behövs lagändringar för att säkerställa rättssäkerheten vid hovrättens överprövning (prop. 2015/16:39, s. 23). Därtill kommer att promemorians förslag bör betraktas skilt från frågan hur reglerna om prövningstillstånd i hovrätt tillämpas. Förslaget innebär att s.k. tredomarsits alltjämt kommer att vara huvudregeln vid huvudförhandling i tingsrätten, men att inget mål bör avgöras av fler domare än vad som är motiverat i det enskilda fallet. Tyngdpunkten i processen kommer med promemorians förslag även i fortsättningen att ligga i tingsrätten, där de svåra och omfattande målen kommer att avgöras av tre domare. Regeringen anser att den i promemorian föreslagna ordningen medför stora fördelar genom att den främjar snabbheten i förfarandet och motverkar onödigt höga rättegångskostnader. En snabbare domstolsprocess har stor betydelse för parterna, inte minst för den som har ett berättigat anspråk. Framförallt kommer förslaget innebära att domstolarna kan utnyttja sina resurser på ett effektivare sätt. Genom förslaget kommer resurser kunna frigöras och användas där de bäst behövs. Förutsättningarna för domstolarna att företa mål till avgörande med tre domare inom rimlig tid kommer på så sätt att öka. Det finns därför inte fog för oron att promemorians förslag kommer att försämra rättssäkerheten. Tvärtom kommer ett genomförande av förslaget att leda till ett mer effektivt resursutnyttjande med bibehållen rättssäkerhet. Parternas bestämmande inflytande över domförhetsfrågan tas bort Förtroendeaspekter ligger förstås i att en part, eller parterna tillsammans, har inflytande över frågan om domstolens sammansättning. Det är dock svårt att se att det intresset skulle vara så mycket starkare i ett tvistemål än i ett mål av annat slag, t.ex. ett brottmål gällande allvarlig brottslighet. I de senare finns inte något partsinflytande över rättens sammansättning. Det står också klart att möjligheten till partsinflytande kan missbrukas vilket kan innebära olägenheter och onödig tidsutdräkt samt misshushållning med rättsväsendets resurser. Den omständigheten att parterna disponerar över tvisteföremålet medför inte att de automatiskt bör få disponera över förfarandereglerna. Ett antal remissinstanser, bl.a. och , har framhållit att om sammansättningsfrågan avgörs utan parternas medbestämmande finns det en risk att rätten skulle låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, t.ex. arbetssituationen på domstolen. Redan med gällande regelverk ställs emellertid domare regelbundet inför att fatta beslut där en viss utgång innebär en större arbetsbörda än en annan utgång. Rättsordningen bygger på att domare, utan att ta ovidkommande hänsyn, ska kunna fatta beslut av skiftande karaktär och som kan få mycket stora konsekvenser för enskilda. Denna grundtanke bör få genomslag även i detta fall. Det bestämmande inflytande som dagens bestämmelser ger en part i fråga om domförhet bör mot bakgrund av det redovisade tas bort. För ett effektivt utnyttjande av domstolarnas resurser bör det i stället vara rätten som helt disponerar över frågan om domförhet. anser att det är parterna som har bäst möjlighet att överblicka målets svårighetsgrad. Det kan dock konstateras att en av domarens uppgifter vid handläggning av tvistemål är att sätta sig in i målet på ett sådant sätt att han eller hon får en mycket tydlig bild över målet så som det lagts fram inför domstolen. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att det inte är parterna utan tvärtom domstolen som bäst bedömer behovet av antal domare. Detta innebär naturligtvis inte att parternas uppfattning i domförhetsfrågan saknar betydelse. Rätten bör inhämta parternas synpunkter och argumentation i frågan innan beslut fattas. Ett antal remissinstanser har just framhållit vikten av att parterna bereds tillfälle att yttra sig. Regeringen anser däremot inte, till skillnad från och , att det finns behov av att införa någon särskild regel om inhämtande av parternas yttrande i domförhetsfrågan. Bestämmelsen i 42 kap. 6 § tredje stycket RB att rätten, så snart det lämpligen kan ske, bör höra parterna angående målets handläggning utgör en tillräcklig reglering även för denna fråga. Ur ett förtroendeperspektiv är det viktigt att rätten vid behov kan motivera sitt ställningstagande för parterna. Hovrätten över och har anfört att det vanligtvis endast kommer att ske en allmän hänvisning till reglernas innehåll. Att endast hänvisa till en bestämmelses innehåll är givetvis av litet värde för parterna. Rätten får från fall till fall avgöra hur ställningstagandet lämpligen bör motiveras. Som framhållit bör dock en motivering naturligtvis inte göras så ingående att den föregriper den slutliga prövningen av målet. Målets omfattning och svårighetsgrad bör avgöra domförheten Domförheten ska avgöras av vad som är motiverat i det enskilda målet. Vad som bör ges betydelse är dels målets omfattning, dels målets svårighetsgrad. Rättssäkerhetsskäl talar för tredomarsammansättning om målet är omfattande eller kräver svåra rättsliga överväganden. finns många mål där det med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är fullt tillräckligt att det avgörs av en domare. Vissa av de uttalanden som gjordes i förarbetena till den nu gällande lydelsen av bestämmelsen om när endomarbehörighet föreligger på grund av målets beskaffenhet, kan föra tanken till att saken måste vara i det närmaste uppenbar (prop. 1988/89:95, s. 75). Utrymmet för att avgöra mål med en domare bör dock inte vara så begränsat att det i princip endast skulle handla om mål där utgången i praktiken är given på förhand. Tvärtom bör även många i egentlig mening tvistiga mål kunna avgöras av en domare när en tredomarsammansättning inte är motiverad med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad. 2015/16:56 utformas så att detta blir tydligt för parter och andra intressenter. Bestämmelsen i 1 kap. 3 a § tredje stycket RB bör ändras i enlighet med det anförda. Förändringen bör, med undantag för familjemålen vilka berörs särskilt nedan, få genomslag även i de andra författningar där det för rättens domförhet finns en hänvisning till RB:s bestämmelse, jfr 54 § tredje stycket 1 marknadsföringslagen (2008:486), 8 kap. 8 § tredje stycket konkurrenslagen (2008:579) och 2 kap. 5 § första stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar bör ändras i konsekvens med detta. har noterat att uttrycket enkel beskaffenhet används även i 2 kap. 6 § tredje stycket och 7 § lagen om mark- och miljödomstolar, men att det i promemorian inte föreslås någon ändring av dessa bestämmelser. Uttrycket enkel beskaffenhet förekommer i flera domförhetsregler, bl.a. i 13 a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. I dessa bestämmelser har dock inte parts samtycke getts någon avgörande betydelse. Avsikten med förslagen i detta lagstiftningsärende är att åstadkomma en ändamålsenlig reglering för tingsrättens domförhet i tvistemål, men inte att på ett systematiskt sätt utmönstra uttrycket enkel beskaffenhet. De nu nämnda bestämmelserna i lagen om mark- och miljödomstolar bör därför lämnas oförändrade. Domförheten i familjemål ändras inte Bestämmelsen i 1 kap 3 a § tredje stycket RB är också tillämplig i familjemål (14 kap. 17 § och 20 kap. 1 § ). Huvudregeln för domförhet i dessa fall är en lagfaren domare och tre nämndemän. Enligt förarbetsuttalanden bör tvistiga vårdnadsmål inte avgöras av en lagfaren domare utan parternas samtycke (prop. 1988/89:95, s. 75). Rätten kan bestämma hur den ska vara sammansatt vid huvudförhandling i familjemål utan parternas samtycke om målet är av enkel beskaffenhet. Bestämmelsen som den är utformad synes inte vålla några praktiska problem eller tillämpningssvårigheter, se betänkandet Nämndemannauppdraget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2012:49, s. 156). I dessa mål fungerar således bestämmelsen väl som den ser ut . Dessa mål skiljer sig också från de dispositiva tvistemålen till sin karaktär och det finns ofta anledning att lägga särskild vikt vid parternas inställning i fråga om rättens sammansättning. Nämndemäns medverkan i dömande verksamhet fyller också delvis en annan funktion än deltagande av fler än en juristdomare. De skäl som talar för en förändring för tvistemålen i övrigt aktualiseras inte på samma sätt för familjemål.