prop · H20397 · 2015-04-16 00:00:00 — Aktörerna är i detta fall myndigheter, företag, stiftelser och andra organisationer som förmedlar Nettokostnaden för dessa insatser, exklusive krisåtgärder, uppgick till drygt 27 miljarder kronor.3 Till detta kommer även medel som avsatts för kapitalförsörjning om cirka 10 miljarder. Ett av de grundläggande ekonomisk-politiska målen är en ökad och hållbar tillväxt för den svenska ekonomin. I syfte att nå detta mål bedrivs bland annat via myndigheter, statliga aktiebolag och statligt bildade stiftelser olika former av näringspolitiska insatser till privata företag.4 Insatserna kan exempelvis omfatta rådgivning, riskkapital, lån samt investerings- och anställningssubventioner. En förutsättning för att detta ska bli utfallet av den förda politiken är att insatserna ger de förväntade eﬀekterna. Ett problem är att det inte ﬁnns någon samlad och heltäckande information om vilka företag som får stöd och insatser, hur stora beloppen är samt vilken inriktning dessa stöd och insatser har. Detta medför att förutsättningar för att följa upp, genomföra utvärderingar och även revision inom det näringspolitiska området är reducerade. information och transparens har därför medfört att kunskapen om måluppfyllelse och eﬀekter om väsentliga delar av de näringspolitiska insatserna är begränsade, vilket påverkar förutsättningen för en eﬀektiv hushållning med statens medel. I 2014:1 granskades statens insatser för riskkapitalförsörjning. I granskningen konstaterades problem kring att de övergripande målsättningarna för området inte nås. Ett skäl till detta anges vara att det är svårt att få en överblick över vilka statliga aktörer som genomför insatser inom området. Ett annat problem som framförs i granskningen är att det statliga riskkapitalet inte främst riktas till 3Tillväxtanalys, (2012:05). 4Med näringspolitiska insatser avses i denna rapport samtliga stöd och ﬁnansieringsinsatser som görs till privata företag från statliga myndigheter och aktiebolag samt av staten bildade stiftelser. näringspolitikens effekter – brister i informationen om statliga satsningar företag i tidiga skeden och slutligen att undanträngningseﬀekter kan ske av privat riskkapital.5 har således även i tidigare granskningar konstaterat att det föreligger problem på området. För att kunna svara på dessa frågor samt för att kunna följa upp och utvärdera insatserna behövs bland annat information om vilka statliga satsningar som görs och vilka företag som erhåller dessa. Denna information behöver omfatta samtliga företag som får del av åtgärder. saknas väsentliga delar av denna information.6 Detta problem har existerat och har gjort att utvärderingar och granskningar av väsentliga delar av näringspolitiska insatsers eﬀekter begränsats. () gjorde följande iakttagelse vid en genomgång av utvärderingar på det näringspolitiska området: ”ITPS utvärderingsarbete har vid ﬂera tillfällen försvårats på grund av begränsningar i data. Dessa begränsningar har gällt dels själva tillgången till data, dels datas kvalitet. "7 Vidare konstateras i denna rapport att ﬂera tänkta eﬀektutvärderingar inte kunnat genomföras.8 För att hantera detta problem ﬁck Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) regleringsbrev uppdraget att utveckla en databas, benämnd mikrodatabas, över de företag som tagit del av någon insats från myndigheter, statliga bolag och/ eller stiftelser.9 Uppdraget ingår i myndighetens instruktion.10 Enligt uppdragsformuleringen ska databasen dels kunna användas för att utveckla arbetet med rapportering av omfattningen på statligt stöd till EU och WTO, dels kunna användas som underlag för utvärderingar av tillväxtpolitiska insatser riktade till enskilda företag. I avrapporteringen framgår att några av de större aktörerna inte lämnat information till myndigheten. Detta gällde exempelvis Industrifonden och Norrlandsfonden. De skäl som uppgavs av dessa aktörer som orsak till att inte lämna ut information är dels sekretess, dels arbetsbörda. Dessa argument har även framkommit vid de intervjuer som genomfördes med representanter för några av aktörerna under förstudie. 5Med undanträngningseﬀekter menas här att företag som söker ﬁnansiering hellre riktar sig mot oﬀentliga aktörer än privata. De oﬀentliga aktörerna blir då konkurrenter till de privata snarare än marknadskompletterande. 6De analyser som gjorts på riskkapital i bygger i huvudsak på data från (). I Tillväxtanalys 2014:05 ges intrycket av att dessa data är på företagsnivå: ”Beräkningarna och sammanställningarna baseras huvudsakligen på data som tillhandahållits av (), i vissa fall kompletterade med företagsdata från SCB.” (Tillväxtanalys 2014:05, sid. 7). Enligt kontakter med Tillväxtanalys 2014- 12-05 rör data ifrån SVCA enskilda investeringar. För av investeringsvolymen över ﬁnns organisationsnummer till portföljbolagen. 7ITPS, A2009:002, sid 20. 8Exempelvis nämns Utvärderingen av expertskatten (ITPS 2005:4), Utvärdering av regional tillväxtpolitik (ITPS 2007:016), Metautvärdering av strukturfonderna (ITPS 2008:015) etc. 9N2009/9578/KLS och N2009/9750/KLS. 107 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 11Tillväxtanalys, 2012:06. Varför är då avsaknad av information ett problem? Om information om insatserna till företagen helt saknas går det av naturliga skäl inte att uttala sig om vare sig eﬀekter eller måluppfyllelse för dessa insatser. problemet som uppstår vid en så kallad eﬀektutvärdering är att det i allmänhet behövs två grupper av, i detta fall, företag.12 Det behövs en grupp som fått ta del av någon insats och en grupp av företag som inte fått del av någon insats. Den senare benämns vanligen kontrollgrupp. på att jämföra ett relevant utfall, exempelvis ökad sysselsättning eller ökad försäljning, mellan företag från de båda grupperna.13 En förutsättning för eﬀektutvärderingar är att företagen från de två grupperna ska vara jämförbara, exempelvis avseende verksamhet och storlek – ibland benämnt tvillingföretag. Eftersom det inte ﬁnns någon samlad information om vilka enskilda företag som tagit del av statligt ﬁnansierade insatser går det i många fall inte att använda en kontrollgruppsansats vid eﬀektutvärderingar. riskerar eﬀektutvärderingar som ändå genomförs att baseras på jämförelse mellan företag som fått stöd och företag som fått liknande stöd, men som inte ingår i databasen över ﬁnansieringsinsatser. Det senare utvärderingsproblemet går under benämningen datakontaminering.14 Bristen på samlad information gör det således svårt att både följa upp och eﬀektutvärdera stöd till enskilda företag och de utvärderingar som genomförs riskerar att underskatta de faktiska eﬀekter som ﬁnns.15. I förlängningen är en konsekvens av dessa informationsbrister att regeringen har svårt att säkerställa att de statliga ﬁnansieringsinsatserna är eﬀektiva. Dessutom skapar situationen stora svårigheter för , liksom för andra granskare och utvärderingsorgan, att på ett eﬀektivt sätt granska denna typ av satsningar. Under förstudie har det framkommit att en sannolik orsak till att information om stöd och insatser inte lämnats till Tillväxtanalys av samtliga aktörer är att regeringen inte på ett ändamålsenligt sätt tillsett att uppgiftslämnarna ska lämna information till myndigheten. Ett skäl som angivits är oklarheter om tolkningar av de lagar och förordningar som styr stiftelser och bolag.16 Till viss del bedöms problemen även bero på bristande kommunikation mellan aktörerna som ger stöd och Tillväxtanalys. 12För deﬁnitioner av olika utvärderingstyper se exempelvis Delander & (2009) 13Se exempelvis Card & (1994). 14Se exempelvis Heckman & (1985) eller Widerstedt & (2014) för en diskussion om kontamineringens betydelse. 15En närmare beskrivning av de utvärderingsproblem som uppstår när informationen är bristfällig görs i bilaga 1. 16Riksrevisionen har under granskningen gått igenom bestämmelser om informationsutlämnande för aktuella stiftelser. Det som nämns i lag och stiftelsestadgar för Industrifonden respektive Norrlandsfonden vad gäller sekretess avser obehörigt yppande. Enligt professor vid vid , med bland annat stiftelser som expertområde, kan inte utlämnande av information från dessa stiftelser för utvärdering och uppföljning till Tillväxtanalys betraktas som obehörigt yppande. näringspolitikens effekter – brister i informationen om statliga satsningar Huvudsyftet med denna granskning är att undersöka vilka förutsättningar som ﬁnns och vilka hinder som föreligger för att bygga upp en gemensam och heltäckande databas. Denna databas ska omfatta samtliga företag och vara på en detaljnivå som möjliggör uppföljningar och utvärderingar av statliga näringspolitiska insatser riktade till enskilda företag. granskningen är således att, om problem föreligger, ge rekommendationer som förbättra förutsättningarna för granskning av eﬀektiviteten inom i huvudsak utgiftsområdet Näringsliv (Utgiftsområde 24). I förlängningen gäller detta regeringens möjligheter att visa på att budgetlagens bestämmelse om eﬀektivt resursutnyttjande inom området uppfyllts. Granskningen utgår från följande övergripande fråga: yVilka hinder ﬁnns för att upprätta en heltäckande databas över statliga ﬁnansieringsinsatser och andra stöd till näringslivet på en detaljnivå som möjliggör uppföljning och utvärdering? Granskningen har avgränsats till ett urval av större statliga aktörerna vars uppgift är att stödja enskilda företag. De aktörer som omfattas av granskningen är: , Norrlandsfonden, Industrifonden, samt . Av dessa är Norrlandsfonden och Industrifonden av staten ensamt bildade stiftelser och övriga aktörer är helägda statliga aktiebolag. De aktiviteter som avses är i huvudsak kapitalförsörjning till enskilda företag. Undantaget från denna princip är Norrlandsfonden som arbetar med lån. Utöver dessa bolag och stiftelser har granskningen omfattat Tillväxtanalys och regeringens () arbete för att samla in information om de näringspolitiska insatserna på en detaljnivå som medger uppföljning och utvärdering av insatserna. Enligt 9 kap 7 § regeringsformen (1974:152) får anslagen från inte användas på annat än vad har bestämt. Regeringen är med andra ord bunden av de anvisningar av statens medel som anslagen innebär. För att kunna följa upp hur medlen har använts måste det ﬁnnas information härom. Granskningen tar även sin utgångspunkt i budgetlagens (2011:203) krav på eﬀektiv resursanvändning av statens resurser och god hushållning.17 Enligt 10 kap 3 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. En förutsättning för eﬀektiv styrning är ett bra kunskapsunderlag bestående av analyser av kostnader samt direkta och indirekta eﬀekter.18 Budgetlagens övergripande mål om ett eﬀektivt resursutnyttjande i statens verksamhet operationaliseras i denna granskning till att information om statliga stöd och andra insatser som görs till näringslivet från myndigheter, statliga aktiebolag och statligt bildade stiftelser ska ﬁnnas tillgängligt. Denna information ska omfatta samtliga företag, det vill säga vara heltäckande. Detta underlag är en förutsättning för att frågan om eﬀekter ska kunna närmas. Utgångspunkten är således vilka förutsättningar som ﬁnns för att göra det troligt att budgetlagenskrav om eﬀektivitet uppfylls. Granskningen syftar inte till att följa upp eller studera faktiska eﬀekter av näringspolitiska insatser. Tillväxtanalys har ett uppdrag att samla in information som möjliggör uppföljning och utvärdering och är således ansvarig för att detta sker.19 Möjligheter att följa upp och eﬀektutvärdera är viktiga förutsättningar för att budgetlagens krav om eﬀektivt resursanvändande ska kunna garanteras. Om en databas som innehåller information om samtliga företag och organisationer som får del av statligt ﬁnansierade insatser kan skapas förbättras förutsättningarna för att göra en bedömning av om insatserna inom det näringspolitiska området används på ett eﬀektivt sätt. Dessutom skapas bättre förutsättningar för ökad transparens inom området. 1.5Metod, genomförande och disposition Granskningen har genomförts genom intervjuer samt analys av olika styrdokument. Syftet med intervjuer och analyser har främst varit att granska aktörernas insatser i samband med informationsinsamlandet. Bland annat har de åtgärder som Tillväxtanalys respektive regeringen vidtagit för att underlätta informationsutlämnandet till mikrodatabasen varit föremål för granskning. Intervjuerna har också använts för att ta fram ett underlag för konkreta rekommendationer som syftar till att informationsutlämnandet blir heltäckande . Aktuell lagstiftning är aktiebolagslagen (2005:551), stiftelselagen (1994:1220), oﬀentlighets och sekretesslagen (2009:400), oﬀentlighets- och 17Se 1 kap 3 § budgetlagen (2011:203). 2007/08:FiU2, (2007), . 2000/01:FiU20 och . 2003/04:JUU1. 197 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. näringspolitikens effekter – brister i informationen om statliga satsningar sekretessförordningen (2009:641), lagen om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete (1979:631) samt stiftelsestadgar. 1.6Centrala termer och begrepp i rapporten Med stöd till enskilda företag avses kontantbidrag, rådgivning, lån samt ägande från statliga myndigheter, aktiebolag och av staten bildade stiftelser. yMikrodatabas är en databas som tillåter identiﬁering av statliga stöd och andra statliga ﬁnansieringar till enskilda företag och/eller arbetsställen. Informationen samlas in på den lägsta möjliga nivån, i detta fall företags- eller arbetsställenivå. yHeltäckande databas avser en databas som innehåller information på företagsnivå över samtliga företag som varit föremål för statliga ﬁnansieringsinsatser. yMed kontantbidrag menas ett direkt ﬁnansiellt stöd som ett företag erhåller. Vanligast är detta genom projektbidrag eller subventionerade arbetsgivaravgifter yMed rådgivning menas att en statligt ﬁnansierad aktör ger enskilda företag råd i aﬀärsutvecklings- eller etableringsfrågor. yLån innebär att den statliga aktören eller stiftelsen enskilt eller tillsammans med andra aktörer på marknaden lånar ut medel till ett privat företag. Lånen räntesätts efter den risk som bedöms föreligga. yEn statlig aktör eller stiftelse kan gå in som ägare i ett företag för att ﬁnansiera hela eller delar av en investering. En vanlig benämning på detta agerande är riskkapital. Detta innebär att den statliga aktören i normalfallet köper nyemitterade aktier i ett bolag. Utvärderingsdeﬁnitioner: Uppföljning av en verksamhet innebär exempelvis att graden av måluppfyllelse studeras. För att kunna uttala sig om huruvida graden av måluppfyllelse är ett resultat av den statliga aktörens involvering måste jämförelse göras med företag som inte fått del av stödet. Detta benämns eﬀektutvärdering. En eﬀektutvärdering innebär således att det faktiska bidraget av den statliga aktörens involvering i företaget analyseras, med avseende på lämpliga utfallsvariabler. 2Aktörerna och deras bedömning av informationsutlämnande I den process som handlar om informationsinhämtande ﬁnns det aktörer med olika uppgifter. Tillväxtanalys är den myndighet som regeringen utsett för att genomföra insamlingen av data och administrera databasen. 2.1Aktörerna med ansvar för informationsinhämtandet De aktörer som granskats i samband med processen för informationsinsamlandet har varit Tillväxtanalys och regeringen. 2.1.1Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Tillväxtanalys ﬁck regleringsbrev uppdrag från att upprätta en mikrodatabas över statliga insatser till näringslivet.20 Detta uppdrag avrapporterades 2012.21 ingår upprättandet av en databas på företagsnivå (mikrodatabas) som ett uppdrag i myndighetens instruktion.22 Med utgångspunkt från uppdraget i regleringsbrevet vände sig Tillväxtanalys till ett antal statliga ﬁnansieringsaktörer för att inhämta information om deras olika typer av insatser och stöd till näringslivet. Redan tidigt uttryckte vissa aktörer en oro för sekretesskyddet för de uppgifter som skulle komma att överföras till databasen vid Tillväxtanalys, men de påtalade även ett omfattande administrativt merarbete som skäl till att inte överlämna uppgifterna. Efter detta inledde Tillväxtanalys en dialog med om förutsättningarna för att stärka sekretesskyddet för de uppgifter som skulle komma att föras in i databasen. gjordes ett tillägg i oﬀentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) vilket innebar en förstärkning av den redan gällande sekretessen.23 Processen med datainsamlandet hade då redan pågått en relativt och vissa av aktörerna hade även tagit formella beslut, eller förberett sådana, 20N2009/9578/KLS och N2009/9750/KLS. 21Tillväxtanalys, 2012:06. 227 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 23Tillväxtanalys, 2012:06. För en beskrivning av Tillväxtanalys hantering av sekretessreglerna se bilaga 2. näringspolitikens effekter – brister i informationen om statliga satsningar om att inte lämna ut uppgifterna.24 Beträﬀande den initiala datainsamlingen 2010 har det under granskningen uppmärksammats att denna främst skedde genom skriftlig kommunikation med de berörda aktörerna. Det var först senare i processen som en dialog inleddes med uppgiftslämnarna kring förutsättningarna och former för, och omfattningen av uppgiftslämnandet. Regleringsbrevsuppdraget avrapporterades till i april 2012.25 Av rapporten framgår bland annat att myndigheten haft problem att erhålla information. Ett sådant problem var att vissa centrala aktörer valt att inte lämna ut information. Rapportens överlämnande innebar att regleringsbrevets uppdrag var avslutat och därefter har arbetet med mikrodatabasen främst varit av förvaltande karaktär vid myndigheten och ny information har enbart tillförts för speciﬁka uppdrag. Exempelvis uppdaterades databasen med information om företagsrådgivning i samband med att myndigheten genomförde en utvärdering om eﬀekterna av dessa stöd. I tabell 1 sammanfattas status på uppgiftslämnandet från de av Tillväxtanalys tillfrågade centrala aktörerna. Den initiala förfrågan gjordes 2010 men har även tillfrågat två aktörer vilka inte var aktuella vid den initiala datainsamlingen. Dessa aktörer är och . Situationen efter förfrågan 2014 visas i kolumnen ”Status ." 24Formella beslut fattades av Industrifonden och Norrlandsfonden respektive . 25Tillväxtanalys, 2012:06. Tabell 1 Sammanställning av status på uppgiftslämnandet 2012 samt baserad på prioriterade aktörer i den första versionen av mikrodatabasen över statligt stöd till näringslivet Lämnat, bristfällig* Lämnat om lån, Ej tillfrågade*** Källa: Tillväxtanalys, 2012:06 kompletterat med intervjuresultat i granskningen. * Kommunikation med Tillväxtanalys, **Enligt Tillväxtanalys har detta arbete påbörjats vid . ***I Tillväxtanalys rapport (2012:06) särredovisas inte riskkapitalverksamhet. Som framgår av tabellen ﬁnns brister i den information som ﬁnns tillgänglig. Bristerna berör i huvudsak insatser i form av riskkapital och lån. De brister som ﬁnns ger sammantaget en bild av att regeringen, eller någon annan aktör, har små möjligheter att på ett systematiskt sätt följa upp eﬀekter av väsentliga delar av de statliga insatserna riktade till enskilda företag. Tillväxtanalys har även uppdrag som ansvarig myndighet för vissa delar av oﬃciella statistik.26 Bland annat är Tillväxtanalys ansvarig myndighet för insamling av uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet (utgör underlag för Statsstödsrapportering till EU).27 I samband med detta statistikinsamlande föreligger uppgiftsskyldighet. Den oﬃciella statistiken som samlas in av Tillväxtanalys kan heller inte användas till uppföljning och utvärdering av näringspolitiska insatser då uppgifterna från vissa aktörer är aggregerade. Detta innebär att informationen inte är på en detaljeringsnivå 267 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 278 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. näringspolitikens effekter – brister i informationen om statliga satsningar som gör det möjligt att identiﬁera enskilda företag. Enligt Tillväxtanalys omfattas inte heller uppbyggandet av mikrodatabasen av uppdraget att samla in och sammanställa oﬃciell statistik, och därmed gäller inte heller uppgiftsskyldighet.28 gav regeringen, genom , Tillväxtanalys ett regleringsbrevsuppdrag att upprätta en mikrodatabas över statliga insatser och stöd till företag. För att underlätta informationsinsamlandet tillsåg att myndigheten erhöll stärkt statistiksekretess.29 har uppdraget om att upprätta en databas på företagsnivå av regeringen införts i instruktionen för Tillväxtanalys.30 har ingen annan information som skulle göra gällande att åtgärder vidtagits efter 2012 för att underlätta informationsinsamlandet varför bedömning är att de problem för informationsinhämtande som kunde observeras vid avrapporteringen även kommer att gälla för framtida insamlande, om ingen förändring av förutsättningarna sker kring informationsutlämnandet. Det ﬁnns således också en risk att problemet kan komma att öka om nya statliga ﬁnansieringsaktörer inrättas där inte informationsutlämnande regleras redan initialt vid bildandet av dessa aktiebolag eller stiftelser. 2.2Aktörer som förväntas lämna information I granskningen ingår ett urval av större aktörer som ger olika typer av ﬁnansieringsstöd. Det kan röra sig om antingen lån eller om riskkapitalförsörjning till enskilda företag. De aktörer som ingår är antingen statligt helägda aktiebolag eller av staten ensamt bildade stiftelser. Av tabell 2 framgår ﬁnansieringsaktörernas kapitaltillgångar samt deras nyinvesteringar under delar av perioden –2013 (under tabellen anges aktuell period per aktör). Samtliga aktörer arbetar med riskkapital förutom Norrlandsfonden som erbjuder lån till företag. 28Tillväxtanalys efterfrågar information på företagsnivå, men där uppgiftslämnaren bedömer att detta förfarande inte är möjligt lämnas informationen summerad. (Tillväxtanalys, Statistik 2012:05). 29Förordningen (2010:1139) om ändring i oﬀentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 30Förordningen (2009:146) instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Tabell 2 Aktörer och ﬁnansiella tillgångar mm, 2011–2013 utlåning under olika tidsperioder * (lån) Källa: , 2014:1. * Uppgiften avser perioden –2012, **uppgiften avser perioden till och med , ***uppgiften avser bildade företaget som ett helägt dotterbolag. arbetar med riskkapitalförsörjning och hade 2014 cirka 350 bolag i sin investeringsportfölj och hade ett investerat belopp på cirka 1 miljard kronor.31 Den huvudsakliga inriktningen på investeringarna är unga tillväxtföretag. Vid den initiala förfrågningen om att lämna information som gjordes 2010 tillfrågades inte om att lämna uppgifter om riskkapital. Uppgifter för uppföljning och utvärdering ﬁnns tillgänglig via . Att uppgifterna ﬁnns tillgängliga för Tillväxtanalys är ett resultat av en överenskommelse mellan i detta fall Tillväxtanalys och . Vid den intervju som genomfördes med framfördes, som svar på en direkt fråga, att en annan tolkning av aktiebolagslagen skulle vara möjlig. En sådan tolkning skulle kunna innebära att den gällande överenskommelsen bryts och att informationen inte skulle lämnas ut.32 är ett helägt statligt bolag som bildades . Investeringarna är inriktade på kapitalförsörjning till tillverkningsindustrin och företaget har en investeringsram på . Vid Tillväxtanalys ursprungliga förfrågan om underlag hade enbart existerat varför de inte tillfrågades.