prop · H3031d9 · 2015-09-21 00:00:00 — Effektivitet – produktivitet och styckkostnader Produktiviteten minskade och styckkostnaderna ökade Myndigheternas produktivitet och styckkostnader kan ge en fingervisning om hur väl myndigheterna använt tillgängliga resurser. En utmaning är att dessa indikatorer även påverkas av en rad andra faktorer som behöver beaktas vid en bedömning. Inom migrationsområdet handlar det t.ex. om sammansättningen av sökande och omvärldsförändringar som på olika sätt påverkar handläggningen. Det är faktorer som kan variera betydligt , som kan vara svåra att förutse och som myndigheten ofta inte kan påverka. I asylprövningen har produktiviteten, mätt som avgjorda ansökningar per årsarbetare, ökat mellan 2011–2013. Detta förklaras i hög utsträckning av en större andel bifallna asylansökningar, i huvudsak avseende sökande från . Ansökningar som avslås är, med undantag för avslagbeslut med omedelbar verkställighet eller beslut om överföring enligt Dublinförordningen, mer tids- och resurskrävande att handlägga. Trots en ökad bifallsandel minskade antalet avgjorda ärenden per årsarbetskraft från 60 till 50 ärenden (se tabell 2.1). Styckkostnaden per avgjort ärende ökade från per ärende till . En väsentlig förklaring till utfallet är den omfattande rekryteringen och introduktionen av nya medarbetare som genomförde . Det tar tid innan ny personal uppnår full produktivitet som rekryteringen och introduktionen tar kraft från den befintliga organisationen. Insatserna har varit nödvändiga för att ska kunna fullgöra sitt uppdrag och uppnå en effektiv verksamhet . Ytterligare två förklaringar till den lägre produktiviteten har beskrivits tidigare. Den ena var att myndigheten omfördelade handläggarresurser från asylprövningen för att ta emot det ökade antalet asylsökande, vilket initialt bidrog till lägre kapacitet i prövningen. Den andra var att hade underdimensionerat den centraliserade granskningen av identitetshandlingar, vilket medförde ökade vistelsetider för de sökande och påverkade flödeseffektiviteten i asylprövningen negativt. Tabell 2.4 Produktivitet och styckkostnader vid 2012–2014 Kostnad per avgjord asylansökan (kr) Avgjorda ansökningar inom arbete, besök och bosättning per Kostnad per avgjord ansökan inom arbete, besök och bosättning (kr) 1 sammanvägt index med hänsyn taget till sammansättning av ärenden Källa: Produktiviteten för ansökningar inom kategorin arbete, besök och bosättning fortsatte att minska. Antalet avgjorda ansökningar per P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 årsarbetare minskade från 458 ansökningar till 405 och kostnaden per avgjord ansökan ökade (se tabell 2.1). Det är i första hand i anknytningsärenden som produktiviteten har minskat. För dessa ärenden har den pågående digitaliseringen ännu inte bidragit till en effektivisering, utan innebär i stället visst merarbete. Det växande antalet öppna ärenden har medfört ett ökat arbete med att hantera förfrågningar från sökande och berörda. Målsättningen är att digitaliseringen ska bidra till en betydligt effektivare handläggning . Som tidigare redovisats ökade det totala antalet avgjorda migrationsmål vid migrationsdomstolarna . Av dessa var den positiva förändringen särskilt tydlig för avlägsnandemålen. En förklaring var att antalet årsarbetskrafter vid domstolarna ökade med . Ytterligare en bidragande orsak kan ha varit att andelen mål med muntlig förhandling minskade, vilket generellt sett bidrar till en snabbare prövning. Trots en något större personalstyrka ökade produktiviteten, definierad som antalet avgjorda migrationsmål per anställd, , från 62 till 65 mål (se tabell 2.2). På motsvarande sätt minskade kostnaden per avgjort migrationsmål från till . Tabell 2.5 Produktivitet och styckkostnader vid migrationsdomstolarna –2014 migrationsmål (kr) avlägsnandemål (kr) För det tvångsvisa återvändandet har kostnaden per utrest person ökat , totalt med (se tabell 2.3). Detta är bl.a. en konsekvens av att kostnader för personal och lokaler inte minskat i samma takt som antalet utresta. Ytterligare en förklaring är att det funnits ett ökat behov av bevakning i samband med resor samt att en större andel resor avbrutits . P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Tabell 2.6 Styckkostnader för tvångsvist återvändande 2012–2014 (kr), tvång Fortsatt utveckling av en systematisk uppföljning av den rättsliga kvaliteten fortsatte arbetet med att utveckla en systematisk kvalitetsuppföljning för att säkerställa att god rättslig kvalitet upprätthålls i hela verksamheten. bedrevs arbetet inom ramen för projektet den lärande organisationen (DLO) men integrerades därefter i den löpande verksamheten. Utvecklingen har kommit längst vad gäller asylprövningen, där kvalitetsgranskningen är omfattande. Som ett komplement till övrig kvalitetsuppföljning genomförde en nationell kvalitetsuppföljning inom asylområdet. Syftet var att utveckla metoder för att ge en övergripande bild av den rättsliga kvaliteten. påbörjade också arbetet med att etablera en systematisk uppföljning av tillstånds- och medborgarskapsärenden enligt DLO-metodiken; ett arbete som kommer att fortsätta . gav regeringen i uppdrag att utreda behovet av tillsyn över migrationsområdet och lämna förslag på hur hanteringen av klagomål mot handläggning kan organiseras. I sin rapport konstaterar bl.a. att det finns ett jämförelsevis starkt skydd för den enskildes rättssäkerhet i prövningen, i synnerhet när det gäller asylområdet, och att det saknas ett behov av att förändra tillsynen över ärendehandläggning (Statskontoret 2014:32). har fortsatt arbetet för att förbättra begripligheten i asylbesluten som verket fattar, bl.a. med utgångspunkt i de rekommendationer som lämnade i betänkandet Begripliga beslut på migrationsområdet (SOU 2013:37) . Arbetet inbegriper framtagande av nya beslutsmallar, ett elektroniskt handläggarstöd och utbildningsinsatser. Insatser mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring trädde vissa författningsändringar i kraft med syfte att upptäcka och förhindra missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. De nya reglerna omfattar bl.a. efterkontroller, en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet för arbetsgivare avseende anställningsvillkoren och nya återkallelsebestämmelser. Dessutom ökas skyddet för arbetskraftsinvandrare genom en förlängd omställningsperiod i vissa fall, där möjlighet ges att hitta en ny anställning . Som ett led i arbetet med att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring gav regeringen även i uppdrag att ta fram informationsmaterial till arbetskraftsinvandrare. Arbetet mot missbruk och felaktiga utbetalningar arbete mot missbruk och felaktiga utbetalningar förstärktes bl.a. genom inrättandet av en ny tillsynsenhet . tog enheten bl.a. fram en handlingsplan mot korruption och genomförde ett antal granskningar med inriktning mot oegentligheter. Andelen registrerade felaktiga utbetalningar låg i likhet med 2013 kvar på av utbetalat belopp. Arbetet med jämställdhet och likabehandling likabehandlingsarbete syftar till att motverka diskriminering och säkerställa att alla sökande får en likvärdig behandling. För arbetet med likvärdig behandling tog myndigheten fram en handlingsplan för åren 2014–2016 där erfarenheterna från myndighetens utvecklingsarbete inom hbt-området utgjort grunden. genomfördes kompetenshöjande åtgärder för att motverka diskriminering och säkerställa likabehandling. bl.a. genom att ett särskilt handläggningsstöd infördes i asylprövningen, Myndigheten vidareutvecklade dessutom ett verktyg för konsekvensanalyser för normkritiskt tänkande och utbildade fler hbt-specialister. När det gäller likabehandling i myndighetens styrprocesser togs myndighetens verksamhetsnära utvecklingsarbete tillvara och resulterade i en plan för lika rättigheter och möjligheter för medarbetare. Planen ska integrera likvärdig behandling, i form av resursfördelning, bemötande och tillgänglighet i myndighetsstyrningen. integreras i den ordinarie verksamhetsplaneringen –2016. ska tillhandahålla service med god tillgänglighet och kvalitet, vilket är ett ansvar som åligger varje enskild myndighet (prop. 2009/10:175). har antalet telefonsamtal till ökat markant. Antalet samtal var fortsatt högt bl.a. på grund av att efterfrågan från sökande och företag ökade i takt med att ärendebalanserna steg. kom det in över 30 000 samtal från ca 11 500 personer till kundtjänsten, vilket var betydligt fler än vad som kunde besvaras. av alla samtal som besvarades rörde besök, boende och medborgarskap. Drygt hälften av de personer som ringde, ca 5 800 personer , fick sitt samtal besvarat efter i genomsnitt . Övriga fick inte sitt samtal besvarat. De långa väntetiderna orsakades bl.a. av ökade handläggningstider i asylärenden, vilket gav fler samtal till kundtjänsten, och av att kapaciteten att hantera inkomna samtal var otillräcklig. utmaningar när det gäller tillgängligheten framhölls i den tidigare omnämnda rapporten från Statskontoret (Statskontoret 2014:32). I rapporten konstateras bl.a. att upplevs som otillgängligt, att det är svårt att komma i kontakt med kundtjänst och handläggare samt att det är otydligt hur klagomål kan framföras. Vidare framhåller Statskontoret att saknar rutiner och systemstöd för att på ett systematiskt sätt sammanställa eller analysera klagomål och synpunkter. genomförde en rad olika åtgärder för att förbättra kapaciteten i myndighetens servicekanaler och öka servicen till de sökande. Bland annat genomfördes ett pilotprojekt där delar av kundtjänsten bemannades med medarbetare som även handlade arbetsmarknadsärenden. En utvärdering visade att tillgängligheten ökade och att ärendehandläggningen i flera fall underlättades av projektet. Vidare inrättades bemannade enhetstelefoner vid samtliga enheter som handlade besöks- och bosättningsärenden och ett nytt P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 kundcenter öppnades i . Myndigheten utökade även möjligheterna för sökande att boka tid vid ansökningsenheter och utökade öppettiderna vid ansökningsenheterna. I syfte att minska antalet påringningar till kundtjänst tydliggjorde informationen om förväntade handläggningstider i asylprövningen på olika språk på myndighetens hemsida. För att förenkla för de sökande och öka kapaciteten och effektiviteten i prövningen möjliggjorde användning av videoutredningar i asylprövningen . Syftet var att förkorta de sökandes resväg till utredning. Användningen av videotekniken har dock varit låg. genomfördes totalt ca 1 500 videoutredningar, vilket medförde en utnyttjandegrad på . Orsakerna till det låga utnyttjandet var bl.a. att asylsökande bosattes på orter där det inte fanns teknisk utrustning för videoutredning och att myndigheten inte prioriterade att utveckla en it-lösning som kom till rätta med problemen. Myndigheten har även fortsatt arbetet med digitalisering för att förbättra servicen. I likhet med vad som redovisats tidigare får personer som lämnar in en komplett ansökan i ett arbetsmarknadsärende elektroniskt ett beslut . Andelen kompletta ansökningar inom kategorin arbetsmarknadsärenden ökade från till . Internationellt och europeiskt samarbete För att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter har regeringen slutfört det svenska ordförandeskapet av det Globala forumet för migration och utveckling (GFMD) som startade . Temat för det svenska GFMD-ordförandeskapet var Migration – en nyckel till utveckling. Det svenska ordförandeskapet kulminerade i det avslutande forummötet i , som samlade ca 800 deltagare från ca 140 länder och 30 internationella organisationer inklusive företrädare från civilsamhället. Forummötet resulterade bl.a. i rekommendationer om hur migration ska kunna integreras i FN:s reviderade utvecklingsagenda post-2015. Rekommendationerna har överlämnats till FN:s generalsekreterare. Regeringens insatser på området har bidragit till att skapa ett mer förtroendefullt samarbetsklimat på migrationsområdet globalt. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 har också bidragit till en bättre förståelse för hur olika politikområden kan bidra till att stärka de positiva effekter som migration kan ha för utveckling. beslutade regeringen också en skrivelse till ; Genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling – fokus: den globala utmaningen migrationsströmmar (skr. 2013/14:154). I skrivelsen återrapporteras genomförandet av den s.k. samstämmighetspolitiken för utveckling som handlar om migrationens positiva effekter för både ursprungsländer och destinationsländer. Skrivelsen belyser bl.a. exempel och potentiella mål- och intressekonflikter när det gäller cirkulär migration, remitteringar och skydd samt varaktiga lösningar för flyktingar. Regeringen var aktiv i det europeiska samarbetet på asyl- och migrationsområdet och bidrog till att förbättra och fördjupa den gemensamma politikutvecklingen. Regeringen har verkat för ökad solidaritet inom EU genom ett välfungerande europeiskt asylsystem där alla medlemsstater lever upp till den gemensamma lagstiftningen och där asylsökande tas emot och får sin ansökan prövad på ett likvärdigt sätt. Regeringen har vidare verkat för att samtliga medlemsstater ska ge skydd åt fler genom vidarebosättning. Regeringens insatser bidrog till att rådsslutsatser kunde antas i syfte att prioritera åtgärder för att förhindra att fler människor förolyckas på sin väg till . Vid beslutet om antagande av rådsslutsatserna framförde sitt stöd till rådets slutsatser och betonade att det är viktigt att se till att personer i behov av internationellt skydd kan komma till EU på lagliga vägar. Vad gäller internationellt samarbete var regeringen verksam i flera samarbetsprocesser och internationella organisationer, exempelvis i (), () och GFMD. Regeringen lämnade också finansiellt bidrag till dessa organisationers verksamheter och till KNOMAD-initiativ (Knowledge Platform on Migration and Development). Det svenska ordförandeskapet i för vidarebosättning av flyktingar från resulterade i över 50 000 platser för denna grupp. Vidare deltog aktivt i samarbetet inom ramen för Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC), () samt Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor (NSHF). Regeringens insatser bidrog till att fördjupa det internationella samarbetet. Utgifterna under utgiftsområde 8 Migration samvarierar i hög utsträckning med antalet inskrivna i mottagande. har utgifterna på utgiftsområdet mer än fördubblats, vilket i huvudsak beror på den kraftiga ökningen av antalet asylsökande till (se diagram 2.13). Anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader, som är det största anslaget, har ökat mest . Som en jämförelse utgjorde anslaget av utgifterna 2014. Utvecklingen är både en följd av att antalet inskrivna har ökat och att boendekostnaderna har stigit i takt med ökad efterfrågan på boende. I budgetpropositionen antogs att utgifterna skulle uppgå till ungefär samma nivå som 2013. Utfallet 2014 blev , eller , högre (se diagram 2.14). Utgifterna på bl.a. anslagen 1:1 och 1:2 Ersättningar och bostadskostnader bedöms fortsätta öka för att minska. Diagram 2.13 Utgiftsutveckling utgiftsområde 8 Migration 2004–2014, prognos 2015–2019 P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Diagram 2.14 Fördelningen av utgifterna inom utgiftsområde 8 Migration 2014, per anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader Diagram 2.15 Avgjorda ansökningar, inskrivna i mottagandet och utgifter på anslag 1:1 2014, fördelat på prognos (BP14, VÄB14, HÄB14) och utfall Asyl (avgorda) Inskrivna (genomsnitt) Anknytningar (avjorda) arbetsmarknad (avgjorda) P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Diagram 2.16 Utgifter på anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader och genomsnittligt antal inskrivna fördelat på boendeform, 2010–2014. Inskrivna ensamkommande barn (BUV) särredovisas Anm. Från inskrivna i boendeformerna anläggningsboende (ABO), tillfälliga boendeplatser (ABT), eget boende (EBO) har barn utan vårdnadshavare () räknats bort. Personer inskrivna i andra boendeformer än vad som framgår av diagrammet (Övrigt boende) är exkluderade på grund av att dessa boenden har ett mycket lågt antal inskrivna. Totalt har ca 500 personer, exklusive ensamkommande barn, varit inskrivna i övrigt boende. ökade utgifterna på förvaltningsanslag med . I förhållande till beslutat anslag i budgetpropositionen blev utfallet högre. För att finansiera ett ökat antal asylsökande ökades anslaget med i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2013/14:99) och med ytterligare i propositionen Höständringsbudget (prop. 2014/15:2). Utgifterna understeg tilldelade medel med eller till följd av en överskattning av lönekostnader för nyrekryterad personal och lokalkostnader. av utgifterna på anslaget bestod av löner, kontorslokaler och andra kostnader som förknippas med personal. Anslaget används även för utgifter för tolkar, översättning och resor för asylsökande. Hur snabbt fattar beslut i asylärendet har stor påverkan på utgifterna för mottagandet. En förutsättning för att en person ska kunna bosätta sig i en kommun är att hon eller han har beviljats uppehållstillstånd. Återvändande sker i normala fall efter lagakraft- vunnet beslut om avvisning eller utvisning. Prövningskapaciteten har därför en stor inverkan på det ekonomiska utfallet för utgiftsområdet. Vid tiden för dimensioneringen av myndigheten i budgetpropositionen planerade inte att genomföra någon nyrekrytering 2014 eftersom antalet asylsökande inte bedömdes stiga nämnvärt. För att anpassa verksamheten till de förändrade förutsättningarna och för att dämpa utgiftsökningarna på anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader bedömde att det var av strategisk vikt att snabbt öka myndighetens kapacitet att handlägga och fatta beslut i asylärenden. Det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter ökades därför från 3 539 till 4 174, dvs. med 635 personer eller , jämfört med . Personal inom asylprövningen och mottagandet utgjorde av ökningen. Genom den utökade personalstyrkan förstärktes förmåga att ta emot ansökningar, avgöra ärenden och ordna mottagandet både jämfört med och med vad som prognostiserades i budetpropositionen . Antalet avgjorda asylansökningar under- steg dock den nivå som låg till grund för ökningen av anslaget i propositionen Höständringsbudget (se skillnaden i diagram 2.15). Utgifterna för tolkar ökade eller jämfört med som en direkt effekt av ett ökat antal asylsökande. Anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader Utgifterna på anslaget ökade med eller jämfört med . Jämfört med beslutat anslag i budgetpropositionen var det ett högre utfall. Mot bakgrund av det ökande antalet inskrivna ökades anslaget med i propositionen Vårändringsbudget och med ytterligare i propositionen Höständringsbudget . För prognos och utfall avseende inskrivna i mottagandet, se diagram 2.15. Utfallet understeg tilldelade medel med , vilket i huvudsak förklaras av att kostnaden för tillfälliga boendeplatser blev lägre än förväntat, att kostnaderna för ensamkommande barns boende hade överskattas och att alla ersättningar för ensamkommande barns boende inte hade hunnit utbetalas innan bokslutet. Kostnaderna för boende fördubblades Utgifterna på anslaget påverkas framför allt av antalet inskrivna och kostnaden per inskriven i mottagande. I vissa fall påverkas kostnaden av antalet inskrivna. Det gäller t.ex. boendet då ökad efterfrågan på boende har medfört en ökad styckkostnad. Anslaget dimensionerades i budgetpropositionen för 43 000 inskrivna i genomsnitt, vilket var i närheten av det prognostiserade utfallet . Resultatet blev 62 000 inskrivna, vilket var 18 fler. Utvecklingen var en konsekvens av att antalet nya asylsökande kraftigt översteg antalet personer som lämnade mottagandet och att vistelsetiderna ökade generellt. För en redogörelse av varför antalet inskrivna i mottagandet ökade, se tidigare avsnitt. Kostnaden i mottagandet uppgick till . Det motsvarar i stort sett nivån 2013 men innebär en ökning med jämfört med antaganden som låg till grund för budgetpropositionen . Andelen ensamkommande barn av antalet inskrivna samt andelen inskrivna som väljer att P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 bo i anläggningsboende har stor inverkan på kostnaden . Vidare har det stor betydelse vilken typ av boende som ordnas. För fördelning av inskrivna utifrån typ av boende 2010 till 2014, se diagram 2.16. har ensamkommande barns boende varit den enskilt största utgiftsposten, ca en tredjedel av anslaget. var det boendet för övriga asylsökande som kostade mest (se diagram 2.17). Jämfört med 2013 var utgifterna för boendet för asylsökande dubbelt så höga. Andelen asylsökande som valde att bo i anläggningsboende var i stort sett oförändrad, i genomsnitt 2014 jämfört 2013. Givet den kraftiga ökningen av antalet asylsökande innebar det sammantaget att boendekostnaden för asylsökande, exklusive ensamkommande barn, ökade . Diagram 2.17 Fördelning av utgifter på anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader En stor uppgift för var anskaffande av boendeplatser. anskaffade ca 16 000 nya platser i anläggningsboende. Majoriteten av dessa, (ca 12 300 platser), var upphandlade tillfälliga boendeplatser. De tillfälliga platserna kostar väsentligt mer än de lägenhetsplatser som hyr. ambition var att öka antalet lägenhetsplatser och boendeplatser i egen regi med 7 100 platser . Resultatet blev drygt 3 600 platser. Orsaken till att myndigheten inte lyckats anskaffa fler platser var bl.a. den generella bostadsbristen i . ökade antalet boendeplatser genom förtätning i befintliga boenden. Detta gjordes för att möta den P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 ökade efterfrågan på platser. Åtgärden bidrog till att dämpa kostnadsökningen. Utgiften för ensamkommande barns boende ökade med eller i förhållande till 2013, uteslutande till följd av att antalet inskrivna ensamkomma barn ökade. Det var i sin tur en effekt av en ökning av antalet asylsökande och längre handläggningstider för denna kategori (se vidare under avsnitt Vistelsetiden för ensamkommande barn som ansökt om asyl ökade). Kostnaden för ensamkommande barns boende är väsentligt mycket högre än för övriga inskrivna i mottagande. Den högre kostnadsnivån förklaras till stor del av att boendet också innefattar omsorg och omvårdnad eftersom barnet inte har någon vårdnadshavare i landet. Kostnader för boendet innefattar också personalkostnader. 2014 minskade dygnskostnaden dock något. har utvidgad möjlighet att anvisa asylsökande ensamkommande barn till kommuner utan överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn. Förändringen har medfört att nästan alla kommuner har tecknat överenskommelser om mottagande och att betydligt fler överenskommelser om platser har tecknats. I samband med den nya ordningen infördes också en ny schablonersättning till kommuner. Dessa kostnader ersattes tidigare med faktiska kostnader. Införandet av den nya schablonersättningen innebar en kostnadsminskning med och barn. Anledningen till att kostnaden i mottagandet inte steg ännu mer var både en följd av att kostnaden för ensamkommande minskade och att ensamkommande barn utgjorde en lägre andel av det totala antalet inskrivna. Anslag 1:3 Migrationspolitiska åtgärder Utgifterna på anslaget består till av ersättningar till kommuner för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som inom ramen för vidarebosättning överförs till . hade i uppdrag att överföra 1 900 kvotflyktingar. överfördes sammanlagt 1 908 personer. får besluta om bidrag för kostnader för resa till till vissa anhöriga till en flykting i mån av medel för ändamålet. Antalet ansökningar om bidrag för kostnader för anhörigas resor till har successivt ökat från 4 617 personer 2012 och 7 646 personer 2013 till 11 341 personer 2014. Ökningen beror på att allt fler asylsökande beviljas flyktingstatus, dvs. uppehållstillstånd som konventionsflyktingar, vilket påverkar antalet beviljade resebidrag.