prop · H203130 · 2015-05-25 00:00:00 — Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringens skrivelse 2014/15:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar , utvärdering av AP-fondernas verksamhet och AP-fondernas arbete med hållbarhetsfrågor. Skrivelsen överlämnas till riks- dagen . uppgick det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) till efter kostnader, vilket motsvarar en avkastning på . Detta var det bästa resul- tatet i absoluta termer och det fjärde bästa resultatet i procent sedan starten . En hög andel aktier i portföljerna i kombination med en stark utveckling på aktie- och obligationsmarknaden samt värdeökningar från valutaexponering förklarar merparten av resultatet. Det förvaltade kapitalet i buffertfonderna uppgick till vid slut. Buffertfondernas avkastning har uppvisat stora variationer över åren i takt med utvecklingen på de finansiella marknaderna. Fondernas avkast- ning sedan starten uppgår till . Det överstiger mer än väl inkomstindex som ökat . Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. Buffertfonderna har därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomstpensionssyste- met, vilket var avsikten när det nuvarande AP-fondssystemet infördes . 2014/15:130 Buffertfondernas redovisade avkastning jämfört med inkomstindex och totalt fondkapital (procent och miljarder kronor) Inkomstindex (%)1 Avkastning (%)2 -1,9 Avkastning (mdkr) Totalt fondkapital (mdkr) Not 1: Inkomstindex visar genomsnittsinkomstens utveckling och ligger till grund för uppräkning av skulden i inkomstpensionssystemet. Not 2: Avkastning per fond viktat med genomsnittligt kapital , geometriskt genomsnitt 2001- 2014. Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat, dvs. utbetalningar till dagens pensionärer finansieras löpande av inbetalda pensionsavgifter från yrkesaktiva. När pensionsutbetalningarna är större än inbetalning- arna, tas medel från buffertkapitalet och vid överskott förs medlen till buffertkapitalet. var det underskott i pensionsbetalningarna och därför överfördes sammanlagt från Första– till inkomstpensionssystemet. Vid slut utgjor- des tillgångarna i inkomstpensionssystemet av avgiftstill- gångar och buffertkapital. Buffertfonderna utgör således en begränsad del av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, men har ändå potential att påverka systemet i tider av kraftiga upp- eller nedgångar. Första–Fjärde AP-fondernas avkastning överstiger i stort sett fondernas interna mål oavsett period. Det förklaras delvis av den övergripande tillgångsallokeringen med en fortsatt hög andel aktier. Första–Fjärde AP- fonderna fortsätter att fokusera på de långsiktiga strategiska besluten, vilket regeringen ser positivt på. Regeringen ser även positivt på Första– Fjärde AP-fonderna har fortsatt att utveckla sina respektive förvalt- ningsmodeller i olika riktningar, vilket har lett till utökad diversifiering. Detta bedöms leda till en bättre riskspridning i förvaltningen av buffert- kapitalet. har i uppdrag att investera fondmedlen på riskkapital- marknaden i och övriga . Fonden är stängd, dvs. utan betalningsflöden gentemot pensionssystemet. uppgick fondens avkastning till , vilket översteg inkomstindex men var lägre än det mål som fondens styrelse fastställt i form av ett index för noterade aktier. Det strategiskifte som fonden genomfört (ökade investeringar i mogna bolag) är för tidigt att utvärdera, men regeringen ser positivt på det konsekventa genomförandet av denna strategi. De totala förvaltningskostnaderna för buffertfonderna (Första‒Fjärde och ) uppgick till , vilket var mer än föregående år. Som andel av det totala buffertkapitalet uppgick förvaltningskostnaderna till , vilket är högre än föregående år. Sjunde AP-fonden har sin roll inom premiepensionssystemet. avkastade förvalsalternativ (AP7 Såfa) , vilket var ungefär dubbelt så mycket som den genomsnittliga avkastningen för Skr. 2014/15:130 privata fonder i premiepensionssystemet (15,). Regeringen anser att hållbarhet är en viktig aspekt inom AP-fondernas verksamhet och att hållbarhetsaspekter integreras är viktigt för att uppnå långsiktigt hög avkastning och god riskhantering. Det är även viktigt för allmänhetens förtroende för AP-fonderna och för pensionssystemet som helhet. På samma sätt som när det gäller förvaltningsstrategier har AP- fondernas valt olika strategier för att integrera hållbart i sina förvalt- ningsprocesser. Det är av stor vikt att AP-fonderna är fortsatt transparenta när det gäller den klimatpåverkan som dess investeringar finansierar samt att arbetet för att utveckla jämförbarheten i denna redovisning fortsätter. Pensionsgruppen enades om vissa förändringar i pensionssystemet. De delar i överenskommelsen som berör AP-fonderna handlar bl.a. om förändring av Första–Fjärde och Sjätte struktur och placeringsregler samt förändringar som syftar till en mer kostnadseffektiv förvaltning. Regeringen förutsätter att AP-fonderna fullföljer sitt nuvarande uppdrag att förvalta kapitalet till största möjliga nytta för dagens och framtidens pensionärer till dess att det nya regelverket träder i kraft. AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet............................. Första–Fjärde samt Sjätte Sjunde AP-fondens roll ................................... Utvecklingen på finansmarknaderna............................................... 3.1Utvecklingen på aktie- och obligationsmarknaderna Obligationsmarknaden –2014................................... 3.3Avkastningen på aktie- och obligationsmarknaderna 2001–2014........................................................................ 4 AP-fondernas redovisade verksamhet............................................. Första AP-fondens redovisade resultat............................. Andra AP-fondens redovisade resultat............................. Tredje AP-fondens redovisade resultat ............................ Fjärde AP-fondens redovisade resultat............................. Sjätte redovisade resultat.............................. 4.6Första–Fjärde och Sjätte kostnader Sjunde AP-fondens redovisade resultat............................ Utvärdering av AP-fondernas verksamhet ...................................... Buffertfonderna i inkomstpensionssystemet .................... 5.2Utvärdering av Första‒Fjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning ............... 6 Hållbarhet och övriga förvaltningsfrågor........................................ Hållbarhet, ägarstyrning och ersättningar......................... Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna........ verksamhet i sammandrag................................................ Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden ............... Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............. Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............ Utdrag ur årsredovisning för ............ Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden ........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2014/15:130 1 Det allmänna statliga ålderspensionssystemet reformerades som ett resultat av en bred partiuppgörelse mellan Socialdemo- kraterna och de fyra borgliga partierna. Det förmånsbestämda pensions- systemet – som omfattade ATP och folkpension – ersattes då av ett avgiftsbestämt system – som omfattar inkomstpension, garantipension och premiepension (se vidare avsnitt 2.1). Inom ramen för det avgifts- bestämda pensionssystemet verkar de allmänna pensionsfonderna (Första, Andra, Tredje, Fjärde, Sjätte och Sjunde AP-fonderna) som statliga myndigheter. Samtliga fonder utom regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Sjätte fondens verksamhet startade och regleras i lagen (2000:193) om (med ikraftträdande ). Enligt lag ska AP-fonderna överlämna en årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen. ska dessutom lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen ska sedan ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Regeringens analys och slutsatser, tillsammans med AP-fondernas årsredovisningar, ska överlämnas till året efter räkenskapsåret. I denna skrivelse utvärderas AP-fondernas verksamhet . Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fondernas roll i det allmänna pensionssystemet. Avsnitt 3 sammanfattar utvecklingen på de finansiella marknaderna . Avsnitt 4 sammanställer AP- fondernas resultat och kostnader baserat på AP-fondernas årsredovis- ningar. Avsnitt 5 redovisar regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning. Inledningsvis i kapitlet analyseras buffertfondernas samlade bidrag till inkomstpensionssystemet , dvs. som de ingått i systemet med nuvarande regler. Därefter utvärderas styrelsernas strategiska förvaltning i ett långsiktigt perspektiv, bl.a. med utgångspunkt i mål och inkomstindex. Här används långa utvärderingsperioder, främst . Resultatet av AP-fondernas aktiva förvaltning utvärderas däremot över kortare tidshorisonter. Sjätte fondens långsiktiga avkastning baseras på fondens olika delportföljer och sedan fondens start . Sjunde AP-fonden utvärderas i förhållande till de privata alternativen i premiepensionssystemet. Avsnitt 6 behandlar hållbarhetsfrågor avseende miljö, etik, ersättningar m.m. Avsnittet tar även upp Sjunde AP‒fondens finansiella och de viktigaste iakttagelserna från revisorernas granskning av intern styrning i samtliga AP-fonder. I bilaga 1 återfinns Regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna. I bilaga 2 återfinns Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagorna 3–8. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats1. har extern expertis anlitats i arbetet med den årliga utvärderingen av AP-fondernas verksam- het. bistår utvärderingen och har 1 , , , , och . därtill gjort en särskild studie av AP-fondernas arbete i frågor om Skr. 2014/15:130 hållbarhet (bilaga 9). Den årliga revisionen har utförts av revisorer från Pensionsgruppens överenskommelse om vissa förändringar i pensionsöverenskommelsen Pensionsgruppen enades om vissa förändringar i pensionsöverenskommelsen. Pensionsgruppens syn är att pensionssyste- met i grunden fungerar väl, men att förändringar i omvärlden och erfarenheter från av AP-fondssystemet ger skäl till att se över ett antal delar av systemet. Översynen innebär bl.a. att förslag tas fram avseende förändring av AP-fondernas struktur och placerings- regler, en jämnare utveckling av inkomstpensionerna, ett längre arbetsliv och förändring av premiepensionssystemet. Överenskommelsen är av övergripande karaktär och har varierande detaljeringsgrad för de olika delarna. Regeringen förutsätter att AP-fonderna fullföljer sitt uppdrag att förvalta kapitalet till största möjliga nytta för dagens och framtidens pensionärer intill dess det nya regelverket är på plats. I fråga om premiepensionen framhölls i den nya överenskommelsen att det finns svagheter i premiepensionssystemet relaterade till bristande finansiell kunskap hos sparare, höga kostnader och stor framtida spridning i utfall av premiepensionssparande. Det behöver därför vidtas åtgärder för att förändra premiepensionssystemet. De alternativ som tidigare presenterats i premiepensionsöversynen bör fortsätta beredas inom . Ett av underlagen i frågan utgörs av rapporten för premiepensionen (Ds 2013:35) som presenterades av Finans- departementet . 2 AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet Det svenska pensionssystemet kan sägas bestå av tre delar. och grundläggande delen utgörs av det allmänna pensionssystemet, vilket omfattar samtliga medborgare i . Den andra delen utgörs av tjänstepension, vilken bygger på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare (ofta i form av kollektivavtal). Den tredje delen utgörs av privat pensionssparande och är helt frivillig. lar endast tillgångar och betalningsflöden inom det allmänna pensions- Det är inom detta system som AP-fonderna ingår. Vårt nuvarande allmänna pensionssystem har sin bakgrund i den pensionsreform som genomfördes . pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en automatik så att pensionerna anpassas till den ekonomiska Den avgiftsbaserade inkomst- och premiepensionen ersatte tidigare förmånsbestämda ATP och folkpension. För dem som tjänat in pension tidigare inrättades övergångsregler (s.k. tilläggspension) och för den som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension. 2014/15:130 pension är ett grundskydd som finansieras från statsbudgeten. Pensions- reformen var ett resultat av en bred partiuppgörelse mellan Socialdemo- kraterna och de fyra borgliga partierna.2 Figur 2.1 Det allmänna ålderspensionssystemet Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat, vilket innebär att inbetalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital. Buffertkapitalet har även som uppgift att bidra till stabiliteten i pensions- systemets och till dess långsiktiga finansiering. Avgiften till det allmänna pensionssystemet är fast och uppgår till av pensionsgrundande inkomster. Pensionsrätten för inkomstpension utgör och premiepensionen . Pensionsrätter beräknas för varje individ utifrån pensionsgrundande inkomster. Dessa ackumuleras successivt under hela livet till den s.k. pensionsbehållningen. Storleken på pensionen beror på pensionsbehåll- ningen och från vilken ålder individen väljer att ta ut sin pension. Pensionen påverkas även av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. Både på kort sikt och på lång sikt är sysselsättningens utveckling en viktig faktor. Även demografiska faktorer har stor betydelse på lång sikt. Utvecklingen på kapital- marknaderna och AP-fondernas resultat påverkar värdeutveckling i buffertfonderna, vilket också har betydelse för inkomstpensionen. 2 Sedan Decemberöverenskommelsen från medverkar även i pensionsgruppens arbete. Första–Fjärde samt Sjätte roll Det är Första‒Fjärde samt Sjätte som förvaltar buffert- kapitalet. De kan därför sägas vara buffertfonder. När det nuvarande pensionssystemet infördes , fördelades till vardera av Första–. De fyra fonderna gavs ett gemensamt regelverk i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i vilken även regler avseende Sjunde AP-fonden ingår. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensions-systemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god risksprid- ning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. Var och en av AP-fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Regeringen utser styrelserna i fonderna och utvärderar förvaltningen . är också en del av buffertfondssystemet men regleras i en egen lag, lagen (2000:193) om . Fonden är stängd, vilket innebär att den inte har betalningsflöden gentemot pensions- systemet. Fondens uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden. Sjätte fonden har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen, vilken inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med pensionsreformen. ingick dock inte i pensionsöverenskommelsen, vilket inneburit att fonden har arbetat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidigare gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen (2000:193) om . Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Pensionsutbetalningarna från inkomstpensionssystemet finansieras löpande av inbetalda pensionsavgifter från de yrkesaktiva. Är pensionsut- betalningarna mindre än inbetalningarna sparas överskottet i Första– Fjärde AP-fonderna. Är det underskott i betalningarna tas medel i stället från kapitalet i Första–Fjärde AP-fonderna. är som nämnts också en buffertfond i inkomstpensionssystemet, men då den är stängd har den inga betalningsflöden gentemot pensionssystemet. I figur 2.2 framgår nettoflödet mellan pensionssystemet och AP-fonderna (Första–). Nettoflödet utgör skillnaden mellan avgifts- inkomster, pensionsavgifter och administrationsavgifter. Nettoflödet mellan pensionssystemet och AP-fonderna -5,8 -16,4 -16,0 -17,0 -21,3 -28,3 -21,4 -30,5 -37,9 -43,2 -47,7 Källa: , . med det nya pensionssystemet (2001‒2008) var inbetalningarna till pensionssystemet större än utbetalningarna. Netto- flödet var således positivt dessa år och tillfördes AP-fonderna sammanlagt . vände betalnings- strömmarna. Under åren 2009‒2014 lyftes sammanlagt från AP-fonden för att finansiera pensionsutbetalningar. För hela perioden 2001‒2014 uppgick således nettoutflödet från AP-fonderna till . Underskotten beror på att den stora 40-talistgenerationen har börjat ta ut pension. Enligt prognoser kommer Första–Fjärde AP-fonderna fortsätta att bidra till finansieringen av inkomstpensionerna över överskådlig framtid. Åren 2015‒2019 beräknas underskotten sammanlagt uppgå till . Inkomstpen- sionssystemet utgör i princip ett i lag fastställt avtal mellan generationer eftersom systemet i huvudsak innebär att de yrkesverksamma finansierar nuvarande pensionsutbetalningar. Rollen som långsiktig finansiär Buffertfonderna har även en roll i att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering och stabilitet. Om buffert- fonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutveck- lingen i , så bidrar fonderna positivt till pensionssystemets lång- siktiga finansiering. Därmed skapas möjligheter för framtida generatio- ner att erhålla en bättre pension som risken minskar för att den s.k. automatiska balanseringen i inkomstpensionssystemet aktiveras. Det är också tänkt att buffertfondernas tillgångar i viss utsträckning ska förändras kontracykliskt mot avgiftstillgången och därmed verka stabiliserande. Buffertfondernas kapital och avkastning efter kostnader 0 -200 -27 -85 Total avkastning efter kostnader Källa: bilaga 9 (grunddata från AP-fonderna) I figur 2.3 framgår hur kapitalet i buffetfonderna (Första–Fjärde AP-fonderna och Sjätte ) och den totala avkastningen efter kostnader utvecklats . Vid slut uppgick kapitalet i buffertfonderna till , vilket var mer än dubbelt så mycket som vid slutet av 2001. Den totala avkastningen efter kostnader har uppgått till under perioden 2001‒2014. Detta motsvarar en genomsnittlig avkastning på , vilket kan jämföras med att inkomstindex ökade . Uppgifterna ovan baseras på underlag (se bilaga 9). I förhållande till inkomstpensionssystemets samlade tillgångar utgör dock buffertfondernas tillgångar en förhållandevis begränsad andel (vid utgången av 2014). Buffertfondernas utveckling har ändå potential att påverka systemet i tider av kraftiga upp- eller nedgångar (se nästa avsnitt). 2.1.2 Inkomstpensionssystemets finansiella ställning Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av fastställs det s.k. balanstalet som mäter systemets Balanstalet beräknas genom att dividera systemets tillgångar (avgiftstillgången och buffertkapitalet) med pensionsskulden. Om balanstalet understiger 1,0000, dvs. överstiger tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. innebär att pensionsskulden räknas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställning stärks. 1,0000 blir balanseringseffekten positiv. Pensionsrätterna räknas då upp i snabbare takt tills systemet är i balans. När systemet är i balans räknas värdet på pensionsrätterna (pensionsskulden) upp med inkomstindex, pensionsrätterna följer då den genomsnittliga löneutvecklingen i Till en början beräknades balanstalet på samma sätt som pensionssystemets finansiella ställning, dvs. 2014/15:130 dividerades med pensionsskulden. är buffertkapitalet i beräkningarna av balanstalet utbytt mot medelvärdet av de senaste tre årens buffertfondskapital. På så sätt slår inte ett enskilt års förändringar i buffertkapitalet igenom på balanstalet lika mycket. Tabell 2.1: Inkomstpensionssystemet tillgångar och skulder (mdkr) 2Balanstal enligt tidigare definition (till och med ), enbart beräknat på buffertfondernas marknadsvärde respektive år. Källa: årsredovisning , s 109. Vid slut uppgick tillgångarna i inkomstpensionssystemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . De buffertfonds- tillgångar som räknas in i balanstalet uppgick dock till , eftersom ett treårigt medelvärde används i beräkningarna. Skul- den i inkomstpensionssystemet, dvs. värdet av alla individers pensions- rätter, uppgick till . Balanstalet verkar med fördröjning. Balanstalet som baseras tillgångar och skulder avser 2016 och beräknas till 1,0375. Balanstalen är fastställda till 1,0040 respektive 0,9837. Som tidigare nämnts påverkas inkomstpensionssyste- mets resultat (balanstalet) av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffertfondernas värdeutveckling har också betydelse vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har demografiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. I figur 2.4 illustreras utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomst- pensionssystemet. Avgiftstillgången utgör merparten av tillgångarna i systemet (86,vid slut). Längst ner i diagrammet fram- går att buffertfondernas andel av tillgångarna i systemet har ökat , för att uppgå till vid slut. Utveckling av tillgångar och skulder i inkomstpensions- Källa: bilaga 9 (grunddata från och ) Premiepensionssystemet innebär att var och en själv kan välja hur inkomsten ska placeras. finns det drygt 800 fonder att välja mellan. Tillgångarna i systemet är fullt fonderade, vilket innebär att upp- och nedgångar i fondandelarnas värden fullt ut påverkar pensionssparar- nas behållningar i systemet. Premiepension kan antingen tas ut som traditionell försäkring eller som fondförsäkring. Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp. Den försäkrades fondan- delar säljs och tar över investeringsansvaret och den finansiella risken. Fondförsäkring innebär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria premiepensionsfonderna. I fondförsäkringen räknas pensionsutbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från fondandelarnas värde . Följande år säljs det antal fondan- delar som krävs för att finansiera den beräknade premiepensionen. Ökar fondandelarna i värde, säljs färre andelar och minskar fondandelarnas värde säljs fler andelar. Sjunde AP-fonden har som uppgift att förvalta premiepensionen åt de individer som inte själva valt förvaltare för sin premiepension. Medel placeras då i systemets förvalsalternativ, AP7 Såfa (Statens årskullsför- valtningsalternativ där risken förändras med spararnas ålder). Det är även möjligt att välja någon av de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar.