prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — Det finns således starka skäl för att komplettera bestämmelserna i på så sätt att det införs ett undantag från straffansvaret för otillåten miljöverksamhet i de fall en bostadsbyggnad utsätts för omgivningsbuller i strid med ett bullervillkor som angetts i ett sådant tillstånd eller beslut som avses i 29 kap. 4 § första stycket 2 . Undantaget bör gälla om byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt PBL och det i planbeskrivningen eller i bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret från verksamheten inte överskrider dessa värden. I promemorian och lagrådsremissen föreslogs en övergångsbestämmelse som innebar att bestämmelsen om undantag från straffansvar endast skulle tillämpas när det gäller ärenden om detaljplaner och bygglov som har påbörjats eller . Om planbeskrivningen eller bygglovet för ärenden som påbörjats tidigare innehåller beräknade bullervärden, skulle det följa av en sådan övergångsbestämmelse att något undantag från straffansvar inte gäller i de fall där omgivningsbullret inte överskrider angivna värden, trots att handlingen inte skulle ha varit straffbar om samma värde hade fastställts i ett ärende som inletts eller . Enligt Lagrådet kan det ifrågasättas om en sådan ordning är förenlig med 5 § andra stycket promulgationslag och artikel 7 i . Frågan bör enligt Lagrådet övervägas under den fortsatta beredningen och hänsyn bör då tas till det förhållandet att man inte heller i de regler som gäller från har preciserat hur bullervärdena ska beräknas och anges. Skälen för den i promemorian och lagrådsremissen föreslagna ordningen är att det i förhållande till vad som gäller för sådana ärenden om detaljplaner eller bygglov, som har påbörjats före , har införts utökade krav på kommunen att bedöma risken för människors hälsa vid planläggning och bygglovsprövning av bostadsbyggnader (2 kap. 6 a § PBL, prop. 2013/14:128 s. 44) och att införandet av dessa krav har bedömts nödvändigt för att bullerberäkningarna enligt PBL ska kunna ges en sådan rättsverkan att de som huvudregel utesluter ingripanden med stöd av (jfr 26 kap. 9 a §). De utökade kraven på riskbedömningar innebär att bullerberäkningarna i de senare påbörjade ärendena om planer och lov enligt PBL i större utsträckning än tidigare motsvarar de högt ställda kraven på sådana bedömningar som följer av . Vidare har det inte ansetts rimligt att låta dessa utökade krav gälla även för ärenden om planer och lov som har påbörjats före införandet av kraven. Bullerberäkningar i sådana tidigare påbörjade ärenden är alltså normalt gjorda utifrån lägre ställda krav på bedömningar av risken för människors hälsa än vad som krävs enligt . Om bullerberäkningarna i sådana äldre ärenden har gjorts utan hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa, är det således inte rimligt att beräkningarna ges sådan rättsverkan att de utesluter ingripanden med stöd av . Artikel 7 i innehåller ett krav på att bestraffning måste ha ett sådant stöd i lag att straffet är förutsebart när gärningen utförs. Att tillämpningsområdet för den aktuella undantagsbestämmelsen inte framgår direkt av lagtexten utan av en övergångsbestämmelse gör bestämmelsen otydlig. För att bestämmelsen ska ges ett mer förutsebart innehåll anser regeringen att det direkt i bestämmelsen om undantag från straffansvar även bör anges att de bullerberäkningar som avses i bestämmelsen ska ha gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa. En sådan lösning bidrar också till att likartade hand- 2014/15:122 lingar behandlas lika i straffbarhetshänseende oberoende av när bullervärdet fastställts. Med en sådan preciserad undantagsbestämmelse blir den i lagrådsremissen föreslagna övergångsbestämmelsen obehövlig. Några av de remissinstanser som har yttrat sig avstyrker det remitterade förslaget då de anser att det försvårar eller omöjliggör rimliga åtgärder för boendes hälsa och välbefinnande, bl.a. , , CAMM och SP. Regeringen vill med anledning av dessa invändningar understryka att de nya bestämmelserna i syftar till att säkerställa att nya bostäder ska lokaliseras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. Det är enligt regeringens uppfattning därför rimligt att verksamhetsutövare inte ska riskera påföljder då nya bostäder leder till att bullervillkor i tillstånd eller beslut överskrids, trots att omgivningsbullret från verksamheten inte överskrider de beräknade värden som angetts i planbeskrivningen eller i bygglovet. Förslaget innebär att bestämmelsen i stort sett är tillämplig i samma situation som den tillsynsbestämmelse som har förts in i 26 kap. 9 a § , dvs. när en bostadsbyggnad ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt PBL och det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden. Det nu aktuella förslaget om undantag från straffansvar kompletterar nämnda tillsynsbestämmelse i syfte att trygga verksamhetsutövarens rättssäkerhet i de fall där nya bostäder uppförs i anslutning till en befintlig verksamhet. Bestämmelsen finns i 29 kap. 4 § första stycket 2 . 6Färdigställandeskydd för åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov Regeringens förslag: Det ska inte krävas ett färdigställandeskydd för sådana åtgärder som har undantagits från kravet på bygglov, dvs. i fråga om att uppföra, ändra eller bygga till komplementbostadshus eller en komplementbyggnad som avses i 9 kap. 4 a § , att göra en tillbyggnad på ett en- eller tvåbostadshus eller att bygga takkupor på ett sådant hus eller att i ett enbostadshus inreda ytterligare en bostad. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över för- slaget är positiva eller har inget att invända mot det, bl.a. , , , samt de kommuner och länsstyrelser som har yttrat sig över förslaget. anser att de avsedda åtgärderna typiskt sett är av relativt begränsad omfattning, och att det skyddssyfte som motiverar kravet på färdigställandeskydd inte gör sig gällande med samma styrka i dessa situationer som vid mer omfattande arbeten. Det finns inga bärande skäl för att behålla kravet på färdigställandeskydd för dessa åtgärder och det är angeläget att förslaget genomförs. Svensk Försäkring framhåller såsom en allmän utgångspunkt att för- enklade krav i byggprocessen inte får medföra att kvaliteten på byggande Svensk Försäkring ser en fara i att de aktuella husen kommer att uppföras utan de kontrollåtgärder som annars tillämpas. sig leda till fler skador. Det bör beaktas att i den mån ett sådant hus utrustas med våtrum och kök så kommer kostnaden sannolikt att Det är inte självklart att ett försäkrings- bolag har intresse av att försäkra en sådan byggnad. Vad gäller kravet på färdigställandeskydd menar att detta främst är en Huruvida man ska lägga ansvar på färdigställande av fastigheter i halvmiljonklassen på den enskilde är en politisk anser att det är rimligt att regelverken harmoniseras på så sätt att lydelserna i (2010:900), förkortad PBL, och lagen (2014:227) om färdigställandeskydd inte är Bolaget vill dock betona att även vissa mindre icke bygglovspliktiga åtgärder kan vara relativt kostsamma. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Promemorian behandlar frågan att det i vissa fall krävs ett färdig- ställandeskydd för sådana åtgärder som enligt PBL kan genomföras utan bygglov, trots att inte har något ansvar för att kontrollera om byggherren har skaffat ett sådant skydd. Bakgrunden är i huvudsak följande. Enligt lagen om färdigställandeskydd ska det finnas ett s.k. färdig- ställandeskydd om en näringsidkare har åtagit sig att för en konsuments räkning utföra arbeten som avser ett en- eller tvåbostadshus, dvs. Avsikten med färdigställandeskyddet är att konsumenten ska ha en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad som har avtalats mellan konsumenten och näringsidkaren. Garantin ska träda in när näringsidkaren har försatts i konkurs eller kommit på obestånd (jfr prop. 2003/04:45 s. 87). är således ett skydd mot sådana merkostnader som kan uppstå för en enskild konsument när en näringsidkare inte fullföljer sitt åtagande att uppföra eller bygga om ett småhus åt konsumenten (prop. s. 29). Det är byggherren, dvs. konsumenten, som ska se till att det finns ett färdigställandeskydd, om det krävs ett sådant enligt lagen. Färdigställandeskyddet består av en försäkring eller en bankgaranti. Skyddet ska omfatta skälig ersättning för extra kostnader för att slutföra arbetena, kostnader för att avhjälpa fel som en besiktningsman har anmärkt på vid en slutbesiktning, och kostnader för att avhjälpa skador på byggnaden som sammanhänger med de fel som uppmärksammats vid Ett färdigställandeskydd ska finnas dels vid nybyggnad, dels vid till- byggnad eller vid en åtgärd som är anmälningspliktig enligt föreskrifter meddelade med stöd av PBL (2 § lagen om färdigställandeskydd). tillbyggnad eller anmälningspliktiga åtgärder krävs dock endast färdig- ställandeskyddet om det finns behov av ett sådant skydd. 2014/15:122 ställandeskydd behövs emellertid aldrig, om åtgärden enligt 9 kap. 4 § PBL inte kräver bygglov. Med detta avses bland annat s.k. friggebodar och vissa andra åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov i anslutning till ett en- eller tvåbostadshus, t.ex. vissa murar, plank och Det är som prövar behovet av ett färdigställande- skydd när ett småhus byggs till eller är föremål för en åtgärd som är Om ett småhus inte ska användas för permanent bruk, får nämnden besluta att något färdigställandeskydd inte behövs. behovsprövningen ska särskilt ta hänsyn till de beräknade kostnaderna för näringsidkarens åtaganden och kostnaderna Kostnaden för färdigställandeskyddet bör vara rimlig i förhållande till de ekonomiska risker som konsumenten Om riskerna är små, t.ex. därför att näringsidkarens åtagande är av enklare och mera begränsad natur, bör alltså nämnden inte besluta om att det ska finnas ett färdigställandeskydd (prop. 2003/04:45 s. 158). i det enskilda fallet finns anledning att tro att kostnaderna kommer att överstiga av den totala kostnaden för åtgärden, torde det sällan finnas anledning för att besluta om att det ska finnas ett skydd. Ju högre kostnaden för åtgärden är, desto mer angeläget är det emellertid, typiskt sett, att det finns ett gott skydd. för åtgärden totalt sett kan antas bli mera betydande, torde därför regelmässigt ha anledning att besluta om att det ska finnas ett skydd. I vart fall bör det normalt inte förekomma att åtgärder som kan beräknas kosta mer än tio basbelopp genomförs utan att det finns någon försäkring (samma prop. s. 151 – uttalandena avser den dåvarande byggfelsförsäkringen, men uttalandena är enligt propositionen till stor del även relevanta vid prövningen av om det behövs ett färdig- För nybyggnad krävs vanligtvis bygglov. emellertid möjligt att utan krav på bygglov, i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus, uppföra eller bygga till en byggnad som avses utgöra antingen en särskild bostad, ett s.k. komplementbostadshus, eller en I det följande används komplementbostadshus som En sådan byggnad får bl.a. inte ha en större byggnadsarea än och en taknockshöjd som överstiger 4 meter (9 kap. 4 a § PBL). Lagändringen medförde även att det blev möjligt att göra en tillbyggnad, som får omfatta högst , på ett en- eller tvåbostadshus utan krav på bygglov (9 kap. 4 b § PBL). Inte heller krävs det bygglov för att i ett enbostadshus inreda ytterligare en bostad (9 kap. 4 c § PBL). Vissa begränsningar gäller i fråga om särskilt värdefulla kulturmiljöer och i anslutning till vissa flygplatser och övnings- eller skjutfält som är av riksintresse för totalförsvaret (9 kap. 4 d § PBL). Lagändringarna bygger på förslag från regeringen i propo- sitionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14: 127). Även om nämnda åtgärder inte kräver bygglov ska de anmälas till (6 kap. 5 § plan- och byggförord- ningen [2011:338]). Eftersom åtgärderna kräver en anmälan enligt PBL, men inte omfattas av 9 kap. 4 §, krävs således ett färdigställandeskydd enligt 2 § lagen om färdigställandeskydd, åtminstone i de fall där det finns behov av ett sådant skydd. Innan byggnadsarbetet får påbörjas ska ge start- Prop. 2014/15:122 besked (10 kap. 3 § PBL). Genom startbeskedet godkänner byggnads- nämnden att arbetet får påbörjas. ska då bl.a. pröva om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt lagen m.m., att det finns ett färdigställandeskydd i de fall som det krävs ett sådant skydd och att det finns ett skyddsrumsbesked enligt lagen (2006:545) om skyddsrum, m.m. (10 kap. 23 § PBL). I fråga om de åtgärder som kan genomföras utan bygglov ska bedömning emellertid endast omfatta om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sammanfattningsvis innebär detta dels att enligt PBL inte ska pröva frågan om det finns ett färdigställandeskydd när det är fråga om vissa åtgärder som har undantagits från kravet på bygglov, dels att ett sådant skydd ändå krävs enligt lagen om färdigställandeskydd eftersom åtgärderna kräver en anmälan och inte heller är en åtgärd som omfattas av 9 kap. 4 § PBL. Att i dessa fall inte ska kontrollera att det finns ett färdigställandeskydd är med andra ord inte detsamma som att sådant skydd över huvud taget inte behöver finnas för dessa åtgärder. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att lagen om färdigställandeskydd bör ändras. Kravet på färdigställandeskydd bör tas bort för de åtgärder som har undantagits från kravet på bygglov Enligt promemorian är det rimligt att har till uppgift att kontrollera att ett färdigställandeskydd finns innan startbesked ges, förutsatt att det kan anses vara önskvärt att det i vissa fall ska finnas ett färdigställandeskydd när det gäller komplementbostadshus, tillbyggnader och ytterligare bostäder som vanligtvis kan uppföras respektive inredas utan krav på bygglov. Om inte har denna uppgift, finns det enligt promemorian en risk för att kravet på färdigställandeskyddet urvattnas och det finns även en risk för att enskilda, som kanske inte känner till kravet, omedvetet bryter mot lagen. Promemorian framhåller även att kravet endast gäller i de fall där skyddet behövs och att det således är lämpligt att medverkar i bedömningen av om det finns behov av ett sådant skydd. Regeringen anser att den nuvarande ordningen är mindre lämplig och att en lagändring är nödvändig. Valet står huvudsakligen mellan två olika alternativ. I det första alternativet ändras PBL på så sätt att även ska se till att det finns ett färdigställandeskydd, i de fall ett sådant skydd behövs, i samband med bedömning av huruvida startbesked ska ges eller inte (jfr 10 kap. 23 § PBL). I det andra alternativet ändras lagen om färdigställandeskydd så att det klart framgår att något skydd aldrig ska behövas när det gäller de lovfria åtgärder som det nu är fråga om, lämpligen genom en ändring i 2 § lagen om färdigställandeskydd. Följaktligen blir frågan i vilken lag en ändring bör göras i första hand en fråga om huruvida det anses vara önskvärt att kravet på färdigställandeskydd ska gälla i dessa fall. Kravet på färdigställandeskydd bygger på tanken att konsumenten ska ha en betryggande garanti för att ett hus uppförs och färdigställs i enlighet med vad som har avtalats mellan konsumenten och näringsidkaren. I fråga om tillbyggnader, fritidshus och åtgärder som kräver en anmälan är det i första hand som normalt ska pröva behovet. Enligt den proposition som låg till grund för införandet av det nuvarande regelverket om färdigställandeskydd bör det normalt inte förekomma att åtgärder som kan beräknas kosta mer än tio basbelopp genomförs utan att det finns någon byggfelsförsäkring (prisbasbeloppet för uppgår till ). Som promemorian framhåller får förarbetena förstås som att motsvarande gränsvärde även bör gälla i fråga om bedömningen av om det krävs ett färdigställandeskydd eller inte. Enligt promemorian har denna nivå fått ett relativt starkt genomslag i praxis. De åtgärder som har undantagits från kravet på bygglov avser huvudsakligen åtgärder av mindre omfattning där produktionskostnaden vanligtvis kommer att understiga tio basbelopp. Regeringen delar uppfattningen att det finns skäl att tro att vanligtvis kommer att göra bedömningen att något färdigställandeskydd inte behövs i det enskilda fallet. Den omständigheten att det vanligtvis är fråga om åtgärder som är av begränsad omfattning innebär också att den skada som den enskilde kan komma att drabbas av, om näringsidkaren försätts i konkurs eller kommer på obestånd, är begränsad. Att det är fråga om mindre omfattande åtgärder bidrar även till att risken för att näringsidkaren inte ska kunna slutföra arbetet som avtalat är mindre än i de fall där det är frågan om mera omfattande åtgärder. Vid bedömningen av huruvida det behövs ett färdigställandeskydd i samband med de åtgärder som det nu är fråga om bör det även beaktas att färdigställandeskyddet medför en viss extra administration för såväl byggherren som . Mot dessa invändningar ska naturligtvis även vägas den trygghet som ett färdigställandeskydd kan utgöra för den enskilde i händelse av att näringsidkaren kommer på obestånd. Regeringen anser att det är lämpligt att ta bort kravet på färdigställandeskydd när det gäller sådana åtgärder som inte kräver bygglov enligt bestämmelserna i 9 kap. 4 a–4 c §§ PBL, inte minst mot bakgrund av att i det enskilda fallet vanligtvis ändå kan förväntas komma fram till slutsatsen att ett färdigställandeskydd inte behövs. Regelverket blir då lättare att hantera om det följer direkt av lag att något färdigställandeskydd inte behövs. I denna bedömning har regeringen ett starkt stöd av remissinstanserna. Att produktionskostnaden, för de åtgärder som det nu är fråga om, i vissa fall kan komma att överstiga ändrar inte denna bedömning. Det nu sagda medför att 2 § andra stycket lagen om färdigställandeskydd bör ändras så att det klart framgår att det inte krävs ett sådant skydd när det är fråga om sådana komplementbostadshus, tillbyggnader och ytterligare bostäder som har undantagits från kravet på bygglov. Följaktligen bör ett färdigställandeskydd inte behövas om åtgärden inte kräver lov enligt bestämmelserna i 9 kap. 4–4 c §§ PBL. Bestämmelsen finns i 2 § lagen om färdigställandeskydd. Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft . Det ska införas en övergångsbestämmelse i som innebär att 16 kap. 2 b § första och andra styckena och 24 kap. 5 a § första och andra styckena inte ska tillämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov har påbörjats före . Vidare ska det införas en övergångsbestämmelse i som innebär att 4 kap. 33 § och 5 kap. 13 § i den äldre lydelsen fortfarande gäller för ärenden om detaljplaner som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner. Det ska också införas en övergångsbestämmelse i lagen om färdigställandeskydd som innebär att äldre föreskrifter fortfarande gäller för avtal om färdigställandeskydd som har ingåtts före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag till övergångsbestämmelse för bestämmelserna i omfattade även bestämmelsen om undantag från straffansvar. I förhållande till promemorians förslag har några övergångsbestämmelser även ändrats språkligt. I promemorian föreslogs vidare att lagförslagen skulle träda i kraft med undantag för 16 kap. 2 b §, 24 kap. 5 a § och 29 kap. 4 § som skulle träda i kraft och att det även skulle införas en övergångsbestämmelse i fråga om regleringen avseende takkupor. Promemorian innehöll ingen övergångsbestämmelse för lagförslaget i fråga om färdigställandeskydd. Remissinstanserna: anser att lagändringarna bör ske så fort som möjligt. har inget att erinra mot förslaget förutom när det gäller ändringen angående bestämmelserna om genomförandetid vid ändring av en detaljplan. Detta förtydligande bör träda i kraft . betonar vikten av att de nya bestämmelserna träder i kraft . framhåller att för att kunna implementera lagändringar på ett smidigt sätt måste kommunerna ges tillräcklig tid för förberedelser. Flera remissinstanser har synpunkter på förslagen till övergångsbestämmelser. (mark- och miljödomstolen) framhåller att i punkterna 2 och 3 i de övergångsbestämmelser som föreslås i promemorian till lagändringarna i knyts ikraftträdandet till tidpunkten när en detaljplan ”har påbörjats”. Domstolen vill erinra om att det inte är klart definierat vilken tidpunkt som avses härmed. Det vore rimligare och tydligare att ikraftträdandet knyts till en konkret tidpunkt som går att bestämma alternativt att tidpunkten för när en detaljplan påbörjas definieras på ett tydligt sätt. (SKL), , och Byggindustrier anser att förslagen även bör gälla för pågående detaljplaneärenden. Skälen för regeringens förslag De ändringar som föreslås bör träda i kraft , men ikraftträdandet bör inte sättas tidigare än att berörda myndigheter hinner vidta de förberedelser som kan krävas i form av information och vägledningsarbete m.m. Regeringen anser att en lämplig tidpunkt för ikraftträdandet är . Enligt regeringens bedömning är det inte lämpligt att låta bestämmelserna om genomförandetid vid ändring av en detaljplan träda i kraft , såsom har önskat. Efter ikraftträdandet kommer bestämmelserna att bli tillämpliga i alla nya ärenden och mål, men som huvudregel även i pågående ärenden och mål. Det finns därför skäl att överväga om det bör införas övergångsbestämmelser för att begränsa vissa bestämmelsers tillämplighet i fråga om pågående ärenden och mål. Ytterligare ikraftträdande- och övergångsbestämmelser än de nedan beskrivna bedöms inte vara nödvändiga. De nya bestämmelserna 16 kap. 2 b § och 24 kap. 5 a § samt ändringarna i 29 kap. 4 § har kopplingar till de ändringar i fråga om samordnad prövning av buller enligt och som trädde i kraft (prop. 2013/14:128, bet. 2013/14:CU33, rskr. 2013/14:381). Ändringarna aviserades delvis redan i nämnda proposition (samma prop. s. 60 f.). Med anledning av de kopplingar som finns mellan de förslag som trädde i kraft och de nu aktuella förslagen är det angeläget att dessa träder i kraft . Ett ikraftträdande tidigare än bedöms dock inte vara realistiskt. För att hänsyn ändå ska tas till de ändringar som trädde i kraft bör övergångsbestämmelser införas med innebörden att de nya bestämmelserna 16 kap. 2 b § och 24 kap. 5 a § inte ska tilllämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov har påbörjats före . Dessa övergångsbestämmelser överensstämmer med formuleringen i övergångsbestämmelsen till 26 kap. 9 a § (SFS 2014:901). Några remissinstanser framför invändningar mot de föreslagna övergångsbestämmelserna. Invändningarna handlar om att de nya reglerna inte kommer att kunna tillämpas i fråga om sådana ärenden om detaljplaner som har påbörjats men ännu inte antagits för det tänkta ikraftträdandet. Enligt bl.a. och hade det varit önskvärt att beslutade ändringar kunde göras tillämpliga även på ärenden om detaljplaner som påbörjats före ikraftträdandet under förutsättning att detaljplanerna i granskningsskedet innehåller beräknade bullervärden. Regeringen kan emellertid konstatera att det inte är tillräckligt att en detaljplan eller ett bygglov ska innehålla beräknade bullervärden för att det ska vara möjligt att tillämpa de lagförslag som redovisas i denna proposition. De bostadsbyggnader som detaljplanen eller bygglovet avser att möjliggöra måste även lokaliseras, placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller (jfr 2 kap. 6 a § [2010:900], förkortad PBL).