prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — Vid genomförandet av EU-rättsakter på det finansiella området har be- stämmelser om rätt att föra passivitetstalan genomförts genom en ny rättsfigur, nämligen rätt att begära förklaring av domstol att ärendet onö- digt uppehålls, se t.ex. 14 kap. 2 § lagen (2004:46) om värdepappers- fonder, 26 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 16 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings- fonder. Om myndigheten inte fattar beslut i ärendet inom efter att domstolen har lämnat en sådan förklaring, ska ansökan anses ha av- slagits. Detta fiktiva beslut kan därefter överklagas till domstol i vanlig ordning. Den konstruktion som har valts inom det finansiella området medför en risk för förskjutning av tyngdpunkten för sakprövningen från myndig- heten till domstolen. Om ett fingerat beslut överklagas, har ju ingen kon- kret sakprövning skett hos myndigheten och domstolen blir därmed i praktiken första instans. I många fall torde dock domstolen inte ha förut- sättningar att avgöra sakfrågan utan myndighetens föregående prövning och måste då återförvisa ärendet till myndigheten för förnyad handlägg- ning. I en sådan situation påskyndas knappast handläggningen av ären- det. Tvärtom är risken påtaglig för att processen i onödan ytterligare drar ut . I betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 259 f.), lämnas ett förslag som bl.a. syftar till att tillmö- tesgå krav på skäliga handläggningstider och ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning. Förslaget innebär att om ett ärende som har initierats av en enskild inte har avgjorts av myndigheten , kan sökanden begära att så sker. Myndigheten ska då antingen avgöra ärendet i sak eller i ett särskilt beslut, med motivering, avslå sökandens framställan om att ärendet ska avgöras. Om ett sådant särskilt beslut fattas kan det överklagas i samma ordning som ett beslut i själva sakfrågan. Bifalls ett överklagande av sådant av- slagsbeslut, ska beslutsmyndigheten föreläggas att inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra ärendet. 2015/16:44 betänkande har remissbehandlats, men har ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder. Förslagen är föremål för beredning inom (). Det nya rättsmedel som föreslår innebär en rätt till domstolsprövning av dröjsmålet i sig, eller rättare sagt av huruvida de skäl för fördröjningen som myndigheten har redovisat är godtagbara. Domstolen ska alltså i detta skede inte befatta sig med själva sakfrågan. Därmed bibehålls fördelningen av uppgifter mellan förvalt- ningsmyndigheter och domstolar intakt. Vidare utgör prövningen en överprövning av ett skriftligt, motiverat beslut och kan således följa samma förvaltningsprocessuella regler som andra domstolsförfaranden. Det nya rättsmedlet kräver därmed, enligt , inga förändringar av den processrättsliga regleringen eller av domstolar- nas arbetssätt. Genomförande av direktivets krav på passivitetstalan Direktivets krav på passivitetstalan uppfylls enligt regeringens mening inte fullt ut genom möjligheten att anmäla långsam handläggning från myndigheters sida till JO och JK eftersom det i dessa fall inte är fråga om en domstolsprövning och prövningen dessutom sker i efterhand. Ett möjligt sätt att i genomföra direktivets krav på passivitets- talan skulle kunna vara en bestämmelse som motsvarar eller liknar För- valtningslagsutredningens förslag. Utredningen har också föreslagit en sådan lösning. Till skillnad från förslag reglerar dock utredningens förslag inte vilka beslut som en domstol får fatta med anledning av ett överklagande av ett avslagsbeslut. För att den domstol som får i uppgift att pröva ett sådant överklagande ska veta vad för slags beslut den kan fatta med anledning av ett överklagande, skulle utredningens förslag behöva kompletteras i den delen. Frågan hur ett införande av passivitetstalan bör ske behöver därför övervägas ytterli- gare. Det kan också finnas fördelar med att samordna detta med bered- ningen av förslag inom . 19Ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser Regeringens förslag: Den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifi- kationer och de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Ändringsdirektivet trädde i kraft och ska enligt artikel 3.1 i ändringsdirektivet vara genomfört i medlemsländerna . Det bedöms inte finnas behov av några övergångsbestämmelser. 20 Konsekvenser av genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet Yrkeskvalifikationsdirektivet underlättar den fria rörligheten för arbets- tagare och egenföretagare inom EU. Detta är positivt för enskilda yrkes- utövare, både för yrkesutövare med svenska kvalifikationer och för yr- kesutövare med kvalifikationer förvärvade i ett annat land inom EU, EES eller i . Genom att underlätta ökad rörlighet och möta de hinder som finns på den inre marknaden bidrar också yrkeskvalifikations- direktivet till ökad sysselsättning genom att bl.a. underlätta tillträdet till den svenska arbetsmarknaden och genom att underlätta för svenska yr- kesutövare som vill arbeta i andra länder. I förlängningen är detta något som kan bidra till ökad tillväxt både i och inom EES. Utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifika- tionsdirektivet lyfter i sitt konsekvensavsnitt fram följande konsekvenser för enskilda, företag och arbetsgivare och konsekvenser för det allmänna. När det gäller konsekvenser för enskilda konstaterar utredningen att förslagen berör ett stort antal yrkesverksamma inom en rad olika verk- Till en övervägande del omfattas dock verksamhets- områdena av den reglering som finns på plats i sektorslag- Nyheter för enskilda är exempelvis möjligheten att ansöka om ett yrkeskort, möjligheten att få yrkespraktik från ett annat land erkänd och införandet av varningsmekanismerna. När det gäller konsekvenser för företag och arbetsgivare klargörs i och med utredningens förslag arbetsgivares möjlighet att anställa yrkesut- övare med utländska yrkeskvalifikationer för och på grundval av den behörighet som yrkesutövaren har i sitt etableringsland. Förslagen avser sammantaget att ge arbetsgivare och företag förbättrade möjligheter att rekrytera kunnig personal oavsett var den yrkesverk- samme har inhämtat sina yrkeskvalifikationer. också att ändringsdirektivets genomförande i svensk rätt och förvaltning inte torde innebära negativa konsekvenser för företagare och arbets- Utredningens resonemang om konsekvenser för det allmänna handlar framför allt om konsekvenser för myndigheter. Regeringen avser att följa utvecklingen för berörda myndigheter till följd av föreslagen lagstiftning. Förslagen innebär att bestämmelser förs över från sektorsförfattning till en horisontell reglering och förändrar i allt väsentligt inte förutsättning- arna för myndigheternas tillämpning. Fördelen är ett tydligt och samlat regelverk som ser likadant ut för alla reglerade yrken. till följd av ändringsdirektivet förs dock också in i den horisontella lagen, såsom ett förtydligande att den behöriga myndigheten i ett första steg enbart ska bedöma om yrkesutövarens yrkeskvalifikationer är tillräck- Utredningen lyfter också ett antal ekonomiska konsekvenser för myn- digheter. , respektive och sjukvård föreslås få ytterligare uppgifter. Detta till följd av skyldigheten för medlemsstaterna att varna andra stater för yrkesutövare som begränsats i sin rätt att utöva reglerad yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården, inom yrken där barn undervisas eller som veterinär (se avsnitt 16). Utredningen föreslår också att ska få ta ut en avgift från enskilda med kvalifi- kationer från EU, EES eller för ansökningar om legitimation och andra behörighetsbevis. Flertalet remissinstanser har inget att invända mot utredningens konse- kvensanalys. Ett antal remissinstanser, däribland , Univer- sitets- och högskolerådet och , påpekar att förslagen medför behov av resursförstärkningar för myndigheterna. Förvaltnings- rätten i och saknar en konsekvensanalys vad gäller förväntad måltillströmning och eventuella resursbehov för dom- stolarna. Förvaltningsrätten i menar dock att man har förstå- else för att det inte är möjligt att genomföra en sådan konse- kvensanalys, men vill understryka vikten av att göra löpande konsekvensanalyser i frågan. finner att syftet med förslaget uppnås på ett enkelt sätt och till oförändrade administrativa konsekvenser för företag. Kommuner och Landsting, lands- ting och lyfter bl.a. fram finansierings- principen och anser att konsekvenser för arbetsgivare bör utredas vidare. Förslagen som helhet får positiva effekter för möjligheterna att öka rör- ligheten för arbetstagare och egenföretagare inom EES-länderna och . För berörda myndigheter tillkommer vissa uppgifter som dock ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Syftet med yrkeskvalifikationsdirektivet är att underlätta för dem som vill utöva ett s.k. reglerat yrke i ett annat land inom EES och . Därigenom ökar den fria rörligheten för personer och tjänster inom om- rådet. Regeringen stödjer kommissionens övergripande målsättning att antalet reglerade yrken på den inre marknaden ska minska. Regeringen är därför positiv till den pågående översynen av reglerade yrken eftersom den kan bidra till ökad tillväxt och sysselsättning på den inre marknaden och underlätta tillträdet till den svenska arbetsmarknaden. Flera av de yrken inom vilka arbetsgivare i har svårt att rekrytera kompetent och behörig personal är reglerade yrken som därmed omfattas av yrkes- kvalifikationsdirektivet. Ett fungerande system för erkännande av yrkes- kvalifikationer mellan länder kan således ha betydande effekt och sam- hällsekonomisk nytta. Genom att arbetsgivare ska kunna få tillgång till och möjlighet att rekrytera kunnig personal oavsett var yrkesutövarna har erhållit sina yrkeskvalifikationer ökar tillgången på arbetskraft. Yrkeskvalifikationsdirektivet ger förutsättningar för en ökad dynamik Prop. 2015/16:44 på den inre marknaden och därigenom även förutsättningar för förbättrad Att förenkla och underlätta för enskilda att utöva sitt yrke i andra stater är kärnan i både yrkeskvalifikationsdirektivet och i regeringens förslag. Förslaget påverkar enskilda yrkesutövare som önskar bedriva verksamhet såväl i som i annat land och oavsett om det sker inom ramen för en anställning eller som egenföretagare på . Ändringsdirektivet innebär även några nyheter. möjligheten att ansöka om ett europeiskt yrkeskort och möjligheten att få yrkespraktik i ett annat land godkänd. Syftet med det europeiska yrkes- kortet är just att underlätta för enskilda, som i huvudsak enbart behöver kommunicera med den behöriga myndigheten i etableringsstaten. är också att effektivisera erkännandeprocessen. I sak återspeglar de förändringar som regeringen föreslår yrkeskvali- fikationsdirektivets närmare innebörd. Som utredningen har framhållit gör förslagen det tydligare för enskilda vad som gäller för yrket i fråga i och vilka krav som kan komma att ställas vid ansökningsför- Genom förslagen blir yrket taxiförare att betrakta som ett reglerat yrke i direktivets mening, vilket är en konsekvens av hur den nuvarande regle- ringen kring taxiyrket ser ut (se avsnitt 8 och avsnitt 9.4). yrket med utländska yrkeskvalifikationer innebär det att det tydliggörs att dessa, under vissa förutsättningar, omfattas av det föreslagna regelverket. Exempelvis innebär det att taxiförare med utländska yrkeskvalifikationer på samma sätt som gäller för andra reglerade yrken i omfattas av rätten att tillfälligt utöva yrket enligt de särskilda förutsättningar som Detta innebär bl.a. att samma krav på yrkesut- övarna inte kan ställas som när det är fråga om etablering. kan vandelskrav inte ställas på tillfälliga yrkesutövare inom taxiförar- Konsekvenser för myndigheter m.fl. Som utredningen påpekar har det ursprungliga yrkeskvalifikations- direktivet redan införlivats i svensk rätt och förvaltning. regeringens förslag i flera fall endast att bestämmelser överförs från sektorsförfattning till en horisontell reglering. I vissa fall sker dock också förtydliganden av det gällande regelverket som följer av ändringsdirekti- vet, men förutsättningarna för myndigheternas tillämpning förändras i de flesta fall endast marginellt. Regeringen anser dock att den horisontella regleringen bidrar till en ökad tydlighet för myndigheter i och med att de gemensamma bestämmelserna kommer att se likadana ut för alla regle- Regeringen avser att följa utvecklingen för berörda myndig- Några av de nyheter som följer av ändringsdirektivet innebär att med- lemsstaterna blir skyldiga att varna andra stater för yrkesutövare som begränsats i sin rätt att utöva reglerad yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården, inom yrken där barn undervisas eller som veterinär (se av- 2015/16:44 snitt 16). Medlemsstaterna blir också skyldiga att erkänna yrkespraktik förvärvad i en annan medlemsstat (se avsnitt 14). Regeringens förslag för att genomföra direktivet innebär att arbetsbördan kan bli större för några myndigheter. När det gäller behov av resursförstärkningar som har påpe- kats av bl.a. Förvaltningsrätten i och vissa andra myndig- heter, bedömer regeringen att förslagen kan genomföras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslagen bedöms inte påverka kostnaderna eller intäkterna för kom- muner och landsting och inte heller ha någon betydelse för den kommu- nala självstyrelsen. Konsekvenser för företag och arbetsgivare Regeringen instämmer i de klargöranden som utredningen pekar på att lagen innebär för arbetsgivare. Dessa klargöranden avser exempelvis tillfällig yrkesutövning. I den utsträckning yrkesutövaren är en egenföretagare som önskar ut- nyttja möjligheten att verka på den inre marknaden uppstår givetvis kon- sekvenser på samma sätt som redogörs för ovan när det gäller enskilda yrkesutövare. De remissynpunkter som framförs av Kommuner och Lands- ting, och handlar bland annat om möjligheten till fortbildning (se avsnitt 12). Mot bak- grund av regeringens bedömning i denna fråga är ett antal av dessa kon- sekvenser inte längre aktuella. Regeringen delar utredningens bedömning att företag eller arbetsgivare inte drabbas av negativa ekonomiska konsekvenser av ändringsdirekti- vets genomförande i svensk rätt och förvaltning. Förslagen är könsneutrala och bedöms inte heller ha någon påverkan på miljön eller för det brottsförebyggande arbetet. Regeringen avser att hantera vissa frågor i förordning Ett antal av utredningens förslag, exempelvis möjligheten för den en- skilde att göra en ansökan elektroniskt, tillgången till information om vad som gäller i i fråga om reglerade yrken, tidsfrister för de behö- riga myndigheterna och ansvarsfördelning mellan myndigheter i fråga om sådana uppgifter som följer av direktivet avser regeringen att genom- föra på förordningsnivå. Detsamma gäller det närmare förfarandet kring yrkeskortet. Frågan om avgifter bör utredas vidare Regeringen anser, i enlighet med utredningens förslag, att Social- styrelsen bör få möjlighet att ta ut avgifter för prövning av ansökan om behörighetsbevis, även för sökande som har meddelats motsva- rande behörighetsbevis i en annan stat inom EES eller i . Rege- ringen avser att hantera även denna fråga i förordning. Regeringen anser dock att det finns ett antal frågor som bör utredas vidare i fråga om avgifter, exempelvis när det gäller tillkommande behöriga myndigheters möjligheter att ta ut avgifter för erkännande och möjligheten att ta ut Prop. 2015/16:44 andra avgifter relaterade till yrkeskvalifikationsdirektivet, exempelvis för Detta kommer därför att ses över i särskild ordning 21.1Förslag till lag om erkännande av yrkeskvalifi- kationer 1 § Genom denna lag genomförs allmänna bestämmelser i och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt och rådets direktiv /55/EU (yrkeskvalifikationsdirektivet). Särskilda bestämmelser som genomför delar av yrkeskvalifikationsdirektivet som endast rör vissa reglerade yrken finns i de författningar där utövandet av dessa yrken regleras. Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5, är en portalbestämmelse som upplyser om vilket direktiv som genomförs genom lagen och om var ytterligare bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet finns. Av första stycket framgår att lagen innehåller allmänna bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i dess senaste lydelse. I andra stycket anges att särskilda bestämmelser som genomför sådana delar av direktivet som endast rör vissa reglerade yrken finns i de författ- ningar där utövandet av dessa yrken regleras. Två exempel på detta är bestämmelserna om automatiskt erkännande av de hälso- och sjukvårds- yrken vilkas utbildningskrav har samordnats genom direktivet och re- gelmässig språkkontroll för de yrken som har konsekvenser för patient- säkerheten. Ett annat exempel är bestämmelser om förhandsunderrättelse och förhandskontroll vid tillfällig yrkesutövning. Med uttrycket författ- ningar där utövandet av yrket regleras avses den så kallade sektorslag- stiftningen, dvs. författningar som rör förutsättningarna för utövandet av ett specifikt yrke eller en specifik grupp av yrken. Vad som i lagen avses med ett reglerat yrke anges i 5 § 2. 2 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och om erkännande av yrkeskvalifikationer för den som vill utöva ett reglerat yrke i , som anställd eller som egenföretagare, och som har förvärvat yrkeskva- lifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i . I 18 och 19 §§ finns även bestämmelser om 1.erkännande av yrkespraktik gjord i en annan stat inom EES eller i , 2.europeiskt yrkeskort för den som vill utöva ett reglerat yrke i någon annan stat inom EES eller i . Paragrafen, som behandlas i avsnitt 6, anger lagens tillämpningsområde. I första stycket anges de huvudsakliga fall som lagens bestämmelser gäller, dvs. tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikat- ioner i . Vad som utgör tillfällig yrkesutövning beskrivs i avsnitt 9.1. Vad ett erkännande av yrkeskvalifikationer innebär anges i 8 §. Till skillnad från direktivet begränsas inte lagens tillämpningsområde till att avse personer som är medborgare i en stat inom EU, utan bestämmel- serna gäller för alla som har förvärvat yrkeskvalifikationer, eller fått dem erkända, i en annan stat inom EES än eller i och oavsett medborgarskap. Vidare anges att lagen gäller den som vill utöva ett re- glerat yrke som anställd eller som egenföretagare. Andra stycket anger två ytterligare fall när lagen är tillämplig, dels er- kännande av yrkespraktik, dels europeiskt yrkeskort. Förutsättningarna för dessa fall anges närmare i 18 och 19 §§. Av dessa paragrafer framgår att den krets av personer som omfattas av bestämmelserna är en annan än den som anges i första stycket. 3 § Denna lag gäller inte för den som vill utöva ett reglerat yrke som 1.innebär anställning i offentlig tjänst, eller 2.är förenat med offentlig maktutövning. I paragrafen, som behandlas i avsnitt 7.1, anges att lagen inte gäller för vissa typer av reglerade yrken. Dessa undantag har sin grund i artikel 45 och artikel 51 i EUF-fördraget och uttrycks på samma sätt som i fördra- get. Huruvida ett yrke innebär anställning i offentlig tjänst eller är förenat med offentlig maktutövning i EU-rättslig mening får bedömas med ut- gångspunkt i den innebörd som ger begreppen. En sådan bedömning bör ha skett redan i samband med att yrket reglerats och bör även ske i samband med att nya yrkesregleringar övervägs. 4 § Denna lag gäller inte för ett reglerat yrke om det i en annan lag eller författ- ning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra bindande rättsakter an- tagna inom Europeiska unionen än yrkeskvalifikationsdirektivet. Denna lag gäller inte heller för advokatyrket. Bestämmelser som i fråga om det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rätte- gångsbalken. Paragrafen, som behandlas i avsnitt 7.2, undantar vissa reglerade yrken från lagens tillämpningsområde. Första stycket genomför artikel 2.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet och innebär att lagen är subsidiär i förhållande till andra författningar som innehåller bestämmelser om erkännande av utländska yrkeskvalifikat- ioner. En förutsättning är att dessa bestämmelser grundar sig på andra EU-rättsakter än yrkeskvalifikationsdirektivet. För att undantaget ska vara tillämpligt ska den EU-rättsakt som föranlett de svenska bestämmel- serna alltså innehålla bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikat- ioner. I andra stycket anges att lagen inte heller gäller för advokatyrket. 2015/16:44 vokatyrket är ett yrke för vilket det visserligen finns vissa bestämmelser i andra EU-rättsakter, men för vilket yrkeskvalifikationsdirektivet ändå är tillämpligt vid stadigvarande yrkesutövning under den svenska titeln (se skäl 42 i direktivet). Andra stycket upplyser om att de bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i de delar direktivet är tillämpligt på advokatyrket redan finns i . 5 § I denna lag avses med 1.yrkesutövare: den som vill utöva ett reglerat yrke i , som anställd el- ler som egenföretagare, och som har förvärvat yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i , 2.reglerat yrke: yrkesverksamhet där det genom lag, förordning eller andra föreskrifter, direkt eller indirekt, krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att få tillträde till eller utöva verksamheten eller någon form av denna eller för att få använda en viss yrkestitel, 3.yrkeskvalifikationer: kvalifikationer som intygas i ett bevis på formella kva- lifikationer, ett kompetensbevis eller yrkeserfarenhet, 4.bevis på formella kvalifikationer: ett examens-, utbildnings- eller annat be- hörighetsbevis som antingen har utfärdats av en myndighet eller ett organ som har utsetts av en stat inom EES eller och som avser en yrkesutbildning som huvudsakligen har ägt rum i någon av dessa stater eller som har utfärdats i en annan stat om innehavaren har yrkeserfarenhet inom det berörda yrket i en stat inom EES eller i och beviset har erkänts av den staten, 5.kompetensbevis: ett bevis som har utfärdats av en myndighet eller ett organ som har utsetts av en stat inom EES eller och som avser a) en utbildning som inte utgör en del av ett examens- eller utbildningsbevis över en utbildning inom , gymnasieskolan eller eftergymnasial ut- bildning, b) ett särskilt prov som inte föregås av någon utbildning, eller c) yrkesutövning i en stat inom EES eller i på heltid i följd eller på deltid , 6.yrkeserfarenhet: faktiskt och lagligt utövande av det berörda yrket i en stat inom EES eller i , 7.reglerad utbildning: all utbildning som särskilt utformats för ett visst yrke och som omfattar en eller flera kurser som vid behov kompletteras genom sådan yrkesutbildning, provtjänstgöring eller yrkesutövning som har fastställts i författ- ning eller som övervakas eller har godkänts av en myndighet, 8.yrkespraktik: en period med praktik som sker under handledning, förutsatt att den utgör ett villkor för tillträde till ett reglerat yrke, och som äger rum under eller efter en avslutad utbildning som leder till ett examensbevis, 9.europeiskt yrkeskort: ett elektroniskt bevis på antingen att innehavaren upp- fyller alla villkor för att tillfälligt utöva yrket i en stat inom EES eller i eller att innehavarens yrkeskvalifikationer har erkänts för etablering i en sådan stat, 10.automatiskt erkännande: erkännande av yrkeskvalifikationer utan bedöm- ning av kvalifikationernas innehåll eller jämförelse med svenska kvalifikationer, och 11.lagligen etablerad: som uppfyller alla krav för att utöva ett yrke och som stadigvarande utövar yrket som anställd eller egenföretagare,