prop · H30338 · 2015-10-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:38 Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) Europeiska kommissionen har förlängt godkännandet av den svenska stödordningen för nedsättning av energi- och koldioxidskatt för biodrivmedel till och med . Regeringen har ansökt hos kommissionen om förlängning av statsstödsgodkännandena. Bedömningen är att en förlängning av godkännandena kräver en anpassning till kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020. Enligt dessa riktlinjer får driftstöd för livsmedelsbaserade biodrivmedel endast beviljas för anläggningar som tagits i drift före och endast till dess att anläggningen har avskrivits fullständigt. För att säkerställa att uppfyller riktlinjernas krav när en skattelättnad ges föreslås ett system där skattelättnaden villkoras med att det finns ett s.k. anläggningsbesked. Anläggningsbeskedet ska visa att det finns ett kontrollsystem som säkerställer att de biodrivmedel som läggs till grund för avdrag inte är livsmedelsbaserade eller om de är livsmedelsbaserade, har producerats i anläggningar som tagits i drift före och inte är fullständigt avskrivna. ska utfärda anläggningsbeskeden. För att införa systemet med anläggningsbesked krävs ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi .................................................................... 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2015:000) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ................. Ärendet och dess beredning ............................................................ Bakgrund till skattenedsättningarna för biodrivmedel .................... Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi ...................................................... Energiskattedirektivet och lagen om skatt på energi ........ Anläggningsbesked krävs för skattebefrielse för biodrivmedel ...... Anläggningsbeskedens omfattning och innehåll............................. Anmälan om ändringar, tillsyn och återkallelse av Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.................................... Konsekvenser för företag och näringsliv.......................... Konsekvenser för myndigheter och domstolar................. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi .................................................................. 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:000) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ............... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, 2.lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 3.lag om ändring i lagen (2015:000) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen dels att 1 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 3 a kap., av följande lydelse. Genom denna lag genomförs vissa bestämmelser i och rådets direktiv /28/ EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. Lagen innehåller bestämmelser om kriterier som biodrivmedel och flytande biobränslen måste uppfylla för att energi från dessa energislag ska få beaktas för det syfte som anges i 3 § första stycket (hållbarhetskriterier). Lagen innehåller bestämmelser om kriterier som biodrivmedel och flytande biobränslen ska uppfylla för att anses vara hållbara (hållbarhetskriterier) och om hållbarhetsbesked som ska visa detta. Lagen innehåller även bestämmelser om anläggningsbesked för biodrivmedel. lagen används följande beteck- I denna lag betyder ningar med den betydelse som här biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och där- Senaste lydelse 2011:1065. med förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den bio- Prop. 2015/16:38 logiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall, biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål, livsmedelsbaserade biodrivmedel: biodrivmedel som framställs från spannmål eller andra stärkelserika grödor eller från socker- eller oljegrödor, flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energiändamål än transportändamål, som framställs av biomassa, avfall: ämne eller föremål som avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig avser eller är skyldig att göra sig av med, och restprodukter: material som kvar- restprodukter: material som kvar- står efter en slutförd process, vars står efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att producera huvudsyfte inte är att producera detta material och där processen detta material och där processen inte avsiktligt ändrats för att pro- inte avsiktligt ändrats för att pro- produktionskedja: den produk- Produktionskedja betyder i denna tionsprocess som börjar med odling lag den produktionsprocess som av biomassan, inbegripet framställ- börjar med odling av biomassan, ning av gödsel för odlingen, och inbegripet framställning av gödsel som pågår fram till och med an- för odlingen, och som pågår fram vändningen av biodrivmedlet eller till och med användningen av bio- det flytande biobränslet. drivmedlet eller det flytande bio- Om biodrivmedlet eller det flyt- Om biodrivmedlet eller det ande biobränslet framställs av av- flytande biobränslet framställs av fall eller av andra restprodukter än avfall eller av andra restprodukter från jordbruk, vattenbruk, än sådana från jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk avses bara den fiske och skogsbruk, avses bara den del av produktionsprocessen som börjar med omhändertagandet avfallet eller restprodukterna. av avfallet eller restprodukterna. 3 a kap. Anläggningsbesked Om den som är rapporteringsskyldig för ett biodrivmedel enligt 3 kap. 1 § första stycket a begär det och det finns ett kontrollsystem som visar att drivmedlet eller den anläggning där drivmedlet har producerats uppfyller de krav som följer av detta kapitel, ska tillsynsmyndigheten ange detta i ett sär- skilt beslut (anläggningsbesked). Kontrollsystemet ska visa att ett biodrivmedel som läggs till grund för avdrag enligt 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d eller 4 § lagen (1994:1776) om skatt på energi 1. inte är livsmedelsbaserat, eller 2. är livsmedelsbaserat men har producerats i en anläggning som tagits i drift före och inte är fullständigt avskriven. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av kontrollsystemet och de krav som enligt 2 § måste vara uppfyllda för att ett anläggningsbesked ska kunna ges. Den som har fått ett anläggningsbesked ska utan dröjsmål anmäla till tillsynsmyndigheten alla ändringar som har betydelse för rätten till beskedet. ska återkalla ett anläggningsbesked om förutsättningarna för beskedet är uppfyllda. Ett beslut om återkallelse gäller . Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 d och 4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi ska ha följande lydelse. För bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 och som den skattskyldige förbrukat eller sålt som motorbränsle får den skattskyldige, på den andel av motorbränslet som utgörs av en eller flera beståndsdelar som framställts av biomassa, göra avdrag för 1. energiskatt och koldioxidskatt om beståndsdelen utgörs av fettsyrametylester () enligt KN-nr 3824 90 99, och 2. energiskatt och koldioxidskatt om beståndsdelen utgörs av någon annan beståndsdel än som anges i 1 och som framställts av biomassa. Om ett bränsle som framställts av biomassa utgör ett bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3, får i stället avdrag göras för energiskatt och för koldioxidskatt för den andel av motorbränslet som bränslet utgör. Första och andra styckena gäller Första och andra styckena gäller endast om motorbränslet eller be- endast om motorbränslet eller be- ståndsdelen omfattas av ett håll- ståndsdelen omfattas av ett håll- barhetsbesked enligt 3 kap. 1 b § barhetsbesked enligt 3 kap. lagen lagen (2010:598) om hållbarhets- (2010:598) om hållbarhetskriterier kriterier för biodrivmedel och fly- för biodrivmedel och flytande bio- bränslen och av ett anläggnings- besked enligt 3 a kap. samma lag. En skattskyldig får göra avdrag för skatt på biogas som den skattskyldige har förbrukat eller sålt som motorbränsle eller som bränsle för uppvärmning. 1 Senaste lydelse 2011:1197. 2015/16:38 I fråga om biogas som den skattskyldige har förbrukat eller sålt som motorbränsle för transportändamål gäller första stycket endast om bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. 1 b § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. I fråga om biogas som den skattskyldige har förbrukat eller sålt som motorbränsle för transportändamål gäller första stycket endast om bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och av ett anläggningsbesked enligt 3 a kap. samma lag. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2015:000) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 a och 3 c §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för lydelsen enligt lagen (2015:000) om ändring i den lagen ska ha följande lydelse. Lydelse enligt budgetpropositionen Föreslagen lydelse För andra bränslen än de som anges i 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 eller 3 får en skattskyldig som har förbrukat eller sålt bränslet som motorbränsle, göra avdrag för 1.energiskatt och koldioxidskatt på den andel av motorbränslet som framställts av biomassa och som utgör fettsyrametylester () enligt KN-nr 3824 90 99, 2.energiskatt och koldioxidskatt på den andel av ett motorbränsle för gnisttända motorer enligt KN-nr 3824 90 99 som framställts av biomassa och som utgör etanol, och 3.energiskatt och koldioxidskatt på den andel av motorbränslet som utgörs av någon annan beståndsdel än som anges i 1 eller 2 och som framställts av biomassa. Avdrag får göras upp till ett belopp som motsvarar skatten på den andel av motorbränslet som utgörs av en eller flera beståndsdelar som framställts av biomassa. Första stycket gäller endast om Första stycket gäller endast om omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. 1 b § lagen (2010:598) enligt 3 kap. lagen (2010:598) om om hållbarhetskriterier för biodriv- medel och flytande biobränslen. del och flytande biobränslen och 3 a kap. samma lag. Första stycket gäller dock inte för biogas. För bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 1 eller 2 och som den skattskyldige förbrukat eller sålt som motorbränsle får den skattskyldige, på den andel av motorbränslet som utgörs av en eller flera beståndsdelar som framställts av biomassa, göra avdrag för 1. energiskatt och koldioxidskatt om beståndsdelen utgörs av etanol, och 2. energiskatt och koldioxidskatt om beståndsdelen utgörs av någon annan beståndsdel än som anges i 1 och som framställts av biomassa. Om ett bränsle som framställts av biomassa utgör ett bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 1 eller 2, får i stället avdrag göras för energi- skatt och för koldioxidskatt för den andel av motorbränslet som bränslet utgör. Första och andra styckena gäller Första och andra styckena gäller endast om motorbränslet eller be- endast om motorbränslet eller be- ståndsdelen omfattas av ett håll- ståndsdelen omfattas av ett håll- barhetsbesked enligt 3 kap. 1 b § barhetsbesked enligt 3 kap. lagen lagen (2010:598) om hållbarhets- (2010:598) om hållbarhetskriterier kriterier för biodrivmedel och fly- för biodrivmedel och flytande bio- bränslen och av ett anläggnings- besked enligt 3 a kap. samma lag. Om beståndsdelen utgörs av etanol medges skattebefrielse enligt denna paragraf endast om den skattskyldige har framställt eller anskaffat denna etanol eller motsvarande mängd etanol, vilken vid import eller framställning inom EU har hänförts till KN-nr 2207 10 00 (odenaturerad etanol). 3 Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen har förlängt godkännandet av den svenska stödordningen för nedsättning av energiskatt och koldioxidskatt för biodrivmedel t.o.m. (statsstödsärenden SA.38421 avseende vätskeformiga biodrivmedel och SA.38421 avseende biogas som drivmedel). Regeringen har ansökt om förlängning av statsstödsgodkännandena. Samtal pågår med kommissionen med inriktning på att skapa möjligheter för att få beslut om förlängda godkännanden av de nuvarande skattereglerna för biodrivmedel. Re- geringens bedömning är att en förlängning av godkännandena kräver en anpassning till punkten 113 i kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (kommissionens riktlinjer). En arbetsgrupp inom har därför tagit fram en promemoria med förslag om hur en sådan anpassning skulle kunna göras. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Ett ikraftträdande innebär att det inte gavs utrymme för en längre remisstid än . hölls ett informationsmöte för aktörerna med möjlighet att ställa frågor om förslagen. Promemorian fanns tillgänglig på regeringens webbplats . Flera aktörer som inte fanns med på remisslistan har lämnat synpunkter (jfr bilaga 2). En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och (dnr M2015/03227/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran men en av ledamöterna anser att beredningsunderlaget är otillfredsställande eftersom förslagen remitterades med så som . Beredningsfrågan behandlas i avsnitt 5. Några redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissen. 4Bakgrund till skattenedsättningarna för biodrivmedel 4.1 Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi I artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt fastställs principen att statligt stöd är förbjudet för att förhindra snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden och för att förhindra påverkan på 2015/16:38 handeln mellan medlemsstaterna. I vissa fall kan dock statligt stöd anses vara förenligt med den inre marknaden. Detta framgår av artikel 107.3. I punkten c anges att statligt stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har i sitt meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1) angett villkoren för när stöd till energi och miljö kan anses vara förenliga med artikel 107.3 c i fördraget. Riktlinjerna tillämpas av kommissionen vid beslut i statsstödsärenden fr.o.m. . Driftstöd för livsmedelsbaserade biodrivmedel kan enligt riktlinjerna endast beviljas för anläggningar som tagits i drift före och till dess att anläggningen avskrivits fullständigt, men i inga händelser längre än till 2020, se punkterna 113 och 121. Både koldioxidskatten och energiskatten är att anse som miljörelaterade skatter. Nedsättning av eller befrielse från skatterna kan vara utformade så att åtgärderna definitionsmässigt utgör statsstöd enligt reglerna i fördraget. Kommissionen anser att de nuvarande svenska reglerna för beskattning av biodrivmedel är att anse som statligt stöd och har godkänt stöden t.o.m. utgången av 2015 (jfr avsnitt 3 och 4.2). Besluten har fattats med stöd av de äldre riktlinjer för stöd till miljöskydd, Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (2008/C 82/01), som gällde för beslut som togs av kommissionen före . 4.2Energiskattedirektivet och lagen om skatt på energi I lagen (1994:1776) om skatt på energi regleras skatter på bränslen och elektrisk kraft. Skattereglerna är anpassade till det s.k. energiskattedirektivet (rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet). Energiskattedirektivet innehåller bestämmelser om vad som ska beskattas och hur detta ska ske. Grundregeln i såväl energiskattedirektivet som i lagen om skatt på energi är att bränslen och elektrisk kraft ska beskattas. Av olika skäl kan viss användning av dessa energislag undantas från beskattning, antingen genom tvingande unionsrättslig reglering eller genom att medlemsstaterna ges en möjlighet till detta. Energi- och koldioxidskattesatserna på fossila bränslen framgår av 2 kap. 1 § lagen om skatt på energi. Artikel 16.1 i energiskattedirektivet ger medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bl.a. produkter som framställts av biomassa. Ett förbehåll för skattebefrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för framställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen som de ersätter (se artikel 16.3 i energiskattedirektivet). De biobränslen som definieras som energiprodukter enligt 1 kap. 3 § lagen om skatt på energi är skattepliktiga enligt 2 kap. 3 § samma lag. Övriga biodrivmedel är skattepliktiga enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 lagen om skatt på energi. Skatt ska tas ut med de skattebelopp som gäller Prop. 2015/16:38 för likvärdigt fossilt bränsle enligt 2 kap. 1 § lagen om skatt på energi. Skattelättnader tillämpas dock för bränslen som framställts av biomassa. Av 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d och 4 §§ lagen om skatt på energi framgår att en skattskyldig får göra avdrag för hela koldioxidskatten respektive delar av energiskatten för olika typer av biodrivmedel (dvs. beståndsdelar som framställts av biomassa) under vissa förutsättningar. Bestämmelsen i 7 kap. 4 § lagen om skatt på energi innehåller regler om biogas, och vätskeformiga biodrivmedel regleras i 7 kap. 3 a, 3 c och 3 d §§. En förutsättning för avdragsrätt enligt dessa bestämmelser är att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. 1 b § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. För biogas gäller dock detta krav endast för motorbränsle för transportändamål. 5Anläggningsbesked krävs för skattebefrielse för biodrivmedel Regeringens förslag: Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt för vätskeformigt motorbränsle eller beståndsdel som framställts av biomassa samt biogas som motorbränsle för transportändamål villkoras av att motorbränslet eller beståndsdelen omfattas av ett anläggningsbesked enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , , , , Kommuner och Landsting (SKL), , Bil och Tekniska Verken i tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. (Svebio), Lantmännen, Bioproducts, Svenska petroleum- och biodrivmedelinstitutet (SPBI), Energigas , Avfall , Biogas Syd, Biogas Öst, , , 2030-sekretariatet, Transportstyrelsen, (Sekab), , , Energifabriken och Cleantech tillstyrker eller accepterar förslaget som den bästa lösningen med hänsyn till den situation och mycket stora tidspress som uppkommit men anser att det är mycket olyckligt att ytterligare regelbördor och kortsiktiga styrmedel drabbar biodrivmedelsbranschen, och att det är av största vikt att långsiktigt hållbara styrmedel tas fram. tillstyrker delvis förslaget men beklagar att de styrmedel som föreslås inte ger någon långsiktighet. Myndigheten anser att kopplingen till regelverket för hållbarhetskriterier kan utgöra en god bas för den information som krävs i samband med begäran om hållbarhetsbesked och att det bör förtydligas att även företag som inte hanterar biodrivmedel från livsmedelsgrödor måste ha ett anläggningsbesked. Skälen för regeringens förslag I syfte att möjliggöra att beslutar om förlängt statsstödsgodkännande för befrielse från energiskatt och koldioxidskatt på biodrivmedel krävs att skattebefrielsen villkoras av att punkten 113 i kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 uppfylls. Förslagen i denna proposition syftar till att genomföra en sådan anpassning. Anpassningen måste göras för att säkerställa att livsmedelsbaserade biodrivmedel som ges sådan skattebefrielse som enligt kommissionens uppfattning är att anse som statsstöd inte har producerats i anläggningar som tagits i drift efter . Biodrivmedlet får inte heller ha producerats i anläggningar som är fullständigt avskrivna. Det behöver alltså införas regler som säkerställer att skattelättnaderna inte gynnar sådana produktionsanläggningar som enligt inte ska tillåtas få statsstöd. I fråga om biodrivmedel som läggs till grund för avdrag enligt bestämmelserna om energiskatt och koldioxidskatt bör det därför införas krav på ett kontrollsystem som, i likhet med de redan gällande reglerna om hållbarhetsbesked, ger rätt till ett besked från tillsynsmyndigheten om att kontrollkravet är uppfyllt. Regeringen delar remissinstansernas syn avseende behovet av långsiktiga och stabila villkor för biodrivmedel. Förslagen i propositionen syftar dock endast till att säkerställa att skattenedsättning för biodrivmedel blir möjlig genom att kommissionen ger fortsatt statsstödsgodkännande. Regeringen avser att så snabbt som möjligt få regler på plats som ger långsiktigt hållbara och stabila villkor för alla typer av biodrivmedel. Det innebär att förslag ska läggas i budgetpropositionen och att nya regler ska träda kraft senast . Regeringen avser således att återkomma till denna fråga i ett annat sammanhang. När bestämmelser nu ska tas fram för att säkerställa ett fortsatt statsstödsgodkännande finns det skäl att dra nytta av det system som har införts för kontroll av hållbarheten för biodrivmedel och flytande biobränslen. Denna uppfattning delas av som har framfört synpunkten i sitt remissyttrande. En av ledamöterna i anser att beredningsunderlaget är otillfredsställande eftersom förslagen remitterades med så som . Regeringen delar uppfattningen att en längre remisstid hade varit önskvärd. De krav från som framförts underhand och som har föranlett förslaget blev dock kända så sent att en längre remisstid hade inneburit att de nödvändiga ändringarna inte hade kunnat beslutas i rätt tid. Av remissvaren framgår att nästan alla remissinstanser tillstyrker förslagen eller accepterar dem som den bästa lösningen med hänsyn till den situation och mycket stora tidspress som uppkommit. Regeringen anser därför att de upplysningar och yttranden som behövts har inhämtats och att förslaget är tillräckligt berett. Hållbarhetssystemet för biodrivmedel och flytande biobränslen