prop · H20376 · 2015-03-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:76 Om katastrofmedicin som en del av svenska Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att den personkrets som enligt lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands kan komma i åtnjutande av katastrofmedicinska insatser ändras från människor med hemvist i till människor med anknytning till . Vidare föreslås att katastrofmedicinska insatser i utlandet ska kunna tillhandahållas även för personer som inte har anknytning till . I propositionen föreslås även att det införs en ny bestämmelse i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) som ger landsting möjlighet att bedriva hälso- och sjukvård i samband med sjöräddningsinsatser i de delar av havet som ligger utanför Sveriges sjöterritorium och där räddningstjänsten ankommer på svenska myndigheter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ................................................. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser Ärendet och dess beredning .............................................................. Statens ansvar vid kris- och katastrofsituationer utomlands ............. 4.2Regleringen av katastrofmedicinska insatser och konsulära katastrofinsatser utomlands................................ 4.3Särskilt om hälso- och sjukvård vid vissa Katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands.......... Särskilt om hälso- och sjukvård vid vissa sjöräddningsinsatser...... Konsekvenser med anledning av förslaget till lag om ändring i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands ............................... 7.2Konsekvenser med anledning av förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)............... Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ............................................... 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser Promemorians huvudsakliga innehåll............................... Författningsförslag i promemorian Om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands m.m. (Ds 2013:7)............................................ Förteckning över remissinstanser som beretts tillfälle att avge yttrande över promemorian Om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands m.m. (Ds 2013:7)............................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 2.lag om ändring i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Härigenom föreskrivs att det i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)1 ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. I samband med sjöräddnings- insatser i de delar av havet utanför Sveriges sjöterritorium, där sjö- svenska myndigheter, får landsting bedriva hälso- och sjuk- vård i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av en olycka. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1992:567. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:552) Prop. 2014/15:76 om katastrofmedicin som en del av svenska Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands dels att 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse. Vid insatser till stöd för utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många människor med hemvist i drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, får ett landsting bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen (katastrofmedicinska insatser). Vid insatser till stöd för utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många människor med anknytning till drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, får ett landsting bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen (katastrofmedicinska insatser). Med människor med anknytning till avses 2.svenska medborgares utländska familjemedlemmar, och 3.i bosatta utlänningar. Även vid insatser till stöd för andra än de som enligt 1 § har anknytning till får ett landsting, i en situation då många människor drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Inom har det utarbetats en promemoria, Om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands m.m. (Ds 2013:7). I promemorian föreslås att den personkrets som kan komma i åtnjutande av katastrofmedicin som en del av svenska insatser i utlandet ändras från att avse människor med hemvist i till människor med Vidare föreslås att katastrofmedicinska insatser i utlandet ska kunna ges även till människor från s.k. tredje länder samt att beslut om sådana insatser ska fattas av regeringen. slås även en reglering av de hälso- och sjukvårdsinsatser som förekom- mer i samband med sjöräddningsinsatser i de delar av havet som ligger utanför Sveriges sjöterritorium och där räddningstjänsten ankommer på Promemorians huvudsakliga innehåll framgår av bilaga 1. slag som lades fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Social- departementet (S2013/1545/FS). Statens ansvar vid kris- och Lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands kom till som en följd av flodvågskatastrofen i i Händelsen i visade tydligt att förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utanför landets gränser När det gäller t.ex. svenska sjukvårdsinsatser utom- lands har dessa tidigare varit begränsade till att sköta hemtransporter för ett mindre antal människor eller att ge sjukvård åt personal som har ar- betat för svenska myndigheter vid uppdrag i samband med internationella Vidare har sjukvårdsinsatser ingått i svenska statens bistånds- Flodvågskatastrofen visade behov av en helt annan svensk sjukvårdsinsats för att hjälpa nödställda svenskar. kraft och avsåg att ge möjlighet att till- handahålla hälso- och sjukvård vid insatser utomlands och med annat syfte än som bistånd till annat land. Genom lagen ges landstingen befo- genhet att under vissa förutsättningar bedriva hälso- och sjukvård utom- Flodvågskatastrofen 2004 samt de insatser som ägde rum i samband med Libanonkrisen visade att det även fanns anledning att se över det då gällande konsulära regelverket som inte var avsett för eller til- lämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder, såsom evakueringar och medi- cinska katastrofinsatser i annat land. För att tydliggöra omfattningen av statens konsulära ansvar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska Prop. 2014/15:76 respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknyt- ning till drabbas, och därigenom även tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar tillkom lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. De två lagarna kan tillämpas var för sig men det är rimligt att anta att båda kommer att aktualiseras i många situationer. Regeringen ansåg därför att det fanns anledning att utreda om inte personkretsen för lagen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands borde överensstämma med personkretsen i lagen om konsulära katastrofinsatser för att bland annat underlätta hanteringen och samordningen av insatserna. Därför togs det inom fram promemorian Om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands m.m. som hanterar denna fråga. I promemorian tas det även upp förslag om att utvidga landstingens befogenheter att verka utanför sina regionalansvarsområden i samband med sjöräddningsinsatser. Anledningen till detta var att det identifierades ett behov av att reglera landstingens befogenheter att bedriva hälso- och sjukvård i samband med vissa sjöräddningsinsatser som har åtagit sig i enlighet med vissa konventioner. 4.2Regleringen av katastrofmedicinska insatser och konsulära katastrofinsatser utomlands Vid kris- och katastrofsituationer utomlands är utgångspunkten att den enskilde har ett grundläggande ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och för att själv vidta förebyggande åtgärder för att förhindra sjukdom och skada. Detta motiverar att enskilda som reser, arbetar eller bosätter sig utomlands ser till att de har ett sådant försäkringsskydd som täcker skadehändelser upp till en viss nivå som inträffar utomlands. Un- der vissa förutsättningar kan staten enligt gällande konsulära regler bistå nödställda svenskar i utlandet. Detta sker i första hand genom hjälp till självhjälp, dvs. att staten genom sina utlandsmyndigheter bistår den hjälpsökande med att klara upp sin situation. Om alla möjligheter till självhjälp är uttömda, kan det bli aktuellt att ge konsulärt ekonomiskt bistånd vilket innebär att staten ger den enskilde ett lån som ska betalas tillbaka. Detta konsulära regelverk är, som anges ovan, inte anpassat för eller tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer utomlands som drabbar många människor. I sådana extraordinära situationer kan det ställas krav på andra insatser som exempelvis evakueringar. Omfattningen av statens respektive den enskildes ansvar i sådana situationer regleras i lagen om konsulära katastrofinsatser (konsulära katastrofinsatslagen). Statens möjligheter att fatta beslut om att inleda katastrofmedicinska insatser i sådana situationer regleras i lagen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (katastrofmedicinska insatslagen). 2014/15:76 Konsulära katastrofinsatslagen Enligt konsulära katastrofinsatslagen ska staten i vissa fall genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda vid en kris eller en katastrof utomlands. För att staten ska vidta sådana insatser krävs att det är många människor med anknytning till som drabbats. Vidare ska behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kunna tillgodoses på annat sätt. Insatsen ska inte heller av något annat skäl möta särskilda hinder. Huvudsyftet med en konsulär katastrofinsats är att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och minska lidande. Genom att reglera att staten endast kan agera med stöd av denna lag i vissa extraordinära situationer tydliggörs den enskildes ansvar. Statens ansvar är i huvudsak begränsat till att ha en organisation och en beredskap för att som en kompletterande aktör gripa in och stötta den i lagen angivna personkretsen i samband med kriser eller katastrofer utomlands. Katastrofmedicinska insatslagen infördes för att ge möjlighet att tillhandahålla hälso- och sjukvård vid insatser utomlands och med annat syfte än som bistånd till annat land. Katastrofmedicinska insatser med stöd av lagen är tänkta att utgöra en del av de samordnade svenska insatserna utomlands. Sådana insatser kan således genomföras inom ramen för en konsulär katastrofinsats men också utan något sådant samband. Den katastrofmedicinska insatslagen är tillämplig vid insatser till stöd för utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många människor med hemvist i drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. I en sådan situation får ett landsting bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen, vilket i lagen definieras som katastrofmedicinska insatser. Regeringen har bemyndigat Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att fatta beslut om att inleda eller avsluta katastrofmedicinska insatser. En grundläggande, outtalad, förutsättning för att landstingen ska få agera utomlands är att det andra landet har begärt hjälp eller på annat sätt samtyckt till insatserna. Vid antagandet av katastrofmedicinska insatslagen övervägdes vem som skulle vara sjukvårdshuvudman och vårdgivare vid den medicinska delen av stödet utomlands. Regeringen bedömde att den mest ändamålsenliga lösningen var att ge landstingen detta ansvar då landstingen har hälso- och sjukvårdsresurserna och, tillsammans med kommunerna, är huvudmän för merparten av den svenska hälso- och sjukvården. Landsting får dock enligt lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) enbart ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Undantag från lokaliseringsprincipen kräver lagstöd. Genom den katastrofmedicinska insatslagen ges landstingen ett sådant lagstöd som krävs för att i den i lagen angivna situationen kunna bedriva hälso- och sjukvård utomlands. Enligt lagen ska katastrofmedicinska insatser tillhandahållas av lands- Prop. 2014/15:76 tingen i , , , , Dessa landsting ska även upprätthålla en beredskap för sådana insatser. Övriga landsting får tillhandahålla katastrofmedicinska insatser och upprätthålla en beredskap för sådana insatser. Ett landsting som har utfört katastrofmedicinska insatser har rätt till ersättning av staten för de kostnader som är direkt hänförliga till insatserna. Detsamma gäller kostnader som är direkt hänförliga till sådan beredskap som vissa landsting måste upprätthålla. Övriga landsting som upprätthåller beredskap för katastrofmedicinska insatser får ersättning efter överenskommelse med om att sådan ersättning ska lämnas. Särskilt om personkretsen i insatslagarna Personkretsarna i de båda insatslagarna skiljer sig åt. Konsulära katastrofinsatslagen omfattar människor med anknytning till medan katastrofmedicinska insatslagen omfattar människor med hemvist i . I katastrofmedicinska insatslagen definieras inte vilka personer som anses ha hemvist i men i förarbetena anges att den som är bosatt i i folkbokföringslagens (1991:481) mening får anses ha sitt hemvist i landet (prop. 2007/08:138 s. 42). Konsulära katastrofinsatslagen innehåller en mer detaljerad reglering om vilka personer som kan omfattas av en insats. 1. svenska medborgare, 2. svenska medborgares utländska familjemedlemmar, 3. i bosatta utlänningar, 4. medborgare i , , och samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31), och 5. medborgare i länderna inom Europeiska unionen, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUF-fördraget. Valet av personkrets i konsulära katastrofinsatslagen motiveras med att en sådan kris eller katastrof som kan aktualisera en konsulär katastrofinsats troligtvis kommer att vara svår att förutse och att skydda sig emot. Detta kommer säkerligen att bidra till att katastrofinsatsen kommer att genomföras under kaos- och panikartade förhållanden. När en humanitär insats genomförs i en sådan situation är det inte rimligt att neka personer med anknytning till hjälp. Vidare underlättas en evakuering från ett katastrofområde av att en vid personkrets kan omfattas av katastrofinsatsen. Det är dock endast personerna i de tre första kategorierna som anses ha anknytning till . Staten ska med andra ord inte inleda en konsulär katastrofinsats om det endast är personer i den fjärde eller femte personkategorin som är drabbade (prop. 2009/10:98 s. 29 f. och 49). Skälet till att katastrofmedicinska insatslagen begränsades till att enbart avse människor med hemvist i var att sådana insatser inte ska 2014/15:76 tillhandahållas som bistånd. Möjlighet att ge bistånd i form av hälso- och sjukvård finns i stället i andra regelverk. Det anges dock i förarbetena att det inte finns något förbud mot att på en katastrofplats hjälpa även människor med hemvist i andra länder. Skälet till detta är att det väl på plats kan vara svårt eller omöjligt att avgöra var skadade människor har sin hemvist. Det kan också genom ökat internationellt samarbete uppstå en skyldighet för att hjälpa andra länders medborgare. Vidare kan det av säkerhetsskäl eller av humanitära hänsyn vara svårt att vägra ge vård åt personer som inte har hemvist i . Personalen på plats måste därför ha möjlighet att anpassa sig till vad omständigheterna kräver (prop. 2007/08:138. s. 23 f. och 42). 4.3Särskilt om hälso- och sjukvård vid vissa sjöräddningsinsatser Förutom vid större kris- och katastrofsituationer utomlands aktualiseras frågor om landstingens befogenheter att bedriva hälso- och sjukvård utanför landstingsgränsen vid sjöräddningsinsatser som svenska staten ansvarar för. Med sjöräddningstjänst avses efterforskning och räddning av människor som är eller kan befaras vara i sjönöd samt sjuktransporter från fartyg. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor är staten ansvarig för sjöräddningstjänst inom Sveriges sjöterritorium och inom ekonomiska zon, förutom vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och . Vidare ansvarar enligt konventionerna International Convention on Search and Rescue och International Convention on Safety of Life at Sea för sjöräddningstjänst inom områden i samt mellersta och som ligger utanför ekonomiska zon. Enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är det som ansvarar för den statliga sjöräddningstjänsten. ansvarar även för sjöräddningstjänst i de delar av havet utanför Sveriges sjöterritorium, där räddningstjänsten enligt internationella överenskommelser ankommer på svenska myndigheter. Som en följd av dessa åtaganden går geografiska ansvarsområde för sjöräddning ibland innanför och ibland utanför gränsen för ekonomiska zon. Vid sjöräddningsinsatser kan den som räddas ha ett vårdbehov. Det kan därför finnas behov av att landstingens sjukvårdspersonal deltar i sjöräddningsinsatser och på plats utför olika vårdåtgärder, vilket sker . Det geografiska ansvarsområdet för landstingen är dock mer avgränsat än då landstingens sjukvårdsansvar går fram till landstingsgränsen. För landsting som har kuststräcka innebär det att sjukvårdsansvaret tar slut vid territorialgränsen. Som anges ovan begränsas landstingens befogenheter av lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Eftersom en svensk sjöräddningsinsats kan behöva genomföras på en plats som ligger utanför de svenska landstingens geografiska gränser krävs lagstöd för att ett landsting ska kunna bedriva hälso- och sjukvård i samband med en sådan insats. Sådant lagstöd saknas . Katastrofmedicin som en del av svenska Regeringens förslag: Lagen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands ändras på så sätt att beslut om att inleda katastrofmedicinska insatser ska kunna fattas då många människor med anknytning till drabbas av en allvarlig olycka eller kata- strof i utlandet. I lagen definieras att med människor med anknytning till avses svenska medborgare, svenska medborgares ut- ländska familjemedlemmar samt i bosatta utlänningar. Beslut om att inleda katastrofmedicinska insatser ska även kunna fattas då andra personer än sådana som har anknytning till drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Regeringens förslag skiljer sig från promemorians vad gäller vilka personer som ska anses ha anknytning till . promemorian att beslut om att inleda eller avsluta katastrofmedicinska insatser för andra personer än sådana som har anknytning till ska fattas av regeringen. Remissinsatserna: Remissinstanserna är överlag positiva till pro- Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att den föreslagna lagändringen skapar en större tydlighet och förutsäg- barhet i hur de svenska resurserna kan och får användas. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (2008:552) om kata- strofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (katastrof- medicinska insatslagen) kan beslut om att inleda katastrofmedicinska insatser i samband med allvarliga olyckor eller katastrofer utomlands endast fattas då många människor med hemvist i är drabbade. Det är således endast personer som är folkbokförda i som om- fattas av lagen. Detta innebär att katastrofmedicinska insatslagen har ett snävare tillämpningsområde än lagen (2010:813) om konsulära kata- strofinsatser (konsulära katastrofinsatslagen) som omfattar människor med anknytning till . Vid krissituationer utomlands uppstår ofta behov av både katastrof- medicinska insatser och konsulära katastrofinsatser. därför att det är lämpligt att personkretsarna i lagarna är mer sam- Regeringen anser att i sådana extraordinära situationer inte bör vara förhindrat att agera för att rädda liv och minska lidande för personer som, utan att ha hemvist i landet, har anknytning till . Ytterligare ett skäl för att personkretsarna i insatslagarna bör vara mer samstämmiga är att det inte är rimligt att den personal som företräder den ena respektive den andra typen av insats ska arbeta utifrån olika person- kretsar och därmed kunna ställas inför situationen att kunna ge en drab- bad person t.ex. ekonomiskt stöd men däremot inte livräddande akutvård. Vidare kommer en kris eller katastrof som kan aktualisera en katastrof- insats sannolikt att vara svår att förutse och att skydda sig emot. handlar dessutom om insatser som med allra största sannolikhet kommer att genomföras under kaos- och panikartade förhållanden. Det kan i så- dana situationer ofta vara svårt att snabbt avgöra om de personer som drabbats har hemvist i . Beslut om att inleda katastrofmedicinska insatser måste dock ofta fattas med kort varsel, en vid personkrets kan därför underlätta i sådana beslutssituationer. Regeringen anser att katastrofmedicinska insatslagen ska vara tillämplig då många människor med anknytning till drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. I konsulära katastrofinsatslagen anges vilka som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Regeringen anser att begreppet anknytning till bör definieras i katastrofmedicinska insatslagen utifrån personkretsen i konsulära katastrofinsatslagen. Ytterligare ett skäl för att tydliggöra personkretsens omfattning i katastrofmedicinska insatslagen är att den operativa personalen på en katastrofplats måste fatta en mängd olika snabba beslut. Deras arbete riskerar att försvåras ifall det uppfattas som oklart vilka personer som de har befogenhet att hjälpa. Visserligen anges det i förarbetena till katastrofmedicinska insatslagen att det inte finns några hinder mot att personal på plats även ger andra personer än sådana med hemvist i katastrofmedicinska insatser. Regeringen anser dock att det för att underlätta personalens arbete så långt som möjligt ska vara tydligt angivet vilka personer som omfattas av lagen. Regeringen föreslår därför att med människor med anknytning till ska avses svenska medborgare, svenska medborgares utländska familjemedlemmar och i bosatta utlänningar. Detta innebär en vidgning av personkretsen i förhållande till vad som gäller . De ekonomiska konsekvenserna av detta måste givetvis analyseras. Regeringen vill dock framhålla att katastrofmedicinska insatser endast ska aktualiseras i extraordinära situationer då andra resurser, inklusive värdlandets, inte är tillräckliga för att ge de drabbade nödvändig hjälp. I sådana situationer ter det sig inte rimligt att utesluta personer med förhållandevis stark anknytning till från att få nödvändig hjälp.