prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — 2015/16:5 fallissemangsgrunderna, utan i den andra grundförutsättningen för resolution, nämligen att det inte finns några alternativa åtgärder – inklusive tillsynsåtgärder och åtgärder för tidigt ingripande – som kan förhindra fallissemang inom en rimlig tid (se avsnitt 15.2.2). Institutets tillgångar understiger skulderna (insufficiens): Enligt artikel 32.4 b i krishanteringsdirektivet ska ett institut anses fallera om det är insufficient, dvs. att dess tillgångar underskrider dess skulder. sådant fall bryter institutet också mot kapitalkraven och är dessutom fallissemangsgrund inte ha någon självständig betydelse vid sidan av Däremot är denna fallissemangsgrund av betydelse vid bedömningen av om koncernföretag som inte är tillståndspliktiga uppfyller förutsättningarna för resolution. Att vänta med att försätta ett institut i resolution till dess tillgångar understiger dess skulder riskerar enligt Ackordscentralens mening att bli både svårbedömt och vara , varför vissa kvantitativa måttstockar (s.k. ”triggers”) föreslås. Eftersom insufficiens är en grund för fallissemang enligt krishanteringsdirektivet måste den genomföras i svensk rätt. dock möjlighet att ingripa redan i ett tidigare skede, nämligen om det är sannolikt att institutets tillgångar understiger skulderna inom den Som anförs i det följande är det dock som har till uppgift att utveckla de närmare förutsättningarna härför. finner därför inte anledning att nu tydliggöra denna fallissemangsgrund med kvantitativa måttstockar. Institutet kan inte fullgöra sina betalningsskyldigheter: Enligt artikel 32.4 c i krishanteringsdirektivet ska ett institut anses fallera om det inte kan betala sina skulder i takt med att de förfaller till betalning, dvs. institutet har likviditetsproblem. Sådana problem kan uppkomma på grund av brister hos det enskilda institutet men även på grund av Även denna situation kan föranleda att tillståndet återkallas om institutet systematiskt brister i sin likviditetshantering på ett sätt som medför att det inte kan fullgöra sina förpliktelser . betalningsoförmågan är tillfällig eller övergående föreligger dock inte grund för resolution, eftersom alternativa åtgärder i sådana fall inte kan sägas vara uttömda. Enligt Ackordscentralen skulle den omständigheten att ett företag, under tillsyn och som är solitt men behöver s.k. ”lender-of-last-resort-stöd” från under mer än fem sammanhängande dagar, kunna vara en mer förutsägbar indikator på att institutet inte kan eller sannolikt inte kommer kunna fullgöra sina Eftersom det är som har till uppgift att utarbeta riktlinjer för bedömningen även av denna fallissemangsgrund finner regeringen inte anledning att nu införa några nationella Här kan dock framhållas att enbart behovet av ett brådskande likviditetsstöd från en centralbank inte bör vara ett villkor som ger tillräckligt stöd för att ett institut är eller kommer att bli oförmöget att betala sina skulder när de förfaller till betalning (jfr skäl 41 till krishanteringsdirektivet). Vad särskilt gäller likviditetsstöd anser Finansbolagens förening att utvidgning av motpartsrisken och godtagbara säkerheter bör utredas och att bestämmelserna om när sådant stöd bör lämnas måste förtydligas. Enligt regeringens mening finns det dock inte förutsättningar att gå in på dessa frågor inom ramen för detta lagstiftningsärende. Statligt stöd: Enligt artikel 32.4 d i krishanteringsdirektivet ska ett institut som huvudregel anses fallera om det behöver statligt stöd. Stödet ska dock inte medföra att ett institut anses fallera om stödet krävs för att undvika eller avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och för att bevara finansiell stabilitet samt ges i någon av följande former: En statlig garanti för att garantera likviditetsfaciliteter som tillhanda- hålls av centralbanker på dessas villkor. En statlig garanti för nya skuldförbindelser. Ett tillskott av eget kapital eller förvärv av kapitalinstrument till priser och på villkor som inte ger institutet någon fördel, när varken någon av övriga fallissemangsgrunder eller omständigheterna i artikel 59.3 i krishanteringsdirektivet (dvs. omständigheter som utgör grund för nedskrivning och konvertering av relevanta kapitalinstrument) föreligger. Ett kapitaltillskott ska vidare vara begränsat till vad som krävs för att åtgärda kapitalunderskott som fastställts i stresstest på nationell nivå, unionsnivå eller inom ramen för den gemensamma till- synsmekanismen, tillgångsöversyner eller motsvarande genomgångar som ECB, eller nationella myndigheter har genomfört och som i förekommande fall bekräftats av den behöriga myndigheten. I samtliga dessa fall ska stödet begränsas till solida institut och villkoras av slutligt godkännande enligt . Med solid avses i detta sammanhang att institutet inte uppfyller någon av fallissemangsgrunderna som berörts i det föregående. Vidare ska åtgärderna vara tidsbegränsade skyddsåtgärder som är proportionerliga för att avhjälpa följdverkningarna av den allvarliga störningen, och får inte användas för att kompensera för förluster som institutet har ådragit sig eller sannolikt kommer att ådra sig. I sammanhanget kan påpekas, med anledning av att ett institut som får betalningsproblem kan få nödkredit från , att en nödkredit (utan statlig garanti) inte utgör statligt stöd om villkoren bankmeddelande är uppfyllda, dvs. finansinstitutet i fråga är tillfälligt illikvitt men solvent vid den tid- punkt då likviditetsfaciliteten ställs till förfogande och denna facilitet inte är en undantagsåtgärd och en del av ett större stödpaket, faciliteten är fullständigt garanterad av säkerheter med värderings- avdrag (s.k. ”haircuts”) i förhållande till facilitetens kvalitet och marknadsvärde, tar ut en straffränta av stödmottagaren, och åtgärden vidtas på eget initiativ, och framför allt inte upp av någon motgaranti från staten. Av det föregående framgår, såsom Ackordscentralen konstaterar, att en del fallissemangsgrunder överlappar varandra. Regeringen ser emellertid inget problem i att flera fallissemangsgrunder kan vara uppfyllda vid ett och samma tillfälle och på grund av samma omständigheter. 2015/16:5 Bedömningen av om ett institut sannolikt kommer att fallera När det gäller fallissemangsgrunderna i artikel 32.4 a–32.4 c i krishan- teringsdirektivet är det inte nödvändigt att konstatera faktiskt fallisse- mang hos ett institut, utan sannolikt sådant kan vara tillräckligt för att denna grundförutsättning för resolution ska vara uppfylld. Ett institut ska anses sannolikt kunna fallera om det finns objektiva faktorer till stöd för fastställandet att institutet kommer att uppfylla någon av fallissemangsgrunderna som anges i dessa bestämmel- ser. En bestämmelse om detta bör tas in i den nya lagen om resolution. Bestämmelsen bör exempelvis omfatta situationer då det ännu inte finns anledning att återkalla tillståndet för ett institut, men där det är möjligt att dra slutsatsen att det är sannolikt att institutet inom den närmaste fram- tiden kommer att bryta mot regelverket på ett sätt som utgör grund för återkallelse av tillståndet. Så skulle exempelvis kunna vara fallet om det bedöms att institutet inte kommer att kunna stoppa en viss negativ händelseutveckling. Att i sådana situationer avvakta med att hantera situationen kan göra det svårare att hitta lämpliga lösningar på problemen, t.ex. i form av en ny ägare eller någon som vill köpa institutet eller dess inkråm. Ackordscentralen, , Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet i och ifrågasätter om rekvisitet ”sannolikt kommer att fallera” är tillräckligt tydligt. Enligt regeringens mening är det dock inte möjligt att utforma rekvisitet på annat sätt än som det anges i krishanteringsdirektivet. Begreppen ”objektiva grunder” och ”” begränsar den sannolikhetsbedömning som ska göras. Det torde bara komma i fråga att fastställa att ett institut sannolikt kommer att fallera i situationer där något alternativt scenario på sakliga grunder framstår som osannolikt och att invänta ett faktiskt fallissemang skulle innebära en ytterligare försämring av institutets situation och minska chanserna till en effektiv resolution. har, enligt artikel 32.6 i krishanteringsdirektivet, utfärdat riktlinjer som avser att harmonisera och precisera under vilka omständigheter som ett institut ska anses fallera eller sannolikt komma att fallera. Det finns därför inte skäl att precisera detta ytterligare på nationell nivå. 15.2.2Beslut om resolution av institut Regeringens förslag: ska försätta ett institut i resolution, om fastställt att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera och bedömer att alternativa åtgärder inte inom rimlig tid kan avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet och att en resolutionsåtgärd är nödvändig med hänsyn till det allmännas intresse. Resolution ska anses vara i det allmännas intresse om det är nödvändigt för att uppnå ett eller flera av resolutionsändamålen, är proportionerligt i förhållande till dessa och en avveckling av institutet genom konkurs eller likvidation inte skulle uppnå ändamålen i lika hög grad. Prövningen av att det inte finns alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet ska föregås av samråd med och . Även om ett institut uppfyller förutsättningarna för resolution behöver inte försätta det i resolution, om dess moderföretag eller institutet som omfattas av gruppbaserad tillsyn i samma koncern har försatts eller ska försättas i resolution och separata resolutionsåtgärder mot det förstnämnda institutet inte bedöms som nödvändiga för att uppnå något av resolutionsändamålen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår emellertid att ska bedöma om alternativa åtgärder kan förhindra fallissemang och saknar därmed en skyldighet för resolutionsmyndigheten att samråda med och . Vidare är utredningens förslag till undantagsbestäm- melse för fall där resolutionsmyndigheten inte behöver inleda resolution, trots att institutet uppfyller förutsättningarna härför, begränsad till att avse det fallet att resolutionsåtgärder vidtas mot institutets moderföretag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att Finansinspekt- ionen ska bedöma om det finns alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle kunna förhindra ett fallissemang, men noterar att en sådan beslutsordning avviker från den som förutses i krishanteringsdirektivet. Vidare noteras att resolutionsmyndighetens samrådsskyldighet enbart kommer till uttryck i lagtexten avseende bedömningen av om resolution är nödvändigt med avseende på det allmännas intresse och inte i fråga om den övergripande prövningen om resolution. Ackordscentralen ställer sig positiv till att beslut om resolution fattas först efter att resolutions- myndigheten samrått med (), tillsynsmyndigheten och . Ett sådant samråd förutsätter dock ett nära samarbete och utbyte av information mellan i första hand resolutionsmyndigheten och , men också med . Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 32.1 i krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndigheten vidta en resolutionsåtgärd mot ett institut endast under följande förutsättningar. För det första ska det ha fastställts att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera. För det andra ska resolutions- myndigheten konstatera att alternativa åtgärder inte kan förhindra att institutet fallerar inom rimlig tid. Enligt regeringens mening bör det konstaterandet, i det fallet det fastställts att institutet fallerar, snarare avse att alternativa åtgärder inte kan avhjälpa fallissemang i institutet. För det tredje ska resolutionsmyndigheten bedöma att en resolutionsåtgärd är nödvändig av hänsyn till det allmänna intresset. Dessa förutsättningar för resolution av ett institut bör framgå av en bestämmelse i den nya lagen om resolution. Enligt artikel 33 i krishanteringsdirektivet gäller samma förutsättningar även, med viss modifikation, för resolution av finansiella institut och holdingföretag som träffas av direktivets tillämpningsområde (jfr avsnitt 15.2.3). Den följande redogörelsen för den närmare innebörden av förutsättningarna för resolution av institut och myndigheternas prövning av dessa förutsättningar är således relevant även för sådana företag. har fastställt faktiskt eller sannolikt fallissemang Enligt regeringens bedömning i det föregående bör ansvara för fastställandet av faktiskt eller sannolikt fallissemang hos ett institut (se avsnitt 15.2.1). prövning av denna resolutionsförutsättning begränsar sig således till att konstatera om har fastställt att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera. kan alltså inte överpröva fastställande i denna fråga. har dock möjlighet att ge sin syn på saken vid det samråd som, i enlighet med artikel 32.1 a i krishanteringsdirektivet, ska föregå fastställande. För att inleda resolution ska det enligt artikel 32.1 b i krishanterings- direktivet konstateras att det inte finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid kan förhindra att institutet fallerar. Enligt direktivet ska denna prövning göras om tillsynsmyndigheten har fastställt att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Språkligt sett torde det dock endast i det senare fallet vara möjligt att konstatera att alternativa åtgärder kan förhindra fallissemang i institutet. För det fallet har fastställt att institutet fallerar bör i stället konstaterandet enligt artikel 32.1 b i krishanteringsdirektivet avse alternativa åtgärder som inom rimlig tid kan avhjälpa fallissemang i institutet. Den bestämmelse som föreslås för att genomföra denna artikel bör därför utformas i enlighet härmed. Med alternativa åtgärder avses både privata alternativ och tillsynsåtgärder, inklusive åtgärder som tidiga ingripanden och nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Det kan också handla om andra myndighetsåtgärder, såsom nödkredit eller någon annan form av likviditetstöd som beviljas av . I detta sammanhang bör även de tillsynsliknande befogenheter som tillkommer resolutionsmyndigheten i resolutionsplaneringen beaktas (jfr artikel 17.5 i krishanteringsdirektivet och avsnitt 8.1.5). Syftet är att säkerställa att resolution endast inleds som en sista utväg när mindre ingripande alternativa åtgärder inte är tillräckliga för att avhjälpa eller förhindra fallissemang inom rimlig tid. På så sätt utgör villkoret också ett skydd för aktieägare och borgenärer. När det gäller prövningen av om alternativa åtgärder kan avhjälpa eller förhindra fallissemang lämnar, såsom påpekar, artikel 32.1 b i krishanteringsdirektivet inte utrymme att lägga bedömningen på någon annan myndighet än resolutionsmyndigheten. Att det är resolutionsmyndigheten som ska göra den prövningen följer också av artikel 82.1 i krishanteringsdirektivet. Förhållandet att skäl 41 och artikel 81.3 kan ge intryck av att ansvaret för denna uppgift kan läggas på tillsynsmyndigheten, utan att den också är resolutionsmyndighet, föranleder ingen annan bedömning (jfr avsnitt 15.4). För att den ordning som utredningen föreslår, och som förespråkar, ska vara genomförbar måste alltså vara resolutions- myndighet i direktivets mening, i vart fall vid prövningen av om denna förutsättning för resolution är uppfylld. Krishanteringsdirektivet tillåter visserligen att tillsynsmyndigheten utses till resolutionsmyndighet och att det dessutom, i undantagsfall, kan utses flera resolutionsmyndigheter. Regeringen anser emellertid inte att resolutionsuppgifterna i sin helhet bör hanteras av och i princip inte heller att de bör delas upp på olika myndigheter (jfr avsnitt 5.6). Även om regeringen, liksom utredningen och , är införstådd med fördelarna med att låta ansvara för prövningen av om alternativa åtgärder kan avhjälpa eller förhindra fallissemang vid beslut om resolution, föreligger alltså inte förutsättningar att genomföra krishanteringsdirektivet på det sättet. bör därför ansvara för prövningen av om denna grundförutsättning för resolution är uppfylld. Nödvändigt för allmänintresset att försätta ett institut i resolution Enligt artikel 32.1 c i krishanteringsdirektivet ska resolutions- myndigheten även ansvara för prövningen av om resolution är nödvändig av hänsyn till det allmänna intresset. Med det allmänna intresset avses enligt artikel 32.5 i krishanteringsdirektivet att en resolutionsåtgärd är nödvändig för att uppfylla och står i proportion till åtminstone ett av resolutionsändamålen och att en avveckling av institutet genom konkurs eller likvidation inte skulle uppnå dessa ändamål i samma utsträckning. Även om en åtgärd är nödvändig för att uppnå ett allmänintresse och därmed kan berättiga ett intrång i aktieägares och borgenärers egendomsskydd måste resolutionsmyndigheten också bedöma om ett sådant förfarande står i rimlig proportion till de ändamål, eller allmänintressen, som förfarandet är avsett att tillgodose. I bedömningen av proportionalitet ligger att väga den förmodade påverkan som ett fallis- semang av institutet i fråga kan få, med tanke på dess verksamhet, storlek och koppling till andra institut eller det finansiella systemet i stort, på de ändamål som är identifierade som relevanta i sammanhanget. Det är också viktigt att beakta institutets finansiella situation i det enskilda fallet för att kunna bedöma vilka samhällsekonomiska risker och konsekvenser en konkurs eller likvidation medför (jfr avsnitt 16.2). I likhet med utredningen anser regeringen att det mest sannolika är att resolutionsändamålen att upprätthålla kritiska funktioner och att undvika negativa effekter på den finansiella stabiliteten kommer att motivera att resolution inleds. Som framgår ovan förutsätts att det finns en tillräcklig samhällsnytta av att undvika en konkurs eller likvidation och att denna samhällsnytta står i proportion till effekterna av ingripandet för enskilda. Om inte kritiska funktioner upprätthålls och betydande negativa effekter på det finansiella stabiliteten undviks kommer de grundläggande funktionerna som är nödvändiga för en fungerande ekonomi att påverkas negativt, eller till och med upphöra, med omfattande samhälls- ekonomiska kostnader som följd. Övriga resolutionsändamål tjänar inte samhällsnyttan i samma utsträckning och torde därför, var för sig, i praktiken sannolikt inte vara tillräckliga för att motivera att resolution inleds. Krishanteringsdirektivet föreskriver ingen skyldighet för resolutions- myndigheten att, inför prövningen av grundförutsättningarna för resolution, samråda med någon myndighet. Sådant samråd är emellertid inte förbjudet enligt krishanteringsdirektivet. Utredningens förslag till samrådsskyldighet gentemot () kan dock ifrågasättas av konstitutionella skäl (jfr 12 kap. 2 § regeringsformen och prop. 2003/04:131 s. 142). Att resolutionsmyndigheten och tillsynsmyndigheten ska samarbeta och utbyta information med varandra är en grundläggande beståndsdel i det nya krishanteringsramverket och anges dessutom uttryckligen på flera ställen i direktivet, exempelvis i artiklarna 3.4 och 90. Utöver genomförande av dessa skyldigheter föreslås i detta lagstiftningsärende att nuvarande uppgiftsskyldighet för och andra relevanta myndigheter på finansmarknadsområdet utvidgas till att gälla även gentemot resolutionsmyndigheten för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt den nya lagen om resolution (se avsnitt 27.8.1). Med hänsyn till vikten av att de myndigheter som innehar värdefulla kunskaper ges möjlighet att bidra vid komplexa bedömningar anser regeringen att en skyldighet för resolutionsmyndigheten att samråda med och före prövningen av om det inte finns alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet, bör framgå av den nya lagen om resolution. Följderna av att resolutionsförutsättningarna bedöms uppfyllda Enligt artikel 32.1 i krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndigheten vidta en resolutionsåtgärd gentemot ett institut endast om den anser att resolutionsförutsättningarna är uppfyllda. Med resolutionsåtgärd avses enligt artikel 2.1.40 i direktivet bl.a. beslut att försätta ett institut eller en enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d i resolution enligt artikel 32 eller 33 (inom ramen för detta lagstiftningsärende omfattar dock begreppet resolutionsåtgärd inte den typen av beslut, se avsnitt 6.2). Krishanteringsdirektivets bestämmelser i denna del kan tolkas som en undantagslös skyldighet för resolutionsmyndigheten att försätta institutet i resolution, om den finner att förutsättningarna för detta är uppfyllda. En sådan skyldighet är dock inte förenlig med krishanteringsdirektivets bestämmelser som avser att möjliggöra resolution med en ingångspunkt, s.k. ”Single Point of Entry” (SPE). Vid tillämpningen av en SPE-strategi enligt krishanteringsdirektivet ska resolutionsåtgärderna (innefattandes beslut om försättande i resolution) vidtas på moderföretagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn. I krishanteringsdirektivet benämns detta som resolution av en koncern (artikel 2.1.42 a). Direktivets bestämmelser om resolutionsplanering och minimikrav på nedskrivningsbara skulder för koncerner avser att möjliggöra en SPE-strategi genom att förlustabsorberande kapital samlas hos exempelvis moderföretaget i koncernen och sedan kan tas i anspråk för förlusttäckning i ett fallerande dotterinstitut (jfr skäl 80 till Så länge det finns tillräckligt med förlustabsorberande kapital i moderföretaget bör verksamheten i dotterinstituten kunna drivas vidare utan att de försätts i resolution, även om förutsättningarna för resolution i och för sig är uppfyllda (jfr Financial Stability Boards riktlinjer om utvecklande av effektiva resolutionsstrategier för återhämtning och resolutionsplanering för systemviktiga institut, s. 12 och 13). Som utredningen konstaterar kan det vid tillämpningen av en SPE-strategi till och med vara olämpligt att försätta ett dotterinstitut i resolution eftersom det riskerar att leda till finansieringsbortfall och avbrott i verksamheten, alltså en direkt motsatt effekt till den som krishanteringsdirektivet syftar till att åstadkomma (jfr artikel 31.2 a). Vid sådana förhållanden delar regeringen utredningens bedömning att huvudregeln bör vara att resolutionsmyndigheten ska försätta ett institut i resolution om förutsättningarna för det bedöms uppfyllda, men att undantag får göras för det fallet att resolutionsåtgärder i stället ska vidtas på moderföretagsnivå inom ramen för en SPE-strategi. Motsvarande bör även gälla för det fallet att en SPE-strategi, i enlighet med krishanterings- direktivets definition av resolution av en koncern, ska tillämpas på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn. Möjligheten för resolutionsmyndigheten att göra undantag från huvudregeln bör gälla oavsett om det är resolutionsmyndigheten, dvs. , eller motsvarande utländsk myndighet som ska vidta resolutionsåtgärderna gentemot moderföretaget eller institutet som omfattas av gruppbaserad tillsyn. Det bör införas en bestämmelse i den nya lagen om resolution där detta framgår. Enligt regeringens bedömning är en sådan bestämmelse varken oförenlig med ordalydelsen i artikel 32.1 i krishanterings- direktivet eller direktivets bestämmelser i övrigt. Att resolutionsåtgärder ska vidtas mot ett institut som uppfyller förutsättningarna för resolution får, i enlighet med krishanteringsdirektivets definitioner av resolutionsåtgärd och resolution av en koncern, anses innefatta att åtgärderna i stället vidtas mot moderföretaget eller det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn inom ramen för en SPE-strategi.