prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — I finns integrationsprogram för flyktinginvandrare och deras anhöriga som kan vara upp till , medan arbetskraftsinvandrare har rätt till språkutbildning. Ansvaret för genomförandet av etableringsinsatser ligger hos kommunerna, där den nyanlända inleder introduktionsprogrammet med att skriva under ett kontrakt med kommunen där målet med och aktiviteterna i introduktionsprogrammet specificeras.54 introducerades nya regler med avsikt att förstärka etableringsinsatserna. måste kommuner erbjuda en integrationsplan och hälsoundersökning till nyanlända och deras anhöriga.55 I är det till skillnad från både en rätt och en plikt för flyktingar att delta i introduktionsinsatser, eftersom deltagandet är kopplat till möjligheten att få permanent uppehållstillstånd. Flyktingar kan delta i ett introduktionsprogram på heltid i upp till två (i vissa fall tre) år. Det krävs minst 300 timmars deltagande (språkutbildning och samhällsorientering) för att få permanent uppehållstillstånd.56 skiljer sig från sina grannländer så till vida att varken uppehållstillstånd eller medborgarskap villkoras med deltagande i etableringsinsatser eller godkända prov i språk eller samhällskunskap.57 I krävs att individen både deltar i introduktionsprogrammet och får godkänt i ett språktest för att få uppehållstillstånd. I är som redan nämnts deltagande i insatser obligatoriska för permanent uppehållstillstånd. I andra länder med förhållandevis hög invandring, till exempel och , finns riktade introduktionsprogram för att möta nyanländas behov. I införde regeringen ett introduktionsprogram som en del av invandringslag. Det riktar sig framför allt till nyanlända tredjelandsmedborgare och består av både språkutbildning och samhällsorientering.58 (2010) Dimensions of citizenship: European integration policies from a Scandinavian perspective, i , B., Strömblad, P. (red.) Diversity, inclusion and citizenship in . : , s. 19–46. 54ESO (2011) Sysselsättning för invandrare – en om arbetsmarknadsintegration, s. 156. 55OECD (2014b) s. 248. 56ESO (2011) s. 158. 57Borevi, (2010) s. 19–46. 58Burkert, , (2014) Investing in the Future: Labor Market Integration Policies for New Immigrants in . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har traditionellt sett hanterat integrationsutmaningar inom ramen för ett generellt urbant utvecklingsarbete med riktade åtgärder mot socioekonomiskt utsatta bostadsområden, snarare än gentemot invandrare som grupp. har däremot en rad förändringar genomförts som är mer fokuserade på invandrare. En större förändring är införandet av det så kallade RIC-kontraktet. Kontraktet gäller specifikt för gruppen nyanlända invandrare, vilka förväntas skriva under ett avtal med den franska staten som en förutsättning för att de ska få uppehållstillstånd. Introduktionsprogrammet som kontraktet avser varar med möjlighet till förlängning , och det lägger betoning på individens ansvar för integrationen. Utöver språkinsatser är det däremot lite fokus på arbetsmarknadsåtgärder i RIC-kontraktet. En central aspekt är i stället individens kunskaper om det franska samhället och dess värderingar.59 I andra länder, exempelvis och , är får de nyanlända stöd framför allt genom det civila samhället och olika projekt för att hitta arbete och integreras i samhället i övrigt.60 En jämförande studie av sex länder visade att i , och lyckades invandrare hitta jobb relativt snabbt efter ankomst, jämfört med , och där invandrare initialt har lägre sysselsättning första året efter ankomst men där sysselsättningen ökar avsevärt under loppet av en femårsperiod.61 har ett i hög grad decentraliserat system med stora variationer. Vissa regioner har inga integrationsåtgärder alls medan regioner som traditionellt sett haft en hög invandring, exempelvis och , har integrationscentrum och språkutbildningar. Före finanskrisen upplevde ett kraftigt ekonomiskt uppsving , vilket gjorde det relativt lätt för invandrare att hitta arbete. De flesta fick dessutom jobb genom kontakter och få sökte stöd från den spanska arbetsförmedlingen. Efter finanskrisen, som slog särskilt hårt mot invandrare eftersom en stor del arbetade inom byggsektorn, har den spanska regeringen vidtagit vissa åtgärder som framför allt är riktade mot att begränsa invandringen och förmå invandrare att frivilligt återvända till sina hemländer. Regeringen har dock även introducerat insatser som syftar till att rusta arbetslösa invandrare så att de lättare kommer in på arbetsmarknaden, i huvudsak genom utbildningsinsatser.62 59Safi (2014) Shifting Focus: Policies to Support the Labor Market Integration of New Immigrants in . , s. 12. m.fl. (2014) Aiming Higher: Policies to Get Immigrants into Middle-Skilled Work in Europe. , s. 1. 61Detta omfattar inte bara asylsökande, utan även invandrare generellt. Se . m.fl. (2014) s. 5. 62Ramos, (2014) Turning a Corner? How Can Help Immigrants , , s. 10. Ökade krav på individen En generell trend i flera europeiska länder som har arbetsmarknadsåtgärder för nyanlända är att insatser kopplas till hårdare krav på den nyanlända. Individens möjligheter att få uppehållstillstånd eller medborgarskap har villkorats med deltagande i obligatoriska introduktionsprogram eller genom starkare ekonomiska incitament.63 Exempelvis har och obligatoriskt deltagande genom introduktionskontrakt och har haft obligatorisk språkutbildning . Obligatoriskt deltagande har generellt sett snarare blivit regel än undantag.64 I och får nyanlända en lägre ekonomisk ersättning än det ekonomiska biståndet för övriga invånare för att stärka incitamenten för att gå från bidrag till arbete.65 I är det den ekonomiska ersättningen i sig som ska fungera som incitament för ett aktivt deltagande i etableringsinsatser.66 Intentionen är att etableringsersättningen ska vara högre än riksnormen för försörjningsstöd.67 I både och måste individen själv betala en del av sina obligatoriska introduktionsprogram för att på så sätt öka individens incitament för en snabbare etablering.68 I är det dessutom obligatoriskt att klara en integrationsexamen som prövar kunskaper i språk och samhällsorientering innan man kan få permanent uppehållstillstånd.69 En liknande ordning, där kunskapskrav är kopplade till uppehållstillstånd, finns i , och Frankrike.70 2.3.2OECD-länder som tar emot flest invandrare I detta avsnitt jämförs de tio som tar emot flest invandrare i relation till sin befolkning. Samtliga uppgifter bygger på OECD-statistik och avser 2012 om inget annat anges. Som framgår nedan finns såväl som och med bland de tio största invandringsländerna. ligger på tredje plats med närmare 63Emilson (2008) Introduktion och integration av nyanlända invandrare och flyktingar – Utredningar, granskningar, resultat och bristområden. En skriftserie från NTG-asyl & integration, nr 7. 37–38. 2009/10:60. Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, s. 33. 67Socialstyrelsen (2015) Riksnormen för försörjningsstöd, ekonomisktbistand/riksnormen (hämtad ); (2014) Faktablad: Etableringsersättning, . Om den nyanlända deltar i en etableringsplan på heltid erhålls per dag, . 2009/10:60. Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd s. 33. 69ESO (2011) s. 160. 70Emilson, (2008) s. 39. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 14 invandrare per 1 000 invånare () medan ligger på sjätte plats med knappt . har högst invandringstal med . Diagram 2.5 Andelen invandrare, asylsökande samt utrikes födda för de tio som hade högst invandring per 1 000 invånare 2012 Invandrare (promille) Asylsökande(promille) Utlandsfödda (procent) Källa: (2014b). Med är det land som har högst andel asylinvandrare i relation till antalet invånare. Näst högst andel asylsökande har med . Länder som och – som ofta framhålls som lyckade exempel avseende arbetsmarknadsetablering av invandrare – har en betydligt lägre asylinvandring (0,7 respektive ). kan konstateras att just och tillsammans med och har en hög andel utrikes födda i sin befolkning, mätt som procent. I nedanstående diagram redovisas sysselsättningsgraden för inrikes födda män och kvinnor i de tio som hade den högsta relativa invandringen 2012. Av diagrammet framgår också skillnaden mellan inrikes och utrikes födda. Som framgår har en förhållandevis hög sysselsättningsgrad för inrikes födda, särskilt för kvinnor. kan konstateras att sysselsättningsgapet, definierat som skillnaden i sysselsättning mellan inrikes och utrikes födda, är bland de största i och särskilt stort är det för kvinnor. Diagram 2.6 Sysselsättning 2012 för inrikes födda män och kvinnor samt skillnad gentemot utrikes födda (procent respektive procentenheter) –20,0 Källa: (2014b). I diagrammet nedan redovisas arbetslöshet uppdelat på kön för inrikes och utrikes födda i de tio som hade högst invandring 2012. Diagram 2.7 Arbetslöshet för inrikes respektive utrikes födda män och kvinnor 2012 Andel av arbetskraften (procent) Källa: (2014b). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Av diagrammet framgår bland annat att har en förhållandevis låg nivå på arbetslösheten samt att den är jämt fördelad mellan de olika Länder som och har också en relativt jämn fördelning mellan inrikes och utrikes födda. liksom har förhållandevis låg arbetslöshet för inrikes födda män och kvinnor men där är å andra sidan arbetslösheten betydligt högre för utrikes födda. 2.3.3Vad kan förklara det sämre utfallet i ? har genomfört flera studier om migration och integration och är ett av de länder vars integrationsinsatser man har undersökt särskilt. Redan i en studie konstaterade att det låga utfallet bland utrikes födda på arbetsmarknaden delvis kan förklaras av den växande flyktinginvandringen.71 Detta är en grupp som har svårare att integreras än till exempel arbetskraftsinvandrare. Exempelvis , med en låg andel asylsökande, har en migration som är starkt efterfrågebaserad medan den svenska migrationen inte styrs på samma sätt avseende vilka grupper som ska få uppehållstillstånd. styr i hög grad sammansättningen av invandrare med tyngdpunkt på ekonomisk invandring och arbetskraftsinvandrare. Ekonomiska invandrare som söker sig till behöver ekonomiska resurser för att försörja sig själva och sin familj men det krävs inget arbetserbjudande för att få arbetstillstånd. Båda grupperna väljs ut efter ett poängssystem där språkkunskaper i engelska och franska är mycket viktiga.72 I var skillnaderna i sysselsättning mellan utrikes och inrikes födda mindre än de är . I takt med ökande flyktinginvandringen har emellertid sysselsättningsgapet ökat och Men detta är endast en del av förklaringen, enligt , som exempelvis lyfter fram att inträdet på arbetsmarknaden för två av de största invandrargrupperna i , somalier och irakier, verkar ha varit betydligt lättare i andra länder. Bland femton länder kommer först på tolfte respektive elfte plats när det gäller andelen sysselsatta somalier respektive irakier.73 Ett samspel mellan olika faktorer har inverkan på hur väl utrikes födda integreras på arbetsmarknaden. Socialförsäkringssystemet, arbetsmarknadens utformning, löneläge, invandrarnas sammansättning vad gäller utbildningsnivå 71OECD (2007) for Immigrants (Vol. 1): Labour Market Integration in , , and . 72ESO (2011) s. 151. 73OECD (2014a) Finding the : A Discussion of the Swedish Migrant and , , , , s. 5. samt konjunkturläget är några faktorer som påverkar varför vissa länder lyckas bättre än andra. Den ekonomiska krisen i anses spela en stor roll för att sysselsättningsgapet mellan utrikes och inrikes födda ökade.74 Ytterligare en faktor var ansvarsöverföringen 1985 för nyanländas introduktion från (numera Arbetsförmedlingen) till (numera ) och kommunerna, vilket bedöms ha medfört att mottagningen av flyktingar blev mindre arbetsmarknadsfokuserad; i stället kom fokus att ligga på social integration. Diskriminering av invandrare bedöms dessutom ha ökat i och med att allt fler invandrare har utomeuropeisk bakgrund. Även förändringar som har att göra med arbetsmarknaden, till exempel att allt mer har övergått från varuproduktion till tjänsteproduktion, har inneburit att språkkunskaper blivit än viktigare för att utrikes födda ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden.75 framhåller höga ingångslöner, en relativt liten andel låglöneyrken och ett starkt anställningsskydd för fasta anställningar är utmärkande egenskaper för den svenska arbetsmarknaden vilka kan fungera utestängande för nyanlända som söker jobb.76 anses ha en högutbildad arbetskraft med få låglöneyrken som invandrare kan utföra snabbt efter ankomst. Många yrken ställer, utöver kunskaper i svenska, även höga krav på formell utbildning – något som många flyktinginvandrare och deras anhöriga saknar.77 I betänkandet Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? – Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten angavs systemfel inom politiken som en anledning till att arbetslösheten var mycket högre och sysselsättningsgraden mycket lägre för invandrare än för inrikes födda.78 I utredningen konstaterades att invandrarnas position på arbetsmarknaden gradvis hade försämrats , och som två exempel på politiska systemfel angavs den så kallade Hela Sverige-strategin för utplacering av flyktingar samt hur arbetsmarknadspolitiska medel hade använts för invandrare. Hela Sverige-strategin syftade till att sprida ut flyktingar över landet, vilket innebar att flyktingar placerades i kommuner där det fanns bostäder men få möjligheter till sysselsättning. Studier har visat att det 74OECD (2007). 76Bevelander, , Irastorza (2014) Catching Up – the Labor Market Integration of New Immigrants in , . 78SOU (2004:21) Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION fanns stora regionala skillnader,79 men överlag blev både arbetsinkomst och sysselsättning lägre till följd av strategin. När det gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder framgick att dessa inte hade använts i tillräcklig utsträckning för vissa grupper av invandrare trots hög arbetslöshet.80 rankas högt när det gäller invandrares formella möjligheter på arbetsmarknaden. Trots detta finns stora skillnader när det gäller sysselsättning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda, särskilt avseende kvinnor. Det tar 7–från mottagande tills att hälften av de nyanlända (kommunmottagna flyktingar och deras anhöriga 20–) är etablerade på arbetsmarknaden. För männen tar det 3–medan det tar 9–för kvinnorna. Sysselsättningsutvecklingen för nyanlända med mottagningsår 2007– 2010 är något svagare än för tidigare årgångar, även när hänsyn tas till en rad bakgrundsfaktorer. En bidragande förklaring till detta kan vara att etableringspolitiken och de erbjudna insatserna haft sämre effekt på grund av det ökade antalet nyanlända som ska etableras på arbetsmarknaden . En annan förklaring kan vara förändringar i de nyanländas utbildningsbakgrund. Vid sidan av kön har ålder, utbildningsnivå samt ursprungslandets utvecklingsnivå betydelse för sannolikheten att någon ska etablera sig på arbetsmarknaden. Tidigare studier visar också att skälet för invandringen är en viktig förklaringsfaktor. En förklaring till att etableringen av nyanlända tar i än i jämförbara länder är att tar emot en betydligt större andel flyktingar. Andelen arbetskraftsinvandrare är däremot förhållandevis låg. Arbetskraftsinvandrare kan antas söka sig till länder där det finns efterfrågan på just deras kompetens. Något sådant val har inte den asylsökande. Jämförelser och rum när det gäller nyanländas etablering är vanskliga, eftersom utfallet påverkas av en mängd faktorer både vad gäller kommunernas och individens förutsättningar. För att möjliggöra mer rättvisande jämförelser har konsultföretaget på uppdrag tagit fram ett kompletterande etableringsmått som tar hänsyn till sådana faktorer. Konsultrapporten finns som elektronisk bilaga till denna rapport, vilken kan 79Till exempel uppvisade arbetsmarknadsläget för bosniska män stora variationer. i vissa kommuner var förvärvsarbetande medan andelen i andra kommuner låg på endast 10–. 80SOU (2004:21). hämtas från webbplats.81 Förhoppningen är att det alternativa måttet kan komma till användning i landets kommuner och ge underlag för ett lokalt drivet lärande. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 3Mottagandet av asylsökande och nyanlända Syftet med detta kapitel är att analysera om mottagandet av asylsökande och nyanlända är tillräckligt flexibelt och robust för att effektivt kunna hantera den varierande flyktinginvandringen. Inledningsvis presenteras en översikt över hela processen – från asylansökan till utskrivning från etableringsuppdraget. Därefter redogörs för iakttagelser steg för steg genom processen. I detta avsnitt ges en kort översikt av processen att ta emot asylsökande och deras anhöriga i . Processbeskrivningen är inriktad på dem som beviljas uppehållstillstånd.82 Målgruppens väg till etablering kan illustreras av nedanstående figur. Figur 3.1 Processen för mottagande av asylsökande och nyanlända I väntan på kommunmottagning Det första steget innebär att man kommer till och ansöker om asyl. bor man i eget boende (EBO) eller i anläggningsboende (ABO) som tillhandahåller. räknas man inte som nyanländ utan som asylsökande. 82Kvotflyktingar ingår i granskningens målgrupp men deras väg in i det svenska samhället ser något annorlunda ut. Det andra steget tas när den asylsökande beviljas uppehållstillstånd. I och med detta ändras kategoriseringen till nyanländ. Den nyanlända är dock fortfarande inskriven i mottagningssystem till dess han eller hon tas emot i en kommun. Det tredje steget tas när den nyanlända, antingen på egen hand eller genom Arbetsförmedlingens försorg, blir mottagen och bosätter sig i en kommun.83 I och med detta kan arbetet med etableringsplanen påbörjas. Det görs normalt genom att arbetsförmedlaren fattar beslut om rätt till etableringsplan och tillsammans med den nyanlända väljer aktiviteter som sedan fastställs etableringsuppdraget pågår omfattas den nyanlända av en rättighetslagstiftning som garanterar vissa insatser och en viss ersättning under förutsättning att den nyanlända deltar i insatserna. I de allra flesta fall pågår etableringsperioden i de som lagstiftningen berättigar till. Det fjärde steget innebär att den nyanlända skrivs ut från etableringsuppdraget. Efter etableringsperioden kan en nyanländ skrivas in i jobb- och utvecklingsgarantin eller i jobbgarantin för ungdomar och i normalfallet få aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i . Därefter är den nyanlända hänvisad till kommunens försörjningsstöd han eller hon inte lyckats ordna sin försörjning på annat sätt. i kan en utrikes född person ansöka om svenskt medborgarskap. inkom 41 600 ansökningar och nästan 30 000 personer beviljades medborgarskap.84 En person som söker asyl i skrivs in i mottagningssystem i väntan på beslut. Om personen efter prövning bedöms ha asylskäl kan ett uppehållstillstånd beviljas. Om asylskäl inte föreligger avslås ansökan. Personen kan då överklaga beslutet hos någon av migrationsdomstolarna och i sista instans till Migrationsöverdomstolen. Ett lagakraftvunnet beslut innebär antingen avvisning eller utvisning, självmant eller med tvång.85 83Även bosätter nyanlända – dels kvotflyktingar, dels personer med en prestationsförmåga som understiger och som därmed inte ingår i etableringsuppdraget. 84Migrationsverket (2014e) Årsredovisning 2014, s. 129. 85Från och med används termen avvisning för ett avlägsnandebeslut som meddelas efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter utlänningens ankomst till . Termen utvisning används för avlägsnandebeslut som meddelas efter dessa . Utvisning används också när domstolar beslutar att utlänningar som har begått brott av en viss svårighetsgrad ska föras ut ur . Se 8 kap. utlänningslagen (2005:716). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 3.2.1Många fler ärenden och längre processtider Som framgår av tabell 3.1 har antalet asylansökningar ökat kraftigt . Tabell 3.1 Antalet asylsökande (tusental) 2011–2014 samt prognos –2016 Källa: , Årsredovisning samt Verksamhets- och utgiftsprognos (P3-15). Flest asylsökande 2014 kom från () följt av () och statslösa (), vilka alltså sammantaget svarade för av alla asylsökande.86 Andelen asylsökande kvinnor uppgår relativt till en drygt tredjedel för perioden –2014. Andelen ensamkommande barn var 2014 . I diagram 3.1 nedan redovisas utvecklingen avseende asylsökande och beviljade uppehållstillstånd till asylsökande, vidarebosatta (kvotflyktingar) och anhöriga till personer i dessa grupper. Som framgår av diagrammet var antalet asylsökande 1992 och antalet beviljade uppehållstillstånd 1994 på samma nivåer som . Detta var dock toppnoteringar . Prognosen pekar på fortsatt höga nivåer, särskilt avseende antalet beviljade uppehållstillstånd. 86 (2015c). Diagram 3.1 Asylsökande samt beviljade uppehållstillstånd för asylsökande, vidarebosatta samt anhöriga till f.d. asylsökande 1987–2014 samt prognos Källa: (översikter och tidsserier) samt Verksamhets- och utgiftsprognos () avgjorde cirka 54 000 nya asylärenden, varav bifölls.87 Den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden ökade 2012 2013. uppgick den genomsnittliga handläggningstiden till 142 dagar.88 Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet vid beslut om uppehållstillstånd i första instans ökade med cirka en månad mellan 2013 och 2014.89 3.2.2Få deltar i etableringsförberedande insatser Såväl asylsökande som personer med uppehållstillstånd som är inskrivna i mottagningssystemet har möjlighet att ta del av så kallad organiserad sysselsättning de väntar på beslut i sitt ärende eller på kommunplacering.90 Det kan handla om att få sin utbildnings- och yrkesbakgrund kartlagd för att underlätta senare etablering, få samhällsinformation, delta i svenskundervisning, få praktisera eller få arbeta. 87Migrationsverket (2015d) Verksamhets- och utgiftsprognos februari, (P2-15) bilaga 1, Asylprocessen. 88Migrationsverket (2015e) s. 73. 89Den genomsnittliga tiden ökade (6,5 månader) 2013 (7,5 månader) 2014. Se (2015d) Vistelsetiden avser den tid en person är inskriven i mottagningssystemet och kan bestå av handläggningstider i olika instanser. 90Se 4 § lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Som visade i en granskning 2012 är det emellertid relativt få personer som i mottagningssystemet tar del av dessa insatser.91 Det beror bland annat på att kraftigt har minskat resurserna för organiserad sysselsättning med hänvisning till införandet av etableringsreformen och till kortare handläggningstider.92 Uppgifter som tagit del av visar att deltagandet i organiserad sysselsättning fortsatte att vara relativt lågt även 2014. Med allt längre handläggnings- och vistelsetider i mottagningssystemet aktualiseras på nytt behovet av någon form av sysselsättning. har aviserat att verket 2015 kommer att arbeta för att utveckla den organiserade sysselsättningen, bland annat genom att erbjuda språkstöd på samtliga mottagningsenheter samt öka resurserna för organiserad sysselsättning från 60 till 120 miljoner kronor.93 Det förekommer dock att asylsökande som är inte kallas till eller tar del av samhällsinformation anordnad av . Förutom den information myndigheten ger i individuella samtal med den asylsökande är denna gruppinformation ofta det enda organiserade tillfälle då asylsökande kan få information om hur samhället fungerar samt vilket stöd , Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården med flera kan ge. Personer med uppehållstillstånd som är inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering har möjlighet att läsa sfi. Endast 319 personer (varav 106 kvinnor) var registrerade för undervisning i svenska av de drygt 11 000 som vid utgången av 2014 hade ett uppehållstillstånd, vilket motsvarar . En trolig orsak till det låga deltagandet är regionala variationer gällande tillgången till sfi.94