prop · H30345 · 2015-11-17 00:00:00 — utför tullkontroll av export till och import från land utanför EU. Tullkontrollen sker genom granskning av dokumentation och varuundersökning. kan i samband med tullkontroll samverka med vid tillsynen av gränsöverskridande transporter ut ur samt in i EU men inte vid transporter inom EU. utreder ifråga om avfallstransporter brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling och . utför tillsyn över lastsäkring och farligt gods i hamnars landområden. Myndigheten kan i samband med sådan tillsyn samverka med länsstyrelser och kommuner i deras tillsyn över avfallstransporter. har utrustning för att i sin tillsyn av farligt gods och lastsäkring bryta högsäkerhetsplomber (så kallade HSS-plomber), samt att efter tillsyn plombera lastbärare med sådana plomber. Länsstyrelserna saknar utrustning för att bryta HSS-plomber och återplombera lastbärare med sådana plomber.59 Åklagare leder förundersökning i ärenden om ansvar för brott mot reglerna om avfallstransporter och väcker åtal vid allmän domstol. Åklagare väcker också talan om företagsbot och utfärdar strafföreläggande.59 Myndigheterna har efter regeringsuppdrag och 201160 bildat en nationell arbetsgrupp (med en styrgrupp) för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. I arbetsgruppen ingår deltagare från fem länsstyrelser, , , , och . samordnar den nationella samverkan för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. På regional nivå finns arbetsgrupper i , , , och län. I dessa ingår både statliga myndigheter och kommuner. i avser dock att utbilda personalen och skaffa utrustning för att bryta HSS-plomber och att återplombera lastbärare, se e-post från i . 60Naturvårdsverket, Handlingsplan för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter, , s. 7. Regleringsbrev för avseende , , M2011/3239/S (slutligt). TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? 3.1.2Uppdelat tillsynsansvar för miljöfarliga anläggningar medför ökad komplexitet i systemet Tillsynsansvaret för avfallshanteringen vid anläggningar som hanterar eller genererar farligt avfall är kopplat till ansvaret för miljötillsynen för sådana anläggningar. Det är antingen kommunen eller som har miljötillsynsansvaret för den enskilda anläggningen. Hur tillsynsansvaret är fördelat beskrivs närmare efter figur 5 nedan, vilken översiktligt beskriver tillsynsansvaret för såväl avfallstransporter som anläggningar där avfall hanteras. Figur 5 Tillsynsansvar för avfallstransporter och anläggningar Tillsynsansvar för A- och Tillsynsansvar för A- och (om detta delegerats av ej delegerats till kommun. ), C- och upptäcks i utlandet. gräns och inom landet. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Miljöfarliga anläggningar delas in i A-, B, C- och U-anläggningar. A-, B- och C-anläggningar kräver tillstånd medan U-anläggningar inte kräver tillstånd. A-anläggningar är de största miljöfarliga verksamheterna och C-anläggningar de minsta. De mörkblå linjerna i figur 5 ovan betecknar kommunernas möjliga tillsynsansvar över anläggningarna. De röda linjerna betecknar länsstyrelsernas möjliga tillsynsansvar över anläggningarna. Länsstyrelserna har tillsynsansvar för A- och B-anläggningar om detta inte delegerats till kommun. Kommunerna har tillsynsansvar för C- och U-anläggningar. Om tillsynsansvar för A- och B-anläggningar har delegerats av , har kommunen tillsynsansansvar även för sådana anläggningar.61 I miljötillsynsansvaret över en anläggning ingår tillsynen över bland annat avfall och farligt avfall vid anläggningen.62 Eftersom avfallsflödet i figuren utgår från funktionerna i avfallskedjan har vi delat in anläggningarna som genererar eller hanterar farligt avfall (se mitten av figuren) i följande kategorier: anläggning där farligt avfall uppkommer anläggning för insamling, mellanlagring eller förbehandling anläggning för återvinning eller bortskaffande Det uppdelade tillsynsansvaret innebär att en myndighet kan ha tillsynsansvaret för en anläggning medan en annan myndighet har tillsynsansvaret för en transport av avfall från samma anläggning. Dessutom kan en och samma avfallstransport passera flera olika tillsynsmyndigheters geografiska område. Enligt kan kommuner dock bedriva tillsyn på alla typer av anläggningar inom kommunen för att bland annat kontrollera nationella transporter enligt den svenska avfallsförordningen. enligt bedriva tillsyn enligt avfallstransportförordningen på anläggningar som kommunen normalt har tillsyn över.63 612 kap. 29 § 1st. 1p och 2 st. samt 31 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 622 kap. 29 § 2 st. jämförd med 30 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 63Naturvårdsverkets webbplats: Avfallstransporter/Gransoverskridande/Tillsynsansvar-avfallstransporter/, besökt . 3.2Förslag på förändringar i tillsynsansvaret På uppdrag av regeringen utarbetade i ett förslag om att koncentrera länsstyrelsernas tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter, för att på så sätt bygga upp kompetensen på området. föreslog att länsstyrelsernas ansvar för tillsyn i hamnar, vid gränsövergångar och över den av initierade tillsynen skulle koncentreras till fem länsstyrelser. Utredningens förslag utgick från att tillsynen främst skulle ske i hamnarna utifrån de transporter som väljs ut genom spärrar i tulldatasystem. gränsöverskridande avfallstransporter på väg och järnväg föreslogs samtliga 21 länsstyrelser ha kvar sitt tidigare tillsynsansvar.64 Regeringen har ännu inte beslutat om tillsynsansvaret ska koncentreras i enlighet med i förslag. tillför dock regeringen de fem länsstyrelser som pekades ut i utredningen samt och totalt i extra medel för att finansiera tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Övriga 16 länsstyrelser tillförs inte extra resurser men har fortsatt tillsynsansvar för gränsöverskridande avfallstransporter. och har inte heller tillförts några extra resurser.65 Enligt är frågan om länsstyrelsernas organisation för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter under beredning.66 64Länsstyrelsen , Gränsöverskridande avfallstransporter. Förslag till koncentration av länsstyrelsernas tillsynsansvar, regeringsuppdrag , s.31. De fem länsstyrelser till vilka huvuddelen av tillsynen skulle koncentreras är i , i , i län, i och i . 2010/11:1 UO20 s. 56. De extra resurserna förs över från anslaget för sanering av förorenad mark varav totalt överförs till anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1, totalt till anslaget 1:3 under utgiftsområde 3 och totalt till anslaget 1:1 utgiftsområde 4. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Det finns ett stort antal tillsynsmyndigheter som har ansvar för olika delar i tillsynen över avfallstransporter och avfallshanteringen vid anläggningar. En myndighet kan ha tillsynsansvaret för en anläggning medan en annan har tillsynsansvaret för en transport av avfall från samma anläggning. Dessutom kan en och samma transport passera flera olika tillsynsmyndigheters geografiska område. Tillsynsmyndigheterna behöver också samverka med andra myndigheter. Till exempel kan biträda kommuner och länsstyrelser med att stoppa och öppna transporter. Det gör det nödvändigt för aktörerna att samarbeta vid samma enskilda kontrollobjekt och de blir därmed beroende av varandra för tillsynen. Det delade tillsynsansvaret och det ömsesidiga beroendet mellan myndigheterna ställer enligt höga krav på samordning, tillgänglighet, samarbete samt utbyte av information som är relevant för tillsynen. Det finns förslag om att koncentrera huvuddelen av länsstyrelsernas tillsynsansvar till fem länsstyrelser. Regeringen har tillfört extra resurser till dessa länsstyrelser men har inte ändrat tillsynsansvaret. Detta har enligt medfört en otydlig situation för länsstyrelserna när det gäller tillsynsansvaret och i vilken utsträckning länsstyrelserna ska lägga resurser på området. 4Överblick över farligt avfall, illegala transporter och tillsyn I detta kapitel beskrivs i vilken utsträckning det finns en överblick över farligt avfall som uppkommer och behandlas i samt över den illegala hanteringen. I kapitlet redovisas även iakttagelser över uppföljningen av tillsynen. 4.1Avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall Krav på och syfte med avfallsstatistiken är statistikansvarig myndighet för den nationella avfallsstatistiken.67 tar bland annat fram statistik om mängden avfall som uppkommer och behandlas i . Detta är en del av officiella statistik.68 Det finns även krav i EU-lagstiftningen på att ta fram statistik om avfall. De viktigaste bestämmelserna finns i och rådets förordning nr 2150/2002 av om avfallsstatistik69 (kallad avfallsstatistikförordningen). Enligt avfallsstatistikförordningen ska data redovisas för bland annat uppkomna och behandlade mängder avfall. Avfallet ska redovisas för 48 olika avfallstyper, varav 23 är farligt avfall. Det finns även krav i på årlig rapportering av producerad mängd farligt avfall, fördelat på ett antal kategorier.70 Avfallsstatistiken används bland annat till att följa upp målen i avfallsdirektivet och till internationell rapportering av avfallsdata till Europeiska kommissionen, och Europeiska miljöbyrån. Den används även till att följa upp de svenska miljökvalitetsmålen och nationella avfallsplan.71 Statistik av god kvalitet är även viktig för tillsynen. Till exempel är den enligt en förutsättning för tillsynsmyndigheternas prioritering av sina resurser. 67Se bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 68Svar från på skriftliga frågor . 69EUT L 332, 09/12/2002 s. 0001–0036, Celex 32002R2150. 70SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering, 2012, s. 203. 71Naturvårdsverket, Långsiktig Plan för Programområde Avfall, ; , Avfall i , Rapport 6619, . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Dessutom behövs information om transportflödenas omfattning för att kunna dimensionera tillsynen. Till exempel har, enligt företrädare för , Europeiska kommissionen uttalat att en rimlig kontrollnivå på området farligt gods är en av 1000 transporter. För avfall har det inte varit möjligt att fastställa en rimlig nivå, eftersom det saknas data över transportflödena.72 Enligt företrädare för är det även viktigt att ha en uppfattning om hur mycket avfall som produceras i och hur mycket som tas omhand, samt skatta vart mellanskillnaden tagit vägen. Detta skulle möjliggöra en skattning av omfattningen av illegala gränsöverskridande transporter.73 har gett konsortiet Svenska Miljöemissionsdata () i uppdrag att ta fram avfallsstatistik –2014.74 Både och har konstaterat att det finns stora brister i avfallsstatistiken.75 Enligt är speciellt statistiken för farligt avfall behäftad med problem. Det gäller särskilt tjänstesektorn som står för en stor andel av det farliga avfallet.76 har uppgett att data över avfall från tjänstesektorn som innehöll stora osäkerheter har återanvänts i statistiken för 2012 och 2014.77 Även konstaterade att de flesta system för datainsamling är bristfälliga och till stora delar bygger på För farligt avfall är rapporteringen enligt utredningen undermålig.78 linje är att statistiken i första hand ska bygga på uppgifter som samlas in i andra sammanhang. Det kan handla om data från branschorganisationer och sektorsmyndigheter. Det kan även handla om rapporteringar som görs i andra sammanhang, till exempel miljörapporter som tas fram av tillståndspliktiga verksamheter. Där inga befintliga uppgifter finns används istället enkäter riktade till enskilda verksamheter eller andra metoder.79 Det innebär att de uppgifter som används för statistiken samlas in av en mängd olika aktörer och för olika ändamål. 74Naturvårdsverket, Avfall i , Rapport 6619, . 75Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, ; , Avfallsstatistik för bättre miljöarbete – En utvärdering av dataförsörjningen till avfallsstatistiken, Rapport 6536, . 76Naturvårdsverket, Avfallsstatistik för bättre miljöarbete – En utvärdering av dataförsörjningen till avfallsstatistiken, Rapport 6536, , s. 29. 77Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, , s. 20. 78SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering, 2012, s. 206. 79Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, , s. 6. Miljörapporterna innehåller enligt normalt sett uppgifter om till exempel behandlat avfall men ofta saknas uppgifter, till exempel om vissa typer av uppkommet avfall. Det betyder att uppgifterna från miljörapporterna behöver kompletteras till exempel genom att gamla data återanvänds. Det är även resurskrävande att använda miljörapporterna eftersom det inte finns något standardformat för rapporterna och de är svåra att tolka.80 Enligt lämnas även allt fler avfallsuppgifter i en sekretesskyddad bilaga till miljörapporterna. Det innebär att endast den ansvariga tillsynsmyndigheten kommer åt uppgifterna. Detta har medfört att återanvänder data från tidigare år.81 När det gäller bygg- och rivningsavfall, som är ett prioriterat område i den nationella avfallsplanen, har skärpt rapporteringskraven i myndighetens miljörapporteringsföreskrifter.82 En nackdel med miljörapporterna är dock att det bara är tillståndspliktiga verksamheter som upprättar miljörapporter. För anmälningspliktiga och andra verksamheter behövs därför enkäter.83 kan som statistikansvarig myndighet besluta om uppgiftslämnarplikt eftersom enkäterna ger underlag till officiell statistik, men har valt att inte göra detta på grund av att det skulle öka bördan för företagen.84 Delvis på grund av de problem som beskrivs ovan finns det ingen tillförlitlig bild över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas i . Däremot finns, som nämnts i avsnitt 2.2.3, uppgifter om anmälda mängder anmälningspliktigt avfall som förs in i och ut ur . I rapporten i sammanfattar avfallsstatistiken . Statistiken visar att totalt 2 farligt avfall uppkom i . Mängden behandlat farligt avfall var dock bara 2 . Det innebär alltså en skillnad på , vilket är nästan en fjärdedel av det uppkomna farliga avfallet. förklaring är främst att de uppkomna mängderna kan vara överskattade och att farligt avfall exporteras utomlands för behandling.85 Uppgifter från visar dock att farligt avfall exporterades och att cirka 80Naturvårdsverket, Avfallsstatistik för bättre miljöarbete – En utvärdering av dataförsörjningen till avfallsstatistiken, Rapport 6536, , s. 34–35. 81Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, , s. 29. 83Naturvårdsverket, Avfallsstatistik för bättre miljöarbete – En utvärdering av dataförsörjningen till avfallsstatistiken, Rapport 6536, , s 34–35. 84Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, , s. 6–7. B-anläggningarna rapporterar dock in avfallsmängder inom ramen för sin rapportering i Svenska Miljörapporteringsportalen (SMP), se intervju med . SMP är en webbapplikation som ägs av och förvaltas av länsstyrelserna. 85Naturvårdsverket, Avfall i , Rapport 6619, , s. 83–85. framför även att det kan vara så att man missar avfallsbehandling, vilket tolkar som att uppgifter om behandlade mängder kan vara underskattade. Se , Långsiktig plan för programområde Avfall, , s. 21. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? farligt avfall importerades till under (se figur 3). Det innebär att nettoexport av farligt avfall uppgick till . Export av farligt avfall kan därför bara förklara en liten del av skillnaden. bedömning är att skillnaden kan bero på brister i statistiken, men det kan även vara så att farligt avfall försvinner. Med de uppgifter som finns går det inte att avgöra vilket som är fallet. För att få en bild av detta behöver spårbarheten för farligt avfall förbättras. 4.1.2Spårbarhet för farligt avfall i Av avfallsdirektivet framgår att farligt avfall ska kunna spåras från produktionen till slutgiltig bestämmelseort. Av direktivet framgår även att verksamhetsutövare som behandlar avfall eller som producerar, samlar in eller transporterar farligt avfall ska föra ett register i tidsföljd över avfallets mängd, typ, ursprung och vid behov destination, insamlingsfrekvens, transportsätt och behandlingsmetod.86 Enligt företrädare för har det förts diskussioner om spårbarhet inom EU. En aspekt som har diskuterats är om det ska finnas krav på elektroniska spårbarhetssystem för avfall. avser att presentera ett nytt förslag . Det kommer därför att dröja innan eventuella nya regler har förhandlats fram och kan börja tillämpas.87 Förutom att ett spårbarhetssystem för farligt avfall ger bättre förutsättningar för avfallsstatistiken, kan det enligt även underlätta tillsynsmyndigheternas arbete. Det är dock viktigt att ett spårbarhetssystem kombineras med aktiv tillsyn. framhåller att ett register inte fångar in den olagliga hanteringen av farligt avfall. För detta krävs det enligt myndigheten tillsyn på plats.88 I den svenska lagstiftningen finns bestämmelserna om spårbarhet i avfallsförordningen. Enligt förordningen ska verksamhetsutövare föra anteckningar i kronologisk ordning över bland annat uppkommet och transporterat farligt avfall. Det finns ytterligare krav beträffande anläggningar för återvinning eller bortskaffande. När farligt avfall transporteras inom krävs enligt avfallsförordningen även ett transportdokument som ska innehålla uppgifter om avfallsslag och avfallsmängd samt vem som är lämnare och vem som är mottagare.89 får meddela ytterligare 86Artikel 17 och 35 avfallsdirektivet. 88Svar från på skriftliga frågor från . 8954–57 §§ och 60 § avfallsförordningen (2011:927). För gränsöverskridande avfallstransporter finns krav på transportdokument i artikel 4.a EU:s avfallstransportförordning. föreskrifter om hur transportdokumenten ska utformas och hanteras.90 har gjort detta men de föreskrifterna är utfärdade med stöd av den gamla avfallsförordningen och har inte uppdaterats efter att den nya avfallsförordningen kom 2011.91 Spårbarhet för farligt avfall I enkät till kommunerna (se vidare kapitel 5) ställdes frågor om hur anteckningsskyldigheten fullgörs av miljöfarliga verksamheter där farligt avfall uppkommer. Svaren visar att det varierar hur dokumentationen sker, men att det är vanligast att anteckningsskyldigheten fullgörs genom att (kopior av) transportdokument sparas, oftast i pappersform. En anledning till att transportdokument används är förmodligen att de innehåller uppgifter som krävs enligt anteckningsskyldigheten, till exempel information om avfallsmängd och varifrån avfallet kommer eller till vem det lämnas. Att dokumentationen är i elektronisk form är relativt ovanligt. I vissa fall har kommunerna uppgett att det finns brister, till exempel att många företag inte uppfyller skyldigheten. har uppgett att kvaliteten på anteckningarna förmodligen varierar och att uppgifterna därför inte är jämförbara. Uppgifterna samlas inte in i något gemensamt register, varken regionalt eller nationellt, utan finns hos verksamhetsutövarna.92 Sammanfattningsvis visar enkätsvaren att anteckningsskyldigheten fullgörs på olika sätt. Som beskrivits ovan finns det inte heller något standardformat för anteckningarna och informationen sammanställs inte. kan det farliga avfallet transporteras mellan flera olika typer av anläggningar och över kommun- och länsgränser. Sammantaget innebär detta enligt att det inte är möjligt att få en överblick över det farliga avfallet och att det krävs ett sammanhållet system för att det ska vara praktiskt möjligt att spåra det farliga avfallet. Avfall framhåller att om informationen sammanställs kan kunskap erhållas om vilka aktörer som hanterar farligt avfall, vilket farligt avfall som hanteras och hur det slutligen hanteras. Det kan möjliggöra en mer riktad tillsyn.93 I enkäten ställdes frågor som relaterar till hur kommunerna upplever spårbarheten. Frågor om detta ställdes även till de fem länsstyrelserna. Drygt hälften av kommunerna () uppgav i enkäten att de undersökt vart det farliga avfallet tar vägen efter att det lämnat anläggningen. Tre av de fem tillfrågade länsstyrelserna uppgav att de gjort detta. 9061 § avfallsförordningen (2011:927). 91Naturvårdsverkets föreskrifter om transport av avfall, NFS 2005:3, beslutade . Företrädare för har vid intervju uppgett att situationen kommer att rättas till. 93E-post från Avfall samt . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? tredjedel av kommunerna () ansåg att det i ganska stor eller mycket stor utsträckning finns möjlighet att spåra farligt avfall från anläggningen där avfallet uppkommer till slutgiltig anläggning för återvinning och bortskaffande (ansåg att det är möjligt i mycket stor utsträckning). Drygt hälften () ansåg att det inte alls, i mycket liten utsträckning eller i ganska liten utsträckning är möjligt. hade ingen uppfattning. Av länsstyrelserna var det tre som svarade i ganska liten utsträckning och två som svarade i ganska stor utsträckning. 4.1.3Pågående arbete med att förbättra statistiken och spårbarheten framhöll i en rapport att syftet med avfallsstatistiken i första hand var att svara upp till kraven i EU-lagstiftningen. Enligt fanns det ingen samlad svensk avfallsstatistik innan avfallsstatistikförordningen började tillämpas. ansåg att trots att statistiken har brister så lever den upp till EU:s krav vilka dock beskrivs som låga. ansåg att de data som myndigheten bygger rapporteringen på oftast inte duger till nationell och regional uppföljning eller tillsyn. Enligt behövs det även helt andra resurser och prioriteringar för att komma i närheten av att uppfylla kvalitetskriterier som upprättats av () och Eurostat.94 har större tonvikt lagts vid statistikens betydelse för nationell uppföljning och har en långsiktig plan som syftar till att ta fram avfallsstatistik som är användbar för såväl nationella och regionala behov som europeiska behov.95 Behovet av ett nationellt register för farligt avfall har ofta kommit upp i diskussionerna om kvaliteten på statistiken och spårbarheten för farligt avfall. Frågan har drivits av branschorganisationer för återvinningsbranschen, åkeribranschen, byggbranschen och avfallsbranschen.96 Branschorganisationerna verkar vara överens om att det behövs ett bättre rapporteringssystem för farligt avfall.97 framhöll att trots att det finns en skyldighet att föra anteckningar så används inte sådana som underlag för kartläggning och uppföljning. Detta beror enligt utredningen troligen på att det inte finns några krav på hur anteckningarna ska föras, vilket gör dem svåra att sammanställa. Utredningen föreslog att den som transporterar tillstånds- eller anmälningspliktigt avfall ska lämna en avfallsrapport till , i syfte att avfallsmängderna och avfallsflödena ska kunna följas upp på nationell nivå och för att få bättre underlag för 94Naturvårdsverket, Avfallsstatistik för bättre miljöarbete – En utvärdering av dataförsörjningen till avfallsstatistiken, Rapport 6536, , s. 7, 36, 39–40, 46. 95Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, . 96Naturvårdsverket, Långsiktig plan för programområde Avfall, , s. 7. 97SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering, 2012, s. 205. tillsyn.98 fanns det ett elektroniskt register som drevs av . har dock valt att inte driva ett sådant register och har som skäl uppgett att nyttan ur ett tillsynsperspektiv inte är tillräckligt stort.99 När det gäller förbättring av spårbarheten har företrädare för tidigare uppgett att sannolikt kommer att invänta eventuella kommande ändringar i EU-lagstiftningen innan man inför ett spårbarhetssystem, för att på så sätt undvika dubbelarbete.100 Regeringen gav i uppdrag att förbättra avfallsstatistiken och ta fram ett förslag till spårbarhetssystem. ska delredovisa ett förslag till inriktning för avfallsstatistiken, hur ett spårbarhetssystem skulle kunna utformas och vad som bör ingå . Slutredovisningen ska ske . ska enligt regeringsuppdraget utveckla avfallsstatistiken utifrån en analys av bland annat dagens avfallsflöden.