prop · H30337 · 2015-10-28 00:00:00 — Men i och med att aktivitetsstöd inte berättigar till bostadstillägg och ersättningen därtill är för hög för att ge rätt till bostadsbidrag ligger inkomstnivån för aktivitetsstödet ung med funktionshinder lägre än inkomsten för aktivitetsersättningen. Incitamenten blir således omvända. En person med bostadstillägg som går från aktivitetsersättning till aktivitetsstödet ung med funktionshinder får av den inkomst som personen hade med aktivitetsersättning. 5.2.2 Vilande ersättning vid arbete används i begränsad omfattning trots positiva incitament Möjligheten till vilande aktivitetsersättning har funnits sedan införandet, vilket innebär att man kan prova på att arbeta eller att studera som ersättningen är vilande och går att få tillbaka. Ersättningen kan vara vilande på heltid eller deltid. som den enskilde prövar att arbeta utbetalas skattefri ersättning på av det vilande ersättningsbeloppet. Endast ett fåtal unga nyttjar dock möjligheten till vilande ersättning.347 I studie med aktivitetsersättning konstateras att ett hinder för återgång i arbete är en uttalad rädsla för att bli av med ersättningen.348 Enligt företrädare för är en annan anledning till att vilande ersättning för arbete används i begränsad utsträckning att få unga med aktivitetsersättning har kommit så långt i sin utveckling att de klarar av att prova att arbeta. Sannolikt är det främst personer som genomgått arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen som nyttjar möjligheten till vilande ersättning för arbete.349 föreslog regeringen en regeländring för att öka drivkrafterna att nyttja vilande ersättning. Regeländringen syftade till att öka individernas trygghet vid arbetsförsök.350 Möjligheten till vilande ersättning utvidgades från och med januari 2013.351 beviljades vilande ersättning högst inom beslutsperioden; beviljas vilande ersättning som längst oavsett längden på det ursprungliga beslutet om aktivitetsersättning.352 Antalet personer som har beviljats vilande ersättning för arbete har ökat 347Socialdepartementet, Ökad trygghet och bättre ekonomiska villkor för personer med aktivitetsersättning som vill försöka arbeta eller studera, s. 18. 348Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 12. 349Försäkringskassan, Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 350Socialdepartementet, Ökad trygghet och bättre ekonomiska villkor för personer med aktivitetsersättning som vill försöka arbeta eller studera, s. 23. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 46 ff., 36 kap. 15, 15 a–b, 18, 18 a–d §§ SFB. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 46. Ett beslut om vilandeförklaring ska fattas senast månaden före den sista månad som beslutet om aktivitetsersättning omfattar. När tiden för vilande ersättning löpt ut eller upphävts på den försäkrades begäran ska aktivitetsersättning lämnas ytterligare utan ny prövning. sedan regeländringen men ligger fortfarande på en förhållandevis låg nivå. var det endast 309 personer som hade vilande ersättning för arbete.353 I diagram 6b nedan framgår hur skillnader i inkomstnivåer ser ut för en person som har hel aktivitetsersättning, en person som arbetar och har vilande ersättning på och en person som arbetar och således har aktivitetsersättningens helt vilande. Som framgår av diagrammet är incitamenten att arbeta positiva. Inkomstskillnader vid aktivitetsersättning och vilande ersättning vid arbete Beräknat på en lön motsvarande . Personen antas bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på . 5.2.3Svaga incitament för personer med aktivitetsersättning att studera hade endast 233 personer vilande ersättning för studier. Av dessa hade 80 personer ersättningen vilande på deltid.354 Vid vilande ersättning för studier betalas ingen ersättning ut eftersom har gjort bedömningen att det är rimligt att dessa försäkrade har samma studievillkor som övriga studerande.355 Detta innebär att en ung studerande med aktivitetsersättning inte får av det vilande ersättningsbeloppet som vid arbete – den enskilde har heller inte rätt till aktivitetsersättning på deltid vid studier på deltid. 353E-post från , . 354E-post från , . 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 49, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37. Se även prop. 2005/06:159, Vissa socialförsäkringsfrågor, s. 22. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Representanter för Handikappförbunden har vid intervju betonat att många i gruppen med aktivitetsersättning har en problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa skulle försöka studera på deltid försvinner rätten till ersättningen, vilket skapar en inlåsningseffekt.356 Den enskilde har dock fortfarande rätt till bostadstillägg. Ekonomiskt sett innebär heltidsstudier med vilande aktivitetsersättning för en person som tidigare haft bostadstillägg enligt typexemplet att personen får motsvarande av inkomsten som denne skulle ha haft vid hel aktivitetsersättning (se diagram 6c nedan). Inkomstskillnader vid aktivitetsersättning och vilande ersättning vid studier Inkomsten vid studier gäller endast bidragsdelen. Personen antas bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på . har i 2014-års så kallade anti-krångelkatalog357 föreslagit en ändring av reglerna för vilande ersättning. Förslaget innebär att en prövotid införs för den som har aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga och som vill pröva att studera. Förslaget innebär även att aktivitetsersättningen ska betalas ut och att den enskilde kan ansöka om vilande ersättning när prövotiden har löpt ut. Syftet med förslaget är att individerna ska få en chans att testa studier innan de behöver gå vidare och ordna med studiemedel. Detta ger, enligt , en ökad trygghet för unga som vill pröva att studera.358 356Intervju med Handikappförbunden, . 357Försäkringskassan överlämnar till regeringen en så kallad anti-krångelkatalog som innehåller förslag som ska underlätta för medborgarna i kontakter med . 358Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 30–31. 5.3Betydelsen av incitament vid permanent nedsatt arbetsförmåga I utredningen på brådska konstaterades att det finns ett behov av en mer generös försörjning för personer med medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar som är så omfattande att personen aldrig kommer att kunna arbeta. Utredningen betonade att detta främst gäller personer som bor i vissa typer av boenden till exempel enligt LSS.359 Utredaren pekade även på att ekonomiska incitament för gruppen som har så omfattande medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar att de aldrig någonsin kommer att kunna arbeta är irrelevanta och att låga garantinivåer istället skapar livslång fattigdom för gruppen.360 Till skillnad från i har flera andra länder olika ersättningsnivåer eller tillägg för olika grupper av förtidspensionärer. Förtidspensionärer som har en ersättning tills vidare har i vissa fall en högre ersättning än dem som har en tidsbegränsad ersättning. I en rapport menar för socialförsäkringen att detta skulle kunna vara en modell att överväga för det svenska systemet.361 5.3.1 Livslång fattigdom för dem som aldrig kommer ut på arbetsmarknaden Många personer som har en funktionsnedsättning och som är beroende av ersättning från socialförsäkringssystemet är i många fall också beroende av att anhöriga skjuter till pengar . har studier visat att föräldrarna till den här gruppen unga relativt sett har sämre förutsättningar att bistå sina barn, eftersom de har lägre utbildning och lägre inkomster än genomsnittet.362 påtalade , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) den ekonomiska situationen för som i sin tur uppmärksammade regeringen i två skrivelser.363 För personer med funktionsnedsättning är ekonomin svår att påverka. En orsak till det är att det inte är möjligt att öka sin inkomst om man inte har någon arbetsförmåga. Anhöriga kan visserligen skjuta till pengar men att bygga 359SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 109–110. 360SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 12. 361Inspektionen för socialförsäkringen, Unga förtidspensionärer – studie av sju europeiska länder, s. 10–12. 362De bakomliggande orsakerna till föräldrarnas läger inkomstnivåer varierar, men kan bland annat vara ett resultat av anpassning till barnens behov. Se , J. & Östh, J. (2011), Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? 363Riksförbundet , Fångad i fattigdom – inkomster och utgifter för vuxna personer med utvecklingsstörning, s. 6. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? upp en ekonomisk buffert lönar sig inte, bland annat eftersom det statliga bostadstillägget från då riskerar att dras ned. I utredningen att leva som andra lades ett förslag om att höja det statliga bostadstillägget, som har legat på samma nivå , samt att utreda hyressättningen i LSS-bostäder.364 Inga åtgärder vidtogs dock efter utredningen. finns det få ekonomiska incitament för att unga vuxna med funktionsnedsättningar ska lämna aktivitetsersättningen och ta steget mot studier eller arbetslivet. incitament för unga med aktivitetsersättning visar att en person som övergår från att ha aktivitetsersättning (med bostadstillägg) via till aktivitetsstödet ung med funktionshinder hos Arbetsförmedlingen förlorar av sin inkomst. Även incitamenten att studera för en person med aktivitetsersättning är svaga. En person som väljer att ha sin aktivitetsersättning vilande för att prova att studera förlorar av sin inkomst. Det finns en rad olika bidrag som ges till unga med funktionsnedsättning. Storleken på bidragen och övrigt kapital påverkar dock storleken och rätten till övriga bidrag som personer med funktionsnedsättning kan söka. Mängden olika bidrag med tillhörande regler gör att det är svårt att överblicka de olika inkomstnivåerna för olika ersättningar. Det har av tidigare utredningar konstaterats att det knappast finns behov av positiva ekonomiska incitament för dem som har en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de aldrig kommer att kunna närma sig arbetsmarknaden. Däremot har det påtalats att det finns behov av en generösare försörjning för unga vuxna med permanent nedsatt arbetsförmåga. 364SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra – ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionshinder, s. 606–607. Oavsett funktionsnedsättning kan en person som längst få beslut om aktivitetsersättning ; därefter behöver personen göra en ny ansökan om rätt till ersättningen. Nedan beskrivs motiven till denna bestämmelse liksom konsekvenserna – dels för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga, dels för samordningsuppdrag. Därefter presenteras förslag om att bevilja aktivitetsersättning för längre perioder än för en del av gruppen med aktivitetsersättning. Slutligen analyseras eventuella risker med en sådan regeländring. 6.1Regeringens motiv till nuvarande lagstiftning I det tidigare förtidspensionssystemet utgavs förtidspension tillsvidare till försäkrade i åldern 16–om hans eller hennes arbetsförmåga var nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen ansågs varaktig.365 I propositionen Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension föreslog regeringen införandet av tidsbegränsad aktivitetsersättning för unga i åldrarna 19–, oavsett om den nedsatta arbetsförmågan bedömdes som mer tillfällig eller permanent. Ett syfte med reformen var att aldrig ge upp hoppet om att en ung individ ska kunna utföra någon form av arbete eller habilitering/rehabilitering.366 För personer föreslog regeringen införandet av sjukersättning för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga där besluten, till skillnad från aktivitetsersättningen, ges tills vidare.367 De remissinstanser som yttrade sig i frågan ställde sig bakom tidsbegränsningen till längst . Regeringen betonade i propositionen att det är angeläget att utför sin prövning på ett sätt som inte i onödan stör den enskilde eller skapar oro inför den framtida möjligheten till ersättning.368 Regeringen gjorde bedömningen att en bestämmelse som gjorde det möjligt att i vissa situationer besluta om en ny ersättningsperiod utan någon ny prövning 2000/01:96, s. 63. 2000/01:96, s. 80–81. 367Tidigare fanns möjlighet till tidsbegränsad ersättning. Denna ersättningsform avskaffades av regeringen , se prop. 2007/08:136, En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete, s. 82, bet. 2007/08:SfU12, rskr. 2007/08:225. 368Proposition 2000/01:96, s. 82 AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? av ersättningsrätten kunde leda till svårigheter i tillämpningen. Regeringen framhöll dock att det förutsätts att vid prövning av fortsatt rätt till aktivitetsersättning utifrån varje enskilt fall gör en bedömning av hur omfattande den förnyade prövningen behöver bli. Eftersom avsikten är att ska följa den unge personens utveckling med aktivitetsersättning bör , enligt regeringen, ha hunnit bilda sig en uppfattning om huruvida det krävs kompletterande uppgifter inför ett nytt beslut om aktivitetsersättning när en period löper ut.369 6.2Ansökan om ny ersättningsperiod skapar oro och tar resurser från samordningsuppdraget 6.2.1Personer med permanent nedsatt arbetsförmåga i målgruppen Det saknas uppgift om hur många i gruppen med aktivitetsersättning som har en så grav och långvarig funktionsnedsättning att en arbetsförmåga av någon betydelse inte kan antas komma att utvecklas trots habilitering eller rehabilitering. Ett sätt att uppskatta hur många i gruppen som har grav, permanent nedsatt arbetsförmåga är att undersöka hur många av dem med aktivitetsersättning som beviljas full sjukersättning vid ålder. har uppskattat denna andel på följande vis: Enligt uppgift från går av personer med aktivitetsersättning över till sjukersättning vid ålder.370 Av gruppen 30–34 åringar med sjukersättning är det vidare som får full ersättning.371 Andelen personer som har haft aktivitetsersättning som går vidare till full sjukersättning kan då uppskattas till ungefär 50 procent.372 Det bör dock betonas att beräkning uppskattar hur stor andel av 29-åringarna med aktivitetsersättning som har permanent nedsatt arbetsförmåga. Sammansättningen av gruppen i stort beror på hur flödet in och ut ur ersättningen ser ut för olika åldersgrupper och kan därför avvika från denna uppskattning. Det är sannolikt att den korrekta uppgiften om hur stor andel av den totala gruppen unga med aktivitetsersättning som har en permanent nedsättning av arbetsförmågan ligger något lägre än uppskattningen på . 369Proposition 2000/01:96, s. 81. 3702013-års uppgift, se e-post från , . 371Försäkringskassans webbplats, Sjuk- och aktivitetsersättning – antal mottagare efter åldersgrupp (sjukersättning ). 3720,62 x 0,83=0,51 det vill säga . 6.2.2Oro och ekonomiska bekymmer för personer med grav funktionsnedsättning En person som får aktivitetsersättning under hela den maximala tiden, alltså det år individen fyller till och med månaden innan individen fyller , måste med dagens regler ansöka om aktivitetsersättning fyra gånger. framhåller att individer med stadigvarande eller mycket långvarig funktionsnedsättning upplever det som en onödig och frustrerande procedur att behöva ansöka om aktivitetsersättning och gå igenom en utredning av arbetsförmågan på nytt. Det händer även att det blir avbrott i utbetalningarna när ansökan handläggs, vilket innebär oro och ekonomiska bekymmer för dessa personer.373 6.2.3Administrativa kostnader för och för hälso- och sjukvården Ansökningarna om aktivitetsersättning för gruppen med permanent nedsättning av arbetsförmågan innebär också en administrativ kostnad för och tar tid från samordningsuppdraget. Det saknas närmare uppgift om hur mycket resurser som går till nyansökningar374 för personer med permanenta funktionsnedsättningar. Däremot går det att uppskatta kostnaden för nyansökningar för personer med mer varaktiga funktionsnedsättningar. Som nämndes i kapitel 4 har klassificerat samtliga individer med aktivitetsersättning utefter behov av samordning som individerna har under den gällande beslutsperioden, det vill säga 1–framåt.De som har en så grav nedsättning av arbetsförmågan att det inte är aktuellt med vare sig arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen eller aktiviteter med stöd från utgör av gruppen med aktivitetsersättning.375 Kostnaden för att hantera den här gruppens nyansökningar beräknas till cirka 20 av totalt 290 årsarbetskrafter per år.376 Vid ansökan om ny period av aktivitetsersättning ska ett nytt läkarutlåtande bifogas, om det inte finns särskilda skäl som ger anledning till annat.377 Den tidsbegränsade aktivitetsersättningen påverkar således även användningen av hälso- och sjukvårdens resurser. framfört att en stor del av de unga med permanent nedsatt arbetsförmåga inte 373Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25. 374Men nyansökning avses ansökan om ny period av aktivitetsersättning. 375Denna grupp benämns vara utan samordningsbehov enligt klassificeringssystem, se e-post från , . 376Med årsarbetskrafter menas handläggare som arbetar med handläggning av aktivitetsersättning. Beräkningen är baserad på underlag som tagit del av från , se e-post från och . 3773 § förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? har behov av kontinuerlig vård eftersom funktionsnedsättningen i sig inte kräver löpande behandling. Inför varje ny ansökan måste individen därför ta nya kontakter för att hitta en läkare som kan ge ett läkarutlåtande. Eftersom den nya läkaren ofta saknar kunskap om patientens tillstånd innebär detta resurskrävande utredningar och därmed även en belastning på hälso- och sjukvårdens resurser. 6.3Rutiner för handläggning av nyansökningar varierar över landet Gällande lagstiftning ger utrymme för bedömningar från fall till fall i vilken omfattning som nya underlag ska tas fram. I de intervjuer som genomfört med handläggare på framkommer att det varierar mellan olika försäkringskassekontor hur man hanterar ansökan om ny ersättningsperiod för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga. Vid vissa kontor använder sig handläggarna av läkarutlåtandet från det tidigare beslutet när personen ansöker på nytt om rätt till ersättningen. Vid andra kontor hanterar man dessa ärenden på samma vis som övriga ärenden. Därmed krävs ett nytt läkarutlåtande för varje ny ansökan om aktivitetsersättning. Enligt företrädare för har man inte gått ut med någon information till handläggare om hur dessa ska förhålla sig till att begära in nya beslutsunderlag när det gäller personer med långvarig nedsättning av arbetsförmågan.378 6.4Försäkringskassans förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning I så kallade antikrångelkatalog föreslår myndigheten att det införs undantag från tidsbegränsningen i aktivitetsersättning för personer som har mycket långvarig nedsättning av arbetsförmågan.379 Aktivitetsersättning utan tidsbegränsning föreslås kunna ges till personer: med mycket långvariga fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar där funktionsnedsättningen medför så omfattande svårigheter att det är osannolikt att personen kommer att antingen utveckla en arbetsförmåga eller förbättra den befintliga arbetsförmågan där habiliterande eller rehabiliterande insatser inte kan antas leda till att arbetsförmågan förbättras i sådan omfattning att förmånsnivån påverkas. 378Intervju med , . 379Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25–28. Målgruppen för undantaget om tidsbegränsningen är framför allt personer som får assistansersättning380 och handikappersättning. Denna grupp kan, enligt , antas ha högre sannolikhet för långvarig arbetsoförmåga och behöver dessutom gå igenom ansökningsproceduren för flera olika ersättningar. Gruppen utgör av samtliga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.381 Förslaget knyter enligt an till det förslag om sjukersättning till unga som presenterades i utredningen på brådska, med den skillnaden att föreslår att dessa personer alltjämt har rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via . få samma möjligheter till stöd för att öka sin delaktighet i samhället och arbetslivet som den övriga gruppen med aktivitetsersättning. Gruppen har möjlighet att ansöka om vilande ersättning, ersättning för aktiviteter samt stöd med rehabilitering. En risk som tar upp med den föreslagna regeländringen är att antalet överklaganden av beslut kan öka till följd av att fler gör anspråk på att få ett beslut som gäller än tre år.382 har inte haft möjlighet att i detalj granska förslag och kan därför inte göra en sammantagen bedömning av förslagets fördelar respektive nackdelar. konstaterar dock att gruppen som skulle få denna möjlighet till förlängd ersättningsperiod är relativt begränsad jämfört med den totala grupp som har permanenta nedsättningar av arbetsförmågan. Som tidigare nämnts kostar nyansökningar för av målgruppen 20 årsarbetskrafter. Effekterna av minskad administration för av målgruppen kan således inte innebära några större besparingar. ser dock flera fördelar med ett system med förlängda Beslutsperioder som på ett bättre sätt speglar individernas faktiska tillstånd ger till exempel bättre möjlighet till uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen. 6.5.1Problem med gränsdragning? I Brist på brådska föreslår utredaren införandet av ersättningsformen sjukersättning till unga. Ersättningen föreslås ges till personer som har stadigvarande fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar som 380Försäkringskassan framhåller dock i e-post till att det kan handla om personer som får assistansersättning med många assistanstimmar. 381Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 27. 382Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25–28. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? medför så omfattande svårigheter att en arbetsförmåga osannolikt kan komma att utvecklas. Utredaren lyfter dock fram problemen med att dra en knivskarp gräns mellan vilka tillstånd som bör ge rätt till ersättningen. Ett problem som särskilt komplicerar frågan är att ett visst tillstånd kan påverkas markant av förekomsten av en ytterligare funktionsnedsättning. Kombinationen av två till synes lätta funktionsnedsättningar kan sammantaget ge en mycket komplex problematik. Utredaren menar att det därför inte är lämpligt att ange vilka sjukdomar, skador eller funktionsnedsättningar som ska anses. Utredaren ansåg dock att man genom exempel kunde tydliggöra vilka tillstånd hos ungdomar som bör ge rätt till sjukersättning till unga.383 I förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning betonar myndigheten vikten av en tidsbegränsad ersättning så att individen får möjlighet att pröva sin arbetsförmåga och ta del av tillgängliga rehabiliteringsinsatser. Enligt företrädare för är det dock myndighetens uppfattning att det är möjligt att göra bedömningar om en person har sådana omfattande funktionsnedsättningar att det är osannolikt att de någonsin kommer att kunna arbeta och därmed bör undantas från tidsbegränsningen.384 Som nämnts tidigare är målgruppen för undantaget främst gruppen som får assistansersättning och handikappersättning. Denna grupp har behövt gå igenom ansökningsproceduren för flera olika ersättningar och anger att myndigheten därför har mycket kunskap om dessa personers arbetsförmåga.385 6.5.2 Återgång till tidigare system med förtidspensionering tills vidare? En risk eller oro med ett undantag från tidsbegränsningen är att det i praktiken skulle kunna medföra att vissa personer blir förtidspensionerade i väldigt ung ålder, vilket går emot syftet med aktivitetsersättningen. lyfter dock i sitt förslag fram att personerna fortfarande befinner sig i systemet och att de därför alltjämt har rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via .