prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — Myndigheterna tillämpar i stället sedan Högsta domstolens praxisändring ett slags vägvalsmodell, som innebär att den enskilde endast kan drabbas av en sanktion, skattetillägg eller påföljd för skattebrott, för samma beteende. När det här talas om skattebrott avses även andra brott enligt skattebrottslagen, om inte annat framgår av sammanhanget. Regeringen föreslår i likhet med utredningen att den nya lagen ska tillämpas på felaktigheter eller passiviteter som hänför sig till tiden efter ikraftträdandet, enligt regeringens förslag därmed efter . Felaktigheter eller passiviteter som äger rum efter denna tidpunkt ska alltså omfattas av den nya regleringen. Ett typexempel är att en oriktig uppgift lämnas i en deklaration. Har den oriktiga uppgiften lämnats före ska den nya lagen inte tillämpas på det fallet. Det är alltså tidpunkten för det felaktiga beteendet som styr om lagen ska tillämpas, och det är inte av betydelse t.ex. när en deklaration skulle ha lämnats, en fråga som Förvaltningsrätten i och Utformningen av ikraftträdandebestämmelsen innebär att även efter lagens ikraftträdande kan det förekomma att trots att det egentligen finns grund för både skattetillägg och ett åtal för skattebrott för samma beteende och samma person, kan detta inte ske. Detta kan sägas vara till fördel för enskilda som begår felaktigheter, men motsvarar inte målsätt- ningen med regleringen – att de sanktioner ska påföras som det finns grund för. Regeringen anser trots detta att den valda lösningen är den lämpligaste. Ett annat alternativ, ett ikraftträdande helt utan anknytning till det agerande som kan leda till sanktionerna, skulle kunna riskera att uppfattas som retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 10 § regeringsformen, förkortad RF). Det skulle också kunna medföra att lika fall behandlas olika. Som exempel kan nämnas att en person A som lämnat en felaktig uppgift i en deklaration är på väg att åtalas för skattebrott när lagen träder ikraft, då också plötsligt riskerar ett skattetillägg . Person B som har begått samma slags felaktighet har turen att ha åtalats och fällts före lagens ikraftträdande, och riskerar inte dessutom ett skattetilläggsbeslut. Ett annat alternativ är om lagen t.ex. skulle tillämpas för åtal som väcks efter . Regeringen anser dock att ett sådant ikraftträdande knutet till en myndighets agerande inte är lämpligt. Även här riskerar lika fall att behandlas olika. Syftet att stärka rättssäkerheten, däribland uppnå förutsebarhet och tydlighet, uppfylls bäst genom den föreslagna bestämmelsen, som dessutom är till fördel för den enskilde. Regeringen föreslår således att den nya lagen ska träda i kraft och tillämpas i fråga om felaktigheter eller passivi- teter som hänför sig till tiden efter . I enlighet med förslaget om ikraftträdande av lagen om talan om skatte- tillägg i vissa fall anser regeringen att de föreslagna ändringarna i skattebrottslagen (1971:69) ska träda i kraft . Det behövs enligt regeringens mening inga närmare föreskrifter om när lagen ska tillämpas. 2014/15:131 Skatteförfarandelagen I enlighet med förslaget om ikraftträdande av lagen om talan om skatte- tillägg i vissa fall anser regeringen att de föreslagna ändringarna i skatte- förfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, ska träda i kraft den 1 janu- ari 2016. Detta innebär bl.a. att från och med denna tidpunkt får besluta om skattetillägg avseende en felaktighet eller passivitet i fall då åklagaren beslutat att inte inleda förundersökning eller att lägga ned förundersökningen eller om felaktigheten eller passiviteten på annat sätt är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt. Anmälda felaktigheter eller passiviteter som inte kommit att prövas i en brottmålsprocess kan därmed, om förutsättningarna är uppfyllda, sanktioneras administrativt av efter ikraftträdandet även om felaktigheten eller passiviteten hänför sig till tid före . Om de ordinarie tidsfristerna har passerats, är en förutsättning dock att beslut fattas senast från det att underrättelse har skett om att felaktigheten eller passiviteten är föremål för utredning om brott. Förslaget innebär också att ett beslut om skattetillägg när skatteavdrag inte har gjorts enligt 52 kap. 8 § SFL ska få fattas utan samband med ett beslut om ansvar för ej avdragen skatt enligt 59 kap. SFL. En förlängning av tidsfristerna inom vilka skattetillägg kan tas ut strider enligt regeringens bedömning inte mot förbudet i 2 kap. 10 § RF mot retroaktiv strafflagstiftning. Förlängningen av beslutsfristerna innebär inte att sanktionen i sig ändras utan påverkar enbart möjligheten att påföra sanktionen (jfr uttalandena i samband med förslaget att avskaffa preskription för vissa allvarliga brott, i propositionen Avskaffande av preskription för vissa allvarliga brott 2009/10:50). Samma bedömning gör regeringen angående förslaget att ett skatte- tilläggsbeslut får fattas utan samband med ett beslut om ett ej gjort skatteavdrag. När det gäller behovet av ändringar i ikraftträdande- och övergångs- bestämmelserna kan följande framhållas. De utredningar om brott som pågår hos åklagaren vid ikraftträdandet kan avse brott avseende en felaktighet eller passivitet som omfattas av taxeringslagen eller skatte- betalningslagen som är upphävda. En sådan spärreglering som regeringen föreslår i skatteförfarandelagen ska enligt regeringens mening även gälla för dessa fall, varför övergångsbestämmelserna i punkt 16 och 18 föreslås kompletteras med en motsvarande reglering. Vidare inne- håller de upphävda lagarna bestämmelser om att beslut om skattetillägg måste fattas med andra beslut, gällande andra situationer än ej gjort skatteavdrag. För att skattetillägg ska kunna tas ut även i dessa fall och lika ärenden ska behandlas lika så långt som möjligt, föreslår regeringen att övergångsbestämmelserna i punkt 16 och 18 till skatteför- farandelagen ändras. Ändringarna innebär att ett beslut om skattetillägg får meddelas utan samband med eftertaxering eller efterbeskattning antingen inom de ordinarie tidsfristerna eller senast från den dag då underrättelse har skett om att felaktigheten eller passiviteten är föremål för utredning om brott. Regeringens förslag: De nya reglerna om tillgängliga avstämnings- uppgifter i skatteförfarandelagen ska träda i kraft . 49 kap. 12 § som föreslås upphävas, samt äldre bestämmelser i 49 kap. 10 § första stycket och 15 § ska dock tillämpas för uppgifter som har lämnats eller skulle ha lämnats före . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att lagändringarna ska träda i kraft och förslagen är något annorlunda utformade. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag innebär att vad som benämns normalt tillgängligt kontrollmaterial ska avgränsas på ett tydligare sätt och få beteckningen tillgängliga avstämningsuppgifter samt att skattetillägg inte ska tas ut, trots att oriktig uppgift har lämnats, om den oriktiga uppgiften framgår av tillgängliga avstämningsuppgifter, se avsnitt 8. Förslaget ska enligt regeringens mening, i likhet med övriga förslag, träda i kraft . Förslaget innebär också att 49 kap. 12 § SFL om att skattetillägg ska tas ut med en lägre procentsats om en oriktig uppgift framgår, men inte kan rättas med ledning av normalt tillgängligt kontrollmaterial, ska slopas. Denna bestämmelse föreslås dock fortsätta att tillämpas för uppgifter som har lämnats eller skulle ha lämnats före . Detsamma gäller äldre bestämmelser i 49 kap. 10 § första stycket 1 samt 15 §. Detta betyder att om oriktig uppgift har lämnats i en deklaration som har getts in, eller skulle ha getts in, före ska alltså äldre bestämmelser tillämpas. Äldre bestämmelser ska också tillämpas vid skönsbeskattning på grund av avsaknad av eller brister i en deklaration som skulle ha lämnats före och vid oriktig uppgift i en begäran om omprövning av skatt som skulle ha redovisats före . 10.1Systemet med skattetillägg och skattebrott Regeringens bedömning: Förslagen bedöms inte innebära några offentligfinansiella effekter. När det gäller enskilda medför förslaget rättssäkerhetsvinster. Förslaget bedöms inte ha några särskilda effekter på företag. Förslagen kommer att medföra ökade kostnader för Ekobrottsmyndig- heten och medel bör tillföras. Detta bör ske från utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. 2014/15:131 Förslagen har inte några effekter på brottsligheten jämfört med dagens författningsreglering. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen bedömer att och allmänna förvaltningsdomstolars arbete kommer att minska och att medel därför kan föras över från dessa myndigheter till åklagare och allmänna domstolar. Remissinstanserna: anger att det visserligen kommer att bli ökade kostnader men att detta bör kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser i kombination med en förändrad resursallo- kering inom domstolsväsendet. Ett tiotal remissinstanser invänder mot utredningens bedömning att systemet totalt sett inte kommer att innebära något merarbete för myndigheterna, att och allmänna förvaltningsdomstolars arbete kommer att minska och åklagarens och de allmänna domstolarnas kommer att öka och att medel således kan föras över mellan myndig- heterna. Flera remissinstanser finner att åklagarna och de allmänna domstolarna kommer att få ökade kostnader genom utbildningsinsatser samt samverkansuppbyggnad mellan myndigheterna, samt fler eller långsammare processer. och anger att det kommer att få omfattande konsekvenser för Ekobrotts- myndighetens verksamhet och konsekvenser för rekryteringen av åklagare och för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Flera finner att förvaltningsdomstolarna och inte kommer att få några besparingar utan att lika många ärenden/mål blir kvar eftersom beskattningsfrågan kvarstår och att det dessutom kan bli fler ärenden och mål då skattetilläggsfrågan kan komma tillbaka . Som nämns i avsnitt 7.15 bedömer och att förslaget om ett samlat sanktionsförfarande sannolikt medför att färre strafförelägganden kommer att utfärdas och godkännas och att det kommer att behöva föras domstolsprocesser i stället, och anger att detta kommer att leda till ökade kostnader för rättsväsendet. Åklagarmyndig- heten bedömer vidare att det i ett system där åklagarna åläggs att göra komplicerade bedömningar med utgångspunkt i skatterättslig lagstiftning och praxis, kan förväntas att åklagarna i större utsträckning än kommer att välja att begränsa förundersökningar rörande skattebrott. anser det uppenbart att förslaget får ökade kostnader för domstolar och påtalar att det är osäkert om det är möjligt att genomföra ändringar i verksamhetsstödet . Förvalt- ningsrätten i anser att möjligheten för de allmänna dom- stolarna att begära förtur i handläggningen av beskattningsmålen förvän- tas medföra en ökad arbetsbörda för de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. I utkastet bedöms att det sammantaget inte kommer att uppstå kostnader för . Någon över- föring av medel bedöms därför inte vara aktuell. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att konsekvenserna är svårbedömda och att resursförstärkning och utbildning behövs. remissinstanser ifrågasätter om den förändrade åtalsprövningsregeln kommer att medföra en tillräcklig besparing för åklagare och allmänna domstolar. När det gäller konsekvenser för och allmänna förvalt- ningsdomstolar delar flera remissinstanser bedömningen att det inte blir någon egentlig minskning av arbetsbörda eller någon besparing för och allmänna förvaltningsdomstolar. anger att förslagen initialt kommer att medföra vissa utbildningsinsatser. Skatte- verkets kostnader för detta beräknas till ca . Kostnaderna för det utökade informationsutbytet mellan Ekobrotts- myndigheten och beräknas till ca och till ca respektive 2017. När det gäller konsekvenser för allmänna domstolar anser Domstols- verket det inte vara klart att några medel inte behöver tillföras domstolar. finner inte anledning att ifrågasätta under- laget för utkastets bedömning att åklagaren kommer att få ca 2 800 färre anmälda skattebrottsmisstankar från att utreda till följd av förslagen om ändrade regler om anmälningsskyldighet och särskild åtalsprövning. Antalet brottmål skulle då enligt uträkning minska med ca 178. Dessa brottmål motsvarar en årlig kostnad av runt . Vad gäller systemanpassningar kan en lösning inom RIF-arbetet sannolikt bli möjlig tidigast , men yrkanden och beslut kan hanteras genom begränsade utvecklingsinsatser. Det är svårt att göra några närmare beräkningar av kost- naderna för de utvecklingsinsatser som kommer att krävas. Domstols- verket har en god uppfattning om vilken krets av personer som kan tänkas ha ett utbildningsbehov och även kostnaden för detta, vilket uppskattas till . I vilken grad den beräknade besparingen om ca svarar mot den ökade arbetsbelastning som kommer att ske vid domstolarna, utbildningsbehoven och kostnader för systemanpassningar anser är ännu inte möjligt att bedöma. När det gäller konsekvenser för åklagare lämnar och genom anslutande bl.a. följande synpunkter. Förslagen bedöms få konsekvenser för överprövningsverksamheten vid – i princip alla åklagarbeslut kan begäras över- prövade. Vad gäller den ekonomiska konsekvensbeskrivningen delar inte bedömningen att skattetilläggsfrågan är av begränsad omfattning utan tvärtom. vidhåller att förslaget kommer att medföra kostnader som inte är obetydliga. Bedöm- ningen är att förslaget innebär en årlig kostnadsökning för Ekobrotts- myndigheten för utredning och lagföring av skattetillägg om ca . Därtill kommer kostnader för kompetenshöjande insatser om samt ökade löpande kostnader för att utveckla IT-stöden. Utvecklingskostnaden kan inte beräknas. Vad gäller besparingen som åtalsprövningsregeln beräknas innebära ställer sig tveksam till uppgifterna i utkastet att det anmäls ca 5 600 brottsmisstankar om skattebrott under två prisbasbelopp, och tar i stället utgångspunkt från egen statistik, varige- nom ca 1 350 brottsmisstankar skulle hamna under åtalsprövningsnivån om två prisbasbelopp. Med utkastets skattning att ungefär hälften av 2014/15:131 brottsmisstankarna under två prisbasbelopp kan komma att träffas av åtalsprövningsregeln skulle det utifrån statistik innebära ca 675 färre brottsmisstankar. Brottsmisstankarna kan antas tillhöra de allra enklaste utredningarna och de besparingar som kan förväntas med anledning av åtalsprövningsregeln är då för Ekobrotts- myndigheten ca . Sammantaget beräknas den ökade kostnaden för att hantera skattetillägg med förslaget uppgå till (7,1–2,). När det gäller frågan om offentlig försvarare ställer sig Hovrätten över och tveksam till utkastets bedömning att de föreslagna reglerna om rätt till offentlig försvarare i mål om skattetillägg i vissa fall inte kommer att medföra några ökade kostnader för staten. tings- rätt befarar att den offentliga försvararen i målet kommer att lägga ner avsevärd tid på frågan om skattetillägg. Försvararkostnaderna kan därför komma att öka väsentligt. Det är dessutom relativt sällsynt att den misstänkte vid domstolens prövning har sådana inkomster som kan leda till återbetalningsskyldighet av försvararkostnaderna. Skälen för regeringens bedömning Regeringens förslag avseende systemet med skattetillägg och skattebrott innebär huvudsakligen följande. En spärreglering införs med innebörd att åklagaren inte får väcka åtal eller vidta andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning, om har fattat beslut om skattetillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet. Omvänt får inte fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har väckt åtal eller vidtagit andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning i fråga om samma felak- tighet eller passivitet. Även vissa andra åklagaråtgärder ska ha spärrande verkan, i dessa fall kan spärren senare hävas. En reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införs genom en ny lag: Allmän domstol ska i skattebrottsprocessen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg (med skattebrott avses även andra brott enligt skattebrottslagen, om inte annat framgår av samman- hanget). De straffprocessuella reglerna ska tillämpas i förfarandet även för skattetilläggsfrågan, medan reglerna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska tillämpas för den materiella prövningen, dvs. om skatte- tillägg ska tas ut eller inte. Reglerna i om offentlig försvarare ska tillämpas även i skattetilläggsdelen. För överklagande ska inte gälla krav på prövningstillstånd, i fall då endast skattetillägget över- klagas. Om en straffrättslig prövning inte är aktuell ska skattetillägg hanteras som , dvs. beslutar om skattetillägg och beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare justeras reglerna om åtalsprövning avseende brott så att brott där det undandragna skattebeloppet understiger två prisbasbelopp och en felaktighet eller passivitet som skulle omfattas av åtalet även kan läggas till grund för beslut om skattetillägg, inte ska leda till åtal om inte särskilda skäl finns. Förslagen redovisas i avsnitt 7. Genom regeringens förslag om ett samlat sanktionsförfarande kommer både skattetillägg och påföljd för skattebrott att kunna dömas ut för samma felaktighet eller passivitet. En sådan möjlighet finns i befintlig reglering. Sedan Högsta domstolens praxisändring har myndigheterna dock inrättat en ordning så att det inte blir fråga om både skattetillägg och påföljd för skattebrott för samma person och samma oriktiga uppgiftslämnande. Det är svårt att förutsäga hur domstolarnas tillämpning av en samlad sanktionsprövning i en domstol kommer att påverka uttaget av skatte- tillägg. Avsikten är att någon förändring inte ska ske jämfört med befintlig lagreglering. Skattetillägg enligt den nya ordningen ska också tas ut enligt de förutsättningar som anges i skatteförfarandelagen. Förslaget är neutralt i det avseendet. Genom den nya regleringen kommer dock möjligheten till uttag av skattetillägg öka markant jämfört med den ordning som myndigheterna tillämpar . Jämfört med detta kommer uttaget av skattetillägg sannolikt att öka. Särskilt om offentlig försvarare Regeringen har i fråga om rättegångskostnader gjort en annan bedömning än utredningen och föreslår att regler om offentlig försvarare ska gälla i stället för som utredningen föreslagit skatteför- farandelagens regler om ersättning för kostnader. Förslaget innebär att den som har rätt till offentlig försvarare för brott enligt skattebrottslagen har rätt till offentlig försvarare också beträffande frågan om skattetillägg som har samband med brottmålet (se avsnitt 7.16). Den eventuella merkostnaden för detta alternativ jämfört med utred- ningens förslag är inte möjlig att beräkna. Utredningen nämner inget om effekterna av sitt förslag. Den statistik som finns för kostnader för utbetald ersättning enligt skatteförfarandelagen (se betänkandet bilaga 10) kan svårligen användas för att få fram ett belopp på hur stor kostnad för ersättning som skulle löpa på åklagare och allmän domstol, främst då statistiken inte avser skattetillägg utan hela skatteärendet eller -målet. Den är därmed också svår att använda för att beräkna kostnad för offentlig försvarare i allmän domstol med avseende på skattetilläggs- frågan. Följande aspekter talar för att regeringens förslag att regler om offentlig försvarare ska gälla i stället för skatteförfarande- lagens regler om ersättning inte medför någon merkostnad för staten: Det är inte möjligt att med säkerhet förutse hur mycket arbete en försvarare i praktiken kommer att lägga ned på skattetilläggsdelen i en brottmålsprocess. Merkostnaden för staten är den andel av försvararkost- naden i processen som avser skattetillägget. Regeringen bedömer dock att skattetilläggsfrågan är en mindre fråga jämfört med brottsutredningen (se bl.a. avsnitt 7.4) och därmed kan kostnaden för skattetilläggsdelen antas vara ganska låg. Både vid ersättning enligt skatteförfarandelagen och offentlig försvara- re enligt uppstår kostnaden för staten vid ärendets eller målets avgörande. Skattetillägg bedöms komma att dömas ut i ett stort antal av de fall där frågan prövas i allmän domstol. Det gäller lägre krav 2014/15:131 för att ta ut skattetillägg än för att döma för ett brott. Beslutas att skatte- tillägg ska tas ut kommer den enskilde i många fall att bli ersättnings- ansvarig till staten för rättegångskostnader som avser skattetillägget, även om full återbetalningsskyldighet inte finns och ersättningsansvaret kan jämkas. Ordningen skulle, grovt förenklat, kunna sägas motsvara dagens regler om ersättning enligt skatteförfarandelagen där man som huvudregel inte får någon ersättning om man förlorar målet. Om förslaget isolerat ändå skulle medföra en merkostnad för staten, kan följande sägas. Regeringens förslag om justerad åtalsprövning (se avsnitt 7.6) bedöms leda till färre brott för åklagare och domstol att pröva. Det kan nämnas att de brott som omfattas av den nya regeln är alla sådana där fängelse ingår i straffskalan och som kan medföra rätt till offentlig försvarare (se avsnitt 7.16). Färre processer om skattebrott bedöms medföra färre anlitade offentliga försvarare och därmed lägre kostnader för staten för offentliga försvarare än . Den eventuella merkostnad som tillkommande skattetilläggsärenden kan innebära avseende offentliga försvarare kompenseras därför av det totala antalet färre brottmålsprocesser. Om Hovrätten över och och tingsrätts farhågor stämmer, kommer således dessa mer- kostnader ändå att kunna täckas. Regeringen bedömer att detta sammantaget innebär att förslaget om att reglerna om offentlig försvarare ska gälla för skattetillägg i vissa fall inte kommer att medföra några ökade kostnader för staten. En eventuell besparing för det allmänna på förvaltningssidan på grund av förslaget är svårberäknad men bedöms vara liten. Genom att i stället regler om offentlig försvarare kommer att gälla när skattetillägg prövas i allmän domstol, kommer skatteförfarandelagens ersättningsregler att tillämpas i mindre utsträckning än . Detta gäller dock bara i den del av skatteärendet/-målet som avser skattetillägg, en andel som svårligen kan beräknas. Själva beskattningsfrågan som kvar- står hos och allmän förvaltningsdomstol kommer således även fortsättningsvis att omfattas av ersättningsreglerna. Effekter för enskilda och företag Avsikten med förslaget är att stärka rättssäkerheten för den enskilde i skatteprocessen som möjligheten till väl avvägda sanktioner behålls. I det stora flertalet fall kommer ett beslut om skattetillägg precis som att meddelas av i samband med beslut i skatte- eller avgiftsfrågan och ytterligare sanktioner avseende den aktuella felaktigheten eller passiviteten kommer normalt inte att kunna bli aktuella. 123 435 beslut om skattetillägg fattades , medan 22 942 brottsmisstankar anmäldes (se betänkandet bilagorna 2–5). Anmäl- ningarna kommer dessutom genom den nya lagstiftningen bli färre, se förslaget om justerad åtalsprövning i avsnitt 7.6. I de situationer då en anmälan om brott görs till åklagaren och denne t.ex. beslutar att inte inleda förundersökning och till följd härav kan besluta om skattetillägg, kan det ta att få ett avgöran- de i skattetilläggsfrågan än . När både en straffrättslig och administrativ sanktion prövas av allmän domstol, får den enskilde en enda prövning av det som tidigare prövades i två olika processordningar. Detta är en avsevärd förbättring jämfört Prop. 2014/15:131 med befintlig reglering. Den enskilde skyddas från att bli föremål för mer än en process (som kan pågå i tre respektive fyra instanser i varje process) beträffande en och samma felaktighet eller passivitet. Den enskilde har då också vetskap om att frågan inte kommer att prövas fler gånger.