prop · H3031d12 · 2015-09-21 00:00:00 — Ekonomisk trygghet 11 vid ålderdom 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Förslag till statens budget Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Ekonomisk trygghet vid ålderdom........................................................................ Mål för utgiftsområdet .................................................................... Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder ...................... Ersättning vid ålderdom .................................................................. Analys och slutsatser – ersättning vid ålderdom............................ Ersättning vid dödsfall..................................................................... Analys och slutsatser – ersättning vid dödsfall .............................. 2.4.6Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet – Analys och slutsatser – .............................. 1:1 Garantipension till ålderspension ............................................. 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna............................................... 1:3 Bostadstillägg till pensionärer ................................................... 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2016–2019. trygghet vid ålderdom........................................................................................... Tabell 2.3 Ramnivå 2016 realekonomiskt fördelad. trygghet vid ålderdom........................................................................................... Tabell 2.4 Utvecklingen av andel och antal pensionärer med BTP samt Tabell 2.5 Andelen ensamstående kvinnor och män med låg ekonomisk standard fördelat på senast kända civilstånd, prognos 2015 ........... Tabell 2.6 Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland utrikes och inrikes födda, prognos 2015 ................................................... Tabell 2.7 Anslagsutveckling 1:1 Garantipension till ålderspension ............................ Tabell 2.8 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:1 Garantipension till Tabell 2.9 Anslagsutveckling 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna.............................. Tabell 2.10 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:2 Efterlevandepensioner Tabell 2.11 Anslagsutveckling 1:3 Bostadstillägg till pensionärer................................ Tabell 2.12 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:3 Bostadstillägg till Tabell 2.13 Anslagsutveckling 1:4 Äldreförsörjningsstöd ............................................ Tabell 2.14 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:4 Äldreförsörjningsstöd ... Tabell 2.15 Anslagsutveckling 2.1 ............................................. Tabell 2.16 Finansiering av administration ............................. Tabell 2.17 Uppdragsverksamhet där intäkterna disponeras ........................................ Tabell 2.18 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 2:1 .... 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.1 Utveckling av allmän ålderspension efter skatt, 2006–2015, 2014 års priser (Siffrorna i diagrammet avser utvecklingen –2015)......................... Diagram 2.2 Antal och andel personer med inkomstgrundad pension och garantipension (siffrorna i staplarna avser procent) .......................................... Diagram 2.3 Andel nybeviljad garantipension bland samtliga 65-åringar, 2003–20141 ............................................................................................................ Diagram 2.4 Andelen personer med BTP som kommer över gränsen för låg ekonomisk standard med hjälp av BTP ..................................... Diagram 2.5 Utvecklingen av antalet personer med ÄFS ............................................ Diagram 2.6 Materiell deprivation bland män och kvinnor i och i EU-27........................................................................................................... Diagram 2.7 Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland dem över 65 år1. Prognos 2014 och 2015 .................................................................... Diagram 2.8 Andelen personer med låg ekonomisk standard i olika grupper, Diagram 2.9 Ekonomisk standard1 för änkor jämfört med övriga kvinnor, Diagram 2.10 Andel med enbart inkomstrelaterad omställningspension (inkl. förlängd omställningspension) 2003–................................................... Diagram 2.11 Ekonomisk standard1 för kvinnor och män med omställningspension jämfört med sammanboende och övriga ensamstående 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att besluta om en kredit i som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 8 för att tillgodose behov av likviditet i handeln med fondandelar (avsnitt 2.6.5), 2.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom enligt följande uppställning: 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Redovisningen av de allmänna pensionerna är uppdelad på två avsnitt i denna budget. Det är dels den inkomstgrundade ålderspensionen (in- komst-, tilläggs- och premiepension), som redovisas under Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, dels grundskyddet för äldre och ersättning till efterlevande som redovisas under detta utgiftsområde – Ekonomisk trygghet vid ålderdom. Utgiftsområdet omfattar garantipension, bostadstillägg till pensionärer, äldre- försörjningsstöd samt efterlevandepensioner till vuxna, dvs. omställningspension, änkepension och särskild efterlevandepension. Utgiftsområdet omfattar även . För att ge en mer fullständig bild av pensionärernas situation finns i viss utsträckning även inkomstgrundad pension med i resultatredovisningen under utgiftsområde 11. Den samlade bilden presenteras dock mer utförligt i avsnittet Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 1:1 Garantipension till ålderspension 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna 1:3 Bostadstillägg till pensionärer Summa Ersättning vid ålderdom Totalt för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2015 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2016–2019. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2014/15:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2015. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2019 är preliminär. Tabell 2.3 Ramnivå 2016 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målen för utgiftsområdet är: ”Kvinnor och män med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make ska ges ett rimligt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall. Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet ska bedrivas med låga kostnader och till nytta för pensionärer och pensionssparare. Informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin framtida pension och vad som påverkar den. inkomstens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män.” (prop. 2014/15:1 utg.omr. 11, bet. 2014/15:SfU2, rskr. 2014/15:47) 2.4.1Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder De centrala indikatorer som används för att redovisa resultaten inom utgiftsområdet är följande: –Den allmänna pensionen, utveckling och omfattning. –Risk för låg ekonomisk standard, utveckling och omfattning. –De olika förmånernas utveckling och omfattning och deras bidrag till att garantera ett värdesäkrat grundskydd. –Efterlevandes ekonomiska standard i förhållande till andra gruppers ekonomiska standard. Indikatorerna avser grundskyddet för äldre och efterlevande. De flesta pensionärer som har garantipension och bostadstillägg har även inkomstrelaterad pension. I viss utsträckning finns därför redovisning där denna ingår. Till den slutliga resultatbedömningen bidrar också utvecklingen inom anslagen samt hur administrationen på har fungerat. De huvudsakliga källorna för uppföljning av indikatorerna är och . Det finns drygt två miljoner ålderspensionärer och antalet fortsätter att öka bl.a. till följd av den ökande medellivslängden. Den allt större gruppen pensionärer är i högsta grad heterogen och den ekonomiska standarden inom gruppen varierar därför stort. Allt fler ålderspensionärer har en tillräcklig intjänad inkomstgrundad pension och är därmed inte beroende av grundskyddet i form av garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Grundskyddet utgör nu av pensionsutgifterna för dem över Resterande är inkomstgrundad ålderspension i form av inkomstpension, tilläggspension och premiepension som inte finansieras genom statens budget. Grundskyddet har en mycket stor betydelse för dem som får del av det och det är för många den enda eller åtminstone den huvudsakliga inkomstkällan. Grundskyddet är i sin helhet inkomstprövat, vilket innebär att det minskas när den inkomstgrundade pensionen ökar. Det leder till mycket svaga incitament för att öka inkomsterna eftersom ökad egen intjänad pension minskar inkomsterna från grundskyddet. I stor utsträckning är det oundvikligt om man inte ska betala ut förmånerna även till dem som har en tillräcklig egen inkomstgrundad pension. Pensionärerna med de lägsta inkomsterna har haft den bästa utvecklingen Pensionärerna är som grupp inte homogen. Inkomsterna kan komma från många håll och också variera betydligt i storlek, precis som för befolkningen i övrigt. I allmänhet har dock inkomster från den allmänna pensionen – garantipension, inkomstpension, tilläggspension och premiepension – stor betydelse. Utvecklingen av den allmänna pensionen ger därför en god bild av den ekonomiska utvecklingen för en stor del av pensionärsgruppen och särskilt för pensionärer med låga eller medelhöga pensioner, eftersom de är mest beroende av den allmänna pensionen. Diagram 2.1 visar hur värdet av den allmänna ålderspensionen har förändrats för en ogift pensionär i fyra olika typfall . Utöver allmän pension har en mycket stor majoritet av pensionärerna andra inkomster, främst i form av tjänstepension men i många fall även kapitalinkomst och arbetsinkomst. Diagrammet visar alltså inte hela bilden. I princip påverkar dock inte de kompletterande inkomsterna bilden av utvecklingen i diagram 2.1. Dock blir skillnaderna i nivå mellan grupperna betydligt större om man inkluderar alla inkomster. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.1 Utveckling av allmän ålderspension efter skatt, 2006–2015, priser (Siffrorna i diagrammet avser utvecklingen –2015) Alla typfall har fått förbättringar . Pensionärerna med de lägsta inkomsterna har procentuellt sett fått störst inkomstförbättring, , . Det beror främst på de skattesänkningar för pensionärer som gjorts . Pensionärer med inkomstgrundad pension hade fått successivt förbättrade pensioner. Som en följd av att den automatiska balanseringen aktiverades1 blev indexeringen lägre och inkomstpensionerna sänktes 2010, 2011 och 2014. Skattesänkningar har motverkat minskningen i nettoinkomst även för personer med högre pensioner. Det inkomstprövade bostadstillägget har en stor betydelse för många pensionärer med små inkomster och förhållandevis höga bostadskostnader. Bostadstillägget är dock beroende av bostadskostnaden och ingår därför inte i redovisningen av inkomstutvecklingen i diagram 2.1. 1 För en förklaring av automatisk balansering se avsnitt 1.3.1 i Ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 kommer inkomst- och tilläggspensionerna att höjas . Det är den största reala ökningen av inkomstpensionerna sedan följsamhetsindexeringen infördes. Garantipensionen är värdesäkrad och följer konsumentprisindex. Den negativa inflationstakten innebär att garantipensionen före skatt minskar motsvarande förändringen av konsumentprisindex, dvs. Nettoeffekten blir dock positiv i och med den skattesänkning som regeringen föreslår i denna proposition. Därutöver fick de pensionärer som har minst marginaler en förbättring av bostadstillägget med ca fr.o.m. . Allt fler kvinnor och män är pensionärer men allt färre av dem är beroende av garantipension Antalet ålderspensionärer ökar kontinuerligt och var drygt 470 000 personer fler 2014 än 2003. Det är antalet pensionärer med inkomstgrundad pension som ökar medan antalet med garantipension minskar något. Denna trend finns både för kvinnor och för män, även om skillnaden i pensionssammansättning är stor (se diagram 2.2). hade av kvinnorna en så pass hög inkomstgrundad pension att de inte fick någon garantipension. Motsvarande andel för männen var . Den stora skillnaden i pensionssammanssättningen mellan kvinnor och män är främst en följd av att kvinnorna har haft ett lägre arbetskraftsdeltagande och en lägre arbetsinkomst. Garantipension betalas ut som ett komplement till kvinnor och män med låg inkomstgrundad pension. I takt med att den inkomstgrundade inträdespensionen blir allt högre kommer därför andelen med garantipension bland ålderspensionärerna att minska. Den kommer dock att fortsätta att vara en viktig förmån för dem som har låg eller ingen inkomstgrundad pension. hade av kvinnorna och av männen någon garantipension. hade andelen sjunkit till för kvinnorna och för männen. Andelen som får garantipension är alltså högre för kvinnor än för män. Den är också högre 2013 för utrikes födda () än för inrikes (). Skillnaden var betydligt större mellan utrikes och inrikes födda män än kvinnor. Av utrikes födda män hade garantipension jämfört med bland inrikes födda. Bland kvinnor var motsvarande andel 59 respektive 54 procent.2 Det beror på att utrikes födda i genomsnitt har arbetat färre år i och därmed har en lägre intjänad inkomstgrundad pension. Andelen som helt saknar inkomstgrundad pension och därför enbart har allmän pension i form av garantipension har minskat kraftigt för kvinnor från 2014. För män har motsvarande andel sjunkit från . 2 Beräknat i STAR-urvalet . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.2 Antal och andel personer med inkomstgrundad pension och garantipension (siffrorna i staplarna avser procent) Garantipension och inkomstgrundad pension Källa: , STORE Andelen med garantipension minskar bland 65-åriga kvinnor men ökar bland 65-åriga män Garantipension kan man tidigast få från och med av de 65-åriga männen fick någon garantipension 2014. I förhållande till 2003 är andelen 65-åriga kvinnor med garantipension lägre 2014 medan andelen män är högre. Att andelen kvinnor med garantipension sjunker är en följd av att kvinnors arbetskraftsdeltagande och antal arbetade timmar har ökat under . De kvinnor som fyller har därför betydligt högre inkomstgrundad ålderspension (tilläggspension, inkomstpension och premiepension) än äldre kvinnor. Trots att andelen kvinnor som beviljas garantipension har minskat var det mer än 2,5 gånger fler kvinnor än män som beviljades garantipension 2014. Det beror på att kvinnors inkomstgrundade pension i genomsnitt är lägre än mäns. Även om andelen män som beviljas garantipension är relativt liten så har den ökat något . Det kan till viss del förklaras av de senare årens balansering i inkomstpensionssystemet. Uppgången kan till del också förklaras av att många av dem som invandrat och framåt har arbetat färre år i i jämförelse med tidigare kohorter vilket medför att de får en lägre inkomstgrundad pension. Även det faktum att sysselsättningsgraden hamnade på en lägre nivå efter 90-talskrisen kan ha medfört att andelen män med garantipension ökar något. Till stor del finns samma effekter även bland kvinnor men i det fallet döljs effekterna av det ökade arbetskraftsdeltagandet hos kvinnor. Ytterligare analys behövs för att få en klar bild av utvecklingen och vad som orsakar den. Diagram 2.3 Andel nybeviljad garantipension bland samtliga 65-åringar, 2003–20141 Andel kvinnor, % Andel män, % Källa: , STORE samt SCB 1 Garantipension kan betalas ut fr.o.m. . Därmed visas i diagrammet andelen i en kohort som har nybeviljats garantipension . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Bostadstillägg betalas till allt färre men har en avgörande betydelse för pensionärer med små marginaler Bostadstillägg till pensionärer () är en inkomstprövad förmån som riktar sig till pensionärer med låga inkomster som har små marginaler när hyran är betald. Efter den höjning av bostadstillägget som gäller från betalas bostadstillägg ut av bostadskostnad upp till ett tak om . Därtill lämnas ett tillägg på per hushåll och månad. Därmed kan bostadstillägg betalas ut med som mest . Det genomsnittliga belopp som betalades ut var för kvinnor och för män . I takt med att gruppen pensionärer får allt högre inkomster minskar andelen pensionärer som får bostadstillägg trendmässigt. Tillfälliga undantag från den trenden uppkommer om inkomsterna sjunker. Antalet pensionärer som fick bostadstillägg ökade därför 2014 till följd av balanseringen3 . Av tabell 2.1 framgår att det var 285 000 kvinnor och män som fick bostadstillägg 2014. Det är en ökning med 10 000 personer innan. Eftersom kvinnor i genomsnitt har lägre inkomster än män är det också fler kvinnor än män som får bostadstillägg. Av kvinnliga ålderspensionärer har bostadstillägg medan motsvarande andel bland männen är . Av de som betalas ut i bostadstillägg går till kvinnor. Till följd av kvinnors lägre inkomster är också medelbeloppet för bostadstillägg högre för kvinnor än för män. Medelbeloppet för båda könen ökar successivt, vilket främst kan hänföras till bostadskostnadsutvecklingen. Den enskilt viktigaste orsaken till en låg inkomst och därmed rätt till bostadstillägg är att vara ensamstående och av de som får bostadstillägg är ensamstående. Kvinnor lever i genomsnitt och det är därför fler ensamstående kvinnor än män bland dem som får bostadstillägg. Att kvinnor dominerar bland dem som får bostadstillägg beror alltså dels på 3 För mer information om balanseringen se Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, avsnitt 1.3.1. att de i större utsträckning är ensamstående, dels på att de har en lägre pension. Tabell 2.4 Utvecklingen av andel och antal pensionärer med BTP samt medelbelopp Källa: , STORE Bostadstillägget är inkomstprövat mot i princip alla inkomster och mot förmögenhet. Det är därför en förmån som på ett effektivt sätt når de pensionärer som har de minsta ekonomiska marginalerna när bostadskostnaden är betald. I förhållande till övriga pensionsutbetalningar är utgiften för bostadstillägg av begränsad betydelse och motsvarar av utgifterna för övriga ålderspensioner. För dem som får bostadstillägg har det dock en mycket stor betydelse för deras ekonomiska standard och bidrar kraftigt till att minska andelen ekonomiskt utsatta. Av diagram 2.4 framgår att andelen kvinnor med låg ekonomisk standard minskar betydligt till följd av bostadstillägget. Diagram 2.4 Andelen personer med BTP som kommer över gränsen för låg ekonomisk standard med hjälp av BTP Svag ekonomi med BTP Svag ekonomi utan BTP Källa: , beräkningar i HEK 2013 Efter förslag från regeringen har bostadstillägget höjts med fr.o.m. . Den förbättringen har förstärkt bostadstilläggets betydelse vad avser att lyfta personer över gränsen för låg ekonomisk standard Bostadstillägget har en mycket god fördelningsprofil och är ett effektivt sätt att minska andelen ekonomiskt utsatta pensionärer. exakta beräkningen innebär dock att regelsystemet är detaljerat och komplicerat, vilket gör det mycket svårt för den enskilde pensionären att förstå, kontrollera och bedöma om man är berättigad till förmånen. Dessutom är det administrativt resurskrävande, vilket i sin tur har lett till en relativt hög felfrekvens i hanteringen. Det finns därför skäl att göra en översyn i syfte att om möjligt förenkla reglerna utan att försämra fördelningsprofilen. har också riktat ett tillkännagivande till regeringen att överväga och se över bostadstillägget och det särskilda bostadstillägget (bet. 2014/15:SfU2 mom. 4, rskr. 2014/15:47). Regeringen har med anledning av ovanstående tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att analysera det nuvarande systemets konstruktion och träffsäkerhet och möjligheter till förbättringar. Härmed anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat. Få äldre är beroende av äldreförsörjningsstöd Äldreförsörjningsstödet (ÄFS) är det yttersta grundskyddet för personer som har fyllt . Stödet är helt inkomstprövat och garanterar alla som har fyllt och bor i en skälig levnadsnivå. De som får ÄFS är de som inte får del av fullt grundskydd i form av garantipension och bostadstillägg. Det är främst personer som inte bott de i som krävs för hel garantipension och vars hushåll inte har tillräcklig annan inkomst. Det är därför relativt få som får äldreförsörjningsstöd, knappt 10 500 kvinnor och drygt 8 500 män, vilket är mindre än en procent av ålderspensionärerna. av dem som fick ÄFS är födda i . Äldreförsörjningsstödet är skattefritt och består dels av ersättning till en viss skälig levnadsnivå, dels av ersättning för en skälig bostadskostnad. Syftet är att ge människor som inte kan försörja sig själva möjlighet att leva på en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån höjdes vilket innebär att den för en ogift person är när en skälig hyra är betald. Det beloppet är lägre än nivån för hel garantipension efter skatt. Som framgår av diagram 2.5 har antalet som får ÄFS ökat . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.5 Utvecklingen av antalet personer med ÄFS Källa: , STORE Att antalet ökar beror delvis på att reglerna för rätt till hel folkpension (ersatt av garantipension) förändrades i och med anpassningar till följd av . För dem som är födda eller tidigare kunde hel garantipension beviljas bosättning och de får därför garantipension i stället för ÄFS. Ökningen av antalet personer med ÄFS kommer därför att fortsätta till dess att alla har garantipension enligt de bestämmelser som gäller för personer födda och . För att få full garantipension krävs alltså att man har varit bosatt i . Ett annat skäl till ökningen är ökad invandring av skyddsskäl och ökad anhöriginvandring. Många av dem har inte tjänat in tillräcklig inkomstpension och har heller inte bott i för att kvalificera sig för full garantipension. Antalet personer som har behov av ÄFS förväntas därför öka även av det skälet . Medelbeloppen minskade men har ökat något , till för kvinnor och för män men är fortfarande betydligt lägre än vid införandet 2003. Att antal och kostnader ökar är således inte ett tecken på att äldre generellt får det sämre utan orsakas av att fler över 65 inte omfattas av det ordinarie grundskyddet i form av garantipension och bostadstillägg. mellan ett starkt grundskydd och drivkrafter till arbete Resultatredovisningen visar betydelsen av ett starkt grundskydd för pensionärer med lägst 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 inkomster, då många äldre slipper vara ekonomiskt utsatta tack vare grundskyddet. Grundskyddet finns dock för dem som inte kunnat tjäna in en tillräckligt stor egen inkomstgrundad pension och grundskyddet är därför inkomstprövat.