prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Utredningen föreslår att undantaget i artikel 44.3 b i krishanterings- direktivet, som syftar till att bl.a. göra det möjligt att fortsätta med central verksamhet, centrala tjänster och centrala transaktioner, bör utsträckas till att även gälla en sådan part till vilket verksamheten i det fallerande företaget överförts genom en användning av något resolutionsverktyg. Som skäl anför utredningen att om exempelvis skuldnedskrivnings- verktyget tillämpas avseende sådana skulder som överförts till ett broinstitut i syfte att kapitalisera broinstitutet, är det väsentligt att detta inte negativt påverkar broinstitutets möjlighet att bedriva central verksamhet. Bestämmelserna i krishanteringsdirektivet ger en möjlighet, inte en skyldighet, att undanta kvalificerade skulder när skuldnedskrivningsverktyget används. Myndigheten har alltså viss flexibilitet. Resolutionsändamålen bör stå i fokus. bör också väga behovet av undantag och dess utformning mot principerna i artikel 44.9 i krishanteringsdirektivet. Den första principen är att förluster först ska bäras av ägarna och därefter av borgenärerna i prioritetsordning. Det innebär bl.a. att ägarna ska ”ta första smällen”. Principen torde också innebära att myndigheten ska sträva efter att tillämpa möjligheten att undanta skulder på ett sätt som i största möjliga mån respekterar likabehandlingsprincipen. I praktiken bör detta till exempel kunna innebära att det i vissa fall är mer lämpligt att delvis undanta flera skulder med samma prioritetsordning (givet att samtliga dessa skulder uppfyller villkoren för att undantas) än att helt undanta en viss skuld. Principen att återstående förlusttäckningskapacitet hos företaget i resolution ska beaktas bör i praktiken innebära att utrymmet för att undanta skulder är mer begränsat om beloppet på de kvarvarande skulderna är litet. På liknande sätt bör den tredje principen, att behovet av att behålla tillräckliga resurser för finansiering av resolution ska 2015/16:5 beaktas, kunna påverka möjligheten att göra undantag. Det finns nämligen en möjlighet att kompensera för sådana skulder som undantagits genom medel från resolutionsreserven (se avsnitt 22.33.3). Under förutsättning att reserven är välkapitaliserad (och det därmed finns gott om resurser för att finansiera framtida resolutionsåtgärder) skulle alltså möjligheten att undanta skulder öka. Om reserven däremot har lite medel, skulle möjligheten att undanta skulder minska. Dessutom kan det finnas skäl att beakta effekterna av att kostnader övervältras på andra företag, t.ex. genom att dessa får bära en del av de förluster som skulle ha burits av andra borgenärer eller att andra företags bidrag till resolutionsreserven ökar om resolutionsreserven till följd av stödet kommer att underskrida målnivån. Om det visar sig att de kvalificerade skulder som återstår när undantag har gjorts inte är tillräckligt stora för att absorbera förluster eller genomföra den konvertering som är nödvändig, får statligt stöd ges genom resolutionsreserven, men bara under vissa förutsättningar (se avsnitt 22.33.3). Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda innebär det motsatsvis att undantag inte får göras. Undantaget begränsas alltså i viss utsträckning av de efterföljande bestämmelserna. 22.33.2 Möjlighet att kompensera för undantag Regeringens förslag: får besluta att skulder som inte undantagits från nedskrivning eller konvertering, ska skrivas ned eller konverteras för att täcka de förluster som hänför sig till de undantagna skulderna. Det får dock inte innebära att borgenärer får ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen gör inte någon bedömning av behovet av ersättning från de undantagna borgenärerna till de borgenärer som inte undantagits. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank anser att det bör övervägas och utredas i särskild ordning om de undantagna borgenärerna bör kompensera övriga borgenärer och resolutionsreserven i efterhand. Skälen för regeringens förslag: Om vissa kvalificerade skulder – helt eller delvis – undantas från nedskrivning eller konvertering ska de övriga kvalificerade skulderna användas för att täcka nedskrivnings- eller konverteringsbehovet. Utgångspunkten i krishanteringsdirektivet är att de återstående kvalificerade skulderna ska tas i anspråk åtminstone i samma utsträckning som om inte några skulder undantagits, dvs. som om totalbeloppet för nedskrivning och konvertering hade slagits ut på alla kvalificerade skulder. Av artikel 44.3 andra stycket i krishanteringsdirektivet framgår emellertid att när en eller flera skulder har undantagits från tillämpningen av skuldnedskrivningsverktyget får den nedskrivnings- och konver- teringsnivå som tillämpas på andra kvalificerade skulder ökas för att ta hänsyn till de undantag som gjorts, under förutsättning att den nedskrivnings- och konverteringsnivå som tillämpas på andra kvalificerade skulder följer principen i artikel i krishanterings- Prop. 2015/16:5 direktivet (”no creditor worse off”). Möjligheten att öka nedskrivnings- och konverteringsnivån avseende övriga skulder till följd av att vissa skulder undantagits från verktygets tillämpningsområde bör framgå av den nya lagen om resolution. Det bör noteras att krishanteringsdirektivet inte medger att de övriga borgenärernas kvalificerade skulder skrivs ned eller konverteras så att det ekonomiska utfallet för dessa blir sämre än vid konkurs eller likvidation. Bestämmelsen bör, i överensstämmelse med krishanteringsdirektivet, utformas som en ”får-bestämmelse”, dvs. bör ha möjlighet att välja om den vill skriva ned de återstående kvalificerade skulderna eller inte. Regeringen bedömer dock, liksom utredningen, att möjligheten som regel bör utnyttjas om det är nödvändigt för att resolutionsreserven ska få användas för att ge stöd när det behövs eller om det behövs för att uppnå resolutionsändamålen. riksbank anför att när vissa skulder undantas från nedskrivning med följden att andra skulder i stället skrivs ner med högre belopp, innebär detta en omfördelning av förlusterna inom borgenärskollektivet jämfört med den normala prioritetsordningen. Detta kan enligt få negativa effekter. Frågan om de undantagna borgenärerna bör kompensera övriga borgenärer och resolutionsreserven i efterhand bör därför utredas i särskild ordning. Regeringen bedömer att det i och för sig framstår som angeläget att undvika obefogade överföringar inom borgenärskollektivet. Det kan dock inte uteslutas att en sådan kompensationsmöjlighet som efterfrågar skulle kunna påverka effektiviteten av de undantag som görs i resolution. Frågan hur en kompensationsmekanism praktiskt skulle utformas, om en sådan mekanism införs, kräver också ytterligare överväganden. Mot denna bakgrund bör frågan om en sådan kompensationsmekanism inte hanteras inom ramen för detta lag- stiftningsärende. 22.33.3Statligt stöd via resolutionsreserven när undantaget utnyttjas Regeringens förslag: Om undantar kvalificerade skulder, får myndigheten använda medel från resolutionsreserven om det behövs för att absorbera förluster i eller ge kapitaltillskott till före- taget, förutsatt att ägare och borgenärer har bidragit genom nedskrivning eller konvertering med ett belopp som motsvarar minst av totala skulder och eget kapital i företaget i resolution, baserat på värderingen enligt lagen om resolution, eller av riskvägda tillgångar i företaget i resolution, baserat på värderingen enligt lagen om resolution. Alternativ 2 får enbart användas om 1.resolutionsreserven har tillgång till ett belopp, anskaffat genom förhandsbidrag, som uppgår till av de totala garanterade insättningarna, och 2.det berörda företagets konsoliderade tillgångar är mindre än De medel som skjuts till från resolutionsreserven får inte överstiga totalbeloppet för nedskrivning och konvertering enligt lagen om resolution, eller det belopp med vilket de undantagna skulderna skulle ha skrivits ned om inget undantag hade gjorts. Tillskottet från resolutionsreserven får inte överstiga av totala skulder och eget kapital i företaget i resolution, baserat på värderingen enligt lagen om resolution. I vissa fall, om särskilda förutsättningar är uppfyllda, får dock ytterligare medel skjutas till. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank efterfrågar klargöranden om vilken värdering som ska användas som utgångspunkt för att fastställa om nedskrivning och konvertering har skett i så stor utsträckning att medel från resolutionsreserven får användas. anser att det bör förtydligas att möjligheten för resolutionsreserven att i vissa fall tillskjuta mer medel förutsätter nedskrivning av samtliga kvalificerade skulder utan förmånsrätt, men inte nedskrivning av kvalificerade skulder med förmånsrätt. Skälet för regeringens förslag Allmänt om möjligheten att använda resolutionsreserven När vissa kvalificerade skulder undantas från nedskrivning eller konvertering kan, som nämnts ovan, övriga skulder bli föremål för mer omfattande nedskrivning eller konvertering för att kompensera för de undantagna skulderna. Det är dock inte säkert att detta är tillräckligt för att täcka de förluster som finns och för att kapitalisera det fallerande företaget, särskilt med beaktande av att resolutionsmyndigheten under alla omständigheter inte kan skriva ned eller konvertera i en utsträckning som innebär att borgenärerna får ett ekonomiskt sämre utfall än vid (en hypotetisk) konkurs eller likvidation. För att absorbera förluster eller kapitalisera ett företag i resolution får resolutionsreserven enligt artikel 44.4 i krishanteringsdirektivet skjuta till medel för att kompensera för de kvalificerade skulder som undantagits. I de fall då resolutionsmyndigheten beslutar att helt eller delvis undanta en skuld eller en kategori av skulder, och de förluster som skulle ha tillkommit dessa skulder inte fullt ut har överförts på andra borgenärer, får ett bidrag göras från finansieringsarrangemanget (resolutions- reserven) till företaget i resolution. Bidraget får ges för att absorbera eventuella förluster som inte har absorberats av kvalificerade skulder och för att återställa substansvärdet i institutet i resolution till noll eller förvärva aktier eller andra äganderättsinstrument eller kapitalinstrument i företaget i resolution. Att resolutionsreserven får användas i detta syfte framgår av artikel 101.1 i krishanteringsdirektivet. För att resolutionsreserven ska få användas ställs det dock upp vissa krav. För det första ska företagets ägare och borgenärer vara med och dela på bördan genom nedskrivning eller konvertering. Krishanterings- direktivet innehåller två olika alternativ för att bestämma hur stort detta bidrag minst måste vara. Dessutom innehåller krishanteringsdirektivet särskilda bestämmelser om hur stort bidraget från resolutionsreserven får Vidare ska undantaget och användningen av resolutionsreserven förhandsanmälas till Europeiska kommissionen, som kan förbjuda resolutionsmyndigheten att göra undantaget (se avsnitt 22.33.1). Enligt det första alternativet (artikel 44.5 i krishanteringsdirektivet) ska det bidrag till förlustabsorbering och kapitalisering som har gjorts av ägare och innehavare av andra äganderättsinstrument och borgenärer motsvara ett belopp som minst motsvarar av de sammanlagda skulderna, inklusive kapitalbasen i företaget i resolution, beräknat för resolutionsåtgärden i överensstämmelse med den värdering som föreskrivs i artikel 36 i direktivet. Enligt det andra alternativet (artikel 44.8 i krishanteringsdirektivet) får ett bidrag från finansieringsarrangemanget också ges utan att borgenärerna bidrar av de totala skulderna inklusive kapitalbasen. Det förutsätter dock att ägarnas och borgenärernas bidrag till förlustabsorbering och rekapitalisering uppgår till ett belopp på av det berörda företagets riskvägda tillgångar, att finansieringsarrangemanget i den berörda medlemsstaten uppgår till ett belopp på av de garanterade insättningarna vid samtliga kreditinstitut, och att det berörda företaget har konsoliderade tillgångar på . Det bör dessutom noteras att tillämpningen av de unionsrättsliga statsstödsreglerna kan medföra att samtliga efterställda skulder måste skrivas ned. Detta gäller även om något av krishanteringsdirektivets gränsvärden (av skulder och eget kapital eller tjugo procent av de riskvägda tillgångar) har uppnåtts. En tillämpning av statsstödsreglerna kan därför innebära att bidraget från borgenärerna måste vara större än enligt de båda modeller som beskrivs ovan för att stödet ska godkännas. I båda de fall som nämns ovan är huvudregeln att stödet från resolutionsreserven inte får överstiga av de totala skulderna och det egna kapitalet i företaget i resolution enligt en värdering i enlighet med artikel 36 i krishanteringsdirektivet för beslut om resolution eller beslut om resolutionsåtgärder, beroende på vad som är tillämpligt. Enligt artikel 44.7 i direktivet är dock inte femprocentsgränsen absolut, utan får överskridas under exceptionella förhållanden. En ytterligare förutsättning är att alla oprioriterade skulder utan säkerheter, utom kvalificerade insättningar, fullt ut skrivits ned eller konverterats. Båda möjligheterna till finansiering från resolutionsreserven bör kunna utnyttjas Av bestämmelserna i det föregående framgår när resolutionsreserven får användas för att absorbera förluster respektive skjuta till kapital när undantaget använts. Regeringen anser liksom utredningen att den alternativa bestämmelse som möjliggör finansiering från resolutions- reserven även när borgenärerna bidrar med motsvarande av riskvägda tillgångar, i stället för av skulder och eget kapital, bör införas i den nya lagen om resolution. får därmed möjlighet att välja mellan två alternativ när den bestämmer hur stort bidraget från ägare och borgenärer ska vara. 2015/16:5 Krishanteringsdirektivet innehåller inte några anvisningar om när den ena eller den andra metoden ska användas. Som utgångspunkt bör dock det alternativ som ger den minsta nedskrivningen eller konverteringen, och därmed ett större bidrag från resolutionsreserven, användas. För att ska ha möjlighet att välja krävs också att samtliga förutsättningar för att använda det alternativa förfarandet som utgår från institutets riskvägda tillgångar är uppfyllda. Två av dessa förutsättningar beror på omständigheterna i det enskilda fallet (storleken på borgenärernas bidrag till förlustabsorbering och storleken på institutets konsoliderade tillgångar). Storleken på det tillgängliga beloppet i finansieringsarrangemanget före det att nedskrivning eller konvertering är däremot en oberoende variabel. Regeringens överväganden i fråga om lämplig utformning av och storlek på resolutionsreserven finns i avsnitt 25. Bördefördelning motsvarande av företagets tillgångar och egna kapital När beräknar totalbeloppet för förlustabsorbering och konvertering behöver det göras på grundval av en värdering. En sådan värdering ska också ligga till grund för beräkningen av hur stor andel av de totala skulderna och det egna kapitalet som ägare och borgenärer respektive har bidragit med. Värderingen ska ha gjorts i anslutning till åtgärden. Som framgår ska ägarna och borgenärerna bidra med av de totala skulderna och det egna kapitalet. Basen för beräkningen omfattar alltså mer än de kvalificerade skulderna. riksbank efterfrågar klargöranden om vilken värdering som ska användas som utgångspunkt för att fastställa om nedskrivning och konvertering har skett i så stor utsträckning att medel från resolutionsreserven får användas. Detta framgår inte helt entydigt av krishanteringsdirektivets bestämmelser. Däremot har Europeiska kommissionen gjort tolkningen att utgångspunkten bör vara den värdering som görs i samband med försättande i resolution, dvs. i enlighet med krishanteringsdirektivets artikel 36. Även skäl 75 till krishanteringsdirektivet ger visst stöd för en sådan tolkning. Det framstår därför som lämpligt att i den nya lagen om resolution ange att basen för beräkningen bör vara den värdering som görs i samband med försättande i resolution. Vid beräkningen av åttaprocentsgränsen medräknas bidrag som har gjorts av ägare och andra innehavare av äganderättsinstrument och borgenärer. Bidragen ska ha lämnats genom nedskrivning eller konvertering eller på annat sätt. Av detta framgår t.ex. att nedskrivning eller konvertering som har gjorts av relevanta kapitalinstrument får räknas med. Värderingstidpunkten avgör dock vad som får räknas med. Förluster som absorberats av t.ex. ägare genom en minskning av aktiekapitalet före en sådan värdering ingår inte i beräkningen av om gränsvärdet uppfylls (se även skäl 75 till krishanteringsdirektivet). Dessutom kan medel komma att skjutas till från insättnings- garantifonden. Enligt krishanteringsdirektivet ska bl.a. ”kapitalbasen” räknas in vid bedömningen av hur stort bidraget från aktieägare, borgenärer m.fl. måste vara. Enligt den definition som används i krishanteringsdirektivet, som hänvisar till tillsynsförordningen, avses med kapitalbasen de poster som får ingå i kapitalbasen med vissa avdrag. Trots ordalydelsen är det dock knappast detta som varit avsikten med direktivet. Avsikten har sannolikt varit att man ska räkna med de poster som får ingå i kapitalbasen, dvs. vissa skulder samt eget kapital. Regeringen bedömer liksom utredningen att uttryckssättet totala skulder och eget kapital bör användas i den nya lagen om resolution i stället för uttrycket totala skulder inklusive kapitalbasen. Detta kommer att innebära att basen blir något större än om uttrycket kapitalbasen används. Enligt artikel 44.5 b i krishanteringsdirektivet får bidraget från resolutionsreserven uppgå till högst av företagets totala skulder och eget kapital. Som huvudregel kommer alltså de privata aktörernas bidrag vara större än resolutionsreservens. Under exceptionella förhållanden får det dock överstiga femprocentsnivån och i det fallet utgör den övre gränsen det belopp som undantagits från nedskrivning eller konvertering eller det belopp som räknats fram enligt avsnitt 22.23.1 (artikel 46) beroende på vilket som är lägst. Bördefördelning motsvarande tjugo procent av företagets riskvägda tillgångar Som alternativ till huvudregeln avseende bördefördelning får resolutions- myndigheten kräva att ägare och borgenärer bidrar med tjugo procent av de riskvägda tillgångarna. Begreppet riskvägda tillgångar definieras varken i krishanterings- direktivet eller i tillsynsförordningen. Enligt tillsynsförordningen används i stället begreppet ”det totala riskvägda exponeringsbeloppet” för att beteckna summan av de krav för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker som ska ligga till grund för beräkningen av kapitalbaskravet. I detta ingår den ”riskvägda exponeringen” för kreditrisker, utspädningsrisker och motpartsrisker. I dessa riskvägda exponeringar ingår dock inte bara tillgångar utan även åtaganden utanför balansräkningen (t.ex. garantier som företaget har ställt ut) som inte är tillgångar i egentlig mening utan snarare förpliktelser (se artikel 5 i tillsynsförordningen). Begreppet exponering är således ett vidare begrepp än tillgång. Av artikel 44.8 a i krishanteringsdirektivet framgår tydligt att det är de riskvägda tillgångarna som avses vid tillämpningen av den nu aktuella bestämmelsen. Regeringen delar mot denna bakgrund utredningens bedömning att krishanteringsdirektivet enbart syftar på tillgångarna i balansräkningen och inte på posterna utanför balansräkningen. De riskvägda tillgångarna ska beräknas på individuell nivå och inte på gruppnivå. Det statliga stödet från resolutionsreserven blir som huvudregel större om detta undantag används i stället för åttaprocentsregeln. För att väga upp detta uppställs i artikel 44.8 b i krishanteringsdirektivet ett krav på att behållningen i resolutionsreserven minst måste uppgå till av de garanterade insättningarna i medlemsstaten. Enbart belopp som byggts upp med förhandsbidrag får räknas med. inte undantaget utnyttjas. Ytterst kommer det sannolikt att vara resolutionsreservens storlek som avgör om undantaget är möjligt att tillämpa eller inte. Om inte resolutionsreserven är mycket stor, är det sannolikt att undantaget endast kan utnyttjas för ett företag i taget. Därefter måste resolutionsreservens byggas upp så att det uppgår till av de garanterade insättningarna innan den får användas igen. Under den tiden måste i stället åttaprocentsregeln tillämpas. En annan begränsning är att det berörda företaget ska ha konsoliderade tillgångar på . Vad får stödet avse? Det bör noteras att stödet bara får användas för att kompensera för det kapital som undantagits från nedskrivning eller konvertering. Det får därmed inte användas för att täcka upp för andra underskott. Ytterst bestäms storleken på stödet från resolutionsreserven av det totalbelopp för förlustabsorbering och konvertering som fastställts enligt en värdering. Stödet från resolutionsreserven får inte överstiga det beloppet. Dessutom får reserven inte användas för någon annan typ av kapitalförstärkning. När medel tas ur resolutionsreserven innebär det att det är reserven som förvärvar de äganderätts- och kapitalinstrument som behövs för att kapitalisera institutet. Enligt artikel 44.4 i krishanteringsdirektivet får resolutionsfonden användas för att förvärva aktier eller andra äganderättsinstrument eller kapitalinstrument i företaget i resolution. Av detta följer att resolutionsmyndigheten kan komma att förvärva t.ex. aktier, konvertibler eller optioner. Hur stort får bidraget från resolutionsreserven vara? Enligt krishanteringsdirektivet får bidraget från resolutionsreserven uppgå till högst av företagets skulder och egna kapital. Under exceptionella omständigheter får det dock överstiga denna nivå. Krishanteringsdirektivets uttryck ”exceptionella omständigheter” är inte definierat. Samma begrepp används i artikel 52.3 i krishanterings- direktivet rörande resolutionsmyndighetens möjligheter att förlänga tidsperioden då en omstruktureringsplan ska upprättas. Ordet ”exceptionell” återfinns också i artikel 37.10 i direktivet som hänvisar till ”en mycket exceptionell situation med en systemkris” som en förutsättning för att få använda de statliga stabiliseringsverktygen. Av detta drar utredningen slutsatsen att ”exceptionella omständigheter” inte behöver innefatta en så pass allvarlig situation som en systemkris. Med tanke på att krishanteringsdirektivet också anger att krav kan ställas på företagen att ha tillräckligt med aktiekapital och nedskrivningsbara skulder för att resolution ska vara möjligt, och mer generellt på att resolutionsmyndigheten ska upprätta resolutionsplaner, torde det enligt utredningen vara en presumtion i krishanteringsdirektivet att det normalt ska vara möjligt att kapitalisera ett företag i tillräcklig omfattning genom att konvertera fordringar, eventuellt i kombination med ett bidrag från resolutionsreserven motsvarande av berört företags skulder och egna kapital. Regeringen delar utredningens bedömning att ”exceptionella omständigheter” bör förstås som ”i undantagsfall”. som inryms i detta begrepp får därmed överlämnas till rätts- Prop. 2015/16:5 tillämpningen, däribland avgöranden i statsstödsärenden. En ytterligare förutsättning för att stödet från resolutionsreserven ska få överstiga av skulder och eget kapital är att alla oprioriterade kvalificerade skulder utan säkerhet förutom kvalificerade insättningar har skrivits ned fullt ut eller konverterats. Det betyder att de övriga kvalificerade skulderna (utom de kvalificerade insättningarna) ska vara helt nedskrivna. Det handlar alltså här om att se till att bördan bärs av de kvalificerade skulder som inte undantagits, i vart fall om stödet överstiger .