prop · H30342 · 2015-11-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:42 skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9). I rapporten pekar på ett antal områden på vilka årsredovisningen för staten kan förbättras. Det gäller bl.a. hur övergångseffekter till följd av ändrade redovisningsprinciper ska hanteras, hur uppföljningen av det finansiella sparandet sker samt hur tillgångar och skulder i statens balansräkning redovisas. Regeringen instämmer i bedömning att det finns möjligheter till vissa förtydliganden i årsredovisningen för staten. Regeringen avser därför även fortsättningsvis, inom ramen för budgetlagens bestämmelser, löpande förtydliga redovisningen och förbättra transparensen i årsredovisningen för staten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Utgångspunkter för granskning .............................. Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av Redovisningsprincip för hanteringen av övergångseffekter vid en förändrad anslagsbelastning ......................................................... Redovisning samt intern styrning och kontroll vid delat Indikatorer för uppföljningen av målet för det finansiella Redovisning av skillnader i bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet .............................................................. Redovisning av konjunkturläget vid uppföljning av målet för det finansiella sparandet.................................................................... Redovisning av hur den offentliga sektorns delsektorer bidrar Förtydligande av uppgifterna om budgeteringsmarginalens Beskrivningen av statens nettoförmögenhet ................................... Redovisning av risker förknippade med tillgångar och skulder i statens balansräkning .................................................................... Redovisning av storleken på den implicita garantin till den Bilaga Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9) ............................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 (skr. 2014/15:101). Revisionen har utgått från budgetlagens (2011:203) bestämmelser om årsredovisningen för staten. Resultatet av granskningen har överlämnats till i form av dels en redogörelse i anslutning till revisionsberättelsen (2014/15:RR4), dels rapporten i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som redovisat i sin rapport. Enligt budgetlagen ska granska hela årsredovisningen för staten. Enligt samma lag ska regeringen i årsredovisningen göra en uppföljning av de budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet samt utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet. I sin granskningsrapport framhåller att regeringens redovisning av det offentliga finansiella sparandet och överskottsmålet är beroende av subjektiva bedömningar och osäkerheter. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är förknippad med osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Detta medför enligt myndigheten att en del av årsredovisningen är av sådan beskaffenhet att den inte kan granskas inom ramen för en finansiell revision. För att ska fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 har därför den aktuella effektivitetsrevisionen genomförts. framhåller i sin granskningsrapport att dess tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna är en central utgångspunkt för myndighetens iakttagelser. Granskningen ska även ses mot bakgrund av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk som anger att en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen ska iakttas. formella bedömningsgrunder utgörs av bestämmelserna om statens budget i 9 kap. 1, 2 och 5–10 §§ regeringsformen, bestämmelserna om årsredovisningen för staten i 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen samt regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). 2015/16:42 3 Normering och tillämpliga ramverk för framhåller i sin rapport att det är viktigt för förtroendet för de offentliga finanserna att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet och är i nivå med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den pågående diskussionen inom EU om behovet av harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk understryker detta. bedömer dock att det råder osäkerhet kring när harmoniseringen av redovisningsstandarden inom EU kan slutföras. Myndigheten vill därför, i likhet med vad som skett i anslutning till föregående års revisionsberättelser, lyfta fram behovet av att påbörja och förtydliga normeringen för upprättandet av årsredovisningen för staten, eftersom budgetlagen inte är ett ramverk som primärt är upprättat i syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i årsredovisningen ger en rättvisande bild. Regeringens bedömning av iakttagelser har upprepat sin rekommendation om behovet av att förtydliga för årsredovisningen för staten. Regeringen har redovisat sin bedömning i frågan i skrivelsen Årsredovisning för staten 2012 (skr. 2012/13:101 s. 24) och budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.4). Det finns inte några bindande internationella standarder för statlig redovisning. har dock , i samarbete med , bedrivit ett arbete i syfte att anpassa det statliga regelverket till de internationella redovisningsstandarderna för offentliga sektorer (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS). Anpassningen har skett i den omfattning det har bedömts lämpligt och rimligt. Detta arbete har bl.a. resulterat i ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringen anser alltjämt att staten inte bör övergå till att tillämpa fullt ut. Inom ramen för Europeiska kommissionens harmoniseringsarbete pågår ett arbete som syftar till att ta fram en enhetlig standard för offentlig redovisning inom EU. Regeringen följer detta utvecklingsarbete och representanter från bl.a. deltar i olika arbetsgrupper på EU-nivå. Regeringen bedömer att det svenska regelverket på området vid en internationell jämförelse håller en hög standard. 4 Redovisningsprincip för hanteringen av Skr. 2015/16:42 övergångseffekter vid en förändrad anslagsbelastning blev budgetlagens bestämmelser om finansiering av förväntade förluster för statliga lån med kreditrisk tillämpliga på alla nya studielån. Däremot sker ingen belastning av anslag för förväntade förluster hänförliga till studielån som utbetalats . Enligt är utgångspunkten vid ändrade redovisningsprinciper för statens budget att dessa ska tillämpas framåt i tiden, medan det inte finns reglerat vilka principer som ska gälla för tidigare transaktioner och händelser, t.ex. den tidigare utlåning som byggt upp den befintliga stocken av studielån. Enligt myndigheten är det viktigt för förtroendet för de offentliga finanserna att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet, transparens och förutsägbarhet. För att skapa en enhetlig hantering rekommenderar att det införs en reglering av hur övergångseffekter av det aktuella slaget ska belasta anslag. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation När regeringen lämnar förslag till som innebär förändrade redovisningsprinciper med betydande övergångseffekter redogörs för hur dessa effekter bör hanteras. I detta sammanhang tas hänsyn till såväl de budgetmässiga effekterna som det merarbete som förändringarna medför hos de myndigheter som berörs av omläggningen, se t.ex. ändringarna i avräkningsgrunden för myndigheternas förvaltningsutgifter (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m., bet. 2008/09:FiU:4, rskr. 2008/09:151 och bet. 2008/09:FiU15, rskr. 2008/09:30) och av hanteringen av kreditförluster på studielån (prop. 2013/14:1 utg.omr. Regeringen anser, till skillnad från , att det inte är lämpligt att införa en generell reglering av hur övergångseffekter av förändrade redovisningsprinciper ska belasta anslagen i statens budget. Förändringar med betydande övergångseffekter förekommer och det är svårt att förutse konsekvenserna i förväg. Det finns därmed en risk att en sådan reglering som föreslår skulle få inlåsningseffekter, som skulle kunna hindra regeringen från att lämna förslag om nödvändiga förändringar i statens budget. Regeringen avser därför även fortsättningsvis att vid varje förändring med betydande övergångseffekter bedöma och för redovisa hur den anser att dessa effekter bör hanteras. 2015/16:42 5 Redovisning samt intern styrning och kontroll vid delat ansvar Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Regeringen kan välja att lägga förvaltnings-, redovisnings- och utbetalningsansvar på en eller flera myndigheter. Uppdelningen av ansvar från beslut och utbetalning till redovisning, en s.k. bruten ansvarskedja, kan medföra negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning, om inte ansvarsfördelningen är tydlig för alla parter och informationsflödet mellan parterna är reglerat och formaliserat. Det finns i de flesta fall goda skäl till att uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. krävs samverkan mellan myndigheter för att på ett effektivt sätt nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Det är dock viktigt att uppmärksamma de risker som är förknippade med ett delat ansvar och vidta åtgärder för att förebygga dessa risker. rekommenderar därför regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för åtaganden där det förekommer ett delat ansvar mellan myndigheter. Myndigheten rekommenderar vidare regeringen att säkerställa kvaliteten i redovisningen och värderingen av statens innehav av aktier och andra andelar i företag. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att verksamhet där ansvaret för beslut, utbetalning och redovisning läggs på olika myndigheter bedrivs i enlighet med budgetlagens och myndighetsförordningens (2007:515) krav på effektivitet och god hushållning (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.3). Regeringen vidhåller denna bedömning och är mån om att de rutiner som finns för dessa verksamheter följs. I syfte att åstadkomma en korrekt och fullständig redovisning av värdet av statens aktier och andra andelar i företag gav regeringen i regleringsbrev myndigheten i uppdrag att kartlägga och analysera hur överföring av medel från statens budget till statliga bolag och internationella finansiella institutioner (exempelvis investeringsbanker och utvecklingsbanker) ska budgeteras, beslutas och redovisas, samt lämna förslag till en enhetlig hantering och redovisning. till statliga bolag och internationella finansiella institutioner (ESV 2015:56) överlämnades till regeringen. Rapporten bereds i . Indikatorer för uppföljningen av målet för det finansiella sparandet I skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 använder sig regeringen av det bakåtblickande tioårssnittet och det strukturella sparandet för att följa upp målet för det finansiella sparandet om av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. I tidigare årsredovisningar har även sjuårsindikatorn och konjunkturjusterade varianter av tioårssnittet och sjuårsindikatorn redovisats. välkomnar att antalet indikatorer som används för att följa upp målet för det finansiella sparandet minskas jämfört med tidigare redovisningar, men framhåller att de använda indikatorerna skiljer sig från de som används i budgetpropositionen och de som använts i tidigare årsredovisningar. Myndigheten anser att samma indikatorer bör användas samt att eventuella förändringar bör redovisas och motiveras. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen anser att det är viktigt att uppföljningen av målet för det finansiella sparandet är transparent och möjliggör extern granskning. Regeringen noterar vidare att är positiv till att färre antal indikatorer används vid uppföljningen av målet. Från och med budgetpropositionen redovisar regeringen inte längre de konjunkturjusterade varianterna av det bakåtblickande tioårssnittet och sjuårsindikatorn. Som redovisades i budgetpropositionen beror detta på att dessa indikatorer omfattar och därmed även utan konjunkturjusteringar bör utgöra bra indikatorer för det genomsnittliga sparandet över en konjunkturcykel (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.3.1). Regeringen instämmer i bedömning att motiveringen till förändringen även borde ha redovisats i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014. Till skillnad från i budgetpropositionen följs i årsredovisningen för staten målet för det finansiella sparandet främst upp i ett bakåtblickande perspektiv. Sjuårsindikatorn, som är framåtblickande, redovisas därför inte i årsredovisningen för staten (se skr. 2014/15:101 tabell 1.4). 2015/16:42 7 Redovisning av skillnader i bedömningen av måluppfyllelsen för det konstaterar att uppföljningen av målet för det finansiella sparandet har förbättrats . Myndigheten instämmer vidare i den bedömning som regeringen har gjort i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 om att sparandet tydligt avviker från den målsatta nivån om av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. konstaterar emellertid att detta skiljer sig från den bedömning som gjordes i budgetpropositionen . Då gjordes bedömningen att det finansiella sparandet var i linje med målet och att det inte fanns några systematiska avvikelser i finanspolitiken som kunde påverka måluppfyllelsen framöver. anser att regeringen bör kommentera skillnader mellan bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i årsredovisningen för staten och motsvarande bedömning i budgetpropositionen för det aktuella året. Vidare menar att effekterna på det finansiella sparandet av omläggningen av nationalräkenskaperna till regelverket ENS 2010 borde ha redovisats även för utfallsåren för att underlätta jämförelser med bedömningarna i budgetpropositionen . Regeringens bedömning av iakttagelser Bedömningen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i blickande tioårssnittet –uppgick då till av BNP, och det konjunkturjusterade tioårssnittet till av BNP. strukturella sparandet bedömdes i samma proposition uppgå till av BNP 2014. Baserat på det konjunkturjusterade bakåt- blickande tioårssnittet, och att avvikelsen i det strukturella sparandet bedömdes vara konjunkturellt motiverad, gjorde den förra regeringen bedömningen att det finansiella sparandet var i linje med målet. I skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 hade det strukturella sparandet reviderats ned med av BNP jämfört med bedömningarna i budgetpropositionen . sparandet bedömdes ha uppgått till -0,av BNP, dvs. Revideringen av det strukturella sparandet i skrivelsen berodde framför allt på en ändrad syn på BNP-gapet reviderades upp från -3 till -1,av potentiell BNP jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för Dessutom hade de historiska utfallen för det finansiella sparandet reviderats ned till följd av omläggningen av nationalräkenskaperna till Det bakåtblickande tioårssnittet för det finansiella sparandet 2005–uppgick till av BNP. Baserat på det bakåt- blickande tioårssnittet och att det strukturella sparandet var långt under målnivån gjorde regeringen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 Skr. 2015/16:42 den samlade bedömningen att en tydlig avvikelse från den målsatta nivån Regeringen instämmer i bedömning att effekten på det finansiella sparandet av omläggningen av nationalräkenskaperna till ENS 2010 hade kunnat redovisas tydligare. 8Redovisning av konjunkturläget vid uppföljning av målet för det finansiella sparandet noterar att regeringen inte har lämnat någon redogörelse för konjunkturläget i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014. Eftersom målet för det finansiella sparandet är uttryckt som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, och regeringen refererar till det strukturella sparandet, som ska avspegla vad sparandet skulle ha varit vid fullt resursutnyttjande, menar myndigheten att redovisningen av BNP-gapet utgör väsentlig information för att kunna utvärdera såväl måluppfyllelsen som regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen. Då det är förenligt med det finanspolitiska ramverket att tillfälligt avvika från målet för det finansiella sparandet för att motverka en konjunkturnedgång anser att konjunkturläget och motiveringar till eventuella avvikelser från målet borde ha redovisats i skrivelsen. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen delar bedömning att konjunkturläget kunde ha redovisats mer utförligt i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014. En mer utförlig beskrivning av hur regeringen bedömer det ekonomiska läget och finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen finns dock i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen avser att förtydliga redovisningen av konjunkturläget i årsredovisningen för staten. 2015/16:42 9 Redovisning av hur den offentliga sektorns delsektorer bidrar till Givet att sparandet i staten och ålderspensionssystemet har minskat, och att sparandet i ålderspensionssystemet enligt de flesta bedömare kommer att vara lägre än vad det har varit, menar att tillämpningen av ett bakåtblickande tioårssnitt som målindikator kommer att ställa stora krav på förbättringar av statens sparande framöver för att målnivån ska nås. Myndigheten anser att regeringen bör redovisa hur det finansiella sparandet i den offentliga sektorns delsektorer, dvs. staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet, utvecklas och hur sektorerna bidrar till måluppfyllelsen när det bakåtblickande tioårssnittet analyseras. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Minskningen av sparandet i ålderspensionssystemet beror främst på demografiska förändringar. Eftersom målet för det finansiella sparandet omfattar hela den offentliga sektorn innebär det att ett minskat sparande i ålderspensionssystemet behöver kompenseras av ett ökat sparande i staten för att den målsatta nivån ska kunna nås. I ett läge med ett ökande demografiskt tryck, en låg bruttoskuld och stora nettotillgångar finns det skäl att se över målet för det finansiella sparandet. Regeringen har därför tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av målet (dir. 2015:63). Regeringen avser också att förtydliga redovisningen i årsredovisningen för staten av hur det finansiella sparandet utvecklas i den offentliga sektorns delsektorer. 10Förtydligande av uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning Regeringen redovisar i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 hur budgeteringsmarginalen har använts till reformer och andra omvärldsförändringar sedan utgiftstakets nivå beslutades av 2011. anser att det av redovisningen i kommande skrivelser bör framgå att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till baseras på beräkningar och inte på faktiska utfall. Regeringens bedömning av iakttagelser Skr. 2015/16:42 och rekommendation Regeringen instämmer i rekommendation att det bör framgå att uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning i årsredovisningen för staten utgår från beräkningar och inte faktiskt utfall. vill regeringen framhålla att de redovisade effekterna till följd av politiska beslut, volymförändringar och övriga makroekonomiska förändringar m.m. i årsredovisningen för staten i huvudsak är en sammanställning av information som tidigare redovisats för . I de ekonomiska propositionerna redogör regeringen i detalj för de budgetförändringar som skett sedan föregående proposition. Förändringen av de takbegränsade utgifterna är uppdelad i samma kategorier som i årsredovisningen för staten. Exempelvis finns en genomgång av hur bedömningen av antal personer i olika transfereringssystem förändrats. Vidare särredovisar regeringen i de ekonomiska propositionerna alla förslag och aviseringar som överstiger som påverkar anslagens nivåer. Mervärdet av den sammanställning som görs i årsredovisningen för staten är att, genom att för ett visst budgetår samla redovisningen från ett flertal ekonomiska propositioner, ge en sammanhängande bild av hur utgifterna för det specifika året har förändrats från det att utgiftstakets nivå för året fastställdes till dess att det året har passerat. 11Beskrivningen av statens nettoförmögenhet I årsredovisning för staten lämnas kompletterande information om nettoförmögenheten enligt de redovisningsregler som gäller för nationalräkenskaperna. framhåller bl.a. att det finns stora skillnader mellan värderingen av statens tillgångar i årsredovisningen för staten och motsvarande värdering i nationalräkenskaperna, och menar att det inte ger en tydlig bild av värdet på tillgångar som regeringen har fått i uppdrag att förvalta. noterar exempelvis att regeringen i olika publikationer redovisar tre olika belopp för värdet av aktier och andra andelar i företag. Även om det enligt är rimligt att värderingen kan skilja sig åt mellan olika publikationer, beroende på sammanhang och syfte, rekommenderar myndigheten regeringen att i årsredovisningen för staten utveckla beskrivningen av statens nettoförmögenhet och hur den bör tolkas, med beaktande av de värderingar av statliga tillgångar som regeringen redovisar i olika sammanhang. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i bedömning att redovisningen av nettoförmögenheten och dess koppling till nationalräkenskaperna kan Då nettoförmögenheten redovisas i flera sammanhang, och på olika sätt, är detta ett arbete som måste samordnas inom En mer utförlig redovisning av förmögenheten har lämnats i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9.3). Detta är ett första steg i det pågående arbetet, som är inriktat på att samma termer och definitioner även ska användas i årsredovisningen för staten. dock att det inte är lämpligt att i årsredovisningen för staten lämna en heltäckande analys av hur nettoförmögenheten ska tolkas, med beaktande av de värderingar av statliga tillgångar som regeringen redovisar i olika Regeringen bedömer, i likhet med , att det är rimligt att värderingen av aktier och andra andelar i företag skiljer sig åt mellan olika dokument som beslutats av regeringen, då redovisningarna har olika syften, avgränsningar och följer olika regelverk. företag redovisas i årsredovisningen för staten enligt kapitalandels- Att redovisa marknadsvärdet för andelarna i årsredovisningen för staten skulle bl.a. strida mot regleringen i IPSAS. 12 Redovisning av risker förknippade med tillgångar och skulder i statens balansräkning I syfte att öka årsredovisningens transparens och relevans anser att regeringen bör överväga att i årsredovisningen för staten samlat redovisa vilka risker som både tillgångar och skulder i statens balansräkning är förknippade med. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen eftersträvar att i enlighet med budgetlagens bestämmelser om årsredovisningen för staten ha en tydlig och transparent redovisning. Redovisningen omfattar de delar som budgetlagen föreskriver och följer de grundläggande principer som ska tillämpas vid upprättande av resultat- och balansräkningarna.