prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Framför allt den praxis som kommer att utvecklas när det gäller sanktionsavgifter som beslutas enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden med stöd av de bestämmelser som har införts i dessa båda lagar för att genomföra kapitaltäckningsdirektivet i svensk rätt bör kunna ge vägledning även när sanktionsavgift ska beslutas enligt kontoförings- lagen. Viss vägledning bör också nuvarande praxis för sanktionsavgifter kunna ge. Den systematik som skapas ger en exemplifierande vägledning för och domstolarna vid deras prövning av sanktionerna. Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska tillmätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet. 2015/16:10 blir i stället en fråga som ankommer på och, om inspektionens beslut överklagas eller om ett sanktionsföreläggande inte godkänns, allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: ska genom sanktionsföre- läggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från värdepapperscentralens eller det utsedda kredit- Det anges i lag vilka uppgifter ett sådant föreläggande Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska ske hos den förvaltnings- rätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot värdepapperscentralen eller kreditinstitutet för samma överträdelse. Prövningstillstånd ska krävas vid över- klagande till kammarrätten. Regeringens bedömning: beslut om ingrip- anden och sanktioner mot juridiska personer får överklagas till allmän Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och bedömning eller har inget att invända mot dem. rätten i anser att ytterligare frågor som bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet är hur enskilda redan hos Finansinspek- tionen ska få bemöta ett övervägande om sanktionsföreläggande för att förhindra att ett sådant utfärdas, hur enskilda kan framställa invändningar mot sanktionsförelägganden som har utfärdats för att förhindra att inspektionen ansöker om sanktion i domstol samt hur bunden Finans- inspektionen ska anses vara till sitt tidigare sanktionsföreläggande i de fall myndigheten ansöker om sanktion i domstol. förening anser att starka skäl talar för att sanktionsprövningen mot fysiska personer bör ske i allmän domstol. föreningen, med instämmande av , anser att sanktioner mot fysiska personer ska prövas i allmän domstol med hänvisning till ökade möjligheter till muntlig förhandling och att allmän domstol har betydligt större erfarenhet av att pröva subjektiva rekvisit. anser att beslutsordningen för beslut om ingripanden och sanktionsförelägganden i synnerhet för fysiska personer Det är också oklart hur de olika formerna av myndig- hetsingripanden och förelägganden förhåller sig till varandra. innehåller motstridigheter i fråga om vilka beslut gentemot fysiska personer som kan överklagas och i vilka situationer det kan ske. Näringsliv anser att sanktioner ska prövas i allmän domstol med hänsyn till att sanktionerna är att jämställa med en brottspåföljd enligt Europa- konventionen och av rättssäkerhetsskäl. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förordningen om värdepapperscentraler innebär att administrativa sanktioner ska kunna vidtas inte bara mot institut utan även mot personer i en värdepapperscentrals eller ett utsett kreditinstituts ledningsorgan. Enligt förordningen ska medlemsstaterna bl.a. fastställa regler om, samt säkerställa att deras behöriga myndigheter får påföra, administrativa sanktioner och andra åtgärder som är tillämpliga på de omständigheter som anges i artikel 63 för de personer som är ansvariga för överträdelser av bestämmelser i förordningen (artikel 61). Förordningen ställer således inte upp några krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med respektive rättsordning. beslutar om ingripandeåtgärder och sanktioner på finansmarknadsområdet, både avseende finansiella företag och fysiska personer. Även på andra områden förekommer det att en förvaltningsmyndighet utreder misstänkta överträdelser och, som första instans, fattar beslut i ärenden om att påföra t.ex. sanktionsavgifter. Det är fallet t.ex. i fråga om miljösanktionsavgifter (30 kap. 1–3 §§ ), och inom plan- och bygglagstiftningen (11 kap. 4–11 §§ [2010:900]). Gemensamt för samtliga angivna områden är att sanktionsavgifterna inte förutsätter något subjektivt rekvisit utan ansvaret är mer eller mindre strikt. Det är alltså fråga om regler som är relativt enkla att tillämpa och där beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat. De nya bestämmelser om sanktioner mot fysiska personer vid värde- papperscentralers och utsedda kreditinstituts överträdelser av förord- ningen, som enligt förslagen i denna proposition ska införas i konto- föringslagen, skiljer sig väsentligt från de administrativa sanktioner som de flesta andra förbud och skyldigheter är förenade med. Bestämmel- serna har emellertid stora likheter med de bestämmelser som har införts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepap- persmarknaden för att i svensk rätt genomföra motsvarande regler om sanktioner mot fysiska personer i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2014/15:57). Enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden ska att ingripanden mot fysiska personer för kreditinstituts respektive värdepappersbolags överträdelser prövas av genom sanktionsföreläggande som, om det god- känns, blir att jämställa med en lagakraftvunnen dom (15 kap. 9 a § respektive 25 kap. 10 a §). Regeringen gör i förevarande lagstiftnings- ärende inte någon annan bedömning i denna fråga än den som regeringen gjorde i det lagstiftningsärendet (a. prop. 56–59). bör således genom sanktionsföreläggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från värdepappers- centralens eller det utsedda kreditinstitutets sida. anser att bl.a. beslutsordningen för beslut om ingripanden och sanktionsförelägganden i synnerhet för fysiska personer behöver klargöras. Regeringen konstaterar att den beslutsordning som föreslås i denna proposition är densamma som den som har införts när det gäller sanktioner för överträdelser av bestämmelser på Enligt regeringens uppfattning finns det inte något behov av ytterligare förtydliganden när det gäller sanktioner för överträdelser av bestämmelser som är tillämpliga för värdepappers- centraler och utsedda kreditinstitut. När det gäller ingripanden och beslut om sanktioner mot juridiska per- soner bör beslut överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Förfarandet med sanktionsföreläggande och dess innehåll Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra förfaranden. I lik- het med det som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § rätte- gångsbalken bör föreläggandet innehålla uppgift om den fysiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen samt den sanktion som föreläggs personen. Några ytter- ligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas. Förvaltningsrätten i anser att ytterligare frågor som bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet är hur enskilda redan hos ska få bemöta ett övervägande om sanktions- föreläggande för att förhindra att ett sådant utfärdas, hur enskilda kan framställa invändningar mot sanktionsförelägganden som har utfärdats för att förhindra att inspektionen ansöker om sanktion i domstol samt hur bunden ska anses vara till sitt tidigare sanktionsföre- läggande i de fall myndigheten ansöker om sanktion i domstol. Sanktionsföreläggande bli aktuellt först sedan omständigheterna kring överträdelsen har utretts av inom ramen för ett över- trädelseärende och personen i fråga har fått möjlighet att ta del av utred- ningen i ärendet. Först kan ställning tas till sanktionen och en bedömning göras av vilka risker en domstolsprövning skulle kunna innebära (jfr prop. 2007/08:135 s. 88 och prop. 2014/15:57 s. 59– 61). För att undvika att ansöker hos domstol om att sanktion ska beslutas måste personen i fråga skriftligen godkänna det ingripande som framgår av föreläggandet. Om den som sanktionsföreläggandet riktas mot framför invändningar mot sanktionen eller om denne inte svarar inom utsatt tid, bör Finans- inspektionen ta ställning till huruvida en ansökan om att sanktion ska beslutas bör ges in till domstol. Den som framför invändning mot sank- tionen eller inte besvarar ett föreläggande kan därmed inte åläggas en sanktion utan att frågan prövats av domstol. Huvudregeln bör vara att inspektionen ska ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas om förutsättningarna för detta föreligger. Det är dock möjligt att ett sakligt och relevant bestridande med anledning av ett utfärdat föreläggande skulle kunna leda till att saken ställs i en annan dager. Inspektionen bör i sådana fall bedöma om förutsättningarna för en sanktion fortfarande föreligger. Kommer inspektionen fram till att så inte är fallet bör inspektionen avstå från att ge in en ansökan till domstol. Ett godkännande efter den i sanktionsföreläggandet utsatta tiden bör sakna verkan. Rent formellt är inte bunden av den sanktion som angetts i ett föreläggande som inte har godkänts, men utgångspunkten bör vara att inspektionen vid tiden för föreläggandet gör en noggrann bedömning av vad som är en rimlig sanktion i det aktuella fallet. Den bedömningen borde normalt inte ändras för att föreläggandet inte godkänns. Den sanktion som inspektionen ansöker om hos domstol bör således normalt vara densamma som angetts i föreläggandet. Det finns i och för sig inget som hindrar från att utfärda ett nytt sanktionsföreläggande om personen i fråga inte har godkänt det första föreläggandet inom föreskriven tid, men det bör i så fall inte vara fråga om någon ändring till annat slag av sanktion eller ändring av en sanktionsavgifts storlek, och bör endast komma i fråga i rena undantags- situationer. Ett godkänt föreläggande bör kunna verkställas enligt utsöknings- balkens bestämmelser såsom en lagakraftvunnen dom. beslut om ingripanden i de fall en central värde- pappersförvarare har fattat ett beslut som strider mot kontoföringslagen överklagas enligt gällande rätt till allmän förvaltningsdomstol. Även enligt annan finansmarknadsrättslig lagstiftning överklagas Finans- inspektionens beslut om ingripanden till allmän förvaltningsdomstol. En sådan instansordning gäller vanligtvis även utanför finansmarknads- området vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om administrativa sanktioner. Historiskt har processordningen för förvaltningsdomstolar skilt sig från den i allmänna domstolar genom att oftast ha varit en enpartsprocess. är dock även förvaltningsprocessen helt kontradiktorisk. Utrymmet för den s.k. muntlighetsprincipen är visserligen större i pro- cesserna vid allmän domstol än vid allmän förvaltningsdomstol, men utvecklingen har medfört att förhandlingar i de båda dom- stolsslagen även i detta avseende har närmat sig varandra. Det finns goda möjligheter till muntlig förhandling även i allmän förvaltnings- domstol. Det är inte heller något främmande för allmän förvaltnings- domstol att pröva subjektiva rekvisit. , , med instämmande av , och anser att prövningen bör göras av allmän domstol. Regeringen gör samma bedömning som när det gäller sanktioner mot fysiska personer för kreditinstituts respektive värdepappersbolags över- trädelser (se prop. 2014/15:57 s. 61 f.). Frågan om påförande av sank- tioner för fysiska personer i värdepapperscentralers eller utsedda kredit- instituts ledning bör därför även den prövas i allmän förvaltnings- domstol, i de fall ett sanktionsföreläggande inte har godkänts. Ansökan ska ske hos den förvaltningsrätt där beslut om ingripande mot överträdelse kan över- klagas, dvs. Genom att förlägga prövningen av sanktioner mot fysiska personer i institutens ledning till samma förvaltningsrätt som har att pröva institutets överträdelse tas även den kompetens tillvara som redan finns hos Förvaltningsrätten i att pröva överträdelser av regelverket. 2015/16:10 Enligt det föreslagna förfarandet bör frågan om sanktioner för fysiska personer för värdepapperscentralers eller utsedda kreditinstituts över- trädelser således prövas av allmän förvaltningsdomstol. Även i dessa fall bör införas krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten. Regeringens förslag: En sanktion mot en fysisk person för en värde- papperscentrals eller ett utsett kreditinstituts överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsförelägg- ande från det att överträdelsen ägde rum. avgift ska betalas till efter det att beslutet om den har fått laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkänts eller den som anges i beslutet eller föreläggandet. beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom Om sanktionsavgiften inte betalas inom angiven tid, ska lämna den obetalda avgiften för indrivning enligt lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. En sanktionsavgift som har beslutats faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft eller sanktions- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Förordningen om värdepappers- centraler behandlar inte frågor om preskription och verkställighet. t.ex. 6 kap. 3 b § lagen om handel med finansiella instrument och 8 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning får emellertid beslut om att ta ut en särskild avgift eller sanktionsavgift bara meddelas om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta efter det att överträdelsen skett. bör en tidsfrist bestämmas i fråga om regelöverträdelser enligt förord- ningen om värdepapperscentraler, beträffande sanktioner mot styrelse- ledamöter och verkställande direktör för en värdepapperscentrals eller ett utsett kreditinstituts överträdelser. Den tid som i de nämnda lagarna anges för vissa fall av överträdelser – – framstår som väl avvägd. Beslut om sanktion för en överträdelse enligt förordningen bör således få meddelas bara om den berörda personen från det att överträdelsen ägde rum har delgetts sanktionsföreläggande. Beträffande verkställighet av sanktionsavgiften bör motsvarande regler gälla som i fråga om verkställighet av sanktionsavgift i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (jfr prop. 2014/15:57 s. 63 f.). Avgiften ska således betalas till efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. sanktionsavgift får då verkställas utan föregående dom eller utslag om sanktionsavgiften inte har betalats . betalas , ska lämna den obetalda Prop. 2015/16:10 sanktionsavgiften för indrivning. Avgift som påförts faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. För att bestämmelserna om betalning och preskription även ska omfatta sanktioner mot fysiska personer i ledningen av en värdepapperscentral eller ett utsett kreditinstitut bör det uttryckligen framgå att de, utöver beslut (inklusive förvaltningsdomstols avgörande), även omfattar godkända sanktionsförelägganden. I kontoföringslagen bör det därför införas bestämmelser om betalning, preskription och verkställighet av sanktionsavgifter. Bestämmelserna bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i lagen om värde- pappersmarknaden (25 kap. 25–28 §§). Regeringens förslag: beslut om sanktionsföre- läggande får inte överklagas. Regeringens bedömning: Det finns inom ramen för gällande rätt möjlighet att undanröja ett godkänt sanktionsföreläggande enligt bestämmelserna om resning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och bedömning eller har inget att invända mot den. anser att det inte finns någon motivering till att fysiska och juridiska personers rätt till bestridande av dem ålagda sanktioner ska behandlas olika. Ordinarie instansordning för beslut som fattats av förvaltningsmyndighet bör gälla för både juridiska och fysiska personer. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I avsnitt 9.8 föreslås att ska pröva frågor om sanktioner för fysiska per- soner för värdepapperscentralers och utsedda kreditinstituts överträdelser av förordningen om värdepapperscentraler genom sanktionsföreläg- gande. Ett sådant beslut bör inte kunna överklagas (jfr prop. s.64–66). En fråga som då uppkommer är hur man ska hantera godkända sank- tionsärenden som visar sig vara felaktiga. Enligt gällande rätt finns det en möjlighet att undanröja sådana före- lägganden genom beslut om resning. Förutsättningarna för att bevilja res- ning regleras i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Av bestäm- melsen följer att resning får ske om det på grund av något särskilt för- hållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. I förarbetena uttalas att resning kan begäras i en mängd olika fall, och att även t.ex. beslut som inte kan överklagas utan vinner laga kraft ansetts kunna bli föremål för resning (prop. 1994/95:27 s. 165). Genom att ett godkänt sanktionsföreläggande är slutligen avgjort av är det enligt 8 § 3 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kammarrätten som prövar resningsansökan. Kammarrättens beslut kan därefter överklagas till Högsta förvaltnings- 2015/16:10 domstolen där det krävs prövningstillstånd (33 och 35 §§ förvaltnings- processlagen). Den fråga som tar upp behandlas i avsnitt 9.8. 10Kontoförande institut och skadeståndsansvar definieras i kontoföringslagen som den som av en central värdepappersförvarare har medgetts rätt att vidta registrerings- åtgärder i avstämningsregister (1 kap. 3 §). Det rör sig således om någon som får vidta vissa åtgärder som annars är förbehållna den centrala värdepappersförvararen själv. Tekniskt sett sker detta genom att det kontoförande institutet ges tillträde till VPC-systemet hos genom en fjärranslutning. Utöver att göra registreringar i avstämningsregister får kontoförande institut i praktiken också öppna VP-konton (beträffande VPC-systemet och VP-konton, se avsnitt 4.2.5). Eftersom registreringar i avstämningsregister enligt bestämmelserna i 6 kap. kontoföringslagen har rättsverkan i förhållande till såväl köpare och säljare som tredje man, är det av synnerlig vikt att registreringarna är tillförlitliga. Det kan i det sammanhanget nämnas att det sammanlagda marknadsvärdet av de finansiella instrument som finns registrerade i Euroclear Sweden AB:s VPC-system enligt detta bolag överstiger . Regler om antagande av kontoförande institut, upplysningsskyldighet för sådana institut och återkallelse av beslut om antagande finns i 3 kap. 1–6 §§ kontoföringslagen. Bestämmelser om skadeståndsansvar respek- tive insyn och tystnadsplikt avseende kontoförande institut finns i 7 och 8 kap. samma lag. I gällande rätt görs en åtskillnad mellan kontoförande institut som får utföra registreringar för egen räkning respektive de som får vidta sådana åtgärder även för annans räkning. Följande juridiska personer får en central värdepappersförvarare låta ingå i den sistnämnda kategorin (3 kap. 2 § andra stycket kontoföringslagen): 1.Riksbanken och andra centralbanker, 2.svenska och utländska clearingorganisationer, 3.centrala värdepappersförvarare och värdepappersinstitut samt utländ- ska företag som i sitt hemland får driva verksamhet som är jämförbar med central kontoföring, och 4.värdepappersinstitut samt utländska företag som i sitt hemland får bedriva värdepappersrörelse. Utländska företag ska stå under betryggande tillsyn av myndighet eller annat behörigt organ (3 kap. 2 § tredje stycket). Vad som avses med värdepappersinstitut följer av definitionen i 1 kap. 5 § 27 lagen om värdepappersmarknaden. Det rör sig således om värde- pappersbolag, kreditinstitut som har tillstånd att driva värdepappers- rörelse och utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i . Som kontoförande institut som får vidta registreringsåtgärder endast för egen räkning får den centrala värdepappersförvararen anta Riks- banken och samt juridiska personer som har en be- tryggande kapitalstyrka och teknisk och juridisk sakkunskap och i övrigt är lämpliga att vidta registreringsåtgärder i avstämningsregister (3 kap. 1 § kontoföringslagen). Det rör sig således om en vidare krets av aktörer än de institut som får vidta registreringsåtgärder även för annans räkning. Av formuleringen att en central värdepappersförvarare under vissa förutsättningar ”får” anta kontoförande institut följer att detta är frivilligt för denne. Att lagstiftaren har lämnat öppet huruvida centrala värde- pappersförvarare ska anta kontoförande institut beror på att ett obligatorium när det gäller systemet med kontoförande institut skulle kunna begränsa konkurrensmöjligheterna och även innebära ett visst hinder för nya strukturer på området (prop. 1997/98:160 s. 114). Om den centrala värdepappersförvararen väljer att använda sig av kontoförande institut gäller emellertid principerna om fritt tillträde och neutralitet (3 kap. 3 § samma lag). har valt att tillämpa bestämmelserna om konto- förande institut. Som exempel på sådana institut som bolaget har antagit kan nämnas de största bankerna i . Bolaget har också tillåtit vissa kontoförande institut att utföra särskilda uppgifter som emissionsinstitut. Någon särskild reglering av emissionsinstitut finns inte i kontoförings- lagen. Av framgår dock att ett sådant institut har getts särskilt tillstånd att i VPC-systemet hantera och registrera emissioner av finansiella instrument för emittentens räkning (Regelverk för emittenter och emissionsinstitut, version 2013:1, p. A 1 och A 5.1). För kontoförande institut gäller enligt kontoföringslagen en allmän skyldighet att förse den centrala värdepappersförvararen med de upplys- ningar som behövs för att den centrala värdepappersförvararen ska kunna uppfylla sina skyldigheter (3 kap. 4 § samma lag). Den centrala värdepappersförvararen får återkalla ett beslut om antagande av ett kontoförande institut om institutet inte längre uppfyller villkoren för antagande eller om det, trots uppmaning, inte lämnar de upplysningar som den centrala värdepappersförvararen behöver (3 kap. 5 § samma lag). Om ett kontoförande institut inte står under tillsyn eller motsvarande tillsyn i hemlandet, t.ex. genom att det tillhör kategorin av juridiska personer som kan vara kontoförande institut endast för egen räkning, är det ändå skyldigt att lämna inspektionen de uppgifter som den begär rörande verksamheten som kontoförande institut. Om ett konto- förande institut inte fullgör sin skyldighet får före- lägga institutet att lämna de begärda uppgifterna (3 kap. 6 § samma lag). Ett sådant föreläggande får förenas med vite (9 kap. 4 § samma lag). För skada som tillfogas ägare av finansiella instrument till följd av oriktiga eller missvisande uppgifter i ett avstämningsregister eller i annat fall genom fel i samband med uppläggning eller förande av ett sådant register svarar som huvudregel den centrala värdepappersförvararen (7 kap. 2 § första stycket samma lag). Något beloppsmässigt tak för detta 2015/16:10 skadeståndsansvar finns inte.