prop · H20379 · 2015-03-17 00:00:00 — Utan ett sådant beslut är det inte möjligt för vidareutnyttjare att i efterhand överklaga villkoren eller avgifterna. I vissa fall är myndigheterna skyldiga att motivera sina beslut och meddela dessa skriftligt. Enligt 21 § förvaltningslagen ska part underrättas om innehållet i en myndighets slutliga beslut i ett ärende om det gäller myndighetsutövning mot enskild om denne begär det. Bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen gäller vid beslut inom PSI-lagens tillämpningsområde, under förutsättning att beslutet innefattar myndighetsutövning. Av 12 § PSI-lagen framgår att bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen även gäller för sådana enskilda organ som enligt 2 § andra stycket PSI-lagen omfattas av den senare lagens bestämmelser. Regeringen delar utredningens bedömning att skyldigheten att lämna skriftliga beslut vid begäran om vidareutnyttjande inte bör begränsas till att endast gälla i samband med myndighetsutövning. I PSI-lagen bör det därför föras in en uttrycklig bestämmelse om att myndigheterna på begäran ska lämna ett skriftligt beslut. Det är dock enligt regeringen tillräckligt att skyldigheten omfattar sådana beslut som har förenats med villkor eller när en begäran om vidareutnyttjande avslås. Dessa beslut bör även innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Att myndigheten är skyldig att såväl vid avslag som vid uppställande av villkor motivera besluten möjliggör för vidareutnyttjare att förstå vilka bedömningar myndigheten har gjort. Detta kan vägleda dem vid deras bedömning av om det finns anledning att överklaga ett beslut. Skyldighet att lämna information om rättighetsinnehavare och licensgivare En myndighet som avslår en begäran om vidareutnyttjande på grund av att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans immaterialrätt ska informera om vem som är rättighetsinnehavare, dvs. den vars rätt enligt upphovsrättslagen kan komma att kränkas av vidareutnyttjandet. Om denne inte är känd är det tillräckligt att myndigheten i stället lämnar information om vilken licensgivare som myndigheten har fått handlingarna från. Sådana arkiv, bibliotek och museer som omfattas av ändringsdirektivets utvidgade tillämpningsområde undantas i ändringsdirektivet från skyldigheten att ange rättsinnehavare. En sådan skyldighet skulle medföra en orimlig stor arbetsbörda för arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer, eftersom de ofta har stora mängder av handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt. Regeringen bedömer därför att motsvarande undantag bör införas i PSI-lagen. Lagrådet har ifrågasatt i vilka situationer som ett beslut om avslag kan aktualiseras på den grunden att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt. En sådan situation uppstår, som framgått ovan, när någon framställer en begäran om att få vidareutnyttja en handling till vilken tredje man innehar rätt enligt upphovsrättslagen. En sådan handling omfattas inte av PSI-lagen. Att handlingen eventuellt kan lämnas ut som allmän handling enligt TF är en annan sak. Regleringen om att myndigheten enligt PSI-lagen ska hänvisa till rättighetshavare eller licensgivare vid ett avslag är inte ny. Det har inte framkommit något som tyder på att det uppkommit några problem vid tillämpningen av bestämmelsen. Regeringen anser därför att det inte finns något behov av att ändra på denna reglering. Det har vid olika tillfällen förts fram synpunkter om att överklagandeprocessen enligt PSI-lagen är för omständlig och tar . Utredningen har undersökt om det är möjligt att underlätta för enskilda att överklaga myndigheters beslut som har anknytning till PSI-området. Ett alternativ till nuvarande ordning med överklagande i förvaltningsdomstol skulle kunna vara att myndigheternas avgiftsbeslut överprövas av en särskild myndighet. Syftet med detta skulle vara att göra processen snabbare och att skapa en myndighet som får möjlighet att bygga upp en särskild kompetens på området. Antalet överprövningar av beslut om vidareutnyttjande kan inte antas bli fler än att det kommer att bli en relativt begränsad uppgift för en tillsynsmyndighet. Det är därför enligt regeringen inte lämpligt att ge en ny tillsynsmyndighet i uppgift att överpröva andra myndigheters beslut enligt PSI-lagen (se vidare avsnitt 7.1). En nackdel med en ordning där överprövning ska göras av en särskild tillsynsmyndighet är att en sådan bara skulle kunna pröva om ett beslut strider mot bestämmelserna i . Vid prövning i en förvaltningsdomstol kan vidare även andra frågor som har samband med begäran om vidareutnyttjande prövas, t.ex. om avgifterna är förenliga med reglerna i avgiftsförordningen. Regeringen bedömer vidare att det är svårt att motivera ett införande av en särskild ordning för att överpröva beslut om 2014/15:79 vidareutnyttjande, som andra beslut, som kan ha betydligt större konsekvenser för enskilda, inte får samma prioritering inom rättssystemet. Det finns mot denna bakgrund enligt regeringen inte något behov av att ändra bestämmelserna om överklagande så som SVT och föreslagit. Den ordning som gäller för överklagande enligt PSI- lagen bör således alltjämt gälla. Det finns heller inte skäl att ändra den reglering som gäller för överklagande av beslut om utlämnande av allmänna handlingar. Tillsyn och exklusiva rättigheter Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att införa en särskild tillsynsfunktion för att säkerställa efterlevnaden av PSI-lagens diskrimineringsförbud bör inte genomföras. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen har föreslagit att ska ges i uppdrag att svara för tillsyn över PSI-lagens förbud mot diskriminerande villkor. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. ESV, Lantmäteriet och Statskontoret, tillstyrker förslaget. ESV anser dock att tillsynen även borde omfatta myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet. kurrensverket delar utredningens bedömning att det är lämpligt att en myndighet får i uppgift att bedriva tillsyn på området för att säkerställa att diskrimineringsförbudet åtföljs, men invänder emot att denna tillsyns- roll särskiljs från andra frågor som har koppling till vidareutnyttjandet. , och avstyrker eller ifrågasätter förslaget, då de menar att några tydliga behov av en särskild tillsynsfunktion inte har framkommit. Skälen för regeringens bedömning: I 8 § PSI-lagen anges flera olika krav på de villkor som får ställas för vidareutnyttjande. ska vara relevanta, och inte i onödan får begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande, ska de vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Ett argument för att införa en tillsyns- funktion är att det för en vidareutnyttjare kan vara svårt att på egen hand visa att man är diskriminerad. Diskrimineringsförbudet i PSI-lagen är på många sätt nära kopplat till de konkurrensrättsliga bestämmelserna, men det finns också skillnader mellan PSI-lagens och konkurrenslagens tillämpningsområden. lagen omfattar de myndigheter och övriga organ som har att tillämpa bestämmelserna om handlingsoffentlighet, medan konkurrenslagens tillämpningsområde baserar sig på begreppet företag, vilket i lagen definieras som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Ett av huvudargumenten mot att införa en tillsynsfunktion är att till- handahållandet av handlingar helt grundar sig på lagstiftning såsom TF Avslagsbeslut kan vidare prövas av domstol. Såsom framhållits Prop. 2014/15:79 av kan det uppstå gränsdragningsproblem och skillnader mellan å ena sidan den praxisbildning utredningen förutser blir en följd av tillsynsfunktionens beslut och å andra sidan den praxis som utvecklas vid domstolarnas rättstillämpning. Utredningen har inte heller enligt regeringens bedömning redovisat några tydliga behov eller starka skäl som talar för en tillsynsfunktion. För att kunna bedriva tillsyn behövs även effektiva sanktionsåtgärder. Ut- redningen har inte föreslagit att några sådana möjligheter ska införas. Mot denna bakgrund, och då den överprövningsrätt som finns genom rätten till överklagande till förvaltningsdomstol är tillräcklig för att direktivets krav om opartisk prövning ska vara uppfyllt, bedömer regeringen, till skillnad från ESV, , Lantmäteriet och Statskontoret, att någon särskild tillsynsfunktion inte bör inrättas. 7.2Avtal om exklusiva rättigheter vid kulturinstitutioner Regeringens förslag: En exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser ska få beviljas, även om det inte är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Om varaktigheten av en sådan exklusiv rätt är längre än , ska rätten omprövas under det elfte året och tiden därefter. Senast när den exklusiva rätten har gått ut ska den som har beviljats en sådan rätt ge myndigheten en kostnadsfri kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. När en exklusiv rätt beviljas ska myndigheten offentliggöra information om detta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Reaktionerna från remissinstanserna är blandade, Flera instanser inom kultursektorn är positiva till undantaget, medan andra inte anser att de bör ha något undantag. och tillstyrker förslaget. anser att utredningens bedömningar förefaller rimliga, under förutsättning att vidareutnyttjaren står för kostnaden för digitaliseringen. Livrustkammaren och med Stiftelsen och avstyrker förslaget. Med en sådan reglering finns enligt instanserna risk för att information låses in bakom betaltjänster och att enskilda organisationer/företag får monopol på viss kulturinformation. anser att frågan bör utredas ytterligare innan någon reglering införs. framhåller att exklusiva rätter bör användas restriktivt. anför att det behövs ett förtydligande om att tioårsregeln gäller fr.o.m. den tidpunkt då avtalet om exklusivitet tecknas och inte fr.o.m. den dag då materialet digitaliseras. Skälen för regeringens förslag: I artikel 11.1 i PSI-direktivet finns ett förbud mot s.k. exklusiva avtal. Förbudet innebär att alla potentiella marknadsaktörer ska kunna vidareutnyttja handlingar, även om en eller flera av dem redan utnyttjar förädlade produkter som bygger på Kontrakt eller andra avtal mellan en myndighet och tredje man får inte innehålla något beviljande av ensamrätt. I artikel 11.2 finns ett undantag från detta. Där anges att en ensamrätt kan beviljas om det bedöms vara nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt Giltigheten av skälen ska i sådana fall prövas regelbundet och under alla omständigheter . Sådana avtal ska vara öppna för insyn och tillgängliga för allmänheten. Genom ändringsdirektivet införs ett ytterligare undantag, som avser digitalisering av kulturresurser och regleras i artikel 11.2 a. och annat material hos arkiv, bibliotek och museer kan enligt ändrings- direktivet anses utgöra kulturresurser. Material som utgör grunden för arkivs, biblioteks och museers verksamhet, t.ex. museers samlingar, bör därmed rimligen alltid kunna betraktas som kulturresurser. ministrativa handlingar hos dessa kulturinstitutioner torde däremot inte utgöra kulturresurser, även om de också kan vara intressanta att vidare- I ändringsdirektivet anges att ensamrätter som beviljas för digitali- sering av kulturresurser i allmänhet inte får gälla längre än . varaktigheten är längre ska den omprövas under det elfte året och vart sjunde år därefter. Avtal om ensamrätt ska också i de fallen vara öppna för insyn och göras tillgängliga för allmänheten. beviljat en ensamrätt för digitalisering av kulturresurser ska den berörda myndigheten utan kostnad få en kopia av de digitaliserade kultur- Kopian ska finnas tillgänglig för vidareutnyttjande när ensamrätten har löpt ut. I skälen till ändringsdirektivet redovisas två anledningar till att ensam- rätter för digitalisering av kulturresurser har reglerats i särskild ordning. För det första anges att det finns en befintlig praxis med offentlig-privata partnerskap, där kulturresurser digitaliseras med ensamrätt för de privata Syftet med dessa partnerskap är att underlätta en meningsfull användning av kultursamlingar och bidra till att allmänheten snabbare kan ta del av kulturarvet. Att offentlig-privata partnerskap kan vara särskilt viktiga på kulturområdet bekräftas för svensk del av förarbetena Framför allt på kulturområdet ansågs arrangemang där en enskild aktör kunde finansiera digitaliseringen av material mot att få särskild rätt att exploatera materialet ibland vara nödvändiga för att angelägna digitaliseringsprojekt över huvud taget skulle komma till stånd 2009/10:175 s. 152). För det andra anges i ändringsdirektivet att det vid digitalisering av kulturresurser kan krävas att ensamrätten har en viss varaktighet för att den privata partnern ska ha en möjlighet att få sin Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att det finns behov av att tillåta längre avtal för digitalisering av kulturresurser. som Livrustkammaren och med Stiftelsen museet och har anfört bedömer inte regeringen vara särskilt stora. En bestämmelse bör därför införas i PSI-lagen som innebär att arkiv, bibliotek och museer får bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. Om den exklusiva rätten överstiger tio år ska den omprövas under det elfte året och därefter . tidpunkt från vilken tioårsregeln ska börja räknas, som uppmärksammats av , bör enligt regeringens mening vara den tidpunkt då avtalet börjar gälla. Regeringen anser sammanfattningsvis, i likhet med utredningen, att en särskild reglering för beviljandet av exklusiva rätter vid digitalisering av kulturresurser bör införas. I likhet med vad som gäller för när andra exklusiva avtal ingås ska ett arkiv, bibliotek och museum offentliggöra information om man använder sig av den aktuella möjligheten. För att uppfylla ändringsdirektivets krav bör det även föreskrivas att den som har beviljats en exklusiv rätt senast vid avtalets utgång utan kostnad ska ge arkivet, eller museet en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. Av ändringdirektivet framgår att exklusiva avtal inom direktivets utvidgade tillämpningsområde som existerar , och som inte omfattas av de undantag som regleras i direktivet, ska upphöra att gälla när kontraktet löper ut eller under alla omständigheter . Även det ursprungliga PSI-direktivet innehöll en reglering av giltigheten av tidigare ingångna avtal om exklusiva rättigheter. Någon sådan reglering intogs dock inte i PSI-lagen. Utredningen har dock lämnat ett förslag till bestämmelser om giltigheten av tidigare ingångna exklusiva avtal om digitalisering av kulturresurser. Statskontoret har tidigare kartlagt i vilken utsträckning som statliga och kommunala myndigheter beviljat exklusiva rättigheter som avses i artikel 11 i PSI-direk- tivet (Fi2010/1345). Av 102 tillfrågade myndigheter och kommuner var det 5 myndigheter och 1 landsting som ansåg att de hade beviljat en sådan exklusiv rätt. Kulturinstitutionerna ingick dock inte i kartläggningen eftersom dessa vid den aktuella tidpunkten inte omfattades av PSI-direktivet. Det finns därför anledning att, inför ställningstagandet till behovet av reglering av giltigheten av tidigare ingångna exklusiva avtal, kartlägga förekomsten av sådana avtal hos kulturinstitutionerna. Regeringen avser därför att ge Statskontoret ett sådant uppdrag och därefter vid behov återkomma till med ett förslag till reglering. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det är oklart om den nuvarande, och den nu föreslagna, regleringen av exklusiva rättigheter är avsedd att utgöra undantag från den grundläggande principen i svensk rätt om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Detta är inte avsikten, och någon sådan oklarhet förefaller inte heller ha uppkommit vid tillämpningen av lagen. Med den slutliga utformningen av den föreslagna bestämmelsen om rätten till vidareutnyttjande, som tydliggör att vidareutnyttjande är tillåtet med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning, torde vidare enligt regeringen någon tveksamhet inte kunna uppstå kring räckvidden av regleringen om exklusiva rättigheter. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit en reglering som behandlar giltigheten av tidigare ingångna avtal om digitalisering av kulturresurser. Detta förslag behandlas i avsnitt 7.2. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ändringsdirektivet trädde i kraft . Medlemsstaterna ska anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . För att ändringsdirektivet ska vara genomfört i svensk rätt inom föreskriven tid föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Det bedöms inte finnas behov av några särskilda övergångsbestämmelser. 9 Konsekvenser av förslagen Regeringens bedömning: Införandet av en skyldighet för myndigheter, kommuner och privaträttsliga organ som omfattas av PSI-lagen att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt innebär begränsade merkostnader. Dessa bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsnivåer. Övriga förslag till ändringar i PSI-lagen bedöms inte medföra några betydande ekonomiska konsekvenser. De föreslagna ändringarna skulle kunna leda till en inte obetydlig ökning av BNP. De föreslagna ändringarna medför inte några direkta effekter för skyddet av den personliga integriteten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har inget att invända mot Ett flertal instanser konstaterar dock att arbetet med de förteckningar som utredningen föreslår ska publiceras kommer att leda till administrativa kostnader. och folkminnen framhåller att publiceringen av förteckningar kommer att kräva en betydande resursförstärkning. Myndigheten bedömer att arbetet med att urskilja vilka handlingar i myndighetens omfattande arkivsamlingar som skulle kunna tillgängliggöras för vidareutnyttjande kommer att ta flera decennier med befintliga resurser. konstaterar vidare att det kan innebära merarbete att tillhandahålla uppgifter till den portal som föreslås i betänkandet, men ser fördelar med en samlad myndighets- gemensam portal med standardiserade begrepp och termer som under- lättar vidareutnyttjande av handlingar. När det gäller konsekvenserna för den personliga integriteten anser MSB att det behövs en mer ingående analys och redovisning av hur arbetet med att främja vidareutnyttjande av handlingar ska inordnas i det överordnande arbetet med de krav på offentlighet och styrning av den offentliga informationshantering som följer av TF och OSL. heten ser risker om företag får ett starkt ekonomiskt beroende av handlingar för sina tjänster och därmed blir engagerade kravställare. Medborgarnas intresse av att kunna ta del av allmänna handlingar kan enligt myndigheten till följd av detta komma att bli nedprioriterat. inspektionen anser att PSI-lagens förhållande till bestämmelser om till- handahållande av handlingar och skyddet för den personliga integriteten Myndigheten anser bl.a. att det bör framgå av PSI-lagen att skyddet för den personliga integriteten inte påverkas av lagens i framhåller att det kan vara svårt att överblicka hur informationen sprids och på vilka nya sätt oförut- sedda intrång i den personliga integriteten kan skapas. höga krav på den handläggare som gör informationen till- gänglig att bedöma konsekvenserna av ett tillgängliggörande och att detta sker i enlighet med övrig lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning Ekonomiska konsekvenser för myndigheter och konsekvenser för företag Flertalet av de förslag som lämnas i denna proposition finansieras genom Vissa av förslagen som syftar till att skapa bättre förutsättningar för vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen kommer dock att finansieras genom myndigheternas an- Detta gäller bl.a. myndigheternas skyldighet att publicera en för- teckning över vilka handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. En del av de nya reglerna kommer att påverka alla statliga och kommunala myndigheter samt privaträttsliga organ som omfattas av PSI-lagen. De direkta ekonomiska konse- kvenserna av de nya tvingade reglerna är dock begränsade. punkten är att myndigheterna kan vidta en stor del av åtgärderna successivt samt att insatserna kan samordnas med befintliga uppgifter och andra insatser som syftar till att utveckla myndigheternas öppenhet, service och effektivitet. Ett viktigt skäl till detta är att de nya kraven i hög grad är desamma som de som finns i OSL och arkivlagen, och som myndigheterna är skyldiga att följa. bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. och folkminnen, att ändringarna bör kunna genomföras inom ramen för Många av förslagen syftar till att underlätta för företagen att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen. t.ex. att bli lättare att få reda på vilken information som finns att vidare- utnyttja och i vilken form den går att få tag i. Det blir också enklare att i förväg bedöma hur höga avgifterna blir. Om den nya huvudregeln för avgifter tillämpas generellt bedöms företagens kostnader för information i många fall minska . Troligen är det de mindre och nya företagen 2014/15:79 som kommer kunna dra störst nytta av de olika åtgärderna för att öka vidareutnyttjandet. Det blir exempelvis enklare att få tag i informationen, vilket kan ha stor betydelse för företag med begränsad kapacitet att undersöka olika myndigheters tillgång av handlingar. Utgångspunkten för de föreslagna ändringarna som syftar till att öka vidareutnyttjandet är att den offentliga förvaltningens information är en outnyttjad resurs som kan ha ett stort värde för olika delar av samhället. Ett ökat frivilligt utnyttjande av informationen kan förväntas medföra en större samhällsekonomisk nytta. De studier som genomförts avseende denna nytta baseras på en rad osäkerheter och mer eller mindre realistiska antaganden, t.ex. om den allmänna ekonomiska och tekniska utvecklingen i ett land samt avgifternas storlek. Därtill är vissa poster svåra att värdera. Detta gäller exempelvis värdet av en ökad öppenhet och insyn, högre kvalitet och nya tjänster. Regeringen delar dock utredningens bedömning att ett ökat vidareutnyttjande skulle kunna resultera i en inte obetydlig ökning av BNP. Konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten Regeringen bedömer, i likhet med utredningen och flera av remissinstanserna, att det kan finnas risk för att insatserna för att öka spridning av information från myndigheter till resten av samhället kan leda till fall av felaktig spridning av information och otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Vid utlämnande av handlingar ska myndigheterna tillämpa bestämmelser i flera, delvis samverkande regelverk. Bestämmelserna är komplicerade och ställer krav på flera, och svåra, bedömningar. Reglernas utformning och förhållande till varandra kan medföra en risk för felaktiga bedömningar av vad som ska lämnas ut elektroniskt. De aktuella lagförslagen innebär dock inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut handlingar i större utsträckning än vad som gäller . PSI-lagen kan inte i sig åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Det innebär att frågan om vilka handlingar som kan lämnas ut för vidareutnyttjande även fortsättningsvis kommer bestämmas utifrån bestämmelserna i , personuppgiftslagen och befintliga registerförfattningar.