prop · H203142 · 2015-06-16 00:00:00 — Av FOI:s instruktion18 framgår att myndigheten ska bedriva försvarsunderrättelseverksamhet genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivarna. Tillståndsgivningen och kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten har förändrats . En ny tillståndsmyndighet för FRA:s signalspaning har bildats och kontrollmyndigheten har organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat samt bytt namn till Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). I detta avsnitt redogörs för Försvarsunderrättelsedomstolen och Datainspektionen. beskrivs närmare i avsnitt 2.5.2 samt i kapitel 3. Försvarsunderrättelsedomstolen är en specialdomstol som prövar ansökningar om tillstånd för FRA:s signalspaning. Domstolen inrättades och ersatte då . Ett av syftena var att förstärka integritetsskyddet vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Domstolen består av en ordförande, en eller högst två vice ordförande samt minst två och högst sex särskilda ledamöter. ordförandena ska vara lagfarna med erfarenhet av tjänstgöring som domare. De särskilda ledamöterna ska tillgodose domstolens behov av kompetens rörande bland annat underrättelseverksamhet och integritetsskydd. I domstolen finns också ett kansli med en kanslichef och administrativ personal. Domstolens sammanträden är inte offentliga. I domstolen bevakas enskildas integritetsintressen av integritetsskyddsombud som ska vara eller ha varit advokat eller ordinarie domare. Integritetsskyddsombuden utses av regeringen för och förordnas efter förslag från och . Förutom den uppgift som Datainspektionen har i att utöva tillsyn av personuppgiftsbehandling enligt personuppgiftslagen19, är Datainspektionen tillsynsmyndighet för den särskilda personuppgiftsbehandlingen vid FRA 18Förordning (2000:1074) med instruktion för . 19Personuppgiftslag (1998:204). enligt lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet (FRA PuL) samt för personuppgiftsbehandlingen vid Försvarsmakten enligt lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst (PuL UNDSÄK). Inom ramen för lagstiftningen styrs försvarsunderrättelseverksamheten genom så kallade inriktningsbeslut från regeringen samt genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och budgetbeslut. Verksamheten och kontrollen regleras allmänt i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet samt i förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet som innehåller bestämmelser om uppgifter och arbetsformer för försvarsunderrättelseverksamheten. I lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och i förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, regleras signalspaningsverksamheten vid samt kontrollen av denna. Vidare regleras personuppgiftsbehandling vid signalspaning i FRA PuL och i förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. I PuL UNDSÄK och i förordningen (2007:260) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst, regleras den personuppgiftsbehandling som Försvarsmakten bedriver inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. De uppgifter som kontrollmyndigheten har, enligt bland annat lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, anges närmare i förordningen med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Vidare finns bestämmelser om särskilda skyddsidentiteter i lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Verksamheten i övrigt vid Försvarsmakten, , och , regleras i respektive myndighets instruktion.20 2.4.2 Styrningen genom inriktningar Inom de ramar som lagstiftningen ger, styrs försvarsunderrättelseverksamheten genom så kallade inriktningar av verksamheten. Av 1 § andra stycket i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet följer att regeringen ska bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Utgångspunkten är att regeringens inriktning ska avse de samlade behoven av underrättelser och innefatta såväl regeringens egna behov som behoven hos berörda myndigheter. I detta ligger att det ankommer på regeringen att göra nödvändiga prioriteringar mellan behoven.21 I praktiken fungerar inriktningsprocessen så att det fattas ett inriktningsbeslut av regeringen som anger ramen för landets aktuella försvarsunderrättelseverksamhet. Inom ramen för regeringens beslut får de myndigheter som regeringen bestämmer sedan ange en närmare inriktning på verksamheten.22 Inriktningsbesluten omsätts därefter av försvarsunderrättelsemyndigheterna i interna arbets- och inhämtningsplaner. Förutom inriktningsprocessen styrs försvarsunderrättelsemyndigheterna genom regleringsbrev, budget och särskilda regeringsuppdrag med mera. Denna styrning utövas enligt samma rutiner som för andra myndigheter som lyder under regeringen. När det gäller Must så utgör de en del av Försvarsmakten och disponerar en anslagspost inom ramen för Försvarsmaktens anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap.23 2.4.4 Tillståndsprövningen för signalspaning Det krävs tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen för all inhämtning vid signalspaning som bedrivs av . 20Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, förordning (2007:937) med instruktion för , förordning (2007:861) med instruktion för och förordning (2007:854) med instruktion för . 2006/07:63, s. 53. 22Inriktning av signalspaning får, enligt 4 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, anges endast av regeringen, , Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i . 231:1 Förbandsverksamhet och beredskap (ramanslag), anslagspost 4. Oavsett på vilken myndighets uppdrag som FRA ska inhämta information, är det FRA som ansöker om tillståndet för signalspaning hos Försvarsunderrättelsedomstolen.24 Genom att signalspaningsmyndigheten ansöker om tillstånd behöver tillståndsprövningen endast avse sådan inhämtning som myndigheten har resurser att genomföra. En resurseffektiv verksamhet underlättas också av att signalspaningsmyndigheten kan sammanföra flera helt eller delvis överlappande inriktningar till ett inhämtningsuppdrag.25 Det ankommer sedan på Siun att tilldela FRA signalbärare26 i enlighet med domstolens beslut samt att kontrollera att domstolens beslut följs. Mer om rådigheten över signalerna finns i avsnitt 2.5.2. En effektiv kontrollfunktion kan bidra till att skapa förtroende för den verksamhet som är ställd under insyn. Därmed minskar risken för att försvarsunderrättelsemyndigheterna blir misstänkta för oegentligheter på grund av sin slutenhet. Kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten har utvecklats och stärkts betydligt . Ursprunget till dagens kontrollverksamhet finns i () som skapades 1976. Med lagregleringen av signalspaningen fanns ett ökat behov av att kontrollera verksamheten. Skälet var bland annat att signalspaningsmandatet utvidgades till att omfatta inhämtning via tråd (fiberkabel). I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning 27, lämnade regeringen förslag som innebar att FUN fick nya uppgifter, en tydligare rättslig prägel och en tydligare uppgift att utöva kontroll. För att förtydliga att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs både av militära och civila myndigheter och för att markera självständighet i förhållande till den kontrollerade verksamheten fick myndigheten också ett nytt namn, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). Myndigheten påbörjade sin verksamhet under det nya namnet . 244 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. 2008/09:201, Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning, s. 48. 26Signalbärare är den minsta fysiska beståndsdel i vilka signaler transporteras. SOU 2011:13, Betänkande av , s. 38. 2008/09:201, s. 95. 2.5.2Kontrollmyndigheten inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har till uppgift att kontrollera att försvarsunderrättelseverksamheten hos Försvarsmakten, , och bedrivs i enlighet med det av och regeringen fastställda regelverket. 28 Kontrollen avser endast den försvarsunderrättelseverksamhet som myndigheterna bedriver samt den personuppgiftsbehandling som äger rum inom ramen för denna. I Siuns instruktion29 anges att myndigheten har i uppgift att kontrollera att försvarsunderrättelsemyndigheterna, i den försvarsunderrättelseverksamhet som utförs, efterlever lagar och förordningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. I kontrollen av signalspaningen ska Siun särskilt granska sökbegrepp, förstöring och rapportering. Kontrollen ska utövas genom inspektioner och andra undersökningar hos försvarsunderrättelsemyndigheterna. Siun ska lämna myndigheterna de synpunkter och förslag till åtgärder som föranleds av kontrollverksamheten. Om det behövs ska Siun också lämna dessa synpunkter och förslag om åtgärder till regeringen. I fjärde paragrafen i Siuns instruktion ges närmare detaljer kring kontrollverksamheten. följa hur lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet tillämpas, granska att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med den inriktning som är bestämd, granska de verksamheter där teknisk och personbaserad inhämtning av underrättelser bedrivs med särskilda metoder, granska övriga medel och metoder för inhämtning av underrättelser som används, och granska principer för rekrytering och utbildning av personal. Siun ska även granska behandlingen av uppgifter enligt lagen om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst samt enligt lagen om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. 28Se avsnitt 2.4.1 om lagstiftning. 29Förordning (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Siun är vidare enligt 10 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, skyldig att på begäran av enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning och, om så är fallet, huruvida inhämtningen och behandlingen av inhämtade uppgifter har bedrivits i enlighet med lagen. Siun ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Siun har också i uppgift att kontrollera användandet av kvalificerade skyddsidentiteter. Uppgiften att kontrollera denna verksamhet omnämns i regeringens proposition om kvalificerade skyddsidentiteter.30 Regeringen angav där att beträffande Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet finns redan genom den granskning som görs av FUN en ordinarie tillsyn som kommer att omfatta användandet av kvalificerade skyddsidentiteter. Uppgiften att kontrollera denna verksamhet får anses ha tagits över av Siun vid ombildandet av FUN till Siun och följer av bestämmelsen i 1 § i Siuns instruktion. Siun har även uppgifter utöver den kontrollverksamhet som är föremål för granskning. Den kanske viktigaste av dessa är den så kallade rådigheten. Av 12 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet framgår att endast kontrollmyndigheten ska ha rådighet över signalbärare31 och ska ge FRA tillgång till dessa i enlighet med Försvarsunderrättelsedomstolens I 7 § i Siuns instruktion anges att Siun ska verkställa beslut om tillgång till signalbärare. För att verkställigheten ska kunna genomföras krävs att de teleoperatörer som för signaler över rikets gräns lämnar över signalerna till Siun vid en geografisk plats, en så kallad samverkanspunkt. För detta ändamål har Siun byggt upp ett rådighetssystem som gör det möjligt för myndigheten att sköta uppkopplingen av tillståndsgivna signalbärare till FRA. Genomgången i detta kapitel visar att försvarsunderrättelseverksamhet syftar till att stödja svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får endast avse utländska förhållanden. Försvarsunderrättelseverksamheten har förändrats under de 2005/06:149, Kvalificerad skyddsidentitet, s. 78. 31Signalbärare är den minsta fysiska beståndsdel i vilka signaler transporteras, SOU 2011:13, s. 38. , bland annat på grund av att allt mer information transporteras i tråd (fiberkabel). Inom de ramar som angivits i lagstiftningen och genom regeringens övriga styrning har försvarsunderrättelsemyndigheterna långtgående befogenheter att inhämta och analysera underrättelser. bedömer att försvarsunderrättelseverksamheten är ett välreglerat område, inte minst när det gäller den signalspaning som FRA bedriver. Kontrollen av verksamheten har också skärpts genom att kontrollmyndigheten organiserats om, fått en mer rättslig prägel och ett tydligare kontrollmandat. I de följande avsnitten går igenom de fyra revisionsfrågor som utgjort grunden för granskningen. Under respektive avsnitt redogörs för granskningens observationer och slutsatser. Varje avsnitt avslutas med en bedömning och, om så är befogat, rekommendationer. 3.1Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? En effektiv kontrollverksamhet omfattar enligt att det finns ett tydligt regelverk och tydliga mål och syften för verksamheten samt att kontrollmyndigheten har fått en ändamålsenlig organisationsform och en budget som är i balans med uppgifterna. Ansvarsfördelningen bör också vara tydlig för alla inblandade. För att besvara revisionsfrågan har gått igenom förarbetena till aktuell lagstiftning på området, såsom lagen om försvarsunderrättelseverksamhet samt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet med har även gått igenom myndigheternas instruktioner samt regleringsbrev och kartlagt vad som i andra sammanhang uttalats om kontrollverksamheten. har övervägt konsekvenserna av kontrollmyndighetens organisation samt granskat dess medelstilldelning. har vidare vägt in det som framkommit i den årliga revisionen av verksamheten. Utöver detta har frågor ställts om styrningen och redovisningen i intervjuer med och nämnd samt även skriftligen till . Som tidigare redovisats anges ramarna för Siuns verksamhet i huvudsak i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, med tillhörande förordningar samt i de lagar som reglerar personuppgiftsbehandling i försvarsunderrättelseverksamheten, det vill säga FRA PuL och PuL UNDSÄK. Verksamheten styrs mer detaljerat i Siuns instruktion och regleringsbrev. En del av den lagstiftning som finns på området, till exempel lagen om försvarsunderrättelseverksamhet, är med tanke på verksamhetens speciella karaktär formulerad på ett sådant sätt att den i en del fall kräver tolkning för tillämpningen. har dock inte funnit något som tyder på att utformningen av lagstiftningen försvårar för kontrollverksamheten. Varken Siun eller försvarsunderrättelsemyndigheterna har uttryckt att regelverket är otydligt. En annan indikation på att regelverket är tydligt är att endast ett kontrollärende32 har lett till att den kontrollerade myndigheten, FRA, hemställt hos regeringen om ett klargörande av lagstiftningen. I skrivande stund är detta ärende ännu inte beslutat av regeringen utan bereds, enligt uppgifter från , utifrån gällande rutiner.33 bedömer också att Siuns instruktion är tydlig vad gäller myndighetens uppdrag och organisation. 3.1.2Uppgifterna är tydliga men ett övergripande mål saknas I förarbetena till den aktuella lagstiftningen har kontrollverksamheten genomgående motiverats av kravet på en rättssäker hantering av verksamheten samt det upplevda behovet av att skapa förtroende för en känslig verksamhet som omgärdas av hög sekretess. Regeringen har bland annat i förarbetena till lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet34, framhållit vikten av en fungerande kontroll för allmänhetens förtroende för verksamheten samt behovet av en stärkt kontroll med anledning av det utvidgade mandatet för signalspaningen. I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning 35 har regeringen också angivit att kontrollverksamheten ska ha en organisation med en mer utpräglad rättslig karaktär. Det finns således ett angivet motiv för att kontrollverksamheten fått den utformning som den har . Däremot har det inte uttryckligen formulerats några övergripande mål för verksamheten i likhet med vad som angivits för tillsynsorgan, såsom Datainspektionen (DI) och (Sin). I Datainspektionens instruktion anges att myndighetens uppgift är att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter och för att god sed iakttas i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet.36 För Sin Ö3732/13. 33Försvarsdepartementets svar på frågor, Fö2014/1761/. 2006/07:63, s. 116. 2008/09:201, s. 95. 361 § förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen. anges i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet att tillsynen särskilt ska syfta till att säkerställa att bland annat behandling av personuppgifter bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.37 I myndighetens regleringsbrev anges vidare att Sin ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten.38 En förklaring till att Siun inte har liknande mål kan, enligt Siun, vara att myndigheten inte har samma roll som de nämnda tillsynsmyndigheterna utan har ett mer avgränsat uppdrag som kontrollfunktion med uppgift att kontrollera regelefterlevnad.39 I Siuns instruktion anges myndighetens uppgifter utförligt, men även där utan angivande av ett övergripande syfte eller mål för verksamheten. I myndighetens regleringsbrev anges heller inte några ytterligare mål eller uppgifter. 3.1.3Valet av organisation påverkar myndighetens arbetssätt Siun är en nämndmyndighet vilket innebär att en nämnd utgör myndighetens ledning. utses av regeringen och kan ha högst sju ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena ska vara lagfarna med erfarenhet av tjänstgöring som domare. Övriga ledamöter nomineras av riksdagsgrupperna. Nämnden är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Nämnden har dock i en del kontrollärenden möjlighet att i arbetsordning eller genom ett särskilt beslut, lämna över till nämndens ordförande eller vice ordförande att fatta beslut av enkel beskaffenhet.40 Det är nämnden som beslutar om arbetsordning samt verksamhetsplan för myndigheten och som ska säkerställa att det finns en fungerande intern styrning och kontroll. Nämnden ska även avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter. Nämndens arbete stöds av ett kansli med kompetens inom främst områdena försvarsunderrättelseverksamhet och juridik. Kansliets huvuduppgift är att vara beredningsorgan för nämnden. Vid kansliet finns en kanslichef som leder den dagliga verksamheten vid myndigheten. 371 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. 38Regleringsbrev för avseende . 4010 § förordningen med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Myndigheten har en arbetsordning som uppdateras löpande och en verksamhetsplan som beslutas en gång . Verksamheten följs upp av nämnden enligt beslut i verksamhetsplanen. Ledamöterna deltar normalt sett bara i myndighetens arbete när nämnden sammanträder, det vill säga cirka en gång . Det faktum att och ordförande inte ständigt närvarar i det dagliga arbetet vid myndigheten påverkar naturligtvis Siuns arbetssätt. Det innebär bland annat att det finns administrativa utmaningar till exempel om kansliet med kort varsel behöver stämma av frågor med ordföranden och nämnden. 3.1.4Myndigheten har fått mer medel än den förbrukat En förutsättning för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter är att resurserna är i balans med uppdraget. granskning visar att Siun förbrukat 61–av sitt disponibla belopp. I tabell 1 redovisas anslagen och förbrukning –2014. Tabell 1 Siuns anslagsutveckling –2014 i *Prognos för anslagsförbrukning per . tilldelades Siun ett anslag på . Myndighetens verksamhet var under detta år under uppbyggnad och det var enligt Siun svårt att förutse hur stor förbrukningen skulle komma att bli.41 Förutom att bygga upp ett kansli och skaffa lokaler, behövde myndigheten etablera rutiner och anskaffa utrustning för den så kallade rådighetsuppgiften. Uppbyggnaden av detta system krävde investeringar i infrastruktur och innebar kostnader för teknisk expertis. Utfallet för blev vilket innebar ett överskott på som drogs in till statskassan. tilldelades Siun återigen ett anslag på . Av detta förbrukade myndigheten endast och fick därmed ett överskott på . Anledningen till underutnyttjandet angavs av 41 Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 2. Siun vara att medarbetare till kansliet inte rekryterats som planerat.42 Vidare angavs att verksamhetsutvecklingen inneburit att en lämplig dimensionering ännu inte kunnat fastställas vilket gav osäkerheter i prognosarbetet. hade Siun ett disponibelt belopp på . Av denna budget förbrukades . underutnyttjandet berodde på att lämplig dimensionering av myndigheten inte tidigare hade kunnat fastställas men att erfarenheter nu gav vid handen att dimensioneringen fick anses vara tillräcklig för att lösa myndighetens uppgifter.43 hade Siun en disponibel budget på . Av denna budget förbrukade myndigheten . Siun angav att myndigheten i budgetunderlaget begärt ett lägre anslag med anledning av det underutnyttjande som varit de tidigare åren. hade dock åter osäkerhet uppstått om dimensioneringen av myndighetens verksamhet då det kan vara så att den verksamhet som ska kontrolleras hos Försvarsmakten är mer omfattande än vad Siun tidigare räknat med.44 tilldelades Siun ett disponibelt anslag på varav Siun förbrukat 8 241 000.45 3.1.5Slutsatser om förutsättningarna för kontrollverksamheten samlade bedömning är att Siun fått de förutsättningar och medel som myndigheten behöver för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. konstaterar att det saknas ett övergripande mål för vad Siun ska uppnå med sin kontrollverksamhet. Å andra sidan finns det tydligt angivet vilka uppgifter som myndigheten har att utföra. När det gäller hur Siuns organisationsform påverkar möjligheten att arbeta effektivt så stämmer observationer överens med vad uttryckte. I kommitténs betänkande46 konstaterades att Siuns sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga 42Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 2. 43Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 5. 44Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 3. 46Betänkande av , SOU 2011:13, s. 80. personer ger goda förutsättningar för att Siun kan utvecklas till ett effektivt kontrollorgan med de krav som lagstiftaren ställer. går det inte att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad. Under samtliga år har Siun haft en budget som underutnyttjats. Förklaringen till underutnyttjandet står enligt Siuns årsredovisningar delvis att finna i den osäkerhet som myndigheten upplevt om vilken dimensionering som verksamheten ska ha. Det normala förfarandet vid ett återkommande underutnyttjande är att budgeten justeras ned.