prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Även kostnaderna för sådana lån ska dock i slutändan täckas genom avgifter från instituten, t.ex. genom sådana tilläggsavgifter som syftar till att återställa en positiv behållning i resolutionsreserven. Möjligheten att i ett resolutionsförfarande skjuta till statliga medel, utöver vad som enligt direktivets bestämmelser får tillskjutas från resolutionsreserven, är starkt begränsad. De s.k. statliga stabilitets- verktygen får bara användas i en exceptionell situation med en systemkris. Det finns dock vissa möjligheter att ge förebyggande statligt stöd enligt den nya stödlagen. I sådana fall tas medel ur stabilitetsfonden. Det nya regelverket syftar således till att statens kostnader för krishantering ska minska och att kostnader i större utsträckning ska bäras av privata aktörer. Förutom att de direkta kostnaderna för krishantering i större utsträckning ska bäras av privata aktörer bör även den statliga subventionen av institutens finansiering, genom den s.k. implicita statsgarantin, minska (se avsnitt 31.3.1). Det är dock svårt att mer i detalj uppskatta de ekonomiska effekterna för staten av den nya lagstiftningen. Även de totala samhällsekonomiska kostnaderna för krishantering kan komma att minska till följd av det nya regelverket. Om de privata aktörerna, särskilt borgenärer till företag som omfattas av regelverket, i större utsträckning bär ansvaret för kostnader i samband med resolution kan detta få till följd att lån till sådana företag bedöms som mer riskfyllda. En följd av detta kan bli att borgenärer får incitament att mer noggrant analysera sin utlåning till dessa företag, och att borgenärerna efterfrågar ersättning för den ökade risken i utlåningen. I den utsträckning som en ökad riskpremie minskar den implicita statsgarantin innebär detta att utlåning till dessa företag prissätts på ett mer marknadsmässigt sätt. En mer rättvisande prissättning på krediter till de företag som omfattas av regelverket bör också, allt annat lika, minska risken för fallissemang. Detta innebär i sin tur att de totala förväntade kostnaderna för krishantering av sådana företag minskar. På samma sätt som i fråga om de minskade kostnaderna för staten är det dock mycket svårt att uppskatta effekterna mer i detalj. 2015/16:5 Sammanfattningsvis innebär det nya regelverket att såväl statens kostnader för krishantering som de totala samhällsekonomiska kostnaderna för krishantering bör minska i en inte obetydlig utsträckning. 31.3.1Konsekvenser för systemviktiga finansiella institut Eftersom vissa finansiella företag, framför allt stora och komplexa banker, har varit för viktiga för det finansiella systemet för att få gå omkull, har lånefinansiärerna vetat om att konkurs inte är ett realistiskt alternativ för staten. Då det inte heller har funnits tvångsmedel för att låta borgenärer bidra till resolutionen har det varit förknippat med en låg risk att ge lån till systemviktiga banker. Denna implicita statsgaranti har inneburit att de systemviktiga företagen har fått lägre finansierings- kostnader och därmed fått en konkurrensfördel gentemot mindre institut som kan tillåtas gå i konkurs. har exempelvis uppskattat värdet på den implicita statsgarantin för de fyra svenska storbankerna till i genomsnitt mellan 2002–2010, vilket motsvarar av den genomsnittliga vinsten under motsvarande år (Lämplig kapitalnivå i svenska storbanker – en samhälls- ekonomisk analys, riksbank, ). Finansinspek- tionen har i en rapport uppskattat garantins storlek till (FI-analys nr. 1, : Den implicita statliga garantin till systemviktiga banker). Förslaget syftar till att även stora systemviktiga institut ska kunna avvecklas och rekonstrueras och att även borgenärer ska vara med och bära förluster. Därmed minskas den implicita statsgarantin. Detta kommer att innebära, allt annat lika, dels ett mindre behov av offentliga medel för att finansiera resolution, dels en utjämnad konkurrens på bankmarknaden. En bättre konkurrens gynnar allmänheten och de andra, mindre finansiella företagen. Förslaget innebär en ökad administrativ börda för instituten. Mot bakgrund av de positiva samhällsekonomiska effekter som en minskad risk för kriser torde medföra (se avsnitt 31.2.2) framstår en viss ökning av den administrativa bördan som rimlig. Dessutom följer rapporteringskrav m.m. i stor utsträckning av bestämmelser i krishanteringsdirektivet som har att genomföra även om kraven innebär en ökad administrativ börda för de berörda företagen. 31.3.2Konsekvenser för icke systemviktiga finansiella institut Liksom tidigare (jfr t.ex. prop. 2009/10:30 s. 18) anser regeringen att en stabilare finansiell marknad bl.a. medför att samtliga kreditinstituts finansieringsmöjligheter förbättras. Det är därför rimligt att också samtliga kreditinstitut och företag som omfattas av lagen deltar i finansieringen av resolutionsfonden, även om de icke systemviktiga instituten kanske inte kommer att försättas i resolution om de hamnar på Prop. 2015/16:5 obestånd. Den delegerade akt som styr avgiftsuttaget (Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av om komplettering av och rådets direktiv /59/EU avseende förhandsbidrag till finansieringsarrangemang för resolution) gör dessutom att bördan för mindre institut minskar avsevärt såsom beskrivs i avsnitt 25 om finanseringsarrangemangen. Dessutom bör det beaktas att det nya regelverket torde minska värdet av den implicita statsgarantin för de största bankerna. Detta gynnar främst de mindre instituten. Förslaget innebär en ökad administrativ börda även för de mindre instituten. Mot bakgrund av de positiva samhällsekonomiska effekter som kan förutses framstår en viss ökning av den administrativa bördan som rimlig, på motsvarande sätt som i fråga om de större instituten. Kraven på instituten är, på samma sätt som i förhållande till de större instituten, till stor del en följd av bindande regler i krishanterings- direktivet. Det bör dock framhållas att den nu föreslagna lagstiftningen ska tillämpas proportionerligt. Proportionalitetsprincipen blir särskilt viktig i förhållande till de mindre instituten, och möjliggör att kraven i förhållande till dem kan vara mindre omfattande där det bedöms befogat. Detta bör i sin tur minska den totala administrativa bördan för de mindre instituten och ge utrymme för flexibilitet i tillämpningen av regelverkets krav. 31.3.3Konsekvenser för konsumenter på finansmarknaden För konsumenter som nyttjar institutens tjänster kommer förslaget inte att innebära några större märkbara förändringar. Även i en krissituation, då ett institut försätts i resolution, kommer konsumenten i många fall ha fortsatt tillgång till bankens tjänster. Detta kan ses i kontrast mot konkursförfarande där bankens verksamhet gentemot konsumenten upphör. Ett av regelverkets uttryckliga syften är att skydda konsumenter, speciellt insättare. Regeringens bedömning är att konsumenter och insättare i och med genomförandet av krishanteringsdirektivet kommer stå relativt sett säkrare och mer orörda i händelse av kris. En resolutionsprocess kan i många fall bli omärklig för konsumenten – detta står i stark kontrast till likvidation och ersättning från insättningsgarantin, vilket är en process som på många sätt skapar oklarhet och fördröjning för insättare. Den enskilde konsumenten tjänar på finansiell stabilitet och kan därmed fatta bättre, mer långsiktiga beslut. Konsumenterna gynnas även av en stärkt konkurrens på marknaden (se avsnitt 31.3.1). 31.3.4 Konsekvenser för investerare För investerare (borgenärer) i senior skuld som utges av institut som kan komma att beröras av skuldnedskrivningsverktyget kommer förslaget att innebära en ökad risk jämfört med tidigare. Det nya regelverket innebär 2015/16:5 att skuldebreven kan komma att bli nedskrivna, och investeringen därmed förlora i värde. Trots reglerna om att investerare (borgenärer) aldrig ska behandlas sämre än vad de hade behandlats i konkurs, kan det antas att detta får konsekvenser för prissättningen av senior skuld som utges av systemviktiga finansiella institut. Emellertid kan sådana konsekvenser vara önskvärda ur ett rättvise- och hållbarhetsperspektiv, eftersom det handlar om att minska den implicita statsgarantin (se avsnitt 31.3.1). En mer rättvisande prissättning av senior skuld i de företag som omfattas av regelverket bör också, allt annat lika, minska risken för fallissemang (se avsnitt 31.2.2). 31.4Konsekvenser för stat, myndigheter och domstolar Utgångspunkten för förslaget är att stärka möjligheterna för att kunna rekonstruera och avveckla institut och finansiella koncerner på ett ordnat sätt, dvs. utan spridningseffekter och med bevarandet av kritiska verksamheter, och så att ägare och borgenärer bär kostnaderna för detta i stället för skattebetalarna. Därigenom stärks marknadsdisciplinen, vilket bidrar till att främja ett sunt risktagande. Ett sunt risktagande minskar i sin tur riskerna för framtida finansiella kriser. När det väl blir kris kommer stat och myndigheter att ha bättre verktyg för att hantera fallerande banker, speciellt med avseende på behandlingen av borgenärer där alternativen varit antingen statlig ersättning till dessa eller konkurs och likvidation. I och med införandet av skuldnedskrivningsverktyget skapas en möjlighet att låta borgenärerna ta förlusterna utan att banken nödvändigtvis likvideras, och staten får därmed och i samband med de andra föreslagna verktygen större flexibilitet att hantera krisen på det sätt som bedöms lämpligt. Jämfört med nuvarande stödlag kommer statens möjligheter till rekapitalisering av banker med offentliga medel att begränsas något. Kostnaderna ska i första hand bäras av ägare och borgenärer. Även de nya kraven på förberedelser och planering som regeringen föreslår minskar risken för att en finansiell kris uppstår. Nyttan av det arbetet bör dock vägas mot den ökade administrativa börda det innebär för företag och myndigheter. Det är i praktiken en avvägning som myndigheterna, speciellt resolutionsmyndigheten, kommer att få göra. uttrycker oro över att meningsskiljaktigheter med berörda motparter i andra länder potentiellt kommer ta stora resurser i anspråk hos myndigheterna. De nya uppgifter som får till följd av den lagstiftning som föreslås kan, enligt regeringens bedömning, hanteras inom befintliga ramar. Även kommer att ges vissa ytterligare uppgifter till Prop. 2015/16:5 följd av den nu föreslagna lagstiftningen. Regeringen bedömer dock att kostnaderna för detta kan hanteras inom befintliga budgetramar. menar att förändringar i verkets it-system osv. kostnader för handläggning av bl.a. registreringsärenden finansieras genom avgifter. Beslut om att försätta ett företag i resolution utgör ett extraordinärt förfarande som endast kan beslutas när vissa förutsättningar föreligger (se avsnitt 5.3.1 om resolutionsändamålen och förutsättningar för beslut om resolution). Regeringen bedömer därför att antalet resolutions- förfaranden i kommer att vara lågt. , Kammarrätten i samt Förvaltningsrätten i invänder mot utredningens bedömning att konsekvensen av förslaget för domstolarnas arbetsbörda är försumbar. och resolutionsmyndighetens beslut enligt den nu föreslagna lagstiftningen kan överklagas. För det fall att resolutions- myndigheten beslutar om att försätta ett företag i resolution och därefter beslutar om resolutionsåtgärder kan därmed antalet mål antas öka hos allmän förvaltningsdomstol. Med hänsyn till att ett resolutionsförfarande kan leda till skadeståndsanspråk t.ex. mot staten (se avsnitt 29.2.7), vilka prövas i allmän domstol, kan även antalet mål i allmän domstol antas öka om ett företag försätts i resolution. kommer att fatta vissa beslut med anledning av den nu föreslagna lagstiftningen även utanför resolution (t.ex. avseende återhämtningsplaner), vilket kan föranleda ett något ökat antal mål hos allmän förvaltningsdomstol. Den nu föreslagna lagstiftningen kommer även att föranleda nya arbetsuppgifter för allmänna domstolar utanför resolution. De nya arbetsuppgifterna består främst av en underrättelseskyldighet gentemot resolutionsmyndigheten och vid ansökningar om konkurs och likvidation mot företag som omfattas av den nya lagen om resolution (se avsnitt 24.1). Med hänsyn till att ett beslut om att försätta ett företag i resolution med största sannolikhet kommer att fattas väldigt sällan i , om ens inom överskådlig tid, och att antalet mål hos allmän förvaltningsdomstol med anledning av myndighetsbeslut i det resolutionsförberedande arbetet kan förväntas bli begränsat, är regeringens bedömning att de budgetära konsekvenserna för domstolarna bör kunna hanteras inom befintliga budgetramar. 32.1Förslaget till lag om resolution Paragrafen beskriver lagens innehåll. Av bestämmelsen framgår att lagen innehåller bestämmelser om ett särskilt förfarande för rekonstruktion eller avveckling av de typer av företag som räknas upp. Lagen innehåller också bestämmelser som ska förbereda resolution och undvika fallissemang. ska t.ex. upprätta planer för hur myndigheten avser att genomföra resolution för ett visst företag om det blir aktuellt. Dessa och liknande bestämmelser finns i 3–6 kap. ska också samarbeta nära med utländska resolutions- myndigheter när det handlar om resolution av företag som ingår i en gränsöverskridande koncern. Direktivet innehåller också bestämmelser om hur det ska gå till. Av paragrafen framgår att lagen är indelad i avdelningar, vilka det är och vilka kapitel som finns i respektive avdelning. 3–5 §§ Paragraferna genomför delar av artikel 3 i krishanteringsdirektivet. Av paragraferna framgår vilka tre myndigheter som fattar beslut enligt lagen och vilka uppgifter de ansvarar för. Det framgår också av lagen i övrigt vilken myndighet som ansvarar för beslutsfattandet i varje enskilt fall. Av 3 § första stycket framgår att fattar beslut om resolution och har det huvudsakliga ansvaret för åtgärder i resolutionen, liksom för åtgärder i syfte att förbereda och underlätta resolution. beslutar om alla resolutionsåtgärder utom de statliga stabiliseringsverktygen. Myndigheten är också involverad i erkännanden av tredjelandsförfaranden. Enligt 3 § andra stycket ska , om myndigheten överväger en åtgärd som kan få direkta budget- eller systemeffekter, överlämna frågan om huruvida åtgärden med hänsyn till risken för sådana åtgärder kan godtas. Med direkta budgeteffekter avses att en åtgärd inte kan finansieras med medel ur resolutionsreserven. Med systemeffekter avses sådana allvarliga störningar i det finansiella systemet i som kan medföra att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Som systemrisker räknas bl.a. faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Även stabilitetsfrämjande åtgärder som vidtas av andra länder kan få en negativ påverkan på stabiliteten i det svenska finansiella systemet, och bör därför vägas in i systemriskbedömningen. I de fall finner att omständigheterna i ett ärende är sådana, att beslut som myndigheten överväger att fatta kan medföra direkta budget- eller systemeffekter, ska den överlämna ett skriftligt yttrande i saken tillsammans med frågan om åtgärden kan godtas till regeringen för prövning enligt 5 § andra stycket. Särskilda bestämmelser om krav på regeringens tillåtelse vid utlåning från resolutionsreserven till ett annat finansieringsarrangemang finns i 27 kap. 10 §. Enligt 4 § prövar frågor om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution (6 kap.). Det innebär emellertid inte att inspektionen är resolutionsmyndighet enligt lagen. Av 5 § första stycket framgår att regeringen prövar frågor om användning av statliga stabiliseringsverktyg (22 kap.). Prövningen av sådana frågor är således inte möjliga att delegera till . Av 5 § andra stycket framgår vidare att när frågor överlämnas av enligt 3 § andra stycket, ska regeringen skyndsamt pröva åtgärden som överväger i ärendet kan godtas. Regeringens prövning ersätter dock inte prövning av förutsättningarna för den aktuella åtgärden. Vid regeringens prövning ska endast bedömas om åtgärden kan godtas utifrån de budget- eller systemeffekter som kan följa av åtgärden. Myndigheterna som enligt 3 och 4 §§ ansvarar för olika uppgifter enligt lagen ska samarbeta nära med varandra och med motsvarande utländska myndigheter (jfr 28 kap. 5 §). Samarbetet inkluderar också bl.a. regeringen (genom , ), insättningsgarantisystem och centralbanker. Paragraferna har i allt väsentligt justerats i enlighet med Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 5.6. Paragrafen genomför artikel 31.2 i krishanteringsdirektivet. I paragrafen definieras de s.k. resolutionsändamålen. Resolutions- ändamålen har, som framgår av andra bestämmelser i lagen, central betydelse för beslutet om ett företag ska försättas i resolution liksom för bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas. I punkten 1 anges resolutionsändamålet att säkerställa att kritisk verksamhet upprätthålls. Med kritisk verksamhet avses detsamma som kritiska funktioner enligt krishanteringsdirektivet, dvs. aktiviteter, tjänster eller transaktioner som om de upphörde sannolikt skulle leda till störningar av tjänster som är avgörande för realekonomin eller störa den finansiella stabiliteten (jfr definitionen av kritisk verksamhet i 2 kap. 1 § och avsnitt 6.4). En kritisk verksamhet i ett fallerande företag kan upprätthållas t.ex. genom att verksamheten som sådan drivs vidare av företaget i fråga eller genom att verksamheten säljs till en privat aktör eller ett broinstitut. I punkten 2 anges resolutionsändamålet att undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten. Detta kan ske på olika sätt, men i synnerhet genom att förebygga spridning av negativa effekter, även på marknadsstruktur, och genom att upprätthålla marknadsdisciplin. Åtgärder för att undvika betydande negativa spridningseffekter kan handla om att säkerställa fortsatt drift i någon form, men det kan också handla om att undanta vissa skulder som annars skulle ha omfattats av en Åtgärder för att upprätthålla marknadsdisciplinen syftar till att förebygga ett osunt risktagande och konkurrenssnedvridningar på I punkten 3 anges resolutionsändamålet att skydda offentliga medel. Statligt stöd kan vara nödvändigt för att motverka att ett företags problem ger upphov till en allvarlig störning i det finansiella systemet. syftar bl.a. till att säkerställa att statliga medel används som en sista utväg och att företag ochRiksgäldskontoret i det resolutionsförberedande arbetet, t.ex. vid upprättandet av resolutionsplaner, inte ska förlita sig mer än nödvändigt på att statligt stöd ska användas. Resolutionsändamålet i punkten 4 tillhandahåller ett skydd för insättare och investerare som omfattas av insättningsgarantin respektive Insättarna kan behöva skyddas för att säkerställa att de får obruten tillgång till sina pengar och möjlighet att genomföra Det handlar om att upprätthålla det konsumentskydd som t.ex. insättarna i egenskap av konsumenter förväntar sig. behövas ett skydd för insättarna kan det tillhandahållas genom att verksamheten (eller de delar som påverkar insättarnas situation) överlåts till en privat aktör eller till ett broinstitut. Att skydda investerare kan exempelvis handla om att vidta åtgärder inom ramen för resolution som syftar till att bevara en obruten möjlighet för värdepappersinnehavare att disponera sina värdepapper. I punkten 5 anges resolutionsändamålet att tillhandahålla ett skydd för kundmedel och kundtillgångar, dvs. medel som omfattas av redovisningsskyldighet, men som inte omfattas av investerarskyddet. Vilka åtgärder som ska vidtas för att uppnå relevanta resolutionsändamål framgår inte av förevarande bestämmelse utan får bedömas i det enskilda fallet. Till exempel, om ett fallissemang i ett företag kan leda till att kritiska verksamheter hos ett annat företag (men inte hos det fallerande företaget) slås ut är det som regel spridningsrisken som är relevant och inte de kritiska verksamheterna (vilket inte utesluter att det kan finnas flera resolutionsändamål). vara en annan om fallissemanget kan leda till eller förväntas leda till att flera andra företag med liknande verksamhet får problem och att detta sammantaget kan leda till problem med att upprätthålla någon Det kan då finnas skäl att betrakta verksamheten som kritisk även hos det fallerande företaget, trots att den i sig själv inte Vidare kan förteckning över systemviktiga institut ge en indikation om vilka institut som bedriver kritisk verksamhet eller som på annat sätt är av betydelse för ett stabilt Övervägandena finns i avsnitt 15.1. Paragrafen genomför artikel 34.1 a, b och f i krishanteringsdirektivet. Bestämmelsen behandlar i huvudsak ordningsföljden för påförande av förluster på ägare och borgenärer. I första stycket behandlas två principer som står i fokus för resolution. Den första är att resolutionsåtgärder ska tillämpas och resolutionsplaner utformas på ett sätt som innebär att ägarna ska bära förluster före Den andra är att borgenärerna därefter ska bära förluster och ha inbördes rätt till betalning enligt den prioritetsordning som vid konkurs följer av förmånsrättslagen och konkurslagen. Den senare principen gäller dock bara om inte andra bestämmelser i lagen för det aktuella verktyget eller befogenheten i fråga, anger något annat. Sådana bestämmelser finns exempelvis i 21 kap. 16 § om skuldnedskrivnings- verktyget. Av förmånsrättslagen följer vidare att borgenärer som tillhör samma kategori ska behandlas likvärdigt. Av andra stycket framgår att prioritetsordningen som gäller vid konkurs även ska följas vid den uppkapitalisering som sker genom konvertering av skulder till kärnprimärkapital. Liksom vid skuld- nedskrivning ska undantag från ordningsföljden endast ske om det följer av andra bestämmelser i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 16.6. Paragrafen genomför artikel i krishanteringsdirektivet. Paragrafen behandlar principen att utfallet för ägare och borgenärer inte får bli sämre än vid konkurs eller likvidation. Principen gäller dels vid tillämpning av resolutionsverktyg (inklusive nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument vid tillämpning av skuldned- skrivningsverktyget) och utövande av andra resolutionsåtgärder, dels vid åtgärder enligt 6 kap. Med åtgärder enligt 6 kap. avses dels nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument och andra efterställda skulder, dels åtgärder mot innehavare av kärnprimärkapitalinstrument. I lagen finns ytterligare bestämmelser om principen, se 12 kap. 9–11 §§ och 23 kap. 8 §. Övervägandena finns i avsnitt 16.7. Paragrafen genomför delar av artikel 1.1 i krishanteringsdirektivet. Paragrafen handlar om krav på proportionalitet. Paragrafens första stycke erinrar om att proportionalitetsprincipen gäller vid beslut enligt lagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Av bestämmelsen framgår att ett beslut om en åtgärd endast får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. Det ska med andra ord finnas en rimlig balans mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som åtgärden innebär för den enskilde. Principen kommer också till uttryck i enskilda lagbestämmelser, t.ex. i 8 kap. om förutsättningarna för ett beslut om resolution. Andra stycket innebär att , och i förekommande fall , ska ta hänsyn till de angivna omständigheterna när de tillämpar bestämmelserna på ett enskilt företag. De omständigheter som räknas upp är företagsspecifika. Av dem följer t.ex. att det inte behöver ställas lika långtgående krav på en resolutionsplan för en liten lokal sparbank som för en systemviktig affärsbank. Kraven ska visserligen uppfyllas men hur det görs kan alltså variera från fall till fall.