prop · H30378 · 2015-12-17 00:00:00 — sation eller person kan emellertid utgöra t.ex. förberedelse till terrorist- Det förutsätter enligt 23 kap. 2 § dock att någon tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av det. Förberedelseansvar kräver att det föreligger uppsåt till brottslighet av visst slag även om det inte behöver gälla en konkret gärning. () har i ett beslut om utlämning uttalat sig om straffansvaret enligt finansieringslagen (beslut , mål Ö 386-14). I målet åberopades en utländsk dom där den brottsliga hand- lingen bestod i att en person hade tillhandahållit ekonomiskt stöd till en HD bedömde att detta skulle kunna motsvara brott enligt finansieringslagen men konstaterade att ansvar enligt 3 § förutsät- ter att den som tillhandahåller pengar gör det i syfte att dessa ska använ- das eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Eftersom det av utredningen i målet inte framgick att personen haft uppsåt att finansiera särskilt allvarlig brotts- lighet på det sätt som krävs enligt finansieringslagen och handlandet inte heller på annat sätt motsvarade brott enligt svensk lag förelåg hinder mot Vare sig finansieringslagen eller bestämmelsen om förberedelse till terror- istbrott kan därmed anses helt uppfylla rekommendationens krav på att det ska vara kriminaliserat att finansiera en terroristorganisation eller en enskild terrorist oavsett syfte. Att detta föranledde viss kritik från FATF i samband med utvärderingen av 2006 framgår av avsnitt 4.2. 2015/16:78 I sanktionslagen finns en straffbestämmelse om överträdelse av bl.a. förbud att tillgängliggöra varor eller pengar till särskilt utpekade personer och organisationer (8 §). För straffansvar krävs emellertid att personen eller organisationen är föremål för sanktioner beslutade eller rekommenderade av eller beslutade av EU. Inte heller denna reglering uppfyller därmed de krav som FATF uppställer. Mot bakgrund av den befintliga regleringen och hur denna har tolkats bedömer regeringen att det krävs lagstiftning för att svensk rätt ska motsvara de krav som följer av FATF:s rekommendation 5 i nuvarande lydelse tillsammans med vad som i övrigt utgör FATF:s standarder. Även bortsett från FATF:s kritik bedömer regeringen att det finns skäl att vidta lagstiftningsåtgärder. uppger att det skett en utveckling där vissa terroristorganisationer vill skapa en statsliknande struktur och därför lägger pengar på en sådan uppbyggnad och inte bara på själva terroristhandlingarna samt att den föreslagna straffbestämmelsen om finansiering av terrorism måste anses vara nödvändig för att på ett effektivt sätt ska kunna bekämpa terrorism. Enligt rapporten av terrorism – En nationell riskbedömning (gemensam rapport från bl.a. rättsväsendets myndigheter, Fi2012/4457/FMA/BF) förekommer det sannolikt finansiering av terrorism i . Det finns en fällande dom för finansieringsbrott. Därutöver förekommer det i flera svenska utredningar eller utländska utredningar med anknytning till uppgifter om bl.a. sådan finansiering. Hotet bedöms enligt rapporten vara förhållandevis begränsat men inte försumbart, eftersom även små penningströmmar kan bidra till allvarliga våldsbrott med svåra konsekvenser. Den utgående finansieringen, dvs. medel som genereras i men förs ut ur landet för att användas till terrorism, uppges utgöra det mest allvarliga hotet i när det gäller terrorismfinansiering. Enligt rapporten anser att det kan vara svårt att fullgöra beviskraven för finansieringsbrott och förberedelse till terroristbrott. Det förhållandet att mottagarorganisationer ägnar sig åt både terrorism och exempelvis socialt eller humanitärt arbete uppges kunna innebära att kravet på syfte eller vetskap som den nuvarande lagstiftningen ställer upp är särskilt svårt att uppfylla. Mot bakgrund av vad som redovisas ovan gör regeringen bedömningen att det bör införas ett särskilt straffansvar avseende finansiering av terrorister och terroristorganisationer oavsett syfte. En sådan reglering skulle även innebära att finansiering av att ge och ta emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott liksom av andra aktiviteter som en terrorist eller en terroristorganisation ägnar sig åt kan omfattas av straffansvar. 6.2En ny straffbestämmelse om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer Regeringens förslag: En ny straffbestämmelse införs i 3 § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. stämmelsen ska omfatta den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Straffet ska vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska straffet vara fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Försök till brott ska vara straffbart. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen om straff för terroristbrott, ska ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen inte dömas ut. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår inte något särskilt rekvisit avseende syfte. Vidare innehåller inte utredningens förslag ”stämpling” till särskilt allvarlig brottslighet. Lagtexten är även i övrigt något annorlunda utformad. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Enligt Justitiekanslern kan det väntas bli svårt att fullgöra beviskraven när det gäller frågan om en överföring eller utbetalning kan anses rättsstridig. vid avstyrker förslaget och anför att det inte är ett visst oönskat beteende som kriminaliseras utan en person eller en organisation. Vidare saknas enligt fakultetsnämnden närmare resonemang kring hur bedömningen av en persons eller organisations koppling till särskilt allvarlig brottslighet ska göras och vilket underlag som kan förväntas. Även avstyrker förslaget och pekar på att det som avses med kriminaliseringen i många fall är helt naturliga mellanhavanden mellan människor, såsom att bidra till en anhörigs försörjning eller förnödenheter till flyktingar i ett krigsområde via en organisation. Enligt kan förslaget, sett även mot bakgrund av terroristlagstiftningens svåröverskådliga och svårtillämpade karaktär, inte anses uppfylla legalitetsprincipens krav på precision och tydlighet vad gäller det straffbara handlandet. Liknande synpunkter lämnar Svenska avdelningen av som avstyrker förslaget och anser att kriminaliseringen är alltför vittomfattande och att oklarheterna kring vad som krävs för att en person eller sammanslutning ska utgöra en förbjuden mottagare gör bestämmelsen mycket tveksam ur ett legalitetsperspektiv. uppger att det saknas en analys av vilka grupper eller enskilda som anses vara terrorister eller som stöder deras verksamhet och att begreppen snabbt förändras . , som inte har någon invändning mot förslaget, pekar på vikten av att verksamhetsutövarna ges tillgång till adekvat information i rätt tid för att syftet med regleringen ska kunna uppnås. – menar att de gränsdragningsproblem som kan uppstå beträffande vilka utbetalningar som är att bedöma som ringa fall bör utvecklas och nämner särskilt betalningar mellan närstående, även om hovrätten anser att det saknas skäl att undanta sådana utbetalningar. anför att undantagen gällande skälig ersättning för arbete och utförda leveranser kan uppfattas som långtgående och efterfrågar ett förtydligande, eftersom det kan uppstå tillämpningssvårigheter. myndigheten anser att undantaget för ringa fall bör tas bort, eftersom allt främjande av särskilt allvarlig brottslighet/terrorism har ett högt straffvärde. Även Säkerhetspolisen menar att undantaget för ringa fall bör tas bort, eftersom all finansiering med ifrågavarande syfte och vetskap måste vara straffbar. vid anmärker att det förhållandet att undantaget för ringa fall i normalfallet inte bör träffa insamling till förmån för organisationer innebär att polis måste söka lagföra småskalig insamlingsverksamhet till förmån för organisationer som befinner sig i gråzonen mellan terroristorganisationer och ”befrielseorganisationer”. Enligt fakultetsnämnden är det knappast önskvärt att alienera personer som på ett småskaligt sätt uttrycker stöd för vissa organisationer eller att polisiära resurser ska ägnas åt att beivra sådan verksamhet. Svenska Röda Korset efterlyser en tydligare problematisering av frågan om undantag från straffansvar när det gäller humanitärt arbete som vissa terroristorganisationer i omfattande utsträckning också ägnar sig åt samt ett tydligare resonemang som motiverar straffvärdet av sådant riktat stöd till människor i ofta mycket utsatta situationer. anser att den föreslagna straffskalan för grovt brott kan framstå som mild och menar att ett högre minimistraff kan övervägas. Skälen för regeringens förslag Vad avses med terrorist och terroristorganisation? Regeringen gör ovan bedömningen att det bör införas ett särskilt straffansvar för den som finansierar en terrorist eller en terroristorganisation oavsett syftet med finansieringen. FATF:s ordlista, som ingår i organisationens standarder (se avsnitt 4.2), innehåller en definition av såväl terrorist som terroristorganisation. Med terrorist avses varje fysisk person som på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen (1) begår eller försöker begå terroristhandlingar, (2) medverkar till terroristhandlingar, (3) värvar eller instruerar andra personer att begå terroristhandlingar, eller (4) medverkar till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår terroristhandlingar, när medverkan är uppsåtlig och sker i syfte att främja terroristhandlingen eller med vetskap om gruppens avsikt att begå en terroristhandling. definieras av FATF som varje grupp av terrorister som företar sådana handlingar. När det gäller FATF:s definition av en terrorist delar regeringen utredningens bedömning att terroristhandlingar bör motsvara begreppet särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen (se avsnitt 4.3), liksom att punkt 1 ovan får anses omfatta att begå eller försöka begå sådan brottslighet. Punkterna 2–4 bedömer utredningen omfattar sådana förfaranden som torde täckas av bestämmelsen om medverkan i svensk rätt. Utredningen anser att straffansvaret därutöver ska träffa finansiering av den som förbereder särskilt allvarlig brottslighet. FATF:s definition anknyter nära till vilka gärningar som enligt finansieringskonventionen ska vara straffbelagda. I konventionen anges att en person, utöver fullbordat brott eller försök, begår brott om han eller hon a) medverkar till ett fullbordat brott eller ett försök, b) värvar eller instruerar andra personer att begå ett så- dant brott, eller c) medverkar till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott, förutsatt att medverkan är uppsåtlig och sker antingen i syfte att främja gruppens brottsliga verksamhet eller syfte när verksamheten eller syftet innefattar förövande av ett fullbordat brott, eller med vetskap om gruppens avsikt att begå ett fullbordat brott (artikel 2.5). I samband med genomförandet av finansieringskonventionen uttalade regeringen att dessa handlingar, som motsvarar punkterna 2–4 i FATF:s definition, fick anses omfattas av bestämmelsen om medverkan till brott i 23 kap. 4 § (prop. 2001/02:149 s. 44). Det saknas anledning att göra någon annan bedömning i fråga om att de beskrivna gärningarna omfattas av de svenska reglerna om medverkan till brott. Handlingarna enligt FATF:s definition torde emellertid även, för det fall fullbordat brott inte kommer till stånd, kunna utgöra stämpling till särskilt allvarlig brottslighet. Vad gäller förhållandet mellan förberedelse och stämpling kan noteras att regeringen i lagrådsremissen Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet (Ju2015/07463/L5) uttalar att stämpling till brott inte generellt bör betraktas som mindre allvarligt än förberedelse till samma brott. Enligt regeringen bör därför, utöver stämpling, även handlingar som innebär straffbar förberedelse till särskilt allvarlig brottslighet omfattas av definitionen av en terrorist. Som framgår ovan är en terroristorganisation enligt FATF:s definition en grupp av fysiska personer som uppfyller kriterierna för en terrorist. Ytterligare vägledning kan hämtas från terrorismrambeslutet som definierar en terroristgrupp som en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur (artikel 2). Genom att knyta definitionen av terrorist och terroristorganisation till utförandet av straffbara gärningar i förhållande till särskilt allvarlig brottslighet bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. vid , Svenska avdelningen av och , att det framgår tillräckligt tydligt vilka personer och organisationer som avses. Ett straffansvar kopplat till detta kan därför inte anses komma i konflikt med legalitetsprincipen. Sammanfattningsvis avses med begreppet terrorist i detta sammanhang en person som begår terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Med begreppet terroristorganisation avses en grupp av personer som företar sådana handlingar. Vad ska straffansvaret omfatta? Straffansvaret bör avse samma finansieringsåtgärder som enligt det befintliga brottet, dvs. att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom. Vad gäller användaren redogörs ovan för vad som bör avses med en terrorist respektive en terroristorganisation. ens bedömning att det inte bör införas någon legaldefinition av begreppet terrorist respektive terroristorganisation och anser inte heller att termerna bör användas i lagtexten. Det bör alltså i bestämmelsen anges att finan- sieringen ska avse en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förbe- redelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. närmare i författningskommentaren krävs inte att den brottsliga hand- lingen är pågående utan den kan vara förestående eller redan ha inträffat. Enligt Lagrådet framgår det inte tydligt av lagtexten. dock att den använda formuleringen inte uttrycker att handlingen måste utföras precis då finansieringen sker. Som konstateras ovan anges kretsen dessutom på motsvarande sätt i FATF:s standarder, nämligen bl.a. en person som begår eller medverkar till terroristhandlingar. kommentaren lämnas även, vilket Lagrådet efterfrågar, närmare ledning avseende bedömningen i förhållande till gärningar som ännu inte har Enligt tolkningsnoten till rekommendation 5 ska finansieringen ske i syfte att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att de är av- sedda att användas av en terrorist eller en terroristorganisation. band med utvärderingen uppmanades göra det straffbart att samla in eller tillhandahålla tillgångar med vetskap om att de är avsedda att användas på detta sätt. Det förslag som utredningen lämnar svarar mot den kritik som uttrycktes mot . Enligt regeringen bör dock samma särskilda uppsåtsrekvisit som i FATF:s standarder, liksom i det befintliga finansieringsbrottet och det brott avseende finansiering av resa som rege- ringen föreslår i avsnitt 5.2.3, användas. Det innebär att det bör krävas antingen att syftet är att egendomen ska användas eller vetskap om att den är avsedd att användas av en sådan person eller sammanslutning av personer som anges ovan. Enligt Lagrådet innebär den föreslagna straffbestämmelsen en långtgå- ende kriminalisering, eftersom det inte ställs krav på att egendomen ska användas på visst sätt. Det uppges innebära att straffansvaret i praktiken träffar en mängd vardagliga handlingar, även sådana som kan anses mo- tiverade av humanitära skäl. Lagrådet anser vidare att det kan ifrågasättas om en så bokstavstrogen tolkning av rekommendationen som gjorts är nödvändig och att frågan om möjligheten att begränsa straffansvaret till handlingar som är farliga eller skadliga bör övervägas ytterligare. diska fakultetsnämnden vid invänder mot att straffansvaret knyts till finansiering av en viss person eller sammanslut- ning, snarare än till ett oönskat beteende. Regeringen konstaterar att det befintliga brottet i finansieringslagen i och för sig tar sikte på handlingar men att det för ansvar räcker t.ex. att pengar samlas in med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Det krävs alltså inte att den särskilt allvarliga brottsligheten har fortskri- dit så långt att finansieringen utgör en straffbar förberedelse- eller stämp- Ett straffansvar som utformas på det sätt som beskrivs ovan innebär att det avser en person eller en sammanslutning av personer som utför en eller flera straffbara gärningar i förhållande till särskilt allvarlig Det betyder att ansvaret kommer att träffa gärningar där faran för särskilt allvarlig brottslighet är påtaglig. Dessutom är det en förutsättning att den som finansierar i vart fall har vetskap om att egendomen är avsedd att användas av en sådan person eller sammanslutning av personer. Med beaktande av att rekommendationen i denna del inte förutsätter att det finns en koppling till en terroristhandling anser regeringen att utformningen av straffansvaret är ändamålsenlig och även motsvarar åtagandet. Det bör också beaktas att regeringen, för att undanta sådana gärningar som inte framstår som straffvärda, föreslår ett undantag för ringa brott (se nedan). Sammanfattningsvis föreslås att det ska vara straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Regeringen anser att det befintliga finansieringsbrottet bör behållas liksom att det nya straffansvaret ska regleras i samma bestämmelse. Även försök föreslås vara straffbart. Frågan är om straffansvaret ska avse samtliga överföringar av egendom. Regeringen anser att det måste finnas ett visst tolkningsutrymme i förhållande till rekommendationen, särskilt om detta är nödvändigt med hänsyn till grundläggande fri- och rättigheter. framhåller särskilt vikten av individers rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda men även möjligheten att erhålla vissa utbetalningar. Liksom när det gäller det befintliga finansieringsbrottet anser regeringen därför att endast rättsstridiga gärningar bör omfattas. Utanför det straffbara området faller därmed bl.a. sådant överlämnande av tillgångar som sker med stöd av lag, t.ex. förmåner enligt socialförsäkringssystemet, eller annars av tvingande skäl. Inte heller skälig lön för utfört arbete bör omfattas. Enligt Lagrådet bör detta uttryckligen framgå av lagtexten. Som konstaterades i förarbetena till finansieringslagen bör uttrycket ”rättsstridigt” inte användas i lagtexten med hänsyn till att det framstår som främmande för svensk lagstiftningstradition. Det får dock anses ligga i sakens natur att den som lämnar över tillgångar för att fullgöra skyldigheter enligt lag eller i god tro ingångna avtal normalt inte bör drabbas av straffansvar, även om han eller hon har vetskap om att tillgångarna är avsedda att användas av en sådan person eller sammanslutning av personer som avses i bestämmelsen. De allmänna grunderna för straffrättslig ansvarsfrihet torde då kunna tillämpas. (Jfr prop. 2001/02:149 s. Det föreslagna straffansvaret bör kunna aktualiseras i de fall då det inte går att styrka att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Brottet avser alltså gärningar som i regel torde vara mindre straffvärda än det befintliga finansieringsbrottet. Straffet för normalgraden av det brottet är fängelse i högst . Olikheterna mellan brotten är emellertid inte så stora att det finns skäl att föreskriva en särskild straffskala för det nya brottet. Det bedöms också kunna förekomma sådana allvarligare fall där den befintliga skalan är motiverad. Regeringen bedömer därför att samma straffskala bör gälla för båda gärnings- 2015/16:78 typerna och att skillnaderna i straffvärde får hanteras inom ramen för straffskalan. Finansieringslagen innehåller en särskild straffskala för grovt brott, enligt vilken det kan dömas till fängelse i lägst och högst . Även om det endast undantagsvis torde bli aktuellt att tillämpa den skalan då finansieringen inte sker i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet, kan det inte uteslutas att sådana fall kan förekomma. anser att det föreslagna minimistraffet om fängelse kan framstå som milt med hänsyn till den ytterst allvarliga brottslighet som brottstypen utgör ett förstadium till och uppger att ett minimistraff skulle kunna övervägas. Enligt regeringen bör det grova brottet ha samma straffskala som det befintliga finansieringsbrottet. Det finns inget som talar för att den föreskrivna straffskalan inte skulle vara tillräcklig för de grova brotten på den lägsta nivån. Denna skala liksom de kvalifikationsgrunder som redan anges i finansieringslagen bör därför gälla i förhållande till det föreslagna brottet. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att straffskalan ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. fall och förhållandet till annan lagstiftning Straffansvaret för terrorismrelaterade handlingar är, med hänsyn till det starka intresset av att skydda samhället och enskilda, långtgående och kan inträda på ett tidigt stadium. För att kriminaliseringen inte ska träffa mer perifera företeelser och för att undvika orimliga resultat finns det i finansieringslagen och rekryteringslagen, som båda avser gärningar som kan föregå särskilt allvarlig brottslighet, ett undantag från straffansvar i ringa fall. Utredningen föreslår att samma möjlighet ska gälla för det nya finansieringsbrottet. I sammanhanget kan det också göras en jämförelse med de osjälvständiga brottsformerna förberedelse och stämpling där gärningar som i och för sig kan framstå som straffvärda undantas från straffansvar om faran för brottets fullbordan var ringa. Med beaktande av såväl de ovan anförda sakskälen som systematiska skäl anser regeringen, till skillnad från och Säkerhetspolisen, att ringa fall ska undantas från straffansvar. Regleringen om detta i 3 § tredje stycket blir, med den placering som straffbestämmelsen föreslås få, tillämplig utan någon lagändring. Vad gäller frågan om en gärning ska anses som ringa tar bl.a. upp hur vissa överföringar närmare bör bedömas. Regeringen konstaterar i det sammanhanget att samtliga relevanta omständigheter måste beaktas. Det kan handla om vilken typ av egendom det rör sig om, beloppets storlek, relationen mellan de inblandade och faran för att särskilt allvarlig brottslighet ska begås.