prop · H30355 · 2015-12-01 00:00:00 — 2013/14:128). Med hänsyn till det fortsatta behovet av prejudikatbildning anser regeringen att det inte finns Prop. 2015/16:55 skäl att göra någon förändring av möjligheten för Mark- och miljööver- domstolen att låta domstolens avgörande få överklagas till . Sammanfattningsvis anser regeringen dels att mark- och miljödomstolen inte bör utgå som första domstolsinstans för prövning av mål enligt , dels att den s.k. ventilen till bör finnas kvar. Skilda instansordningar för olika ärendetyper Regeringens bedömning: Det finns skillnader mellan beslut om pla- ner respektive beslut om lov och tillsyn som motiverar att över- klaganden avseende de olika ärendetyperna fortsättningsvis bör kunna hanteras på olika sätt. En översyn av instanskedjan för kommunala beslut enligt bör inriktas på beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser. bedömning överensstämmer med re- Remissinstanserna: anser att argumenten för att dela upp mål enligt i två grupper inte är övertygande. bör vid en koncentration alla beslut överklagas till mark- och miljödomstolen som första instans. kommuner anser att det skulle vara en fördel om överklagade planer och lov hanteras på samma sätt. anser att helt bör utgå som Skälen för regeringens bedömning En inledande frågeställning för hur instansordningen bör vara utformad bör vara vilka skäl som väger tyngst – skälen för att behålla en enhetlig instans- ordning för kommunala beslut enligt eller skälen för att instanskedjan bör vara kortare när det gäller vissa typer av beslut. utgångspunkt för överväganden i denna fråga är hur effektiviteten i sam- hällsbyggandet påverkas av att huvuddelen av de bygg- och anläggnings- projekt som aktualiseras prövas enligt i två separata processer, dvs. genom dels detaljplaneläggning, dels bygglovs- Av betydelse för bedömningen är även de likheter och olikheter som finns mellan överklagade beslut om planer respektive överklagade beslut om lov och tillsyn. Förverkligande av en projektidé – t.ex. uppförande av ett bostadsområde eller ett flerbostadshus – innebär i regel krav på detaljplaneläggning. jektidén blir föremål för prövning utifrån allmänna och enskilda intressen. De sakägare som framfört synpunkter på detaljplanen senast under planens granskningstid och vars synpunkter inte har blivit beaktade när kommunen antagit detaljplanen har därefter möjlighet att överklaga antagandebeslutet och få sakfrågan prövad av åtminstone två instanser – och mark- och miljödomstolen. Inskränkningen i rätten att överklaga gäller inte om beslutet att anta planen har gått sakägaren emot genom att planförslaget ändrats efter granskningstiden eller om överklagandet grundas på att beslutet inte har kommit till i laga ordning. Efter det att mark- och miljödomstolen har prövat ett överklagande kan det avgörandet överklagas till Mark- och som ska pröva överklagandet om prövningstillstånd meddelas. Mark- och har därefter möjlighet att tillåta att avgörandet överklagas till , genom tillämpning av den s.k. ventilen. När detaljplanen slutligen vinner laga kraft kan byggherren med ökad säkerhet projektera för det tilltänkta bygget och ansöka om bygglov. Då inträder emellertid nya möjligheter för grannar och andra berörda att överklaga kommunens beslut. En fråga som redan är avgjord genom en detaljplan får visserligen inte överklagas. Om så ändå sker, ska avvisa överklagandet. Detta beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen. Om domstolen undanröjer avvisningsbeslut, ska ärendet återförvisas till för prövning i sak varefter nya överklagandemöjligheter inträder. Det mera normala förfarandet är emellertid att redan från början prövar ett överklagande av ett bygglov i sak. Den fortsatta instansordningen är i denna situation densamma som när en detaljplan överklagas. Den nu gällande instansordningen kan ifrågasättas från effektivitetssynpunkt. Det är vidare, som framhållits i avsnitt 6.1, inte självklart att rättssäkerheten ökar till följd av en längre instanskedja. Rättsäkerhet har också med effektivitet att göra – att såväl den som vill genomföra ett projekt som den som motsätter sig projektet ska kunna få saken slutligt avgjord inom rimlig tid. Av redovisningen i avsnitt 5.1 framgår att antalet kommunala beslut om planer enbart motsvarar en bråkdel av antalet kommunala beslut om lov och tillsyn. Medan antalet beslut om planer är färre än 2 000 överstiger antalet lov- och tillsynsärenden 120 000. Ungefär vart fjärde planbeslut överklagas till medan motsvarande andel av lov- och tillsynsbesluten endast uppgår till . Av beslut i planärenden överklagas ungefär två tredjedelar till mark- och miljödomstolen medan motsvarande andel av besluten i lov- och tillsynsärenden uppgår till cirka hälften. Även överklagandefrekvensen till nästa instans, Mark- och , är påtagligt högre i ärenden om planer än i ärenden om lov och tillsyn. Av redovisningen i avsnitt 5.3 framgår också att ändringsfrekvensen med anledning av överklaganden skiljer sig på ett påtagligt sätt när det gäller länsstyrelsernas prövning av beslut som avser planer respektive lov och tillsyn. En avgörande skillnad mellan beslut om detaljplaner och beslut om bygglov är när besluten börjar gälla. För att genomförandetiden för en detaljplan ska börja löpa krävs att beslutet att anta planen har fått laga kraft. Rättigheter enligt ett beslut att anta en detaljplan kan således inte tas i anspråk med mindre än att beslutet har fått laga kraft. Ett bygglov får däremot tas i anspråk även om det överklagas. När en ny detaljplan har antagits för ett område och beslutet överklagas får bygglov inte ges inom planområdet annat än som ett villkorat lov enligt 9 kap. 36 § . Det innebär att den bygglovspliktiga åtgärden inte får påbörjas förrän beslutet om planen har fått laga kraft. Andra skillnader mellan ärendetyperna är att är påtagligt engagerad i kommunens planläggningsprocess. Som beskrivits i avsnitt 4.2 deltar i planläggningen i såväl samrådsskedet som granskningsskedet. tillhandahåller också underlag för kommunens planläggning. Efter att kommunen har antagit planen prövar om en överprövning bör ske enligt bestämmelserna i 11 kap. 10 § . Någon motsvarande roll har normalt inte när det gäller beslut om lov och tillsyn. Prövningens omfattning och innehåll I avsnitt 4.2 finns en redogörelse för överprövningens omfattning. Av redogörelsen framgår att det finns skillnader när det gäller ärenden som avser överklagade beslut om planer respektive överklagade beslut om lov och tillsyn. Överprövningen av beslut om planer är i huvudsak begränsad till om beslutet ryms inom det handlingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och beredningsförfarande. Några sådana begränsningar av prövningens omfattning finns inte när det gäller beslut om lov och tillsyn. Medan den kommunala planläggningen till övervägande del utgör en avvägning mellan olika allmänna intressen, dvs. en bedömning av markens lämplighet för ett visst ändamål, utgör en prövning av ett bygglov i första hand en avvägning mellan olika motstridiga enskilda intressen. Denna skillnad har stor betydelse när det gäller de överklaganden som de olika ärendetyperna kan ge upphov till. Den möjliga utgången av överinstansens prövning skiljer sig också åt mellan ärenden om planer respektive ärenden om lov och tillsyn. När det gäller planer får beslutet antingen godtas eller upphävas i sin helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Vad avser lov och tillsyn är överinstansen oförhindrad att sätta ett annat beslut i det ursprungligas ställe. Som framgår av avsnitt 4.2 finns det i ett undantag från förvaltningslagens bestämmelser om rätten att överklaga ett beslut som enbart träffar beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Samband med prövning enligt Beslut om lov har i många fall ett nära samband med en parallell prövning enligt vissa bestämmelser i . Det gäller framför allt bestämmelserna i 7 kap. om områdesskydd. ankommer det i första hand på kommunerna att pröva frågor om dispens från bestämmelserna om strandskydd. En prövning av ett bygglov och prövningen av en dispens från gällande strandskyddsbestämmelser görs i vissa fall av en och samma kommunala nämnd. De två besluten, bygglov respektive dispens, kan härefter överklagas var för sig till . Beslutet om dispens ska dessutom under vissa förutsättningar överprövas av enligt 19 kap. 3 b § . Vid av mark som omfattas av bestämmelser om strandskydd integreras frågan om ett eventuellt upphävande av strandskyddet i detaljplanen. Ett upphävande av strandskyddet kan ske genom en särskild planbestämmelse. När så sker finns det endast ett beslut som kan bli föremål för överprövning. Det kan ske dels genom att på eget initiativ låter överpröva planen med stöd av bestämmelserna i 11 kap. , dels genom att kommunens antagandebeslut överklagas. Regeringen konstaterar att det finns betydande skillnader mellan planärenden och lov- och tillsynsärenden. Det gäller bl.a. antalet ärenden, prövningens omfattning och överklagandefrekvensen. Mot bakgrund av dessa förhållanden finner regeringen, till skillnad från några av remissinstanserna, att instansordningen inte måste vara gemensam för de aktuella ärendetyperna, om det av effektivitetsskäl finns anledning att välja en annan lösning. Med hänsyn till att instanskedjan för ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser blev längre genom mark- och miljödomstolsreformen som trädde i kraft , bör en översyn av överprövningen av kommunala beslut enligt inriktas på sådana ärenden. 6.4En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser Regeringens förslag: Mark- och miljödomstolen ska som första instans pröva överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär även att det av plan- och bygglagen ska framgå att om enligt 11 kap. 10 § har beslutat att överpröva en kommuns beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser, får mark- och miljödomstolen besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Remissinstanserna: En knapp majoritet av remissinstanserna som har yttrat sig över förslaget är positiva till att utgår ur instanskedjan. Flera av remissinstanserna som tillstyrker förslaget, bl.a. ombudsmän (), Statskontoret, , och pekar på att det leder till att roll under planprocessen renodlas. JO framhåller också att det är en fördel för enskilda att få tillgång till en domstolsprocess i ett tidigare skede. (Mark- och ) motsätter sig inte att utgår ur instanskedjan, förutsatt att förväntad tidsvinst uppväger detta samt att domstolarna kompenseras för ett ökat behov av resurser. (mark- och miljödomstolen) instämmer i principen att beslut om detaljplaner bör överklagas i färre instanser än , men är tveksam till förslaget om inte tillräckliga resurser tillförs domstolarna. Av de kommuner som har lämnat synpunkter, bl.a. , , , och kommuner, tillstyrker det stora flertalet förslaget, bl.a. med hänsyn till den tidsvinst som kan uppstå. Även Kommuner och Landsting är försiktigt positivt till förslaget. Bland de övriga instanser som ser fördelar med förslaget återfinns Byggherrarna, , , , , , och Byggindustrier. De remissinstanser som är kritiska till förslaget, bl.a. , och tingsrätter (mark- och miljödomstolarna) samt , och länsstyrelserna, ifrågasätter utredningens bedömning av den tidsvinst som en kortare instanskedja kommer att innebära. och länsstyrelserna framför att förslaget kommer att leda till att länsstyrelserna förlorar kompetens och att domstolarna kommer att behöva tillföras resurser. Även pekar på behovet av mer resurser till domstolarna. Länsstyrelserna anser också att överklagandefrekvensen sannolikt kommer att öka om mark- och miljödomstolen blir första instans och att länsstyrelsernas lokalkännedom bidrar till att hålla nere handläggningstiderna . kommun anser att förslaget leder till en urholkning av den demokratiska process som framtagandet av en detaljplan utgör. () har lämnat de synpunkter på instansordningen som behandlats i avsnitt 6.2. anser också att en alternativ instansordning bör övervägas. bör även fortsättningsvis vara överklagandeinstans, men domstolsprövningen begränsas till mark- och miljödomstolen och Mark- och . Skälen för regeringens förslag Mark- och miljödomstolsreformen som trädde i kraft innebar att instanskedjan för överklagade beslut i planärenden blev ett 2015/16:55 led längre. Detta medför att det kan ta för en detaljplan att få laga kraft än före reformen och därmed påverkas tidpunkten för när ett byggprojekt kan påbörjas. Detta leder till osäkerhet hos byggherrar och exploatörer i fråga om förutsättningarna att förvärva mark och att inleda en planläggningsprocess. Att det kan ta påverkar också mindre företags möjligheter att delta i planarbete, vilket får betydelse för konkurrensen på byggmarknaden. Den långa planprocessen kan även innebära högre kostnader för boendet. Kan mark- och miljödomstolen vara första överklagandeinstans? Mark- och miljödomstolen prövar mål både som första instans, första överklagandeinstans och som andra överklagandeinstans. Från principiella utgångspunkter finns det därför inget som motsäger att mark- och miljödomstolen prövar de aktuella ärendena som första överklagandeinstans. Det kan vidare konstateras att det stora flertalet av de planärenden som överklagas till överklagas vidare till mark- och miljödomstolen. Det innebär att domstolen prövar huvuddelen av de överklagade planerna . Uppförande av ett bostadsområde eller ett flerbostadshus kräver i regel både detaljplaneläggning och bygglovsprövning. Beslut i sådana ärenden kan överklagas i flera instanser. Tiden från det att ett beslut eller en dom meddelas i ett ärende eller mål till dess att en överinstans kan påbörja handläggningen av ett överklagande har, som framgår i avsnitt 5.2, beräknats uppgå till en månad. Att instanskedjan förkortas med en instans borde därmed innebära en tidsvinst i detta avseende med en månad. Länsstyrelsernas handläggningstider har redovisats i avsnitt 5.2. Där framgår bl.a. att den genomsittliga tiden –2013 har uppgått . Regeringen delar i stort den bedömning som PBL-överklagandeutred- ningen har gjort i fråga om den tidsvinst som det bör vara möjligt att göra genom att förkorta instanskedjan. Med hänsyn till att en konsekvens av att utgår ur instanskedjan är att domstolarna får nya uppgifter (se avsnitt 9.1) bedömer regeringen dock, likt flera remissinstanser, att tidsvinsten inte är fullt så stor som utredningen ansett. Regeringen uppskattar i stället tidsvinsten till tre–. Om kvaliteten på det beslutsunderlag som kommunen överlämnar till domstolen förbättras bör tidsvinsten kunna ökas ytterligare – se nedan under rubriken för tillämpning av förvaltningslagen. Bedömning med utgångspunkt i kostnader Flera remissinstanser, bl.a. och tingsrätter, har framfört synpunkter på domstolarnas kostnader för prövningen av överklagade planärenden om inte längre ska ingå i instanskedjan. Regeringen framhåller att den ovan bedömda tidsvinsten förutsätter, vilket också flera remissinstanser har påpekat, att mark- och miljödomstolarna tillförs nödvändiga resurser för att kunna handlägga målen på ett effektivt sätt. Regeringen anser att de merkostnader som den ändrade instansordningen kommer att innebära för domstolsväsendet inte enbart ska jämföras med vad den nuvarande ordningen kostar. Kostnaderna bör även vägas mot att osäkerheten kring möjligt byggande begränsas, att byggprojekt kan påbörjas och färdigställas tidigare, att konkurrensen om mark och byggande ökar, och att produktionskostnaderna och därmed bl.a. boendekostnader kan komma att minska, inte minst till följd av att byggherrens räntekostnader för belånad mark kan begränsas. I ett sådant perspektiv bedömer regeringen att de merkostnader som uppkommer till följd av en förkortad instanskedja får betraktas som marginella. Konsekvenserna för Domstolar redovisas närmare i avsnitt 9.1. Som framgår av avsnitt 4.2 är engagerad vid ett stort antal tillfällen och på olika sätt under den kommunala planläggningen. deltagande under planprocessen och speciellt den roll som har när det gäller att ge kommunen råd i frågor som regleras i 2 kap. , dvs. som rör allmänna och enskilda intressen, är inte helt oproblematisk. Långtgående råd i samrådsfasen kan innebära att vid prövning av ett överklagande kan känna sig bunden av de råd som tidigare lämnats. Ett sätt att undvika en sådan situation är självfallet att begränsa rådgivningen under planprocessen, vilket dock inte överensstämmer med plan- och bygglagens intentioner. Genom de ändringar i som trädde i kraft har dessutom fått en utökad rådgivningsroll i planprocessens samrådsskede när det gäller tilllämpningen av . Om i stället överklagade planärenden prövas av mark- och miljödomstolen, skulle i större utsträckning kunna biträda kommunen med råd om hur såväl allmänna som enskilda intressen bör beaktas i samband med kommunens planläggning. Det skulle också kunna undanröja misstankar om jävsliknade förhållanden vid prövningen av ett överklagande. Av publikation i praktiken 2012 framgår att antalet årsarbetare på länsstyrelserna som arbetar med frågor om översiktsplanering, detaljplanering och lov- och byggprocessen uppgår till 135. Därutöver tillkommer 60 årsarbetare som arbetar med frågor om överklagande avseende översiktsplanering, detaljplanering och lov- och byggprocessen. Av detta senare antal är tio årsarbetskrafter knutna till frågor om överklagaden avseende detaljplaner. Enligt vad länsstyrelserna har redovisat uppgick det totala antalet årsarbetskrafter till 4 537. Av dessa var 253 hänförliga till det verksamhetsområde som benämns Hållbar samhällsplanering. Av ovanstående följer att länsstyrelserna har en stor, betydelsefull och växande roll när det är fråga om fysisk planering enligt . Verksamheten omfattar ett stort antal anställda. Regeringen kan inte finna att det förhållandet att länsstyrelserna inte längre ska pröva överklagade planärenden, en verksamhet som sysselsätter färre än tio årsarbetskrafter fördelade på de 21 länsstyrelserna, skulle underminera den kompetens som finns inom plan- och byggområdet. inte heller finna att någon annan verksamhet inom länsstyrelsernas arbetsfält på något påtagligt sätt skulle påverkas av den ändring av instansordningen som föreslås. Länsstyrelserna har pekat på behovet av lokalkännedom vid prövningen av överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Enligt regeringens mening är det naturligtvis inte någon nackdel om den överprövande instansen har kunskaper om lokala förhållanden. Med hänsyn till vad som ingår i överprövningen, nämligen att avgöra om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel, kan sådan kännedom inte anses vara en förutsättning för prövningen. Instanskedjan för överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser är enligt regeringens uppfattning väl lång och antalet överklaganden som prövas i flera instanser alltför stort. Regeringen anser vidare, i likhet med bl.a. Statskontoret, att länsstyrelserna i större utsträckning skulle kunna biträda kommunerna med råd om hur allmänna och enskilda intressen bör beaktas i samband med kommunernas planläggning om de inte längre prövar överklagade planärenden. Det skulle dessutom undanröja misstankar om jävsliknade förhållanden vid prövningen av ett överklagande. Regeringen delar inte farhågor som framförts av bl.a. att en kortare instanskedja skulle underminera kompetens inom plan- och byggområdet och anser inte heller att någon annan länsstyrelseverksamhet på något påtagligt sätt skulle påverkas negativt av den föreslagna ordningen. Regeringen anser sammantaget att mark- och miljödomstolen bör pröva de aktuella besluten som första överklagandeinstans. Beslut att avvakta med prövning av ett överklagande Enligt 13 kap. 18 § får den länsstyrelse som har beslutat att en överprövning enligt 11 kap. 10 § ska ske av en kommuns beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser, besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Bakgrunden till bestämmelsen är att det i allmänhet är lämpligt att först avslutar prövningen enligt 11 kap. innan ett enskilt överklagande avseende samma detaljplan eller områdesbestämmelser prövas (prop. 2009/10:215 s. 90 f.). Enligt regeringens förslag kommer mark- och miljödomstolen att pröva överklaganden av kommunala beslut om detaljplaner eller områdesbestämmelser som första instans. Ett ärende om överprövning enligt 11 kap. och prövningen av ett överklagande avseende samma kommunala beslut kommer därmed inte längre att hanteras av samma myndighet. Behovet av samordning av de parallella prövningarna kvarstår dock och mark- och miljödomstolen bör ha möjlighet att avvakta med sin prövning av överklagandet till dess att ärendet om överprövning är slutligt avgjort. En möjlighet för mark- och miljödomstolen att avvakta med prövningen av ett överklagande finns genom reglerna om vilandeförklaring i 32 kap. 5 § , som är analogt tillämpliga vid handläggning enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (se t.ex. NJA 2010 s. 609). 2015/16:55 Något behov att i särskilt reglera mark- och miljö- domstolens möjlighet till vilandeförklaring, vilket utredningen föreslagit, finns därför inte. Mark- och miljödomstolen kommer inte per automatik att få kännedom om i vilka fall beslutar att överpröva ett planärende enligt 11 kap. . Regeringen överväger därför att i plan- och byggförordningen (2011:338) införa en bestämmelse som närmare reglerar frågan om hur beslut att på eget initiativ pröva ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser ska komma till mark- och miljödomstolens kännedom. En konsekvens av att kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser nu ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolen är att mark- och miljödomstolen, i något större utsträckning än , kan komma att ställas inför en situation där det kommunala beslutet har ändrats i något avseende inom ramen för överprövning. Detta kan medföra svårigheter för mark- och miljödomstolen. Regeringen har för avsikt att följa upp detta och vid behov återkomma med förslag till lösningar. Vägledning för tillämpning av förvaltningslagen har föreslagit att en vägledning bör tas fram om hur förvaltningslagen bör tillämpas i samband med överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn. Bakgrunden är att det är vanligt förekommande att måste begära in kompletteringar från kommunen när sådana beslut har överklagats. Vanligtvis är det fråga om att inte allt material som har legat till grund för det överklagade beslutet har överlämnats till överinstansen. Vidare har utredningen konstaterat att förvaltningslagens bestämmelser om motivering av beslut inte alltid följs i praktiken. Regeringen har tagit fasta på utredningens förslag och har gett i uppdrag att utarbeta en vägledning och genomföra en kompetensutvecklingsinsats. Syfte med uppdraget är bl.a. att undvika onödiga överklaganden och i fall av överklagande underlätta för den överprövande instansen. 6.5Ingen koncentration av prövningen av överklagade lov- och tillsynsärenden Regeringens bedömning: Prövningen av överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn bör inte koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningens förslag innebär att prövningen av överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn enligt 10 och 11 kap. ska koncentreras till de tolv länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna avstyrker utredningens förslag.