prop · H20369 · 2015-03-10 00:00:00 — Reglerna, i dess nuvarande utformning, infördes för att minska risken för att de aktuella personerna lämnar Schengenområdet och därigenom undgår eller försvårar verkställighet. Återkallade pass registreras i Schengens informationssystem (SIS). Passlagen ställer, som ovan har redovisats, krav på innehav av pass vid utresa till vissa stater. Enligt rörlighetsdirektivet ska alla unionsmedborgare med giltigt pass eller identitetskort ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat inom EU. Med identitetskort torde här avses ett identitetskort som utfärdas enbart för landets egna medborgare av behöriga myndigheter och utvisar medborgarskap, så som det svenska nationella identitetskortet. Det kan mot denna bakgrund möjligen hävdas att den nuvarande svenska regleringen står i strid med rörlighetsdirektivet. har i sitt remissvar anfört att passkravet vid resor till de EU-stater som inte fullt ut deltar i kan anses tveksamt ur EU-rättslig synpunkt med hänsyn till ordalydelsen i rörlighetsdirektivet och i ljuset av EU:s övergripande regler om rätt till fri rörlighet för personer. pekar också på att det råder osäkerhet kring vad som gäller för svenska medborgare som vill resa inom EU och att bestämmelsen orsakar praktiska problem. Även om det inte är en självklar tolkning att den svenska regleringen står i strid med direktivet (se t.ex. Justitiekanslerns beslut , dnr 4398-10-40) talar den osäkerhet som råder för att passlagen bör ändras. Kommissionen har också begärt klargöranden från angående passlagens förenlighet med rörlighetsdirektivet. Av kommissionens skrivelse i ärendet (kommissionens informella ärende 5149/13/JUST, ärende Ju2013/4577/L4, jfr avsnitt 3) framgår att den mottagit ett flertal klagomål från svenska medborgare som nekats att resa ut från till en EU-medlemsstat som inte fullt ut deltar i utan pass, men med nationellt identitetskort. Det anförda talar sammanfattningsvis för att passlagen bör ändras så att svenska medborgare ges möjlighet att resa med nationellt identitetskort till samtliga EU:s medlemsstater. En sådan ändring skulle underlätta resandet för svenska medborgare inom hela EU. Bestämmelserna om pass respektive nationella identitetskort skiljer sig åt när det gäller hinder och återkallelse av handlingarna. T.ex. gäller för den som avtjänar fängelsestraff, genomgår sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård hinder mot att få ett pass och passet kan också återkallas. Motsvarande bestämmelser saknas för nationella identitetskort. För barn gäller ett krav på att uppvisa ett medgivande från vårdnadshavare för att få både ett pass och ett nationellt identitetskort. Ett pass ska dock återkallas om barnets vårdnadshavare eller, om barnet vistas här i landet och står under vårdnad av båda föräldrarna, en av dem begär det och det inte finns synnerliga skäl mot en återkallelse. Motsvarande bestämmelser om återkallelse finns inte för nationella Mot denna bakgrund kan det göras gällande att den föreslagna ändringen medför utökade möjligheter för vissa brottsmisstänkta och fängelsedömda att lämna landet för att undgå lag- föring eller verkställighet, för personer som vårdas i rättspsykiatrisk vård att lämna landet för att undgå verkställighet av vården och för en vårdnadshavare att lämna landet med gemensamma barn mot den andre Kriminalvården, som menar att de nu nämnda farhågorna gör sig gällande i allt mindre grad allt eftersom fler länder ansluter sig till och det också finns goda möjligheter att återföra en person för lagföring eller verkställighet av straff genom utfärdande av en europeisk arresteringsorder, har trots detta pekat på möjligheten att harmonisera bestämmelserna i passlagen och förordningen om nationellt identitetskort vad gäller frågor om hinder, återkallelse och tillstånd. , och har framfört är det möjligt för den som har passhinder eller har fått sitt pass återkallat att med ett giltigt nationellt identitetskort resa från via en annan Schengenstat till stater inom EU som inte fullt ut deltar i Rörlighetsdirektivets genomförande medför nämli- gen att andra Schengenstater inte kräver uppvisande av pass vid resa till icke-Schengenstater inom EU. anför i sitt remissvar att en svensk begränsning av rätten att resa inom EU med identitetskort blir i stort sett verkningslös då detta är tillåtet i övriga Schengenstater och att det därmed är tveksamt om begränsningen uppnår det mål den är avsedd att uppnå. Inom hela EU finns det dessutom goda förutsättningar för att återföra och lagföra en person som avviker från verkställighet av ett frihetsberövande genom utfärdande av en europeisk arresteringsorder. När det gäller barn finns det inom EU regler som möjliggör ett återlämnande av ett barn som olovligen förts bort eller kvarhållits i en annan medlemsstat (se t.ex. Rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000, den s.k. II- Vidare är det så att det alltid krävs uppvisande av pass vid resa från en EU-medlemsstat till tredjeland, där risken för avvikande eller försvårande av verkställighet är betydligt större. Detta gäller oavsett om utresan sker från en Schengenstat eller en annan EU-medlemsstat. Mot denna bakgrund bedöms att en möjlighet för svenska medborgare att resa inom hela EU med uppvisande av ett nationellt identitetskort inte skulle leda till några beaktansvärda negativa konsekvenser. till de goda möjligheter som redogjorts för när det gäller att återföra personer som avviker från verkställighet av ett frihetsberövande samt bortförda barn inom hela EU bedöms det inte heller motiverat att i nuläget införa bestämmelser om hinder och återkallelse av nationella En sådan ordning skulle komplicera förfarandet vid utfärdandet av nationella identitetskort och försvåra möjligheten att erhålla den enda identitetshandling utöver pass som kan användas för att Prop. 2014/15:69 styrka svenskt medborgarskap. Regeringen avser dock att följa utvecklingen i frågan. Regeringens slutsats är att det bör införas ett nytt undantag från kravet på att medföra pass vid utresa från . Undantaget bör vara tillämpligt vid resa till de stater inom EU som inte deltar fullt ut i . Som villkor för undantaget bör gälla att den enskilde medför ett giltigt nationellt identitetskort. Därmed får gränskontrollpersonalen möjlighet att kontrollera personens identitet och medborgarskap. I konsekvens med förslaget att ett nationellt identitetskort ska kunna användas som resehandling i stället för pass vid utresa till någon av de stater inom EU som inte fullt ut deltar i kan tyckas att motsvarande undantag bör införas vid inresa från samma stater. Något sådant uttryckligt undantag är emellertid inte behövligt. Detta eftersom svenska medborgare enligt grundlagen har en ovillkorlig rätt till inresa i , och skyldigheten att medföra pass därför inte gäller om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Ett sätt att styrka sitt svenska medborgarskap kan vara att uppvisa ett nationellt identitetskort. gäller således att en svensk medborgare vid inresa, oavsett från vilken annan stat, kan styrka sitt svenska medborgarskap genom uppvisande av ett nationellt identitetskort. Regeringen anser att det finns anledning att tydliggöra detta faktum i lagtexten. Detta innebär dock inte någon ändring i tillämpningen av lagrummet. 6 Kontroll av identitetskort 6.1 Kontroll av pass I 5 a § passlagen föreskrivs att den som är skyldig att medföra pass vid utresa också är skyldig att på begäran överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller och låta denne befattningshavare ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i passet. Bestämmelsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 2004/05:119) i samband med att svenska pass försågs med biometriska uppgifter i syfte att höja säkerheten. Bestämmelsen ändrades till att även omfatta kontroll av fingeravtryck genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 2008/09:132). Den kontroll som sker kan vara en okulär jämförelse mellan passinne- havarens ansikte och passfotot, men kontroll kan också ske genom en datorstödd jämförelse av det biometriska underlag, såsom ansiktsbild och fingeravtryck, som finns lagrat i passet och vid kontrolltillfället taget digitalt foto eller lämnade fingeravtryck. Av förarbetena framgår bl.a. att det ses som nödvändigt att en pass- kontrollant får passet överlämnat till sig för närmare granskning, inte 2014/15:69 minst för att kunna upptäcka eventuella förfalskningar. Den skyldighet som tidigare förelåg att visa upp passet för att låta kontrollanten på avstånd titta på det återspeglade en delvis föråldrad syn på hur passkontroller genomförs och ansågs inte längre tillräcklig. Ett förtydligande framstod som än mer angeläget då biometriskt underlag för passinnehavaren infördes i passen, och därmed ett behov för passkontrollanten att förfoga över passet för att kunna läsa av den i passet lagrade informationen (prop. 2004/05:119 s. 26 ff.). 6.2Biometri i nationella identitetskort I likhet med pass är svenska nationella identitetskort försedda med biometriskt underlag i syfte att försvåra missbruk och förbättra säkerheten. Den som ansöker om ett nationellt identitetskort är skyldig att i samband med ansökan låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte enligt 3 § andra stycket punkten 1 förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort. Denna ansiktsbild får enligt 4 § samma förordning sparas i ett lagringsmedium i identitetskortet, vilket också görs i de identitetskort som utfärdas av passmyndighet. Eftersom avsikten vid införandet av de nationella identitetskorten inte var att de skulle användas som en resehandling, utan endast för att vid behov kunna styrka sitt svenska medborgarskap, finns inga regler om kontroll av sådana identitetskort i samband med gränskontroll. 6.3En möjlighet att kontrollera identitetskort Regeringens förslag: I passlagen införs bestämmelser om att den som medför identitetskort utfärdat av en passmyndighet på begäran ska överlämna identitetskortet till behörig befattningshavare och låta denne ta en bild i digitalt format av identitetskortsinnehavarens ansikte för kontroll av att detta motsvarar den ansiktsbild som finns lagrad i identitetskortet. Ansiktsbilden och de biometriska data som tagits fram ska förstöras när en sådan kontroll har genomförts. Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte frågan om införandet av bestämmelser om kontroll av medfört identitetskort. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Datainspektionen konstaterar dock att lagstiftaren tydligt ska redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen i fråga om skyddet för enskildas personliga integritet gentemot det allmänna enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen samt anför att det i utkastet till lagrådsremiss saknas en analys av hur principerna i EU:s direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) respektive personuppgiftslagen (1998:204) är beaktade. Skälen för regeringens förslag: Enligt passlagen är, som framgår ovan, en enskild som medför pass vid ut- eller inresa till skyldig att på begäran överlämna passet till en passkontrollant samt att låta denne ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i passet. genomförs enbart en okulär jämförelse mellan passinnehavarens ansikte och passfotot vid kontrollen, och inte någon sådan datorstödd jämförelse av det biometriska underlag som finns lagrat i passet och vid kontrolltillfället taget digitalt foto eller lämnade fingeravtryck, som möjliggörs i lagen. Den utrustning som krävs för en sådan datorstödd jämförelse saknas vid svenska gränskontrollstationer, och generellt kan sägas att de tekniska möjligheter som finns för att kontrollera att en person som uppvisar ett pass är densamma som den person som passet är utfärdat till inte används optimalt, vare sig i eller i EU:s övriga medlemsstater. Inom pågår ett arbete med att se över bl.a. passlagens bestämmelser i syfte att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass. En utredare har haft i uppdrag att analysera omfattningen av och orsakerna till missbruket, att göra en internationell jämförelse samt att utifrån den bild som framträder föreslå effektiva åtgärder för att komma tillrätta med problematiken. En fråga som enligt uppdraget särskilt bör undersökas är om missbruket av svenska pass effektivt skulle kunna motverkas genom att utökade biometrikontroller utförs i i samband med inresa från tredjeland, eller om sådana kontroller för att bli verkningsfulla förutsätter samarbete på EU-nivå. Som framgår ovan (se avsnitt 5.4) föreslås som ett villkor för undantag från passkravet vid resor till vissa medlemsstater att den enskilde medför ett giltigt nationellt identitetskort så att gränskontrollpersonal ges möjlighet att kontrollera personens identitet och medborgarskap. På samma sätt som vid en kontroll av medfört pass bör en närmare granskning och kontroll av medfört identitetskort i sådana fall kunna utföras av gränskontrollanten för att säkerställa identitetskortets äkthet och innehavarens identitet. För att kontrollanten ska kunna göra en jämförelse mellan identitetskortsinnehavaren och uppgifterna i identitetskortet, särskilt det lagrade biometriska underlaget, är det nödvändigt att han eller hon ges tillgång till identitetskortet och möjlighet att förfoga över detta. Vidare krävs för en jämförelse mellan den i kortet lagrade ansiktsbilden och identitetskortsinnehavarens ansiktsgeometri att gränskontrollanten tillåts ta en bild i digitalt format av innehavarens ansikte. Även om det inte utförs någon datorstödd kontroll av biometriskt underlag i resehandlingar bör regelverket ge stöd för samma typer av kontroller när det gäller identitetskort som gäller för pass. För den som medför ett nationellt identitetskort i enlighet med den ovan föreslagna ändringen i passlagen bör det därför också införas en skyldighet att i samband med gränskontroll överlämna identitetskortet till behörig befattningshavare och låta denne ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp. ingrepp avses främst våld mot människokroppen samt bl.a. läkar- undersökningar och blodprovstagning. Vid utformningen av bestämmel- serna om införande och kontroll av biometrisk information i svenska pass uttalades i förarbetena att fotografering av en passinnehavares ansikte enligt regeringens mening inte kan anses som ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen (prop. 2004/05:119 s. 24 och s. 27). Regeringen gör i detta avseende samma bedömning i detta Regeringen anser inte heller att den föreslagna ordningen kan anses utgöra sådan övervakning eller kartläggning av en enskilds personliga förhållanden för vilket finns ett skydd i 2 kap. 6 § andra Regeringen delar därmed inte inspektionens bedömning att den föreslagna bestämmelsen träffas av regleringen i 2 kap 6 § regeringsformen. Datainspektionen har i sitt remissvar även anfört att utkastet till lagrådsremiss, framför allt avseende den föreslagna kontrollmöjligheten av nationella identitetskort, saknar en analys av hur principerna i data- skyddsdirektivet respektive personuppgiftslagen är beaktade. frågor att besvara i detta sammanhang är enligt inspektionen t.ex. vilken teknik som kommer att användas och vilken risk det finns för Liknande synpunkter framfördes av inspektionen i lagstiftningsärendet om införande och kontroll av biometrisk information i svenska pass (prop. 2004/05:119). Regeringen uttalade då att åtgärder för biometrisk identifiering i de flesta fall innebär en sådan automatiserad behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsdirektivet och den lagstiftning som i genomför detta, dvs. Behandlingen av personuppgifter i samband med utfärdande och kontroll av pass är inte särskilt reglerad i författning utan regleras av företrädesvis personuppgiftslagen (prop. 2004/05:119 s. 28). utfärdande och kontroll av nationella identitetskort. Liksom i det tidigare lagstiftningsärendet bedömer regeringen att det inte finns behov av någon särskild reglering för den behandling av personuppgifter som sker vid den nu föreslagna kontrollåtgärden, utan att personuppgiftslagens bestämmelser om integritetsskydd vid behandling av personuppgifter är I det tidigare lagstiftningsärendet, liksom i det nu aktuella förslaget, föreslås dessutom inskränkningar i möjligheten att behandla personuppgifter i förhållande till vad som annars skulle gälla. ansiktsbild som tas för datorstödd kontroll får enbart användas för detta Det föreslås också att ansiktsbilden respektive dess biometriska data ska förstöras efter kontrollen. regeringen ett allmänt sett gott integritetsskydd som en säker verifiering av identiteten åstadkoms. regeringen att personuppgiftslagens regler tillsammans med de inskränkande bestämmelser som föreslås är förenliga med internationella åtaganden i fråga om integritetsskydd. Till detta kommer att den föreslagna ändringen i praktiken inte utgör något utökat integritetsintrång för den enskilde, utan tvärtom snarare en Den föreslagna ändringen innebär nämligen enskilde vid en framtida gränskontroll då tekniska möjligheter för bio- Prop. 2014/15:69 metrikontroll finns på plats, istället för att överlämna sitt pass, lämna fingeravtryck och låta sitt ansikte fotograferas, kan välja att överlämna sitt nationella identitetskort och endast låta sitt ansikte fotograferas. Datainspektionen har också efterlyst svar på frågor om vilken teknik som kommer att användas. Så som anförs ovan utförs inte någon biometrikontroll eftersom den utrustning som krävs saknas vid svenska gränskontrollstationer. Hur en framtida teknisk utrustning för biometrikontroll av pass och identitetskort närmare ska vara utformad är ännu osäkert. I grova drag torde dock kontrollen komma att ske på följande sätt. Den resande placerar sig i en fotostation som fotograferar ansiktet i digitalt format. Den digitala bilden används som referensmall vid en jämförelse med den ansiktsbild som är sparad i passets lagringsmedium. Ett kontrollinstrument markerar om överensstämmelse föreligger eller inte (jfr prop. 2004/05:119 s. 26). Då den ansiktsbild som tas vid kontrollen eller de biometriska data som tas fram ur ansiktsbilden eller från ansiktsbilden i identitetskortet i samband med kontrollen ska förstöras bör någon utrustning för att spara dessa data inte användas. Den tekniska lösning som sedermera tas fram för biometrikontroll förutsätts självklart vara säker likväl ur integritetssynpunkt som i andra hänseenden. Regeringens bedömning: De kostnader som förslagen kan ge upphov till kan finansieras inom befintliga anslag. Bedömningen i promemorian och utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. Förvaltningsrätten i anför emellertid att förslaget skulle kunna leda till ett något ökat antal mål i förvaltningsdomstol eftersom fler ansökningar om nationella identitetskort kan föranleda fler avslag och därmed fler överklaganden till förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens bedömning: Den eventuella ökning av antalet mål i förvaltningsdomstol som ändringen skulle kunna ge upphov till måste anses försumbar. Förvaltningsrättens i synpunkt ändrar därför inte regeringens bedömning att eventuella kostnadsökningar för förvaltningsdomstolarna och övriga berörda myndigheter kan finansieras inom befintliga anslag. 2014/15:69 8 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser är inte nödvändiga. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft . Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft . Bedömningen i promemorian och utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De lagändringar som föreslås kräver inte några särskilda anpassningar eller åtgärder som påverkar ikraftträdandet. Regeringen anser därför att lagändringarna bör träda i kraft . Lagändringarna kräver inga övergångsbestämmelser. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1.mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2.medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3.den som är medborgare även i en annan stat än och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4.den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5.den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en 2.vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt kodexen om Schengengränserna. I paragrafen regleras skyldigheten för svenska medborgare att medföra giltigt pass vid resa till och från . Utformningen av undantagen från passkravet vid resor inom Schengenområdet i andra stycket punkten 4 och tredje stycket punkten 2 anpassas genom ändringen till EU:s gränskodex. Undantag från passkravet ska gälla för den som reser till eller från någon av de stater mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexen. Undantagen kommer att omfatta de EU-medlemsstater som fullt ut deltar i samt , , och . Detta innebär ingen ändring i sak i förhållande till . Hänvisningen till gränskodexen innebär dock att kravet på att medföra pass som huvudregel ska upprätthållas i sådana fall då gränskontrollen vid inre gräns återinförs. Detta kan ske på grund av ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten eller ihållande och allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna. Genom att en ny punkt (5) läggs till i andra stycket införs ytterligare ett undantag från passkravet vid resa från . Det nya undantaget omfattar den som reser till sådana länder inom EU som inte fullt ut deltar i . Dessa är , , , , och . För att passfrihet enligt den nya punkten ska gälla krävs att den resande medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. är enligt 2 § passlagen inom riket och utom riket beskickning, lönat konsulat samt sådan olönad konsul som bestämmer. Passmyndigheterna utfärdar de s.k. nationella identitetskorten (jfr förordningen [2005:661] om nationellt identitetskort).