prop · H30350 · 2015-11-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:50 om regeringens styrning Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering och (SOS Alarm) samt om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig. Vidare har granskat om SOS Alarm har arbetat kundanpassat och långsiktigt. övergripande slutsats är att det finns ett antal brister i förutsättningarna för samhällets alarmering och att regeringens styrning av SOS Alarm inte varit tillräcklig och tydlig, vilket lett till osäkerhet för bolaget. Regeringen anser att samhällets alarmeringstjänst är en samhällsviktig tjänst som har stor betydelse för den enskilde och för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap. Alarmeringstjänsten måste i dessa avseenden fungera på ett robust, säkert och effektivt sätt. Regeringen anser i likhet med att systemet för samhällets alarmeringstjänst har en del brister som riskerar att påverka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten. En samordnad alarmeringstjänst är enligt regeringen av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälpinsatser vid nödsituationer. Regeringen har därför beslutat att ge en utredning i uppdrag att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt (dir. 2015:113). Regeringen anser att är slutbehandlad i och med skrivelsen. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.1Regeringens bedömning av Riksrevisonens iakttagelser och rekommendationer.................................... Åtgärder för att förbättra positionering och lokalisering av nödställda ........................... Teknisk lösning som möjliggör elektronisk delning av information.................... Reglering för att minimera antalet Ett samlat tillsynsansvar över hela Klargöra rättsläget i vissa frågor ..................... Låta utreda lämplig driftsform för Utveckla beskrivningen av SOS Alarm till 4 Regeringens åtgärder med anledning av Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet (RIR 2015:11)................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har inom ramen för effektivitetsrevisionen utarbetat rapporten av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet (RIR 2015:11). Rapporten överlämnades av regeringen till . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering och SOS Alarm och om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig. granskat om SOS Alarm har arbetat kundanpassat och långsiktigt. konstaterar att alarmeringsverksamheten innehåller en samhällsviktig infrastruktur som SOS Alarm har ansvaret för och att alarmeringsverksamheten är direkt nödvändig för att det allmänna ska kunna genomföra sin skyldighet att ansvara för räddningsinsatser. övergripande slutsats är att det finns ett antal brister i förutsättningarna för samhällets alarmering och att regeringens styrning av SOS Alarm inte har varit tillräcklig och tydlig vilket lett till osäkerhet konstaterar att kommunernas register för belägenhets- adresser är viktiga vid positionering av nödställda. visar att registren för belägenhetsadresser är ofullständiga. revisionen noterar i detta sammanhang att det saknas lagstiftning om kommunernas skyldighet att registrera belägenhetsadresser till andra byggnader än bostäder och att det saknas statligt tillsyn av hur lagen (2006:378) om lägenhetsregister följs. Vidare konstaterar att SOS Alarm och andra statliga aktörer i alarmeringskedjan arbetar med olika tekniska system och att dessa system inte möjliggör att information delas mellan berörda aktörer, vilket bl.a. har medfört förlängda larmbehandlingstider. Granskningen visar vidare att det inte finns någon statlig myndighet som har tillsynsansvar för överföring av nödanrop från SOS Alarm till annan aktör för prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser. bedömer att SOS Alarm har arbetat kundanpassat, men att det finns ett missnöje bland vissa landsting. Detta har resulterat i att vissa landsting har startat egna larmcentraler för prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser. konstaterar att SOS Alarm enligt alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm ska utveckla SOS-tjänsten i takt med omvärldens behov, samhällets förändringar och teknikens möjligheter. granskning visar att SOS Alarm inte har arbetat Detta har bl.a. resulterat i att styrelsen inte fattat 2015/16:50 beslut om den framtida teknikplattformen som är fundamental för att alarmeringstjänsten ska fungera. Vidare konstaterar att SOS Alarm inte har uppfyllt alarmeringsavtalets krav på medelsvarstider. konstaterar dessutom att ett stort antal nödanrop till 112 är felaktiga anrop. En stor andel av dessa samtal är s.k. okynnessamtal, dvs. när syftet med samtalet är medvetet oriktigt. Av granskningen framgår att dessa samtal tar tid från 112-mottagaren som i stället skulle kunna användas för att besvara verkliga nödanrop. Vidare konstaterar att det finns krav i alarmeringsavtalet som är otydliga. Till exempel är det otydligt vad som menas med att kunna hantera 112-samtal av alla kategorier på ett tillförlitligt sätt och vad som är en normal situation för bolaget. Ett otydligt alarmeringsavtal kan enligt resultera i att avtalsparterna tolkar avtalet på olika sätt och att alarmeringstjänsten inte bedrivs på ett sådant sätt som avsett. I granskningsrapporten anges vidare att SOS Alarm genom formella framställningar har vänt sig till för att få besked i ett antal frågor som påverkar bolagets roll och uppdrag. konstaterar att SOS Alarm inte har fått besked från regeringen i dessa frågor, men att regeringen har informerat bolaget om att frågorna har överlämnats till som utredde alarmeringstjänsten (SOU 2013:33). bedömer sammantaget att regeringens styrning inte har varit tydlig, vilket bl.a. har resulterat i en osäkerhet för bolaget. konstaterar att statens ansvarstagande inte är heltäckande och förutsättningarna för effektiv styrning saknas bland annat genom att SOS Alarm inte är föremål för tillsyn, trots att bolaget äger en samhällsviktig infrastruktur, och inom ramen för detta utför myndighetsliknande uppgifter. Avslutningsvis bedömer att regeringens rapportering till kan bli bättre. menar att viktig information inte har lämnats till . rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att 1.utreda möjligheter för lagstiftning eller andra åtgärder för att förbättra registreringen av belägenhetsadresser 2.tydliggöra vem som har tillsynsansvar för efterlevnaden av lagen (2006:378) om lägenhetsregister 3.initiera ett arbete för att ta fram en teknisk lösning som möjliggör elektronisk delning av information mellan de statliga aktörerna i larmkedjan 4.säkerställa att larmkedjans funktionalitet hålls samman; när parallella aktörer inom prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser är verksamma är det viktigt att det finns reglering och tillsyn på plats i syfte att minimera riskerna för nödställda 5.utreda och skyndsamt införa reglering för att minimera antalet Skr. 2015/16:50 okynnessamtal 6.överväga ett samlat tillsynsansvar över hela alarmeringsverksamheten. rekommenderar regeringen att förbättra styrningen och rapporteringen av alarmeringsverksamheten och SOS Alarm genom att 1.uppdatera och förtydliga alarmeringsavtalet i syfte att klarlägga vad det innebär att kunna hantera 112-samtal av alla kategorier på ett tillförlitligt sätt och vad en normal situation för bolaget är 2.klargöra rättsläget i de av SOS Alarm framförda frågorna 3.med utgångspunkt i att alarmeringsverksamheten innehåller samhällsviktig infrastruktur låta utreda vilken driftsform som är lämpligast 4.utveckla beskrivningen av SOS Alarm till med avseende på bolagets roll som ansvarigt för samhällsviktig infrastruktur, viktiga händelser i bolagets omvärld och förutsättningar av betydelse för samhällets alarmering. rekommenderar SOS Alarm att 1.fortsätta arbetet med relationerna till landstingen så att bolaget stärker förutsättningarna för en väl fungerande alarmeringstjänst 2.i arbetet med framtagandet av en ny teknikplattform också beakta interoperabiliteten med andra aktörer i larmkedjan 3.se till att bolaget hanterar de risker som följer av ingångna avtal. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1 Regeringens bedömning av Riksrevisonens övergripande slutsats Regeringen vill inledningsvis framhålla att i motsats till många andra länder har haft ett i grunden väl fungerande system för en samordnad alarmering. Grundläggande för systemet har varit att det funnits endast ett gemensamt nödnummer och att SOS Alarm i förhållandevis stor omfattning har samordnat larmbehandlingen. med anser dock regeringen att systemet för samhällets alarmeringstjänst, som i grunden är avtalsreglerat, har en del brister som riskerar att påverka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten. brist är att samordningen i systemet bygger på frivillighet och En annan brist är att det inte finns någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmerings- tjänsten är samordnad och väl sammanhållen. Regeringen anser i likhet med att samhällets alarmeringstjänst är ett grundläggande offentligt åtagande som måste fungera på ett effektivt och säkert sätt och att det är av central betydelse 2015/16:50 att staten fortlöpande kan styra och följa upp verksamheten. Mot den bakgrunden har regeringen fattat beslut om att ge en utredning i uppdrag att föreslå hur alarmeringstjänsten lämpligen bör regleras och organiseras (dir. 2015:113). Regeringen bedömer att övergripande slutsats, att regeringens styrning av SOS Alarm med avseende på det statliga alarmeringsavtalet och finansieringen av alarmeringstjänsten inte har varit tillräcklig och tydlig, är för långtgående sett till både vidtagna och planerade åtgärder inom ramen för regeringens fortlöpande styrning och förvaltning av SOS Alarm. Regeringen anser dock i likhet med att det finns starka skäl för att genomföra åtgärder för en bättre samordnad och effektivare alarmeringstjänst. Regeringen vill i detta sammanhang nämna att en grundläggande del av regeringens styrning av SOS Alarm är kontinuerlig uppföljning och utvärdering av bolagets verksamhet och uppsatta mål i syfte att skapa ekonomiska och andra värden samt säkerställa att beslutade samhällsuppdrag utförs. En annan grundläggande del av denna styrning är en fortlöpande dialog och uppföljning av SOS Alarms åtaganden enligt alarmeringsavtalet. Regeringen konstaterar i likhet med att medelsvarstiderna för nödnumret 112 har varit alltför långa i förhållande till alarmeringsavtalet. Regeringen ser allvarligt på att SOS Alarm inte har uppfyllt kravet på de medelsvarstider för nödnumret 112 som anges i alarmeringsavtalet. Regeringen följer därför noggrant utvecklingen inom detta område. har staten tillfört anslaget för statens ersättning till SOS Alarm 20 respektive . Detta har inneburit att SOS Alarm har kunnat uppvisa allt kortare medelsvarstider. För att ge SOS Alarm förutsättningar att förbättra svarstiderna och fortsatt utveckla verksamheten föreslår regeringen i budgetpropositionen att anslaget för den statliga ersättningen till SOS Alarm ökas engångsvis med 2016 och 2017. I det följande redovisar regeringen sina bedömningar av rekommendationer om bl.a. regeringens styrning av SOS Alarm. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 3.2.1Åtgärder för att förbättra positionering och lokalisering av nödställda rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att utreda möjligheter för lagstiftning eller andra åtgärder för att förbättra registreringen av belägenhetsadresser och tydliggöra vem som har tillsynsansvar för efterlevnaden av lagen (2006:378) om lägenhetsregister. Regeringen anser att tillgången till kartor och annan grundläggande geodata av hög kvalitet och aktualitet är av grundläggande betydelse för en väl fungerande alarmeringsverksamhet. För positionering av nöd- ställda vill regeringen därför lyfta fram vikten av att alla aktörer i en Skr. 2015/16:50 nödsituation använder ett gemensamt referenssystem för att beskriva det Belägenhetsadresser är en del i detta. Regeringen anser i likhet med att tillgången till belägenhetsadresser är viktigt för att på ett snabbt och träffsäkert sätt positionera en verksamhet eller person på en geografisk plats. Kommunerna är enligt lagen om lägenhetsregister ansvariga för att fastställa belägenhetsadresser för bostadslägenheter. För andra byggnader än bostadslägenheter finns det däremot inte någon sådan författningsreglerad skyldighet. Uppgifter om belägenhetsadresser är en frivillig uppgift i fastighetsregistret och det är respektive kommun som hos Lantmäteriet får begära att adresserna förs in i registret. har Lantmäteriet avtal med samtliga landets kommuner om att belägenhetsadresser ska föras i registret. Syftet med dessa avtal är att adressdelen ska vara rikstäckande och så fullständig som möjligt. Som framgår av granskning finns det dock brister hos flera kommuner när det gäller att lämna adressuppgifter för införande i registret, vilket till viss del kan förklara varför uppgifter saknas i registret. Regeringen delar inte bedömning att ett införande av ett tillsynsansvar för efterlevnaden av lagen om lägenhetsregister framstår som en lämplig åtgärd för att komma till rätta med de brister som har iakttagit. Lagen om lägenhetsregister har bidragit till en generellt hög kvalitet för uppgifter om belägenhetsadresser till bostadslägenheter, oftast betydligt högre än för andra belägenhetsadresser. Belägenhetsadresserna tillhör dock inte de uppgifter som kommunen sedan ska registrera i lägenhetsregistret. Själva registreringen av uppgifterna görs i stället i fastighetsregistrets adressdel och det är fastighetsregistret som utgör källan till uppgifter om belägenhetsadresser. Med hänsyn till att den nuvarande regleringen inte innebär en skyldighet för kommunerna att lämna uppgift om belägenhetsadresser till fastighetsregistret kan det dock enligt regeringen finnas skäl att se över systemet med belägenhetsadresser och vilka krav som bör ställas på registreringen av sådana. I närtid bedömer regeringen att möjligheterna att positionera nödställda främst kommer att förbättras genom det arbete som bedrivits av Lantmäteriet med bl.a. , , SOS Alarm och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Projektet har avsett de s.k. blåljusaktörernas tillgång till och användning av gemensamma, aktuella och enhetliga geografiska data. SOS Alarm har övergått till att använda en för ändamålet anpassad variant av Lantmäteriets topografiska karta och vägdata. 3.2.2Teknisk lösning som möjliggör elektronisk delning av information rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att initiera ett arbete för att ta fram en teknisk lösning som möjliggör elektronisk delning av information mellan de statliga aktörerna i larmkedjan. 2015/16:50 Regeringen instämmer i bedömning. Regeringen anser att en teknisk plattform för en samordnad larmbehandling och informationsdelning är nödvändig för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. Som angetts har regeringen gett en utredning i uppdrag att föreslå hur alarmeringstjänsten bör regleras och organiseras. En viktig uppgift för utredningen är att analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt införande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet. 3.2.3Säkerställande av larmkedjans funktionalitet rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att säkerställa att larmkedjans funktionalitet hålls samman. När parallella aktörer inom prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser är verksamma är det viktigt att det finns reglering och tillsyn på plats i syfte att minimera riskerna för nödställda. Regeringen bedömer i likhet med att en samordnad alarmeringstjänst är av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälpinsatser vid nödsituationer. Regeringens inriktning är därför att en nationell alarmeringsfunktion ska inrättas för att om möjligt med ensamrätt kunna ta emot och behandla larm som kräver omedelbara insatser från samhällets hjälporgan inom allmän ordning, säkerhet och hälsa. Den nationella alarmeringsfunktionen bör även kunna ta emot och behandla larm som inte innebär att det ställs krav på omedelbara insatser från samhällets hjälporgan. Alarmeringsfunktionen bör därmed utformas på ett sådant sätt att några andra alarmeringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning. Mot denna bakgrund har den nämnda utredningen fått i uppdrag att analysera och föreslå en rättslig reglering och ordning i övrigt som behövs för att en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas. Denna analys ska omfatta hur den nationella alarmeringsfunktionen ska regleras i förhållande till den rättsliga reglering som rör hälso- och sjukvårdsområdet, bl.a. den tillsyn som ska utövas av Inspektionen för vård och omsorg. Reglering för att minimera antalet okynnessamtal rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att utreda och skyndsamt införa reglering för att minimera antalet okynnessamtal. Regeringen bedömer liksom , utifrån det som utvecklas i det följande, att det kan finnas skäl att se över förutsättningarna för att införa ytterligare reglering för att minimera antalet medvetet oriktiga samtal till 112-tjänsten och andra liknande nödnummer. bestämmelser som tillämpas när det gäller en viss typ av felaktiga anrop till 112 är bestämmelserna om falskt larm och missbruk av larm- Den som genom oriktig uppgift uppger att det finns fara för en eller flera människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom förorsakar en onödig säkerhetsåtgärd, döms enligt 16 kap. 15 § Skr. 2015/16:50 första stycket för falskt larm till böter eller fängelse i högst Om brottet är grovt döms enligt andra stycket samma paragraf till fängelse i lägst och högst . Den som genom missbruk av larm, nödsignal eller annan liknande anordning förorsakar en onödig utryckning av , organisation för räddningstjänst, ambulans, militär, sjöräddning eller annat organ för allmän bevakningstjänst, döms enligt 16 kap. 15 § tredje stycket för missbruk av larmanordning till böter eller fängelse . Den gällande straffrättsliga regleringen träffar de felaktiga anrop som förorsakar onödiga åtgärder av berörda samhällsaktörer. Kriminalisering som en metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. I detta sammanhang vill regeringen framhålla att en kriminalisering inte är det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden i samhället. Regeringen ser allvarligt på det stora antalet felaktiga samtal till 112- tjänsten. Med hänsyn till att 112-tjänsten är av avgörande betydelse för enskilda som behöver hjälp från samhällets hjälporgan är det otillfredsställande att dess resurser i så stor utsträckning behöver tas i anspråk för denna typ av samtal som i förlängningen riskerar att öka 112- tjänstens svarstider vid riktiga nödsamtal. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i slutsats att medvetet oriktiga samtal och andra felaktiga samtal, bl.a. på grund av bristfällig kunskap hos allmänheten om andra tillgängliga nödnummer så som det särskilda informationsnumret 113 13, medför en onödigt hög belastning på nödnumret 112. Mot denna bakgrund anser regeringen att det kan finnas skäl att se över behovet av att samlat och brett informera om samhällets olika nödnummer för att därigenom öka allmänhetens kunskap om dessa nummer, vilket bör leda till en mindre belastning på 112-tjänsten. Dessutom kan det finnas skäl för regeringen att överväga om det finns behov av att se över förutsättningarna för att införa ytterligare reglering för att minimera medvetet oriktiga samtal till 112-tjänsten och andra nödnummer, t.ex. genom någon form av sanktion mot beteendet i fråga. 3.2.5Ett samlat tillsynsansvar över hela alarmeringsverksamheten rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att överväga ett samlat tillsynsansvar över hela alarmeringsverksamheten. Som framgår ovan har regeringen gett en utredning i uppgift att utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande om hur framtidens alarmeringstjänst lämpligen bör regleras och organiseras. Regeringen är av den uppfattningen att överväganden om ett samlat tillsynsansvar över hela alarmeringsverksamheten lämpligen bör anstå till dess att utredningens kommande förslag behandlas i . Uppdatera och förtydliga alarmeringsavtalet rekommenderar regeringen att förbättra styrningen och rapporteringen av alarmeringsverksamheten och SOS Alarm genom att uppdatera och förtydliga alarmeringsavtalet i syfte att klarlägga vad det innebär att kunna hantera 112-samtal av alla kategorier på ett tillförlitligt sätt och vad en normal situation för bolaget är. Som angetts i det föregående anser regeringen att det nuvarande systemet för samhällets alarmeringstjänst, där verksamheten i grunden är avtalsreglerad, har en del brister som riskerar att påverka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten. Den utredning som nämns ovan har därför fått i uppdrag att analysera och föreslå en rättslig reglering och ordning i övrigt som behövs för att säkerställa en säker och effektiv 3.2.7 Klargöra rättsläget i vissa frågor rekommenderar regeringen att förbättra styrningen och rapporteringen av alarmeringsverksamheten och SOS Alarm genom att klargöra rättsläget i de av SOS Alarm framförda frågorna. Dessa frågor avser regler om offentlighet och sekretess rörande åtgärder inom alarmeringsverksamheten och alarmeringsverkssamhetens tillförlitlighet i vissa avseenden. Alarmeringstjänsten bör enligt regeringen utformas så att behovet av offentlig insyn och den enskildes integritet säkerställs. Alarmeringsverksamheten måste vidare utformas så att samhällets behov av alarmeringsverksamheten säkerställs så långt som möjligt. Mot denna bakgrund har den ovan nämnda utredningen även fått i uppdrag att analysera hur den rättsliga regleringen bl.a. när det gäller personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess lämpligen bör vara utformad i de avseenden som rör den nationella alarmeringsfunktionen. Utöver detta ska bl.a. frågan om vad som ska gälla för alarmeringsfunktionen i fråga om vittnes- och editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet analyseras. Därutöver ska en analys göras när det gäller alarmeringsfunktionens behov av befogenheter att kunna lokalisera, avlyssna, spela in eller i övrigt tekniskt hantera inkommande nödsamtal eller annan elektronisk kommunikation. Vidare ska utredningen vid utformningen av alarmeringsfunktionen utgå från att det inom områdena samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap ställs upp höga krav på skydd och robusthet i olika avseenden. 3.2.8 Låta utreda lämplig driftsform för alarmeringsverksamheten rekommenderar regeringen att förbättra styrningen och rapporteringen av alarmeringsverksamheten och SOS Alarm genom att med utgångspunkt i att alarmeringsverksamheten innehåller samhälls- viktig infrastruktur låta utreda vilken driftsform som är lämpligast. Regeringen anser att samhällets alarmeringstjänst är ett grundläggande offentligt åtagande som har stor betydelse för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap. Alarmeringstjänsten måste i dessa avseenden Skr. 2015/16:50 fungera på ett robust, säkert och effektivt sätt.