prop · H30323 · 2015-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:23 Anställning under viss kompletterande Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag till ändring i skollagen (2010:800). Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i skollagen ska bemyndigas att, med undantag från bestämmelserna om legitimations- och behörighetskrav, meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med tidsbegränsade anställningar. Försöksverksamheten får avse personer som ska bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare. Sådana ämnen kan t.ex. vara biologi, fysik, kemi och teknik. Ytterligare förutsättningar för försöksverksamheten ska vara att personen har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnen som personen ska bedriva undervisning i och genomför en kompletterande pedagogisk utbildning för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnena. En person ska få anställas inom ramen för försöksverksamheten i högst . Anställningstiden ska få förlängas till högst om det finns särskilda skäl. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ..................................................................... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ............................... Ärendet och dess beredning .................................................................. Problembild Det råder brist på lärare i vissa ämnen ............................ Bemyndigande om försöksverksamhet med undantag från kraven på legitimation och behörighet vid anställning under Konsekvenser av förslagen ................................................................. Sammanfattning av remisspromemorian Vissa skollagsfrågor Del 2 (U2014/5176/S) i relevanta Promemorians lagförslag i relevant del ................................ Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 2 kap. 21 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 22 b §, och närmast före 2 kap. 22 b § en ny rubrik av följande lydelse. I fråga om tidsbegränsning av en I fråga om tidsbegränsning av en anställning som lärare eller för- anställning som lärare eller för- att den som ska användas för att att den som ska bedriva under- bedriva undervisning enligt 18 § får anställas för högst i 1. enligt 18 § får anställas för högst i sänder, försöksverksamhet som avses i 22 b § får anställas för högst . I fall som avses i första stycket 2 får anställningstiden förlängas till högst , om det finns särskilda Regeringen eller den myndighet med undantag från 13 §, meddela föreskrifter om en försöksverk- samhet med tidsbegränsade an- ställningar av personer som 1. ska bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare, motsvarar de ämneskunskaper som lärarexamen i det eller de ämnen undervisning i, och 3. genomför en kompletterande pedagogisk utbildning för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnena. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Promemorian Vissa skollagsfrågor – Del 2 har upprättats inom (, U2014/05176/S). I promemorian föreslås bl.a. att regeringen i skollagen (2010:800) ska bemyndigas att, med undantag från bestämmelserna om legitimations- och behörighetskrav, meddela föreskrifter om försöksverksamhet som avser personer som har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen. Sådana personer ska enligt förslaget få anställas för högst för att bedriva viss undervisning som lärare i skolväsendet under förutsättning att de genomgår en kompletterande pedagogisk utbildning för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen. I denna lagrådsremiss behandlas endast detta förslag i promemorian. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 1 och 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (U2014/05176/S). Under den fortsatta beredningen har följande myndigheter och organ beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss: , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, , , , Kommuner och Landsting och . Inkomna yttranden finns tillgängliga i (U2015/03530/S). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4 Problembild Det råder brist på lärare i vissa ämnen Det råder brist på lärare med behörighet att undervisa i vissa ämnen, t.ex. biologi, fysik, kemi, teknik och moderna språk. Det är även få sökande till dessa ämneslärarutbildningar. Av Statens skolverks redovisning av uppdraget att undersöka hur stor andel av undervisningen som bedrivs av behöriga lärare (/2014/2048/GV) framgår att av lärarna i årskurs 7–9 saknade behörighet att undervisa i ämnena kemi, fysik och biologi /14. För ämnena teknik och spanska var I promemorian görs bedömningen att det för att komma till rätta med detta problem är nödvändigt att skapa alternativa vägar till läraryrket inom dessa ämnesområden. Huvudregeln i skollagen är att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 §). Om det inte finns någon att tillgå som uppfyller kraven på legitimation och rätt behörighet inom huvudmannens organisation, eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen. En sådan lärare eller förskollärare ska dock vara lämplig för detta och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande (2 kap. 18 § första stycket). En person som får bedriva undervisning enligt den ovan nämnda undantagsbestämmelsen får, med vissa undantag, bedriva undervisning under högst i sänder (2 kap. 18 § andra stycket). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att huvudmannen för utbildningen efter en sådan undervisningsperiod är skyldig att på nytt försöka finna en lärare eller förskollärare som har en utbildning som är avsedd för undervisningen (regeringens proposition Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet [prop. 2009/10:165, s. 653] och regeringens proposition Legitimation för lärare och förskollärare [prop. 2010/11:20, s.84 f.]). Om arbetsgivaren inte finner en lärare eller förskollärare som har en sådan utbildning kan den person som har bedrivit undervisning enligt undantagsregeln bedriva undervisning varefter ett nytt försök att finna en lärare eller förskollärare som har rätt utbildning måste göras. I fråga om tidsbegränsning av en anställning som lärare eller förskollärare i skolväsendet gäller, utöver bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), att den som ska användas för att bedriva undervisning enligt 2 kap. 18 § får anställas för högst i sänder (2 kap. 21 § skollagen). Någon begränsning av antalet anställningsperioder finns dock inte. Av förarbetena framgår att bestämmelsen, som avviker från reglerna i LAS, bl.a. innebär att bestämmelsen i 5 § andra stycket LAS om att vissa former av tidsbegränsad anställning kan övergå till en tillsvidareanställning inte gäller för en anställning som ingås med stöd av den aktuella bestämmelsen i skollagen (se prop. 2009/10:165, s. 655, jfr även AD 2002 nr 92 och AD 2013 nr 42). med undantag från kraven på legitimation och behörighet vid anställning under viss utbildning Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska, med undantag från skollagens krav på legitimation och behörighet för att få undervisa, bemyndigas att meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med tidsbegränsade anställningar. I försöksverksamheten ska personer få bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare, under förutsättning att de har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen och genomför en kompletterande pedagogisk utbildning för att uppnå en sådan examen. En person ska få anställas inom ramen för försöksverksamheten i högst . Anställningstiden får förlängas till högst om det finns särskilda skäl. Regleringen om tidsbegränsning av anställningen ska gälla utöver de former av visstidsanställning som regleras i lagen om anställningsskydd. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock inte att anställningstiden ska kunna förlängas till högst om det finns särskilda skäl. I den föreslagna lagtexten i promemorian anges vidare inte att den föreslagna anställningsformen ska gälla utöver bestämmelserna i och det anges inte att försöksverksamheten endast ska avse ämnen där det rådet brist på legitimerade och behöriga lärare. I promemorian föreslås inte heller att bemyndigandet ska utformas så att det ska vara möjligt för regeringen att vidaredelegera befogenheten att meddela föreskrifter till den myndighet som regeringen bestämmer. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , , flertalet kommuner, t.ex. , , , och Åre kommuner, , , , , och . är positiv till förslaget och anser att det gör det enklare att samarbeta med lärosäten. Kommunen anser att den föreslagna lagändringen underlättar för akademiker att ta sig in i läraryrket. tillstyrker förslagen och anser att det är angeläget att stimulera personer med akademisk bakgrund inom ämnesområden där det råder brist på lärare att genomgå kompletterande pedagogisk utbildning. Även kommun tillstyrker förslaget och menar att förslaget är pragmatiskt utifrån den lärarbrist som råder utan att det görs för stora avkall på kvalitetskriterierna. tillstyrker förslaget om att inrätta en försöksverksamhet, men anför att det är missvisande att säga att huvudmannen vid anställningen ska göra en bedömning av om en person har tillräckliga ämneskunskaper. En sådan bedömning sker redan vid antagningen till den kompletterande pedagogiska utbildningen. Specialpedagogiska skolmyndigheten tillstyrker förslaget men anser att vissa justeringar är nödvändiga för att förslaget ska vara tillämpbart i samtliga skolformer. Som förslaget nu är utformat är det inte tillämpbart inom specialskolan. Förslaget behöver enligt myndigheten förändras till att gälla för att göra det möjligt för specialskolan och grund- särskolan att anställa lärare som önskar komplettera sin utbildning med speciallärarexamen. Kommuner och Landsting och tillstyrker förslaget men anser att det inte behövs någon försöksverksamhet utan att undantaget kan införas permanent . De påpekar att det inte framgår av promemorian om undantaget endast avser anställning för undervisning i ämnen där det råder brist på lärare. De betonar dock att tillgången på redan legitimerade och behöriga lärare i respektive ämne ser olika ut i olika delar av landet och kan variera . Möjligheterna till undantag bör därför gälla generellt och inte begränsas till undervisning i vissa ämnen. Slutligen anför de att tiden för hur länge en person får anställas som lärare som denne genomför en kompletterande utbildning bör vara eftersom det kan finnas sakliga skäl, t.ex. längre sjukfrånvaro och föräldraledighet, som innebär att den anställde inte kan slutföra utbildningen . Detta anser även kommun. vill att ämnet teckenspråk ska ingå i försöksverksamheten. har inte några invändningar mot att olika typer av försöksverksamhet för vägar in i läraryrket prövas, men anser att det arbetsrättsliga perspektivet kunde ha belysts bättre i förslaget. och framhåller att de personer som omfattas av försöksverksamheten inte självständigt ska få sätta betyg. menar att det bör förtydligas att personer som omfattas av försöksverksamheten inte är behöriga att sätta betyg förrän de har fått sin lärarlegitimation. stöder förslaget men föreslår att det utökas till att även omfatta studenter antagna inom ramen för Vidareutbildning av lärare utan lärarexamen () och studenter antagna inom ramen för Utländska lärares vidareutbildning (). anser att det är viktigt att reglera hur mycket undervisning läraren kan förväntas bedriva som studier bedrivs inom Kompletterande Pedagogisk Utbildning (KPU). Några remissinstanser avstyrker förslaget. anser att förslaget undergräver legitimations- och behörighetskraven och inte ensamt kan utgöra lösningen på ett större och mer komplext problem och ställer sig därför principiellt negativ till förslaget. kommun avstyrker förslaget och anser att det är tillräckligt med nuvarande lagstiftning. avstyrker förslaget och menar bl.a. att ytterligare undantag från kraven i skollagen bidrar till att legitimationsreformens syfte ytterligare urvattnas. Skälen för regeringens förslag Som nämnts i avsnitt 4 råder det stor brist på lärare med behörighet att undervisa i vissa ämnen, t.ex. biologi, fysik, kemi, teknik och moderna språk. Mot denna bakgrund delar regeringen den uppfattning som framförs i promemorian att alternativa vägar till läraryrket behöver skapas. Det finns flera högskoleutbildningar som ger ämneskunskaper som motsvarar de som krävs för att få undervisa i ett ämne i skolan. råder det i ett antal ämnen brist på lärare med behörighet för den undervisning de bedriver. Det finns därför enligt regeringens mening skäl att vidta åtgärder för att attrahera och underlätta för den som har tillräckliga ämneskunskaper för undervisning i ett ämne att kunna byta yrke och bli lärare. För personer med högskoleutbildning som har ämnes- kunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning, men som saknar övriga delar i lärarutbildningen och därmed inte är behöriga att bedriva undervisningen finns det möjlighet att gå en kompletterande pedagogisk utbildning för att få lärarbehörighet och legitimation (förordningen [2011:686] om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen). Utbildningen omfattar 90 högskolepoäng och genomförs vanligtvis under Det finns även lärosäten där utbildningen genomförs under Studierna kan bedrivas på hel- eller deltid. Regeringen delar bedömningen i promemorian att för att locka personer med akademisk bakgrund inom ämnesområden där det råder brist på lärare att genomgå en kompletterande pedagogisk utbildning, bör utbildningen kunna genomföras parallellt med att personen undervisar och är anställd som lärare. Personer som redan har ämneskunskaper inom ett annat yrkesområde kan attraheras av möjligheten att få en längre tids anställning och att få arbeta som lärare . möjlighet skapar också en ekonomisk trygghet, vilket kan vara en förutsättning för att personer som redan har en anställning ska vara beredda att utbilda sig i syfte att byta yrke. Det bör dessutom finnas goda möjligheter att få en tillsvidareanställning som lärare efter genomförd Regeringen delar därför uppfattningen att det i skollagen bör införas ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om en försöks- verksamhet som innebär att skolhuvudmän, med undantag från kraven på lärarlegitimation och behörighet, kan anställa personer i högst för att bedriva viss undervisning som lärare i skolväsendet, under förutsätt- ning dels att personerna i fråga har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen, dels genomför en kompletterande pedagogisk utbildning för att uppnå en sådan examen. Regeringen anser i likhet med och kommuner att förslaget underlättar för akademiker att ta sig in i läraryrket. anser att förslaget undergräver legitimations- och behörighetskraven och inte ensamt kan utgöra lösningen på ett större och mer komplext problem. Regeringen konstaterar att den rådande bristen på behöriga lärare i vissa ämnen kan leda till att elever inte får den undervisning de har rätt till när det gäller kvalitet i innehåll och genomförande. Regeringen anser därför att olika alternativa vägar in i läraryrket bör prövas för att höja andelen behöriga lärare och att den föreslagna försöksverksamheten är en väg. Regeringen delar dock Lunds kommuns synpunkt att det är nödvändigt att vidta fler åtgärder än de som föreslås i kommun avstyrker förslaget och anser att nuvarande undantag i skollagen från kravet på legitimation och behörighet vid anställning är En lärare som inte uppfyller kraven på legitimation eller behörighet för undervisning i ett visst ämne får bedriva undervisning i ämnet, om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven på legitimation och behörighet eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Regeringen konstaterar att det därför är möjligt för en person med adekvata ämneskunskaper att ha en anställning som lärare, som behörighetsgivande kompletterande studier bedrivs (2 kap. 21 § skollagen). En sådan lärare får dock enbart bedriva undervisning i sänder (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att huvudmannen för utbildningen är skyldig att på nytt försöka finna en lärare som har en utbildning som är avsedd för undervisningen (prop. 2009/10:165, s. 653). Detta innebär en otrygghet som kan leda till att personer med tillräckliga ämneskunskaper inte väljer en kompletterande pedagogisk utbildning som sträcker sig över två läsår som en väg in i läraryrket eller inte väljer läraryrket över huvud taget. Den anställningstrygghet som skapas genom förslaget bör däremot kunna attrahera sökande till utbildningen. Regeringen anser därför, till skillnad från kommun, att nuvarande lagstiftning inte är tillräcklig. Farhågor om att försöksverksamheten kan medföra att problem uppstår i samband med tillsynen har framförts av Skolinspektionen, t.ex. när det gäller förutsättningarna för att analysera lärarresurserna vid en skola. Dessutom innebär enligt Skolinspektionen fler undantag från huvudregeln om att endast legitimerade och behöriga lärare får användas för undervisningen att det blir svårt för huvudmännen att överblicka regelverket och veta vad det är som gäller. Med hänsyn till att försöksverksamheten ska avse ämnen där det råder brist på behöriga lärare är det enligt regeringens mening fråga om att tillämpa en ny undantagsregel i stället för en befintlig undantagsregel (2 kap. 18 § skollagen). Som ovan nämnts kan vidare den rådande bristen på behöriga lärare i vissa ämnen leda till att elever inte får adekvat undervisning. Regeringen gör bedömningen att intresset av att rekrytera lärare i ämnen där det råder brist på behöriga lärare uppväger den problematik som inspektionen befarar kan uppstå. anser att förslaget även bör omfatta studenter som är antagna inom ramen för Vidareutbildning av lärare utan lärarexamen (, förordningen [2011:689] om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen) och studenter antagna inom ramen för Utländska lärares vidareutbildning (, förordningen [2008:1101] om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning). En sådan utökning av förslaget, menar , ger skolverksamheterna förutsättningar att behålla obehöriga lärare i läraranställning som dessa kan ges möjlighet till studier för lärarexamen. Det föreslagna bemyndigandet syftar till att regeringen, med undantag från huvudregeln om krav på legitimation och behörighet, ska kunna meddela föreskrifter om en försöksverksamhet som möjliggör en tidsbegränsad anställning , i syfte att attrahera personer med adekvata akademiska kunskaper i sådana ämnen där det råder brist på lärare att vidareutbilda sig till lärare. Regeringen anser att undantag från huvudregeln om legitimation och behörighet bör införas med restriktivitet och gör därför bedömningen att det bör vara fråga om en avgränsad försöksverksamhet. I promemorian har förslaget till lagtext inte begränsats till att avse vissa ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare. Vissa ämnen anges dock specifikt i brödtexten. SKL och framför att tillgången på legitimerade och behöriga lärare ser olika ut i olika delar av landet och kan variera . De menar därför att undantagen från kravet på legitimation och behörighet inte bör begränsas till att gälla vissa ämnen utan bör gälla generellt. Regeringen anser dock att utgångspunkten bör vara att det är ämnen där det råder brist på behöriga lärare som försöksverksamheten ska avse. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Detta innebär dock inte att försöksverksamheten endast kan avse de exempel på ämnen som nämns i promemorian. Tillgången på lärare i olika ämnen kan variera och i olika delar av landet. Det kan således råda brist på lärare i olika ämnen i olika delar av landet. Det kan, liksom framfört, t.ex. handla om teckenspråk i den utsträckning det råder brist på lärare med behörighet att undervisa i ämnet. Eftersom det kan variera lokalt och även vilka ämnen det råder brist på legitimerade och behöriga lärare i bör föreskrifter om vilka ämnen försöksverksamheten omfattar meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ämneskunskaper och antagning till utbildning I promemorian anges att huvudmannen bör ansvara för att de personer som anställs inom ramen för försöksverksamheten uppfyller kriterierna för en sådan anställning, dvs. att de har de ämneskunskaper som krävs och att de har antagits till den kompletterande utbildningen. ifrågasätter att huvudmannen vid anställningen ska göra en bedömning av om en person har tillräckliga ämneskunskaper. Verket anför att en förutsättning för att tas emot till en kompletterande pedagogisk utbildning är att personen ifråga har de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande examen. Lärosätet validerar således ämneskunskaperna i samband med ansökan till utbildningen. En person som har antagits till en kompletterande pedagogisk utbildning måste därför enligt anses ha tillräckliga ämneskunskaper. Regeringen delar uppfattning att en person som har antagits till en kompletterande utbildning har bedömts ha de ämneskunskaper som krävs för utbildningen. Vid antagning till en sådan utbildning som regleras i förordningen (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen krävs dock för särskild behörighet endast ämneskunskaper i ett undervisningsämne. En person som anställs inom försöksverksamheten kan dock bedriva undervisning i mer än ett ämne. Enligt regeringens mening bör det därför ankomma på huvudmannen att säkerställa att den person som anställs har de ämneskunskaper som krävs i alla de ämnen som personen ska bedriva undervisning i och att personen är antagen till en kompletterande peda- Prop. 2015/16:23 gogisk utbildning. Ett besked om antagning till utbildningen bör räcka för att visa att personen har tillräckliga ämneskunskaper i det ämne som antagningen avser. När det gäller övriga ämnen kan t.ex. studieintyg uppvisas. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting (SKL) och , anser att undantaget bör avse en anställning i högst .