prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — Åklagarväsendet har även behov av att kunna sköta informationsutbytet med Eurojust genom elektroniska överföringar, vilket bör kunna regleras i förordning. Det finns däremot inte skäl att, som utredningen föreslår, tynga regeringen med uppgiften att i enskilt fall besluta om utlämnande på medium för automatiserad behandling. Regeringens bedömning: Det behövs sekretessbrytande regler för att skapa förutsättningar för ett bättre informationsutbyte. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning Sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott regleras i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sekretess gäller, i större eller mindre utsträckning, för förundersökningar och motsvarande utredningar enligt 23 kap. till dess att åtal har väckts (18 kap. 1 §) och som regel för underrättelseuppgifter (18 kap. 2 §). Sekretessbestämmelser till skydd för enskild finns huvudsakligen i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar sekretessen i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen skyddar enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretessen omfattar bl.a. uppgifter som förekommer i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (punkt 1), användning av tvångsmedel (punkt 2), i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, , , , eller (punkt 4) eller i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av en åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till sådan registrering av allmänna handlingar som avses i 5 kap. 1 § (punkt 9). Brottsanmälningar omfattas också av sekretessen. Sekretessen gäller endast om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. Enligt 35 kap. 2 § gäller sekretess för uppgift i en anmälan eller utsaga av enskild i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. För registret över strafförelägganden gäller absolut sekretess enligt 35 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Någon skadeprövning ska alltså inte göras om någon begär att få ut uppgifter ur registret. För beslut att väcka åtal eller att inte inleda eller lägga ned en förundersökning gäller inte sekretess (35 kap. 6 §). Sekretessen upphör också normalt om uppgifter lämnas till domstol med anledning av åtal (35 kap. 7 §). I en förundersökning förekommer det emellertid ofta uppgifter t.ex. om andra brott som den misstänkte har begått eller om personer som inte berörs av åtalet. För sådana uppgifter upphör inte sekretessen, om uppgiften uppenbart saknar betydelse i målet (35 kap. 7 § 2). Om åtal inte väcks kvarstår sekretessen. Därför är det mycket vanligt att det före- 2014/15:63 kommer kvarstående sekretess till skydd för enskild i förundersökningar och andra brottsutredningar. Sekretess mellan brottsbekämpande myndigheter Ansvaret för brottsbekämpningen i är uppdelat mellan flera myndigheter. I dessa myndigheter gäller sekretess i större eller mindre utsträckning för åtskilliga av de personuppgifter som behandlas inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen får uppgifter för vilka sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter, om inte annat framgår av den lagen, eller lag eller förordning till vilken den hänvisar. När uppgifter ska lämnas mellan myndigheter måste därför hänsyn tas till sekretesslagstiftningen. Motsvarande begränsning gäller vid uppgiftslämnande mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som möjliggör utbyte av uppgifter mellan myndigheter trots sekretess. Av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen medger inte sekretessgenombrott på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. Enligt 10 kap. 28 § första stycket hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Uppgifter kan vidare, med vissa undantag, lämnas ut med stöd av 10 kap. 19–26 §§, när uppgifterna behövs för olika i paragraferna angivna ändamål inom brottsbekämpningen, bl.a. förundersökning. Enligt 10 kap. 27 §, den s.k. generalklausulen, gäller som huvudregel att en uppgift får lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Undantag görs dock för vissa sekretessregler som är av begränsat intresse här. Härutöver görs också undantag för utlämnande som strider mot lag eller förordning eller föreskrifter som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204). Bedömningen av om en uppgift kan lämnas ut görs av den myndighet som innehar uppgiften, utom i de fall där utlämnandebestämmelsen har konstruerats så att uppgiften alltid ska lämnas ut om det begärs. Bestämmelsen i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen är också viktig i sammanhanget. Den innebär att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna ut uppgifter i den utsträckning hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Bestämmelsen kan sägas motsvara allmänhetens rätt att få tillgång till uppgifter ur handlingar med stöd av 6 kap. 4 § samma lag, men uppgiftsskyldigheten är mer vidsträckt och omfattar alla typer av uppgifter som myndigheten förfogar över, bl.a. uppgifter i handlingar som inte är allmänna. Paragrafen innebär att om en myndighet begär att få del av uppgifter hos en annan myndighet och någon sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig, så ska uppgifterna lämnas ut. Förhållandet mellan direktåtkomst och sekretess En bestämmelse om direktåtkomst har inte i sig någon sekretessbrytande effekt. Den reglerar endast tillåtligheten av ett visst tillvägagångssätt för att lämna ut uppgifter och är alltså inte att se som en uppgiftsskyldighet enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (se bl.a. prop. 2004/05:164 s. 83 och 2006/07:46 s. 80). För att en myndighet ska kunna ge en annan myndighet direktåtkomst till uppgifter i sitt datasystem krävs därför att åtkomsten endast avser offentliga uppgifter, uppgifter som omfattas av en författningsbestämmelse om uppgiftsskyldighet eller – i undantagsfall – uppgifter som kan lämnas ut rutinmässigt med stöd av generalklausulen. Anledningen till det är att direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter – inom ramen för den beviljade direktåtkomsten – den vill ta del av. Därmed blir uppgifterna att anse som utlämnade redan i och med att ett system för direktåtkomst upprättats. Det spelar ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte. En myndighet kan därför inte tillåta en annan myndighet direktåtkomst till uppgifter som, vid en sekretessprövning, den senare myndigheten inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av (prop. 2007/08:160 s. 73). I linje med det gjordes i förarbetena till polisdatalagen bedömningen att det krävs en sekretessbrytande reglering för att polisen utan risk för problem från sekretessynpunkt ska kunna medge andra brottsbekämpande myndigheter direktåtkomst, om direktåtkomsten ska avse annat än uppgifter som inte omfattas av sekretess (prop. 2009/10:85 s. 190). Det har därför införts sekretessbrytande bestämmelser i 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen. En motsvarande regel för finns i 3 kap. 7 § kustbevakningsdatalagen (2012:145; prop. 2011/12:45 s. 143). Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det även för åklagarväsendets del finns behov av en sekretessbrytande bestämmelse för att och ska ha möjlighet att ge varandra och andra myndigheter direktåtkomst till andra uppgifter än sådana som är offentliga eller omfattas av uppgiftsskyldighet. Regeringens förslag: Trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ska uppgifter som är gemensamt tillgängliga i åklagarverksamhet kunna lämnas till , , , , , eller , om myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. Personuppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. I lagen ska det upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om uppgiftslämnande även i andra fall. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: anför, som en konsekvens av myndighetens inställning att andra brottsbekämpande myndigheter saknar behov av direktåtkomst, att det inte behövs någon sekretessbrytande bestämmelse i lagen. vid ifrågasätter visserligen om den enskildes integritet tillvaratas genom förslaget att upphäva sekretessen mellan myndigheterna, men konstaterar att systemet, som redan tillämpas, vinner i tydlighet genom förslaget. Skälen för regeringens förslag Sekretessgenombrott mellan de brottsbekämpande myndigheterna Som konstateras i föregående avsnitt behövs det en sekretessbrytande bestämmelse för att göra det möjligt för och att effektivt utbyta gemensamt tillgängliga uppgifter sinsemellan. En sådan bestämmelse krävs också för att åklagarmyndigheterna ska kunna medge andra brottsbekämpande myndigheter direktåtkomst till uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Det bör i detta sammanhang nämnas att sekretessbrytande bestämmelser är tillämpliga vid allt informationsutbyte och inte bara vid direktåtkomst, vilket synes ha utgått ifrån. Eftersom den sekretessbrytande bestämmelsen i viss utsträckning ska möjliggöra direktåtkomst, måste sekretessprövningen göras innan direktåtkomsten beviljas. Sekretessprövningen kan därför inte vara alltför komplicerad. Det medför att den sekretessbrytande regeln måste tillåta ett relativt brett sekretessgenombrott. För att kompensera detta bör den kompletteras med andra integritetsskyddande bestämmelser. I förarbetena till polisdatalagen gjordes bedömningen att ett fullständigt sekretessgenombrott mellan de brottsbekämpande myndigheterna inte var godtagbart om man skulle uppfylla kravet på ett gott skydd för den personliga integriteten (prop. 2009/10:85 s. 192). Även om sekretessen består gentemot allmänheten och effektivitetsaspekterna väger tungt, bör någon form av begränsning i den sekretessbrytande bestämmelsen göras. Uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskild kan vara mycket integritetskänsliga. Därför är det viktigt att andra brottsbekämpande myndigheter bara får tillgång till sådana uppgifter när det behövs för att de ska kunna bedriva den brottsbekämpande verksamhet som de är ålagda enligt lag eller annan författning. Enligt utredningen bör just detta behov utgöra det rekvisit som begränsar den sekretessbrytande bestämmelsen. De sekretessbrytande bestämmelser som finns i polisdatalagen (2 kap. 16 §) och kustbevakningsdatalagen (3 kap. 7 §) är utformade med det som utgångspunkt. Regeringen gör bedömningen att bestämmelsen om sekretessgenombrott i den nya lagen bör utformas på samma sätt. Då den sekretessbrytande bestämmelsen ska ha det uttryckliga syftet att tillåta frekvent utlämnande bör, enligt regeringens mening, behovsbedömningen kunna göras inom tämligen vida ramar. Bedömningen av vad mottagaren behöver får göras främst utifrån myndighetens brottsbekämpande uppgifter och med utgångspunkt i de behov som typiskt sett föreligger. Personuppgifter som en myndighet normalt sett inte behöver bör alltså inte vara åtkomliga (prop. 2009/10:85 s. 192–193). göra direktåtkomst bör således utgångspunkten för den sekretessbrytande regeln vara att den bör täcka de behov av information som andra brottsbekämpande myndigheter typiskt sett har. Det kan självfallet uppkomma situationer där en brottsbekämpande myndighet i ett enskilt fall har behov av uppgifter som ligger utanför det normala. Uppgifter av det slaget kan, på samma sätt som , lämnas ut efter en prövning i det enskilda fallet med stöd av andra sekretessbrytande bestämmelser enligt 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Den nu föreslagna regeln är alltså inte avsedd att innebära någon ändring i detta avseende. Mot bakgrund av dessa överväganden bör den sekretessbrytande bestämmelsen utformas så att uppgifter i åklagarverksamhet, trots viss närmare angiven sekretess, ska kunna lämnas till , , , , , respektive under två förutsättningar. Den ena är att uppgifterna är gemensamt tillgängliga. Den andra är att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Personuppgifter som inte är gemensamt tillgängliga omfattas således inte av bestämmelsen. Sådana uppgifter kan dock komma att lämnas ut efter en sekretessprövning i det enskilda fallet med stöd av andra bestämmelser. Sekretessbrytande regler kan föreskrivas såväl i lag som i förordning. Åklagarväsendets verksamhet är av sådan art att andra myndigheters tillgång till uppgifter som behandlas av och normalt bör regleras i lag. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör därför tas in i den nya lagen. Vilka sekretessbestämmelser ska den nya regleringen omfatta? Frågan är då vilka slag av sekretess som ska kunna brytas. I tidigare lagstiftningsärenden har man pekat på att det i brottsbekämpande verksamhet finns ett verksamhetsbehov av att kunna bryta sekretessen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden (prop. 2009/10:85 s. 194 och 2011/12:45 s. 144–145) De flesta pågående eller avslutade förundersökningar som inte har lett till åtal och flertalet uppgifter i underrättelseverksamhet kringgärdas av sekretess enligt bestämmelser i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskild. I varje enskilt fall där en sådan uppgift ska lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet krävs det därför som utgångspunkt en sekretessprövning. Även om uppgifterna kan lämnas ut efter en sådan prövning innebär det att tid och kraft måste läggas på en prövning som normalt alltid ger samma resultat. En sekretessbrytande regel skulle i dessa fall underlätta informationsutbytet. Utredningen föreslår i linje med dessa resonemang att den nya lagen ska innehålla en bestämmelse som bryter sekretessen enligt den tidigare gällande bestämmelsen om sekretess till skydd för enskild (9 kap. 17 § sekretesslagen). Den paragrafen har delats upp i flera paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen, varav flertalet saknar betydelse i detta sammanhang. Den sekretessbestämmelse som är av intresse är 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar sekretessen bl.a. i förundersökningar och andra liknande utredningar samt i ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndigheterna. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § är tillämplig hos alla brottsbekämpande myndigheter. uppgifterna har samma skydd gentemot utomstående hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myndigheten. En regel som bryter denna sekretess skulle förenkla informationslämnandet till andra brotts- I både polisdatalagen (2 kap. 16 §) och kust- bevakningsdatalagen (3 kap. 7 §) har det införts bestämmelser som bryter Regeringen gör bedömningen att en sådan sekretess- brytande bestämmelse även bör införas i den nu föreslagna lagen. hänsyn till de vinster för brottsbekämpningen som det skulle innebära kan enligt regeringens mening den ökade risken för integritetsintrång Utredningen föreslår även att den nya lagen bör bryta sekretessen en- ligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen. Bestämmelsen finns numera i 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, som föreskriver att sek- retess gäller för uppgift om enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde, om det finns särskild anledning att anta att han eller hon, eller någon närstående, kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretess enligt denna paragraf förekommer i brottsutredningar. gäller sekretessen till skydd för brottsoffret och ibland till skydd för den Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller hos alla myndigheter. Det innebär att en uppgift som lämnas från en brottsbekämpande myndighet till en annan har samma skydd gentemot allmänheten hos den mottagande myndigheten. Dessutom är de brottsbekämpande myndigheterna vana vid att hantera Både i kustbevakningsdatalagen (3 kap. 7 §) och i polis- datalagen (2 kap. 16 §) har bestämmelser som bryter denna sekretess En motsvarande bestämmelse bör införas i den nu föreslagna I förarbetena till polisdatalagen diskuterades också om det fanns behov av att bryta sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sek- retesslagen (prop. 2009/10:85 s. 193–194). bestämmelserna, som är till för att skydda intresset att förebygga och förhindra brott, är tillämpliga hos alla brottsbekämpande myndigheter och att det därför i de flesta fall inte bör innebära någon skada för poli- sens verksamhet att lämna ut uppgifterna. redan enligt gällande rätt att uppgifter som omfattas av sekretess enligt nämnda paragrafer normalt kan lämnas ut till en annan brottsbekämpande Det förutsätter emellertid att det är möjligt att på förhand bedöma om en viss förundersökning eller motsvarande kan lämnas ut. motsvarande sätt bör det redan enligt gällande bestämmelser vara möjligt att bedöma den risk som kan vara förknippad med att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av någon annan bestämmelse i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen ansåg att något generellt behov av att bryta den sekretess som kan gälla enligt 18 kap. 1 och 2 §§ inte kunde föreligga för polisens verksamhet. bedömning beträffande och Ekobrottsmyndig- I de fall där utlämnandet av en uppgift till en annan brottsbekämpande myndighet skulle innebära att eller egen verksamhet riskerar att skadas, bör direktåtkomst givetvis inte komma ifråga. Det sagda gäller även övriga bestämmelser i 18 kap. I sådana fall får, som nämnts, i stället övervägas om uppgiften kan lämnas ut med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, exempelvis 10 kap. 2 eller 27 § offentlighets- och sekretesslagen. Den nu föreslagna regleringen innebär att ett sekretessgenombrott tillåts i vissa fall. För att bedöma skyddet för den personliga integriteten måste bestämmelsen om utlämnande också ses tillsammans med hur regelsystemet i övrigt är uppbyggt. För det första får utlämnande bara avse uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga, vilket i sig innebär en begränsning. För behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter ska särskilda begränsningar gälla, vilket bl.a. innebär att bara vissa typer av uppgifter ska vara åtkomliga vid sökning. Om direktåtkomst beviljas, kommer dessutom tillgången till olika typer av uppgifter att begränsas genom behörighetsregler. När en uppgift blir åtkomlig för en tjänsteman vid en annan myndighet kommer den myndighetens registerförfattningar – som i likhet med åklagarväsendets innehåller regler som syftar till att minska risken för integritetsintrång – att bli tillämpliga. Den sekretessbrytande regeln måste också ses tillsammans med bestämmelserna om att tillgången på personuppgifter ska begränsas till vad den enskilde tjänstemannen behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Alla regler om sekretess som kan vara tillämpliga i åklagarväsendets verksamhet kommer inte heller att genombrytas. Sammantaget innebär förslaget att den sekretessbrytande regeln skapar förutsättningar för bättre informationsutbyte i brottsbekämpningen, som risken för integritetsintrång beaktas. Sammanfattningsvis bör således personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga kunna lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, om den mottagande myndigheten har behov av uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. Om andra sekretessbestämmelser är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av om sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Lagen bör innehålla en upplysningsbestämmelse om att regeringen kan meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än de som redovisats ovan. Enligt 17 § förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet ska uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. Av bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken framgår det att är statistikansvarig myndighet. En bestämmelse om att uppgifter ska lämnas ut för statistikändamål bör, som utredningen föreslår, finnas i den nya lagen. Det kan anmärkas att enligt 24 kap. 8 § första stycket offentlighets- och sekre- 2014/15:63 tesslagen gäller absolut sekretess för personuppgifter i verksamheten hos en myndighet som framställer statistik. När det gäller uppgiftslämnande till domstolarna har den frågan delvis behandlats i avsnitt 8.7. Som framgår där föreslås inte något särskilt sekundärt ändamål som avser uppgiftslämnande till domstolar. Frågan är om det krävs någon sekretessbrytande bestämmelse i förhållande till domstolarna. Åklagare lämnar i betydande utsträckning sekretessbelagt material till de allmänna domstolarna som ett led i sin verksamhet, exempelvis när åtal väcks eller när en fråga väcks under en förundersökning om bl.a. straffprocessuella tvångsmedel. Enligt 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar sekretess inte sådant uppgiftslämnande. Åklagare kan även lämna information till domstolar bl.a. med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretsslagen. Någon ytterligare sekretessbrytande regel som tar sikte på uppgiftslämnande till domstolar behövs enligt regeringens mening inte. Regeringens förslag: Om det är förenligt med svenska intressen får personuppgifter lämnas till Eurojust, eller Europol eller till en polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , om det behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Personuppgifter får vidare lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om det följer av en internationell överens- kommelse som efter godkännande har tillträtt. I lagen ska det upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om uppgiftslämnande för andra ändamål eller till andra utländska mot- Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: är tveksam till om för- slaget att personuppgifter får lämnas till bl.a. Eurojust och är formulerat på ett sätt som tillräckligt begränsar och kontrollerar utläm- Skälen för regeringens förslag Nuvarande möjligheter att lämna ut uppgifter En utgångspunkt i offentlighets- och sekretesslagen är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet. 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen får dock en sekretesskyddad uppgift röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisa- tion i två situationer. Den ena är när utlämnandet sker enligt särskild föreskrift i lag eller förordning. Den andra är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utläm- nande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas.