prop · H30378 · 2015-12-17 00:00:00 — Mot den bakgrunden, och då rätten att resa in i den stat där en person är medborgare även skyddas enligt fjärde tilläggsprotokoll, bör straffansvaret inte omfatta sådana resor. När det gäller resolutionens begränsning för resor till en persons hemvistland kan de skäl som talar mot att gå längre än resolutionen inte anses vara lika starka. Enligt utredningen bör sådana resor därför omfattas, vilket dock ifrågasätts av Justitiekanslern. Däremot är uttalat positiv till att resor till hemvistlandet träffas. Regeringen konstaterar att även om det som utgångspunkt måste finnas en rätt för var och en att resa in i sitt hemvistland utgör det inte en grundlagsskyddad rättighet i . Inte heller i eller dess tilläggsprotokoll finns motsvarande skydd som för rätten att resa in i det egna medborgarskapslandet. Skälen för att gå utöver resolutionen i detta avseende får däremot anses vara desamma, nämligen framför allt att förhindra att särskilt allvarlig brottslighet begås. Straffbestämmelsen bör därför även omfatta resor som företas till en persons hemvistland. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att straffansvaret ska avse den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där personen är medborgare. Den föreslagna straffbestämmelsen reglerar resor i avsikt att dels begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, dels meddela eller ta emot instruktioner enligt vissa bestämmelser i rekryteringslagen. Även om det första ledet av den föreslagna bestämmelsen i och för sig träffar gärningar som till sin karaktär närmast kan hänföras till de osjälvständiga brottsformerna enligt terroristbrottslagen bedömer regeringen att den lämpligaste placeringen är i rekryteringslagen. Där anges vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet och finns det redan en bestämmelse om utbildning. Dock bör brottet inte inordnas under rubriken ”Utbildning” som utredningen föreslår, eftersom straffansvaret även omfattar gärningar som inte har något med utbildning att göra. I stället föreslår regeringen att det införs en särskild rubrik till det nya brottet. Någon ändring av lagens rubrik bedöms dock inte vara nödvändig. En resa som företas med den avsikt som föreslås, dvs. exempelvis att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, medför en ökad risk för att sådan brottslighet inträffar. är det fråga om gärningar på ett tidigt stadium i förhållande till t.ex. fullbordat terroristbrott. Det föreslagna brottet har alltså ett väsentligt lägre straffvärde än det brottet. Ofta kvarstår flera moment, inte minst när resan företas i avsikt att meddela eller ta emot instruktioner. Faran för fullbordat brott kan emellertid skilja sig åt beroende på karaktären av utbildningen. Brottsligheten kan även vara olika nära förestående beroende på om personen har för avsikt att utbilda någon annan eller att själv genomgå utbildning. Även när det gäller resor i syfte att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet kan den risk för fullbordat brott som en resa innebär skilja sig åt beroende på hur nära förestående detta brott är och på hur stor den konkreta risken för fullbordan är. En resa som görs i avsikt att begå t.ex. ett terroristbrott är också som utgångspunkt mer straffvärd än en resa som företas för att förbereda ett sådant brott. Straffvärdet kan även vara avhängigt vilken typ av särskilt allvarlig brottslighet det är fråga om. därför finnas tillräckligt utrymme för en nyanserad straffmätning i varje enskilt fall. Utredningen föreslår att det ska föreskrivas samma straffskala för båda fallen av resor. vid anser att en resa i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet borde ha ett högre straffvärde än en resa i avsikt att meddela eller motta instruktioner men motsätter sig inte den föreslagna straffskalan. Även om resegärningen i utbildningsfallen som utgångspunkt torde ligga längre från exempelvis ett fullbordat terroristbrott än resor som genomförs i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, anser regeringen att straffskalan för båda typer av resor ska vara densamma. Inte sällan kan avsikten med en resa vara såväl att förbereda ett terroristbrott som att meddela eller ta emot instruktioner som syftar till att realisera ett sådant brott. Det kan hända att förberedelsen i ett sådant fall är avsedd att ske just genom utbildningsåtgärder. Med tanke på att brottet tar sikte på gärningar av förberedande karaktär är straffet för förberedelse till brott i 23 kap. 2 § en naturlig utgångspunkt. Högre straff än fängelse får bestämmas endast om fängelse eller däröver kan följa på det fullbordade brottet. Även om det i och för sig är fallet när det gäller bl.a. terroristbrott framstår en straffskala om fängelse som rimlig. Detta straff är också föreskrivet för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning enligt rekryteringslagen liksom för brott enligt finansieringslagen, om brottet inte är grovt. Detsamma gäller den föreslagna bestämmelsen om mottagande av utbildning. Även i dessa fall avser straffansvaret olika typer av förberedande gärningar till särskilt allvarlig brottslighet, om än inte i ett riktigt lika tidigt skede. Regeringen föreslår mot bakgrund av det anförda att straffskalan ska vara fängelse i högst . När det gäller val av påföljd anser utredningen att det bör finnas anledning att bestämma påföljden till fängelse med hänsyn till brottslighetens art (30 kap. 4 § andra stycket ). Utredningen hänvisar till att terrorism utgör ett av de allvarligaste hoten mot bl.a. demokratin och att det således är fråga om brottslighet som i grunden hotar ett fungerande samhälle. Ingen remissinstans invänder mot utredningens resonemang. Kriminalvården anger uttryckligen att den inte gör någon annan bedömning med tanke på hur påföljdssystemet är utformat. Enligt regeringen får det aktuella brottet anses särskilt angeläget att motverka. Det är fråga om en brottstyp som är svår att förebygga och upptäcka och som kan innefatta såväl ett angrepp på den personliga integriteten som en samhällsfara. Det handlar också om en företeelse som har ökat i omfattning . Regeringen ansluter sig därför till utredningens bedömning och anser alltså att den föreslagna brottslighetens art motiverar att påföljden bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. Styrkan i fängelsepresumtionen måste emellertid bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet. fall och förhållandet till annan lagstiftning En särskild kriminalisering av resor innebär att straffansvaret kan inträda på ett tidigt stadium. Ofta kan det återstå flera och kanske både tids- och arbetskrävande åtgärder innan risken för särskilt allvarlig brottslighet 2015/16:78 konkretiseras. Den fara som resan innebär kan alltså i vissa fall vara begränsad. menar att vardagliga handlingar kriminaliseras utifrån ett rent subjektivt perspektiv och att de dessutom ligger långt ifrån själva terroristhandlingen. Civil Rights Defenders ger uttryck för liknande synpunkter och anser att förslaget ligger nära en kriminalisering av den fria tanken. För att straffansvaret inte ska bli alltför långtgående eller få orimliga konsekvenser av andra skäl bör det enligt regeringen därför finnas en möjlighet att utesluta sådana mindre allvarliga fall där ett straffansvar inte kan anses motiverat. Ett sådant undantag kan inte anses stå i strid med resolutionens syfte och ändamål att motverka den ökade risk för bl.a. terroristbrott som resorna kan innebära. I 7 § rekryteringslagen finns en reglering om undantag från straffansvar i ringa fall. Regeringen föreslår att denna bestämmelse blir tillämplig även i fråga om det nu föreslagna brottet. Detta kräver inte någon lagändring. Som framgår av avsnitt 5.1 kan de gärningar som träffas av straffansvaret i vissa fall även vara straffbara som försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Det kan också vara aktuellt att döma för osjälvständiga former av brottsbalksbrott. Syftet med den föreslagna straffbestämmelsen är i första hand att säkerställa att svensk lagstiftning lever upp till resolutionens krav. Däremot ska bestämmelsen som utgångspunkt inte ha företräde framför terroristbrottslagen eller . För det fall en gärning är belagd med samma eller strängare straff i någon av dessa lagar ska det därför inte dömas till ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen. 8 § rekryteringslagen ska därmed vara tillämplig. Inte heller avseende denna paragraf krävs några lagstiftningsåtgärder. Det förslag till straffbestämmelse som lämnas innebär att brottet är fullbordat redan när resan påbörjas förutsatt att den föreskrivna avsikten finns . Det innebär att straffansvaret kan inträda i ett tidigt skede. Resenären behöver inte ha lämnat eller ens den egna hemorten. Utgångspunkten för övervägandena om även osjälvständiga brott bör vara kriminaliserade är därför att fullbordanspunkten ligger tidigt och att resegärningen i sig utgör ett slags förberedande brott. Enligt resolutionen ska inte bara en resa utan även försök till en resa vara kriminaliserat. Detta begrepp skiljer sig delvis åt mellan olika länder. Avgörande bör således vara vad resolutionen syftar till, snarare än ordalydelsen. Det innebär att visst utrymme för allmänna proportionalitets- och lämplighetsöverväganden måste finnas, förutsatt att det övergripande syftet inte åsidosätts. Regeringen noterar i det sammanhanget att vid anser att lagstiftningsresolutioner från säkerhetsrådet inte ska läsas som lagtext eller följas slaviskt utan snarare ses som ett bindande påbud att vidta nödvändiga åtgärder för att ta itu med de problem som identifierats. Som nämns ovan medför rekvisitet ”påbörjar en resa” bl.a. att det inte finns något behov av en uttrycklig försöksreglering. Genom det föreslagna brottet bedöms syftet med resolutionen vara uppfyllt. menar att genom en sådan kriminalisering måste anses ha upp- fyllt sina åtaganden och uppger dessutom att kriminalisering ur ett legi- Prop. 2015/16:78 timitetsperspektiv inte ska göras på ett sätt som kan framstå som onödigt. Enligt regeringen kan det ifrågasättas vari nyttan med en särskild försöksreglering, som inte efterfrågas av någon remissinstans, skulle bestå. Det är mot bakgrund av den tidiga fullbordanstidpunkten svårt att se i vilka straffvärda fall ett försök men inte ett fullbordat brott skulle föreligga. Med hänsyn härtill och till att det skulle kunna försvåra för det förebyggande arbetet görs bedömningen att ett särskilt ansvar för försök inte bör införas. Detsamma gäller förberedelse och stämpling till brott, som dessutom inte regleras i resolutionen. Enligt resolutionen ska organiserande eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av en resa utgöra brott (punkt 6 c). Genom att resolutionens bestämmelse avseende att resa föreslås bli genomförd i form av ett självständigt brott med fängelse i straffskalan kommer medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § att bli tillämplig, jfr avsnitt 5.1. Enligt regeringen krävs det alltså inte någon särskild lagstiftning för underlättande av en resa. Vad gäller offentlig uppmaning och rekrytering till exempelvis terroristbrott kan det erinras om regleringen i rekryteringslagen (se avsnitt 4.3). Enligt den är det straffbart att i ett meddelande till allmänheten uppmana eller annars söka förleda till särskilt allvarlig brottslighet liksom att, i annat fall, söka förmå någon annan att begå eller annars medverka till sådan brottslighet. 5.2.3En ny straffbestämmelse om finansiering av resa Regeringens förslag: En ny straffbestämmelse införs i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Bestämmelsen ska omfatta den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i föreslagna 5 b § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Straffet ska vara fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen om straff för terroristbrott ska ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen inte dömas ut. Sådan brottslighet som avses i artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism läggs till i uppräkningen i 2 § 3 lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår en delvis annan utformning av lagtexten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. uppger att brottslighet med koppling till särskilt allvarlig brottslighet/terrorism inte bör medge utrymme för ringa fall. Även Säkerhetspolisen menar att undantaget för ringa fall bör tas bort och anser att all finansiering med ifrågavarande syfte och vetskap måste vara straffbar. vid att många fall av finansiering, som framstår som mindre straffvärda än resebrotten, i praktiken kommer att bestraffas på samma nivå som resebrotten, vilket framstår som tveksamt ur ett proportionalitetsperspektiv. Enligt fakultetsnämnden bör straffskalan därför innefatta även böter. menar att det inte finns någon övertygande motivering till att finansieringen av en resa i syfte att utbilda sig ska innehålla samma straffskala som finansieringen av särskilt allvarlig brottslighet och anser att påföljden bör bestämmas till fängelse. Svenska avdelningen av framför motsvarande synpunkt och tycker att påföljdsförslaget är svårt att motivera ur ett systematiskt perspektiv, eftersom straffsatsen är densamma som för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet vilket är att anse som en gärning som ligger betydligt närmare fullbordanstidpunkten för sådan brottslighet än vad finansiering av resor gör. Civil Rights Defenders avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Vad ska straffansvaret omfatta? Regeringen gör i avsnitt 5.1 bedömningen att det bör införas ett särskilt straffansvar för den som finansierar en resa utomlands som sker i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning. Resolutionen har i likhet med finansieringskonventionen (se avsnitt 4.3) ytterst till syfte att förhindra att terroristbrott begås. Vid utformningen av straffbestämmelsen bör det därför beaktas hur konventionen har genomförts i svensk rätt. Sådana bestämmelser finns bl.a. i finansieringslagen. De finansieringsåtgärder som regleras i lagen är att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom. Insamlande och tillhandahållande av tillgångar anges även i resolutionen och bör alltså omfattas av straffansvaret. Vad gäller finansiering i form av mottagande infördes det i finansieringslagen för att leva upp till konventionens krav på att vissa osjälvständiga brottsformer skulle vara straffbara. Ett motsvarande åtagande finns inte i resolutionen. Enligt regeringen är det emellertid motiverat att låta straffansvaret för finansiering av resor omfatta även sådana gärningar. Det skulle bl.a. göra det möjligt att döma den som tar emot pengar i syfte att främja annans resa. Dessutom skulle en person som tar emot pengar för att finansiera en egen resa men där resan ännu inte påbörjats eller inte kan anses utgöra ett led i t.ex. ett terroristbrott kunna dömas. Mot bakgrund av resolutionens syfte att motverka och förhindra resor är det rimligt att även sådan finansiering ska kunna bestraffas. Därtill kommer att det finns fördelar med att utforma bestämmelsen på samma sätt som det befintliga finansieringsbrottet. Svårigheter kan annars uppstå vid tillämpningen, särskilt som det i ett tidigt skede inte alltid går att avgöra under vilket straffstadgande ett handlande faller. Enligt resolutionen ska finansieringen ske i syfte att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för en persons resa. Detta krav på syfte respektive vetskap uppställs även i finansieringskonventionen och motsvarande formulering återfinns därför i det befintliga finansieringsbrottet (3 §). Enligt regeringen bör samma uttryck användas beträffande finansiering av resa. Utredningen föreslår att lagtexten ska formuleras så att egendomen ska användas eller vara avsedd att användas ”för att genomföra en resa” som avses i 5 b § rekryteringslagen. I enlighet med vad Lagrådet föreslår anser regeringen dock att uttrycket ”för en sådan resa” bör användas. Regeringen föreslår därmed att straffansvaret ska omfatta den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i 5 b § rekryteringslagen. Be- stämmelsen bör placeras efter det befintliga finansieringsbrottet. Det finns vare sig något åtagande eller behov av att kriminalisera försök, förberedelse eller stämpling till brottet. Finansiering utgör en slags förberedande handling eller medverkan till det föreslagna brottet i 5 b § rekryteringslagen. Även resan i sig utgör emellertid en form av förstadium till särskilt allvarlig brottslighet respektive utbildning. Detta bör givetvis beaktas vid utformningen av straffskalan. Mest näraliggande är att göra en jämförelse med det straff som är föreskrivet för brott av normalgraden enligt 3 § finansieringslagen, nämligen fängelse i högst . Det är också den straffskala som utredningen föreslår. Straffansvaret avseende finansiering av resa omfattar emellertid handlingar som ligger längre ifrån den fullbordade brottsligheten. Det bör också noteras att straffet enligt den föreslagna bestämmelsen om resor är fängelse . Flera remissinstanser, bl.a. vid och , pekar på dessa diskrepanser och anser att det föreslagna straffet framstår som tveksamt ur ett proportionalitetsperspektiv och därför bör vara lägre. Regeringen kan i och för sig ha förståelse för den uppfattningen. Det är emellertid fråga om gärningar som medför en risk för mycket allvarlig brottslighet. Finansieringen kan i vissa fall vara lika straffvärd som själva resan och en förutsättning för att den kommer till stånd. Även inom ramen för den skala som utredningen föreslår är det möjligt att göra en nyanserad straffmätning. Regeringen föreslår därför att straffet för finansiering av resa ska vara fängelse i högst . För brott enligt 3 § finns en särskild straffskala för grovt brott. Med beaktande av att de mest allvarliga fallen av finansiering av resor, t.ex. finansiering av en resa som företas i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet, även kan utgöra brott enligt det befintliga finansieringsbrottet finns det inte skäl att införa en särskild straffskala för grovt brott. fall och förhållandet till annan lagstiftning Finansieringslagen föreskriver redan en möjlighet att göra undantag från straffansvaret i ringa fall. Enlig förarbetena syftar bestämmelsen till att undanta icke straffvärda fall och därmed undvika stötande resultat (prop. 2001/02:149 s. 60). Utredningen föreslår att samma möjlighet ska gälla för det nya brottet. och Säkerhetspolisen invänder mot detta och menar att all finansiering ska omfattas. 2015/16:78 resolutionen inte uttryckligen någon sådan reglering men ett undantag av det slaget kan inte anses stå i strid med dess övergripande syfte och ändamål. Medlemsstaternas utrymme att vid genomförandet beakta nationella principer om t.ex. proportionalitet torde dessutom inte vara mer begränsade än i förhållande till finansieringskonventionen som inte heller innehåller något sådant undantag. Regeringen anser att samma skäl som motiverar den befintliga regleringen är relevanta nu och föreslår därför att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar. Som framgår av avsnitt 5.1 kan de gärningar som omfattas av resolutionen även vara straffbara som exempelvis förberedelse till terroristbrott. Avsikten med den föreslagna straffbestämmelsen är dock inte att ersätta den nuvarande lagstiftningen utan att komplettera denna. Om det i terroristbrottslagen eller föreskrivs samma eller strängare straff för gärningen än vad som följer av den föreslagna bestämmelsen ska således dessa regler tillämpas. Det föreslås därför att subsidiaritetsbestämmelsen i 5 § finansieringslagen ändras till att omfatta samtliga brott enligt lagen. Konkurrens kan även uppstå i förhållande till annat straffansvar enligt finansieringslagen (se även förslag i avsnitt 6.2). Som utgångspunkt ska det inte dömas för båda brotten utan för brott enligt 3 §. Denna situation får emellertid lösas i varje enskilt fall genom tillämpning av sedvanliga konkurrensregler. Detsamma gäller om straffansvar enligt 8 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) aktualiseras (prop. 2001/02:149 s. 48). Genom att den föreslagna straffbestämmelsen placeras i finansieringslagen blir även bestämmelserna om förverkande och penningbeslag i 7–9 §§ tillämpliga. Enligt regeringen framstår det som motiverat. Utvidgning av vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet Straffansvaret för finansiering av resa föreslås omfatta resor i syfte att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller ta emot instruktioner som är särskilt ägnade att användas för sådan brottslighet. Den föreslagna bestämmelsen om resor placeras i rekryteringslagen. Med särskilt allvarlig brottslighet enligt den lagen avses bl.a. brottslighet enligt artikel 2 i den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. Att finansiera själva brottsligheten enligt den artikeln är dock inte straffbart, eftersom den inte omfattas av särskilt allvarlig brottslighet enligt finansieringslagen. Skälet är att konventionen för bekämpande av nukleär terrorism inte finns upptagen i finansieringskonventionens bilaga över vilken brottslighet som ska utgöra terroristbrott (prop. 2013/14:212 s. 17). Genom att särskilt allvarlig brottslighet enligt rekryteringslagen avser fler brott än sådan brottslighet enligt finansieringslagen kommer straffansvaret för finansiering av resa att vara mer omfattande än finansiering av brottsligheten i sig. Enligt regeringen är det en otillfredsställande ordning. Även bortsett från detta är det rimligt att finansiering av sådan brottslighet som omfattas av konventionen för bekämpande av nukleär terrorism är straffbar. Regeringen föreslår därför att den brottsligheten läggs till i uppräkningen av vad som i finansieringslagen avses med sär- skilt allvarlig brottslighet. Det finns behov av en skärpt straffrättslig Regeringens bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt FATF:s rekommendation 5 är inte till alla delar straffbara enligt Det bör införas ett särskilt straffansvar avseende finansie- ring av en terrorist eller en terroristorganisation. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i denna del in- stämmer i utredningens bedömning eller har ingen invändning. Skälen för regeringens bedömning: FATF:s rekommendation 5 in- nebär att det ska vara kriminaliserat att finansiera eller försöka finansiera dels terroristhandlingar, dels terroristorganisationer och enskilda terroris- Kriminaliseringskravet omfattar därigenom inte bara finansiering av brottsliga gärningar utan också av vissa organisationer och personer. Beträffande de senare har syftet med finansieringen ingen betydelse. Genom bestämmelserna i 3 och 4 §§ finansieringslagen uppfyller svensk rätt rekommendationens krav på att finansiering av terroristhand- lingar och försök till sådant brott ska vara kriminaliserat. enligt finansieringslagen inte straffbart att finansiera en terroristorgani- sation eller en enskild terrorist om det inte sker i syfte att egendomen ska användas eller, i vart fall, med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Att finansiera en sådan organi-