prop · H30361 · 2015-12-22 00:00:00 — Andelar i hel– och delägda företag Källa: Årsredovisning för staten 2014. Tillgångarna är av vitt skilda karaktärer. De materiella anläggningstillgångarna handlar bland annat om infrastruktur som väg- och järnvägsnät, byggnader och försvarsmateriel. Under rubriken utlåning hittar vi studielånesystemet och utlåning till . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Av de statliga finansiella anläggningstillgångarna på utgörs av statligt ägande i bolag, såväl helsom delägda. Bolagens verkliga värde är emellertid betydligt högre då årsredovisningen för staten utgår ifrån kapitalandelsmetoden när bolagen värderas. Det innebär att bolagens värde utgörs av deras justerade egna kapital. Mer om värderingsprinciper i avsnitt 4. De statliga bolagen har vitt skilda uppdrag. Några ska generera en marknadsmässig avkastning medan andras huvuduppgift är att säkerställa en väl fungerande infrastruktur. Vissa bolag har skapats för att förbättra tillgången på kapital, inte minst för mindre företag. Andra är delvis anslagsfinansierade och har särskilda samhällsuppdrag, bland annat inom kultur. Det är således en brokig samling av bolag som staten äger. Syftet bakom det statliga engagemanget skiljer sig åt i motsvarande grad. Statens skuldsida handlar företrädesvis om statsskulden som uppgick till vid utgången av 2014. eller av statsskulden är upptagen för räkning, ett belopp som återfinns på tillgångssidan under posten utlåning. Tabell 2.3 Statliga skulder 2014 Källa: Årsredovisning för staten 2014. Den andra större posten på skuldsidan är avsättningar till statliga tjänstepensioner som uppgår till . Posten fonder domineras av Insättningsgarantifonden, Kärnavfallsfonden och Stabilitetsfonden. Andra poster som kortfristiga skulder och periodavgränsningsposter uppgår till sammanlagt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 2.4Avkastningen på tillgångar och skulder Statens balansräkning visar bland annat storleken på statens förmögenhet. Hitintills har vi redovisat balansräkningen såsom den rapporteras i årsredovisningen för staten. Som framgår längre fram i avsnittet om värdering så finns det flera beräkningar av statens samlade förmögenhet, med ganska olika resultat. Ett sätt att visa på betydelsen av statens balansräkning är att studera de värden denna genererar i form av avkastning. Därigenom kan den samlade effekten av statens tillgångar och skulder på statens löpande budget åskådliggöras. Annorlunda uttryckt, hur kapitalnettot ser ut. I detta sammanhang studerar vi enbart den rent pekuniära aspekten, inte de samhällsekonomiska konsekvenserna som naturligtvis är mer allomfattande. Definitionen av kapitalnettot har utgått ifrån de poster som har sitt ursprung i den statliga balansräkningen.22 Det innebär bland annat att räntor på studielånen är inkluderade. Vidare ingår extrautdelningar från statliga bolag. Dessa förrycker data , så var till exempel extrautdelningarna medan de varit noll kronor för sex enskilda år . Staten väljer hur stor del av vinsten som bolagen ska dela ut till ägaren och hur mycket som ska stanna kvar och växa i bolagen. För många statliga bolag utdelas cirka hälften av vinsten . Vid vissa omständigheter, till exempel omstruktureringar eller när bolagen upplevs vara överkapitaliserade, beslutar staten om extrautdelningar. Dessa betraktas som en naturlig del av vinstuttaget från bolagen även om de sker ryckvis. Därför ingår alla extrautdelningar förutom uttagen på sammanlagt från , som bedöms som extraordinära. I genomsnitt har extrautdelningarna uppgått till . 22Det finns olika definitioner på kapitalnettot. I detta sammanhang har vi på inkomstsidan tagit med inlevererade rörelseöverskott från statliga verk, utdelning från statliga bolag (inklusive och ), ränteinkomster från studielån och överskott från statlig fastighetsförvaltning. Extrautdelningarna på sammanlagt från och 2002 är exkluderade. Riksgäldens nettointäkter från in- och utlåningsverksamheten är exkluderade från de ränteutgifter som används i budgetsammanhang då detta överskott härstammar från statliga verksamheter. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 2.1 Statens kapitalinkomster Överskott av statens fastighetsförvaltning Källa: , Tidsserier – för utfall på statens budget samt egna beräkningar. Anm. Rörelseöverskottet kommer från , och affärsverken. Utgiftssidan utgörs av räntorna på statsskulden. Här skiljer sig våra siffror från de som vanligen används i budgetsammanhang. Det beror på att vi har exkluderat nettot från Riksgäldens in- och utlåning eftersom denna marginal skapas inom den statliga sektorn. Det har skett stora förändringar i statens kapitalnetto . uppgick ränteutgifterna till medan kapitalinkomsterna bara var en bråkdel, . I takt med räntenedgången har ränteutgifterna för statsskulden minskat kraftigt. var ränteutgifterna , vilket var mer än en halvering på steg statens kapitalinkomster till runt , en nivå som bibehållits i snart även om förra årets notering på var den lägsta . En fortsatt räntenedgång medförde att kapitalnettot för staten var 2008 och kapitalnettot har varit svagt positivt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Figur 2.2 Statens ränteutgifter och kapitalinkomster Källa: , Tidsserier – för utfall på statens budget samt egna beräkningar. Till skillnad från tidigare innebär således inte de löpande penningströmmarna som härstammar från balansräkningen en belastning för budgeten. I termer av avkastning är statens balansräkning i balans, kostnaden för att sköta statsskulden motsvaras av intäkter från de statliga tillgångarna. Därtill sker det en värdeökning i bolagen eftersom staten låter cirka hälften av vinsterna stanna kvar i sina bolag (även om staten från tid till annan justerar sina bolags kapitalstruktur genom extrautdelningar). Självklart kan denna balans ändras framöver. Det är inget mål i sig att statens kapitalnetto ska vara i balans eller uppgå till ett visst belopp. Många omvärldsfaktorer utanför statens kontroll påverkar utfallet. är det statliga kapitalnettot en återspegling av den statliga balansräkningen och ger en bild av hur alla historiska beslut som lett fram till dagens balansräkning påverkar budgeten. Det finns risker i den statliga balansräkningen som kan komma att påverka värdet på tillgångarna men också leda till ett sämre kapitalnetto. Det är viktigt att staten analyserar vilka risker som återfinns i balansräkningen och vilka konsekvenser som dessa kan få för statens intäkter. uppgick utdelningen från enbart och sammantaget till tvåsiffriga miljardbelopp. har resultat belastats med stora avskrivningar som järnmalmspriserna minskade kraftigt . belastas även resultat av kostnader för flytten av . Nedskrivningarna i har medfört att bolaget inte lämnat någon utdelning till staten. Sammantaget har denna utveckling lett till betydligt GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER lägre utdelningar än tidigare från de båda bolagen. Det finns anledning att misstänka att utdelningen även framgent riskerar att blir lägre än tidigare om elpriset och järnmalmspriset ligger kvar på nuvarande nivåer. Figur 2.3 Utdelningar från och 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: , Tidsserier – för utfall på statens budget samt Prognos – Statens budget och de offentliga finanserna . 2.5Vad är det som påverkar den finansiella förmögenhetens utveckling? Förutom den finansiella avkastning som balansräkningen ger upphov till uppstår också olika typer av värdeförändringar i den finansiella tillgångs- och skuldportföljen. Det främsta exemplet på det är att ungefär hälften av den vinst som statens bolag genererar stannar i företagen. Där används den till att utveckla verksamheten och öka bolagens värde. Värdeförändringar kan också uppstå i samband med förvaltningen av andra tillgångar och skulder. har värdeförändringar haft en stor betydelse för den finansiella ställningens utveckling. har statens finansiella ställning mätt som andel av BNP förbättrats med av BNP. Av figur 2.4 framgår hur stor del av förbättringen som beror på värdeförändringar och hur stor del som beror på den ekonomiska tillväxten och överskotten i statens budget. I figuren redovisas dels kurvor för brutto- och nettoskuld, dels en implicitberäkning som beskriver hur nettoskulden skulle ha utvecklats om den bara påverkats av det finansiella STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? sparandet i staten och den ekonomiska tillväxten. Av beräkningen framgår att det inte bara är god ekonomisk tillväxt i kombination med en balanserad budget som genererat utvecklingen . Värdeförändringar i den finansiella balansräkningen har också haft stor betydelse och de förklarar ungefär 2/5 av den förbättring som skett.23 Figur 2.4 Statens netto- och bruttoskuld samt den nettoskuld som impliceras av finansiellt sparande och ekonomisk tillväxt Total förändring i procentenheter Finansiellt sparande i staten Källa: SCB:s finansräkenskaper samt egna beräkningar. Förmögenhetens roll för statens finanser: I jämförelse med många andra länder har tämligen stora finansiella tillgångar. är flödet från balansräkningen (kapitalnettot) positivt, det vill säga avkastningen från tillgångarna är större än räntorna på skulden. Förutom direktavkastningen som stärker budgetens inkomster byggs även stora värden upp i statens bolag. En del av vinsterna stannar i statens bolag för att finansiera en fortsatt utveckling av verksamheten. har statens finansiella ställning, enligt finansräkenskaperna, förbättrats från en nettoskuld på av BNP till en nettoskuld på av BNP. En stor del, cirka 2/5, av förbättringen beror på värdeförändringar i tillgångs- och skuldportföljen. 23 Motsvarande beräkning har gjorts för hela den offentliga sektorn av Flodén (2012) och Frycklund (2011). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Förmögenhetens roll i den ekonomiska politiken: Historiskt har förmögenheten inte fått så stor uppmärksamhet i den ekonomisk-politiska debatten. har efterfrågat en bredare analys av förmögenheten alltsedan 2008, bland annat i samband med analyser av finanspolitikens långsiktiga avvägning (överskottsmålet). Det finns en diskussion om utformningen av det finanspolitiska ramverket och överskottsmålet. I debatten har även olika typer av skuldmål diskuterats. Hur tillgångar och skulder värderas och sammanställs kan bli en viktig frågeställning i detta sammanhang. Varför det är nödvändigt att följa upp de finansiella tillgångarna och skulderna: Ett fullgott beslutsunderlag behövs för att ge beslutfattarna en god bild av vilka värden som står på spel och vilka risker som finns förknippade med verksamheten. Det är därför viktigt med en riktig värdering av tillgångar och skulder. Det bör finnas en lättillgänglig överblick över statens tillgångar och skulder så att stora värden och risker kan identifieras. Inte bara skulder och räntebetalningar är viktiga ingångsvärden för den långsiktiga avvägningen av finanspolitiken. Även balansräkningens tillgångssida och kapitalinkomsterna är viktig information i sammanhanget. Det finns risker i den statliga balansräkningen som kan komma att påverka värdet på tillgångarna men också leda till ett sämre kapitalnetto. Det är viktigt med en analys av vilka risker som återfinns i balansräkningen och vilka konsekvenser som dessa kan få för statens intäkter och utgifter. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Regeringens uppföljning av finansiella tillgångar och skulder Regeringens uppföljning av statens finansiella tillgångar och skulder sker huvudsakligen i tre olika typer av dokument: de ekonomiska propositionerna som kommer varje , årsredovisningen för staten och i en särskild redogörelse till om statens ägande i bolag. Nedan presenteras en kortfattad analys av regeringens uppföljning i de olika underlagen. I de ekonomiska propositionerna finns normalt ett avsnitt med rubriken Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden. Sedan budgetpropositionen har den del av avsnittet som avhandlar den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen utformats på ett likartat sätt. I analysen här utgår vi i första hand från den uppföljning som presenterades ekonomiska vårproposition.24 Det är tydligt att regeringens uppföljning i huvudsak syftar till att belysa hur den finansiella ställningen kommer att påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen.25 Det är också tydligt att förändringar av balansräkningens skuldsida anses som särskilt intressanta att lyfta fram i analysen. Tyngdpunkten i uppföljningen berör den offentliga sektorns finansiella ställning samt hur den fördelar sig mellan staten, kommuner och pensionssystemet. I avsnittet redovisas också statsskulden och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld.26 Alla förmögenhets- och skuldbegrepp redovisas i andelar av BNP, se figur 3.1. 2014/15:100, avsnitt 8, s. 175–178. 25Bilden bekräftas av , intervju . 26Även kallad Maastrichtskulden. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Figur 3.1 Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella förmögenhet ekonomiska vårproposition Procent av BNP. Utfall –2014, prognos –2019. Procent av BNP. Utfall , prognos –2019. –9,5 –10,3 –10,3 –10,0 –9,3 –8,2 –0,4 –0,8 –1,1 –1,3 –1,5 –1,7 –2,3 –1,6 –1,2 –0,9 –0,4 –1,9 –1,4 –0,7 –0,4 –0,1 –0,1 –0,1 –0,2 –0,2 –0,7 –0,8 –0,8 –0,7 –0,7 –0,6 Källa: ekonomiska vårproposition, diagram 8.9 och tabell 8.15. I uppföljningen redovisas utvecklingen för den offentliga finansiella förmögenheten27 . Förmögenheten redovisas således på högsta aggregerade nivå. Hur förmögenheten fördelar sig mellan stat, kommun och pensionssystem redovisas bara för ett utfallsår och för de fem prognosåren. I framställningen ingår också en analys av vad som förklarar förmögenhetens förändring under det senaste utfallsåret. Analysen delar upp förändringen i följande poster: finansiellt sparande, ekonomisk tillväxt och 27 Skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder enligt finansräkenskaperna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Redovisningen innehåller också en prognos . I prognosen bortser man i stort sett från framtida värdeförändringar. Endast effekten av valutakursförändringarnas påverkan på statsskulden tas med. I övrigt är det bara sparandet och den ekonomiska tillväxten som tillåts påverka förmögenhetens utveckling.28 I ett läge med balanserad budget och ekonomisk tillväxt innebär denna prognosansats att förmögenheten kommer att minska som andel av BNP. Detta prognosanatagande görs trots att värdeförändringarna ofta är en betydande förklaringspost för ett utfallsår. När det gäller uppföljningen av skulden är den inriktad mot att förklara utvecklingen för statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden för offentlig sektor. Inga andra skulder eller tillgångar specificeras i redovisningen. I samband med analysen av den finansiella ställningen nämner regeringen att kapitalinkomsterna för hela den offentliga sektorn är större än ränteutgifterna. Detta framgår också tydligt i en annan del av avsnittet där de offentliga inkomsterna och utgifterna redovisas.29 Däremot är det svårt att i de ekonomiska propositionerna skapa sig en bild av hur den finansiella portföljen är sammansatt och vad i balansräkningen som genererar inkomster och utgifter. Före budgetpropositionen fanns en något utförligare redovisning av den offentliga balansräkningen. Då ingick även den reala förmögenheten och då specificerades också värdet av aktieinnehav och pensionsskuld. har dock fokus legat på hela den offentliga sektorn sammantaget. De olika delsektorerna har inte särredovisats i någon större utsträckning. Beräkningarna ekonomiska vårproposition utgår ifrån SCB:s finansräkenskaper. I tidigare ekonomiska propositioner har man utgått ifrån finansräkenskaperna men gjort vissa justeringar. Till exempel har man inte räknat med en skattefordran på hushålls- och företagssektorn tidigare. Då ingick inte heller statens tjänstepensioner i finansräkenskaperna, men ingår de i statistiken. Av framställningen i propositionerna framgår det tydligt att kalkylerna utgår ifrån SCB:s finansräkenskaper samt vilka eventuella justeringar som gjorts. Det finns också viss information om hur den offentliga sektorn har avgränsats men det saknas information om vilka värderingsprinciper som används i det statistiska underlaget. I avsnitt 4 kommer vi att titta närmare på finansräkenskaperna och jämföra dem med hur de finansiella tillgångarna och skulderna redovisas i årsredovisningen för staten. 2014/15:100, avsnitt 8, s. 163. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? I årsredovisningen för staten presenteras en fullständig balansräkning med både reala och finansiella tillgångar och skulder, se tabell 2.2 och 2.3. Det finns en utvecklad notapparat som på ett tämligen ambitiöst sätt beskriver de flesta delposterna på balansräkningen. I ett särskilt avsnitt beskrivs också vilka redovisningsprinciper som används i olika sammanhang. Som brukligt är i en årsredovisning analyseras i första hand förändringen från till ett annat. Redovisningen av balansräkningen är utförlig och transparent på detaljnivå men den övergripande analysen är mycket nedtonad. Vad som ska presenteras i årsredovisningen för staten styrs av budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjligheter att till stor del bestämma innehåll och form för det som redovisas, men i några avseenden är lagen mer precis. Det finns till exempel ett obligatoriskt krav på att årsredovisningen ska innehålla en redovisning av statsskuldens utveckling och kostnader. Motsvarande krav och genomgång finns inte för de finansiella tillgångarna. Överlag har statens tillgångar som grupp betraktat fått begränsad uppmärksamhet medan det finns relativt mycket information om detaljer. Någon sammanställning eller analys av vilka risker som är förknippade med statens samlade tillgångar finns inte i årsredovisningen. Det finns emellertid enstaka referenser till risker på lägre nivå. Det görs också en riskanalys avseende statliga garantier och utlåning i årsredovisningen, en analys som tidigare påpekat har haft ett utvecklingsbehov men som tydligt har förbättras . För övriga delar av balansräkningen finns ingen samlad riskanalys. Det finns stora skillnader mellan den förmögenhet som redovisas i årsredovisningen för staten och den som redovisas för den statliga sektorn i finansräkenskaperna och därmed även i de ekonomiska propositionerna. I en särskild not till årsredovisningens balansräkning förklaras de största skillnaderna mellan underlagen. Om vi bara ser till den finansiella förmögenheten så är den hela lägre i årsredovisningen jämfört med den ställning som redovisas i finansräkenskaperna. Vad som förklarar denna stora skillnad analyseras utförligt i avsnitt 4. Skillnaderna handlar i första hand om olikheter i avgränsningen av vad som är statlig verksamhet och vad som ska tas upp i balansräkningen. Även olikheter i värderingen av börsnoterade aktier samt statsskulden utgör stora förklaringsposter till de skillnader som finns. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.3Regeringens redogörelse för företag med statligt ägande Staten är antingen hel- eller delägare till omkring 50 bolag som gett regeringen i uppdrag att förvalta. lämnar regeringen en redogörelse till med syftet att beskriva ägandet och de värden som det ger upphov till.30 I sin beskrivning av förvaltningen presenterar regeringen bland annat statens ägarpolicy, hur styrelser utses, vilka mål och uppföljningar som görs samt även en kortfattad presentation av alla statens företag. Mer intressant i detta sammanhang är att även ägandets betydelse för statens finanser beskrivs. I verksamhetsberättelsen finns information om bolagens samlade värde samt en historik som beskriver avkastningen från portföljen. Avkastningen består av utdelningar från bolagen och inkomster från försäljningar av aktier och bolag. Presentationen innehåller också en samlad resultat- och balansräkning för hela portföljen.31 Analysperspektivet i verksamhetsberättelsen har fokus på att förklara utvecklingen från till ett annat. Men genom att sammanställa informationen från flera redogörelser kan vi skapa oss en bild av utvecklingen över , se tabell 3.1. Tabell 3.1 Regeringens redovisning i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande Anm.: I en värdering av bolagsportföljen som regeringen presenterade angavs värdet till . I regeringens värdering ingick då inte OMX och Vin & Sprit. Dessa bolag såldes för ett samlat värde om . Eftersom bolagen ingick i den förvaltade portföljen 2007 så har vi här justerat portföljvärdet detta år med försäljningsbeloppet. Värderingen som genomförs syftar till att åskådliggöra värdet i bolagsportföljen med utgångspunkt i att staten fortsätter att äga och förvalta bolagen. Det övergripande målet med förvaltningen är att ”…skapa värde och i 30Riksdagen har beslutat att regeringen ska lämna denna typ av redogörelse (prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147). 31Regeringskansliet (2014), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? förekommande fall se till att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl”.32 Värderingen är därmed ett sätt att utvärdera förvaltningen. När bolagen värderas utgår man från en uppskattning av framtida kassaflöden och värderingen bygger på en långsiktig syn på riskfri ränta och marknadens riskpremie. att det beräknade värdet av statens bolag i mindre utsträckning påverkas av tillfälliga förändringar i riskfri ränta och marknadsriskpremie än om den aktuella nivån skulle användes. Istället är det framför allt förändringar i underliggande kassaflöden som driver värdeförändringar. Enligt företrädare är det viktigt att ha kontinuitet i verksamhetsberättelsen över åren så att värdeförändringen kan följas. Trenden är därför viktigare än den exakta nivån på förmögenheten. är därför att bolagsenhetens värderingar kan skilja sig något från vad andra bedömare skulle komma fram till, vilket regeringen också ger uttryck för i sin verksamhetsberättelse: ”…värdet skulle kunna skilja sig signifikant från det värde som skulle kunna realiseras vid en eventuell försäljning eller börsintroduktion”.33 Värderingar av bolagsportföljen har presenterats och de görs med metoder som är vedertagna på marknaden.34 I den statliga bolagsportföljen är det relativt få bolag som står för huvuddelen av det samlade värdet. Omkring 15 bolag värderas med utgångspunkt i kassaflödesvärdering35 som kompletteras med relativvärdering.36 Värdet på dessa bolag motsvarar , , och är exempel på bolag som värderas på detta sätt. De två första bolagen utgör en stor del av det samlade portföljvärdet som deras värde är mycket beroende av vilka antaganden som görs avseende framtida priser på energi och järnmalm. Vid värderingen används därför flera framtida prisscenarior som sedan vägs samman.37 För de bolag som är noterade på börsen används marknadsvärdet. äger staten bara väsentliga poster i börsnoterade aktier i och För fastighetsbolag och skogsbolag utgår man ifrån substansvärdet. I detta fall kan substansvärdet mycket förenklat sägas representera marknadsvärdet på den skog och de fastigheter som bolagen äger minskat med de skulder som bolagen har. De största bolagen inom denna grupp är Akademiska Hus, och Specialfastigheter . Resterande bolag i portföljen tas upp till bokfört värde på eget kapital. 32Regeringskansliet (2014), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 2. 33Ibid, s. 47. 35Nuvärdesberäkning av framtida vinster i bolaget. 36Olika tekniker används för att jämföra bolaget med liknande som är börsnoterade. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.4Stora skillnader i värderingen av statens ägande i onoterade bolag I figur 3.2 jämförs värdet av de onoterade aktierna i regeringens verksamhetsberättelse med den värdering som görs i finansräkenskaperna, det vill säga det statistiska underlag som används i de ekonomiska propositionerna.