prop · H30366 · 2015-12-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:66 om samhällets stöd till Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av –hur fungerar samhällets stöd och insatser? (RiR 2015:14). Av granskningsrapporten framgår att anser att skuldsaneringssystemets effektivitet behöver förbättras. I fråga om myndigheternas stöd till budget- och skuldrådgivningen är det bedömning att dagens reglering har allvarliga brister när det gäller förutsättningarna att genom tillsyn säkerställa att kommuninvånarna får tillgång till en likvärdig tjänst. Regeringen delar bedömning att skuldsaneringssystemets effektivitet behöver förbättras. Det är angeläget att fler svårt skuldsatta ansöker om och genomgår skuldsanering. Regeringen avser därför att föreslå ändrade skuldsaneringsregler som syftar till att fler svårt skuldsatta ska ansöka om och genomgå skuldsanering, utan att detta ska leda till längre väntetider i handläggning. Regeringen anser också i likhet med att en budget- och skuldrådgivning anpassad efter de behov som finns i respektive kommun är en viktig verksamhet för att förebygga och motverka överskuldsättning. Regeringen avser därför vidta åtgärder för att förtydliga vad budget- och skuldrådgivningen innebär och att ge ett uppdrag till m.fl. myndigheter att ta fram rekommendationer när det gäller budget- och skuldrådgivning med syftet att bidra till utveckling och uppföljning av budget- och skuldrådgivningsverksamheten i kommunerna. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1: ........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat skuldsaneringssystemets effektivitet. Granskningen har redovisats i rapporten – hur fungerar samhällets stöd? (RiR 2015:14), se bilaga. överlämnade till regeringen . har granskat skuldsaneringssystemets effektivitet. konstaterar i sin granskning att det i skuldsaneringslagen (2006:548) regleras tre verksamheter som tillsammans syftar till att ha förebyggande och rehabiliterande effekt på överskuldsättning: skuldsaneringsverksamhet, den kommunala budget- och skuldrådgivningen samt stöd till den kommunala verksamheten. Dessa tre verksamheter utgör tillsammans den verksamhet som benämner skuldsaneringssystemet. granskar i sin rapport de statliga åtagandena inom detta system. Den ursprungliga skuldsaneringslagen infördes . Skuldsaneringslagen har utvärderats och ändringar har genomförts. gällande skuldsaneringslag infördes och vissa ändringar gjordes . konstaterar dock i sin förstudie att många av de problem inom skuldsaneringssystemet som varit kända kvarstår, trots genomförda ändringar, som skuldsättningen ökar. Följande revisionsfrågor behandlas i rapporten: 1.Hur mycket kostar överskuldsättning i form av ohälsa och frånvaro från arbetsmarknaden? 2.Har regeringens åtgärder inom skuldsanering varit effektiva i bemärkelsen att antalet beviljade ansökningar utvecklats tillfredställande i förhållande till syftet med skuldsaneringslagen? 3.Har regeringen skapat förutsättningar för en ändamålsenlig budget- och skuldrådgivningsverksamhet? Iakttagelser om överskuldsättningens omfattning och kostnader anför att det råder brist på underlag som kan användas för att beräkna överskuldsättningens samhällsekonomiska kostnader. har därför beställt en konsultrapport i syfte att få fram ett 2015/16:66 produktionsbortfall samt kostnader inom socialförsäkringssystemet och sjukvården. Utifrån detta underlag har en uppskattning gjorts av problemets storlek varvid antalet överskuldsatta, utifrån en snäv definition, beräknas uppgå till 28 000 individer och kostnaden för sjukvård och produktionsbortfall till ca . Till detta kommer kostnader inom socialförsäkringssystemet och arbetslöshetsförsäkringen om . har även undersökt kostnaderna för samhällets insatser inom skuldsaneringssystemet. Dessa uppgick till . konstaterar att de samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnaderna för överskuldsättning sannolikt vida överstiger kostnaderna för samhällets insatser för att hantera problemet. Iakttagelser om skuldsaneringsverksamhetens utveckling konstaterar att antalet skuldsaneringsansökningar har ökat kraftigt () och att det 2014 inkom det högsta antalet ansökningar sedan skuldsaneringslagen infördes – 10 083 stycken. konstaterar vidare att kostnaderna för verksamheten har ökat som produktiviteten och kvaliteten i verksamhet har kunnat bibehållas. Dock har väntetiderna och antalet gamla ärenden ökat . Parallellt med denna utveckling har antalet svårt skuldsatta ökat. Iakttagelser om budget- och skuldrådgivningens förutsättningar konstaterar att omfattningen av den kommunala budget- och skuldrådgivningen varierar stort mellan landets kommuner och att väntetiderna är fortsatt långa på flera håll. Vidare konstateras att det förebyggande arbetet inom budget- och skuldrådgivningen är begränsat. Vad gäller det stöd lämnar till budget- och skuldrådgivningen konstaterar att det generellt sett är uppskattat, men att det finns synpunkter på bl.a. kursutbudet och på itstödet. noterar vidare att någon tillsyn inte utförs över verksamheten, vilket bl.a. tillskrivs avsaknaden av tydliga bedömningskriterier för verksamheten. Enligt bedömning beror bristerna inom den kommunala budget- och skuldrådgivningen på att verksamheten inte inkluderar myndighetsutövning, att kommunens incitament att satsa på verksamheten i många fall är svag och att det saknas tydliga mål eller krav för verksamhetens omfattning eller kvalitet och att det inte heller utövas någon tillsyn. Den sammantagna slutsatsen är att myndigheternas stöd till budget- och skuldrådgivningen i huvudsak är behovsanpassat. Däremot är det bedömning att dagens reglering har allvarliga brister när det gäller förutsättningarna att genom tillsyn säkerställa att kommuninvånarna får tillgång till en likvärdig tjänst. Rekommendationer gällande överskuldsättningens kostnader –Regeringen bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på statistik rörande förekomsten av överskuldsättning i samhället och de kostnader som detta medför i form av minskat arbetskraftsdeltagande och ohälsa, för att bättre kunna utforma förebyggande och rehabiliterande insatser. –Regeringen bör säkerställa att skuldsaneringsverksamheten hos har kapacitet att klara av det ökande ärendeinflödet utan att väntetiderna blir för långa. Lång tid i skuldsättning är starkt förknippat med ohälsa. Att bibehålla eller öka kapacitet blir särskilt viktigt i ljuset av att regeringen planerar att vidta åtgärder som syftar till att fler ska ansöka om skuldsanering. De kostnader som uppstår skulle sannolikt kunna täckas av exempelvis minskade utgifter inom sjukvården till följd av minskad ohälsa bland överskuldsatta. –Regeringen bör stödja i det fortsatta arbetet med att identifiera presumtiva skuldsaneringsgäldenärer i syfte att informera dem om möjligheterna till skuldsanering. –bör fortsätta att utveckla arbetet med att identifiera presumtiva skuldsaneringsgäldenärer i syfte att informera om möjligheterna till skuldsanering. Inom ramarna för detta är det viktigt att fortsätta undersöka orsakerna till att antalet presumtiva skuldsaneringsgäldenärer ökar. Rekommendationer gällande budget- och skuldrådgivningens förutsättningar –Regeringen bör tydliggöra det regelverk som styr den statliga tillsynen över den kommunala budget- och skuldrådgivningen, för att på så sätt säkerställa att Inspektionen för vård och omsorg har förutsättningar att utföra tillsyn över verksamheten inom samtliga kommuner samt granska verksamhetens kvalitet. –Regeringen bör ta fram tydliga grundkrav och mål för den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Dels för att möjliggöra ändamålsenlig tillsyn, dels för att stärka verksamhetens roll. –Regeringen bör förstärka resurser för stöd till den kommunala budget- och skuldrådgivningen i syfte att bättre matcha de kommunala rådgivarnas behov inom t.ex. utbildning. –Regeringen bör ta initiativ till att bilda ett nätverk mellan berörda myndigheter och aktörer vars syfte ska vara att samverka kring frågor som rör överskuldsatta och budget- och skuldrådgivning. Nätverket bör bestå av aktörer som på olika sätt kommer i kontakt med, och hänvisar till den kommunala budget- och skuldrådgivningen. 2015/16:66 Utöver dessa rekommendationer uppmanar regeringen att närmare undersöka alternativa sätt att finansiera budget- och skuldrådgivningen. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av effektiviteten i skuldsaneringsverksamhet är viktig för att förebygga och motverka en överskuldsättning som medför stort personligt lidande för den drabbade och anhöriga liksom betydande kostnader för samhället. Som också framhålls i granskningsrapporten pågår på regeringens initiativ ett antal utvecklingsarbeten inom området. Den granskning som nu har genomfört bidrar till att ytterligare sätta ljuset på frågan och möjliga åtgärder. I regeringens strategi mot överskuldsättning (prop. 2015/16:1, utg.omr. 18) har regeringen presenterat ett flertal åtgärder som tar sikte på att motverka att enskilda får ekonomiska problem och att hjälpa dem som fått problem med skulder att på ett rimligt sätt ta sig ur en sådan situation. I detta arbete har regeringen bl.a. tagit hänsyn till de av gjorda iakttagelserna. Regeringen gör följande bedömning av de rekommendationer som lämnas av . bedömning är att det råder brist på underlag som kan användas för att beräkna överskuldsättningens samhällsekonomiska anser att regeringen bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på statistik rörande förekomsten av överskuldsättning och dess kostnader i form av minskat arbetskraftsdeltagande och ohälsa, för att bättre kunna utforma förebyggande och rehabiliterande insatser. Beräkningar över antalet överskuldsatta och kostnaderna som förknippas med problemet beror i hög grad på vilken definition av överskuldsättning som används. I betänkandet Överskuldsättning i (SOU 2013:78, s. 55 f) diskuteras detta översiktligt. betänkandet konstateras att bristen på en tydlig definition vittnar om Någon definition föreslås inte, utan man konstaterar att flera olika mått och beskrivningar krävs. Utredningen valde också att göra en egen statistisk undersökning. sin granskning olika angreppssätt. Ytterligare en faktor i sammanhanget är problematiken med att fastställa orsakssambandet mellan nedsatt hälsa och skuldsättning – beror en nedsatt hälsa på överskuldsättning eller är det hälsoproblem som leder till överskuldsättning? Vilka åtgärder som är mest verkningsfulla är beroende av om nedsatt hälsa är en konsekvens av överskuldsättning eller en orsak till skuldsättning. Regeringen konstaterar, i likhet med , att det i vissa avseenden råder brist på underlag och statistik avseende överskuldsättningens förekomst och dess kostnader. som gjorts på regeringens uppdrag under senare år1, liksom underlag från Skr. 2015/16:66 berörda myndigheter2, från forskning och från m.fl. aktörer finns dock en förhållandevis god, om än inte heltäckande, bild av problemets omfattning. Det är angeläget att detta underlag används och utvecklas i myndigheternas och andra aktörers fortsatta arbete med frågan. anser att regeringen bör säkerställa att har kapacitet att klara av det ökande ärendeinflödet utan att väntetiderna blir för långa och framhåller att detta blir särskilt viktigt i ljuset av att regeringen planerar att vidta åtgärder som syftar till att fler ska ansöka om skuldsanering. anser vidare att regeringen bör stödja i det fortsatta arbetet med att identifiera presumtiva skuldsaneringsgäldenärer i syfte att informera dem om möjligheterna till skuldsanering. Skuldsanering är ett etablerat och ändamålsenligt sätt för skuldavskrivning som ska verka rehabiliterande och leda till en samlad skuldavveckling. Dock beskrivs att möjligheten till skuldsanering ofta aktualiseras , dvs. först efter det att gäldenären har levt med kraftig överskuldsättning . När väl ansökan görs och skuldsanering genomgås kan det vara för sent för att den överskuldsatte ska rehabiliteras och kunna återkomma till ett normalt liv. Åtgärder behöver mot denna bakgrund vidtas för att de s.k. evighetsgäldenärerna (privatpersoner som är så skuldsatta att de inom en överskådlig framtid inte kan betala sina skulder) ska få hjälp att snabbare ta sig ut ur skuldfällan. Regeringen avser därför lämna över en proposition till med förslag på åtgärder som syftar till att förbättra kunskapen i samhället om möjligheten till skuldsanering, att tidigare hjälpa skuldsatta som riskerar att fastna i en skuldfälla och att utforma skuldsaneringsförfarandet på ett sätt som möjliggör för fler att ansöka om och genomgå skuldsanering. För att säkerställa att har de resurser och den kapacitet som behövs för att hantera skuldsaneringsärendena föreslår regeringen i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1, utg.omr. 3) att anslag ska ökas. anslag förstärks med 2016 och 2017 och därefter med . –2018 ökas anslag dessutom med ytterligare för skuldsanering för företagare. 1Se t.ex. betänkande av Skuldsaneringsutredning, Ut ur skuldfällan (SOU 2013:72), betänkandet av Utredningen om överskuldsättning, Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) och den pågående Utredningen om vissa konsumentkrediter (dir. 2015:43, Ju 2015:04). 2Bland annat uppgifter över antal skuldsatta, antal betalningsförelägganden, barn och ungas skuldsättning, skuldsanering, snabblån m.m. och uppgifter om den kommunala budget- och skuldrådgivningen via 2015/16:66 En viktig del i regeringens arbete är att genomföra åtgärder som kan bidra till en ökad kunskap om skuldsanering. Sådana åtgärder kan bidra till att evighetsgäldenärer söker och får hjälp att komma ut ur sin skuldsituation i ett tidigare skede. På så sätt kan fler evighetsgäldenärer rehabiliteras och hjälpas tillbaka till ett drägligt och samhällsnyttigt liv igen. En åtgärd som regeringen avser att föreslå för att åstadkomma detta är att ska ha i uppgift att lämna information om skuldsanering till svårt skuldsatta personer som finns i myndighetens register. På så sätt kan myndigheten komma i kontakt med en stor grupp överskuldsatta som är i behov av information och vägledning för att komma ut ur sin skuldproblematik. Regeringen avser även att ge i uppdrag att ansvara för att sprida allmän information och verka för en hög medvetenhet i samhället om skuldsanering. Som framgår av regeringens strategi mot överskuldsättning avser regeringen även ge i uppdrag att i samverkan med och andra berörda myndigheter verka för ett strukturellt samarbete mellan olika samhällsaktörer som genom uppsökande verksamhet direkt eller indirekt kan bidra till att motverka problem med skulder. Förutom att åstadkomma mer skräddarsydda insatser tydliggör ett sådant uppdrag olika aktörers roller när det gäller att hjälpa skuldsatta, vilket bör leda till högre effektivitet. I detta sammanhang bör inte minst kommunerna ha en central roll. Budget- och skuldrådgivningens förutsättningar anser att regeringen bör tydliggöra det regelverk som styr den statliga tillsynen över den kommunala budget- och skuldrådgivningen för att säkerställa att Inspektionen för vård och omsorg () har förutsättningar att utföra tillsyn över verksamheten inom samtliga kommuner samt granska verksamhetens kvalitet. anser vidare att regeringen bör ta fram tydliga grundkrav och mål för den kommunala budget- och skuldrådgivningen för att möjliggöra ändamålsenlig tillsyn och för att stärka verksamhetens roll. rekommendationer rör också stöd till den kommunala budget- och skuldrådgivningen och initiativ till att bilda ett nätverk mellan berörda myndigheter och aktörer i syfte att samverka kring frågor som rör överskuldsatta och budget- och skuldrådgivning. Regeringen anser, i likhet med , att det finns skäl att tydliggöra tillsynsansvaret för kommunernas budget- och skuldrådgivning. För att åstadkomma detta bör preciseringen av kommunernas ansvar för budget- och skuldrådgivningen föras över från skuldsaneringslagen till socialtjänstlagen (2001:453). På så sätt blir det tydligt att budget- och skuldrådgivning utgör socialtjänst över vilken utövar tillsyn, oavsett i vilken del av den kommunala verksamheten som tjänsten erbjuds. Regeringen avser att föreslå en sådan ändring i den kommande propositionen om ändrade skuldsaneringsregler. Såväl i studie som i den fördjupade studie om budget- och skuldrådgivningen som gjort på regeringens uppdrag (Med väntan växer skulden, rapport 2015:8) bekräftas att omfattningen och kvaliteten på budget- och skuldrådgivningen varierar kraftigt mellan kommunerna. Det är av flera skäl viktigt att det är tydligt Skr. 2015/16:66 hur budget- och skuldrådgivningen är tänkt att fungera. Enhetliga rekommendationer för den kommunala rådgivningen kan bidra till att verksamhetens roll stärks och till att variationerna mellan kommunerna minskar. Vidare underlättar en tydlig beskrivning för kommunerna att leva upp till deras ansvar och för tillsynsmyndigheten att granska kommunernas verksamhet. Den enskilde personen – den skuldsatte – ges dessutom en bättre möjlighet att veta om vilken hjälp från kommunen som han eller hon normalt ska ha rätt till. Som aviserats i regeringens strategi mot överskuldsättning avser regeringen därför att lämna ett uppdrag till att – i samråd med tillsynsmyndigheten , och andra berörda aktörer – ta fram rekommendationer när det gäller budget- och skuldrådgivningen. Regeringen bedömer att ett sådant underlag kan vara av värde i samband med utveckling och uppföljning av budget- och skuldrådgivningsverksamheten i kommunerna. Dessa rekommendationer bör i sin tur kunna tjäna som underlag för kommunerna i deras uppgift att formulera grundkrav och mål för verksamheten. När det gäller rekommendation om nätverk mellan aktörer som på olika sätt kommer i kontakt med överskuldsatta avser regeringen, som redovisas ovan, att ge i uppdrag att i samverkan med och andra berörda myndigheter verka för ett strukturellt samarbete mellan olika samhällsaktörer som kan bidra till att motverka problem med skulder. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Rekommendation om överskuldsättningens kostnader Regeringen konstaterar att statistik kring skuldsättning på såväl individsom samhällelig nivå finns att tillgå, men delar bedömning att statistiken inte ger en heltäckande bild av problemets omfattning. Det är därför angeläget att berörda aktörer fortsätter att utveckla och använda olika former av statistik och beslutsunderlag avseende överskuldsättning i sitt fortsatta arbete, t.ex. inom ramen för de uppdrag som ges att dels ta fram rekommendationer för den kommunala budget- och skuldrådgivningen, dels medverka till att ett strukturellt samarbete kommer till stånd mellan aktörer som möter skuldsatta personer. Rekommendation om skuldsaneringsverksamhetens utveckling Regeringens bedömning är, i likhet med , att skuldsaneringssystemets effektivitet behöver förbättras. att fler svårt skuldsatta ansöker om och genomgår skuldsanering. Regeringen anser, i likhet med , att det är av stor vikt att väntetiderna i handläggning inte blir för långa. 2015/16:66 Regeringen avser därför att föreslå ändrade skuldsaneringsregler som syftar till att fler svårt skuldsatta ska ansöka om och genomgå skuldsanering. För att detta inte ska leda till längre väntetider i handläggningen har regeringen också aviserat att ytterligare medel kommer att tillskjutas . Rekommendation om budget- och skuldrådgivningens förutsättningar Regeringen anser, i likhet med , att en budget- och skuldrådgivning anpassad efter de behov som finns i respektive kommun är en viktig verksamhet för att förebygga och motverka överskuldsättning. I den kommande propositionen om ändrade skuldsaneringsregler avser regeringen lämna förslag som syftar bl.a. till att tydliggöra vad budget- och skuldrådgivningen innebär och underlätta tillsynsinsatser. Regeringen har även aviserat ett uppdrag till m.fl. myndigheter att ta fram rekommendationer när det gäller budget- och skuldrådgivning med syftet att bidra till utveckling och uppföljning av budget- och skuldrådgivningsverksamheten i kommunerna. uppmanar regeringen att närmare undersöka alternativa sätt att finansiera budget- och skuldrådgivningen, dock utan att lämna någon rekommendation. Regeringen har studerat den finansieringsmodell som används i och som hänvisar till. En väsentlig skillnad mellan och är dock att budget- och skuldrådgivning i är en angelägenhet, medan den i bedrivs av privata aktörer som upphandlas via en statlig aktör. Frågan om skuldsaneringssystemets finansiering behandlades även i betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78). Utredningen föreslog en modell där kreditmarknadens aktörer i högre utsträckning står för finansieringen genom en höjning av den avgift som tas ut av de aktörer som finansierar tillsynsverksamhet. Det är inte aktuellt att ändra principerna för finansieringen av de insatser som görs inom systemet, dvs. finansiering avseende budget- och skuldrådgivning (och andra insatser på nivå med relevans för hushållens ekonomiska situation) och statlig finansiering av (förstärkt) och verksamheter. Det är viktigt att även beakta de insatser med betydelse för kreditmarknaden som görs av bl.a. och Datainspektionen samt de omfattande insatser som sker inom det civila samhället. Frågan anses genom denna skrivelse vara slutbehandlad. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER – hur fungerar samhällets stöd och insatser? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 383 7 rir 2015:14 foto: edfalk form: curry 12 tryck: interntryckeri, 2015 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER – hur fungerar samhällets stöd och insatser? ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – hur fungerar samhällets stöd och insatser? har granskat skuldsaneringssystemets effektivitet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och regeringen. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilaga 1 i elektronisk form, vilket framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektörerna har medverkat vid den slutliga handläggningen. ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Samhällets verktyg – skuldsaneringssystemet Fungerar skuldsaneringssystemet effektivt? Granskningens motiv och syfte Synen på överskuldsättning varierar Orsaker – en komplicerad verklighet En studie av överskuldsättningens kostnader Vad kostar skuldsaneringssystemet? Framväxt och nuvarande process Regeringens åtgärder inom skuldsaneringssystemet Utvecklingen av antalet svårt skuldsatta Budget- och skuldrådgivningens förutsättningar En central del av skuldsaneringssystemet Statliga myndigheters stöd till budget- och skuldrådgivningen ÖVERSKULDSÄTTNING– HUR FUNGERAR SAMHÄLLETS STÖD OCH INSATSER? Budget- och skuldrådgivningens förutsättningar