prop · H203102 · 2015-04-15 00:00:00 — Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringens skrivelse 2014/15:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomin och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats . Redovisingen av den kommunala ekonomin innefattar i huvudsak resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn. Vidare redovisas sysselsättnings- utvecklingen och kompetensförsörjningen samt utfallet av valen 2014 i kommuner och landsting. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten omfattar i första hand verksamheterna inom skola, vård och omsorg. Innehållet i skrivelsen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklats i förhållande till de nationella mål som och regeringen har formulerat. I skrivelsen har de senaste tillgängliga uppgifterna för respektive område använts. Den kommunala sektorn ................................................................... Kommunernas och landstingens uppgifter ......................... Mål för den kommunala ekonomin .................................... God ekonomisk hushållning .............................. Kommunernas och landstingens ekonomi.......................... 3 Statsbidragen till kommuner och landsting..................................... De generella statsbidragen................................................ Utjämning av kostnader för verksamhet De specialdestinerade statsbidragen 2014 ........................ Statsbidragens betydelse för enskilda kommuner och Ökning av antalet årsarbetare i kommunsektorn .............. Analys av kompetensförsörjningen och specialiseringsgraden i kommunerna ............................... 5 Valen 2014 i kommuner och landsting ........................................... Antalet ledamöter i fullmäktige........................................ Omsättning av ledamöter.................................................. 6 Hälso- och sjukvård samt tandvård................................................. Övergripande mål för hälso- och sjukvård ....................... Måluppfyllelse för hälso- och sjukvård och vissa Tillgänglighet och jämlikhet inom vården....... Delaktighet och självbestämmande i Prestationer inom hälso- och sjukvården.......................... Kostnader för hälso- och sjukvård.................................... Landstingens nettokostnader för hälso- Övergripande mål för tandvården.................................... 7.1Övergripande mål och måluppfyllelse av vissa Omsorg om äldre............................................................. Måluppfyllelse av vissa riktade Insatser för personer med funktionsnedsättning .............. Individ- och familjeomsorg ............................................. Måluppfyllelse av vissa riktade 8 Skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet......................... 8.1Övergripande mål och måluppfyllelse av vissa Annan pedagogisk ......................................verksamhet Särskild utbildning för vuxna ......................................... Utbildning i svenska för invandrare ............................... Antal invånare och skattesats per kommun .................... Utdrag ur protokoll vid .........regeringssammanträde I finns det 290 kommuner och 20 landsting. Bland kommuner och landsting finns en stor variation i storlek, både i fråga om befolkningsmängd och om yta. Antalet kommuninvånare varierar mellan nästan 2 500 i och ca 912 000 i . I genomsnitt har landets kommuner 33 600 in- vånare, som hälften av dem har färre än 15 300 invånare. Till ytan varierar storleken på kommunerna mellan 9 och drygt 19 000 kva- dratkilometer. är minst och störst. Det största , , har nästan 2 200 000 invånare, medan , som är det minsta , har ca 127 000 invånare. En stor del av den svenska offentliga förvaltningen ligger på lokal nivå, på kommuner och landsting. Ramarna för den kommunala verk- samheten sätts av riksdag och regering i form av lagar och förordningar. Grunden för kommunernas och landstingens ställning, organisation och verksamhet är huvudsakligen reglerad i regeringsformen, förkortad RF, kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och i ett stort antal för- fattningar med inriktning på särskilda verksamheter samt inom EU- I RF regleras den kommunala indelningens struktur, innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därtill kopplade beskattningsrätten samt formerna för den kommunala verksamheten. Av RF framgår bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket) och att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar (14 kap. 1 stycket §). Av RF framgår vidare bl.a. att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2§). befogenheter och åligganden ska som huvudregel meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 3). Kommuner och landsting har både obliga- toriska och frivilliga uppgifter. Utöver lagreglerade åligganden finns en fri sektor inom vilken kommuner och landsting kan ombesörja egna angelägenheter, s.k. frivillig verksamhet. Den frivilliga verksamheten kännetecknas av att staten inte ställer upp några särskilda krav vad gäller t.ex. kvalitet eller omfång. således en inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommuner och landsting och utrymme för en initiativrätt. initiativrätten utgör en del av kärnan i den kommunala självstyrelsen. ut skatt för skötseln av sina angelägenheter (14 kap. 4 § RF). den kommunala beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. har en lång tradition av självstyrelse som ytterst handlar om att genom folkvalda beslutande församlingar ge möjlighet till 2014/15:102 ansvarstagande och inflytande över gemensamma angelägenheter. Det ger också möjlighet till lokala anpassningar utifrån olika behov och förutsättningar. ratificerade den Europeiska konven- tionen om kommunalt självstyre. För lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen gäller enligt RF att en inskränkning av självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Detta innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen (14 kap. 3 §). Även den s.k. kommunala finansieringsprincipen är en viktig del av den statliga styrningen av kommunsektorn. Principen och dess tillämp- ning har godkänts av (prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Principen innebär att staten inte utan att skjuta till finansiering, t.ex. i form av höjda statsbidrag, bör införa nya obliga- toriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter till obligatoriska, ändra ambitionsnivån på befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen bör på motsvarande sätt medföra minskade bidrag. Finansieringsprincipen gäller även myndigheters bindande beslut. Eftersom förutsättningarna skiljer sig åt mellan enskilda kommuner respektive landsting finns det ett utjämningssystem som innefattar både inkomster och kostnader. Den kommunalekonomiska utjämningen är ett instrument för att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. I KL regleras fördelningen av makt och ansvar i kommuner och lands- ting. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kommunernas kompetens och maktbefogenheter, handläggningen av kommunala ärenden samt om kommunernas ekonomi och avgiftssättning. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sina verksamheter och ska som huvudregel upprätta sin budget så att intäk- terna överstiger kostnaderna (8 kap. 1 och 4 §§ KL). Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhanda- håller, för sådana tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla får avgifter dock bara tas ut om det följer av lag eller annan författning (8 kap. 3 b § KL). De bidrag som kommunerna och landstingen erhåller från staten utgör en viktig för- utsättning för att de ska kunna bedriva sin verksamhet. I KL finns även bestämmelser om kommunernas och landstingens allmänna kompetens. Vidare är en stor del av kommunernas och lands- tingens kompetens reglerad i speciallagar. I varje kommun och landsting ska det finnas förtroendevalda revisorer som utses av fullmäktige. Revisorerna är fullmäktiges instrument för att granska den kommunala verksamheten och granskar nämnder, kommunala företag och enskilda ledamöter. Revisorerna prövar bl.a. om verksamheten lever upp till fullmäktiges mål, om den följer beslut och lagstiftning samt om den ekonomiska redovisningen är korrekt upprättad. Kommunernas och landstingens uppgifter Kommuner och landsting ansvarar för en betydande del av den offentliga verksamheten i . Många av deras obligatoriska uppgifter utgör viktiga samhällsfunktioner och regleras i speciallagstiftning. Den specialreglerade kompetensen är omfattande och mycket skiftande. Obligatoriska uppgifter för kommunerna och landstingen finns t.ex. inom plan- och byggväsendet, på skolområdet, inom samt inom hälso- och sjukvården. Det finns även kompetensutvidgande bestämmelser som ger kommuner och landsting vissa befogenheter, sam- tidigt som de inte innebär några åligganden, på t.ex. kultur- och idrotts- området. Den närmare avgränsningen av den kommunala kompetensen sker i rättspraxis. De dominerande verksamheterna i kommunerna är utbildning samt vård och omsorg. Landstingens dominerande verksamhet är hälso- och sjukvård. En stor del av de kommunala verksamheterna bedrivs i förvaltnings- form. Kommuner och landsting har även möjlighet att bedriva verk- samhet genom andra juridiska personer, t.ex. aktiebolag. Även verksam- heten i sådana juridiska personer omfattas av de kommunala kompetens- reglerna. Samverkan mellan kommuner och mellan landsting är omfattande. bedrevs samverkan i 182 kommunalförbund. Samverkan före- kommer också i andra former, t.ex. i samverkansorgan, genom avtal, i gemensamma nämnder och i interkommunala företag. Landstingen har omfattande samverkan i sex regioner inom området hälso- och sjukvård. Kommuner och landsting samverkar också allt mer i nätverk med näringslivet, intresseorganisationer och högskolor. 2014/15:102 2 ekonomi Verksamhet som finansieras av kommuner och landsting är av stor betydelse för svensk ekonomi. De kommunala utgifterna motsvarade av BNP 2014. Den största delen av utgifterna gick till verksamheter inom vård, skola och omsorg. Antalet sysselsatta i kommunerna och landstingen utgör, tillsammans med antalet sysselsatta hos privata utförare som utför verksamhet som finansieras av kommuner och landsting, drygt en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i . 2.1Mål för den kommunala ekonomin I kommunallagen (1991:900), förkortad KL, anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Det innebär att varje kommun och landsting har ett ansvar för att ha en långsiktig hållbar ekonomi. För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet för varje enskild kommun och enskilt landsting ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin (se avsnitt 2.2.1). En grundläggande princip har varit att varje generation ska stå för sina egna kostnader. För verksamheten ska anges mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen och . Om kommunen eller har en resultatutjämningsreserv ska rikt- linjerna även omfatta hanteringen av den. Balanskravet enligt KL innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. kommunala balanskravet anger således den lägsta godtagbara resultat- nivån på kort sikt. Innan resultatet kan stämmas av mot balanskravet ska det enligt lagen (1997:614) om redovisning bl.a. justeras för realisationsvinster och realisationsförluster samt för orealiserade förluster i värdepapper respektive eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster i en s.k. balanskravsutredning. en möjlighet för kommuner och landsting att använda sig av resultatutjämningsreserver (se avsnitt 2.2.1). Om resultatet blir negativt måste det kompenseras med överskott inom Om det finns synnerliga skäl kan en kommun budgetera för tillfälliga underskott eller besluta att inte återställa hela eller delar av ett Det handlar då om fall där ett frångående motiveras av synnerliga skäl och där det grundläggande kravet på god ekonomisk hushållning har beaktats. Exempel på situationer när synnerliga skäl kan anses föreligga är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust Det kan då finnas skäl att inte reglera förlusten, om avyttringen Skr. 2014/15:102 innebär att kommunen eller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader. 2.2Kommunernas och landstingens ekonomi I följande avsnitt beskrivs kommunsektorns ekonomi, både vad gäller resultat och finansiell ställning. Fokus är på resultatet 2014 och jäm- förelser med 2013, men även tidsserier –2014 redovisas och analyseras. Uppgifterna baseras på preliminära bokslutsuppgifter sammanställda av () och Kommuner och Landsting (SKL). I resultaträkningen redovisas intäkter och kostnader, resultat före extraordinära poster samt årets resultat. Årets resultat är normalt detsamma som förändringen av det egna kapitalet (se tabell 2.1 och bilaga 4 tabell 1 och 2). Positivt resultat för kommunsektorn 2014 Årets resultat för kommunsektorn uppgick till 2014, vilket var lägre än 2013. påverkades dock resultatet av en extraordinär intäkt om ca till följd av avyttringar av dotterbolag till det av helägda bolaget . Resultatet 2014 före extraordinära poster uppgick till . Av resultatet svarade kommunerna för och landstingen för (se diagram 2.1). 2014/15:102 Diagram 2.1 Resultat före extraordinära poster 2005–2014 Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting (). redovisade 231 av totalt 290 kommuner () ett positivt resultat före extraordinära poster. Det var 32 kommuner färre än 2013. Av landstingen redovisade 13 av totalt 20 landsting () ett positivt resultat, vilket var en ökning jämfört med , då endast 4 landsting redovisade ett positivt resultat före extraordinära poster. Diagram 2.2 och 2.3 visar kartor där kommuner respektive landsting är indelade utifrån deras resultat före extraordinära poster per invånare 2014. Diagram 2.2 Resultat före extraordinära poster per invånare 2014 i Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting (). Diagram 2.3 Resultat före extraordinära poster per invånare 2014 i -1 278 – Anm.: Resultatet för avser landstingsverksamheten, vilket motsvarar av resultatet. Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting (). Medianen för kommunernas resultat före extraordinära poster per in- vånare varierade 2005–2014 från som lägst per invånare 2008 till som högst per invånare 2013. uppgick medianen för resultatet före extraordinära poster till per invånare. Medianen för landsting för resultatet före extraordinära poster uppgick till per invånare. Medianen för landstingen varierade mellan -395 och per invånare. Det finns enskilda kommuner och landsting där resultatet enskilda år har avvikit i väsentlig omfattning från medianen, vilket i de flesta fall förklaras av isolerade händelser såsom försäljningar med realisationsvinst eller tillfälliga förluster. –2014 hade 155 kommuner () negativa Av dessa hade 126 negativa resultat, 17 () med negativa resultat, 10 kommuner () med negativa resultat och 2 kommuner () negativa resultat sex av totalt . –2014 hade 19 landsting () haft negativa resultat före extraordinära poster. Av dessa hade 8 landsting () ett eller med negativa resultat, 3 landsting () negativa resultat tre år, 4 landsting () () negativa resultat Att i stort sett samtliga landsting hade negativa resultat berodde på sänkningen av diskonteringsräntan som används vid beräkningen av pensionsskulden. Detta påverkade landstingen mer än kommunerna eftersom det i landstingen finns fler högavlönade grupper som tjänar in förmånsbestämd pension. Dis- konteringsräntan sänktes –2014. Som framgår av tabell 2.1 påverkades kommunsektorns resultat av generella tillfälliga poster som fick effekter för samtliga kommuner och landsting. påverkade dock inga generella tillfälliga poster resultatet. I bilaga 4 redovisas resultaträkningarna för kommunerna och landstingen. Kommunsektorns resultaträkning 2010–2014 Miljarder kronor och procent -0,2 – varav ersättning för -1,2 -56,9 1Resultaträkningen 2014 är preliminär. 2Enligt prognosen från Kommuner och Landsting. Fastighetsavgiften redovisas av kommunerna som ett generellt statsbidrag. 3Landstingen redovisar det riktade statsbidraget för läkemedelsförmånen som ett generellt statsbidrag. 4Beloppet 2013 avser realisationsvinst i vid försäljning av helägda dotterbolag till (). Anm.: Varje enskild rad är avrundad till miljarder kronor. Det innebär att det inte alltid går att summera delraderna till en totalsumma. Förändringen avser årlig genomsnittlig förändring. Källor: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting (). För tillfälliga effekter är källan Kommuner och Landsting samt egna beräkningar. Analys av vissa av resultaträkningens delar Kommunsektorns verksamhetskostnader uppgick till 2014, vilket motsvarade en ökning på jämfört med (se tabell 2.1). Nettokostnaderna utgörs av verksamhetens kostnader inklusive av- skrivningar, minskade med verksamhetens intäkter. Nettokostnaderna ökade 2014 jämfört med , om den tillfälliga åter- betalningen 2013 av försäkringspremier från Försäkring och 2006 exkluderas. Nettokostnaderna i kommunerna ökade och nettokostnaderna i landstingen . För landstingen har SKL beräknat nettokostnadsökningen , när hänsyn har tagits till verksamhet som övergått till/från kommunerna, återbetalningen av och en större realisationsvinst i läns landsting (Ekonominytt 06/2015). Motsvarande beräkning har inte gjorts för kommunerna. Skatteintäkterna för kommunsektorn ökade med 2014, vilket var en ökning jämfört med . Ökningen beror till viss del på att medelskattesatsen ökat i kommunsektorn (motsvarande ), men främst på att skatteunderlaget ökat, bl.a. till följd av ett ökat antal arbetade timmar. De generella statsbidragen ökade med eller (se vidare avsnitt 3). Det finansiella nettot förbättrades 2014 med jämfört med . Exkluderas effekten av sänkningen av diskonterings- räntan för beräkningen av pensionsskulden var förbättringen . De finansiella intäkterna är relativt stabila. En förklaring till förbättringen av de finansiella kostnaderna är en jämförelsevis låg ökning av de pensionskostnader som definieras som finansiella, på grund av en låg uppräkning för bl.a. inflation och ränta. I tabell 2.1 redovisas resultaträkningen för kommunsektorn som helhet. Efter årets resultat redovisas tillfälliga intäkter och kostnader som påverkat årets resultat samt en summeringsrad när dessa exkluderats. I diagram 2.4 redovisas kommunsektorns resultat i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag 2005–2014. Ett bland kommuner och landsting vanligt förekommande mål är att årets resultat bör uppgå till av skatteintäkter och generella statsbidrag. Målet för god ekonomisk hushållning bör dock kunna skilja sig åt mellan enskilda kommuner och landsting, bl.a. med beaktande av ekonomiskt utgångs- läge och framtida förutsättningar. Det är fullmäktige i de enskilda kommunerna och landstingen som beslutar om riktlinjer för god ekonomisk hushållning. 2014/15:102 Diagram 2.4 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag 2005–2014 -1,0 -2,0 Anm.: Med resultat avses årets resultat, dvs. inklusive extraordinära poster. Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting (). uppgick årets resultat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag för kommunsektorn som helhet till . Kommunernas andel uppgick till och landstingens andel till . försämrades resultatet som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag för sektorn : 2008, 2011 och 2014. Det försämrade resultatet 2008 berodde dels på att kostnaderna ökade mer än skatteintäkterna och de generella statsbidragen, dels på nedskrivningar av värdet på finansiella tillgångar. Resultatförsämringen 2011 förklaras av den sänkta diskonteringsräntan på pensionsskulden. Diskonteringsräntan sänktes även 2013, men då vägdes det negativa resultatet upp av återbetalningen av från Försäkring som avsåg 2005 och 2006. försämrades resultatandelen från till för sektorn som helhet. En förklaring till detta är att resultatet 2013 påverkades av en realisationsvinst på . Om denna vinst exkluderas var resultat i nivå med resultatet . Av diagram 2.4 framgår att kommunerna i genomsnitt har haft en högre resultatandel av skatteintäkter och generella statsbidrag än landstingen. Den genomsnittliga andelen för kommunsektorn uppgick –. Andelen uppgick till för kommunerna och för landstingen. I diagram 2.5 beskrivs hur stor andel av kommunerna respektive landstingen som har redovisat positiva resultat. Andelen kommuner med positiva resultat har varit mer stabil än andelen landsting, vilket berott på förändringen av diskonteringsräntan som används vid beräkningen av pensionsskulden. Diagram 2.5 Andel kommuner och landsting som redovisat positivt resultat 2005–2014 Anm.: Med resultat avses årets resultat. Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting (). Sammantaget redovisade kommunsektorn ett preliminärt resultat som var förenligt med KL:s krav på att intäkterna ska överstiga kostnaderna. Resultatet varierade dock mellan olika kommuner och mellan olika landsting. redovisas i statistiken för kommunerna först i samband med att det slutliga bokslutsresultatet publiceras. Landstingen har dock redovisat ett preliminärt balanskravs- resultat efter avsättning till resultatutjämningsreserver på . Per var det totalt 19 kommuner som angav att de hade sammanlagt i ackumulerade negativa resultat som skulle återställas. Av beloppet svarade en kommun för . Landstingens totala ackumulerade negativa underskott per uppgick till totalt . Det var 5 landsting som angav att de hade underskott att återställa, varav ett landsting svarade för . Historiskt sett har landstingen haft sämre resultat än kommunerna och flertalet av landstingen har åberopat synnerliga skäl för att inte återställa underskotten. Den sänkning av diskonteringsräntan som skedde 2013 är ett exempel på fall då synnerliga skäl har åberopats. Kommuner och landsting har tillåtits bygga upp resultat- utjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Resultat- utjämningsreserverna gör det möjligt att sätta av en del av överskottet i goda tider för att täcka negativa resultat vid en lågkonjunktur. 2014/15:102 Enligt preliminära uppgifter reserverade ett landsting medel till sin resultatutjämningsreserv detta år, medan två landsting använde medel från sina resultatutjämningsreserver i sina balanskravsutredningar. De sammanlagda resultatutjämningsreserverna i landstingen minskade med jämfört med . Kommunerna har ännu inte redovisat sina balanskravsutredningar, men de sammanlagda resultat- utjämningsreserverna i balansräkningarna ökade med 2014. De ackumulerade resultatutjämningsreserverna uppgick till i kommunerna (114 kommuner) och till i landstingen (6 landsting). Den kommun och det landsting som gjort störst avsättningar till sina reserver, hade avsatt 0,9 respektive . Övriga kommuner och landsting hade resultatutjämningsreserver som understeg eller inga reserver alls. Avskrivningarna och investeringsutgifterna ökade Genom avskrivningar fördelar kommuner och landsting en investerings- utgift över den tid som en tillgång bedöms kunna användas.