prop · H30360 · 2015-12-03 00:00:00 — omfattningen av revisorns granskning och därmed innebörden av god I enlighet med detta har Föreningen Revisorer () utfärdat uttalanden såsom RevU 7 Översiktlig finansiell rapportering och RevU 16 Revisorns granskning av bolags- Skr. 2015/16:60 styrningsrapporten. Revisorns granskningsarbete ska ses mot bakgrund av revisorns ansvar enligt 29 kap. 2 § aktiebolagslagen. Av den bestämmelsen framgår att om en revisor vid fullgörandet av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget ska han eller hon ersätta skadan. Vad gäller den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag får i ett sådant bolag enligt 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. förordna en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer enligt vad som framgår av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen. Av avsnitt II punkt 5 i Svensk kod för bolagsstyrning framgår bl.a. att en revisor i ett svenskt bolag har sitt uppdrag från och rapporterar till bolagsstämman och inte får låta sig styras i sitt arbete av styrelsen eller bolagsledningen. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser 3.2.1 Regeringens bedömning av iakttagelser om huruvida regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten Regeringen instämmer i att någon fastlagd rutin inte tillämpas för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Regeringen delar däremot inte bedömning avseende att bolagsförvaltningens verktyg används i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. för ägardialogen, då företrädare för ägaren träffar styrelseordföranden och ledningen i bolagen, följs bolagens prestation upp i förhållande till fastställda mål samt diskuteras övriga frågor som har bedömts vara av relevans inför respektive tillfälle. Att, såsom konstaterar, riskhantering inte utgör en stående punkt på agendan för dessa möten är visserligen korrekt, men är enligt regeringens uppfattning snarare ett uttryck för att riskhantering är en integrerad del av bolagens affärs- verksamhet och därmed ingår som del av diskussionen enligt den för varje ägardialog specifikt framtagna agendan. ställande av ekonomiska mål och uppdragsmål samt den löpande uppföljningen av dessa utgörs i stor utsträckning av inhämtande av information om väsentliga risker och värdering av möjliga konsekvenser Vidare innebär bolagsförvaltarnas arbete i styrelserna att förvaltaren, som en av styrelsens ledamöter med samma ansvar och mandat som övriga ledamöter, tar aktiv del i styrelsens arbete och därigenom även ges möjlighet att fördjupa bolagsgruppens kunskaper om bolaget och dess verksamhet. Även hållbarhetsanalysen bidrar till att öka bolagsförvaltningens medvetenhet och kunskap om risker i bolagen med När det gäller uppfattning att informationen i dokumentation är begränsad kan regeringen konstatera att bolagsförvaltningen har att förhålla sig till riktlinjer för dokumentation m.m. av av vilka det bl.a. framgår att dokumentationen av förvaltningen i respektive årsakt ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolaget i fråga och som kräver ägarens ställningstagande. Vidare ska dokumentationen ge en god överblick över ställningstaganden som har skett i sådana frågor och på vilka underlag som de grundats. Nämnda dokumentationsriktlinjer revideras och har de förstärkts bl.a. avseende kraven på skriftlighet i samband med s.k. ägarsamordning (se även avsnitt 3.1.2). iakttagelse att bolagsstämman i bolag med statligt ägande inte beslutar statens ägarpolicy är korrekt. Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande lämnas över till bolaget vid årsstämman vilket även förs till protokollet. Regeringen delar inte bedömning att regeringen som företrädare för ägaren bör utnyttja den rättsliga möjligheten att se till att bolagsstämman beslutar om sådant som rör riskhantering. Det är regeringens uppfattning att det av aktiebolagslagens och årsredovisningslagens reglering, se avsnitt 3.1.3, framgår att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets riskhantering. Styrelsens legala ansvar förtydligas i statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande vilka därutöver ställer krav på styrelsen att bolag där staten har ägarintressen sköts föredömligt, att de åtnjuter offentligt förtroende och att extern rapportering sker i enlighet med vad som gäller för noterade bolag i . En del i styrelsens arbete med att säkerställa att verksamheten åtnjuter offentligt förtroende är enligt statens ägarpolicy att fastställa för verksamheten relevanta policydokument. Vidare innebär statens ägarpolicy att Svensk kod för bolagsstyrning ska tillämpas. Regeringen är av uppfattningen att efterlevnad av såväl befintliga legala krav som Svensk kod för bolagsstyrning och statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för extern rapportering förutsätter ändamålsenlig riskhantering. Regeringen vill i detta sammanhang påminna om revisorns roll som kontrollorgan, vars uppdrag ges av bolagsstämman och ska utövas oberoende i förhållande till bolagets styrelse och ledning. deltar aktivt i utvecklingen av riktlinjer för bolagsstyrning för bolag med statligt ägande (, 2015) och den principer för bolagsstyrning följer i stort dessa riktlinjer. Av kapitel II artikel C i nämnda riktlinjer framgår bl.a. att staten ska låta styrelserna utöva sitt ansvar och respektera deras oberoende. Även om regeringen som företrädare för staten på aktiebolagsrättslig grund har ett betydande utrymme för ägarstyrning, är det enligt regeringens uppfattning väsentligt att sådant utrymme utnyttjas med försiktighet i syfte att upprätthålla en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Ett mer generöst utnyttjande av utrymmet för ägarstyrning skulle enligt regeringens uppfattning innebära ett ifrågasättande av bolagsorganens befintliga rollfördelning och styrelsens oberoende vilket i förlängningen riskerar att rubba ansvars- och förtroendeförhållandet mellan ägare, styrelse och ledning även inom andra områden. framför en liknande syn (i promemoria analys av Regeringens hantering av risker i statliga bolag ur ett aktiebolagsrättsligt perspektiv, , s. 20): ”För ett försiktigt och begränsat utnyttjande av de aktiebolagsrättliga principerna om kompetensfördelning i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig ägarstyrning talar t.ex. svårigheterna för ägaren att långsiktigt och kontinuerligt överblicka företagens verksamhet och skaffa sig relevant och adekvat beslutsunderlag; det är ju trots allt denna uppgift som tilldelats styrelsen, som dessutom får antas besitta eller i vart fall skaffa sig tillräcklig kunskap i enskilda ärenden.” Några av de grundläggande principerna för statens ägarpolicy är att bolagen med statligt ägande ska agera självständigt, lyda under samma lagar som privatägda bolag, att de ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. Motsvarande framgår av kapitel II artikel B i riktlinjer för bolagsstyrning för bolag med statligt ägande: staten ska tillåta bolag med statligt ägande full autonomi i syfte att bolagen ska kunna nå sina mål och undvika att intervenera i bolagens verksamhet. Mot dessa principer talar enligt regeringens uppfattning detaljstyrning i form av specifika riktlinjer inom områden som omfattas av styrelsens ansvar. menar (i promemoria Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag, , s. 25) att ”Statens ägarpolicy och riktlinjerna där för företagens externa rapportering har antagits av regeringen och redovisats för . Med detta instrument som närmare stöd i regeringens arbete med styrning och med en ambitiös tillämpning i enlighet med de av regeringen i ägarpolicyn antagna riktlinjerna i de enskilda företagen bör regeringen kunna ha möjlighet att på ett samlat sätt säkerställa att bolagen har en god riskhantering och att styrelserna i bolagen tar ansvar för att bolagens riskanalyser är fullgoda.” Sammanfattningsvis är det regeringens bedömning att det inte föreligger något behov av ägarstyrning i form av särskilt beslutade riktlinjer om riskhantering som efterlyser. genomgång av styrelsedokumentationen i tio av bolagen med statligt ägande har grundat sig på s.k. erfarenhetsbaserade utgångspunkter framtagna av en extern konsult på myndighetens uppdrag. Regeringen kan konstatera att utgångspunkterna omfattar övergripande krav, flertalet av bör-karaktär, avseende vad som bör ingå i ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Regeringens uppfattning är att bedömningsgrunden i detta avseende lämpligen borde ha utgjorts av en uttolkning av innebörden av det ansvar som styrelserna för bolag med statligt ägande har för bolagets förvaltning, och därmed för riskhantering, enligt befintlig lagstiftning, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande samt Svensk kod för bolagsstyrning. Den av konstaterade variationen avseende styrelsens roll i riskhanteringsarbetet bolagen emellan tyder enligt regeringens uppfattning snarare på det faktum att styrelsen har att organisera och eventuellt delegera arbetet med riskhantering på det sätt styrelsen finner mest ändamålsenligt med hänsyn tagen till bolagets organisation, storlek, bransch, verksamhet etc. Enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering ska bolag med statligt ägande upprätta och publicera en hållbarhetsredovisning enligt riktlinjer från Global Reporting Initiative (GRI). Den senaste versionen av dessa riktlinjer, GRI G4, fokuserar på redovisningen av genomförd intressentdialog och väsentlighetsanalys, vilket sannolikt kommer att leda till att bolagens redovisningar även framgent kommer att skilja sig åt exempelvis avseende vilka olika kategorier av risker som omfattas av rapporteringen. Enligt behöver regeringen, för att kunna göra ställningstaganden som gäller övergripande strategiska frågor avseende bolagen med statligt ägande, beakta utvecklingen i hela den statligt ägda bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna i portföljen. kan sådana ställningstaganden gälla ”såväl frågor som behandlas vid ägarsamordning som andra frågor avseende statens Regeringen vill i detta avseende tydliggöra att styrelsen ska göra för bolagets verksamhet strategiska ställningstaganden. statens ägarpolicy framgår att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen ska samordna sin syn med företrädare för ägaren inom ramen för s.k. ägarsamordning när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas gemensamt inom i enlighet med vad som framgår av avsnitt 3.1.2. Beslut avseende omfattningen av statens aktieinnehav ingår inte i regeringens förvaltningsmandat och fattas därmed av . iakttagelser att regeringen inte samlar in och samman- ställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av riskerna som den statligt ägda bolagsportföljen är utsatt för är i sig korrekt, men mot bakgrund av ovanstående delar regeringen inte myndighetens uppfattning att regeringen därmed har ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen. iakttagelser om huruvida regeringen ger väsentliga risker i bolag med statligt ägande Enligt beslut, se propositionen om insyn i statliga företag 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147), lämnar regeringen en årlig redogörelse för företag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). ut två delårsrapporter för bolag med statligt ägande. Rapporteringen syftar till att öka genomlysningen och utvärderingen av det statliga ägandet, samt till att ge en samlad bild av bolagsförvaltningen Regeringens uppfattning är att regeringens redovisningsskyldighet i förhållande till med avseende på förvaltningen av aktierna i bolagen med statligt ägande uppfylls. Regeringen kan vidare konstatera att riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagsstämman i de bolag där staten äger av aktierna, under förutsättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotter- bolag har fler än 50 anställda. Det är styrelsens ansvar att se till att Skr. 2015/16:60 underrättelse om tid och plats för bolagsstämman skickas till centralkansli i anslutning till utfärdandet av kallelsen till bolagsstämman. ledamöter har motionsrätt med anledning av regeringens årliga skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande och har möjlighet att löpande ställa frågor till ansvariga statsråd genom riksdagsfrågor och interpellationer. Avslutningsvis kan det konstateras att utskott har möjlighet att kalla bolag med statligt ägande till sig för att de ska lämna redogörelser i särskilda frågor. Mot bakgrund av det ovan nämnda, samt det faktum att styrelsen enligt Svensk kod för bolagsstyrning i enlighet med årsredovisningslagens krav ska upprätta en bolagstyrningsrapport, som ska publiceras i enlighet med regeringens riktlinjer för extern rapportering, är det regeringens uppfattning att information om väsentliga risker i de enskilda bolagen med statligt ägande finns tillgänglig för ledamöter. Regeringen instämmer däremot i uppfattning att , mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, kan ha nytta av underlag som ger en samlad bild av vilka risker som påverkar värdet av aktieinnehavet och därmed den framtida utdelningen från bolagen med statligt ägande till staten. Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. Regeringen instämmer inte i rekommendation. Regeringens uppfattning är att den mekanism som rekommenderar skulle innebära ett avsteg från en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter, där riskhantering ingår som en integrerad del i det övergripande ansvaret för Vidare är det regeringens uppfattning att förfarandet skulle innebära ett ifrågasättande av bolagsorganens befintliga roll- fördelning och styrelsens oberoende, vilket i förlängningen riskerar att rubba ansvars- och förtroendeförhållandet mellan ägare, styrelse och ledning även inom andra områden. Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Regeringen vill betona att affärsverksamhet förutsätter risktagande och att det ytterst är styrelsens ansvar att säkerställa ändamålsenlig risk- hantering i bolaget. Regeringens ansvar för uppföljning i detta avseende bör därför avse att styrelserna förvaltar det ansvar som styrelserna för bolag med statligt ägande har för bolagets förvaltning, och därmed för riskhantering, enligt befintlig lagstiftning, statens ägarpolicy och rikt- linjer för företag med statligt ägande samt Svensk kod för bolagsstyrning. Regeringen instämmer därmed inte i rekommendation att regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i bolagen med statligt ägande fungerar i praktiken utan anser att uppföljningen bör omfatta att styrelsen förvaltar sitt ansvar. Regeringens uppfattning är vidare att sådan uppföljning sker inom ramen för bolagsförvaltningsorganisa- tionens befintliga verktyg och processer vilka har beskrivits ovan i Nämnda verktyg och processer är föremål för kontinuerlig utvärdering och utveckling, vilket bl.a. beaktar regelförändringar samt övriga förändringar i omvärlden inom relevanta områden, i syfte att säkerställa bl.a. effektiv och ändamålsenlig uppföljning. Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. Regeringen menar att bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verk- tyg och processer tillämpas bl.a. i syfte att regeringen ska kunna informera sig om risker och konsekvenser i de enskilda bolagen. Regeringen instämmer i att verktygen bör utvecklas så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Mot bakgrund av att regeringen inte delar uppfattning att regeringen har ofullständig information inför strategiska ställningstaganden, är det dock regeringens uppfattning att syftet med att uppdatera och sammanställa informationen bör vara att möjliggöra för regeringen att förbättra informationsgivningen Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även Regeringen instämmer i denna rekommendation. lämnar regeringen en årlig redogörelse för företag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Regeringen avser att utveckla informationsgivningen till främst inom ramen för ovan nämnda årliga redogörelse, exempelvis med avseende på beskrivning av omvärldsfaktorer, men även branschspecifika riskfaktorer, som kan få inverkan på den statligt ägda bolagsportföljen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens till- gångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har bolags- förvaltningsorganisationen inom utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen instämmer i rekommendation med Skr. 2015/16:60 avseende på uppdatering och sammanställning av information om risker och konsekvenser i den statligt ägda bolagsportföljen och regeringen avser att, i syfte att möjliggöra för regeringen att förbättra informationsgivningen till , vidta åtgärder för att utveckla befintliga verktyg i detta avseende. Vidare instämmer regeringen i rekommendation att en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen bör redovisas för , och regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla informationsgivningen till i detta avseende. Regeringen anser med detta att rapporten är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-383-7 rir 2015:15 tryck: interntryckeri, 2015 Regeringens hantering av risker i statliga bolag REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Regeringens hantering av risker i statliga bolag har granskat om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i de statliga bolagen är ändamålsenlig för staten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagor 3 och 4 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Precisering av centrala begrepp 2 De statliga bolagen och processen för ägarstyrning Organiseringen av bolagsförvaltningen inom Riskhantering och riskbedömning i regeringens ägarstyrning Kunskap om risker och krav på riskhantering ingår i regeringens ansvar Flera av verktygen används sällan för att samla in information om risker Processerna innebär riskbedömningar men är inte heltäckande Ingen fastlagd rutin för att regelbundet uppdatera och sammanställa risker Otydliga krav på bolagens riskhantering 4 Hur de statliga bolagsstyrelserna hanterar risker genomgång av styrelsedokumentationen i tio statliga bolag Dokumentationen av styrelsernas riskhantering varierar Information till om risker i de statliga bolagen Regeringen har redovisningsskyldighet avseende de statliga bolagen REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Ingen fastlagd rutin för uppdatering av risker Bindande krav på bolagens riskhantering saknas Styrelsedokumentationen inte tillräckligt transparent Ingen samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen får inte information om de samlade riskerna i den statliga Bilaga 1 Skriftliga frågor till styrelseordförande i hel- och majoritetsägda statliga bolag Bilaga 2 Checklista för genomgång av styrelsedokumentation I rapporten hänvisas till två elektroniska bilagor som finns att ladda ner från . Dessa kan begäras ut från granskningens akt genom registrator. Bilaga 3 Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag Bilaga 4 Analys av regeringens hantering av risker i statliga bolag ur ett aktiebolagsrättsligt perspektiv har granskat om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i de statliga bolagen är ändamålsenlig för staten. Motiv: Regeringen har uppdrag att förvalta statens ägande i bolagen så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. För att få en långsiktig värdeutveckling och utdelning till staten bör regeringen, som ägarföreträdare, säkerställa att de statliga bolagen har en väl fungerande riskhantering. All affärsverksamhet innebär risker och all affärsverksamhet måste ta risker för att utvecklas och nå lönsamhet. Risker måste dock hanteras så att negativa konsekvenser begränsas så långt som möjligt. Statliga bolag har genomfört eller planerat att genomföra satsningar och förvärv förknippade med risker. Satsningarna har i flera fall fått negativa effekter på bolagens ekonomi, varumärke och anseende och på värdet på statens tillgångar i och utdelning från bolagen. Det har exempelvis gällt investeringar utomlands, SAS lönsamhetsproblem inklusive betydande pensionsåtaganden, Soneras satsningar i , stämningsansökan mot SAS för kartellbildning, och investering naturgummiträd i samt korruptionsanklagelser mot befattningshavare i Svevia. De statliga bolagen utgör en betydande del av statens tillgångar. uppskattade regeringen värdet på statens bolagsportfölj till . Bolagen ger även ett omfattande tillskott till statskassan i form av utdelning, vilken 2013 var . Regeringen förvaltar 49 bolag, varav 41 är helägda av staten och resterande 8 är delägda. Statens bolagsportfölj är därmed stor och diversifierad med bolag som verkar inom olika marknader och med olika förutsättningar. De flesta av de statliga bolagen verkar på en kommersiell marknad men konkurrenskraft och affärsmässighet upprätthålls inte genom oberoende granskning från exempelvis investerare och långivare i samma utsträckning som i privata bolag. En stor del av statens aktieinnehav finns i bolag kopplade till för samhället viktig infrastruktur, vilket begränsar statens möjlighet att sprida riskerna genom att sälja innehavet. Dessutom krävs riksdagsbeslut vid försäljning eller annan minskning av statens ägarandel. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Mot denna bakgrund har bedömt att en granskning på området är motiverad.