prop · H30333 · 2015-10-22 00:00:00 — Granskningen visar att inte har en tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen trots bolagets relativt starka position på den europeiska marknaden och därmed sammanhängande möjligheter att påverka marknadsutvecklingen. Det framgår av granskningen att bedömer att det är svårt att ha en långsiktig vision på dagens energimarknad. bedömer att ett bolag som ska bli ledande framgent löpande behöver planera och vidta finansiella och utsläppsreducerande åtgärder för att bli konkurrenskraftigt på lång sikt oavsett energibranschens strukturella problem och den låga efterfrågan på el. menar att behöver förstärka sin förmåga att identifiera och utnyttja framtida tillväxtmöjligheter och anpassa investeringsprogram för att säkerställa bolagets långsiktiga värdeskapande. forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen Granskningen visar att stora delar av forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) har minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär. ställer krav på att forskningsområdena ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–) vilket gör att den långsiktiga forskningen prioriteras ner. deltar endast marginellt i tidig användning av ny teknik i form av pilot- och demonstrationsprojekt som berör de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen. Sådant deltagande är, enligt , en förutsättning för att ett energibolag ska kunna bli ett ledande företag i energiomställningen. Av granskningen framgår att forskningsverksamheten inte heller syftar till att göra ledande i energiomställningen. Inriktningen på enbart vindkraft som förnybart energislag i produktionsportföljen gör också bolaget sårbart för förändringar i efterfrågan. Detta borde motivera bolaget att öka sin riskspridning och delta i pilot- och demonstrationsprojekt som rör andra förnybara energislag. Granskningen visar att forskning och utveckling inte är en fråga som beaktas av koncernledningen eller styrelsen i utvecklingen av verksamheten för att bolaget ska bli ledande i hållbar energiproduktion. har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi finansiella situation har utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. av investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi trots att de årliga besluten på bolagsstämman om utdelning ska ”beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål”. Ett sådant förslag hade kunnat motiveras med hänvisning till bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som riksdag och regering beslutade om 2010. Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i produktionsportfölj anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi (exklusive den svenska vattenkraften) i sin produktionsportfölj. För att kunna öka investeringstakten i förnybar energi har allt mer börjat använda sig av alternativa finansieringslösningar som partnering och capital recycling. Capital recycling är en metod för att frigöra kapital för investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall i nya vindkraftsparker på grund av att bolaget har gått in i partnerskap (partnering) med institutionella investerare. bedömer att kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets ställningstagande om att ska öka sin andel förnybar energi. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå Enligt ägarpolicyn är en viktig del i arbetet med hållbart företagande att de statliga bolagen ska agera föredömligt genom att efterleva internationella riktlinjer kring bland annat miljöhänsyn. En viktig internationell riktlinje är FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som ska uppnås 2050. menar att statliga bolag ska bidra till tvågradersmålet som både EU och har antagit. Det finns en risk att i syfte att uppnå sitt finansiella exponeringsmål säljer sina tyska kolkraftverk som inte ger maximalt försäljningsvärde. En försäljning innebär också att inte bidrar till att uppnå EU:s klimat- och energimål eftersom problemet med att reducera koldioxidutsläpp från befintliga anläggningar skjuts över till ett annat bolag inom EU. Vidare vidtar endast mindre koldioxidreducerande åtgärder i befintliga kolkraftanläggningar fram till en eventuell försäljning. Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål bedömer att det är positivt att regeringen genomfört en hållbarhetsanalys av hållbarhetsarbete och identifierat vissa svagheter. bedömer att dessa svagheter berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med iakttagelser om planering och målbild. Vidare är det ändamålsenligt att regeringen i samband med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion. konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbarhetsmål. Regeringen följer däremot regelbundet upp måluppfyllelsen under ägardialogen. bedömer att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är ändamålsenligt utformade. koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp. Resurser tas därigenom i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar långsiktiga konkurrenskraft. Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till Bolagsordningen är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. Enligt regeringen är uppdrag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska målprocessen. har dock beslutat att ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. anser att det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. Enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets uppdrag från . Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten. har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har dock inte bekräftats av regeringen vilket leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämpning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som har beslutat. menar att näringsutskottet i samband med beslut om förtydligande uppdrag har tydliggjort intention med bolagets inriktning. Enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till . Detta gäller även hur ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både och EU. Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt nyttjat övriga sakkunskap genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som berör centrala Uppföljningen av hållbarhetsarbete har enbart genomförts av ägarförvaltningen på . Regeringen har genom sin ägarförvaltning inte i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. gör i begränsad omfattning egna oberoende analyser. Vidare har regeringen inte identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Regeringen har därför inte ställt frågor till om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av försämras. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts igång för sent noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället på att självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas . Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att sett detta som ett alternativ Enligt riksdag och regering ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. Att övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i har enligt bolaget varit känt för regeringen . bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt. Regeringen är dock inte förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är viktigt att inom ramen för gällande regelverk ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Dessa kan exempelvis vara vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning. Sammantaget innebär denna brist på analys och styrning att regeringen inte blir tillräckligt proaktiv och att det därmed finns en risk för att den långsiktiga avkastningen för staten påverkas. Regeringen återrapporterar inte strategier, utveckling och bidrag till EU:s mål till i tillräcklig omfattning I samband med förtydligande uppdrag 2010 betonade näringsutskottet behovet av löpande information om utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var referenspunkt för att utvärdera uppfyllelse av uppdraget. bedömer att regeringens nuvarande återrapportering inte behandlar bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050 i tillräcklig omfattning så att ska kunna bedöma hur väl bolaget uppfyller sitt samlade uppdrag i bolagsordningen och därigenom bidrar till EU:s mål. ska enligt sitt uppdrag generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget blir ett ledande företag i Detta förutsätter innovationskraft och investeringar i nya hållbara produkter och tekniker med utsläppsreducerande effekter. som detta möter efterfrågan skapar det konkurrenskraft och långsiktig avkastning för staten som ägare. En positiv bieffekt är att resultatet ligger i linje med EU:s klimat- och energimål. ger följande rekommendationer som har sin utgångspunkt i beslut och näringsutskottets betänkande i samband med förtydligande uppdrag . bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Denna planering bör brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivå, dels inom bolagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom –ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar –ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag –ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? rekommendationer till regeringen: Regeringen bör för bolaget tydliggöra hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar förutsättningarna för framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas. Regeringen bör på ett tidigt stadium påverka val och utformning av hållbarhetsmål, i den översyn av målen som har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. Regeringen bör följa upp uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydliga hur bolaget ska tolka uppdraget för att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. Regeringen bör kontinuerligt inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden för att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten. Regeringen bör inom ramen för gällande regelverk tydliggöra hur ska agera föredömligt avseende sin tyska brunkolsverksamhet. Regeringen bör därför ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. Regeringen bör i sin rapportering till bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av strategier och utveckling för att ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. I kapitlet presenteras bakgrunden till granskningen och energimarknadens förändrade förutsättningar . går vidare igenom motivet till och syftet med granskningen, använda utgångspunkter för granskningen samt metod och avgränsningar. blev aktiebolag 1992. efter omregleringen av den svenska elmarknaden inledde en internationell expansion genom förvärv i , , , , och . Bolagets profil har förändrats från ett svenskt företag med fokus på vattenkraft och kärnkraft till en av största el- och värmeproducenter.1 verksamhet baseras på sex olika energislag: biomassa, kol, vatten, naturgas, kärnkraft och vind. Till skillnad från den nordiska verksamheten är europeiska verksamhet till övervägande del baserad på fossil kraft. är ett av bolagen med de största koldioxidutsläppen i . är också det största statligt ägda bolaget med en omsättning på 2014.2 Historiskt viktiga händelser för 1992–20143 utreda alternativ för bolagets nya ekonomiska mål och Koldioxidmålet om 65 miljoner beslutar att tyska kärnkraft- verk ska tas ur drift Källa: webbplats och bearbetning. 1Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 4. 2Vattenfall, Bokslutskommuniké , s. 1. 3Inlåsning och lagring av koldioxid. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? 1.1.1Rekommendationer från tidigare granskningar har tidigare gjort två granskningar av , 2004 och 2007.4 rekommenderade i den första granskningen att regeringen tydliggör miljö- och energipolitiska uppdrag och överväger vilken insyn och kontroll den svenska staten bör ha i och andra statliga företags utländska dotterbolag. En annan rekommendation var att ägarförvaltningen ska verka för ett formellt ställningstagande till frågor som kräver beslut av extraordinär karaktär rörande ett statligt bolag. I den andra granskningen angavs att det tillägg som gjorts 2005 till uppdrag om bolagets roll i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning hade påverkat den interna styrningen och återrapporteringen i bolaget. Det stora tolkningsutrymmet i tillägget till uppdraget gjorde det dock svårt att bedöma om lever upp till det utvidgade uppdraget. En viktig rekommendation var att de utländska dotterbolagens bolagsordningar ska anpassas så att även dessa omfattar det miljö- och energipolitiska uppdraget. På bolagsstämman 2009 redogjorde regeringen för sina förväntningar på och anförde att ska ha en roll i omställningen till ett ekologiskt hållbart energisystem inte bara i utan i hela Europa.5 Regeringen betonade också att ska arbeta snabbare i omställningsarbetet än motsvarande andra företag.6 fick också ett formellt förtydligande av sitt uppdrag i bolagsordningen, vilket angav att även utländska dotter- och intressebolag ska omfattas av det miljö- och energipolitiska uppdraget i och med att den geografiska avgränsningen i uppdraget togs bort.7 1.1.3Vattenfalls uppdrag och mål uppdrag i bolagsordning och miljörelaterade hållbarhetsmål styr verksamheten uppdrag i bolagsordningen anger att bolaget ska ”generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion”.8 Uppdraget i bolagsordningen är beslutat av och innebär att på ett affärsmässigt sätt ska vara ett 4RiR 2004:18 – uppdrag och statens styrning, RiR 2007:29 – med vind i ryggen? 5Statssekreterarens anförande på , , , s. 198. 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s.11, rskr. 2009/10:325. ledande företag i omställningen till ett mer hållbart energisystem. Vidare framhåller näringsutskottet att en ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall.9 Regeringen har, förutom uppdraget i bolagsordningen, varit tydlig med att en långsiktig värdeutveckling förutsätter ett hållbart företagande. ställer regeringen därför krav på de statliga bolagen att de ska ta fram mål om hållbarhet för den egna verksamheten och strategier för att nå dem.10 har antagit uppföljningsbara miljörelaterade hållbarhetsmål i syfte att möta regeringens krav. fastställde styrelsen i hållbarhetsmål för företaget i linje med EU:s 2020-mål om reduktion av koldioxidutsläpp, ökning av förnybar produktion och ökad energieffektivisering. formulerade tre mål inom samma områden som EU-målen. De två mål som har granskat är: ska reducera bolagets koldioxidutsläpp till till 2020 (i absoluta termer). tillväxt inom förnybar energiproduktion ska ligga över den genomsnittliga tillväxten i tio utvalda länder i norra och centrala till 2020. Uppföljningen av detta mål börjar . Hållbarhetsmålen är enligt en konkretisering av uppdraget i bolagsordningen och en av regeringen informellt godkänd tolkning. Målen har rapporterats till regeringen och bolaget har inte fått någon reaktion om att målen skulle vara otillräckliga.11 Ansvaret för genomförandet av åtgärder för att nå de två granskade miljörelaterade hållbarhetsmålen ligger på koncernnivå. Investeringar för att uppnå målen beslutas och följs upp av styrelsen med hjälp av underlag som tas fram av företagsledningen. Målen bryts därför inte ner i verksamheten vilket innebär att affärsområdena inte direkt är involverade i processen att nå de miljörelaterade hållbarhetsmålen.12 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s.7, rskr. 2009/10:325. 2012/13:1, Budgetpropositionen , s. 71, bet. 2012/13:NU7, rskr. 2012/13:168. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? 1.1.4Fakta om mål, måluppfyllelse och investeringar Ett av hållbarhetsmålen syftar inte till minskade utsläpp I års- och hållbarhetsredovisning 2013 framgår att koldioxidmålet är satt med syfte att göra produktionsportfölj mer hållbar. Med detta menas att koldioxidexponering i de utsläppsintensiva brunkolsverken ska reduceras genom exempelvis försäljning av produktionsanläggningar. Målet syftar inte till att bidra till en reduktion i faktiska utsläpp utan till att reducera de finansiella riskerna med en koldioxidintensiv produktionsportfölj. Förnybarhetsmålet syftar till att bolaget ska växa snabbare än marknaden inom förnybar kapacitet till 2020 och därigenom bidra till omställningen till ett mer hållbart energisystem.13 investeringar sker i huvudsak i fossil kraft och kärnkraft Investeringarna i förnybara energislag är en mindre del i investeringsplan. Enligt beror detta på att omfattande ersättningsinvesteringar och underhåll behöver göras i kol- och kärnkraftverken för att minimera kapitalförstöringen i dessa kraftverk. Det ekonomiska utrymmet för totala investeringar har också krympt till följd av bland annat minskad efterfrågan på el och lägre elpriser vilket gör att investeringar i förnybara energislag har minskat . Av elproduktion 2014 kom från fossila bränslen, från kärnkraft, från vattenkraft och från Stora ersättningsinvesteringar och underhåll planerades –2018 för att underhålla de fossila energislagen och kärnkraften. Dessa investeringar uppgick enligt denna plan till av de totala investeringarna medan nyinvesteringarna i förnybar energi, främst vindkraft, uppgick till cirka 10 procent.14 Uppgifter tydliggör att det är osäkert om hållbarhetsmålen kan uppfyllas –2015 pekar utfall för de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen i ogynnsam riktning. Koldioxidutsläppen ökade 2013 med men minskade på grund av försäljningar av fossila anläggningar och färre drifttimmar i andra fossila anläggningar.15 är 13Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 16. 14Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 15, konstaterar att den strategiska översynen som bl.a. innebär att bolaget undersöker möjligheten att hitta nya ägare till den tyska brunkolsverksamheten har påverkat proportionerna i bolagets investeringsplan –2016. , Års- och hållbarhetsredovisning 2014, s. 20. 15Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 14 och 22, synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, . risken stor att utsläppen ökar kraftigt16 och kommer tillbaka i nivå med 2013.17 Anledningen är att byggnationen av det nya stora kolkraftverket Moorburg i tas i drift. Det väntas enligt släppa ut uppemot koldioxid per år.18