prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 63.2 i krishanterings- direktivet ska resolutionsmyndigheten, vid användning av resolutions- verktyg och utövande av andra resolutionsbefogenheter, inte omfattas av vissa krav som annars skulle gälla enligt nationell rätt, avtal eller på annan grund. Det gäller dels krav på godkännande eller medgivande från någon offentlig eller privat person, inbegripet aktieägarna eller borgenärerna i företaget i resolution, dels förfarandekrav om att underrätta vissa personer, inbegripet eventuella krav om att offentliggöra underrättelser eller prospekt eller om att lämna in eller registrera handlingar hos någon annan myndighet, innan befogenheterna utövas. Vidare föreskrivs att resolutionsmyndigheten ska kunna utöva de allmänna resolutionsbefogenheterna enligt artikel 63 oberoende av eventuella begränsningar eller krav på medgivande för överföring av berörda finansiella instrument, rättigheter, tillgångar eller skulder som annars skulle tillämpas. Vad särskilt gäller försäljnings-, broinstituts- och avskiljandeverktyget anges vidare att överföringen som sker med användningen av verktyget får äga rum utan att medgivande erhålls från aktieägarna i företaget i resolution eller från andra tredje män än köparen (vid användning av försäljningsverktyget) respektive broinstitutet (vid användning av försäljningsverktyget eller verktyget för avskiljande av tillgångar) och utan att några andra förfarandekrav enligt bolags- eller värdepappersrätten iakttas (artiklarna 38.1 andra stycket, 40.1 andra stycket, 42.1 andra stycket). Av artikel 63.2 a framgår emellertid att resolutionsmyndigheten måste följa eventuella krav på det behöriga ministeriets godkännande av beslut som kan få direkta budget- eller systemeffekter, liksom eventuella krav på en rättslig myndighets förhandsgodkännande av krisförebyggande eller krishanteringsåtgärder. Artikel 3.6 i krishanteringsdirektivet anger att om resolutionsmyndigheten inte utgörs av det behöriga ministeriet i medlemsstaten ska myndigheten, om inte annat framgår av nationell rätt, få ministeriets godkännande innan beslut genomförs som kan få direkta budget- eller systemeffekter. I avsnitt 5.6 föreslås ett särskilt förfarande för regeringens tillåtlighetsprövning av åtgärder som kan få sådana Det förfarandet måste således följas. Ett krav på en rättslig myndighets förhandsgodkännande föreslås inte inom ramen för detta lagstiftningsärende, utan resolutionsmyndigheten kommer att ha befogenhet att fatta beslut utan föregående domstolsprövning. bör dock ses över i särskild ordning (jfr avsnitt 29.1). Vidare måste förfarandekraven som föreskrivs i artiklarna 81 och 83 (se avsnitt 15.4 och 15.5) och eventuella krav på anmälan enligt EU:s statsstödsregler följas (artikel 63.2 sista stycket). försäljningsverktyget måste även de särskilda förfarandekrav som förskrivs i artikel 39 följas (artikel 38.1 andra stycket). Regeringen anser att krishanteringsdirektivets artiklar i denna del bör genomföras genom en bestämmelse i den nya lagen om resolution. bestämmelsen ska vidta resolutionsåtgärder utan hinder av krav på godkännande, medgivande eller förfarandekrav vid underrättelser som gäller enligt annan lag, avtal eller på annan grund. begreppet underrätta inbegrips eventuella krav att offentliggöra underrättelser eller prospekt eller att lämna in eller registrera handlingar , när myndigheten beslutar om och tillämpar resolutionsåtgärder, inte ska inhämta godkännande eller medgivande från någon offentlig eller privat person, inbegripet aktieägarna eller borgenärerna i företaget i resolution, eller beakta förfarandekrav om att underrätta vissa personer, vilket företaget skulle ha behövt göra för motsvarande åtgärder enligt exempelvis associationsrättslig lagstiftning, bolagsordning, avtal eller stadgar. Som en konsekvens härav kan beslut att vidta resolutionsåtgärder inte heller ogiltigförklaras eller upphävas på den grunden att myndigheten inte följt Av artiklarna 3.6, 39, 81 och 83 i krishanteringsdirektivet följer vissa krav som resolutionsmyndigheten ska iaktta även om de inverkar på användningen av resolutionsåtgärder. Nämnda artiklar genomförs i svensk rätt i den nya lagen om resolution. En bestämmelse som anger att krav enligt den nya lagen om resolution eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas, bör därför införas i den nya lagen om resolution. Som anför gäller undantaget från förfarandekraven även kommunikationsplikten enligt 17 § förvaltningslagen. ser emellertid ingen anledning att ange detta särskilt i den bestämmelse som här föreslås. En sådan ordning följer redan av att förvaltningslagens bestämmelser är subsidiära (se 3 § första stycket förvaltningslagen). Däremot bör det i detta sammanhang förtydligas att den föreslagna bestämmelsen endast kommer att vara tillämplig efter det att företaget är försatt i resolution. har således att rätta sig efter de krav på kommunikation som förvaltningslagen ställer. mån kommunikation i ett resolutionsärende blir aktuell ska denna enligt i fråga, i egenskap av är således inte tvunget att kommunicera Prop. 2015/16:5 handlingar m.m. med företagets aktieägare eller andra indirekt berörda För kommunicering av beslut att försätta ett företag i resolution och att vidta resolutionsåtgärder gäller dock särskilda bestämmelser (se avsnitt 15.5). Regeringens förslag: Ett beslut enligt den nya lagen om resolution eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den lagen får bara fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat Tillämpningen av den nya lagen om resolution och föreskrifter som meddelats i anslutning till den lagen ska stå i proportion till arten och omfattningen av det berörda företagets verksamhet och komplexitets- Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag omfattar dock inte föreskrifter som meddelats med stöd av den nya lagen om resolution. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. bolagens förening har inget att invända mot lagförslaget om en proportionalitetsprincip, men anser att principen också bör gälla vid tillämpning av den reglering som tas fram med stöd av bemyndiganden ansluter sig till Svenska Skälen för regeringens förslag: Krishanteringsdirektivet innehåller ett betydande antal artiklar som ställer krav på proportionalitets- Kraven på proportionalitet gäller med avseende på dels det intrång i enskildas rättigheter som ett resolutionsingripande kan medföra, dels den administrativa börda som åvilar företagen i olika avseenden. Som exempel på det förra kan nämnas att beslut att försätta ett företag i resolution, liksom beslut om resolutionsåtgärder i övrigt, bl.a. förutsätter att beslutet står i proportion till ett eller flera av resolutionsändamålen (artikel 32.5). Ett exempel på det senare är att kraven att upprätta återhämtningsplaner ska anpassas till hur viktigt ett företag är för det finansiella systemets funktion (artikel 4.1 a). myndigheten och behöriga myndigheter när de fastställer och tillämpar kraven enligt krishanteringsdirektivet, och använder de olika verktyg som de har till sitt förfogande på ett företag, och i överensstämmelse med specifika bestämmelser, ta hänsyn till dess verksamhets art, dess aktieägarstruktur, dess juridiska form, dess riskprofil, storlek och juridiska ställning, graden av sammankoppling med andra institut eller med finanssystemet i allmänhet, omfattningen och komplexiteten hos dess verksamheter, dess medlemskap i institutionella skyddssystem som uppfyller kraven i artikel 113.7 i tillsynsförordningen eller andra system för solidariskt ansvar enligt artikel 113.6 i den förordningen samt om det tillhandahåller vissa investeringstjänster eller bedriver vissa former av investeringsverksamhet (artikel 1.1). Kravet på proportionalitet lyfts också fram på åtskilliga ställen i skälen till krishanteringsdirektivet. Anledningen till att krishanteringsdirektivet ställer krav på proportionalitet och beaktande av det enskilda företagets särdrag, är de långtgående befogenheter som tillerkänns resolutionsmyndigheten i Utövandet av befogenheterna kan i många fall innebära betydande ingrepp i de enskildas grundläggande fri- och rättigheter, främst i egendomsskyddet och näringsfriheten. Detta är främst påtagligt när företaget är försatt i resolution, men gör sig också gällande vid krisavvärjande åtgärder utanför resolution, exempelvis vid tvångsmässig indragning eller överföring av aktier och nedskrivning eller konvertering I krishanteringsdirektivet har därför förutsatts att fri- och rättighetsskyddet inte inskränks i större utsträckning än vad nöden kräver för uppnå de allmänna intressen som ligger till grund för (jfr artikel 52 i Motsvarande gäller i princip inskränkningar av egendomsskyddet och näringsfriheten enligt 2 kap. 15 och 17 §§ regeringsformen. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns skäl att erinra om proportionalitetsprincipen i en generell bestämmelse i den nya lagen om resolution, enligt vilken beslut bara får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller de men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. såväl beslut om krisförebyggande åtgärder som krishanteringsåtgärder. bestämmelsen bör uttryckligen framgå att det enskilda företagets särart ska beaktas vid tillämpningen, på det sätt som artikel 1.1 andra stycket i Rekvisiten arten och omfattningen av det berörda företagets verksamhet och komplexitetsgrad bör tolkas vitt, och innefattar alla omständigheter som och ska ta hänsyn till vid tillämpning av krishanterings- direktivets krav och verktyg. Eftersom en del av krishanteringsdirektivets bestämmelser kommer att genomföras i svensk rätt genom föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer finns det, såsom Svenska , och Svenska Fondhandlare- föreningen anmärker, inte anledning att begränsa bestämmelsernas tillämpningsområde till beslut som fattas med stöd av den nya lagen om Proportionalitetsprincipen och företagets särart bör även beaktas vid beslut enligt respektive tillämpning av föreskrifter som meddelats i anslutning till den nya lagen. Regeringens förslag: ska vidta de resolu- tionsåtgärder som är nödvändiga med hänsyn till det allmänna intresset och som bäst uppfyller resolutionsändamålen i det enskilda Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår emellertid ingen lagbestämmelse om att resolutionsåtgärder ska vara nödvändiga med hänsyn till det allmänna intresset. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 31.1 i krishanterings- direktivet ska resolutionsmyndigheten, när den använder resolutions- verktygen och utövar resolutionsbefogenheterna, ta hänsyn till resolutionsändamålen och välja de verktyg och befogenheter som enligt dess uppfattning bäst uppfyller de ändamål som är relevanta beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Av artiklarna 32.1 c och 32.5 i krishanteringsdirektivet framgår vidare att resolutionsåtgärderna ska vara nödvändiga av hänsyn till det allmänna intresset, dvs. åtgärderna ska vara nödvändiga för att uppfylla och stå i proportion till ett eller flera av resolutionsändamålen och en avveckling av företaget enligt normala insolvensförfaranden skulle inte uppfylla dessa ändamål i samma utsträckning. Efter att ett företag har försatts i resolution har resolutionsmyndigheten befogenhet att tillämpa olika resolutionsåtgärder på företaget. Ovan- nämnda artiklar begränsar dock resolutionsmyndighetens handlingsut- rymme på så sätt att åtgärderna måste vara förenliga med det allmänna intresset. Utöver det finns det, såsom utredningen konstaterar, särskilda förutsättningar som måste vara uppfyllda vid tillämpningen av vissa resolutionsåtgärder. Regeringen hänvisar i den delen till de avsnitt som behandlar varje resolutionsåtgärd. Bortsett från dessa begränsningar har resolutionsmyndigheten tämligen stor flexibilitet att välja de resolutions- åtgärder som den, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, anser är bäst lämpade att tillämpa på företaget i resolution. Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär torde i praktiken samma resolutionsändamål samt nödvändighets- och proportionalitetsbedömning som utgjort skäl för att försätta företaget i resolution normalt bli vägledande även vid valet av resolutionsåtgärder. Detta synes också vara utgångspunkten i krishanteringsdirektivet eftersom planerade resolutions- åtgärder, om möjligt, ska aviseras redan i beslutet om resolution (artikel 82.2 b). Det kommer emellertid inte alltid vara praktiskt möjligt att på förhand avgöra vilken eller vilka resolutionsåtgärder som är bäst att tillämpa på det aktuella företaget. Valet och utformningen av resolutions- åtgärder måste kunna anpassas till situationen, som kan vara svår att överblicka i inledningsskedet och förändras under ärendets gång. Det innebär också att ett resolutionsändamål, som visserligen inte utgjort grund för försättande i resolution, kan bli avgörande för resolutions- myndighetens val och utformning av resolutionsåtgärder i ett senare skede. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas en bestäm- melse i den nya lagen om resolution som ger flexibilitet att välja de resolutionsåtgärder som bäst uppfyller de resolutionsändamål som är relevanta i det enskilda fallet. Av bestämmel- sen bör dock även framgå att resolutionsåtgärderna ska vara nödvändiga med hänsyn till det allmänna intresset. Det innebär att valet av åtgärder ytterst begränsas av vad som är ett nödvändigt och proportionerligt ingripande med hänsyn till de identifierade resolutionsändamålen och till 2015/16:5 att dessa inte kan uppnås i samma utsträckning vid en avveckling genom konkurs eller likvidation. Enligt artikel 72.4 i krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndig- heten i varje enskilt fall besluta om det är lämpligt att en resolutions- åtgärd genomförs av myndigheten genom övertagande av bolagsorganens befogenheter eller av företaget i resolution efter föreläggande av resolu- tionsmyndigheten. Vidare anges det i artikeln att vid valet mellan dessa alternativ och vid lämplighetsbedömningen ska resolutionsmyndigheten beakta resolutionsmålen, de allmänna principerna för resolution, särskilda omständigheter och behovet av att underlätta en effektiv resolution av gränsöverskridande koncerner. En bedömning enligt artikel 72.4 i krishanteringsdirektivet omfattar alltså liknande överväganden som de överväganden som ska göras vid valet av resolutionsåtgärd. Regeringen anser därför att , inom ramen för valet av resolutionsåtgärder, också bör överväga vem som är bäst lämpad att genomföra åtgärderna. Någon ytterligare bestämmelse i lag eller annan författning som motsvarar artikel 72.4 i krishanteringsdirektivet bör därför inte införas i lag eller annan författning. Regeringens förslag: Om resolutionsåtgärder leder till konflikt mellan två eller flera resolutionsändamål ska , om inte annat framgår av den nya lagen om resolution, väga ändamålen mot varandra med beaktande av om ständigheterna i det enskilda Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Med förbehåll för olika bestämmelser i krishanteringsdirektivet är resolutionsändamålen likvärdiga och resolutionsmyndigheten ska göra en lämplig avvägning mellan dem på arten av och omständigheterna i varje enskilt fall (artikel 31.3). Regeringen anser inte att det behöver införas en särskild bestämmelse i den nya lagen om resolution som anger att resolutionsändamålen ska vara likvärdiga, såvida inte annat anges i lagen. resolutionsändamålen är likvärdiga följer indirekt av att de enligt förslaget till genomförande inte rangordnas (se avsnitt 15.1). resolutionsmyndighetens prövning i det enskilda fallet torde emellertid resolutionsändamålen inte vara lika viktiga. Som regeringen anför i det föregående (avsnitt 15.2.2) är det sannolikt endast ändamålen att upprätthålla kritiska funktioner och/eller att undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten som ytterst kan motivera att ett företag försätts i resolution. För vissa resolutionsåtgärder förutsätts vidare att ett visst resolutionsändamål ska uppnås genom åtgärden, exempelvis vid diskretionära undantag från nedskrivning eller konvertering, varför det under sådana omständigheter har företräde framför andra ändamål (jfr artikel 44.3 b och c). När resolution väl är inledd bör resolutionsåtgärderna emellertid om möjligt utformas på ett Prop. 2015/16:5 sätt som även uppfyller de övriga resolutionsändamålen, t.ex. på ett sätt som skyddar insättare. Det kan dock finnas fall då detta inte är möjligt. I sådana fall, dvs. när övervägda resolutionsåtgärder leder till en konflikt mellan två eller flera resolutionsändamål, har , såvida annat inte framgår av den nya lagen om resolution, att väga ändamålen mot varandra med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Det bör införas en bestämmelse om detta i den nya lagen om resolution. 16.5Att undvika värdeförstörelse och minimera resolutionskostnader Regeringens förslag: När vidtar åtgärder för att uppfylla resolutionsändamålen, ska myndigheten sträva efter att minimera resolutionskostnaderna och undvika onödig värde- förstörelse. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det bör tydliggöras vad som avses med resolutionskostnader och att begreppet bör omfatta resolutionsmyndighetens administrativa kostnader för åtgärderna och kostnader för finansiering av resolutionsåtgärderna, men inte kostnader (förluster) som aktieägare och borgenärer får bära i resolution. Aktieägares och borgenärers intresse av kostnadsminimering tillgodoses i stället genom att resolutionsmyndigheten ska sträva efter att undvika onödig värdeförstörelse. I fråga om kostnader för finansiering av resolutionsåtgärder bör det också specificeras vad som ska anses utgöra en kostnad (samtliga utgifter eller enbart sådana som utgör en nettobelastning på resolutionsreserven och/eller stabilitetsfonden). Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 31.2 andra stycket i krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndigheten i strävandet att uppfylla resolutionsändamålen försöka minimera resolutionskostnaderna och undvika onödig värdeförstörelse, såvida detta inte krävs för att uppnå resolutionsändamålen. Regeringen delar utredningens uppfattning att med värdeförstörelse bör endast avses en minskning av värdet på tillgångar och skulder på företagets balansräkning. Skyldigheten för resolutionsmyndigheten att försöka undvika onödig värdeförstörelse syftar således till att, såsom påpekar, tillvarata ägares och borgenärers intressen – ju mindre värdeförstörelse, desto mindre blir deras förlust till följd av ett fallissemang. Indirekta värdeförluster, såsom den som kan uppstå för kunder som måste avbryta eller lägga ned projekt till följd av att de avskärs från lånefinansiering när deras bank upphör med verksamheten, inkluderas emellertid inte i begreppet. anser att begreppet resolutionskostnader bör omfatta resolutionsmyndighetens administrativa kostnader för åtgärderna och kostnader för finansiering av resolutionsåtgärderna, men inte kostnader (förluster) som aktieägare och borgenärer får bära i resolution eftersom 2015/16:5 det annars skulle byggas in en målkonflikt i bestämmelsen. Ett sätt att minimera borgenärernas kostnader kan nämligen vara att tillämpa verktygen på ett sätt som innebär att resolutionsreserven eller stabilitetsfonden får bära kostnaderna i stället. En bestämmelse som kräver kostnadsminimering för aktieägare/borgenärer och resolutions- reserven blir omöjlig för resolutionsmyndigheten att uppfylla. Därför är det rimligt att minimering av resolutionskostnader endast tar sikte på de kostnader som resolutionsmyndigheten svarar för. Av krishanteringsdirektivet framgår att det är företagets kostnader för resolution som avses med begreppet resolutionskostnader och som bör minimeras (jfr skäl 47). Enligt regeringens mening bör alltså försöka minimera kostnaderna som uppstår i samband med användningen av resolutionsverktyg och andra resolutionsåtgärder. Även kostnader för tillämpningen av statliga stabiliseringsverktyg, som regeringen beslutar om, räknas hit. Indirekt kan dock även ägarna få bära sådana kostnader, eftersom och finansierings- arrangemanget har rätt att få ersättning från företaget i resolution för rimliga, regelrätta kostnader som uppkommer i samband med användningen av resolutionsverktygen eller statliga stabiliseringsverktyg (artikel 37.7). Som konstaterar omfattar begreppet resolutionskostnader emellertid inte de direkta förluster som påförs ägare och borgenärer genom tillämpningen av verktygen och andra resolutionsåtgärder, exempelvis indragning av aktier eller nedskrivning av skulder. Det är i det fallet inte fråga om kostnader i den bemärkelse som här avses. Aktieägares och borgenärers intresse av att inte påföras större förluster än vad som är nödvändigt beaktas i stället genom andra principer, såsom proportionalitetsprincipen och den ovannämnda principen att undvika onödig värdeförstörelse. I sammanhanget efterfrågar även en specificering av sådana resolutionskostnader som avser finansiering av resolutions- åtgärder. Enligt regeringens mening rör sådana kostnader användningen av dels finansieringsarrangemanget för resolution för de ändamål som uppräknas i artikel 101.1 i krishanteringsdirektivet, dels något av de statliga stabiliseringsverktygen. Som konstaterar bör dock bara utgifter som föranleder en nettobelastning på resolutions- reserven eller stabilitetsfonden anses utgöra sådana kostnader. I det fallet resolutionsreserven eller stabilitetsfonden erhåller en tillgång med motsvarande värde som utgiften för den vidtagna åtgärden är det alltså inte fråga om resolutionskostnader. Principerna att ska sträva efter att minimera resolutionskostnader och undvika onödig värdeförstörelse när den vidtar åtgärder för att uppfylla resolutionsändamålen bör framgå av den nya lagen om resolution. Dessa principer är dock underordnade resolutions- ändamålen i sig själva. Det innebär att måste påföra företaget i resolution den värdeförstörelse och de resolutionskostnader som krävs för att uppnå resolutionsändamålen. Regeringens förslag: Resolutionsåtgärder ska tillämpas och resolu- tionsplaner ska utformas på ett sätt som medför att företagets 1.aktie- eller andelsägare bär förluster först, och 2.borgenärer bär, om inte annat anges i den nya lagen om resolution, förluster efter ägarna i den inbördes ordning som gällt om företaget varit försatt i konkurs. Borgenärernas inbördes ordning ska även följas vid konvertering av skulder till kärnprimärkapital. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag omfattar emellertid enbart ordningsföljden vid förlustabsorption, inte uppkapitalisering genom konvertering. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att även den uppkapitalisering som sker genom konvertering (som i strikt mening inte är förlustabsorbering) bör ske på basis av den prioritetsordning som gäller vid konkurs och att lagförslaget i denna del ska kompletteras på ett sätt som gör att detta framgår. Skälen för regeringens förslag Aktieägare ska bära förluster först