prop · H203100 · 2015-04-15 00:00:00 — 41 Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna (t), för kommande budgetår (t+1), för år två (t+2) och för år tre (t+3). I förekommande fall har riktlinjen på gällt även för år fyra (t+4). P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Tabell 5.3 Utgiftstak 2015–2019 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av ter, procent av BNP ter, fasta priser2 nal, procent av takbe- nal, procent av BNP tor, procent av BNP -1,9 -1,4 -0,7 -0,4 tor, procent av BNP -0,9 -0,5 -0,4 -0,3 -0,1 utgifter, procent av 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivåer i denna proposition. 2Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfer e- ringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsät t- ningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris - och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Jämfört med prognosen för de takbegränsade utgifterna i denna proposition medger utgiftstaket därmed att de takbegränsade utgif- terna blir ca högre i budget- motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 Motsvarande möjliga ökning av de takbegränsade utgifterna , fram till dess att budgetpropositionen lämnas till , uppgår till ca . Dessa ökningar motsvarar ca 1,2 respek- tive av BNP . De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre (och budgeterings- marginalen i motsvarande utsträckning mindre) än enligt den aktuella utgiftsprognosen för , exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar (t.ex. högre inflation), oförutsedda volymökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk till följd av nya reformer eller oförutsedda volym- ökningar i de statliga transfereringssystemen försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makro- ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till målet för det finansiella sparandet. Det beror på att målet för det finansi- ella sparandet är formulerat på ett sätt som nor- malt tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst arbetsmark- nadsrelaterade utgifter, försvagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Om konjunkturutvecklingen däremot blir bättre än väntat kan de takbegrän- sade utgifterna öka på grund av pris- och löneut- vecklingen i ekonomin som helhet. Det kan ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med målet för det finansiella sparandet eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat. På kan utgiftstakets nivå ses som ett utryck för regeringens syn på hur statens och ålderspensionssystemets totala utgifter bör ut- vecklas och begränsas i ett medelfristigt pers- pektiv. Efter att utgiftstakets nivå har fastställts av bör det dock inte betraktas som ett mål för den faktiska utgiftsnivån eftersom denna behöver anpassas till bl.a. den makroekonomiska utvecklingen. Att det finns utrymme under ut- giftstaket betyder inte i sig att det finns ett ut- rymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genom- föras först efter att de stämts av mot målet för det finansiella sparandet och den höjning av skatteuttaget som kan komma att krävas. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek I den aktuella prognosen ökar de takbegränsade utgifterna med i genomsnitt 2015–2019, vilket främst beror på att utgifterna till viss del direkt påverkas av den allmänna ut- vecklingen av priser och löner. Det är ungefär en lika snabb ökning som den historiska genom- snittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna –2014, som uppgick till . Budgeteringsmarginalen ökar relativt snabbt och uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal som regeringen minst vill upprätthålla till utgift- staket. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra priori- terade reformer på utgiftssidan under mandatpe- rioden begränsades. Om det däremot successivt bedöms uppstå ett budgetutrymme är det rimligt att det kan utnytt- jas för reformer på budgetens utgiftssida. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgiftssidan slutligen blir beror bl.a. på hur stor del av budgeteringsmarginalen som eventuellt tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av oförut- sedda ökningar av volymer i de rättighets- baserade transfereringssystemen eller den mak- roekonomiska utvecklingen. Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. ca , skulle tas i anspråk för högre utgifter, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på 2015–2019. Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Den bedömda nivån på utgiftstaket uppgår till av potentiell BNP, enligt bedömningen av BNP i denna proposition. Be- dömningen av utgiftstakets nivå , , medför att nivån uppgår till av potentiell BNP, dvs. ungefär samma nivå som . 10142 Extraordinära poster är tillfälliga kostnader och intäkter som uppgår till ett väsentligt belopp och avser händelser eller transaktioner som saknar ett tydligt samband med den ordinarie verksamheten.Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 2014 (tabell 9.1). Kommunerna redovisade ett positivt resultat på , medan lands-Positivt resultat 2014Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priserAnm. : För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar.Källor: och egna beräkningar.97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1926272829Målet för den offentliga sektorns finansiella spa- rande inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- ting. För kommuner och landsting är emellertiddet ekonomiska resultatet och inte det finansiella sparandet avgörande för om de uppfyller kom- munallagens krav på en balanserad budget. Årets resultat motsvarar förändringen av det egna ka- pitalet. Efter justering för bl.a. realisationsvinster och realisationsförluster samt för orealiserade förluster i värdepapper respektive eventuell åter- föring av tidigare justeringar av orealiserade för-luster erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Upp- De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta gifter om balanskravsresultatet saknas priser visar hur verksamhetsvolymen förändras dock . Därför redovisas resultat före extra- över tiden i staten och ålderspensionssystemet. ordinära poster.42Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet Mellan den kommunala redovisningen och kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter nationalräkenskaperna förekommer redovis- i statliga myndigheter eller antalet personer med ningsmässiga skillnader som kan uppgå till ersättning från olika transfereringssystem. enskilda år (se diagram Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade 9.7). Skillnaderna beror på att den kommunala utgifterna med sammanlagt ca 60 miljarder kro- redovisningen bygger på samma utgångspunkter nor . Det är främst i pens- som redovisningen inom näringslivet. Detta ionssystemet som utgifterna ökar på grund av ett innebär att om t.ex. investeringsutgifterna ökar ökande antal pensionärer. Givet den aktuella kraftigt mellan får det genom- prognosen och den föreslagna och avise- slag på det finansiella sparandet, medan resultatet rade politiken, beräknas statens utgifter omräk- endast påverkas av investeringarnas avskriv-nade till fasta priser i det närmaste vara oföränd- ningskostnader. rade under denna period.Ökningen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser på ca kan jämföras med ökningen i löpande priser, som uppgår till ca . Ungefär en tredjedel av den nominella utgiftsökningen fram beror alltså på att volymerna ökar, medan resten av utgifts- ökningen beror på att lönerna och priserna sti- ger.Utgiftstakets nivå ökar med drygt 140 miljar- der kronor i fasta priser . Det motsvarar av nivån i fasta pri- ser 2014. Givet behovet av återstående säker- hetsmarginal om ca 2019 och prognosen för de takbegränsade utgifterna medger utgiftstakets ökning fram t.o.m.3231305.3 Uppföljning av det kommunala balanskravet3433Procent av potentiell BNPProcent av BNP3635Diagram 5.1 Utgiftstak 1997–20192019 en ökning av statens och ålderspensions- systemets verksamhetsvolymer med ca 12 pro- cent . P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 tingen redovisade ett positivt resultat på 3 miljar- der kronor. Resultatet före extraordinära poster är på un- gefär samma nivå som 2013, dvs. Kommunerna redovisade 2014 ett resul- tat som var lägre, medan landstingen redovisade ett resultat som var högre än 2013. Förändring- arna jämfört med berodde inom både kommunerna och landstingen till stor del på tillfälliga generella effekter som inträffade . Landstingen påverkades mest av den sänkta dis- konteringsräntan vid beräkningen av pensions- skulden. Sänkningen innebar en negativ på- verkan på resultatet 2013. Kommunerna på- verkades främst av återbetalningar av tidigare inbetalda till Försäkring, vilket medförde en positiv påverkan på resultatet 2013. Årets resultat, inklusive extraordinära poster, uppgick till för kom- munsektorn, vilket är lägre än resultatet före extraordinära poster. Jämfört med 2013 var årets resultat lägre vilket i huvudsak berodde på att en kommun sålde kommunala bolag och redovisade en extraordinär intäkt om ca . Resultatet för kommunsektorn som helhet 2014 var förenligt med kommunallagens (1991:900) krav på att intäkterna ska överstiga kostnaderna. Sedan balanskravet infördes har andelen kommuner som redovisat ett nollre- sultat eller ett överskott varierat mellan 2006. För lands- tingen har motsvarande andel varierat mellan 2006, 2007 och 2010. redovisade av kom- munerna (230) och av landstingen (13) positiva resultat. Stark utveckling av skatteinkomster förbättrar resultatet i prognos I regeringens prognos för kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsterna öka starkt 2015–2019 till följd av ett fortsatt förbättrat arbetsmarknadsläge. Även statsbidragen ökar på grund av satsningar inom främst utbildnings- och arbetsmarknadsområdet. Kommunsektorn har därmed utrymme att både öka sin konsum- tion och förbättra sitt resultat. Sektorn som helhet klarar balanskravet med god marginal . beräknas uppgå till 2015 och beräknas därefter uppgå till 12–17 miljarder kro- nor 2016–2019. Under senare delen av prognosperioden, när ekonomin är i balans, be- räknas resultatet i enlighet med regeringens pro- gnosprinciper ligga på en nivå som ungefär mot- svarar en god ekonomisk hushållning (se vidare avsnitt 9). 5.4Stabilitets- och tillväxtpakten sätter ramarna för finanspolitiken Stabilitets- och tillväxtpakten består av en korri- gerande del och en förebyggande del. Den korri- gerande delen, underskottsförfarandet, syftar till att rätta till allt för stora skulder och underskott i de offentliga finanserna. befinner sig 11 av EU:s 28 medlemsstater i den korrige- rande delen. Enligt den korrigerande delen av pakten får underskottet i de offentliga finanser- na, mätt i nominella termer, inte vara större än av BNP och den offentliga skulden inte överstiga av BNP. , Lux- emburg och är de enda EU-länderna som aldrig har varit föremål för underskottsför- farandet. bedöms under prognospe- rioden ha marginal till underskottsgränsen (se tabell 8.18) och framför allt till skuldgränsen(se diagram 8.10). Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska säkerställa att medlemsstaterna bedriver en sund budgetpolitik på medellång sikt genom att ange vissa ramar för budgetpolitiken under normala tider, och på ett tidigt stadium förhindra att det uppstår alltför stora underskott i medlemsstaternas offentliga finanser. Att med- lemsstaterna följer den förebyggande delens bestämmelser ska säkerställa att de inte överskri- der gränsvärdena och att den korrigerande delen inte ska behöva aktiveras. Varje medlemsstat har ett medelfristigt budgetmål för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns kon- junkturjusterade finansiella sparande, rensat från engångseffekter och extraordinära kapitalvinster. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste vara förenligt med en viss miniminivå som beräknas av Europeiska kommissionen. En medlemsstats medelfristiga budgetmål ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta om det finns en lämplig säkerhetsmarginal 10343 Kommissionen presenterade nya riktlinjer för hur kommissionen anser att flexibiliteten i stabilitets- och tillväxtpaktens regler bättre ska kunna användas för att särskilt uppmuntra genomföran- det av strukturreformer och investeringar samt för att bättre kunna beakta konjunkturläget i varje enskild medlemsstat. Riktlinjerna förtydli- gar bl.a. hur medlemsstaternas anpassningsbana i hur det strukturella sparandet behöver förbättras för att nå det medelfristiga budgetmålet ska kunna anpassas beroende på t.ex. om landet befinner sig i en lågkonjunk- tur.44 har i egenskap av medlemsstat som bedömts överprestera i förhållande till sitt medelfristiga budgetmål inte varit bunden av utgifts- kriteriet.1 Enligt Europeiska kommissionens vinterprognos, februari 2015.2 Baserat på regeringens prognos av utgifter och Europeiska kommissionens deflator.3 MTO och referensvärdet för potentiell BNP -tillväxt ska ses över , vilket innebär att en översyn kommer att ske mot slutet av 2015.Källor: Europeiska kommissionen och egna beräkningar.1,91,91,93Referensvärde: potentiell BNP-tillväxt1,22,20,9Primära offentliga utgifter just. för diskret- ionära skatteför., real årlig procentuell föränd- ring2Uppföljning utgiftskrite- riet-1,0-1,0-1,03Medelfristigt budgetmål (MTO)-0,9-1,3-1,0Strukturellt spa-rande, procent av poten- tiell BNP1Uppföljning medelfris- tigt budgetmål (MTO)201620142015Procent av BNP respektive årlig procentuell förändring, prognosTabell 5.4 Faktorer för uppföljning av stabilitets- och till- växtpaktens förebyggande deltill det nominella referensvärdet för under- presenterar i likhet med andra länder, skottet. medelfristiga budgetmål är - som inte har euron som valuta, ett konver- av potentiell BNP (se tabell 5.4). Kommissionen och rådet granskar Kommissionen ska se över de medelfristiga bud- konvergensprogrammet och bedömer om det getmålen och nästa översyn förvän- medelfristiga budgetmålet och anpassningsbanan tas ske . dit är lämpliga.43Kommissionen och rådet utvärderar om med- lemsstaterna har gjort tillräckligt för att nå det medelfristiga budgetmålet baserat på en samlad bedömning av det strukturella sparandet och efterlevnaden av utgiftskriteriet.44 Den närmaste utvärderingen av finanspolitik sker på basis av kommissionens prognos och konvergensprogram, som i sin tur baseras på denna proposition.Kommissionen bedömde att strukturella sparande uppgick till -1,av potentiell BNP, vilket är nå- got lägre än det medelfristiga budgetmålet (se tabell 5.4). I sin helhetsbedömning beaktar kommissionen, utöver den senaste prognosen av nivån på strukturella sparandet för det inne- varande året, även det strukturella sparandet under föregående år enligt tidigare prognoser, liksom hur sparandet enligt den senaste progno- sen kommer att utvecklas under prognos- perioden. Baserat på februariprognosen och en helhetsbedömning, kom kommissionen fram till att efterlevde stabilitets- och tillväxtpak- tens regler 2014 och att även under 2015I länder där det strukturella sparandet är lägre än förväntas göra det. Kommissionen noterade det medelfristiga budgetmålet är grundregeln att dock försämringen av det strukturella sparandet det strukturella sparandet ska stärkas med , vilket också innebär att av potentiell BNP tills det kommer att ha en något mindre marginal för ett strukturella sparandet är i linje med landets me- försämrat sparande 2015.delfristiga budgetmål. Om det medelfristiga Enligt den landrapport för som kom- budgetmålet inte uppfylls måste medlemsstaten missionen presenterade på även ta hänsyn till det s.k. utgiftskriteriet som basis av februariprognosen gjorde kommissionen infördes i stabilitets- och tillväxtpaktens före-byggande del 2011. Utgiftskriteriet innebär att den reala ökningen av de primära offentliga ut- gifterna, justerat för diskretionära skatte- förändringar, ska vara lägre än ett referensvärde i form av den reala potentiella BNP-tillväxten. Referensvärdet ses över som det me- delfristiga budgetmålet, dvs. Ut- giftskriteriet används vid bedömningen av om en medlemsstat vidtar tillräckliga åtgärder för att uppnå sitt medelfristiga budgetmål.EU:s medlemsstater ska i de stabilitets- och konvergensprogram som länderna publicerar bl.a. redogöra för sitt medelfristiga budgetmål och anpassningsbanan mot detta mål.2 0 14 / 1 5: 1 0 0P R O P . P R O P . 2 0 14 / 1 5: 1 0 0 bedömningen att offentliga finanser inte står inför några större utmaningar på kort eller medellång sikt. Kommissionen noterade också den kommande förbättringen av det strukturella sparandet . Sammanfatt- ningsvis kan dock regeringen konstatera att marginalerna mellan de offentliga finanserna och de ramar som är satta av stabilitets- och tillväxt- paktens förebyggande del är små. Dock är mar- ginalen till särskilt skuldgränsen enligt den kor- rigerande delen god. Regeringens förslag: Skattepolitikens främsta syfte är att finansiera den gemensamma välfär- den, olika samhällsfunktioner och andra offent- liga utgifter. Skatterna ska tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för rege- ringens ekonomiska politik. Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skattein- täkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist förde- lat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer. Skälen för regeringens förslag: Goda och sta- bila skatteintäkter är en förutsättning för att garantera det offentliga åtagandet gentemot medborgarna. Skattepolitiken är även ett medel för att uppnå de övergripande målen för den ekonomiska politiken. Skattereglerna ska bidra till att de offentliga finanserna blir långsiktigt hållbara och understödja de budgetpolitiska må- len. Hållbar tillväxt och hög sysselsättning En hållbar tillväxt och hög sysselsättning bidrar till att långsiktigt finansiera den gemensamma välfärden. För att skapa ett växande välstånd måste produktiviteten och det totala antalet ar- betade timmar i ekonomin öka, samt fler jobb skapas. Det förutsätter att har konkur- renskraftiga företag. Skattepolitiken ska stödja en sådan utveckling och bidra till goda villkor för företagande och investeringar i och i utlandet, vilket också bidrar till att värna den svenska bolagsskattebasen. litiken bidra med finansiering till nödvändiga offentliga investeringar. Att välstånd kommer alla invånare till del, och att skillnaderna i ekonomiska förutsätt- ningar mellan olika grupper begränsas, är förut- sättningar för ett fritt och jämlikt samhälle. Skatte- och utgiftssystemen har en om- fördelande roll. Det finns därför anledning att särskilt beakta vilka fördelningseffekter olika åtgärder kan få. Det ska finnas ett samspel mel- lan effektivitets- och fördelningsaspekter i skat- tepolitiken. Miljömässigt och socialt hållbart samhälle Skattepolitiken ska också bidra till att kostnads- effektivt styra mot mål som minskad miljö- belastning i och världen samt stärkt folkhälsa. Skattepolitiken kan skapa drivkrafter som påverkar beteenden, t.ex. genom att styra konsumtion, resursanvändning och investeringar i en mer hållbar riktning. Skattereglerna ska bi- dra till att negativa effekter på miljö och folk- hälsa återspeglas i prisbildningen på olika mark- nader. I den mån sådan återspegling inte sker behöver skatternas styrande effekt öka. En för- utsättning för att styrningen ska vara effektiv är att den som orsakar samhällsekonomiska kost- nader betalar för dessa. Korrigeringar av sådana effekter bör ske på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt, med beaktande av övriga krav på skattesystemet och andra styrmedel. Även i de fall skatter används av finansieringsskäl bör sty- rande effekter och kostnadseffektivitet beaktas. För att skattepolitiken på ett effektivt sätt ska kunna stödja den ekonomiska politiken bör den utformas enligt ett antal vägledande principer. Ett legitimt och rättvist skattesystem Vägledande för skattepolitiken är att medbor- garna och företagen ska ha ett högt förtroende för skattesystemet. Skatter ska tas ut på ett rätts- säkert sätt. Ett högt förtroende är nödvändigt för att skatterna långsiktigt ska kunna finansiera den gemensamma välfärden, olika samhälls- funktioner och andra offentliga utgifter. För att stärka legitimiteten ska regelverket vara möjligt att förstå och inte leda till onödigt stora admi- nistrativa kostnader för dem som tillämpar reg- lerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformning- en av nya skatteregler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Ett högt förtroende för skattesystemet kräver också åtgärder för att bekämpa skattebrott, skat- tefusk och skatteundandraganden. En minskning av det s.k. skattefelet, dvs. skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga skattebelop- pen, kan bl.a. bredda skattebaserna. En minsk- ning av skattefelet kan i första hand uppfattas som en uppgift för . Men det är också en central uppgift för lagstiftaren, då det är de materiella reglernas utformning som bestäm- mer utrymmet för bl.a. skatteplanering. Även det internationella arbetet för att motverka skat- tefusk och skatteundandragande är viktigt. Generella och tydliga regler En viktig princip för skattepolitiken, som bidrar till ett legitimt och rättvist skattesystem, är att skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Generella och tydliga regler, utan komplicerade gränsdragningar, bidrar till förståelse och legiti- mitet för skattesystemet och minskar även ut- rymmet och riskerna för fel och fusk. En sådan utformning av regelverket säkerställer skattein- täkter för en långsiktig finansiering av den ge- mensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av samhällsekonomiska effekti- vitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hushåll och före- tag på budgetens inkomstsida till följd av särreg- ler t.ex. nedsatt skatt på vissa varor och tjänster, bör därför regelbundet omprövas. I första hand bör stöd på budgetens inkomstsida undvikas och de bör åtminstone prövas på samma sätt som vanliga utgifter i den årliga budgetprocessen. I undantagsfall kan administrativa kostnader mo- tivera att skatteutgifter väljs framför stöd på budgetens utgiftssida.