prop · H20357 · 2015-02-03 00:00:00 — Enligt artikel 64 i kapitaltäckningsdirektivet ska behöriga myndigheter ges alla tillsynsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter enligt direktivet och utövandet får ske direkt, i samarbete med eller genom delegering till andra myndigheter eller efter ansökan till behöriga rättsliga myndigheter, t.ex. domstol. Kapital- täckningsdirektivet uppställer således inga krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med respektive rättsordning. beslutar om ingripandeåtgärder och sanktioner på finansmarknadsområdet, både avseende institut och fysiska personer (se avsnitt 4.2 för en närmare redogörelse av de regler som gäller ). Även på andra områden förekommer att en förvaltnings- myndighet utreder misstänkta överträdelser och, som första instans, fattar beslut i ärenden om att påföra t.ex. sanktionsavgifter. Det är fallet i fråga om skattetillägg (49 kap. skatteförfarandelagen) och miljösanktions- avgifter (30 kap. 1–3 §§ ) samt om sanktionsavgifter inom tullområdet (8 kap. 2–8 §§ tullagen [2000:1281]) och inom ramen för plan- och bygglagstiftningen (11 kap. 4–11 §§ [2010:900]). Gemensamt för samtliga angivna områden är att sanktions- avgifterna bygger på strikt ansvar. Det är alltså fråga om regler som är relativt enkla att tillämpa och där beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat. I betänkandet Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) föreslogs att beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer för instituts överträdelser ska vara densamma som för kreditinstitut och att alltså bör ges rätt att rikta administrativa sanktioner mot ett kreditinstituts styrelseledamöter eller dess verkställande direktör samt ersättare för dessa, om personen eller personerna i fråga bär ansvaret för överträdelsen. Förslaget fick emellertid omfattande remisskritik, som huvudsakligen bestod i att det av rättssäkerhetsskäl borde vara domstol och inte som beslutar om utdömande av så betydande belopp som det kan bli fråga om (upp till motsvarande ). Promemorian innehåller flera förslag i syfte att åstadkomma en enhetlig, rättssäker och effektiv reglering av sanktionerna för den enskilde och innebär bl.a. ett förfarande med prövning i domstol, för det fall ett sanktionsföreläggande från inte skulle godkännas. De bestämmelser som föreslås om sanktioner mot fysiska personer vid överträdelser av institut, skiljer sig väsentligt från tidigare bestämmelser om administrativa sanktioner som de flesta andra förbud och skyldigheter är förenade med. Vid genomförandet av dessa bestämmelser bör enligt regeringens mening ramarna för beslutsförfarandet sättas utifrån rättssäkerhetsaspekter och därutöver bör hänsyn tas till rådande rättstradition när det gäller vilka uppgifter som svenska förvaltningsmyndigheter normalt ansvarar för. Av uttalanden i andra lagstiftningsärenden framgår att det kan behövas en domstolsprövning i första instans, i stället för prövning av förvaltnings- myndighet, om det är aktuellt att göra bedömningar av framför allt subjektiva rekvisit eller om det är fråga om kännbara ingripanden mot fysiska personer samt att det kan finnas ett större utrymme för administrativt bestämda påföljder om påföljden träffar ett företag (prop. 2004/05:142 s. 47). 2014/15:57 Som ett led i arbetet med att tillgodose effektivitets- och rättssäkerhets- krav har regeringen dessutom angett riktlinjer för när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas (prop. 1981/82:142 s. 25 och skr. 2009/10:79). I dessa riktlinjer sägs bl.a. att det i vissa fall är lämpligt att överlämna prövningen om avgiftsskyldighet till de allmänna domstolarna, främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Varken rådande rättssäkerhetskrav eller redovisade uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden torde dock utgöra något absolut eller principiellt hinder mot att en förvaltningsmyndighet fattar beslut i sanktionsärenden som är att jämställa med en brottsanklagelse eller om det i prövningen ingår ställningstagande till subjektiva rekvisit. Höga sanktionsavgifter i sig eller ett stort utrymme för att fastställa storlek på sanktionsavgiften behöver inte heller utgöra något direkt hinder mot att en förvaltningsmyndighet får fatta sanktionsbeslut. Förekomsten av subjektiva rekvisit och bedömningar av dem, liksom ärendenas karaktär, är däremot av betydelse för frågan om huruvida det är lämpligt att låta förvaltningsmyndigheten fatta det första rättsligt bindande beslutet. Enligt regeringens bedömning kommer det att i överträdelseärendena sannolikt bli aktuellt att ta ställning till komplicerade händelseförlopp samt mer eller mindre omfattade utredningsmaterial och bevisning. Ett helt och hållet skriftligt förfarande hos en förvaltningsmyndighet kan då vara en nackdel för den enskilde. Eftersom det dessutom är fråga om att påföra höga sanktionsavgifter synes ett kontradiktoriskt förfarande i domstol vara mer lämpligt. En annan aspekt som enligt regeringens mening bör vägas in i lämplighetsbedömningen är om det kan finnas en risk, verklig eller upplevd, för konflikter mellan en förvaltningsmyndighets olika uppgifter. En myndighet kan, om lagstiftningen innehåller ett bemyndigande, upprätta kompletterande föreskrifter och riktlinjer som sedan används vid myndighetens tillsyn, utredande verksamhet och i rollen som besluts- fattare vid ett ingripande med sanktioner. För förtroendet för hela processen är det därför av vikt att det finns tydliga regler om att den utredande verksamheten och beslutsfattandet inte sammanblandas, och att det för alla också står klart att så inte sker. Sammantaget anser regeringen att det finns övervägande skäl som talar för att prövningen av sanktioner mot fysiska personer för ett instituts överträdelser bör ske i domstol och inte hos förvaltningsmyndighet. Kompetens och sakkunskap inom ett specialområde kan naturligtvis också påverka bedömningen av om det är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet fatta det första rättsligt bindande beslutet. Myndighetens beslutsfattande kan antas få större genomslag i den verksamhet som tillsynen avser och bli vägledande. En väl fungerande tillsyn av de finansiella marknaderna förutsätter dessutom en hand- läggnings- och beslutsordning som möjliggör en effektiv tillämpning av reglerna. Genom förfarandet måste åtgärder kunna vidtas inom rimlig tid efter att en regelöverträdelse har upptäckts, annars är sanktionerna inte effektiva. En ordning där alltid måste ansöka hos domstol för att få påförandet av en sanktion prövat kan riskera att försena Prop. 2014/15:57 ett beslut om sanktioner. Ett alternativ till angivna beslutsordningar är den modell som föreslås i promemorian där ges möjlighet att utfärda ett sanktionsföreläggande men, för det fall ett sådant inte godtas, måste ansöka hos domstol om att sanktion ska utdömas. I de fall ett sanktions- föreläggande godtas av den fysiska personen i fråga motverkas inte det angivna effektivitetssyftet. För den enskilde är skillnaden mellan ett bindande beslut och ett sanktionsföreläggande som inte godtas, att passivitet i det förra fallet innebär att beslutet blir gällande, och i det senare att en domstolsprövning måste ske. Regeringen anser att det genom ett förfarande med sanktions- föreläggande går att kombinera fördelarna med att kunna använda domstolarnas process för bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av innebär. Den kompetens om finans- marknaden som finns hos kommer till sin rätt, och på samma sätt som när bindande beslut fattas kan inspektionen utforma rättsbildande praxis. En ordning med sanktionsföreläggande är därför att föredra när det gäller överträdelseärenden mot fysiska personer i företagens ledningsorgan. Därmed är prövning i domstol nödvändig enbart i de fall då ett sådant föreläggande inte godtas. Det beskrivna förfarandet med ett inledande sanktionsföreläggande finns dessutom inom konkurrens- och arbetsmiljölagstift- ningen (jfr 3 kap. 16 § konkurrenslagen [2008:579] och 8 kap. 6 a § arbetsmiljölagen [1977:1160]) och kan sägas utgöra ett mellanting av domstols- och förvaltningsmyndighetsbeslut. Mot bakgrund av vad som anförs anser regeringen vid en sammantagen bedömning att ingripanden mot fysiska personer för instituts överträdelser bör prövas av genom sanktionsföreläggande som, om det godkänns, blir att jämställa med en lagakraftvunnen dom. beslutar om ingripande mot den som driver verksamhet utan tillstånd och mot ägare som underlåter att till inspektionen anmäla ett förvärv eller en avyttring av ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut, ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation enligt 14 kap. 6 § och 15 kap. 18 § LBF samt 24 kap. 7 § och 25 kap. 17 § LVM. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att ändra den beslutsordning som finns i gällande rätt och bör således även fortsättningsvis besluta om sanktioner i dessa fall. Förfarandet med sanktionsföreläggande och dess innehåll Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra förfaranden. I likhet med vad som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § bör föreläggandet innehålla uppgift om den fysiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen samt den sanktion som föreläggs personen. Några ytterligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas. Vidare anser regeringen att ett föreläggande bör bli aktuellt först sedan omständigheterna kring överträdelsen har utretts av inom ramen för ett överträdelseärende och personen i fråga har fått möjlighet att ta del av utredningen i ärendet. ställning tas till sanktionen och en bedömning göras av vilka konsekvenser en domstolsprövning skulle kunna innebära (jfr 2007/08:135 s. 88). För att undvika att ansöker om sanktion hos dom- stol måste personen i fråga, inom den tid som inspektionen bestämmer, skriftligen godkänna ett ingripande som är bestämt till tid eller belopp. Om den som sanktionsföreläggandet riktas mot framför invändningar mot sanktionen eller om denne inte svarar inom utsatt tid, bör ta ställning till huruvida en ansökan om att sanktion ska beslutas bör ges in till domstol. Den som framför invändning mot sanktionen eller inte besvarar ett föreläggande kan därmed inte åläggas en sanktion utan att frågan prövats av domstol. regeringen vara att ska ansöka om sanktion hos domstol om förutsättningarna för detta föreligger. Det är dock möjligt att ett sakligt och relevant bestridande med anledning av ett utfärdat föreläggande skulle kunna leda till att saken kommer i en annan dager. bör i sådana fall bedöma om förutsättningarna för en sanktion fortfarande föreligger eller om en lindrigare form av ingripande bör komma i fråga och i så fall helt avstå från att ge in en ansökan till domstol alternativt utfärda ett nytt föreläggande med den lindrigare Ett godkännande efter den i sanktionsföreläggandet utsatta tiden bör enligt regeringens mening sakna verkan. Det finns i och för sig inget som hindrar från att utfärda ett nytt sanktionsföreläggande om personen i fråga inte har godkänt det första föreläggandet inom I så fall bör det emellertid inte vara fråga om någon ändring till annat slag av sanktion eller ändring av en sanktionsavgifts storlek, och det bör enligt regeringens mening endast komma i fråga i Rent formellt är inte bunden av den sanktion som angetts i ett föreläggande som inte har godkänts. dock vara att inspektionen vid tiden för föreläggandet gör en noggrann bedömning av vad som är en rimlig sanktion i det aktuella fallet. bedömningen borde normalt inte ändras för att föreläggandet inte Den sanktion som ansöker om hos domstol bör således normalt vara densamma som angetts i föreläggandet. Lagrådet påpekar att det finns skäl att i detta hänseende skilja mellan ändringar till den enskildes förmån och ändringar till dennes nackdel. förarbetena till reglerna om avgiftsföreläggande i 3 kap. konkurrenslagen anges att en grundläggande förutsättning för ett system med avgifts- föreläggande är att det tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet och det betonas att företag som väljer ett domstolsförfarande framför ett avgiftsföreläggande inte bör missgynnas genom att riskera att betala högre konkurrensskadeavgift än vad som skulle ha blivit fallet om ett föreläggande hade godkänts (se prop. 2007/08:135 s 88 f.). anser att samma princip bör gälla för de nu föreslagna sanktions- Regeringen delar Lagrådets bedömning i denna del. Även om Prop. 2014/15:57 inte formellt är förhindrad att i domstol ansöka om en strängare sanktion än den som angetts i sanktionsföreläggandet, anser regeringen att starka rättssäkerhetsskäl talar för att så inte bör ske. Ett godkänt föreläggande bör kunna verkställas enligt utsöknings- balkens bestämmelser såsom en lagakraftvunnen dom. beslut om sanktioner vid överträdelser av de skyldigheter som följer av LBF och LVM överklagas enligt gällande rätt till allmän förvaltningsdomstol. Även enligt annan finansmarknads- rättslig lagstiftning överklagas beslut om ingripan- den till allmän förvaltningsdomstol. En sådan instansordning gäller vanligtvis även utanför finansmarknadsområdet vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om administrativa sanktioner. I promemorian föreslås att prövningen av sanktioner mot fysiska personer ska ske i allmän domstol. Det motiveras bl.a. med att processen i allmän domstol präglas av muntlighets-, omedelbarhets- och koncentrationsprinciperna, vilket innebär att förfarandet i allmän domstol alltså kännetecknas av att processmaterialet ska läggas fram muntligen, att domen ska grundas på vad som förekommit vid huvudförhandlingen och att huvudförhandlingen så långt som möjligt ska fortgå i ett sammanhang. Ett sådant förfarande är enligt promemorian viktigt då det i nu aktuella ärenden synes kunna bli aktuellt med muntlig bevisning och det är fysiska personer som är föremål för prövning. Som ytterligare skäl för en prövning i allmän domstol anförs i promemorian att de maximala sanktionsavgifterna är mycket höga och sanktionen bl.a. därför kan jämföras med en brottspåföljd. Hos remissinstanserna finns olika uppfattningar om vilken domstol, allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, som är mest lämpad att pröva sanktioner mot fysiska personer. I valet mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol gör regeringen följande bedömning. Regeringen anser att en prövning av ett och samma otillåtna agerande i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol bör undvikas. Ett sådant förfarande kan, förutom vissa handläggningsproblem, även komma att medföra att ett beslut om sanktioner mot den fysiska personen försenas, eftersom ett sådant beslut är beroende av huruvida institutet har gjort sig skyldigt till en allvarlig överträdelse eller inte. Ett förfarande som innebär en handläggning av frågorna i samma domstol torde dessutom minska risken för kompetenskonflikter som kan uppstå vid handläggning av likartade mål i olika domstolar samt ge bättre förutsättningar för att eller i nära anslutning till varandra kunna pröva sanktioner mot fysiska och juridiska personer för samma överträdelse. Det synes visserligen förhållandevis sällan bli aktuellt med ansvar för fysiska personer för institutetens överträdelser men det är uppenbart att samordningsfördelar kan vinnas genom att båda sanktionsfrågorna prövas av samma domstol. Enligt regeringens bedömning innebär ett förfarande som medger en gemensam handläggning av frågorna en 2014/15:57 minskad risk för utdragna processer där olika domstolar kommer fram till olika resultat och en sådan ordning torde gynna rättssäkerheten och medföra processekonomiska fördelar, för såväl den enskilde som det allmänna. Historiskt har processordningen för förvaltningsdomstolar skilt sig från den i allmänna domstolar genom att den vanligtvis har varit en enpartsprocess. är dock även förvaltningsprocessen helt kontradiktorisk. Utrymmet för den s.k. muntlighetsprincipen är visser- ligen större i processerna vid allmän domstol än vid allmän förvaltnings- domstol, men utvecklingen har medfört att förhandlingar i de båda domstolsslagen även i detta avseende har närmat sig varandra. Det finns goda möjligheterna till muntlig förhandling även i allmän förvaltningsdomstol. Det är inte heller något främmande för allmän förvaltningsdomstol att pröva subjektiva rekvisit. En sådan prövning sker exempelvis i mål om företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen. Regeringen anser således att de skäl som anförts i promemorian samt av vissa remissinstanser som stöd för att prövningen bör ske i allmän domstol inte har sådan tyngd att de överväger fördelarna med att låta prövningen ske i allmän förvaltningsdomstol. Vid en helhetsbedömning finner regeringen således att frågan om påförande av sanktioner för fysiska personer i företagens ledningsorgan bör prövas i allmän förvaltningsdomstol, i de fall ett sanktionsföreläg- gande inte har godkänts. Mot bakgrund av det som anförs ovan om fördelarna med en samman- hållen domstolsprocess anser regeringen vidare att ansökan bör ske hos den förvaltningsrätt där beslut om ingripande mot överträdelse kan överklagas, dvs. Förvaltnings- rätten i . Regeringen delar den uppfattning som förs fram av ett stort antal remissinstanser att förutsättningar bör ges för att handläggningen av prövningen mot institutet och mot dess ledning för samma överträdelse bör kunna ske i ett sammanhang vid samma förvaltningsrätt. Genom att förlägga prövningen av sanktioner mot fysiska personer i institutens ledning till samma förvaltningsrätt som har att pröva institutets överträdelse tas även den kompetens tillvara som redan finns hos Förvaltningsrätten i att pröva överträdelser av regelverket på finansmarknadsområdet. I promemorian hänvisas som skäl till varför prövningen av sanktioner mot fysiska personer bör ske i allmän domstol bl.a. till muntlighets- principen. Förvaltningsrätten i påpekar med anledning av detta att det i allmän förvaltningsdomstol i måltyper av liknande karaktär, t.ex. i mål om företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen, finns en reglerad rätt till muntlig förhandling. Regeringen bedömer att ett för- farande med muntlig förhandling kan gagna utredningen i ett mål och förbättra förutsättningarna för att ett beslut blir riktigt. Enligt 9 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen ska muntlig förhandling hållas i kammarrätt och förvaltningsrätt, om enskild som för talan i målet begär det och förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar emot det. Gällande bestämmelser om muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol, ger således en generös rätt till muntlig Prop. 2014/15:57 förhandling. Regeringen anser därför inte att det är nödvändigt att föra in en ordning med en ovillkorlig rätt till muntlig förhandling liknande den som finns i mål om företrädaransvar, utan bedömer att befintliga möjligheter att begära muntlig förhandling tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet. föreslår att nu aktuella mål bör hanteras med förtur i förvaltningsdomstol. Regeringen kan dock konstatera att de måltyper som i allmän förvaltningsdomstol ska hanteras skyndsamt i princip avser olika typer av frihetsberövande (t.ex. lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall, lagen [1990:52] med särskilda bestäm- melser om vård av unga, lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård och lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård). Regeringen finner inte skäl att föreslå en sådan ordning för nu aktuella mål. Enligt det förfarande som föreslås i denna proposition bör frågan om sanktioner för fysiska personer för instituts överträdelser prövas av allmän förvaltningsdomstol. Enligt LBF och LVM krävs utan undantag prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Regeringen anser att det inte finns skäl att göra någon annan bedömning beträffande mål om sanktioner för fysiska personer. Även i dessa fall bör det således gälla krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Regeringens förslag: En sanktion mot en fysisk person för ett instituts överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Bestämmelserna om betalning och preskription i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden ska också omfatta godkända sanktionsförelägganden. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Promemorians förslag innebär dock att en sanktion mot en fysisk person för ett instituts överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande eller ansökan hos domstol från det att överträdelsen ägde rum. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i , Juridiska fakulteten vid och invänder att den föreslagna preskriptionsbestämmelsen kan utgöra ett incitament att dra ut på sanktionsärendet mot institutet. bör klargöras att den tidpunkt som ska utgöra utgångspunkt för preskriptionstiden är delgivningen av sanktionsföreläggandet. Skälen för regeringens förslag: Kapitaltäckningsdirektivet behandlar inte frågor om preskription och verkställighet. Enligt t.ex. 6 kap. 3 b § lagen om handel med finansiella instrument och 8 § lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s blankningsförordning får beslut om att ta ut en särskild avgift eller sanktionsavgift bara meddelas om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta efter det att 2014/15:57 överträdelsen skett. På motsvarande sätt bör en tidsfrist bestämmas i fråga om regelöverträdelser av LBF, LVM eller tillsynsförordningen, för sanktioner mot styrelseledamöter och verkställande direktör för ett instituts överträdelser. Den tid som föreslås i promemorian och som även överensstämmer med vad som anges i de nämnda lagarna för vissa fall av överträdelser framstår enligt regeringen som väl avvägd. Den invändning som Kammarrätten i , vid och gör om att tvåårsfristen kan förefalla något kort samt utgöra ett incitament att dra ut på sanktionsärendet mot institutet, är enligt regeringens mening inte längre lika relevant eftersom regeringens förslag innebär att båda sanktionsärendena ska prövas i allmän förvaltningsdomstol och det således finns goda möjligheter för att prövningen av den juridiska och fysiska personens ansvar kan göras eller i nära anslutning till varandra. Regeringen delar uppfattning om att tidpunkten för när preskription inträder bör preciseras samt att den bör utgöras av tidpunkten för delgivningen av sanktionsföreläggandet. Beslut om sanktion för en överträdelse av LBF, LVM eller tillsynsförordningen bör således få meddelas bara om den berörda personen från det att överträdelsen ägde rum har delgetts sanktionsföreläggande. När det gäller frågor om betalning och verkställighet finns i LBF bestämmelser om att en sanktionsavgift ska betalas till Finansinspek- tionen efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet samt att ett sådant beslut får verkställas utan föregående dom eller utslag (se 15 kap. 11 och 12 §§). Liknande bestämmelser finns i LVM (25 kap. 25 och 26 §§). Innebörden av dessa bestämmelser tillsammans med en föreskrift om verkställighet är att det inte krävs något domstolsavgörande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betalning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Verkställighet får därmed ske enligt utsöknings- balkens bestämmelser. Vidare faller en sanktionsavgift som påförts bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft (15 kap. 14 § LBF och 25 kap. 28 § LVM).