prop · H20357 · 2015-02-03 00:00:00 — Det ter sig allmänt betraktat som mer befogat med ett ingripande mot personer i ett instituts ledning vid sådana regelöverträdelser som kan medföra allvarliga konsekvenser för stabiliteten i institutet eller i det finansiella systemet som helhet. Detsamma gäller vid överträdelser som kan hota andra viktiga samhällsintressen, t.ex. bekämpningen av penningtvätt, eller där skyddet för enskilda konsumenter äventyrats på ett särskilt påtagligt sätt. Dock innebär kapitaltäckningsdirektivet att ingripanden mot ledningspersoner ska kunna ske i samtliga de fall av överträdelser som räknas upp i de nämnda lagrummen i LBF och LVM. m.fl. föreslår skulle en överträdelse i och för sig kunna anses som allvarlig, och därmed aktualisera en sanktion mot en person i institutets ledning, om en varning eller en återkallelse av tillståndet kan komma i fråga för institutet. Ingripanden mot fysiska personer i ett instituts ledning bör således aktualiseras enbart i allvarliga fall. Enligt regeringens mening är det inte ändamålsenligt att i lagtexten ange närmare kriterier för en sådan allvarlighetsbedömning. Anledningen till detta är att det vid bedöm- ningen bör kunna tas hänsyn till utvecklingen på området för att bestämmelserna ska fungera ändamålsenligt. Innebörden av allvarlighets- rekvisitet bör därför i stället framgå av den praxis som utbildas på området, varvid den praxis som finns hos i fråga om när överträdelser bedöms allvarliga blir relevant. Det bör inte heller krävas att ett sanktionsbeslut har meddelats när det gäller en sanktion mot en fysisk person ska kunna komma i fråga. Anledningen härtill är att det kan finnas situationer som i och för sig borde ha lett till ett sanktionsbeslut mot institutet men där något sådant inte har meddelats exempelvis på grund av att institutet har försatts i konkurs eller fått tillståndet återkallat innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person. En förutsättning för att sanktioner mot fysiska personer ska övervägas bör således vara att institutets överträdelse bedömts som allvarlig. Av detta följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärkningsvärt men där institutets överträdelse 2014/15:57 inte bedöms som tillräckligt graverande för att anses som allvarlig, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. anser det angeläget att det tydliggörs att inspektionen bör inskränka sina tillsynsundersökningar och sanktions- prövningar när det gäller fysiska personer till situationer när det finns särskilda indikationer på att en viss person bär ett särskilt ansvar för regelöverträdelsen och det finns ett påtagligt allmänt intresse av att pröva sanktionsfrågan. Som regeringen tidigare anfört bör utgångspunkten i svensk rätt vara att sanktioner i första hand bör riktas mot institutet och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i vissa särskilt allvarliga fall. Trots denna utgångspunkt bör det som en naturlig del i en utredning av ett instituts överträdelse ingå att göra överväganden i fråga om huruvida någon fysisk person också bör hållas ansvarig. Hur ingående detta bör göras får avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar vid menar att en korrekt implementering av direktivet inte kräver att det används ett subjektivt rekvisit och förordar i stället att bestämmelsen utformas med endast objektiva rekvisit. Artikel 67 i kapitaltäckningsdirektivet ställer visserligen inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar. Det finns dock enligt direktivet inget hinder för en medlemsstat att införa ett sådant villkor. För att förtydliga när det kan bli fråga om ansvar för en fysisk person avseende ett instituts överträdelse är det enligt regeringens mening lämpligt att införa ett subjektivt rekvisit för att ytterligare understryka att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Detta motiveras också av sanktionens straffrättsliga karaktär. Enligt grundläggande straffrättsliga principer bör det inte utdömas sanktioner av straffliknande karaktär utan att personen i fråga i något avseende har visat uppsåt eller oaktsamhet. Var den nedre gränsen för det subjektiva rekvisitet bör sättas beror på vilket handlande man vill ingripa mot, men även på det intrång och den olägenhet som det innebär för personen som blir föremål för sanktionen. Mot bakgrund av att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilt allvarliga fall bör denna gräns sättas vid grov oaktsamhet. Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sanktion. Exempel på sådan grov oaktsamhet kan vara att styrelsen eller verkställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till Finans- inspektionen. Ett sådant medvetet risktagande kan det vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören underlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rapportering eller informations- lämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. I många fall kan företagens rapporteringsskyldigheter vara tekniskt komplicerade och regleringen vara otydlig, vilket lämnar utrymme för tolkning. För att agerandet ska anses grovt oaktsamt i sådana fall bör det krävas att styrelsen eller verkställande direktören har fått tydliga indikationer på att det föreligger brister, exempelvis genom påpekande eller sanktion, och ändå underlåtit att Prop. 2014/15:57 vidta åtgärder. Det bör också anses grovt oaktsamt att underlåta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har väsentlig betydelse för verksamheten. Regelverket lämnar utrymme för tolkningar och bedömningar. Så är exempelvis fallet när det i olika bestämmelser anges att institutet ska ha en ”ändamålsenlig organisationsstruktur” eller att kontrollfunktionen ska ha ”de resurser som krävs” eller att personalen ska ha ”den kunskap som krävs”. Om det i efterhand visar sig att styrelsen eller verkställande direktören gjorde en felaktig bedömning av vad som t.ex. var ändamålsenligt eller tillräckligt, bör det inte nödvändigtvis innebära att det har varit fråga om ett grovt oaktsamt beteende. Om de däremot fått påpekanden, antingen av det egna institutet eller av , och underlåtit att vidta åtgärder, bör det finnas utrymme att bedöma oaktsamheten som grov. 4.5Lagändringar för att genomföra direktivets bestämmelser om administrativa sanktioner Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett institut, eller en ersättare för någon av dem, ska ske genom beslut att personen i fråga av tre till inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett institut, eller ersättare för någon av dem, eller genom beslut om sanktions- avgift. Det ska även vara möjligt att besluta om sanktionsavgift mot någon (en fysisk eller juridisk person) som anskaffar eller avyttrar ett kvalificerat ägande i ett institut utan att underrätta om detta. Ingripande genom beslut om sanktionsavgift får också göras mot den (en fysisk eller juridisk person) som driver rörelse eller verksamhet utan att vara berättigad till det. Sanktionsavgiften för en fysisk person ska som högst fastställas till ett belopp som per i svenska kronor motsvarade eller, i de fall beloppen kan beräknas, två gånger den vinst som personen erhållit eller två gånger de kostnader som personen undvikit till följd av regelöverträdelsen. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Regeringens bedömning: Övriga sanktioner som enligt kapital- täckningsdirektivet ska kunna vidtas ryms inom gällande rätt. Skyldigheten att publicera sanktionsbeslut bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag innebär dock att även strukturen för sanktioner mot juridiska personer i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden ändras. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det måste utvecklas i motiven hur ett beslut om att anmärka på en person förhåller 2014/15:57 sig till den prövning av den fysiska personens ansvar som ska göras för instituts överträdelse. efterfrågar också ett förtydligande om huruvida inspektionen vid en ledningsprövning är förhindrad att väga in ett tidigare meddelat beslut om förbud att utöva uppdrag för vilket tiden har löpt ut. Inspektionen ifrågasätter vidare om det är förenligt med kapitaltäckningsdirektivet och med den föreslagna lagtexten att ta en dagsbotsberäkning som utgångspunkt vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek eftersom detta riskerar att leda till avsevärt lägre avgifter än vad som föreskrivs. Inspektionen pekar också på att det kan finnas situationer när en ledningsperson genom sitt agerande inte bara kan komma i fråga för en sanktion enligt rörelseregelverket utan även för ett straffrättsligt förfarande och önskar att det utvecklas i motiven hur en sådan situation bör hanteras. AB anser att det behöver klargöras hur sanktionsavgifternas storlek ska bestämmas. vid anför att förslaget om att sanktionsavgifter ska beräknas med utgångspunkt i dagsbotssystemet varken har stöd i direktivet eller någon annanstans. anser att lagtexten kan förtydligas så att det klart framgår att även summan av den vinst överträdelsen medför ska hänföras till personen i fråga samt att Riksåklagarens utfärdade riktlinjer för beräkningen av dagsbotsbelopp bör tjäna som utgångspunkt vid beräkning av sanktionsavgiften. Svensk Försäkring menar att sanktions- avgifterna för fysiska personer bör begränsas i likhet med vad som gjorts för juridiska personer så att en enskild inte riskerar att försättas i konkurs. Hänsyn bör även tas till eventuell skadeståndsskyldighet som personen kan åläggas gentemot företaget och avgiften bör stå i proportion till den sanktion som ålagts företaget. Svensk Försäkring anför vidare, med hänvisning till förbudet mot dubbel lagföring, att eftersom kan förena ett föreläggande eller förbud med sanktionsavgift, bör det i lagtexten klargöras att det inte är möjligt att i en sådan situation även kombinera den åtgärden med vite. menar att det bör klarläggas att de grunder för beräkning av sanktionsavgifternas storlek som anges i promemorian ska tillämpas vid beslut om sanktionsavgift. är av uppfattningen att sanktionsavgifterna med all sannolikhet omfattas av bl.a. dubbel- bestraffningsförbudet i och att det närmare bör analyseras om de överträdelser som kan rendera sanktioner enligt kapital- täckningsdirektivet eller tillsynsförordningen konkurrerar med andra anklagelser om brott. Förvaltningsrätten i , med vilken Förvaltningsrätten i instämmer, menar att såsom promemorians förslag ser ut skulle samma överträdelse kunna leda till både ett påförande av en administrativ sanktionsavgift och utdömande av en straffrättslig sanktion, varför frågan om otillåten dubbelbestraffning bör beaktas. noterar att det kan finnas skäl att överväga om och i så fall i vilken utsträckning förbudet mot dubbla förfaranden kan aktualiseras och om det bör föranleda någon särskild åtgärd. Skälen för regeringens förslag och bedömning I artiklarna 66 och 67 i kapitaltäckningsdirektivet anges de sanktioner som ska kunna följa på de överträdelser som räknas upp i artiklarna. Sanktioner som anges i artikel 67 ska endast kunna beslutas mot fysiska personer som ingår i den personkrets som definierats i avsnitt 4.4, dvs. styrelseledamöter, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem. Sanktionerna enligt artikel 66 kan däremot beslutas mot var och en som tillhandahåller tillståndspliktiga tjänster utan tillstånd eller anskaffar eller avyttrar ett kvalificerat ägande i ett institut utan att underrätta , således mot såväl fysiska som juridiska personer. Tillfälligt förbud att utöva uppdrag i institut Enligt artikel 67.2 d i kapitaltäckningsdirektivet ska medlemsstaterna se till att det finns en administrativ sanktion som inbegriper ett tillfälligt förbud för en ledamot i institutets ledningsorgan eller annan fysisk person som hålls ansvarig att utöva uppdrag i institut. har enligt gällande rätt möjlighet att återkalla ett tillstånd på grund av att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte uppfyller lagens krav på lämplighet. Som ett alternativ till återkallelse kan besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte längre får delta i ledningen av företaget (15 kap. 2 § LBF och 25 kap. 4 § LVM). I dessa fall riktas sanktionerna mot institutet. För att direktivet ska genomföras korrekt måste det emellertid finnas en sanktion som kan riktas mot en fysisk person innebärande ett tillfälligt förbud för denne att utöva uppdrag i ett institut. Någon sådan sanktion finns inte i svensk rätt . Den sanktion som kapitaltäckningsdirektivet föreskriver liknar i stor utsträckning ett näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Ett sådant förbud beslutas av allmän domstol och innebär att personen bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i aktiebolag. Mot denna bakgrund skulle det kunna hävdas att reglerna om näringsförbud innebär att den svenska lagstiftningen uppfyller direktivets krav i fråga om den nu behandlade sanktionen. Näringsförbud kan meddelas på en rad grunder. Den grund som oftast torde bli aktuell för de fysiska personer som här är i fråga, innebär att personen måste ha gjort sig skyldig till brott för att näringsförbud ska kunna meddelas. Enligt regeringens mening bör inte en sådan förutsättning gälla i detta sammanhang. Enligt regeringens förslag (se avsnitt 4.7) bör ett beslut om sanktioner mot fysiska personer för ett instituts överträdelser kunna fattas av eller allmän förvaltningsdomstol om personen i fråga inte godkänner ett sanktionsföreläggande. Det är lämpligt att de sanktioner som kan bli aktuella behandlas i ett sammanhang. En bestämmelse om tillfälligt förbud att utöva uppdrag som styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, bör därför införas i LBF och LVM. Direktivet ställer inte upp något krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. Enligt regeringens mening bör dock en sådan tidsrymd införas i lagtexten för att tillgodose kraven på 2014/15:57 förutsebarhet och rättssäkerhet. Med förebild i bestämmelserna om näringsförbud bör tidsrymden anges till mellan tre och . När längden på förbudet bestäms bör hänsyn tas till de omständigheter som anges i förslagen till 15 kap. 1 b och 1 c §§ LBF respektive 25 kap. 1 b och 1 c §§ LVM. Kapitaltäckningsdirektivet ställer upp krav på att sanktionsavgifter ska kunna beslutas för överträdelser av såväl artikel 66 som 67 i direktivet. I svensk rätt finns möjlighet att besluta om sanktions- avgift för ett överträdelser som anges i artikel 67 i kapitaltäckningsdirektivet. Det återstår dock att införa en möjlighet att besluta om sanktionsavgifter mot de fysiska personer som kan åläggas ansvar enligt artikeln. För de överträdelser som anges i artikel 66 i direktivet finns det i gällande rätt inte någon möjlighet att besluta om sanktionsavgifter för andra än institut. För att uppfylla direktivets krav krävs således att det införs en möjlighet att, för överträdelser av bestämmelserna i fråga, besluta om sanktionsavgifter även för fysiska personer. De sanktionsavgifter som ska kunna beslutas för fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirektivet får uppgå till högst eller, i medlemsstater som inte har euro som valuta, motsvarande belopp i nationell valuta , eller två gånger summan av den vinst som erhållits eller två gånger summan av de kostnader som undvikits till följd av överträdelsen om beloppen går att fastställa. Regeringen uttalade i prop. 2013/14:228 att det finns tre alternativa beräkningssätt för att fastställa sanktionsavgifternas storlek samt att det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. Vidare uttalades att inspektionen har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp samt att sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga (s. 235 f.). Direktivet knyter sanktionsavgiftsbeloppet till eurons kurs ett visst angivet datum (). Det innebär att den valutakurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkningen har regeringen tidigare i prop. 2010/11:23 om ändring av insättningsgarantins täckningsbelopp bedömt att den s.k. mittkursen som fastställs av OMX (Stockholmsbörsen) bör användas. Enligt regeringens bedömning kan det vara lämpligt att även i detta sammanhang använda mittkursen. Enligt mittkursen motsvarade . Flera remissinstanser har synpunkter på hur beräkningen av sanktions- avgiftens storlek ska göras. Det i kapitaltäckningsdirektivet angivna beloppet om ska kunna tillämpas på samtliga regelöverträdelser i samtliga medlemsstater. Maximibeloppet är således dimensionerat för att vara en tillräcklig sanktion mot en fysisk person som blir föremål för en sanktionsavgift för en överträdelse i något av de största europeiska instituten. Att de största är relativt små i jämförelse med de större europeiska bör avspeglas i storleken på de sanktionsavgifter som kan bli aktuella med anledning av svenska instituts överträdelser. I promemorian föreslås att utgångspunkten för sanktionsavgiftens bestämmande ska tas i Riksåklagarens riktlinjer för beräkning av dagsbotsbeloppet, varvid avgiften kan beräknas till av den enskildes årsinkomst. Det sägs att detta inte bör ses som något maximibelopp. menar att ett användande av dagsbotssystemet i realiteten kan innebära ett avgiftstak som ligger väsentligt lägre än vad direktivet kräver. vid framhåller att en beräkningsgrund som tar sin utgångspunkt i dagsbotssystemet inte har stöd i direktivet eller någon annanstans. Regeringen gör samma bedömning som de båda remissinstanserna. Även om det i och för sig finns möjlighet att justera det belopp som räknats fram med hjälp av ett dagsbotssystem, skulle en sådan beräkningsmodell innebära att sanktionsavgiften för svensk del i realiteten skulle uppgå till endast en bråkdel av vad direktivet kräver. En beräkningsgrund som bygger på dagsbotssystemet riskerar dessutom att sätta överträdelsens varaktighet och allvarlighet i bakgrunden vid bestämmandet av avgiftens storlek. Dagsbotssystemet är således inte anpassat för att användas för denna typ av avgifter eller avgifter som uppgår till höga belopp. Enligt regeringens mening är därför dags- botssystemet inte lämpligt att använda i fråga om beräkning av sanktionsavgifter enligt kapitaltäckningsdirektivet. Enligt Svensk Försäkring bör sanktionsavgiften för fysiska personer begränsas i likhet med vad som gjorts för juridiska personer så att en enskild inte riskerar att försättas i konkurs. För juridiska personer gäller att sanktionsavgiften inte får sättas till ett så högt belopp att institutet därefter inte uppfyller lagreglerade krav på soliditet och likviditet (15 kap. 8 § tredje stycket LBF och 25 kap. 9 § tredje stycket LVM). Avsikten med detta är att förhindra att uttaget av sanktionsavgiften får till följd att institutets tillstånd måste återkallas. Några motsvarande hänsyn gör sig inte gällande för fysiska personer. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att avseende bestämmandet av sanktionsavgiften införa några andra regler än de som föreslås. , AB och efterfrågar i mera allmänna ordalag tydliga regler om hur sanktionsavgiften ska beräknas. Enligt 15 kap. 9 § LBF och 25 kap. 10 § LVM ska, när sanktions- avgiftens storlek fastställs för ett institut, särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 15 kap. 1 a och 1 b §§ LBF respektive 25 kap. 1 a och 1 b §§ LVM samt till institutets finansiella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som undvikits. Av 15 kap. 1 a § LBF respektive 25 kap. 1 a § LVM framgår vidare att hänsyn ska tas till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den pågått, överträdelsens art, dess konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. Enligt 15 kap. 1 b § LBF respektive 25 kap. 1 b § LVM ska i försvårande riktning bl.a. beaktas om institutet tidigare begått en överträdelse. I förmildrande riktning ska enligt samma lagrum beaktas om institutet samarbetat med och 2014/15:57 snabbt upphört med sitt agerande (se avsnitt 4.6). Bestämmelserna behandlas i prop. 2013/14:228. Där uttalade regeringen att de omständigheter som anges i lagen är tillräckligt tydliga. Med en sådan systematik som återfinns i bestämmelserna skapas en exemplifierande vägledning för och domstolarna vid deras prövning av sanktionerna. Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska tillmätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet, utan det blir en fråga som ankommer på tillämpande myndigheter eller domstol (a. prop. s. 239). Regeringen gör inom ramen för detta lagstiftningsärende ingen annan bedömning. Särskilt om sanktioner mot fysiska personer för instituts överträdelser anser att det i motiven måste utvecklas hur ett beslut om att anmärka på en person förhåller sig till en prövning av en fysisk persons ansvar för ett instituts överträdelse. För det fall anmärker på en ledningsperson i ett institut görs detta med stöd av 15 kap. 2 § LBF eller 25 kap. 4 § LVM. Det är då fråga om att kraven på ledningsfunktionen i institutet inte uppfylls. En sådan anmärkning riktas mot institutet och inte mot den enskilde personen, varför det följaktligen är institutet som kan bli föremål för sanktion. För den fysiska personen innebär beslutet inte annat än att denne (eller styrelsen som helhet) inte ansetts uppfylla kraven för det specifika institutets behov. Ett ingripande mot en fysisk person för ett kreditinstituts överträdelser, enligt vad som behandlats ovan, tar däremot sikte på dennes agerande i egenskap av ledningsperson. För att ansvar ska kunna åläggas krävs att förutsättningarna för det är uppfyllda och följaktligen är det den enskilde personen som blir föremål för sanktion. Ett sådant beslut innebär att personen inte får agera som ledningsperson oberoende av det specifika institutet. Bestämmelserna kan ha ett överlappande tillämpningsområde på så sätt att om det finns förutsättningar för att ålägga en fysisk person en sanktion för ett instituts överträdelse skulle även ett ingripande mot institutet enligt 15 kap. 2 § LBF eller 25 kap. 4 § LVM kunna ske. Däremot kan förutsättningarna för en tillämpning av 15 kap. 2 § LBF föreligga utan att en sanktion kan riktas mot en fysisk person, vilket beror på att kraven för det senare ingripandet är högre ställda. Enligt regeringens mening bör det därför ankomma på att i det enskilda fallet avgöra med stöd av vilka bestämmelser det är lämpligt att ingripa mot ett visst agerande. efterfrågar vidare ett förtydligande av hur inspektionen vid en ledningsprövning ska förhålla sig till en person som tidigare fått ett förbud att utöva ledningsuppdrag mot sig, men där den tid som bestämts i ingripandebeslutet löpt ut. Inspektionen undrar om det finns ett hinder mot att väga in den sanktion som personen varit föremål för i bedömningen. I 3 kap. 2 § 4 LBF anges som en förutsättning för att beviljas tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse att ledningspersonerna har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift (motsvarande bestämmelse för värdepappersbolag finns i 3 kap. 1 §