prop · H30351 · 2015-11-24 00:00:00 — Enligt kommittédirektiven (dir. 2015:87) ska utredaren bl.a. kartlägga postmarknadens utveckling, analysera konkurrenssituationen på postmarknaden, analysera och bedöma om den nuvarande postlagstiftningen motsvarar rådande och framtida behov och föreslå förändringar i den nuvarande postlagstiftningen som är möjliga inom ramen för tredje postdirektivet. Vidare ska utredaren analysera behovet av postförordningens reglering av övernattbefordran och prisreglering och föreslå förändringar, och analysera behovet av och föreslå förändringar av postdirektivet. Vad remissinstanserna anfört om postlagstiftningen och postdirektivet får beaktas inom ramen för utredningen. Enligt nuvarande postlagstiftning bedömer PTS om det finns ett behov av att utse tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten, vilket varit fallet. Om PTS skulle anse att aktörerna på postmarknaden tillgodoser de krav som finns på den samhällsomfattande posttjänsten behöver ingen tillhandahållare utses. Det ankommer dock inte på regeringen att göra dessa bedömningar. Postnord, Schenker, DHL, och anför om åtgärder som kan vidtas inom ramen för nuvarande postlagstiftning föranleder därför ingen åtgärd från regeringens sida. Sådana åtgärder medför inte heller att en regeländring är obehövlig, eftersom de inte kan anses tillräckliga för att behandlingen av posttjänster ska vara i överensstämmelse med mervärdesskattedirektivet. Posttjänster som ska undantas från mervärdesskatt Som konstaterats ovan måste ett undantag från skatteplikt införas för posttjänster som utförs av det offentliga postväsendet. Begreppet ”det offentliga postväsendet” definieras varken i det nuvarande mervärdesskattedirektivet eller i det tidigare gällande rådets sjätte direktiv av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdeskatt: enhetlig beräkningsgrund (77/388/EEG), nedan sjätte direktivet. I ett avgörande (C-107/84, mot ) bedömde att ett privat företag som med stöd av licens bedrev monopolverksamhet var att anse som det offentliga postväsendet enligt sjätte direktivet. avgörande (C-357/07, mot The Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs, TNT-domen) kom domstolen fram till att det offentliga postväsendet ska anses vara de operatörer, offentliga eller privata, som förbinder sig att erbjuda posttjänster för befolkningens grundläggande behov och således, i praktiken, att inom en medlemsstat tillhandahålla samtliga eller delar av de samhällsomfattande post- tjänsterna som dessa definieras i artikel 3 i postdirektivet. regler har införlivats genom postlagen. Regeringens uppfattning är därför att ett undantag ska utgå från och följa definitionen av den samhälls- omfattande posttjänsten i postlagen. definitionen i postlagen finns enligt regeringens mening inte något behov av att uttryckligen räkna upp de posttjänster som ingår i undantaget, som Om den samhällsomfattande posttjänsten ändras kommer undantaget från skatteplikt att ändras i motsvarande innebär den samhällsomfattande posttjänsten bl.a. att det, som huvudregel, varje arbetsdag och minst ska göras en insamling och en utdelning av postförsändelser, dvs. försändelser som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Därmed omfattas både brev och andra adresserade försändelser som tidningar, tidskrifter, böcker, kataloger och paket av undantaget. omsättningen av posttjänsten innebär, i enlighet med vad Postnord påpekar, att kunden köper en transporttjänst bestående av insamling, sortering, transport och utdelning av posten, se definitionen av en posttjänst i 1 kap. 1 § postlagen. Detta innebär dock inte att alla moment måste ingå i tjänsten för att det ska anses vara en posttjänst i Exempelvis ingår inte alltid insamlingen av själva försändelsen i tjänsten. I 3 kap. 1 § postlagen anges heller inte någon begränsning av den samhällsomfattande posttjänsten utifrån den tid det tar för befordran. Regeringen delar alltså inte Postnords uppfattning att ett undantag från skatteplikt kan vara begränsat till försändelser som levereras . postlagen följer vidare att den samhällsomfattande posttjänsten gäller både posttjänster inom och utom landet. Undantaget från skatteplikt bör därför gälla både för posttjänster inom landet och för postförsändelser som skickas från till utlandet. I artikel 132.1 a i mervärdesskattedirektivet undantas tjänster och därmed förenade varuleveranser som tillhandahålls av det offentliga postväsendet från skatteplikt. Det är inte helt klart vilka varuleveranser Om en vara ingår som ett led i tillhandahållandet av en tjänst, räknas omsättningen i sin helhet som omsättning av tjänst. regeringens mening får även varuleveranser som är förenade med posttjänster bedömas enligt denna princip. Det bör därför inte finnas något behov av att uttryckligen undanta varuleveranser som är förknippad med posttjänsterna från skatteplikt. Även persontransporter och telekommunikationstjänster undantas från tillämpningsområdet för skattefriheten enligt artikel 132.1 a i mer- Eftersom sådana tjänster inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är det enligt regeringens mening inte nödvändigt att uttryckligen undanta dem från skatteplikt. Av dom mot framgår att bara dåvarande är att anse som det offentliga postväsendet och att det därför är Posten AB:s tjänster som omfattas av mervärdesskatteundantaget. Undantaget kan således bara omfatta samhällsomfattande posttjänster som utförs av den som utsetts att tillhandahålla denna tjänst, Postnord. Så som postlagstiftningen är utformad kan PTS utse flera tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Skulle så ske kommer, som förslaget är utformat, dessa aktörer också att omfattas av undantaget från skatteplikt. Att låta alla aktörer på postmarknaden omfattas av undantaget oavsett om de förbinder sig att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten, som och Schenker föreslår, är dock inte förenligt med . Däremot bör det, som PTS, Postnord och påpekar, tydliggöras att en eller flera tillhandahållare kan utses att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Vidare följer av avgörandet mot att företag som utför transporttjänster åt det offentliga postväsendet så som transporter mellan olika postkontor, utan att ha någon kontakt med allmänheten, inte omfattas av undantaget från skatteplikt. Detta innebär att tjänster som utförs av underleverantörer till Postnord inte omfattas av undantaget. PTS har dock möjlighet att, i sina tillståndsbeslut att bedriva postverksamhet, tillåta att den som utses till tillhandahållare delegerar detta uppdrag vidare till t.ex. ett dotterbolag. I dessa fall är dotterbolaget att anse som den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten och inte att anse som en underleverantör. Posttjänster vars villkor förhandlats individuellt I TNT-domen kom fram till att undantaget från skatteplikt endast ska tillämpas på tjänster av allmänintresse. Tjänster som tillgodoser särskilda behov hos ekonomiska operatörer och för vilka villkoren har förhandlats individuellt ska enligt domstolen vara skattepliktiga. Detta ligger i linje med det som anges i skäl 15 i postdirektivet om att bestämmelsen i direktivet om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster inte påverkar den rätt som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har att träffa avtal med kunder på individuell basis, samt det som anges i artikel 12 om att tillämpningen av en enhetlig taxa inte ska utesluta att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med användarna. Detta strider inte heller mot syftet med undantaget från skatteplikt för posttjänster, som är att till begränsad kostnad erbjuda posttjänster för befolkningens grundläggande behov, dvs. en verksamhet av allmänintresse (jfr. 33 i TNT-domen). Avtal som sluts på individuell basis på grund av särskilda behov hos en viss kund är typiskt sett inte en tjänst för befolkningens grundläggande behov. Viss ledning kan också fås från ett tidigare avgörande från EU- domstolen, som hänvisade till i TNT-domen. I målet, som handlade om det tidigare belgiska postmonopolets omfattning, ansåg domstolen att postmonopolet inte omfattade vissa från en tjänst av allmänt intresse avskiljbara särskilda tjänster som tillgodoser speciella behov hos näringsidkare och som kräver vissa tilläggsprestationer som den traditionella posttjänsten inte erbjuder (C-320/91, , föreslår att lagtexten ska utformas med ledning av uttalande i Corbeau-domen. Corbeau-domen handlade om det dåvarande belgiska postmonopolets omfattning och inte om tolkningen av mervärdesskattedirektivets undantag från skatteplikt för posttjänster anser regeringen dock att terminologin från TNT-domen bör användas. Det kan tilläggas att både (Mervärdesskattelag 1501/1993, 3 kap. 33 b §) och (Bekendtgørelse af lov om merværdiafgift, 3 kap. 13 § första stycket 13) använder begreppet individuellt förhandlade villkor i sin lagstiftning. Regeringen delar inte den uppfattning som , Svensk Försäkring och FAR framför om att undantaget ges en alltför Utöver vad som framgår av TNT-domen och Corbeau-domen har EU- domstolen inte lämnat någon närmare vägledning om vad som känne- tecknar en posttjänst vars villkor är individuellt förhandlade. bakgrund av domstolens uttalanden i de båda avgöranden gör regeringen Bedömningen av om villkoren för en viss posttjänst är individuellt förhandlade, alltså om villkoren föranleder någon typ av avtalsförhandling mellan parterna eller om villkoren är direkt tillgängliga för allmänheten, beror på omständigheterna i det Det är alltså inte möjligt, som bl.a. PTS önskar, att undvika en bedömning från fall till fall. Regeringen anser inte heller att det är möjligt eller lämpligt att i lagtexten ange exakt vilka tjänster som är att anse som tjänster för vilka villkoren förhandlats individuellt, eftersom detta beror på omständigheterna i det enskilda fallet. utgångspunkt bör dock vara att tjänster som faktureras kunden enligt avtal i stället för att betalas kontant anses vara individuellt förhandlade. Regeringen anser dock inte, som FAR synes mena, att betalningssättet (kontant eller faktura) för tjänsten är ensamt avgörande vid bedömningen om tjänsten är undantagen. En annan faktor som talar för att tjänstens villkor är individuellt förhandlade är om priset för att skicka försändelserna inte följer det allmänt gällande portopriset (jfr. avgörande i TNT-domen, p. Detta innebär att s.k. sändningar (se avsnitt 4.2) generellt bör ses som tjänster vars villkor förhandlats Det bör inte ha någon avgörande betydelse om avtals- villkoren i och för sig består av förbestämda standardvillkor, t.ex. prislistor som erbjuds alla kunder och som innebär att ett visst pris fås vid en viss sändningsvolym, eller att en viss rabatt fås vid viss grad av försortering, beroende på inlämningsställe och inlämningstidpunkt eller Det får antas att ett sådant avtal utgår från de särskilda behoven hos den ekonomiska operatör som köper tjänsten. Att andra kunder som har samma sändningsvolymer och utför samma prestationer också kan uppfylla dessa villkor bör inte föranleda någon annan bedömning. Det är inte enbart priset som har betydelse vid bedömningen om det är tjänster vars villkor är individuellt förhandlade. villkor som har att göra med själva tjänsterna, så som paketering och Prop. 2015/16:51 liknande som förhandlas fram utifrån behovet hos den enskilda kunden. Ett exempel är posttjänster som köps av t.ex. tryckerier eller reklambyråer. Köp av tjänster som avser befordran av enstaka försändelser i form av kontorspost (som frankeras med ”porto betalt” eller med frankeringsmaskin) förutsätter ett särskilt avtalsförhållande mellan kunden och Postnord. Vidare faktureras kunderna för dessa tjänster vilket ytterligare talar för att dessa är individuellt förhandlade. Sådana tjänster bör därför i allmänhet anses vara tjänster vars villkor förhandlats individuellt trots att, som Postnord påpekar, priset för dessa tjänster måste följa det allmänt gällande portopriset enligt bestämmelserna i postlagen. Som ovan angetts omfattar den samhällsomfattande posttjänsten befordran av brev (oavsett befordranstid) och andra adresserade försändelser som tidningar, tidskrifter, böcker, kataloger och paket. Samma bedömning av om villkoren för tjänsten förhandlats individuellt får göras oavsett vilken sorts försändelse det gäller. För privatpersoner finns i princip ingen möjlighet att förhandla om villkoren för posttjänster. Priset för de posttjänster som privatpersoner köper utgår från vikten hos försändelsen och vilken befordringstid det är fråga om och betalas vanligen i förskott. Sådana tjänster omfattas därför typiskt sett av undantaget från mervärdesskatt. I praktiken blir det därför, som 21Grams AB anför, i första hand förskottsbetalda försändelser som blir undantagna från skatteplikt. Flera remissinstanser pekar på att det är tveksamt vad som gäller om en privatperson vid e-handel använder sig av ett avtal som är framförhandlat mellan ett e-handelsbolag (säljaren av varan) och transportbolaget (som levererar varan till kunden). Schenker har hemställt om ett klargörande i denna fråga och påpekar att det är enkelt att låta konsumenten via e- handelssidan ingå avtalet om leverans direkt med Postnord, exempelvis genom att kunden genom en knapptryckning vidarebefordras till Postnords hemsida och där ingår ett separat avtal om transporten av varan vilken då är undantagen från skatteplikt. Regeringen anser inte att det är möjligt att ange generellt vad som gäller i sådana situationer. Frågan om en separat posttjänst har omsatts får bedömas från fall till fall på samma sätt som vid andra tillhandahållanden av tjänster. Samma sak gäller om varan köps inklusive eventuell returförsändelse. Förslaget föranleder att en ny paragraf, 3 kap. 20 a §, införs i ML. 6 Undantag från skatteplikt för frimärken Regeringens förslag: Ett undantag från skatteplikt för omsättning till det nominella värdet av frimärken giltiga för samhällsomfattande posttjänster i införs i mervärdesskattelagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , Statskontoret, , , och Kammarkollegiet har inga synpunkter på förslaget. och kommuner och landsting tillstyrker DHL anser att det ytterligare bör utredas om det föreslagna undantaget för frimärken ges ett vidare tillämpningsområde än mervärdesskattedirektivets undantag för Enligt är det inte lämpligt att låta Postnords allmänna villkor bestämma omfattningen av skatteundantaget för frimärken, vilket menar sker genom att det i promemorian hänvisas till att frimärken inte kan användas för att skicka paket eller oadresserad reklam. konsekvensen blir att paket måste betalas över disk på ett inlämningsställe för att ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. och anser att konsekvens- utredningen är bristfällig. Svensk Försäkring ansluter sig till det som Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 135.1 h i mervärdes- skattedirektivet ska leverans till nominella värdet av frimärken giltiga för posttjänster inom respektive medlemsstats territorium, skattemärken och andra liknande märken undantas från skatteplikt. svensk rätt som förskottsbetalningar av posttjänster och är därmed konstaterade i sin dom att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 135.1 h i Mot bakgrund av detta måste ett undantag från skatteplikt för frimärken införas trots att, som anser, detta kan få en negativ påverkan på konkurrensförhållandena på den svenska postmarknaden. I förekommer att några mindre, lokala postoperatörer har egna brevlådor, vilket bör innebära att de också ger ut egna frimärken. dock bara Postnord som ger ut frimärken för rikstäckande och gränsöverskridande postbefordran. undantaget i mervärdesskattedirektivet gälla samtliga frimärken, inte bara sådana som används för att köpa en samhällsomfattande posttjänst. har i domen mot inte närmare behandlat frågan om omfattningen av undantaget för frimärken. Av skrivningen i domen om att frimärken giltiga som betalningsmedel för sådana posttjänster ska undantas (p. 45 i domen) kan dock slutsatsen dras att bara frimärken som används för undantagna posttjänster ska undantas från skatteplikt. uttalanden som gjort i det motiverade yttrandet och den formella underrättelsen i överträdelseärendet mot framgår att också anser att tillämpningsområdet för undantaget för frimärken är detsamma som tillämpningsområdet för undantaget för posttjänster som utförs av det offentliga postväsendet (motiverat yttrande i överträdelseärende nr 2006/2046, p. regeringens mening är därför undantaget för frimärken i mervärdes- skattedirektivets artikel 135.1 h inte mer omfattande än undantaget för posttjänster i artikel 132.1 a i mervärdesskattedirektivet. frimärken som ges ut av andra operatörer än den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten inte omfattas av undantaget från Prop. 2015/16:51 skatteplikt. Mot bakgrund av detta anser regeringen inte, till skillnad från DHL, att det finns ett behov av att utreda omfattningen av tillämpningsområdet för undantaget för frimärken. Undantaget från skatteplikt bör således bara omfatta frimärken som används för att köpa samhällsomfattande posttjänster. I den samhällsomfattande posttjänsten ingår, som redogjorts för i avsnitt 4, befordran av postförsändelser, dvs. en adresserad försändelse som väger upp till , således även paket. Frimärken får dock enligt Postnords allmänna villkor bara användas för brevtjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen. Omfattningen av undantaget för frimärken är därför snävare än undantaget för posttjänster, eftersom frimärken inte kan användas för att skicka t.ex. paket eller oadresserad reklam. Detta innebär dock inte att paket inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten eller att omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten styrs av Postnords allmänna villkor. Det innebär bara att de pakettjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten får betalas på annat sätt än med frimärken. Det innebär inte heller, som anser, att enbart paket som betalas över disk på ett inlämningsställe omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Det finns inte någon regel i postlagstiftningen som begränsar den samhällsomfattande posttjänsten till att avse enbart försändelser som betalas över disk på ett inlämningsställe. Skatteplikt gäller fortfarande för frimärken med karaktär av samlarföremål, jfr. 9 a kap. 6 § ML. En förutsättning för att ett frimärke ska behandlas som ett samlarföremål är att det är makulerat eller, om det är omakulerat, inte gångbart och inte avsett som lagligt betalningsmedel. Det avgörande vid gränsdragningen mellan samlarfrimärken och andra frimärken bör alltså vara om frimärket tillhandahålls till det nominella värdet – till skillnad från samlarvärdet – och om det är giltigt för posttjänster inom landet. Förslaget föranleder att en ny paragraf, 3 kap. 20 a §, införs i ML. 7Omsättningsland för posttjänster och terminalavgifter Regeringens förslag: Regeln om omsättningsland för posttjänster slopas. Omsättning av transporttjänster och därtill anslutna tjänster i samband med distribution av brev eller paket undantas från skatteplikt, om tjänsterna tillhandahålls mellan ett utländskt postbefordringsföretag och någon som är utsedd att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. 2015/16:51 Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Språkliga och redaktionella ändringar har dock gjorts i förhållande till promemorians förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , och Kammarkollegiet har inga synpunkter på förslaget. , och kommuner och landsting tillstyrker förslaget. påpekar att det råder konkurrens på den svenska marknaden även när det gäller internationell post och att flera andra europeiska postoperatörer agerar i . tolkar förslaget får det dock inte någon negativ påverkan på konkurrenssituationen mellan den som är utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten och övriga operatörer, avseende tjänster som tillhandahålls till utländska postbefordringsföretag, eftersom befordran av brev anses som en varutransporttjänst. delar uppfattningen att det blir klargörande att ha ett särskilt stadgande avseende terminalavgifter men anser att det bör förtydligas att en eller flera operatörer kan utses att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Vidare påpekar att begreppen ”transporttjänster och därtill anslutna tjänster” inte motsvarar ordalydelsen i artikel 132.1 a i mervärdesskattedirektivet. Skälen för regeringens förslag Den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen omfattar både nationella och gränsöverskridande tjänster, jfr artikel 3.7 i postdirektivet. I normalfallet sker gränsöverskridande omsättningar av posttjänster på följande sätt. Den sändande operatören i medlemsstat A samlar in postförsändelser från kunder i medlemsstat A och tar betalt av kunderna för hela befordringen inklusive den slutliga leveransen i medlemsstat B. Den sändande operatören vidarebefordrar postförsändelsen till en postoperatör, den levererande operatören, i medlemsstat B och denna postoperatör levererar postförsändelsen till mottagaren i medlemsstat B. Det fysiska överlämnandet mellan den sändande och den levererande operatören sker oftast i medlemsstat B och transporten till medlemsstat B sker oftast av den sändande operatören. Den levererande operatören debiterar vanligen den sändande operatören för att leverera postförsändelsen i medlemsstat B. Om den levererande operatören är tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten i medlemsstat B kallas den ersättning som den levererande operatören får för terminalavgift, jfr artikel 2.15 i postdirektivet. Regeln om omsättningsland för posttjänster Bestämmelserna om platsen för beskattning av tjänster ändrades i vissa delar (se prop. 2009/10:15 Nya mervärdesskatteregler om omsättningsland för tjänster, återbetalning till utländska företagare och periodisk sammanställning). Bestämmelserna om i vilka fall en omsättning ska anses som en omsättning inom landet finns i 5 kap. Huvudregeln vid omsättningar till beskattningsbara personer är att en tjänst som tillhandahålls en beskattningsbar person som agerar i denna egenskap är omsatt inom landet om den beskattningsbara personen antingen har sätet för sin ekonomiska verksamhet i eller har ett fast etableringsställe här och tjänsten tillhandahålls detta, se 5 kap. 5 § ML. Av 5 kap. 6 § ML framgår att en tjänst som tillhandahålls någon som inte är en beskattningsbar person är omsatt inom landet om den som tillhandahåller tjänsten antingen har sätet för sin ekonomiska verksamhet i eller har ett fast etableringsställe här från vilket tjänsten tillhandahålls. Det finns emellertid ett antal undantag från dessa allmänna regler. Av 5 kap. 9 § första stycket ML framgår att en varu- eller persontransporttjänst är omsatt inom landet om transporten inte till någon del genomförs i ett annat land, om inte annat följer av andra stycket eller 10 §. Detta gäller inte en varutransporttjänst som tillhandahålls en beskattningsbar person, se 5 kap. 9 § andra stycket ML. Då gäller i stället bestämmelsen i 5 kap. 5 § ML. Av 5 kap. 10 § ML framgår att en unionsintern varutransporttjänst som tillhandahålls någon som inte är en beskattningsbar person är omsatt inom landet, om avgångsorten är belägen i . Med unionsintern transport avses enligt 5 kap. 10 § andra stycket ML en transport av varor där avgångs- och ankomstorterna är belägna i två skilda EU-länder.