prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — Åklagare och allmän domstol ska vid bedömningen av frågan om skattetillägg också tillämpa bestämmelsen om befrielse från skattetillägg i 51 kap. 1 § SFL. Regeringen föreslår således att när en fråga om skattetillägg ska prövas enligt den nya lagen ska bestämmelserna om skattetillägg i 49 och 51 kap. SFL tillämpas, med ovan nämnda undantag i 49 kap. Det kan dock framhållas att flera av bestämmelserna kan tänkas bli aktuella för åklagare och allmän domstol att tillämpa mycket sällan. T.ex. finns vid skönsbeskattning vid avsaknad av deklaration sällan någon brottsmisstanke (49 kap. 6–8 §§). Flera av befrielsegrunderna i 51 kap. avser sådana situationer där det också kan antas att brottsmisstanke helt saknas. I dessa fall blir det bara fråga om skattetillägg hos i vanlig ordning. Vidare kan följande sägas. Även om det finns stora likheter med rekvisiten för skattebrott, skiljer sig reglerna åt. T.ex. krävs inte uppsåt eller andra subjektiva rekvisit för att skattetillägg ska tas ut. Vidare är beviskraven för uttag av skattetillägg något annorlunda. Detta kan leda till att en domstol vid sin prövning meddelar en friande dom avseende brottmålet och beslutar om att skattetillägg ska tas ut. Mer om detta, se längre ned i detta avsnitt under rubriken av förslaget. Flera remissinstanser har uttryckt oro för behovet av komplicerade skatterättsliga bedömningar och att det saknas kompetens för att bedöma skatterättsliga regler och att utbildning och/eller förvaltningsrättslig kompetens behövs. Regeringen bedömer att myndigheterna kan ta till sig detta regelverk. Mer om kompetensfrågor, se avsnitt 7.13.4, och mer om omfattningen av skattetilläggsfrågan, se avsnitt 7.4. Förslaget genomförs genom 3 § första stycket i den nya lagen. De regler som gäller för brottmålet ska tillämpas för handläggningen av skattetilläggsfrågan En annan fråga är vilka regler som bör styra själva handläggningen av skattetilläggsfrågan. I den föreslagna regleringen ska åklagare och allmän domstol i vissa fall hantera frågan om skattetillägg med brottmålet. En målsättning är att reglerna ska vara så enkla, tydliga och lätthanterliga som möjligt. En annan målsättning är att följa likabehand- lingsprincipen. Det innebär att en skattetilläggsfråga bör hanteras så lika som möjligt oavsett om frågan bedöms av allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. I vissa fall kan intressena sammanfalla, men i vissa fall kan de vara svåra att förena. En gemensam handläggning av skattetilläggsfrågan och brottmålet talar för att frågorna praktiskt bör hanteras enligt samma regler. Att handlägga frågorna enligt olika regler skulle göra processen tung och komplicerad. Den mest lämpliga och lätthanterliga lösningen anser regeringen är att låta brottmålsreglerna styra även handläggningen av skattetilläggsfrågan. Denna lösning kan inte heller anses ge den enskilde ett sämre skydd än om förvaltningsprocessreglerna skulle gälla. När det gäller de processuella reglerna för åklagaren, dvs. vilka regler åklagaren ska ha att förhålla sig till vid sin utredning och handläggning, 2014/15:131 har utredningen inte lämnat några förslag eller presenterat några samlade Regeringen anser i likhet med och att det behöver klargöras vilka regler som ska vara tillämpliga för åklagaren i skattetilläggsdelen av processen. Åklagaren kommer att få frågan om skattetillägg på sitt bord endast i Det är när brott enligt skattebrottslagen och skatte- tillägg avseende samma person är aktuellt för samma felaktighet eller Åklagarens huvudsakliga uppgift är att utreda och beivra brott och ska vara det även i fortsättningen. Skattetilläggsfrågan är en i jäm- förelse med utredningen om brott mindre fråga, och kommer att hand- läggas i samband med en fråga om brott (frågan om skattetillägg kan i och för sig överklagas ensamt till hovrätt). I praktiken kommer som huvudregel åklagaren ha fått brottsanmälan från med tillhörande utredningsmaterial som kan inkludera handlingar, revisions- promemorior med bedömningar, däribland även frågan om skattetillägg. Är frågan om brott inte längre aktuell, faller även frågan om skattetillägg Anser åklagaren t.ex. att det inte finns skäl att inleda förunder- sökning, eller lägger ned en förundersökning, ska alltså inte heller frågan om skattetillägg utredas längre. Den frågan ska i stället hanteras av Med utgångspunkten att brottmålet är huvudfrågan bör skattetilläggs- frågan följa med brottmålsutredningen och därför är det rimligt att det som gäller för det brottmål som frågan om skattetillägg har samband med tillämpas även för skattetilläggsdelen. Genom att ange detta uttryckligen i den nya lagen tydliggörs att den ordningen ska gälla. slagits av utredningen när det gäller handläggningen i allmän domstol. Regeringen anser att utredningens förslag bör anpassas till att även åklagarens utredning och handläggning ingår i regleringen. från och anser regeringen dock inte att det behövs en uttrycklig hänvisning till . När det gäller åklagarens hantering ska alltså de regler som gäller för det brottmål som skattetillägget har samband med användas i tillämpliga delar även för skattetilläggsdelen av processen. De flesta straffprocessuella reglerna finns i . Reglerna om förundersökning i 23 kap. som gäller för det brottmål som skattetillägget har samband med ska tillämpas även för skattetilläggsdelen, i de delar de är relevanta. därmed bli en del av förundersökningen och förhör m.m. kan hållas. delar av förundersökningskungörelsen (1947:948) som gäller för det aktuella brottmålet ska också tillämpas i skattetilläggsdelen, så vitt bestämmelserna är relevanta att tillämpa. Även här kan jämförelser göras med motsvarande bestämmelser i lagen om näringsförbud, se proposi- tionen till tidigare lag om näringsförbud, Om ändring i konkurslagen, 1979/80:83 s. 59. Det bör dock observeras att vad gäller närings- förbud styrs tillämpningen av bestämmelserna inte av det samman- hörande brottets svårighetsgrad utan är fast: mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse högst , se ovan. Vidare, även om det när det gäller näringsförbud gjordes bedömningen att lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare saknade aktualitet (prop. 1979/80:83 s. 59), utesluter inte regeringen att denna lag kan bli aktuell att tillämpa när det gäller skattetillägg, även om det kan tänkas ske Även här gäller att bestämmelserna i den lagen ska tillämpas Prop. 2014/15:131 endast i den utsträckning de gäller för det brottmål som skattetillägget har samband med och de är relevanta att tillämpa. Vad gäller frågan om hur stor del av åklagarens utredning som skatte- tilläggsdelen kan komma att utgöra kan följande sägas. Då som nämnts tidigare frågan om skattetillägg kan sägas vara sekundär på så vis att om åklagaren inte går vidare med brottet, behöver i många fall åklagaren inte befatta sig med den frågan. Avslutas frågan om brott i ett relativt tidigt skede, kan det förväntas att skattetilläggsfrågan inte blir föremål för några utredningsåtgärder alls. Regeringen anser i motsats till Åklagar- myndigheten och att skattetilläggsfrågan är en jämfört med brottsutredningen mindre fråga (se även t.ex. avsnitt 7.4). Huvuddelarna är lika varandra, men det gäller både andra beviskrav och färre rekvisit för att ta ut skattetillägg. Även dessa faktorer talar för att skattetilläggsfrågan blir en mindre del av åklagarens utredning. Till detta kommer att beskattningsfrågan som regel kommer att vara avgjord hos när frågan om skattetillägg blir aktuell hos åklagaren. I beskattningsbeslutet och därmed tillhörande handlingar kan förväntas framgå både grund för höjning av beskattningen och oriktigt uppgifts- lämnande, som utgör underlag för åklagarens handläggning av skatte- tilläggsfrågan. För den allmänna domstolen innebär förslaget att regler om t.ex. kallelse, delgivning och huvudförhandling ska tillämpas. En ytterligare fråga är om ska tillämpas i sin helhet, frånsett begränsningen att det är vad som är föreskrivet för det brottmål som skattetillägget har samband med som ska tillämpas. Som nämns ovan är en målsättning att likabehandlingsprincipen ska följas, och att skattetillägg därmed ska behandlas så lika som möjligt, oavsett var prövningen sker. Regeringen ser skäl att uppfylla detta till viss del, trots att regler ska tillämpas för utredningen, enligt följande. Skattetillägg är ingen brottspåföljd utan är en administrativ sanktion enligt nationell rätt, även när den prövas i allmän domstol. I straffprocessen finns möjligheter till tvångsåtgärder såsom t.ex. häktning och anhållande i 24 kap. Vilka åtgärder som får vidtas är ibland beroende av allvarlighetsgraden i det misstänkta brottet. Ett skattetillägg är inte en följd av ett brott, i nationell bemärkelse. Att det anses som ett straff i mening, med de rättssäkerhetsgarantier som följer på detta, innebär inte att ett skattetillägg ska eller får i alla delar hanteras som en brottspåföljd. Exempelvis anser regeringen att utredningsåtgärder avseende ett skattetillägg inte ska kunna vara grund för frihetsberövande eller liknande tvångsåtgärder. Skattetilläggets administrativa karaktär manar således till försiktighet avseende vilka utredningsåtgärder eller andra åtgärder som ska få vidtas. Det finns dock även i beskattnings- processen tillgång till vissa tvångsåtgärder, t.ex. genomsökning av verksamhetslokaler och omhändertagande av handlingar (45 kap. SFL). Dessa är dock generellt sett långt mindre ingripande än regler om tvångsmedel. regler om brottmål bör därför enligt regeringens mening inte tillämpas fullt ut. Möjligheterna till utrednings- och tvångs- åtgärder bör av hänsyn till den administrativa karaktären hos skatte- tillägget och av hänsyn till den enskilde inte gå längre än möjligheter som finns i beskattningsprocessen. ska tillämpas för utredningen och förfarandet angående skattetilläggs- frågan ska således ha undantag, dvs. utöver den begränsning som följer av att det är vad som är föreskrivet för brottmålet som skattetillägget har samband med som ska tillämpas. Dessa undantag bör, med hänsyn till ovan sagda, vara 24 och 25 samt 27 och 28 kap. . 24 kap. gäller häktning och anhållande och 25 kap. reglerar reseförbud 27 kap. handlar om beslag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation m.m. och 28 kap. om husrannsakan samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I 26 kap. 1 § anges att är någon skäligen misstänkt för brott och kan det skäligen befaras, att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller annorledes undandrager sig att betala böter, värdet av förverkad egendom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna eller skadestånd eller annan ersättning till målsägande, som kan antagas komma att på grund av brottet ådömas honom, får förordnas om kvarstad på så mycket av hans egendom att fordringen kan antas bli täckt Reglerna om kvarstad kan sägas likna skatteförfarande- lagens regler om betalningssäkring i 46 kap. SFL och synes inte vara långt mer ingripande än skatteförfarandelagens regler. avsnitt 7.18.2 föreslår regeringen att skatteförfarandelagens regler om betalningssäkring ska tillämpas. Det är således inte åklagare eller allmän domstol som ska tillse att skattetilläggsbelopp säkras. inte skäl att låta kvarstadsreglerna i 26 kap. vara Även om 26 kap. inte synes gå längre än skatteförfarande- lagens regler ska därför även 26 kap. undantas. Sammantaget innebär regeringens förslag att tvångsmedel enligt 24– 28 kap. inte får användas. Några remissinstanser har framfört synpunkter på de föreslagna undan- och anser att åklaga- ren i det nya systemet inte bör få sämre möjligheter till tvångsmedel än vad som gäller för bevissäkring enligt 45 kap. SFL. tingsrätt är tveksam till att betalningssäkring hålls utanför brottmåls- rättegången och anser att i vart fall när åklagaren väcker åtal bör frågan övergå till allmän domstol enligt reglerna om kvarstad i 26 kap. Vad gäller dessa synpunkter gör regeringen följande bedömning. finns inget hinder för en reglering innebärande att den nivå av tvångsmedel som får användas enligt skatteförfarandelagen får användas även när skattetillägg prövas i det nya förfarandet. förslag att 24–28 kap. inte får användas medför att åklagare och allmän domstol kan använda färre tvångsmedel för skatte- tilläggsfrågan än vad kan, anser regeringen att den nu föreslagna ordningen är tillräcklig och till fördel för den enskilde. tilläggsfrågan hos åklagaren kommer normalt att aktualiseras efter en utredning hos , eftersom en brottsutredning om skattebrott som huvudregel initieras genom en brottsanmälan från . Anmälningstidpunkten infaller oftast i samband med att skatteutred- utredning kan ha genomförts genom revision, varvid tvångsmedel kan ha utnyttjats. Som anges i avsnitt 7.19 skickar över det utredningsmaterial som de har i frågan, som också kommer att vara relevant för frågan om skattetillägg. Det kan således förväntas att åklagaren ofta har fått ett tillräckligt utrednings- material för skattetilläggsfrågan från . Vidare, som framgår nedan, får information som kommit fram vid tvångsmedel som använts för brottmålet användas även för skattetilläggsfrågan, så länge inte användningsbegränsningar el. dyl. förhindrar detta. När det gäller synpunkterna avseende kvarstad gör regeringen följande bedömning. Som anges ovan liknar reglerna om kvarstad reglerna om betalningssäkring. Regeringen anser att det visserligen vore rimligt och logiskt att i de fall som åklagare och allmän domstol råder över frågan om skattetillägg, de även skulle ha tillgång till kvarstadsinstitutet. I avsnitt 7.18.2 föreslår regeringen emellertid att ska kunna ansöka om betalningssäkring även för ett skattetillägg som kan komma att beslutas i allmän domstol. Som framgår av det avsnittet bedöms det som logiskt att i samband med betalningssäkring för skatten kan ”haka på” även skattetillägget som hör samman därmed, i enlighet med vad som sker i nuvarande ordning, även om skattetillägget kan komma att beslutas av allmän domstol. Vidare framgår att betalnings- säkring kan vidtas när en betalningsskyldighet inte är fastställd och att betalningssäkring ofta är aktuellt i ett tidigt skede i ett ärende för att förhindra att tillgångar undandras. Detta innebär att frågan om betal- ningssäkring kan vara aktuell innan en brottsanmälan har gjorts och därmed innan det finns någon vetskap om att frågan om skattetillägg inte ankommer på . Även i de fall en brottsanmälan görs till åklagaren kommer inte sällan frågan om skattetillägg ändå hamna hos , nämligen i de fall åklagaren inte väcker åtal eller utfärdar strafföreläggande osv. (se avsnitt 7.5.5). Detta är enligt regeringens mening tungt vägande skäl till att möjlig- heten till betalningssäkring ska finnas även för skattetillägg som kan komma att beslutas av allmän domstol. Om en betalningssäkring skulle upphöra att gälla t.ex. för att frågan om skattetillägg har hamnat hos åklagaren, och möjligheten till kvarstad i stället skulle inträda, finns en risk för att egendomen som kan löpa däremellan kan tas i anspråk utan att den har undanskaffats. Det är som nämns ovan inte heller ens säkert att frågan om skattetillägg kommer att tas om hand av åklagaren, och därmed skulle inte heller frågan om kvarstad aktualiseras alls. Även om det skulle regleras att betalningssäkringen skulle upphöra först vid tidpunk- ten för åtal, skulle en sådan tidsperiod uppkomma. Det är enligt regeringens mening därför inte aktuellt att reglera att en betalnings- säkring ska upphöra vid en viss angiven tidpunkt för att i stället övertas av kvarstadsinstitutet. Då kvarstår alternativet att båda ordningarna ska vara möjliga att tillgripa. Om både betalningssäkring och kvarstad vore möjligt för samma potentiella skattetilläggsbelopp är dock risken för dubbelt ianspråktagande av egendom uppenbar, med tanke på det tidiga skede som betalningssäkring ofta kan ha beslutats i. För att undvika att egen- dom riskerar att säkras två gånger för samma potentiella skattetilläggs- 2014/15:131 belopp skulle samordningsregler eller spärreglering krävas. Regeringen anser inte att nyttan med möjligheten till kvarstad väger över den tämligen detaljerade reglering som skulle krävas för att båda ordningarna skulle vara tillgängliga. Det ovan nämnda gör sammantaget att regeringen anser att 26 kap. om kvarstad inte ska få tillämpas. Om åklagaren ser skäl att egendom för betalning av skattetillägg bör säkras, kan åklagaren vända sig till och framföra skäl för en ansökan om betalningssäkring, ifall inte redan har gjort en sådan. I likhet med att det är en fördel om i samband med anmälan om brott bidrog med sin uppfattning om skattetilläggsfrågan (se avsnitt 7.6), vore det en fördel om vid sin brottsanmälan till åklagaren även informerade ifall betalningssäkring har ägt rum. och anser att i vart fall reglerna om beslag ska få tillämpas i skattetilläggsfrågan, eftersom originalmaterial som finns i beslag i brottmålet kan användas som bevisning även avseende skattetilläggsfrågan så länge brottmåls- processen pågår men inte efter att brottmålet har fått laga kraft, eftersom beslaget då kan bestå. Regeringen bedömer att även om originalmaterial kan ha återlämnats bör möjligheten att pröva frågan om skattetillägg som regel kvarstå, och ser därför inte skäl att på denna grund göra det tvångsmedlet tillämpligt för skattetilläggsfrågan. Att kapitlen undantas innebär att tvångsmedlen inte får användas i syfte att utreda skattetilläggsfrågan. Behövs de för brottmålet så får de förstås användas. Skulle genom sådana metoder information komma fram, får den förstås användas för skattetillägget, så länge inte använd- ningsbegränsningar el. dyl. förhindrar detta. Detta kan jämföras med förarbetsuttalanden i tidigare lag om näringsförbud: ”Liksom tidigare skall reglerna om häktning, anhållande och gripande inte vara tillämpliga i fråga om näringsförbud. Detsamma gäller bestämmelserna om rese- förbud och anmälningsskyldighet. Givetvis kan det ändå bli aktuellt att tillgripa dessa tvångsmedel som en följd av att vederbörande misstänks för brott. Övriga tvångsmedel kan användas i fråga om näringsförbud, i den mån reglerna över huvud är tillämpbara”, se propositionen Om lag om näringsförbud, m.m. (prop. 1985/86:126 s. 168 f.). I andra avsnitt föreslås vissa processuella regler om åklagarens och allmän domstols hantering av skattetilläggsfrågan (se t.ex. avsnitt 7.12 och 7.13). Vad gäller förslagets placering bedömer som framgår av avsnitt 7.7 regeringen i motsats till och att bestämmelsen bör finnas i den nya lagen. Förslaget genomförs genom 4 § i den nya lagen. och uttrycker osäkerhet kring om det kan uppstå situationer där det i brottmålsprocessen kommer att finnas inhämtade underlag som endast får utgöra bevisning för att styrka brottmålen men inte för att fastställa vare sig underlaget till skattetillägg eller för att styrka den oriktiga uppgiften vad avser yrkandet Som exempel anges uppgifter inhämtade genom lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, eller då inhämtat uppgifter för vilkas användande är villkorat. Hovrätten över och kan inte utesluta att det kan uppkomma en risk för att sådan information som inte får beaktas påverkar utgången. Regeringen vill med anledning härav framföra följande. har åklagaren och nära samarbete med varandra vid utredning av beskattningsfrågor (och därmed skattetilläggsfrågan) och brottmål. revisionspromemoria synes ha stor betydelse för åklagarens talan i brottmålet och åklagarens förhörsprotokoll m.m. används för att styrka uppgifter och argumentera i beskattningsärendet (och därmed skattetilläggsärendet). gäller begränsningar i rätten att använda uppgifter enligt olika regelverk, vilka styr möjligheterna till uppgiftsutbyte och informationsanvändning. Dessa regler ska tillämpas även i fortsättningen. Jämfört med en situation som kan inträffa , att åklagaren får kännedom om ett förhållande som han eller hon anser kan vara av intresse även för utredningen av beskattningsfrågan (och därmed även skattetilläggsfrågan) men pga. en användningsbegränsning inte kan lämna till , blir situationen annorlunda i den nya ordningen då det är åklagaren som kan ha skattetilläggsfrågan på sitt bord, och därmed har information som han eller hon inte kan använda för skattetilläggsdelen. Detta är naturligtvis svårare att hantera än att avstå från att lämna över informationen till . Sådana situationer måste dock kunna inträffa även . Vid rättslig hjälp enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål kan gälla att uppgifter eller bevisning som en svensk myndighet har fått från en annan stat får användas endast för de ändamål som har angivits vid förfrågan. Skyldigheten att följa villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna eller bevisningen gäller, enligt 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Det i paragrafen angivna förbudet mot att utnyttja informationen på ett sätt som strider mot villkoren gäller inte bara för den myndighet som har inhämtat materialet. Även andra myndigheter omfattas av bestämmelsen, se propositionen Om vissa frågor om internationellt samarbete i brottmål m.m. (prop. 1990/91:131 s. 23). Det är således angeläget att undvika att en situation uppstår där bevisning, som uppenbarligen har betydelse för såväl åtalet som för frågan om skattetillägg, endast får åberopas för den ena frågan. Om åklagaren har fått information i brottmålsdelen som är av intresse även för frågan om skattetillägg men där ett villkor förhindrar att informationen används i den delen, bör åklagaren i efterhand söka tillstånd av den som lämnat ut uppgiften att använda den också avseende skattetillägget. Om åklagaren bedömer att uppgiften får användas som bevisning för att styrka påstått brott enligt skattebrottslagen, men däremot inte avseende frågan om skattetillägg, måste åklagaren klargöra för rätten att beviset åberopas endast till styrkande av åtalet. Har information, som på grund av en användningsbegränsning inte får användas, avgörande betydelse för skattetilläggsfrågan, och finns det inte någon grund för talan om skattetillägg utan denna information, ska åklagaren avstå från att föra talan om skattetillägg. 2014/15:131 Det kan påminnas om att åklagaren enligt regeringens förslag har en skyldighet att föra talan om skattetillägg endast om förutsättningar för en sådan talan finns, se avsnitt 7.12. Som vägledning för vilka uppgifter åklagaren får använda i skatte- tilläggsdelen bör kunna tjäna de uppgifter som åklagaren bistår eller inte bistår med. Regeringen bedömer att dessa frågor kan hanteras med ledning av befintliga rutiner och regler. Se närmare om samverkan i avsnitt 7.19. Några konsekvenser av förslaget är kritisk mot förslaget och anser bl.a. att det är tveksamt om den föreslagna ordningen är förenlig med oskuldspresum- tionen och att de olika beviskraven riskerar att stegvis i praktiken sänka beviskravet i brottmål. Vidare ifrågasätter tingsrätten om ordningen inte i vissa fall kan leda till att domstolen inom ramen för samma rättegång måste göra två prövningar av närliggande omständigheter, som framstår som både processekonomiskt tveksamt och problematiskt med hänsyn till att det rör sig om just en brottmålsrättegång. Regeringen har redogjort för vilka alternativ som står till buds när det gäller prövningen av åtal för skattebrott och frågan om skattetillägg för samma felaktighet eller passivitet och varför den nu valda vägen är att föredra. Att den föreslagna ordningen kan medföra vissa svårigheter är ofrånkomligt, men dessa bör kunna hanteras av domstolarna. Vad gäller oskuldspresumtionen är uttag av skattetillägg tillåtet på det sätt som nuvarande reglering är utformad (och vars förutsättningar inte föreslås förändras i detta lagstiftningsärende).