prop · H30361 · 2015-12-22 00:00:00 — anser att regeringen i något sammanhang bör ge en samlad och lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. I en sådan redovisning bör det framgå att det kan finnas flera bilder över statens ställning. Det bör vidare framgå vilka syften som styrt sammanställningen samt hur dessa påverkat valet av värderingsprinciper och definitionen av staten. Värdering och beskrivning av risker bedömning är att regeringens redovisning av riskerna som är förknippade med de statliga tillgångarna är otillfredsställande.3 Framför allt värderas statliga onoterade bolag till låga värden. De verkliga värdena är ofta väsentligt högre, vilket även framgår av de värderingar som redovisas i rapporten för företag med statligt ägande. Hur tillgångar och skulder värderas påverkar möjligheterna att göra adekvata riskbedömningar. I många situationer skulle en marknadsvärdering av statens bolag utgöra ett bra beslutsunderlag. Det gäller vid enskilda beslut som påverkar ett statligt bolag, vid uppföljning av statens förmögenhet och för att kunna göra en riktig uppskattning av riskerna i ett bolag. Vad gäller skuldsidan så har Riksgälden ett samlat ansvar för dels statsskuldsförvaltningen och dess risker, dels för statliga garantier och dess risker. För tillgångssidan finns det inte någon myndighet som har ett samlat ansvar för förvaltningen av tillgångarna och/eller hanteringen av riskerna. Ansvaret vilar därför på regeringen. 3För en utförlig diskussion se (2015c), Regeringens hantering av risker i statliga bolag. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Sammantaget finns det goda skäl till att såväl analysera risker som att samlat beskriva för och allmänheten vilka risker som återfinns i statens balansräkning. En sådan beskrivning bör inkludera vilka konsekvenser de samlade riskerna kan få för statens kapitalnetto, det vill säga statens intäkter och utgifter. beslöt regeringen – efter ett tillkännagivande av – att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål. En del i ett sådant underlag kan komma att handla om hur den offentliga sektorns ekonomiska läge ser ut. Detta inkluderar värderingsfrågor och skulle överskottsmålet kompletteras med ett mål för offentliga sektorns förmögenhet, som bland annat diskuterat,4 visar den stora skillnaden mellan årsredovisningen för staten och SCB:s nationalräkenskaper på betydelsen av avgränsningar och värderingsprinciper. Förutom skillnaden i den finansiella förmögenheten finns även skillnader avseende värderingen av de reala tillgångarna. Sammantaget uppgår differensen mellan nettoförmögenheten i årsredovisningen och nettoförmögenheten beräknad enligt nationalräkenskapernas principer till hela . Regeringen bör i något sammanhang ge en lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. I en sådan redovisning bör det framgå att det finns flera bilder över statens ställning. Genom att samlat beskriva och klargöra syftet med olika sammanställningarna kan en tydligare bild ges över statens ställning och hur olika värderingsprinciper och avgränsningar påverkar resultatet. Regeringen bör informera om utsikterna för kapitalnettot och hur de samlade riskerna i balansräkningen kan komma att påverkar dessa utsikter. En sådan information bör utgöra en naturlig ingrediens i underlaget för finanspolitiska avvägningar. Regeringen bör se över syftet med redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna. bör marknadsvärdera åtminstone de större onoterade statliga bolagen i finansräkenskaperna. (2008), Svensk finanspolitik. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har större finansiella tillgångar än många andra länder. har de offentliga tillgångarna överstigit skulderna, och uppgick den finansiella förmögenheten till av BNP.5 I många andra länder i är situationen annorlunda. Där är ofta skuldsidan på den offentliga balansräkningen betydligt större än tillgångssidan. I euroområdet är den genomsnittliga statskulden av BNP och när de finansiella tillgångarna räknats av återstår fortfarande en nettoskuld på 73 procent.6 Intresset för staters tillgångar har varit begränsat såväl internationellt som i . Enskilda poster har diskuterats emellanåt men som helhet har analysen av de statliga tillgångarna varit begränsad. En uppföljning av de offentliga tillgångarna kan emellertid bidra till att ge en väldokumenterad bild av ett lands statsfinansiella situation. Regeringen har uppdrag att förvalta statens tillgångar och skulder. kan konstatera att värderingar och sammanställningar av statens finansiella tillgångar och skulder utgör viktiga underlag för denna förvaltning samt olika typer av finanspolitiska beslut. En naturlig utgångspunkt är att staten bör ha en god bild av vilka risker som är förknippade med balansräkningen. Under den förstudie som genomförde framkom indikationer om brister och problem avseende de underlag som beskriver värdet av statens finansiella tillgångar och skulder. I förstudien blev det tydligt att regeringens uppföljning i de ekonomiska propositionerna hade en tydlig inriktning mot balansräkningens skuldsida. Ur ett hushållningsperspektiv anser att det är angeläget att öka insikten om att det även finns mycket stora ekonomiska värden på balansräkningens tillgångssida och att det är viktigt att dessa förvaltas väl. Ytterligare ett problem som framkom i förstudien var att det finns stora skillnader i den uppföljning som regeringen lämnar till i olika Economic Outlook, . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Den finansiella ställning som presenteras i Årsredovisning för staten 2014 är hela lägre än den ställning som presenteras i finansräkenskaperna. har också vid ett flertal tillfällen efterfrågat en bättre redovisning av den offentliga förmögenheten. Önskemålet om en bättre uppföljning framfördes första gången i samband med att rådet diskuterade motiven bakom det finanspolitiska ramverket och överskottsmålet.7 Syftet har varit att granska om regeringen värderar, sammanställer och återrapporterar de finansiella tillgångarna och skulderna på ett sätt som gör att detta kan utgöra ett ändamålsenligt underlag för: beslut i enskilda frågor som har betydelse för statens finansiella ställning. Ett övergripande syfte har varit att undersöka om de finanspolitiska underlagen är relevanta och tillräckliga. Granskningsobjekt har i första hand varit regeringen och de kalkyler som presenteras i de ekonomiska propositionerna och i årsredovisningen för staten. Även SCB har varit granskningsobjekt i sin roll som ansvarig för produktionen av finansräkenskaperna. SCB producerar räkenskaperna på uppdrag av som är statistikansvarig myndighet. Det finns flera regelverk som styr den statistikproduktion och uppföljning som syftar till att beskriva statens förmögenhet. Finansräkenskaperna, som utgör grund för beräkningarna i de ekonomiska propositionerna, styrs av ett internationellt regelverk (ENS 2010).8 Återkommande granskas denna statistikproduktion av när rapporterar in sin officiella statistik på området. Av 10 kap. budgetlagen (2011:203) framgår hur regeringen ska utforma redovisningen av tillgångar och skulder i årsredovisningen för staten. Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) styr myndigheternas redovisning som sedan konsolideras i årsredovisningen (2008), Svensk finanspolitik, s. 8. 8ENS 2010 och Europeiska rådets förordning (EU 549/2013) om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER granskar myndigheternas och statens årsredovisningar och kontrollerar att regelverket efterlevts. Trots tämligen utförliga regelverk och kvalitetskontroller upplever dock flera aktörer att uppföljningen är ofullständig och svår att förstå.9 Tidigt i granskningen stod det klart att detta problem inte i första hand berodde på bristande regelefterlevnad. Ett problem som identifierades var att uppföljningarna inte upplevs belysa vissa angelägna problemställningar på ett i sammanhanget adekvat sätt. En del i granskningen har därför varit att analysera varför en uppföljning av statens förmögenhet behövs. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i den statliga verksamheten. Detta förutsätter i sin tur en uppföljning av de finansiella tillgångarna och skulderna som är anpassad därefter. I övrigt har regeringen enligt 9 kap. 8 § regeringsformen ansvaret för förvaltningen och förfogandet över statens tillgångar. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Vidare påpekar regeringen i skrivelsen om sin ägarpolicy att den även har ”uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga”. Med dessa uppgifter följer också ett återrapporteringskrav till . För finanspolitiska överväganden är det ofta viktigt att belysa hela den offentliga sektorn. Av tidsskäl har det dock inte varit möjligt att granska alla delar av den offentliga förmögenheten, utan granskningen har inriktats mot finansiella tillgångar och skulder i staten. Staten är en naturlig avgränsning för , som staten har tillgångar och skulder av många olika slag. Den kunskap och de probleminsikter som framkommer i en granskning av staten kan därför sannolikt även vara till gagn för beslutsunderlag som rör övriga sektorer i den offentliga sektorn. Granskningen har således i första hand analyserat återrapporteringen av statens finansiella tillgångar och skulder. Arbetet har vidare inriktas mot tillgångar och skulder som har stor betydelse för nettoställningen och vars värdering avviker från marknadsvärdet eller andra liknande värderingsmetoder. Ett särskilt fokus har också riktats mot områden där det råder otydlighet om vilka tillgångar och skulder som bör ingå i rapporteringen av ett finansiellt netto. (2008), Svensk finanspolitik, s 8 och (2015b), Transparens i Årsredovisningen för staten 2014. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Granskningen har inte omfattat hur informationen kring värden och risker i balansräkningen har utnyttjats inom interna beslutsprocesser. En viktig frågeställning i granskningen har varit att identifiera varför det är viktigt att följa upp de finansiella tillgångarna och skulderna. För att svara på frågan har underlag och kunskap inhämtats från interna arbete med att analysera riskerna i statens balansräkning. Detta arbete genomfördes under hösten 2014.10 Även andra dokumentstudier har genomförts. För att kartlägga de statistiska underlag som finns samt regeringens rapportering i olika sammanhang har dokumentstudier och intervjuer genomförts. Företrädare för , , och bolagsenhet har intervjuats. Den jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten som presenteras i avsnitt 4 och bilaga 2 har åstadkommits via ett nära samarbete med SCB och , de två myndigheter som arbetar med att upprätta de båda underlagen. I avsnitt 2 diskuteras varför det är viktigt att följa upp statens finansiella tillgångar och skulder. Avsnittet avhandlar förmögenhetens roll i den ekonomisk-politiska diskussionen, varför det är viktigt med en riktig värdering av förmögenheten samt vilken betydelse förmögenheten har för statens finanser. I avsnitt 3 analyseras regeringens återrapportering till . De finansiella tillgångarna och skulderna återrapporteras i tre olika typer av dokument: årsredovisningen för staten, de ekonomiska propositionerna och i en särskild redogörelse för företag med statligt ägande. Avsnitt 4 innehåller en jämförelse av de två statistiska och redovisningsmässiga sammanställningar som finns över statens samlade finansiella tillgångar och skulder. Där analyseras varför det uppstår stora skillnader mellan redovisningen i finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten. Slutsatser och rekommendationer presenteras slutligen i kapitel 5. 10 (2015a), Risker för staten utifrån redovisningen i statens balansräkning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2.1Förmögenhetens roll i den ekonomiska politiken En viktig komponent i den ekonomiska politiken har varit att hålla ordning på de offentliga finanserna. Efter budgetsaneringen som följde på 1990-talskrisen skapades ett regelverk för att säkerställa god ordning i de offentliga finanserna. Överskottsmålet och utgiftstaket har varit grundpelarna i det regelverket. Det finanspolitiska ramverket har vidareutvecklats men grunderna är desamma. Det kanske viktigaste verktyget har varit överskottsmålet; att det offentliga överskottet ska uppgå till en procent av BNP över konjunkturcykeln. Statens balansräkning har inte fått någon större uppmärksamhet i den ekonomisk-politiska diskussionen. Staters skulder har förvisso alltid varit en viktig faktor för investerare som köper statspapper, speciellt om skulderna närmar sig nivåer som skapar oro för återbetalningsförmågan eller för värdet på obligationerna, vilket kan reduceras genom inflation eller växelkursförändringar. En sådan oro fanns för den svenska statsskulden under 1990-talskrisen men i takt med att de offentliga finanserna förbättrades och statsskuldkvoten började sjunka försvann oron och därmed riskpremien på svenska obligationer. Nuvarande svenska statsskuldskvot på betraktas som mycket låg i ett internationellt perspektiv, genomsnittet i euroområdet ligger på 95 procent.11 Utvecklingen i euroområdet visar att investerare kan bli rejält oroade när statsskuldskvoten skjuter i höjden och kräva kraftiga riskpremier, inte minst gäller det för länder som saknar en egen centralbank. Intresset för staters tillgångar har emellertid varit mer begränsat såväl internationellt som i . Enskilda poster har diskuterats emellanåt men som helhet är analysen av de statliga tillgångarna begränsad. Förvisso redovisas en bild av tillgångarnas värde i årsredovisningen för staten men denna del av statens ekonomi har inte rönt något större intresse i den ekonomisk-politiska diskussionen. När staten valt att privatisera sina bolag har inkomsterna alltid använts till att minska upplåningen. Lite förenklat brukar det sägas att inkomsterna går till att amortera på statsskulden. 11 Economic Outlook, , Maastrichtdefinitionen. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? har vid ett flertal tillfällen efterfrågat en bättre belysning av den offentliga sektorns balansräkning.12 Rådet menar att det finns en ensidig betoning av den finansiella ställningen och rekommenderar att den offentliga sektorns totala nettoförmögenhet, d.v.s. inklusive de reala tillgångarna, ska redovisas. I en senare rapport rekommenderar rådet att regeringen – mot bakgrund av överskottsmålet – redovisar sin syn på hur den offentliga sektorns förmögenhet ska utvecklas.13 Det finns en utbredd diskussion om överskottsmålet. Regeringen har gett i uppdrag att utvärdera vilka effekter ett balansmål – balans i offentliga finanser över en konjunkturcykel – skulle få. beslöt regeringen – efter ett tillkännagivande av – att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att behandla frågan. Men det finns också en diskussion om att komplettera eller ersätta överskottsmålet med ett skuldmål.14 Både mål för bruttoskulden och nettoskulden har diskuterats. Bruttoskulden är väldefinierad och ett allmänt använt begrepp. Nettoskulden inkluderar offentliga sektorns tillgångar. Vad som ingår i dessa finns det emellertid olika synsätt på både vad gäller omfattningen och hur tillgångarna värderas, vilket belyses vidare i denna rapport. En eventuell övergång till ett nettoskuldmål ställer frågan om värderingen av tillgångarna på sin spets. När Vin & Sprit såldes för steg statens förmögenhet med då bolaget var värderat till i årsredovisningen för staten 2007. I ett sådant sammanhang bör värderingsprinciperna vara konsistenta och inte påverkas av att ett bolag skiftar ägare. kan vi konstatera att har större offentliga tillgångar än många andra länder.15 För de stora länderna i är nettoskulden, uttryckt som andel av BNP, 30–lägre än bruttoskulden. För de nordiska länderna är skillnaden större. För är skillnaden och för förvandlas bruttoskulden på av BNP till en nettotillgång på av BNP. (2008 och 2009), Svensk finanspolitik. (2012), Svensk finanspolitik. (2008), (2012) och (2014). 15Som konstateras i denna rapport är redovisningen av värdet på statliga tillgångar i behäftad med osäkerhet. Det gäller med största sannolikhet även för andra länder. statistik bedöms vara den bästa som finns att tillgå för internationella jämförelser men den bygger på de enskilda ländernas statistik med dessas eventuella brister. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 2.1 Olika mått på offentliga sektorns finansiella skuld 2014 Skuld i procent av BNP Källa: Economic Outlook, . Anm.: Bruttoskulden skiljer sig något från Maastrichtdefinitionen som vanligen används. Ovanstående tabell redovisar finansiella tillgångar och skulder vilket är det vanligaste måttet. Men staten och kommunerna har också reala tillgångar. För att få en fullständig bild av offentliga sektorns finanser krävs att även de reala tillgångarna redovisas. 2.2Varför är det nödvändigt med en riktig värdering av förmögenheten?16 En central fråga inför alla beslut är vilket underlag som står till buds. En god hushållning med statens resurser förutsätter ett bra beslutsunderlag. Ett fullgott beslutsunderlag bör bland annat ge beslutsfattarna en god bild av vilka värden som står på spel och vilka risker som är förknippade med verksamheten och därmed med beslutet ifråga. Ett exempel på en värdering som inte förefaller uppfylla denna funktion är att i årsredovisningen för staten värderas till eget kapital som Då hela vinsten delas ut sker ingen uppbyggnad av företagets egna kapital. Bolaget har emellertid gjort en vinst på . Om företaget värderas med det genomsnittliga p/e-talet (price/earnings) på svenska börsen , 15, skulle det vara värt . När EU17 nu ifrågasätter regelverk 16Några värderingsbegrepp beskrivs i bilaga 1. 17EU-kommissionen beslutade att stämma inför angående regleringen av spelmarknaden och Svenska Spels ställning. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? på spelmarknaden och Svenska Spels särställning är således värderingen på inte relevant. Mycket större värden än så står på spel. Ett annat exempel är att och regeringen gett i uppdrag att vara ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar Ett rimligt underlag till ett sådant beslut bör beakta den inverkan beslutet får på vinstutveckling och därigenom på bolagets värde. Exemplen visar på vikten av att ha en riktig värdering av bolagen för att kunna göra en rimlig uppskattning av hur olika beslut påverkar bolagets värde och därigenom den statliga förmögenheten. När första gången efterfrågade en bättre redovisning av den offentliga förmögenheten var det i samband med att man diskuterade motiven för det finanspolitiska ramverket och den långsiktiga avvägningen av sparandet.18 I de ekonomiska propositionerna har man traditionellt fokuserat på den offentliga skulden och statsskuldens utveckling. Men vid en analys av motiven bakom överskottsmålet blir det tydligt att frågeställningen kräver en mer omfattande information om de offentliga finanserna än vad som normalt presenteras. Om man vill följa upp den långsiktiga avvägningen av finanspolitiken ur ett generationsperspektiv räcker det inte med att följa balansräkningens skuldsida och räntebetalningarnas utveckling. Det är inte bara skuldsidan på balansräkningen som avgör hur konsumtionsutrymmet fördelas mellan När det finns betydande tillgångar är även tillgångssidan viktig att infoga i analysen. Det är ju fullt möjligt att utforma en strategi som innebär att en förmögenhet byggs upp och att ett ökat konsumtionsutrymme uppstår på grund av att tillgångarna ger avkastning. För att möjliggöra en sådan bedömning bör beslutsunderlaget innehålla både skulder och tillgångar samt en redovisning av räntor och kapitalinkomster. 2.2.2Upptäcka och värdera risker En riskbedömning är ofta nära sammankopplad till värdet av en tillgång. Ju större värden desto högre risk, allt annat lika. När ett bolag som värderas till justerat eget kapital19 innebär en kraftig nedgång i järnmalmspriset att bolagets eget kapital växer långsammare än tidigare (vid förlust minskar det), det vill säga värdet på bolaget ökar långsammare än vid ett högre järnmalmspris. Med en marknadsvärdering skulle bolagets värde fallit markant, såvida prisnedgången bedömts som bestående. Risken kopplad till järnmalmspriset kan uppfattas olika beroende på om värdering (2008), Svensk finanspolitik. 19Det justerade egna kapitalet beräknas som summan av redovisat eget kapital och av företagets obeskattade reserver minus skatt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER bygger på historiska resultat eller på en uppskattning av framtida resultat. En marknadsvärdering ger normalt ett bättre underlag till att bedöma och Utan en korrekt bedömning av risker kan inte heller en fullgod riskhantering genomföras.20 Några resultat från forskningen21 rörande risk i den statliga balansräkningen är att staten kan försöka minska sin totala risk genom att strukturera balansräkningen efter olika risker. Ett land som vars tillgångssida domineras av olja bör placera sina tillgångar i instrument som har en negativ korrelation med oljepriset. De empiriska studierna som genomförts inom området utgår dock generellt från länder som byggt upp betydande finansiella tillgångar i form av aktier och obligationer, och dessa resultat är inte direkt överförbara på vars tillgångar i stor utsträckning består av infrastruktur och företag som har sitt ursprung i uppbyggnaden av svensk infrastruktur. Några bolag har särskilda samhällsuppdrag och kan svårligen bli föremål för försäljning. 2.2.3Ge en rättvis bild av statens ekonomiska ställning Det finns olika beräkningar av statens och den offentliga sektorns ekonomiska ställning. I avsnitt 3 och 4 beskrivs skillnaderna för statens finansiella ställning och deras orsaker närmare. En självklar utgångspunkt är att och allmänheten ska kunna få en lättillgänglig överblick över statens och den offentliga sektorns ställning. En bild över hela förmögenheten ger en utförligare bild av vissa förhållanden i ekonomin än vad den finansiella förmögenheten ger. lånefinansierad satsning på infrastruktur inte påverka offentliga sektorns totala förmögenhet storleksmässigt eftersom de ökade lånen matchas av en uppgång i det reala kapitalet. Den finansiella förmögenheten försämras emellertid då låneuppgången inte har någon motsvarighet på den finansiella tillgångssidan. Genom eurokrisen har det blivit en ökad uppmärksamhet på tillgångssidan när stater för att få lån från offentliga organisationer – efter att marknaden i princip varit stängd för staterna – tvingats privatisera statliga tillgångar som en del i sina åtstramningsprogram. En analys av de statliga tillgångarna, speciellt i ett land som har omfattande tillgångar, bidrar till att ge en väldokumenterad bild av ett lands statsfinansiella läge. För ett land som med stora finansiella tillgångar är detta extra intressant då bilden av landets finansiella position förbättras. 20För en utförlig diskussion om risker se (2015c), Regeringens hantering av risker i statliga bolag. 21Frågan behandlas i (2015a). Risker för staten utifrån redovisningen i statens balansräkning. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 2.3Statens balansräkning – en övergripande bild Analys av balansräkningen handlar om att studera skuldsättning och tillgångar och relationen dem emellan. I detta avsnitt ges en övergripande bild av statens balansräkning som den presenteras i årsredovisningen för staten, se tabell 2.2. I senare avsnitt kommer denna att analyseras och diskuteras vidare. Statens tillgångar domineras av materiella anläggningstillgångar, , finansiella tillgångar som uppgår till samt utlåning på . Tabell 2.2 Statliga tillgångar Byggnader, mark m.m. Maskiner, inventarier m.m.