prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — På motsvarande sätt framgår av artikel 51 FEUF att fördragets regler om fri etableringsrätt inte ska omfatta verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt. Detta innebär att inte heller yrkeskvalifikationsdirektivet omfattar anställning i offentlig tjänst eller verksamheter förenade med utövande av offentlig makt. Utredningens förslag till undantag från lagen om erkännande av yrkes- kvalifikationer begränsas till att endast avse utövande av offentlig makt. Sieps har dock påpekat att undantagen för offentlig tjänst respektive utövande av offentlig makt rör olika situationer. Med anledning av utredningens tolkning av begreppet utövande av offentlig makt samt de olika uppfattningar om begreppets innebörd som framförs av remissinstanserna finns det anledning att klargöra under vilka omständigheter yrkesregleringar kan undantas från lagens tillämp- ningsområde med hänvisning till anställning i offentlig tjänst och till utövande av offentlig makt. Utifrån praxis står det till att börja med klart att dessa undantag från grundläggande rättigheter i fördraget ska tolkas snävt. Vidare är begreppen offentlig tjänst och utövande av offentlig makt unionsrättsliga begrepp som ska tolkas och tillämpas enhetligt inom unionen (se dom Europeiska kommissionen mot , C-149/79, EU:C:1982:195, punkt 12). Nedan redogörs närmare för hur begreppen har tolkats i praxis. Anställning i offentlig tjänst För att en medlemsstat ska kunna begränsa den fria rörligheten för arbetstagare med hänvisning till undantaget för anställning i offentlig tjänst i artikel 45.4 FEUF, krävs det enligt betydligt mer än att den enskilde är anställd av en offentlig arbetsgivare. Enligt fast rätts-praxis ska en sådan anställning även innebära ett direkt eller indirekt deltagande i myndighetsutövning och arbetsuppgifter som har till syfte att skydda statens eller andra offentliga inrättningars allmänna intressen. Sådana tjänster förutsätter nämligen att innehavarna av dem är särskilt solidariska med staten och att det ömsesidiga förhållande av rättigheter och skyldigheter föreligger, vilket utgör grunden för ett medborgarskap (samma mål som nämns ovan, punkt 10). Domstolen har även fastställt att undantaget i artikel 45.4 FEUF endast Prop. 2015/16:44 kan åberopas om medlemslandet begränsat tillträdet till yrket till sina egna medborgare (se dom mot Deutsche Bundes- post, C-152/73, EU:C:1974:13, punkt 4 samt dom Europeiska kom- missionen mot Republiken , C-187/96, EU:C:1988:101, punkt 17). Domstolen kom 1999 till slutsatsen att anställning i offentlig tjänst inte omfattar anställningar hos en privatperson eller juridisk person, oavsett vilka uppgifter den anställde utför (se dom Europeiska kommissionen mot Italienska republiken, C-283/99, EU:C:2001:307, punkt 25). senare gjorde dock domstolen motsatt bedömning (se dom , och mot Bundesrepublik , C- 47/02, EU:C:2003:516, punkt 62). I denna dom konstaterar domstolen att begreppet offentlig tjänst inte förutsätter att den enskilde är anställd av en Även anställda hos privaträttsliga arbetsgivare kan omfattas under förutsättning att den anställde, i de offentliga uppdrag som anförtrotts honom eller henne, representerar staten i syfte att skydda statens allmänna intressen. Utövande av offentlig makt Undantaget för verksamheter som är förenade med utövandet av offentlig makt har inte på samma sätt som undantaget för anställning i offentlig tjänst begränsats till att avse fall då yrket är förbehållet landets egna Artikel 49 FEUF förbjuder alla inskränkningar som gör det mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten och inte bara diskrimi- Eftersom Artikel 51 FEUF utgör en allmän undantags- regel till principen om etableringsfrihet i artikel 49 FEUF, är inte heller undantagsregeln begränsad till diskriminerande åtgärder (se dom Euro- peiska kommissionen mot Portugisiska republiken, C-438/08, EU:C:2009:651, punkt 33). Undantaget för verksamheter förenade med utövande av offentlig makt avser verksamhet som ”i sig själv är direkt och specifikt förenad med utövande av offentlig makt” (se dom mot Belgiska staten, C-2/74, EU:C:1974:68, punkt 45). Att undanta ett yrke i dess helhet är godtagbart endast om verksamheten är så intimt förenad med utövandet av offentlig makt att verksamheten inte kan särskiljas från det normala yrkesutövandet (samma dom punkterna 45–47). görelse av vad har tolkat in i begreppet utövande av offentlig makt återfinns i propositionen Genomförande av tjänste- direktivet (prop. 2008/09:187 s. 43 f.). Undantag från lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer Utifrån redogörelsen ovan delar regeringen uppfattning att undan- tagen för offentlig tjänst respektive utövande av offentlig makt rör olika Följaktligen bör både yrken förknippade med anställning i offentlig tjänst och yrken förknippade med offentlig maktutövning undantas från den nya lagens tillämpningsområde. När det gäller utövande av offentlig makt går det dock, mot bakgrund av praxis, inte att jämställa myndighetsutövning enligt svensk rätt med utövande av offentlig makt, enligt regeringens uppfattning. 2015/16:44 att utövande av ett visst yrke innefattar myndighetsutövning kan visserli- gen indikera att yrket är förknippat med utövande av offentlig makt, men det kan enligt regeringens mening inte ensamt utgöra grunden för att undanta yrket. När tjänstedirektivet genomfördes i svensk rätt begränsades tillämp- ningsområdet med hjälp av det EU-rättsliga begreppet utövande av offen- tlig makt. Av 2 § punkt 8 lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden framgår att lagen inte ska tillämpas på tjänster som är före- nade med offentlig maktutövning. EUF-fördragets undantag från den fria etableringsrätten bör därför även i lagen om erkännande av yrkeskvalifi- kationer uttryckas med det EU-rättsliga begreppet offentlig maktutöv- ning. Frågan om undantag för anställning i offentlig tjänst aktualiserades inte vid införlivandet av tjänstedirektivet eftersom det direktivet inte berör den fria rörligheten för arbetstagare. När det gäller detta undantag är det viktigt att understryka att begreppet, enligt praxis, har en juridisk innebörd som skiljer sig betydligt från dess språkliga betydelse. Regeringen har övervägt att i den svenska lagtexten försöka förenkla och uttolka praxis i denna del, men mot bakgrund av att praxis är föränderlig och att den nu gällande praxisen på området kan komma att ändras har regeringen valt att avstå från detta. Av lagen bör alltså framgå att den inte ska tillämpas på reglerade yrken som innebär anställning i offentlig tjänst eller, med avseende på egenfö- retagare, reglerade yrken som är förenade med offentlig maktutövning. När bör en bedömning av undantagen göras? En bedömning av konsekvenserna av att det i författning anges bestäm- melser som rör rätten att utöva ett visst yrke bör göras i samband med att ett införande av bestämmelserna övervägs i sektorslagstiftningen. Detta gäller både frågan om den tilltänkta regleringen innebär ett införande av sådana bestämda yrkeskvalifikationer att yrket anses vara ett reglerat yrke och frågan om yrket ska regleras så att det undantas från EUF-för- dragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare eller fri etable- ringsrätt. Exempel på det senare skulle t.ex. kunna vara om man för utö- vande av yrket kräver svenskt medborgarskap som ett bevis för särskild lojalitet med svenska staten. Enligt artikel 59 i yrkeskvalifikationsdirek- tivet måste yrkesregleringar bl.a. vara icke-diskriminerande och motive- ras av tvingande hänsyn till allmänintresset. 2.Undantag för särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer och för advokatyrket Regeringens förslag: Lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer ska inte gälla för ett reglerat yrke om det i en annan lag eller författ- ning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifika- tioner för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra EU-rättsakter än yrkeskvalifikationsdirektivet. Lagen ska inte heller gälla i fråga om advokatyrket, men upplysa om att det i finns bestämmelser som genomför yrkes- kvalifikationsdirektivet i fråga om det yrket. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag Regler i andra EU-rättsakter Av artikel 2.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet framgår att om det i andra bindande rättsakter antagna av EU finns andra särskilda regler för erkän- nande av yrkeskvalifikationer ska motsvarande bestämmelser i yrkeskvalifikationsdirektivet inte gälla. därför införas i den nya lagens tillämpningsområde. är ett exempel på ett yrke som regleras på EU-nivå genom ett särdirektiv (och rådets direktiv /43/EG av om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv /253/EEG) och en EU-förordning (och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphävande av kommissionens beslut 2005/909/EG) och där det också finns bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer inom ramen för den regleringen. I fråga om advokatyrket finns två särdirektiv som reglerar erkännande av yrkeskvalifikationer (Rådets direktiv /249/EEG av om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster och och rådets direktiv /5/EG av om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken aukto- risationen erhölls). Yrkeskvalifikationsdirektivet påverkar inte tillämp- ningen av dessa direktiv. Yrkeskvalifikationsdirektivet är tillämpligt endast i den mån bestämmelser i särdirektiven saknas, vilket är fallet i fråga om erkännande av juristers yrkeskvalifikationer i syfte att omedel- bart utöva yrket under yrkestiteln i den mottagande medlemsstaten (se skäl 42 till det ursprungliga yrkeskvalifikations- direktivet). Detta innebär att yrkeskvalifikationsdirektivet bara är tillämpligt i fråga om stadigvarande yrkesutövning i under den svenska ad- vokattiteln, dvs. vid prövningen av en ansökan om inträde i . Bestämmelserna i yrkeskvalifikationsdirektivet om exempelvis tillfälligt tillhandahållande av tjänster och partiellt tillträde gäller således inte för advokater. Vidare kommer yrkeskort inte att infö- ras för advokater, vilket framgår av skäl 4 till ändringsdirektivet. Enligt regeringens bedömning torde det inte heller inom överskådlig tid bli aktuellt med gemensamma utbildningsprinciper avseende advokatyrket. 2015/16:44 Mot denna bakgrund anser regeringen att yrkeskvalifikationsdirektivet är tillämpligt på yrket i så begränsad omfattning att de nya horisontella författningarna inte bör gälla i fråga om advokatyrket. För detta yrke bör således den sektoriella regleringstekniken bestå. Av lagen om erkän- nande av yrkeskvalifikationer bör det därför framgå att lagen inte gäller advokatyrket. Bestämmelser på lagnivå när det gäller advokater finns i rättegångsbal- ken. Eftersom de bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirekti- vet i fråga om detta yrke redan finns i bör lagen även upplysa om att regleringen finns i denna balk. Regeringens förslag: De begrepp som definieras i yrkeskvalifika- tionsdirektivet ska definieras i den nya lagen om erkännande av yrkes- kvalifikationer, i den mån begreppen förekommer i lagen. några centrala begrepp ska definieras. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- Regeringen föreslår dock ett antal justeringar och även ett par ytterligare definitioner. Vidare har utredningen en annan motivering till att begreppet behörig myndighet inte definieras i lagen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. att det inte finns något som hindrar att direktivets definition av uttrycket tvingande hänsyn av allmänt intresse införs i lagen. Skälen för regeringens förslag I syfte att säkerställa ett korrekt genomförande av yrkeskvalifikations- direktivet anser regeringen att samma begrepp som i direktivet i princip bör användas i den nya lagen. I vissa fall har utredningen föreslagit mindre språkliga anpassningar i definitionerna och att definitionerna renodlas jämfört med ordalydelsen i direktivet. majoriteten av dessa anpassningar men anser att några mindre justeringar Definitionen av begreppet bevis på formella kvalifikat- ioner föreslås endast justeras språkligt jämfört med utredningens förslag. Vidare bör definitionen av begreppet reglerat yrke, liksom direktivets definition, ange att den avser yrkesverksamhet eller ”någon form av Med detta tillägg avses definitionen i lagen få samma innebörd som i direktivet och endast skilja sig från direktivets definition genom mindre språkliga anpassningar. Definitionen behandlas närmare nedan. Det saknas anledning att i den nya lagen definiera begrepp som till följd av uppdelningen av genomförandet på lag och förordning inte kommer att anges i lagen. Detta gäller begreppen livslångt lärande, tvingande hänsyn till allmänintresset, anpassningsperiod, lämplighets- prov och företagsledare. Inte heller bör behörig myndighet användas i den nya lagen, av de skäl som anges närmare nedan. andra begrepp som är centrala i direktivet och i den nya lagen definieras för att underlätta förståelsen och läsningen av den nya lagen. Detta gäller dels begreppen europeiskt yrkeskort och lagligen etablerad, vilka har föreslagits av utredningen, dels begreppen yrkesutövare och automatiskt erkännande. Regeringen föreslår även en uttrycklig definition av begrep- pet kompetensbevis, vilket också innebär att definitionen av yrkeskvali- fikationer förenklas något. I direktivet används begreppet tillfälligt tillhandahållande av tjänster för att beskriva rätten att tillfälligt utöva reglerade yrken i andra med- lemsstater. Regeringen anser att tillfällig yrkesutövning på ett mer begripligt sätt speglar innebörden i den rätt som direktivet ger, vilket motiverar att i stället använda detta begrepp i den nya lagen. När det gäller begreppen reglerat yrke och behörig myndighet vill regeringen särskilt anföra följande. Eftersom innebörden och tolkningen av begreppet reglerat yrke är helt avgörande för huruvida ett yrke eller en yrkesverksamhet omfattas av direktivet och den nya lagen vill regeringen fästa särskild uppmärksam- het på följande. Av definitionen framgår att de krav som uppställs i nationell författ- ning avser möjligheten att få utöva en yrkesverksamhet eller någon form av denna. Detta innebär enligt utredningens mening att det inte är möjligt att begränsa direktivets räckvidd till vad som skulle kunna benämnas traditionella yrken, exempelvis sjuksköterska och lärare. Enligt utred- ningen omfattas exempelvis yrkesverksamheter som kan utföras av olika yrkesgrupper. Även yrkesverksamheter som har karaktären av moment i arbetet, dvs. inte nödvändigtvis är vad yrkesutövaren ägnar hela sin arbetsdag åt, bedöms omfattas. En förutsättning är att det i nationell för- fattning ställs krav på bestämda yrkeskvalifikationer för utövande av yrkesverksamheten. Definitionen i direktivet av reglerat yrke har inte ändrats, men mot bakgrund av ovan har utredningen funnit att ytterligare ett antal yrkesverksamheter som inte har ansetts utgöra reglerade yrken faller under definitionen. I ett mål där dom meddelats har ansett att begreppet bestämda yrkeskvalifikationer i arti- kel 3 i direktivet inte avser alla former av kvalifikationer som intygas genom ett allmänt bevis på formella kvalifikationer, utan kvalifikationer som motsvarar ett bevis på sådana formella kvalifikationer som specifikt inrättats för att förbereda innehavaren för att utöva ett visst yrke (se dom mot du concours de recrutement de référendaires près la de cassation, État belge, C-298/14, EU:C:2015:652, punkt 38). Inom ramen för det fortsatta genomförandearbetet avser rege- ringen att överväga vilka yrkesverksamheter bör anses utgöra reglerade yrkesverksamheter och därmed omfattas av den horisontella regleringen. För de yrken som är att betrakta som reglerade yrken i direktivets mening avser regeringen att införa bestämmelser om bl.a. behöriga myndigheter på förordningsnivå. När det gäller taxiförare delar regeringen utredning- ens uppfattning att nuvarande reglering kring taxiföraryrket uppfyller 2015/16:44 definitionen av reglerat yrke i direktivet. Med anledning av detta föreslår regeringen förändringar på lagnivå, se avsnitt 9.4. Begreppet behörig myndighet definieras i direktivet som ”varje myndig- het eller organ som medlemsstaterna bemyndigat att utfärda eller ta emot utbildningsbevis och andra handlingar eller upplysningar, samt att ta emot ansökningar och fatta de beslut som avses i detta direktiv.” Utredningen har tolkat definitionen så att den avser både myndigheter eller andra organ som har bemyndigats att utfärda bevis på formella kva- lifikationer eller kompetensbevis och myndigheter som ansvarar för att erkänna yrkeskvalifikationer. Vidare har utredningen ansett att det inte finns skäl att återge definitionen i den nya lagen eftersom den riskerar att förvilla mer än den klargör. En tolkning av direktivets definition som innebär att en och samma myndighet, för att anses vara en behörig myndighet, ska ha både uppgif- ten att utfärda utbildningsbevis och ta emot ansökningar om erkännande skulle vara svårförenlig med uppgiftsfördelningen i där vissa myndigheter (framför allt universitet och högskolor) utfärdar utbild- ningsbevis, och andra myndigheter fattar beslut om erkännande (Social- styrelsen, m.fl.). Det kan inte heller vara direktivets syfte att styra över hur myndighetsuppgifter ska fördelas nationellt, utan detta är något som regelmässigt överlåts åt medlemsstaterna själva att avgöra utifrån den myndighetsstruktur som finns i staten. Regeringen menar att definitionen i stället bör förstås så att begreppet kan avse antingen de myndigheter eller organ som medlemsstaterna bemyndigat att utfärda utbildningsbevis och andra handlingar eller de myndigheter eller organ som medlemsstaterna bemyndigat att ta emot utbildningsbevis och andra handlingar. Regeringens uppfattning är att det är vedertaget, inte minst bland tillämparna av direktivet, att det är de myndigheter och organ som tar emot ansökningar och därmed också fattar beslut om erkännande, som avses med behörig myndighet i Sve- rige. Eftersom dessa myndigheter inte behandlas i lagen, utan avses behandlas först i förordningen, saknas anledning att definiera begreppet behörig myndighet i lagen. Inom ramen för kommande förordningsarbete kommer regeringen att ta ställning till utredningens förslag om tillkommande reglerade yrken och behöriga myndigheter för dessa. Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning, Regeringens förslag: Av den nya lagen ska det framgå att en yrkes- utövare har rätt att tillfälligt utöva ett reglerat yrke i , om yrkesutövaren är lagligen etablerad i en annan stat inom EES eller i för att där utöva samma yrke och yrket är reglerat i den sta- ten. Om yrket inte är reglerat i den stat där yrkesutövaren är lagligen etablerad, ska denne ändå ha rätt att utöva ett reglerat yrke i förutsatt att yrkesutövaren har utövat yrket under i en eller flera andra stater inom EES eller i som föregår utövandet av yrket i . Kravet på yrkeserfarenhet ska dock inte gälla om utbildningen för yrket är reglerad i etableringsstaten. I lagen ska även anges att tillfällig yrkesutövning, i de fall det sär- skilt föreskrivs, förutsätter förhandsunderrättelse och förhandskontroll samt att bestämmelser om förhandsunderrättelse, förhandskontroll, tillsyn och disciplinåtgärder vid tillfällig yrkesutövning finns i de för- fattningar där utövandet av yrket regleras. Regeringens bedömning: Kravet att väktare, hälso- och sjukvårds- personal, djurhälsopersonal och fastighetsmäklare ska underrätta den behöriga myndigheten om sin avsikt att tillfälligt utöva yrket i bör gälla även fortsättningsvis. Detsamma gäller den behöriga myn- dighetens rätt att på förhand kontrollera yrkeskvalifikationerna hos väktare och sådan hälso- och sjukvårdspersonal som inte omfattas av bestämmelserna om automatiskt erkännande. Regleringen avseende förhandsunderrättelse och förhandskontroll bör fortfarande göras i respektive sektorsförfattning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag och bedömning. Utredningen har föreslagit att förekommande krav på förhandsunderrättelse ska tas bort för djurhälsopersonal och fastig- hetsmäklare. I utredningens lagförslag anges inte att tillfällig yrkesut- övning, i de fall det särskilt föreskrivs, förutsätter förhandsunderrättelse och förhandskontroll. Däremot föreslås ett bemyndigande att meddela föreskrifter om detta. Remissinstanserna: och ser positivt på att skillnaden mellan tillfällig yrkesutövning och etable- ring tydligt framgår. tillstyrker att det i den nya lagen tydliggörs att en yrkesutövare som tillfälligt utövar ett yrke i står under samma tillsyn och kan bli föremål för samma disciplinära åtgärder som andra utövare av yrket här i landet. påtalar att yrkesutövare som tillfälligt utövar yrken i utan legitimation inte kan bli föremål för samma disciplinära åtgärder avseende yrkesut- övningen som andra utövare av yrket här i landet. En majoritet av remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot förslaget. Flera remissinstanser, däribland (), Privattandläkarna, , och är kritiska till att det ska vara möjligt att tillfälligt vara verksam i utan att ha en svensk legitimation. Folkhälsomyndig- heten anser att samma krav ska gälla för tillfälliga tjänster som för tjäns- ter som utförs . , , , , sjuksköterske- förening, , , , och ingenjörer har påtalat vikten av att kunna fastställa vad som utgör tillfällig yrkesutövning respektive etablering. avstyrker förslaget att ta bort kravet på för- handsunderrättelse för djurhälsopersonal eftersom länsstyrelsernas kun- skap om befintlig personal därmed minskar och deras kontroll försvåras. Även avstyrker förslaget och anser på grund av risker för folkhälsa och djurskydd att krav på förhandsunder- rättelse fortsatt måste gälla även legitimationsyrken inom djurhälsovår- den. Fastighetsmäklarinspektionen och avstyrker att kravet på förhandsunderrättelse tas bort för fastighetsmäklare eftersom detta bl.a. försvårar tillsynsåtgärder. Skälen för regeringens förslag och bedömning Artiklarna 5 och 6 i yrkeskvalifikationsdirektivet ger aktiva yrkesutövare, både egenföretagare och anställda, en vidsträckt rätt att tillfälligt utöva sina yrken inom en annan stats territorium utan hinder av de krav på yrkeskvalifikationer som den staten annars ställer för utövande av yrket. Denna rätt gäller under förutsättning att yrkesutövaren är lagligen etable- rad i en annan stat inom EES eller i och därmed utövar samma reglerade yrke i den staten. Rätten gäller även om yrket inte är reglerat i etableringsstaten, men då förutsätts att yrkesutövaren har utövat yrket under (tidigare enligt det ursprungliga direktivet) i en eller flera andra stater inom EES eller i eller att utbildningen för yrket är reglerad. Artikel 7 i direktivet ger emellertid staterna möjlighet att kräva att en yrkesutövare som har för avsikt att utnyttja rätten till tillfällig yrkes- utövning ska underrätta den behöriga myndigheten i den mottagande staten. När det gäller yrken som har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet får den behöriga myndigheten dessutom göra en förhandskon- troll av yrkesutövarens yrkeskvalifikationer. Det gäller däremot inte de yrken som omfattas av ordningen för automatiskt erkännande på grund- val av samordning av minimikraven för utbildning, se avsnitt 11.3.