prop · H30352 · 2015-12-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:52 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen åtgärder som har vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationer i granskningsrapporten – tillfälligheter eller långsiktiga förbättringar? (RiR 2015:13). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som har vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationer i granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning iakttagelser .....................och rekommendationer Regeringens bedömning av ................ Åtgärder med anledning av jämställdhetssatsning – tillfälligheter eller .........................(RiR 2015:13) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder –2014. Granskningen har redovisats i rapporten – tillfälligheter eller långsiktiga förbättringar? (RiR 2015:13), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen för besvarande . Granskningsrapporten och dess rekommendationer berör regeringen och (). 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder 2007–2014 har gett förutsättningar för bestående resultat. Syfte med granskningen har varit att svara på om det finns förutsättningar för att resultaten av insatser och projekt som har finansierats av regeringens jämställdhetssatsning blir hållbara och leder till bestående förbättringar. Ambitionen har varit att utvärdera om regeringens utformning och hantering av satsningen har varit effektiv. I granskningen har det även ingått att svara på om det finns institutionella förutsättningar för att resultaten ska tas om hand och leva vidare. granskning omfattar den satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder som regeringen har finansierat genom anslaget 3.1 Särskilda jämställdhetsåtgärder –2014. Granskningen bygger på en enkät till myndigheter, intervjuer med företrädare för myndigheter och , två fokusgrupper med företrädare för kommuner och landsting samt dokumentstudier. har utgått från syftet med de särskilda jämställdhetsåtgärderna, som är att utveckla verksamheter utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Effektiviteten i arbetet med jämställdhetsintegrering i statsförvaltningen i stort eller regeringens genomförande av jämställdhetspolitiken i sin helhet har inte granskats. har därmed inte gjort någon bedömning av politikens inriktning eller genomförande i förhållande till de fyra delmål som styr regeringens politik. I granskningen diskuteras däremot förhållandet mellan regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder och jämställdhetsintegrering som huvudsaklig strategi för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Granskningen visar att satsningen i olika sammanhang har satt fokus på jämställdhetsfrågor. Att staten har satsat pengar på området har, enligt , varit legitimitetsskapande för arbetet och lett till insatser som inte annars hade kommit igång utan de statliga medlen, eller till att insatser har kunnat snabbas på och genomföras i större omfattning. 2015/16:52 revisionen bedömer därmed att regeringen har påskyndat arbetet med jämställdhet. bedömer dock också att förutsättningarna för att resultaten ska bestå är bristfälliga och att regeringen hade kunnat utforma satsningen för att åstadkomma mer hållbara resultat. Det finns en risk, anför , för att resultat som har åstadkommits genom satsningen går förlorade. För att undvika att resultaten försvinner anser att regeringen behöver stärka arbetet med jämställdhetsintegrering i förvaltningen och se över hur tillfälliga satsningar på jämställdhetsområdet kan utformas för att åstadkomma resultat som lever kvar. övergripande bedömning är att regeringen behöver stärka långsiktigheten i genomförandet av jämställdhetspolitiken för att satsningar på tidsbegränsade insatser och projekt ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. För lite fokus på hållbarhet anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utformat satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder för att få till stånd hållbara resultat. Enligt kom flera uppdrag som gjordes inom ramen för satsningen till stånd i särskild ordning, det vill säga utanför myndigheternas ordinarie planeringscykel. Denna ordning, menar , påverkade myndigheternas förutsättningar att planera och bygga in långsiktighet i genomförandet av uppdragen. framhåller att de resultat som har kopplats till eller byggts in i de ordinarie styrsystemen eller strukturerna i regel har haft bättre förutsättningar att bestå . anför att regeringen skulle kunna ha ställt krav på hållbarhet i uppdragsformuleringarna till myndigheterna för att åstadkomma mer hållbara resultat. För litet utrymme för strategiskt tänkande anser att det har funnits för litet utrymme för strategiskt tänkande i fråga om de särskilda jämställdhetsåtgärderna, trots att det finns en etablerad strategi för hur jämställdhetspolitiken ska genomföras. Vidare anser att en kortsiktighet till stor del har varit inbyggd i satsningen. Enligt beror denna kortsiktighet på att satsningen har bestått av tillfälliga pengar och på att många regeringsuppdrag har kommit vid sidan av den ordinarie planeringscykeln. menar att dessa omständigheter har skapat en viss ryckighet och kortsiktighet i planeringen för de aktörer som har tagit emot uppdrag eller pengar. Den stora anslagshöjning som gjordes inom ramen för satsningen i kombination med få anvisningar och en oförberedd tjänstemannaorganisation bidrog, framhåller , till att det åtminstone under den första mandatperioden blev svårt att hitta lämpliga Glapp mellan ambitioner och reell styrning anser att regeringens styrning av myndigheterna när det gäller genomförandet av jämställdhetsintegrering har varierat i både ambitionsnivå och omfattning. framhåller att det inte finns någon tydlig systematik när det gäller vilka myndigheter som har ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. ionen att det inte heller finns något uttalat konkret mål om vilka myndig- heter som ska ha respektive inte ska ha något jämställdhetsperspektiv i konstaterar att mer än hälften av alla myndigheter som styrs av instruktioner saknar skrivningar om jämställd- het i sina instruktioner. Enligt mening bör de flesta myndigheter ha ett jämställdhetsperspektiv uttryckt i sin instruktion. konstaterar att styrningen av myndigheter har föränd- rats , bl.a. genom en ny myndighetsförordning i vilken jämställdhetsperspektivet har tagits bort och genom vilken styr- ningen till stor del ska äga rum genom instruktioner och myndighetsdia- Dessa förändringar av styrningen av myndigheter, framhåller Riks- revisionen, har rimligen påverkat möjligheterna att få genomslag för Genom den nya, mer verksamhetsanpassade styr- ningen och genom att allt mer styrning äger rum via den informella dia- logen mellan myndigheter och departement finns det en risk, menar revisionen, att ett traditionellt sektorstänkande förstärks. detta, anför , är att ett tvärsektoriellt område som jäm- ställdhet riskerar att tappas bort i myndighetsstyrningen. konstaterar att det saknas en förvaltningsmyndighet när det gäller genom- förandet av jämställdhetspolitiken. Det saknas en struktur för att ta hand om resultaten framhåller att en svårighet i att åstadkomma hållbara resultat är att regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder i stort har varit särorganiserad i förhållande till myndigheternas ordinarie Enligt mening utgör inte den förvalt- ningsstruktur som finns på jämställdhetsområdet med delat ansvar mellan olika departement, där det saknas en jämställdhetmyndighet och där regleringen av jämställdhet varierar, något bra stöd för att ta hand om resultaten av en tillfällig satsning. anser att det behövs en institutionell struktur som stär- ker strategin om jämställdhetsintegrering. ring är den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhets- politiken har endast en liten del av den särskilda jämställdhetssatsningen varit inriktad på att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering i myn- digheterna, konstaterar . arbetet med jämställdhetsintegrering behöver stärkas för att det föränd- ringsarbete som görs ska integreras i de ordinarie strukturerna och de anför att detta är särskilt vik- tigt eftersom kompetens om jämställdhetsintegring ofta saknas i förvalt- ningen, att styrsignalerna från regeringen inte är konsekventa och att det 2015/16:52 inte finns någon förvaltningsmyndighet som tar ansvar för att samla och förvalta resultaten av särskilda jämställdhetsåtgärder. Mot bakgrund av det ovan nämnda ger följande rekommendationer: Regeringen bör i större utsträckning än tidigare utgå från strategin om jämställdhetsintegrering, även när det gäller särskilda jämställdhetsåtgärder. Det kan handla om att försöka inrikta uppdragen på åtgärder som blir varaktiga och att ställa krav på hållbarhet, till exempel i uppdragsformuleringar. Regeringen bör ge myndigheter och övriga mottagande aktörer goda förutsättningar att planera sina insatser. Om en liknande satsning genomförs bör den föregås av en planeringsfas, och medlen för satsningen bör successivt trappas upp så att de mottagande aktörerna får goda förutsättningar att planera insatserna. För att stärka långsiktigheten i genomförandet bör regeringen tydliggöra vilka myndigheter som har ett uppdrag om jämställdhet. Det finns stöd i regeringsformen för att den offentliga förvaltningen ska vara jämställd. För att denna ambition ska realiseras behöver de myndigheter, där det bedöms vara relevant, ha ett tydligt formulerat jämställdhetsuppdrag. När myndighetsförordningen ersatte verksamhetsförordningen togs detta krav bort och har inte på ett systematiskt sätt förts in myndigheternas instruktioner. Utifrån strategin om jämställdhetsintegrering och idén om verksamhetsanpassad styrning är myndigheternas instruktioner en rimlig plats för den långsiktiga styrningen mot en jämställd offentlig förvaltning. För att styrningen mot en jämställd offentlig förvaltning ska fungera behöver såväl myndigheter som regering och ha kunskap om jämställdhetsintegrering. Enligt fyller det program om jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) som pågår en viktig funktion, bland annat för att ta fram konkreta exempel på vad arbetet med jämställdhetsintegrering kan innebära. Programmet ger också myndigheterna möjlighet att uppmärksamma sin roll i genomförandet av jämställdhetspolitiken. noterar dock att det är en begränsad andel av de statliga myndigheterna som ingår i programmet och anser följaktligen att regeringen behöver överväga hur övriga myndigheter ska nås av dessa styrsignaler. Regeringen behöver se till att resultaten av särskilda jämställdhetsåtgärder tas till vara. För att det ska kunna ske bör regeringen se till att det finns ett större utrymme för analys och strategiskt tänkande i genomförandet av jämställdhetspolitiken. finns ingen samlad bild av vad som fungerar respektive vad som inte fungerar, vilket bidrar till att regeringen får ett bristfälligt kunskapsunderlag i utformandet av framtida insatser. Regeringen delar i allt väsentligt den analys som görs av . De insatser som gjordes inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014 har lett till att ny kunskap har byggts upp, att nya problem har blivit synliggjorda och att medvetenheten i frågor som är strategiskt viktiga för jämställdheten i samhället har ökat. som satsningen har bidragit till att utveckla och påskynda arbetet med jämställdhet, har förutsättningarna för att resultaten ska bli bestående varit bristfälliga. (dir. 2014:55, dir. 2015:52), som överlämnade sitt betänkande Mål och Myndighet – en effektiv styrning av jämställdhetspolitiken (SOU 2015:86) till regeringen , har också analyserat regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014. I arbete har det ingått att 1) analysera och följa upp utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män , 2) analysera och bedöma hur effektivt jämställdhetspolitiken har genomförts, 3) bedöma om det finns skäl att se över de jämställdhetspolitiska målen och indikatorerna, samt 4) utifrån en samlad analys av utvecklingen pröva om det finns skäl att överväga förändringar om hur jämställdhetspolitiken ska organiseras och genomföras. konstaterar att den särskilda jämställdhetssatsningen har haft viss effekt. Kunskapen om och insikten i jämställdhetsfrågor har ökat och i flera fall har också de insatser som har gjorts lett till att nya metoder, rutiner och arbetssätt har utvecklats. Det finns flera exempel på det, noterar , inte minst insatser som rör delmål 4, Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, där samordningen mellan myndigheter har förbättrats och rutiner och arbetssätt har förändrats vilket har gett bättre förutsättningar för arbetet. Trots dessa positiva resultat anser att det svårt att slå fast om insatserna har lett till några långsiktiga effekter och om jämställdheten mellan kvinnor och män har ökat eller minskat inom de områden som insatserna har avsett. Utredningen konstaterar att det är svårt att fastslå effekter, bland annat mot bakgrund av att det har gått en förhållandevis sedan de olika insatserna genomfördes. Utredningen framhåller också att en stor del av insatserna har haft som syfte att öka kunskapen om olika förhållanden som grund för fortsatta överväganden och insatser. konstaterar vidare att det är en brist att regeringen inte har kunnat få underlag om i vilken utsträckning de olika insatserna har bidragit till att de jämställdhetspolitiska målen har nåtts. Regeringen delar bedömning att den särskilda jämställdhetssatsningen 2007–2014 har haft allt för litet fokus på hållbarhet. Regeringen noterar att har kommit fram till liknande slutsatser. Enligt fanns det ingen tydlig plan för hur medlen skulle användas när jämställdhetssatsningen inleddes. anför bl.a. att regeringen tog fram tre handlingsplaner för insatser inom delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska 2015/16:52 upphöra, som låg till grund för regeringens beslut om fördelning och inriktning av insatser, men att några motsvarande handlingsplaner för övriga delmål inte togs fram. I linje med de iakttagelser som såväl som har gjort konstaterar regeringen att det har saknats långsiktighet i styrningen av jämställdhetspolitiken. Regeringen instämmer i bedömning att det har funnits för litet utrymme för strategiskt tänkande i fråga om de särskilda jämställdhetsåtgärderna. Regeringen noterar att också drar slutsatser i denna riktning. Enligt har det saknats en tydlig strategi och struktur för att hålla samman genomförandet av jämställdhetsåtgärderna och för att jämställdhetsintegrering ska få genomslag inom olika områden. Flera insatser har inte varit föremål för externa utvärderingar eller större granskningar. Det innebär, enligt , att regeringen inte har fått ett tillräckligt underlag om vilka insatser som bör övervägas och vilka effekter olika satsningar har resulterat i. Liksom både och anser regeringen att jämställdhetspolitiken behöver konkretiseras för att skapa långsiktighet och att säkerställa hållbarheten. Regeringen delar bedömning att regeringens styrning av myndigheterna i fråga om jämställdhetsintegrering har varierat i både ambitionsnivå och omfattning. Vissa myndigheter har skrivningar om jämställdhetsintegrering i sina instruktioner, andra inte, och det finns ingen given logik i vilka som har eller vilka som saknar en sådan skrivning. Utöver detta har 41 myndigheter ett så kallat JiM-uppdrag (Jämställdhet i myndigheter) som de har fått via regleringsbrev. Uppdraget innebär att myndigheterna ska redovisa en plan för hur myndigheten avser att bedriva arbetet med jämställdhetsintegrering i syfte att verksamheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Planen ska bl.a. beskriva på vilket sätt jämställdhet ska integreras och bli en del av myndigheternas ordinarie verksamhet, exempelvis i myndigheternas styrprocesser. Detta uppdrag tar sikte på verksamhetsutveckling och sträcker sig till 2018. Det ersätter således inte en mer långsiktig styrning. Regeringen har uppdragit åt där Nationella sekretariatet för genusforskning finns, att inom ramen för utvecklingsprogrammet JiM stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering –2018. bereds möjligheten att utöka antalet JiM-myndigheter, för att stödja och påskynda ytterligare utveckling av jämställdhetsintegrerad verksamhet i statsförvaltningen. Liknande iakttagelser avseende regeringens styrning har gjorts av , som framhåller att antalet myndigheter som har till uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet har ökat, men att flera för jämställdhetspolitiken centrala myndigheter saknar krav på jämställdhet i sina instruktioner. Det finns inte heller, enligt bedömning, någon tydlig systematik i vilka myndigheter som har respektive inte har ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. Enligt är det först när de jämställdhetpolitiska målen och uppdragen har preciserats i instruktion eller uppdrag till myndigheter som jämställdhetspolitiken också får genomslag i styrningen. I linje med både och iaktta- Skr. 2015/16:52 gelser anser regeringen att styrningen av jämställdhetsintegrering i myn- digheternas verksamhet inte har varit konsekvent. Krav på jämställdhetsintegrering har inte ställts på ett strukturerat och verksamhetsanpassat sätt. Regeringen instämmer i bedömning att strukturerna för att ta hand om resultaten från särskilda jämställdhetssatsningar och andra insatser för att främja jämställdhetsintegrering behöver utvecklas och förstärkas. Länsstyrelserna har en viktig uppgift att verka för att de nationella jämställdhetspolitiska målen får genomslag i länen och att ett jämställdhetsperspektiv integreras i den egna verksamheten, men det saknas en sammanhållande fast struktur på nationell nivå för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Enligt har avsaknaden av en fast struktur på nationell nivå påverkat genomförandet av jämställdhetspolitiken på ett negativt sätt när det gäller såväl måluppfyllelse och effekter som effektivitet. Regeringen noterar att liknande slutsatser också har dragits av andra statliga utredningar som Delegationen för jämställdhet i arbetslivet (SOU 2015:50) och Utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55). 4Åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen välkomnar granskning. Granskningens rekommendationer utgör ett viktigt bidrag till arbetet med att förbättra genomförandet av jämställdhetspolitiken. Flera av rekommendationerna sammanfaller med åtgärder som regeringen redan har planerat för. I det följande återges fyra rekommendationer, var och en åtföljd av de åtgärder som regeringen avser att genomföra. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Förstärkt arbete med jämställdhetsintegrering som central strategi rekommenderar att regeringen i större utsträckning bör utgå från strategin om jämställdhetsintegrering, även när det gäller särskilda jämställdhetsinsatser. Det kan, enligt , handla om att försöka inrikta uppdragen på åtgärder som blir varaktiga och att ställa krav på hållbarhet i exempelvis uppdragsformuleringar. Regeringen delar denna uppfattning. Jämställdhetsintegrering är en central strategi för att utveckla och genomföra jämställdhetspolitiken. 2015/16:52 Det påbörjade arbetet med att stärka och utveckla jämställdhetsintegrering på alla departement och berörda myndigheter ska fortsätta. Regeringens ambitioner för jämställdhet innebär att jämställdhetsperspektivet ska finnas med i politikens utformning på bred front, så att politiken på alla områden bidrar till att förverkliga de jämställdhetspolitiska målen. Regeringens feministiska politik ska bekämpa hämmande könsroller och strukturer. Jämställdhetsintegrering innebär att jämställdhetsperspektivet ska beaktas vid utformningen av all politik, och att detta sker i ordinarie beslutsprocesser, av de aktörer som normalt deltar i arbetet. Så måste ske också vid utformningen av de särskilda jämställdhetsinsatserna. har ett arbete redan påbörjats för att stärka och utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering. Ett arbete pågår för att konkretisera vad de jämställdhetspolitiska målen innebär för olika utgiftsområden, vad gäller mål, indikatorer och åtgärder inom en rad centrala områden, där regeringen kommer att verka för en positiv utveckling . I syfte att upprätthålla ett gediget och kunskapsbaserat utvecklingsarbete avsätter regeringen särskilda resurser för att utvärdera och utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering och jämställdhetsbudgetering. De slutsatser och analyser som framkommer i utvärderingarna ska återföras och användas i det arbete som bedrivs inom departement och myndigheter. Målsättningen är att de ansträngningar som görs för att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering ska leda till en tydlig förflyttning framåt för jämställdheten. Regeringens strategi för arbetet med jämställdhet i löper ut (U2012/01388/JÄM). Strategins tillämpning och användbarhet utvärderas inom och de lärdomar och erfarenheter som dras kommer att ligga till grund för utformningen av ett nytt styrande dokument för arbete med jämställdhetsintegrering. Därtill pågår ett utvecklingsarbete för stärkt tillämpning av jämställdhetsbudgetering i . Syftet är att säkerställa att regeringens reformer och förslag baseras på en tidigt genomförd jämställdhetsanalys, för att förverkliga regeringens ambitioner på jämställdhetsområdet. Parallellt med att regeringens strategi löper ut fortsätter arbetet inom ramen för flera departement. Ett sådant exempel är att har tagit fram en handlingsplan för utrikesförvaltningens arbete med den feministiska utrikespolitiken. Planen integreras i utrikesförvaltningens verksamhetsplan och kommer att följa samma planerings- och uppföljningscykler som övriga verksamhetsplaner, vilket för hållbarhet och resultat. Planen innehåller vidare en rad konkreta anvisningar om hur olika delar av verksamheten ska jämställdhetsintegreras, inklusive departementets bidragshantering, samtalsmallar och förhandlingsdelegationer. Förbättrade förutsättningar att planera särskilda jämställdhetsinsatser rekommenderar att regeringen ger myndigheter och öv- riga mottagande aktörer goda förutsättningar för att planera sina insatser. Om en liknande insats genomförs bör den föregås av en pla- neringsfas, menar , och medlen bör successivt öka så att Skr. 2015/16:52 de mottagande aktörerna får goda förutsättningar att planera insatserna. Regeringen instämmer i bedömningen att en planeringsfas är viktig. För att stärka myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering har utvecklingsprogrammet för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) i ett första steg utökats från 18 myndigheter till att omfatta 41 myndigheter. Berörda myndigheter fick i respektive regleringsbrev i uppdrag att redovisa en plan för jämställdhetsintegrering som ska genomföras –2018. , där Nationella sekretariatet för genusforskning finns, har ett fortsatt uppdrag att stödja myndigheternas arbete . Regeringen anser att det är angeläget att fortsätta och att utveckla detta arbete. I arbetet med att stärka myndigheternas arbete för jämställdhet ingår en tydligare och mer långsiktig styrning av myndigheterna, genom att t.ex. överväga att tillföra instruktionsuppgifter om jämställdhetsintegrering för myndigheter som är relevanta för de jämställdhetspolitiska målen, eller vars verksamhet på andra sätt har strategisk betydelse för utvecklingen av jämställdhet i samhället. Regeringen anser att länsstyrelserna erbjuder ett betydelsefullt stöd till de regionala aktörernas arbete med jämställdhet. Enligt regeringens mening är det viktigt att det ambitiösa arbete som bedrivs utifrån de regionala strategierna för jämställdhetsintegrering fortsätter.