prop · H2031310 · 2015-01-01 00:00:00 — Något om beloppsmässiga förändringar i åklagarens yrkande om skattetillägg Det yrkande som åklagaren framställer bestämmer vad som kommer att bli föremålet för domstolsprocessen (saken i målet). De belopp som åklagaren anger i sitt yrkande, t.ex. det underlag på vilket åklagaren anser att skattetillägget ska tas ut, vilket motsvarar det belopp som anses ha undandragits, kan däremot justeras under processens gång för att överensstämma med det bakomliggande beslutet i beskattningsfrågan utan att det är fråga om ändring av talan, se prop. 1989/90:74 s. 372. Meddelas ett beslut om beskattning efter det att åklagaren väckt åtal och framställt yrkande om skattetillägg, kan de belopp som åklagaren angett i de sistnämnda yrkandena alltså justeras för att överensstämma med beslutet i beskattningsfrågan. För dessa fall behövs således enligt regeringens mening ingen särreglering utan detta följer av tillämpliga regler. Regeringens bedömning: Att besluta om åtalsunderlåtelse avseende en felaktighet eller passivitet som också kan medföra att skattetillägg ska tas ut medför vanligen att ett sådant väsentligt allmänt intresse som avses i 20 kap. 7 § åsidosätts. Det bör således normalt inte vara möjligt att besluta om åtalsunderlåtelse avseende en felaktighet eller passivitet som också kan utgöra grund för skatte- tillägg. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inga synpunkter på bedömningen. och anser dock bedömningen vara otydlig, eftersom samma grund, väsentligt intresse, kan användas för att besluta om förundersökningsbegränsning men också för att lägga ned eller inte inleda en förundersökning. Det är av stor vikt för effektiviteten i ekobrottsbekämpningen att möjligheterna för åklagare att besluta om förundersökningsbegränsning inte påverkas av påförandet av skattetillägg. anger för egen del att om åklagarna åläggs att göra komplicerade skatterättsliga bedöm- ningar kan detta leda till att de beslutar om fler förundersöknings- begränsningar. anser att det ska vara möjligt att besluta om åtalsunderlåtelse och påföra skattetillägg. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut om åtalsunderlåtelse innebär att åklagaren av olika skäl avstår från att väcka åtal trots att det är konstaterat att den misstänkte är skyldig till brottet (se avsnitt 6.2.6). Genom reglerna om åtalsunderlåtelse har åklagarna anförtrotts uppgiften att bedöma om en persons klarlagda straffrättsliga ansvar för ett brott behöver föranleda någon påföljd. Bestämmelsen om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § utgör ett undantag från huvudregeln om absolut åtalsplikt, dvs. att en åklagare är skyldig att väcka åtal då bevis- ningen är sådan att denne på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom. Ett beslut att meddela åtalsunderlåtelse innebär en sakerförklaring, dvs. ett konstaterande av åklagaren att den misstänkte har gjort sig skyldig till det aktuella brottet. Beslut om åtalsunderlåtelse antecknas i belastnings- registret, 3 § 4 lagen (1998:620) om belastningsregister. Åtalsunderlåtelse förutsätter att skuldfrågan är klarlagd. För att så ska anses vara fallet krävs i regel att gärningen är erkänd. Detta är dock inget absolut krav. Även om ett formellt erkännande inte finns kan det undantagsvis finnas utrymme för åtalsunderlåtelse. Det måste dock alltid stå helt klart för åklagaren att den misstänkte har begått brottet. Någon osäkerhet om hur detta rättsligt är att bedöma får heller inte förekomma (Riksåklagarens riktlinjer, RåR 2008:2, Förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse s. 37). Åtalsunderlåtelse kan enligt 20 kap. 7 § första stycket 2 komma i fråga om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse. Ett beslut om åtalsunderlåtelse i sådana fall anses i princip medföra samma krav på skötsamhet som en villkorlig dom. Om den som blivit föremål för ett sådant beslut återfaller i brott av inte bagatellartad karaktär eller visar sådan allvarlig brist på skötsamhet som skulle ha kunnat föranleda undanröjande av en villkorlig dom enligt 27 kap. 6 § , kan åklagaren överväga att återkalla beslutet om åtalsunderlåtelse (Riksåklagarens riktlinjer, RåR 2008:2, s. 41 och 2014/15:131 propositionen Om åtalsunderlåtelse, prop. 1984/85:3 s. 42 f.). Se mer om återkallelse i avsnitt 7.5.3. Av statistiken i betänkandet (bilagorna 4, tabell 2–6 och 8, tabell 2–6) framgår att beslut om åtalsunderlåtelse inte är vanligt förekommande vid skattebrott. Enligt uppgift från meddelas beslut om åtalsunderlåtelse i samband med brott enligt skattebrottslagen ytterst sällan. Av 20 kap. 7 § framgår att åklagaren får besluta om åtalsunderlåtelse bl.a. under förutsättning att något väsentligt allmänt intresse inte åsidosätts. Vad gäller ett väsentligt allmänt intresse uttalade departementschefen (prop. 1984/85:3 s. 22) bl.a. följande. Avsikten är naturligtvis att det nya grundrekvisitet skall öka utrymmet för åtalsunderlåtelse i förhållande till gällande rätt. Liksom f.n. bör dock en vägledande synpunkt vara att åtalsunderlåtelse inte bör få medföra att likartade fall bedöms olika. Intresset av att tilltron till rättsväsendets objektivitet upprätthålls kan alltså göra ett åtal påkallat. Ett annat viktigt allmänt intresse som kan tala för åtal kan vara att den misstänkte förut gjort sig skyldig till brott. Som ytterligare skäl för åtal kan nämnas att förverkande av egendom av icke obetydligt värde kan komma i fråga. En strävan med lagstiftningsärendet är som nämnts tidigare att lika- behandlingsprincipen ska iakttas, och därmed att lika fall ska behandlas lika så långt det är möjligt. Om åklagaren meddelar beslut om åtals- underlåtelse avseende en felaktighet eller passivitet som även skulle kunna medföra skattetillägg om åtal väcktes i ärendet, skulle till synes lika fall behandlas olika beroende på enskilda omständigheter i ärendet. Mot bakgrund av departementschefens uttalande om att åtalsunderlåtelse inte bör få medföra att likartade fall bedöms olika anser regeringen i likhet med utredningen att bestämmelsen, tillämpad på ett samlat sanktionsförfarande i en domstol, bör förstås så att åklagaren normalt inte får besluta om åtalsunderlåtelse avseende en felaktighet eller passivitet i de situationer då förutsättningarna är sådana att även skattetillägg kan tas ut avseende den felaktigheten eller passiviteten eftersom ett väsentlig allmänt intresse då skulle åsidosättas. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att 20 kap. 7 § rättegångs- balken innebär att åklagaren normalt inte får meddela beslut om åtalsunderlåtelse avseende en felaktighet eller passivitet om samma felaktighet eller passivitet även kan medföra att skattetillägg ska tas ut. och anför bl.a. följande. Det är otydligt vad utredningens bedömning egentligen innebär, eftersom samma grund, väsentligt intresse, kan användas även för att besluta om förundersökningsbegränsning och för att lägga ned eller inte inleda en förundersökning. Det är av stor vikt för effektiviteten i ekobrottsbekämp- ningen att möjligheterna för åklagare att besluta om förundersöknings- begränsning inte påverkas av påförandet av skattetillägg. av de avslutade brottsmisstankarna avseende skattebrottslagen avslutades genom förundersökningsbegränsning. Eftersom det vid ett beslut om förundersökningsbegränsning skulle vara möjligt för att senare påföra skattetillägg skulle något väsentligt intresse inte åsidosättas. anger vidare att syftet med förundersökningsbegränsning är att använda samhällets resurser på ett så effektivt sätt som möjligt, och att om åklagarna åläggs att göra kompli- cerade skatterättsliga bedömningar kan detta leda till att de beslutar om fler förundersökningsbegränsningar. Som och anför är reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsningar samman- kopplade på så sätt att en förundersökning får läggas ned bl.a. om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmel- serna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. samt något väsentligt allmänt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Reglerna om detta finns i 23 kap. 4 a § första stycket 2 . I andra stycket samma paragraf anges att om förutsätt- ningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förunder- sökning inte ska inledas. Regeringen har ovan bedömt att ett väsentligt allmänt intresse får anses åsidosättas om skattetillägg kan vara aktuellt för samma felaktighet eller passivitet som en eventuell åtalsunderlåtelse skulle avse, eftersom ett skattetillägg då inte skulle kunna tas ut, trots att det finns förutsättningar för detta. Även för nedlagd förundersökning eller ej inledd förunder- sökning (förundersökningsbegränsning) enligt 23 kap. 4 a § rättegångs- balken krävs att ett väsentligt allmänt (eller enskilt) intresse inte åsidosätts. I dessa fall anser dock inte regeringen att samma bedömning som för åtalsunderlåtelse ska göras. De aktuella åklagaråtgärderna ned- lagd eller ej inledd förundersökning/förundersökningsbegränsning inne- bär inte att skattetillägg inte kan tas ut. Möjligheten tillfaller i dessa fall . Det väsentliga allmänna intresset att skattetillägg ska tas ut när det finns förutsättningar för det åsidosätts alltså inte här. Att ett väsentligt allmänt intresse finns avseende åtalsunderlåtelse utgör således inte något hinder för nedläggning eller ej inledande av förundersök- ning/förundersökningsbegränsning. Åklagarnas möjligheter att besluta om förundersökningsbegränsning bedöms således inte påverkas av den begränsade möjligheten att besluta om åtalsunderlåtelse. anser att det ska vara möjligt att besluta om åtalsunderlåtelse och påföra skattetillägg. Regeringen vill påminna om att ett av huvudsyftena med lagändringarna är att tillse att samma brott inte kan prövas . Regeringen bedömer att åtalsunderlåtelse är en sådan åtgärd som ska utgöra hinder för en andra prövning, se avsnitt 7.5.3. För att vara acceptabelt skulle beslut om åtalsunderlåtelse och uttag av skattetillägg därmed behöva fattas vid ett och samma tillfälle. Om både skattetillägg och skattebrott är aktuellt, ska enligt regeringens förslag dessa frågor prövas av allmän domstol. Vidare föreslår regeringen i avsnitt 7.15 en särreglering för situationer då strafföreläggande är aktuellt, vilket handläggs av åklagare, nämligen att ett strafföreläggande också ska kunna innefatta ett skattetillägg. Det som nu föreslår kan inte passas in i någon av dessa två lösningar. Frågan är om det är befogat att föreslå ännu en särlösning, så att skattetillägg kan tas ut även om åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse. Eftersom frågan om åtalsunderlåtelse är en fråga för åklagaren skulle, om inte den frågan flyttades över till domstol, skatte- 2014/15:131 tilläggsdelen behöva beslutas av åklagaren. Förutom inom ramen för ett strafföreläggande, som är en annan typ av beslut som inte är aktuell här, synes det inte finnas någon naturlig beslutsform eller rutin där åklagaren kan fatta beslut om skattetillägg. Att utreda och besluta om frågan om skattetillägg skulle vidare innebära ett annat arbete för åklagaren än det som medför att han beslutar att inte åtala för brott. Regeringen finner att fler skäl talar emot att inrätta en särskild ordning för skattetillägg vid åtalsunderlåtelsesituationer än för, varför någon sådan inte föreslås. 7.13Skattetillägg i allmän domstol I detta avsnitt beskrivs processen när den nått allmän domstol. 7.13.1Rättens avgörande av skattetilläggsfrågan Regeringens förslag: Frågan om skattetillägg ska handläggas i samma rättegång som åtalet enligt skattebrottslagen och avgöras genom dom. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningen föreslår en uttrycklig reglering om att tingsrätten på talan av åklagaren ska besluta om skattetillägg. förslag till lagtext om att frågan ska avgöras genom dom. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga invändningar mot Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag är dock något annorlunda Skälen för regeringens förslag: Det samlade sanktionsförfarandet går ut på att den allmänna domstolen i samband med att den prövar frågan om brott enligt skattebrottslagen prövar frågan om skatte- Regeringen anser att det ska införas en uttrycklig reglering om Det behövs dock enligt regeringens mening inte en uttrycklig reglering om att tingsrätten beslutar på talan av åklagaren om skatte- tillägg, såsom utredningen föreslår, eftersom detta får anses följa redan av hur förslaget till 6 § i den nya lagen är utformat (se avsnitt 7.12.2). Att frågan om skattetillägg ska handläggas i samma rättegång som åtalet för skattebrott innebär att en viss felaktighet eller passivitet ska prövas vid ett och samma tillfälle. Det är vad den föreslagna regleringen Om deldom är möjligt för det aktuella skattebrottmålet (30 kap. 4 § ) eller om åtal får delas upp enligt 45 kap. 3 § fjärde stycket , får detta inte innebära att en och samma felaktighet eller passivitet, avseende samma person, prövas vid Det är således inte möjligt att pröva skattebrottet vid ett tillfälle och skattetilläggsfrågan vid ett annat tillfälle, om det avser samma felaktighet och passivitet och samma person. Rättens avgörande av frågan om skattetillägg ska ske genom dom, vilket ska anges uttryckligen i lagen. Om domstolen beslutar att skatte- tillägg ska tas ut, ska domstolen i domen (domslutet) ange med vilken procentsats som skattetillägg ska tas ut och uttala på vilket underlag det Prop. 2014/15:131 ska tas ut, samt ange om befrielse ska ske och i sådana fall med hur Det som anges i domslutet ska sedan användas av för verkställande av skattetillägget (se mer i avsnitt 7.18). Det belopp med vilket skattetillägg ska utgå bestäms av utifrån bl.a. storleken på den undandragna skatten. När allmän domstol beslutar om skattetillägg behöver således något belopp inte anges. Detta tillväga- gångssätt är i överensstämmelse med det som sker i förvaltnings- processen, på så vis att allmän förvaltningsdomstol normalt inte anger något belopp med vilket skattetillägg ska utgå, utan att det ankommer på att göra nödvändiga beräkningar (se också avsnitt 7.12.2 och 7.18.1). Förutsättningarna för att ta ut skattetillägg och att döma till ansvar för brott skiljer sig åt, vilket kan innebära att domstolen finner att en person inte kan fällas för ett skattebrott, men att det finns förutsättningar för att ta ut skattetillägg. Domstolen har då att besluta om skattetillägg. Att påföljd för brott inte döms ut gör alltså inte att frågan om skattetillägg inte ska prövas. Det sagda innebär också att handläggningen av frågan om skattetillägg ska fortsätta, även om åtalet t.ex. läggs ned. Förslaget genomförs genom 8 § i den nya lagen. 7.13.2Beslut om skattetillägg i avsaknad av beslut om skatt Regeringens bedömning: Det behövs inga författningsändringar om samordningen mellan skattetillägg och beslut om skatt. Frågan om skattetillägg kan i vissa fall avgöras utan att det finns ett avgörande i beskattningsfrågan. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen har dock ingen bedömning om behovet av författningsändringar. Remissinstanserna: Flera remissinstanser pekar på att det är prob- lematiskt om det inte finns ett beslut om skatt när skattetillägget ska prövas. Bl.a. Kammarrätten i pekar på att åklagaren eller domstolen då själv måste göra komplicerade bedömningar. ombudsmän och Förvaltningsrätten i pekar på att det finns risk för olika resultat, medan Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i pekar på att det är svårt att göra en propor- tionalitetsbedömning i sådana fall. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: fattas beslut om skatte- tillägg i samband med beslut om skatt. Om har valt att brottsanmäla en misstänkt felaktighet eller passivitet kommer Skatte- verket i den nya regleringen endast fatta ett beslut om skatt, och överlåta frågan om skattetillägg till åklagaren att pröva, vilket ska ske i samband med prövning av brottmålet. Enligt nu gällande ordning är det inte något krav att det ska finnas ett beslut om skatt när allmän domstol avgör ett mål om skattebrott. domstol är inte skyldig att följa myndigheternas och de allmänna förvaltningsdomstolarnas skatterättsliga bedömningar (jfr propositionen Med förslag till åtgärder för att åstadkomma snabbare avgöranden i skattebrottmål, prop. 1982/83:134 s. 9 f.). Frågorna hänger dock ofta ihop, vilket framgår bl.a. av följande överväganden i propositionen Översyn av skattebrottslagen, prop. 1995/96:170 (s. 157): Det kan emellertid förväntas att de allmänna domstolarna även som regel kommer att följa förvaltningsdomstolarnas avgöranden i själva skattefrågan och i många fall finna det nödvändigt att avvakta denna frågas slutliga bedömning. I de fall ett skattemål innehåller komplicerade eller svårbedömda skattefrågor måste det vara ofrånkomligt att avvakta utgången i skattemålet innan brottmålet företas till slutlig handläggning oavsett om skattebedrägeribrottet har en konstruktion med ett effektrekvisit eller farerekvisit. Och även i fall då åtalet under alla omständigheter är till fullo styrkt, kan ju den slutliga bedömningen av det undandragna beloppets storlek ha betydelse för straffmätningen. När det gäller mål om brott enligt skattebrottslagen gäller troligen att dessa inte kan avgöras utan att beskattningsfrågan avgjorts slutligt om det handlar om komplicerade skatterättsliga frågor. frågorna mindre komplicerade men ändå av kvalificerad beskaffenhet bör brottmålet kunna avgöras med ledning av ett avgörande i beskatt- ningsfrågan, även om detta inte har fått laga kraft. kunna avgöra en fråga om ansvar för skattebrott utan att det finns något avgörande i beskattningsfrågan endast om beskattningsfrågan är av enkel beskaffenhet (jfr prop. 1982/83:134 s. 12 och prop. 1995/96:170 s. 92). Som framgår av avsnitt 7.12.2 får dock huvudregeln antas vara att ett beslut om skatt finns för allmän domstols avgörande. Det finns regler i skattebrottslagen om vilandeförklaring av brottmål och förtursbehandling av skattemål. Dessa regler kan användas för att få till stånd en snabbare eller mer samordnad prövning. beskattningsfrågan drar ut har den allmänna domstolen möjlighet att vilandeförklara brottmålet för att invänta beslutet, vilket regleras i 15 § skattebrottslagen. I 16 § första stycket skattebrottslagen finns en bestämmelse om att en fråga om skatt eller avgift som är anhängig vid en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet ska där handläggas med förtur, om handläggningens resultat är av väsentlig betydelse för en förundersökning angående brott enligt denna lag eller ett åtal för sådant brott. Om dessa bestämmelser inte tillämpas och det skulle saknas ett beslut i skattefrågan för avgörande av brottmålet, är det enligt regeringens mening möjligt för domstolen att avgöra frågan om brott trots att det ännu inte meddelats något sådant beslut, i de fall då beskattningsfrågan är av enklare beskaffenhet. Utan tvekan är det dock så att ett beslut om beskattning i hög grad underlättar bedömningen av brottet, särskilt i fall där denna gäller svårbedömda skatterättsliga frågor. I de mer komplicerade fallen krävs det troligen att det finns ett beslut i skattefrågan för att ansvarstalan ska kunna föras. För det fall att det saknas ett beslut om skatt för avgörandet får domstolens avgörande i ansvarsfrågan i stället grunda sig på det föreliggande underlaget, t.ex. material från förundersökningen och material som finns hos . Fråga är vad som ska gälla när även skattetilläggsfrågan ska avgöras med brottmålet. I avsnitt 7.12.2 om åklagarens handläggning framgår regeringens bedömning att åklagaren ska kunna yrka att skattetillägg ska tas ut i samband med att han väcker åtal även om det inte finns något beslut om skatt ännu, vilket kan tänkas förekomma i undantagsfall. När målet är färdigt för avgörande i brottmålsdelen kommer det i normalfallet, liksom , att föreligga ett beslut om skatt. Frågan om ansvar för brott och frågan om skattetillägg kan då avgöras i ett sammanhang så som det är avsett, med ett beslut om skatt som underlag. När det gäller de eventuella fall då beslut om skatt inte har hunnit meddelas när frågan om ansvar för brott måste avgöras, exempelvis till följd av att domstolens handläggning påskyndats av att den tilltalade är frihetsberövad, vill regeringen anföra följande. Regeringen gör samma bedömning av möjligheten att avgöra frågan om skattetillägg som gällande möjligheten att avgöra frågan om ansvar för brott, när det saknas ett beslut om skatt. Detta innebär att i systemet med ett samlat sanktionsförfarande ska allmän domstol, i de situationer som gäller enklare beskattningsfrågor, kunna avgöra frågan om brott och skattetillägg i ett sammanhang utan att det finns ett beslut om skatt. I de fall då målet rör en fråga som är mer komplicerad kan domstolen i enlighet med dagens ordning inte avgöra frågan om brott utan ett beslut om skatt och av detta följer att ett beslut om skattetillägg inte heller kan meddelas. Om möjligt bör samordningsreglerna i 15 och 16 §§ skattebrottslagen användas. Det får i enlighet med ovan nämnda bedömning förväntas att brottmålet kräver lika mycket förtursbehandling som skattetilläggs- beslutet. I praktiken kommer det rimligen därför inte heller uppstå situationer där frågan om skattetillägg inte kan avgöras i samband med avgörandet av frågan om ansvar för brott. Något kan dock sägas om skillnaden mellan ansvar för skattebrott och skattetillägg: Skattebrott är ett farebrott och innebär alltså att skatt inte måste ha undandragits. Skattetillägg ska däremot endast tas ut om skatt faktiskt har undandragits. Domstolen måste således göra en självständig bedömning av om skatt faktiskt har undandragits. Att rekvisiten för sanktionerna skiljer sig åt medför således inte att det inte är möjligt att besluta om skattetillägg om ett beslut i skattefrågan inte har fattats, däremot kan det sägas ställas lite högre krav på domstolen att bedöma frågan om faktiskt undandragande. Regeringen bedömer att domstolarna har förmåga att göra sådana bedömningar. I avsnitt 7.12.3 behandlas också vissa frågor som tar sikte på när beslut i skattefrågan saknas. Flera remissinstanser har angett att det är svårt att göra en proportio- nalitetsbedömning om det inte finns ett beslut om skatt. Regeringen vill anföra följande. I de undantagsfall där det kan bli fråga om att det saknas ett beslut om skatt, finns andra underlag såsom revisionspromemorior, överväganden om beslut eller liknande. Domstolen får därvid använda 2014/15:131 sig av dessa befintliga underlag för bedömningar kring proportionalitet och andra sådana frågor, i likhet med hur åklagaren får förfara om det saknas även vid tiden för åtalet. 7.13.3Tidsgräns för beslut om skattetillägg i allmän domstol Regeringens förslag: Skattetillägg grundat på samma felaktighet eller passivitet som brottmålet ska följa brottets preskriptionstid enligt skattebrottslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag är dock något annorlunda utformat och annorlunda placerat. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har något att invända mot förslaget. och vill dock uppmärksamma att preskriptionsreglerna för brott innebär att skatte- tillägg inte kommer att kunna tas ut i vissa fall. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag är dock något annorlunda utformat.