prop · H2031360 · 2015-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:136 Gäldenärens möjligheter att överklaga Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår en ändring av reglerna i utsökningsbalken om tiden för att överklaga vissa beslut i mål om utmätning. Genom förslaget säkerställs att gäldenären alltid kan få en domstolsprövning av sitt över- klagande av utmätningsbeslutet. Genom detta sker en anpassning till . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken ................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Utsökningsförfarandet och dom ......................... Förbättrade möjligheter till domstolsprövning.................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Gäldenärens möjligheter att överklaga utmätningsbeslut (Ds 2015:1) .......................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utsökningsbalken. 2014/15:136 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 18 kap. 7 och 19 §§ utsökningsbalken ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ett beslut om utmätning som avses i 7 kap. får överklagas utan Ett beslut om annan utmätning Ett beslut om annan utmätning skall överklagas av sökanden eller ska överklagas av sökanden eller att beslutet delgavs honom. att beslutet delgavs den klagande. man får överklaga sådan utmätning Tredje man får överklaga en sådan utan inskränkning till . beslut som avses i 8 kap. 9 § första stycket eller 12 kap. 49 § tredje stycket skall dock överklagas inom från det att beslutet från det att beslutet delgavs den En exekutiv försäljning skall Ett beslut om för- Ett beslut om för- delning eller utbetalning av medel delning eller utbetalning av medel överklaga ett sådant beslut inom den tid inom vilken beslutet enligt andra stycket första meningen ska överklagas, om löper ut . Ett sådant överklagande som avses i 6 § andra stycket andra meningen får göras utan inskränkning till . i andra fall skall överklagas inom i andra fall ska överklagas inom tre från det att beslutet veckor från det att beslutet delgavs 1 Senaste lydelse 1995:298. Vad som sägs i 4 § andra stycket Bestämmelserna i 12, 14 och och 12, 14 och 15 §§ tillämpas 15 §§ tillämpas även i hovrätten även i hovrätten och Högsta Vad som sägs i 16 § melserna i 16 § tillämpas även i tillämpas även i hovrätten. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 1993:516. 2014/15:136 3 Ärendet och dess beredning De olika beslut som fattas i ett utsökningsärende överklagas oberoende av varandra, men enligt Högsta domstolens praxis tas ett överklagande av ett utmätningsbeslut inte upp till prövning efter det att ett senare beslut om utbetalning har fått laga kraft. Detta kan leda till att ett överklagande av utmätningsbeslutet inte prövas, trots att det har överklagats i rätt tid. Med anledning av att i en dom har kriti- serat den svenska överklagandeordningen utarbetades i Justitiedeparte- mentet departementspromemorian Gäldenärens möjligheter att överklaga utmätningsbeslut (Ds 2015:1). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftnings- ärendet (Ju2015/00192/L2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 och 6 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag görs några språkliga ändringar. Betalningsförpliktelser till följd av en dom eller annan exekutionstitel verkställs inom ramen för det förfarande som regleras i utsökningsbalken (UB). Verkställigheten utförs av och sker ge- nom att myndigheten beslutar om utmätning av egendom. Vid sakutmät- ning tar i anspråk gäldenärens (svarandens) egendom. Såväl lös egendom som fast egendom kan bli föremål för utmätning. Vid löneutmätning tas gäldenärens lön eller annan ersättning i anspråk innan den har betalats ut till gäldenären. Om den bakomliggande skulden inte betalas, kan sakutmätningen leda till exekutiv försäljning av egendomen, dvs. att den säljs genom Krono- fogdemyndighetens försorg. Om det finns flera borgenärer, avgörs hur stor andel av medlen som respektive borgenär ska ha genom s.k. fördel- ning. Fördelning beslutas vid sammanträde om det är särskilt föreskrivet i balken (bl.a. vid försäljning av fast egendom) eller när det i annat fall är oklart hur medlen ska fördelas. Förfarandet avslutas genom att influtna medel utbetalas till borgenärerna. Utbetalning sker normalt utan att något särskilt beslut fattas. Sådana formlösa utbetalningar anses dock vara beslut i utsökningsbalkens mening (se 2 kap. 21 § UB). beslut gäller , med vissa undan- Prop. 2014/15:136 tag, och verkställigheten i ett utsökningsmål fortgår även om myndig- hetens beslut överklagas (2 kap. 19 § UB). Detta betyder att det som utgångspunkt går att driva förfarandet framåt och fatta nya beslut utan att de beslut som fattats tidigare i målet har fått laga kraft. beslut får överklagas av den som beslutet an- går om det har gått honom eller henne emot. Bestämmelser om tidsfrister för överklagande av besluten finns i 18 kap. 7 § UB. Beslut om löne- utmätning får överklagas utan inskränkning i tiden. För beslut om sak- utmätning gäller att sökanden eller svaranden får överklaga från det att beslutet delgavs honom eller henne. En tredje man får som utgångspunkt överklaga utan begränsning . Ett beslut om fördel- ning eller utbetalning av medel får överklagas för beslutet, och en exekutiv försäljning från försälj- ningen. De olika besluten i utsökningsförfarandet är fristående från varandra och överklagas var för sig. Överklagandefrister för olika beslut kan löpa parallellt eller i en annan ordning än besluten har meddelats. kan emellertid, när överklagandet avseende ett beslut bifalls, pröva ett senare beslut i målet och häva detta. En förutsättning är att besluten har samband med varandra och att det senare beslutet inte hade fått laga kraft mot klaganden för överklagandet (18 kap. 14 och 19 §§ UB). Det senare fattade beslutet betraktas alltså också som En domstol kan exempelvis när den ändrar ett beslut om utmätning också häva ett beslut om utbetalning av medel till borgenären. Vidare följer av rättspraxis att själva utmätningsbeslutet inte prövas efter överklagande, när det efterföljande beslutet om utbetalning har fått I rättsfallet NJA 1990 s. 166 hade utmätt kontanta medel och redovisat dem till borgenären. utbetalning hade redan fått laga kraft när gäldenären i rätt tid överklagade utmätningsbeslutet (18 kap. 14 § UB var alltså inte tillämplig). domstolen ansåg att överklagandet inte skulle prövas. stolens bedömning torde vara att en prövning av ett överklagande av ett utmätningsbeslut är meningslös i en sådan situation, eftersom utbetal- ningsbeslutet inte kan ändras och pengarna inte återbetalas. dom i målet Olsby mot Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättig- heter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis rättegång i domstol. har i en dom prövat om den svenska ordningen för överklagande av beslut om sakutmätning uppfyller kraven enligt artikel 6.1 (målet Olsby mot , ECHR 36124/06). I det svenska utsökningsmålet hade på an- sökan av staten fattat beslut om att utmäta medel på ett bankkonto. Gäldenären överklagade beslutet till tingsrätten i rätt tid. klagade hade emellertid de utmätta medlen redan betalats ut till sökanden 2014/15:136 och utbetalningsbeslutet hade fått laga kraft. Tingsrätten avvisade därför hans överklagande med hänvisning till det ovan redovisade rättsfall. konstaterade att rätten till domstolsprövning i och för sig kan begränsas om det finns godtagbara ändamål. Sådana begräns- ningar förutsätter dock att det finns en rimlig proportionalitet mellan begränsningens effekter och ändamålet med begränsningen. Vidare kon- staterade domstolen att formella krav på och tidsfrister för överklaganden kan vara godtagbara för att säkerställa förutsebarhet för alla parter. Det är av samma skäl också godtagbart att möjligheten att få ett överklagande prövat begränsas genom att utbetalningsbeslutet får laga kraft. Även om begränsningar av rätten till domstolsprövning således kan vara godtag- bara, måste den enskilde ha en tydlig och praktisk möjlighet att över- klaga. I detta ligger enligt att han eller hon måste kunna förlita sig på att den överklagandetid som framgår av lag eller av beslutet gäller, och att det inte finns andra undantag än sådana som uttryckligen har angetts. När det gällde den situation som gäldenären hade befunnit sig i konsta- terade att hans möjlighet till domstolsprövning hade upphört när beslutet om utbetalning fick laga kraft, trots att han hade följt den överklagandehänvisning som han hade fått. Vidare konstaterade domstolen att gäldenären inte hade informerats om utbetalningsbeslutet. ansåg att situationen inte var tillfredsställande och att det saknades mekanismer i svensk rätt för att undvika en sådan situation. Domstolen fann att gäldenären inte hade haft en tydlig och praktisk möj- lighet att överklaga utmätningsbeslutet och att hans grundläggande rätt till domstolsprövning hade kränkts. 5Förbättrade möjligheter till domstolsprövning Regeringens förslag: Tiden för gäldenären att överklaga beslut om fördelning eller utbetalning av medel ska alltid vara minst från den tidpunkt då han eller hon delgavs beslutet om sakutmätning i målet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har i huvudsak ingen invändning mot det. anser att den problematik som har föranlett förslaget kan uppstå även vid löneutmät- ning, och att utformningen av överklagandereglerna för löneutmätning därför bör analyseras ytterligare. och vid pekar på att vissa utmät- ningsbeslut inte delges och att förslaget medför att besluten om fördel- ning eller utbetalning då inte kommer att få laga kraft. anför att detta kan medföra osäkerhet om huruvida utmätningen står sig medan ger uttryck för att det kommer att resul- Prop. 2014/15:136 tera i mer omfattande försök till delgivning. Skälen för regeringens förslag Åtgärder med anledning av dom bör övervägas nu Utsökningsförfarandet är uppbyggt så att på uppdrag av en borgenär tvångsvis verkställer anspråk som borgenären har gentemot gäldenären. Målet för verkställighet genom utmätning är att borgenären ska få betalt för sin fordran. Indrivning av berättigade krav bidrar till att upp- rätthålla betalningsmoralen och till ett väl fungerande samhälle för en- skilda och företag. hanterade över 2 miljoner utsökningsmål och drev in nästan . En utgångspunkt är därför att utsökningsförfarandet måste vara effektivt. I detta ligger att förfarandet ska vara snabbt och verkningsfullt. Snabbhet är av stor betydelse för att betalning ska komma till stånd utan onödigt dröjsmål, och minskar risken för att gäldenären ska hinna undandra egendom. För gäldenärer är en utmätning emellertid en ingripande åtgärd och grundläggande krav på rättssäkerhet måste därför upprätthållas. Ett rätts- säkert utsökningsförfarande innebär bl.a. att processen ska vara förutse- bar för parterna och att det ges utrymme för gäldenären att få befogade invändningar prövade. Vidare ska han eller hon ha rätt till domstols- prövning. I den dom mot som redovisas i avsnitt 4 tar upp förhållandet mellan effektivitet och rättssäkerhet i ett mål om sakut- mätning och domen belyser svårigheterna med att uppnå en i alla lägen godtagbar balans mellan dessa intressen. Domen innebär att får kritik för hur nuvarande ordning vid överklagande av utmätningsbeslut i ett visst avseende fungerar och den föranleder därför ett behov av att överväga vilka förändringar som kan behöva vidtas. arbetar (Ju 2014:24, dir. 2014:127) med en översyn av utsökningsförfarandet. Uppdraget ska redovisas . Det finns, som bl.a. betonar, således förutsättningar för att inom ramen för den utredningen göra en mer genomgripande översyn av reglerna för överklagande av beslut enligt utsökningsbalken. Regeringen anser emellertid, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att det är angeläget att redan nu överväga behovet av förändringar i syfte att så snabbt som möjligt se till att svensk rätt lever upp till krav. Överklagandereglerna för gäldenären bör ändras Det svenska utsökningsförfarandet innebär att gäldenären inte i alla situa- tioner har möjlighet att få en domstolsprövning av beslutet om utmät- ning. har riktat kritik mot den svenska ordningen när det gäller sakutmätning. Svenska domstolar synes ha anpassat sin tillämpning till dom på så sätt att de nu prövar över- klagande av utmätningsbeslut, trots att efterföljande beslut om utbetal- ning redan har fått laga kraft för överklagandet av utmät- 2014/15:136 ningsbeslutet (se t.ex. rättsfallen RH 2012:82 och RH 2013:35). Konse- kvenserna av detta är att vad har uttalat i rättsfallet NJA 1990 s. 166 – att ett överklagande av utmätningsbeslutet i denna situation inte ska prövas (se avsnitt 4) – kan sägas vara väg- ledande. Det problem som har lyft fram skulle mot den bakgrunden kunna sägas ha blivit löst i praxis, låt vara att frågan ännu inte har prövats på nytt av . Som utvecklas i promemorian kan det dock ifrågasättas vad en pröv- ning av beslutet om utmätning ska leda till när utbetalningsbeslutet redan har fått laga kraft och inte kan ändras. Grundsynen bakom uttalandena rättsfall – att en sådan prövning inte är meningsfull – gör sig fortfarande gällande. Även utformningen av 18 kap. 14 § UB, där det vid överprövning av ett utmätningsbeslut möjliggörs ändring av ett senare beslut under förutsättning att detta inte fått laga kraft vid tiden för över- klagandet, ger stöd för denna syn. går inte in på denna fråga. För att en lösning ska vara meningsfull anser regeringen, i likhet med promemorian, att den måste innebära en möjlighet för gäldenären att få utbetalningsbeslutet prövat av domstol. Det finns därför anledning att möjliggöra för gäldenären att få sitt överklagande av beslut om sakutmät- ning prövat på ett sätt som gör att prövningen kan påverka även beslutet om fördelning eller utbetalning av medel. Detta kräver enligt regeringens uppfattning att överklagandebestämmelserna i utsökningsbalken ändras. Överklagandetiden för beslut om fördelning och utbetalning av medel bör förlängas i vissa fall Regeringen anser att den ändring av överklagandebestämmelserna som väljs för att förbättra gäldenärens möjligheter att få ett beslut om sakut- mätning prövat i domstol måste vara förenlig med grundläggande prin- ciper i utsökningsbalken och inte innebära betydande nackdelar för borgenärer eller . Vidare bör den inte försämra gäldenärens ställning i förfarandet i andra avseenden. Utifrån dessa ut- gångspunkter diskuteras i promemorian olika lösningar, och där görs be- dömningen att det är mest ändamålsenligt att länka samman över- klagandetiden för de olika besluten så att beslut om fördelning eller utbetalning av medel inte får laga kraft mot gäldenären före beslutet om utmätning, utan i stället tidigast . En sådan lösning skulle innebära att ett beslut om fördelning eller utbetalning får över- klagas för delgivning av utmätningsbeslutet om delgivningen sker efter beslutet om fördelning eller utbetalning och i annat fall från beslutsdagen. Detta skulle i kombination med bestämmelsen i 18 kap. 14 § UB både tillgodose gäldenärens rätt till domstolsprövning och ge domstolen möjlighet att vid ändring av utmät- ningsbeslutet också ändra ett fördelnings- eller utbetalningsbeslut. Som bl.a. och vid påpekar delges inte alla beslut om utmätning och lösningen skulle därmed leda till att inte alla beslut om fördelning och ut- betalning får laga kraft. Att tiden för överklagande i många fall räknas från tidpunkten för delgivning innebär nämligen inte i sig att delgivning måste ske. När det gäller utmätningsbeslut ska gäldenären underrättas skriftligen om beslutet (6 kap. 9 § utsökningsförordningen [1981:981]). Som huvudregel ska en sådan underrättelse delges. Undantag gäller dock om det är känt att gäldenären inte kan anträffas eller om värdet av det ut- mätta inte motiverar kostnaderna för delgivning. Delgivning är inte heller ett krav avseende underrättelse om utmätning av fordran på belopp som ska betalas tillbaka enligt 64 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Det är som utgångspunkt inte en förutsättning för utbetalning till borgenärerna att beslut om fördelning eller utbetalning har fått laga kraft. Däremot skulle det kunna uppstå viss osäkerhet för borgenärerna om huruvida beslutet om utbetalning kommer att stå sig efter ett senare över- klagande av gäldenären. Regeringen konstaterar att problemet emellertid endast kommer att riskera att uppstå i de fall där delgivning inte har skett och många av dessa fall rör små belopp. I syfte att säkerställa gäldenä- rens möjlighet att få överklagandet prövat får denna osäkerhet anses god- tagbar. I den situationen att beslut om fördelning fattas efter fördelnings- sammanträde sker emellertid inte utbetalning till borgenärerna utan vidare. I sådana fall kan utbetalning ske innan fördelningen har fått laga kraft endast om borgenären ställer säkerhet (13 kap. 14 § UB). Att undanta beslut om fördelning i en sådan situation bedöms dock inte som lagtekniskt eller praktiskt lämpligt. Vidare hålls fördelningssammanträde huvudsakligen i fall där det har skett exekutiv försäljning av fast egen- dom och normalt är gäldenären då delaktig i förfarandet och känner till försäljningen och fördelningssammanträdet. Antalet ärenden där det kan inträffa att sökanden inte ställer säkerhet och gäldenären inte kan delges får också antas vara begränsat. Regeringen noterar i detta sammanhang att det finns möjlighet att använda kungörelsedelgivning av utmätnings- beslutet. Det bedöms således inte vara oproportionerligt att även beslut om fördelning efter fördelningssammanträde skulle omfattas. Regeringen anser att den nu redovisade lösningen – som samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan invändning – på ett bra sätt möjliggör både att utmätningsbeslutet kan prövas i domstol när ett över- klagande av det görs i rätt tid och att domstolen vid behov kan ändra det fördelnings- eller utbetalningsbeslut som har följt på utmätningsbeslutet. Härigenom stärks gäldenärens rättssäkerhet som effektiviteten i utsökningsförfarandet påverkas endast i begränsad omfattning. Mot den bakgrunden bör en ändring göras i utsökningsbalken så att det möjliggörs för gäldenären att överklaga beslut om fördelning och utbetalning inom den tid som gäller för överklagande av beslutet om sakutmätning i målet. Som utgångspunkt bör dock beslut om fördelning och utbetalning även fortsättningsvis överklagas av gäldenären för beslutet, eftersom överklagandetiden annars skulle bli kortare än i de fall utmätningsbeslutet har delgetts före beslutet om för- delning eller utbetalning. Den nu föreslagna ändringen aktualiseras alltså endast i de fall när fördelnings- eller utbetalningsbeslutet har fattats före det att gäldenären har delgetts utmätningsbeslutet. I ett sådant fall kommer överklagandetiden att löpa till som överklagande- tiden för utmätningsbeslutet. Överklagandetiden för beslutet om fördel- ning eller utbetalning blir i dessa fall alltså längre än . När delger beslutet om utmätning med gälde- nären är det lämpligt att utöver en överklagandehänvisning informera om vad som gäller för överklagande av ett beslut om fördelning eller utbetal- ning, dvs. att tidsfristen för överklagande av sådana beslut sträcker sig i 2014/15:136 vart fall lika långt fram i tiden som tidsfristen för överklagande av utmät- ningsbeslutet. Det finns, som påpekar, däremot inte anledning att utvidga skyldigheten för myndigheten att underrätta gäldenären om beslut om fördelning eller utbetalning (jfr 13 kap. 11 § och 4 kap. 3 § utsökningsförordningen). Överklagandetiden för andra beslut eller andra sakägare bör inte ändras Den ändring som föreslås ovan tar sikte på beslut om sakutmätning. Enligt aktualiseras samma rättighetsproblematik vid beslut om löneutmätning. Sådana beslut fattas löpande och får överklagas utan inskränkning i tiden. Enligt regeringens mening kan gäldenären där- med inte anses ha någon förväntan på att kunna överklaga under någon viss angiven tid. upplyser i dessa fall gälde- nären om hur överklagandetiden påverkas av beslut om utbetalning och inom vilken tid ett sådant beslut ska överklagas. I realiteten finns en begränsning av överklagandetiden för utmätningsbeslutet som gälde- nären får information om och därmed kan förhålla sig till. Det får anses vara i linje med uttalanden om vad som kan utgöra acceptabla begränsningar av möjligheterna att överklaga beslut. Gälde- nären får i dessa fall alltså anses ha en tydlig och praktisk möjlighet att överklaga. Regeringen anser, i likhet med den bedömning som görs i pro- memorian, att det inte finns skäl att ändra överklagandebestämmelserna i fråga om beslut om löneutmätning. Regeringen delar vidare bedömningen i promemorian att över- klagandereglerna inte behöver ändras när det gäller sökanden. När det gäller tredje man åligger det att sända en underrättelse om utmätningen endast i de fall där det kan antas att ut- mätt egendom tillhör tredje man eller utmätningen på något sätt inneburit intrång i hans eller hennes rätt. får beslutet om utmätning över- klagas av tredje man utan inskränkning i tiden, vilket bl.a. har att göra med att många tredje män är okända för . Regeringen anser i likhet med promemorian att det mot den bakgrunden inte är aktuellt att nu föreslå en ordning med delgivning av utmätnings- beslutet och att ändra överklagandetiden till att motsvara den som gäller för gäldenären. Att införa en ordning med en obegränsad överklagandetid för en i viss utsträckning obestämd krets tredje män även för fördelnings- eller utbetalningsbeslutet bedöms inte proportionerligt gentemot borge- närerna eller i övrigt lämpligt. I vissa fall gäller att tredje man får överklaga beslut från delgivning (18 kap. 7 § andra stycket tredje meningen UB). Det gäller beslut om indragning efter utmätning av ideell andel eller av gemensamt intecknad fastighet. Försäljning av detta slag får emellertid, med vissa undantag, inte verkställas innan beslutet om indragning har fått laga kraft. Regeringen gör samma bedömning som den som görs i pro- memorian, att det endast i undantagsfall lär bli aktuellt att besluta om ut- betalning av medel innan tredje man har haft möjlighet att överklaga beslutet om indragning och att det därför inte finns anledning att ändra överklagandebestämmelserna för tredje man i dessa fall. Enligt Lagrådet aktualiserar förslaget om att förändra överklagande- reglerna för gäldenären frågan om vilken processuell ställning och vilka rättigheter sökanden och tredje man kommer att ha i ett ärende om ut- Prop. 2014/15:136 betalning av medel, när gäldenären överklagar beslutet inom den för- längda överklagandefristen men beslutet har fått laga kraft mot alla andra. Regeringen konstaterar att det inte är ovanligt att överklagande- tiden kan löpa ut för olika parter. Bland annat kan detta förekomma vid överklagande av beslut om sakutmätning.