prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Det saknas anledning att ytterligare behandla frågan om ett sådant frivilligt samarbete myndigheter emellan inom ramen för detta lagstiftnings- ärende. När det gäller likviditetsstöd till företag utanför resolution anser att det bör säkerställas att dess fordringar på grund av likviditetsstöd som getts inte kan bli föremål för nedskrivning, t.ex. i ett fall då ett företag först får likviditetsstöd och därefter försätts i resolution med påföljande skuldnedskrivning. anför att det finns risk för att likviditetsstöd har fått ges utan tillräckliga säkerheter och att fordran kan komma att omfattas av en skuldnedskrivning, med påföljande förlust för – och i förlängningen det allmänna – på ett sätt som inte överensstämmer med de grundläggande principerna bakom krishanteringsdirektivet. Enligt bör det föras in bestämmelser om allmän förmånsrätt för avseende sådana fordringar som det här är fråga om. bedömer att det är svårt att se hur en situation skulle kunna uppkomma då skulle kunna drabbas av en förlust. Krishanteringsdirektivet innehåller inga bestämmelser om särskilt skydd för centralbankers fordringar i de fall då de inte är förenade med tillräcklig säkerhet. Även om det, som anför, inte helt kan uteslutas att likviditetsstöd kan komma att ges utan tillräckliga säkerheter, medger direktivet alltså inte någon särreglering i detta avseende. Däremot kan noteras att staten enligt artikel 32.4 d i i krishanteringsdirektivet kan ge en garanti för en likviditetsfacilitet som tillhandahålls av en centralbank. Den bestämmelsen föreslås genomföras genom bestämmelser i den nya stödlagen (se avsnitt 13). En sådan garanti skulle skydda från förluster t.ex. till följd av ett senare nedskrivningsförfarande. Mot bakgrund av att fordringar med anledning av likviditetsstöd i stor utsträckning torde vara skyddade av säkerheter, och att krishanteringsdirektivet därutöver medger att likviditetsstöd blir föremål för en statlig garanti, saknas enligt regeringens bedömning anledning att i den nya lagen om resolution föreskriva ytterligare särskilt skydd för sådana fordringar. Regeringens förslag: Om som ett led i resolution av en gränsöverskridande koncern ingår en överenskommelse med andra länder om gemensam finansiering av resolutionsåtgärder, ska resolutionsreserven svara för del av kostnaderna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Överenskommelser om delad finansieringsbörda avseende gränsöverskridande resolutionsförfaranden Som framgår av avsnitt 15.3 ska resolution av gränsöverskridande koncerner genomföras enligt särskilda förfaranden. Om ett eller flera företag i en gränsöverskridande koncern uppfyller villkoren för resolution, ska den samordnande resolutionsmyndigheten upprätta en koncernresolutionsordning. Den ska delges resolutionskollegiet och beslut ska fattas gemensamt av de resolutionsmyndigheter inom kollegiet som är ansvariga för de delar av gruppen som berörs av åtgärderna. I koncernresolutionsordningen ska det ingå en särskild plan för hur resolutionsåtgärderna ska finansieras (finansieringsplan). I artikel 107.1 och 107.2 i krishanteringsdirektivet regleras de närmare villkoren för finansiering av koncernresolution. Varje medlemsstat är skyldig att säkerställa att det nationella finansieringsarrangemanget för resolutionsåtgärder ska kunna bidra till finansieringen av koncernresolution, i enlighet med vad som överenskommits i finansieringsplanen. I artikel 107.6 i direktivet anges vidare att varje medlemsstat i förhand ska fastställa regler och förfaranden så att det nationella finansieringsarrangemanget kan verkställa sitt bidrag efter att en finansieringsplan har överenskommits. En förutsättning för att den här typen av bidrag ska aktualiseras är att två eller flera länder/resolutionsmyndigheter har kommit överens om att genomföra koncernresolution och finansiera denna gemensamt. Eftersom krishanteringsdirektivet saknar mekanismer för att tvinga medlemsstater att acceptera koncernresolutionsåtgärder, inklusive finansieringen av sådana åtgärder, är det inte givet att någon överenskommelse faktiskt kommer till stånd. I ett sådant fall blir det upp till varje medlemsstat att fatta egna beslut om hur resolution ska genomföras och finansieras för de delar av koncernen som omfattas av det egna landets regler. Resolutionsreserven kommer således endast att komma till användning vid koncernresolution i det fall , eventuellt efter regeringens godkännande, nått en överenskommelse med en eller flera utländska resolutionsmyndigheter. Detta bör komma till uttryck i den nya lagen om resolution. Det bör i detta sammanhang noteras att överenskommelser mellan myndigheterna utgör internationella överenskommelser i regeringsformens mening. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingås sådana överenskommelser av regeringen. En förutsättning för att resolutionsmyndigheten ska kunna träffa en överenskommelse är att Prop. 2015/16:5 regeringen i enlighet med 10 kap. 2 § regeringsformen har bemyndigat myndigheten att ingå sådana överenskommelser (se avsnitt 15.3.4). I detta sammanhang bör även noteras att godkännande krävs, enligt 10 kap. 3 § regeringsformen, innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Detsamma gäller andra internationella överenskommelser av större vikt. Möjlighet att ta lån och ställa ut garantier Av artikel 107.7 i krishanteringsdirektivet följer vidare att medlems- staterna ska säkerställa att ett finansieringsarrangemang för koncern- resolution ska ha samma rätt som det nationella finansierings- arrangemanget att ta upp lån eller erhålla andra former av stöd för att fullgöra sina åtagande. Av artikel 107.8 i direktivet framgår att det nationella finansieringsarrangemanget ska ha möjlighet att ställa ut garantier för den upplåning som sker inom ramen för ett finansieringsarrangemang för koncernresolution. Om träffar en överenskommelse om koncernresolution, bör den svenska resolutionsreserven anses utgöra en del av ett finansieringsarrangemang för koncernresolution. Genom resolutionsreservens tillgång till olika kreditfaciliteter (se avsnitt 25.3.1) uppfylls därmed per automatik krishanteringsdirektivets krav på att finansieringsarrangemanget för koncernresolution ska ha samma rätt som det nationella finansieringsarrangemanget att ta upp lån eller erhålla andra former av stöd. Eftersom det kan handla om att finansiera åtgärder som vidtagits av utländska myndigheter, bör det klargöras genom en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen om resolution. Det bör också klargöras att det nationella finansieringsarrangemanget har möjlighet att ställa ut garantier för de lån som tas upp av finansieringsarrangemang för koncernresolution. Intäkter till följd av finansiering av koncernresolution I artikel 107.9 i krishanteringsdirektivet föreskrivs att alla intäkter som uppstår i samband med användning av ett finansieringsarrangemang för koncernresolution ska tillfalla det nationella finansieringsarrangemanget i enlighet med deras bidrag till finansieringen. Denna regel bör införas i lagen så att det framgår att tillgångar, medel, räntor, återvinningar eller annan kompensation som resolutionsmyndigheten eller garanti- myndigheten erhåller som i samband med resolution ska tillfalla resolutionsreserven (se avsnitt 25.4.1). Om är den myndighet som leder koncernresolutionen, kommer dock intäkterna att inflyta till resolutionsreserven. För att säkerställa att dessa intäkter får fördelas mellan de övriga resolutionsmyndigheterna bör det införas en uttrycklig bestämmelse om detta i den nya lagen om resolution. Finansiering av insättarnas skydd vid resolution Regeringens förslag: Om använder skuldnedskriv- ningsverktyget, ska insättningsgarantifonden bidra till resolutionen genom att betala ett belopp som motsvarar det som de garanterade insättningarna skulle ha skrivits ned med enligt lagen om resolution om de inte hade varit undantagna skuldnedskrivning. Om använder försäljningsverktyget, broinstituts- verktyget eller avskiljandeverktyget, ska insättningsgarantifonden bidra till resolutionen genom att betala ett belopp som motsvarar det som de garanterade insättarna skulle ha burit om förlusterna fördelats mellan borgenärerna enligt förmånsrättsordningen. Det ska även vara möjligt för insättningsgarantifonden att bidra till en kapitalisering av ett institut eller ett broinstitut, i sådan omfattning som motsvarar den mängd garanterade insättningar som i ett reso- lutionsförfarande skulle konverterats till eget kapital, om de saknat Insättningsgarantifonden ska delta på samma villkor som övriga borgenärer med samma prioritet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag En bärande princip i krishanteringsdirektivet är att insättare som skyddas av insättningsgarantin aldrig ska bära några förluster i samband med resolution. Detta tar sig bl.a. uttryck i att garanterade insättningar ska undantas från nedskrivning eller konvertering vid tillämpning av nedskrivningsverktyget. Skyddet av de garanterade insättarna innebär att förlusterna i företag i resolution måste bäras av någon annan part. Här finns två möjliga alternativ. Antingen påförs företagets övriga borgenärer dessa förluster eller så tillförs externa medel för att kompensera förlusterna. I krishanteringsdirektivet har det senare alternativet valts, vilket kan ses som ett uttryck för principen att respektera prioritetsordningen i konkurs. För att förfarandet även i andra avseenden ska motsvara en konkurs anges dessutom att medlen ska hämtas från insättningsgarantisystemet, som ju hade fått bära kostnaderna om företaget inte satts i resolution och insättningsgarantin utlösts. Insättningsgarantifonden ska i vissa fall ersätta resolutionsreserven för kostnader i samband med resolution Av artikel 109 i krishanteringsdirektivet framgår att om resolutions- myndigheten vidtar en resolutionsåtgärd som medför att borgenärer måste bära förluster som garanterade insättare får fortsatt tillgång till sina insatta medel, ska insättningsgarantisystemet utbetala ersättning till ett belopp som motsvarar de förluster som garanterade insättare hade vållats om de saknat skydd. Detta ska gälla vid tillämpning av samtliga resolutionsverktyg. Åtagandet ska enligt artikel 109.3 i direktivet fullgöras genom en utbetalning i kontanta medel. Ersättningsbeloppet ska beräknas utifrån de förluster de garanterade insättarna hade gjort om de inte hade åtnjutit skydd. Det är således inte fråga om att utbetala ersättning med ett belopp motsvarande hela värdet av de garanterade insättningarna utan enbart den andel av insättningarna som hade gått förlorade om insättarna i resolution hade hanterats i enlighet med den prioritetsordning som gäller vid konkurs. Enbart om garanterade insättningar hade behövt skrivas ner till kommer ersättningsbeloppet att sammanfalla med det totala värdet av garanterade insättningar. Att detta skulle behöva ske förefaller osannolikt, inte minst mot bakgrund av att garanterade insättningar enligt direktivet ska få förmånsrätt (se avsnitt 24.5). Som huvudregel gäller alltså att det är insättningsgarantisystemet som ska svara för insättarnas skydd. I innebär detta att insättnings- garantifonden kommer att få ansvara för att insättarna skyddas i en resolution. Detta åtagande begränsas dock i tre olika avseenden. För det första ska insättningsgarantisystemets bidrag till resolution inte vara större än de som systemet hade fått stå för vid ett ordinärt insolvensförfarande, dvs. vid ett ersättningsfall. Om en värdering enligt artikel 74 i krishanteringsdirektivet utvisar att så trots allt är fallet, ska resolutionsreserven vara skyldig att kompensera insättningsgaranti- systemet med ett belopp motsvarande mellanskillnaden. Eftersom ett konkursförfarande i regel torde leda till en väsentligt större värdeförstöring än resolution, är det osannolikt att insättnings- garantisystemets kostnader skulle bli högre vid resolution. På grund av resolutionsmyndighetens befogenhet att under vissa omständigheter undanta nedskrivningsbara skulder från konvertering eller nedskrivning är det dock inte uteslutet att detta kan inträffa. I detta fall är det möjligt att insättningsgarantisystemets kostnader skulle kunna bli högre även om ett konkursförfarande hade förorsakat en större värdeförstöring. För det andra ska insättningsgarantisystemet inte vara skyldigt att bidra till en kapitalisering av ett företag eller broinstitut i samband med tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget. Denna bestämmelse bör inte förstås som ett förbud mot att insättningsgarantisystemet bidrar till en kapitalisering, utan enbart som en angivelse att systemet inte ska vara skyldigt att göra detta. Därmed uppstår frågan om det är lämpligt att låta insättningsgarantisystemet (i ) bidra till en kapitalisering. Ett argument som talar för att insättningsgarantifonden ska kunna bidra till en kapitalisering är att det skapas ett ytterligare alternativ, vid sidan av resolutionsreserven, för att genomföra kapitalisering med externa medel. Dessutom bedömer regeringen, liksom utredningen, att kapitalisering via insättningsgarantifonden inte omfattas av samma begränsningar som gäller i fråga om resolutionsreserven, dvs. att ett bidrag motsvarande av totala skulder och eget kapital, alternativt av riskvägda tillgångar måste ha gjorts av företagets ägare och borgenärer innan externt kapital får tillföras. Mot bakgrund av att denna möjlighet ger staten ett ytterligare handlingsalternativ, och därmed bidrar till ett mer flexibelt resolutions- förfarande, bör det av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti framgå 2015/16:5 att insättningsgarantifonden kan tillskjuta medel för att kapitalisera ett företag i resolution eller ett broinstitut. Insättningsgarantifonden ska delta på samma villkor som övriga borgenärer med samma prioritet. För det tredje sägs i artikel 109.5 i krishanteringsdirektivet att insättningsgarantisystemets åtagande inte i något fall ska vara större än ett belopp motsvarande av den målnivå som ska gälla för insättningsgarantireserven enligt tillämpliga unionsrättsliga regler. Enligt samma artikel tillåts dock medlemsstaterna, med beaktande av särdragen hos deras nationella banksystem, sätta en högre procentsats än . De EU-regler som här åsyftas är det nya insättningsgaranti- direktivet, som föreskriver en målnivå för fondering på av garanterade insättningar. Eftersom denna målnivå tillämpas i kombination med begränsningen på , begränsas användningen av insättningsgarantimedel vid resolution till ett belopp motsvarande av garanterade insättningar. Att insättningsgarantisystemets åtagande begränsas på detta sätt innebär inte att insättarnas skydd försämras. De insättningar som faller under garantins maximala ersättningsbelopp ska enligt krishanterings- direktivet alltid skyddas fullt ut vid resolution. Däremot kan det uppstå situationer där den kompensation som ska utgå till företaget i resolution inte kommer att kunna finansieras fullt ut med medel ur insättnings- garantifonden. Hur ett eventuellt sådant finansieringsunderskott ska hanteras regleras emellertid inte i krishanteringsdirektivet. En ordning där företaget får bära dessa kostnader skulle medföra att insättarna skyddades på andra borgenärers bekostnad. För det fall det inte finns några återstående nedskrivningsbara skulder skulle det dessutom innebära att kapitalbristen i företaget inte kommer att kunna lösas. Den rimliga tolkningen är i stället att finansiering måste komma från en extern källa. Resolutionsreserven får tas i anspråk om villkoren för att få använda det finansieringsarrangemanget för förlusttäckning är uppfyllda (se avsnitt 22.33). Om villkoren däremot inte är uppfyllda, måste finansieringen komma från ett annat håll för att resolution ska kunna genomföras utan skada för insättarna. Eftersom krishanteringsdirektivet inte anger hur detta ska gå till torde enbart statliga stödåtgärder kunna komma ifråga. Dessa måste i vanlig ordning prövas mot . För att minska risken för att en sådan situation ska uppstå är det möjligt att sätta en högre målnivå för insättningsgarantifonden. Den svenska insättningsgarantifonden har ingen fastställd målnivå. Det är därför inte möjligt att uttrycka en begränsningsregel som en procentsats av målnivån utan att fastslå vad målnivån bör vara. Det närmare ställningstagandet kring begränsningen av insättningsgarantifondens åtagande bör dock göras i samband med genomförandet av insättnings- garantidirektivet och några förslag lämnas därför inte i detta lagstiftningsärende. 25.2.9Särskilt om hantering av insättare vid tillämpning av försäljnings- eller broinstitutsverktyget Regeringens förslag: Om i samband med tillämp- ning av försäljnings- eller broinstitutsverktyget överför samtliga garanterade insättningar i ett institut som är försatt i resolution, ska de kvalificerade insättningar som kvarstår i institutet efter överföringen inte vara ersättningsberättigade enligt lagen om insättningsgaranti. Om garanterade insättningar helt eller delvis kvarlämnas i institutet under resolution, ska insättningsgarantin enbart gälla till ett belopp motsvarande skillnaden mellan insättningsgarantins maximala ersättningsbelopp och det belopp som överförts från institutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I samband med tillämpning av försäljnings- eller broinstitutsverktyget kan resolutionsmyndigheten välja att överföra hela eller delar av ett företags tillgångar och förpliktelser från företaget i resolution till en köpare eller ett broinstitut. För företagets fordringsägare blir det alltså här fråga om ett byte av gäldenär; den fordran som gällde i förhållande till företaget övergår i och med överföringen till ny gäldenär. Vad gäller fordringar i form av insättningar blir en särskild fråga i detta sammanhang vad som ska gälla avseendet skyddet från insättningsgarantin. I artikel 109.4 i krishanteringsdirektivet regleras insättningsgarantins omfattning i förhållande till insättningar som lämnas kvar i ett institut i samband med att försäljnings- eller broinstitutsverktyget tillämpas. Under förutsättning att de medel som överförs till en köpare eller ett broinstitut motsvarar eller överskrider den sammanlagda ersättningsnivå som ges i insättningsgarantidirektivet ska de insättare som kvarstår i institutet i resolution inte ha någon fordran på insättningsgarantin. Denna bestämmelse syftar till att säkerställa att insättare som har insättningar över det maximala ersättningsbeloppet i det institut som blir föremål för resolution inte ska kunna få ett bättre skydd vid resolution än vad de skulle ha fått om institutet hanterats i annan ordning. Utan bestämmelsen skulle detta exempelvis kunna inträffa om samtliga insättningar som faller under insättningsgarantins maximala ersättningsbelopp överförs till ett broinstitut, medan de som överstiger det maximala ersättningsbeloppet lämnas kvar i institutet i resolution. Eftersom insättningarna i det nya institutet kommer att omfattas av insättningsgarantin, skulle insättarna få ett skydd som överstiger det maximala ersättningsbeloppet om även de insättningar som kvarlämnas omfattades av insättningsgarantin. För att insättarna inte ska riskera att få ett sämre skydd är dock en förutsättning att samtliga garanterade insättningar i institutet i resolution överförs till det nya institutet. Om en sådan överföring av garanterade insättningar inte sker, eller bara görs till viss del, bör insättningsgarantin fortsatt gälla för de garanterade insättningar som kvarlämnas i institutet i resolution. 2015/16:5 Bestämmelser som motsvarar krishanteringsdirektivet i denna del bör tas in i den nya lagen om resolution. 25.3Lånemöjligheter för resolutionsreserven och stabilitetsfonden 25.3.1Resolutionsreservens möjligheter att ta upp lån Regeringens förslag: ska fatta beslut om en låne- ram för resolutionsreserven. Låneramen ska kunna utnyttjas för det fall medlen i reserven inte räcker för att utbetala stöd, kompensation eller andra åtgärder som kan vidtas med stöd av lagen om resolution. Upplåningen ska kunna ske i följande former och i angiven ordning: 1.Lån i eller från tredje part som inte utgör en del av svenska staten. Den låneform som ger de mest fördelaktiga villkoren ska väljas. 2.Lån från andra EES-länders finansieringsarrangemang, förutsatt att upplåning i annan form inte är möjlig att genomföra inom rimlig tid och till rimliga villkor. Låneramen får utnyttjas även om det finns tillgångar i reserven som erhållits i samband med ett resolutionsärende och som inte är medel på konto (t.ex. aktier eller lån). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank anser att låneramarna bör vara obegränsade för resolutionsreserven. Skälen för regeringens förslag Resolutionsreserven bör kunna låna medel vid behov De åtaganden som ska finansieras via resolutionsreserven kan komma att innebära omfattande utgifter och kostnader. Även om avsikten är att dessa åtaganden ska finansieras via de avgifter som samlas in från instituten kan det uppkomma situationer där medel måste lånas upp för att finansiera (tillfälliga) underskott i reserven. Av artikel 105 i krishanteringsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska vara skyldiga att se till att finansieringsarrangemanget för resolution kan ta upp lån eller erhålla andra former av stöd från 1) kreditinstitut och värdepappersbolag etablerade inom EU, 2) andra finansiella institut samt 3) annan tredje part. I artikel 106 i direktivet sägs dessutom att för det fall dessa alternativa finansieringskällor inte kan tas i anspråk och till rimliga villkor ska finansieringsarrangemanget kunna begära att få låna från alla andra finansieringsarrangemang inom EU. För insättningsgarantifonden och stabilitetsfonden har en ordning valts där de respektive fonderna har rätt att låna från . är också den ordning som gäller generellt för svenska myndigheter som är bemyndigade att ta upp lån för sin verksamhet. Att all statlig upplåning sker centraliserat hos innebär bl.a. att staten som helhet kan minimera sina kostnader för att Regeringen bedömer, liksom utredningen, att det är en rimlig utgångspunkt att samma ordning bör gälla för resolutionsreserven som för resterande delar av staten. måste dock de krav och begränsningar som ställs upp i krishanteringsdirektivet beaktas vid utformningen av reservens lånemöjligheter. En första fråga handlar om huruvida krishanteringsdirektivet tillåter att statliga krediter används som alternativ finansieringskälla. Här kan å ena sidan konstateras att statliga krediter inte finns med i uppräkningen av alternativa finansieringskällor, vilket skulle kunna ses som ett uttryck för att sådana krediter inte är tillåtna. Å andra sidan uppställs inte heller något förbud mot ett statligt kreditarrangemang. Det är medlemsstaterna som enligt krishanteringsdirektivet ska ansvara för att det finns fungerande system för resolution i varje land. Detta får till följd att det blir staten som i slutändan är ansvarig för finansieringsarrangemangets förpliktelser, oavsett om finansierings- arrangemanget förvaltas inom eller utanför staten och oavsett om finansieringsarrangemanget lånat medel från staten eller från någon annan part. Skyldigheten för medlemsstaterna att fullgöra krishanterings- direktivets åtagande medför nämligen också ett ansvar för att se till att dessa åtaganden kan finansieras.