prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — Regeringen delar remissinstansernas syn att förslaget går längre än vad som gäller i straffprocessen och att det till viss del möjligen går längre även av vad som krävs enligt nationell praxis avseende dubbelprövnings- förbudet och anser, som framgår ovan, att det i vart fall går längre än vad som krävs enligt praxis. Det är möjligt att det är förenligt även med nationell praxis att ett åtal som inskränks tillåter beslut om skattetillägg i den delen som inte längre omfattas av åtalet, t.ex. om en viss felaktighet eller passivitet inte längre omfattas av åtalet. Regeringen har övervägt detta men har valt att låta spärrverkan inträda vid åtalets väckande, oavsett vad som inträffar därefter. Se också avsnitt 7.5.6 där undantag övervägs. Ett åtal som inskränks eller läggs ned utökar därmed inte möjligheten till uttag av skattetillägg. Förslaget är till nackdel för fiskala intressen men till fördel för den enskilde. innebär också att tingsrätts förslag att låta straffprocessens rättskraft styra reglernas utformning inte är aktuellt. Åklagaren kan i vissa fall i stället för att väcka åtal utfärda ett strafföre- läggande, som därefter kan godkännas av den misstänkte och då gäller som en dom som har fått laga kraft (se avsnitt 6.2.7). Utredningen har föreslagit att ett strafföreläggande ska ha spärrande verkan. Flera remiss- instanser har påpekat att det är otydligt om det som föreslås av utredningen avser ett utfärdat eller ett godkänt strafföreläggande. Efter- som ett godkänt strafföreläggande gäller som en fällande dom, ska enligt regeringens mening ett sådant ha spärrverkan. Detta är också vad utredningen synes anse. Frågan är om redan utfärdandet av ett strafföreläggande ska medföra spärrverkan för att fatta beslut om skattetillägg. Ett strafföreläggande som inte godkänns har ingen verkan och åklagaren brukar i sådana fall i stället vidta en annan åtgärd, nämligen väcka åtal. Själva utfärdandet kan inte anses utgöra en slutlig skuldprövning, vilket kan jämföras med vad som sägs om åtal – åklagaren har visserligen bedömt att det finns skäl för att utfärda ett strafföreläggande, men den rättsliga verkan uppkommer först . Regeringen anser ändå att redan ett utfärdat strafföreläggande ska ha spärrverkan för , även om detta synes gå längre än vad som krävs enligt . Såsom anges under rubriken ovan om åtal har ärendet ändå kommit så långt att åklagaren har tagit ställning i skuld- frågan. Det kan också nämnas att i 48 kap. 1 § första stycket rättegångs- balken sägs att ett strafföreläggande träder i stället för åtal. En följd av att redan ett utfärdat strafföreläggande ska ha slutlig spärrverkan är att inte kan fatta beslut om skattetillägg efter en sådan tidpunkt, även om strafföreläggandet inte skulle godkännas. Med förslaget går regeringen längre än vad synes kräva. Genom att redan ett utfärdat strafföreläggande får spärrverkan aktua- liseras inte och synpunkt om att 48 kap. 12 § bör kompletteras med en bestäm- melse om att ett godkännande av ett strafföreläggande är utan verkan om det sker sedan beslut meddelats om att ta ut skattetillägg för felaktighet eller passivitet som ligger till grund för strafföreläggandet. Eftersom inte ska få fatta beslut om skattetillägg om ett strafföre- läggande har utfärdats ska den påtalade situationen inte kunna inträffa, varför en reglering om detta enligt regeringens bedömning inte behövs. Åklagaren kan i vissa fall besluta om åtalsunderlåtelse. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.2.6 innebär ett beslut att meddela åtals- underlåtelse en sakerförklaring, dvs. ett konstaterande av beslutande åklagare att den misstänkte har gjort sig skyldig till det aktuella brottet och att beslutet antecknas i belastningsregistret. Det är dock ändå inte helt självklart att åtalsunderlåtelse utgör ett sådant beslut som avses med dubbelprövningsförbudet. Åtalsunderlåtelse innebär som sagt ett konsta- terande av åklagaren att den misstänkte har gjort sig skyldig till det I de flesta fall blir också prövningen det slutgiltiga ställningstagandet i skuldfrågan. När en förundersökning avslutas genom ett beslut om åtalsunderlåtelse, får den misstänkte normalt antas utgå från att hans eller hennes skuld till felaktigheten eller passiviteten avgjorts slutligt. Detta talar för att beslutet innefattar en prövning av den till- talades skuld på det sätt som avses med dubbelprövningsförbudet. Å andra sidan kan ett beslut om åtalsunderlåtelse återkallas under vissa förutsättningar. Enligt 20 kap. 7 b § får ett beslut om åtalsunderlåtelse återkallas om särskilda omständigheter föranleder det. Någon tidsbegränsning finns inte, men återkallelse kan naturligtvis inte ske sedan möjligheten att utdöma påföljd för brottet har bortfallit enligt 35 kap. . Möjligheten att återkalla åtalsunderlåtelse ska i och för sig tillämpas restriktivt; i princip krävs nya omständigheter för att åter kallelse ska kunna komma i fråga. Av det som sagts kan slut- satsen dras att beslutet inte kan sägas få rättskraft eller innebära en slutlig skuldprövning på samma sätt som en dom som fått laga kraft eller ett godkänt strafföreläggande. Det är således oklart om åtalsunderlåtelse är en sådan åtgärd som hindrar ett andra förfarande. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att även åtalsunderlåtelse är en sådan myndighetsåtgärd som ska ha spärrverkan för , då den har en sådan långtgående karaktär. Även här går således regeringen längre i sitt förslag än vad synes kräva även om detta är oklart. Genom denna ordning säkerställs regleringens överensstämmelse med och den enskilde kommer att veta att det efter ett sådant beslut inte kan bli aktuellt med skatte- tillägg. I propositionen Tydligare reaktioner på ungas brottslighet (prop. 2014/15:25) föreslås att när det gäller lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska begreppet åtalsunderlåtelse enligt den lagen utmönstras och ersättas av straffvarning (avsnitt 5.5). Genomförs förslaget i nämnda proposition får begreppet åtalsunderlåtelse i detta lagstiftningsprojekt anses innefatta även sådan straffvarning. Utöver detta finns ett antal andra åtgärder och förfaranden hos åklagaren som kan leda till en bedömning av den enskildes skuld, men som inte i sig utgör sådana prövningar. Exempel på detta är beslut att inte inleda förundersökning eller lägga ned en förundersökning. Sådana åtgärder utgör enligt regeringens mening inte åtgärder som hindrar ett andra förfarande i dubbelprövningsförbudets mening. Här kan också nämnas beslut i målet Wassdahl mot (no. 36619/03, ) som avsåg just en nedlagd förundersökning. Dubbelprövningsförbudet ansågs inte ha överträtts och klagomålet avvisades som uppenbart ogrundat. Regeringen anser dock att vissa sådana åtgärder av rättssäkerhetsskäl ska utgöra ett tillfälligt hinder för ett andra förfarande. Se mer om detta i avsnitt 7.5.4 om tillfälliga spärrar. Skatteverksåtgärder som spärr för åklagare Skattetillägg är som angetts ovan att anse som ett straff i Europa- konventionens mening och ett beslut om skattetillägg ska därför enligt regeringens mening ha spärrande verkan. har också i Prop. 2014/15:131 sitt avgörande NJA 2013 s. 502 funnit att det är hinder för åtal om har fattat beslut om skattetillägg. När det gäller andra åtgärder hos än beslut om skatte- tillägg kan följande sägas. Inför ett beslut om skattetillägg kan Skatte- verket utföra olika utredningsåtgärder, såsom t.ex. en revision, skicka frågor till den enskilde och sammanställa ett övervägande som sänds till den enskilde. Ett övervägande kan innehålla en presentation av ärendet och information om att överväger att ompröva ett tidigare beslut om skatt och att höja personens inkomst av tjänst och ta ut skattetillägg. Den enskilde får tillfälle att bemöta detta och det kan leda till att agerar på annat sätt än som övervägts, t.ex. inte fattar något beslut om skattetillägg eller fattar beslut om skattetillägg med ett lägre belopp. Regeringen anser dock inte att ett övervägande är att jämställa med att tar ställning till eller gör en slutlig bedömning av den enskildes ”skuld”. Detta sker först om fattar ett beslut om skattetillägg. Inte heller några andra åtgärder hos utgör sådana ställningstaganden enligt regeringens mening. Regeringen föreslår därför inte några andra åtgärder av än beslut om skattetillägg som hinder mot ett straffrättsligt förfarande av åklagare. Det är således beslut om skattetillägg som ska ha spärrverkan för åklagaren. De åtgärder som åklagaren inte får vidta om beslut om skattetillägg har fattats bör också pekas ut, och ska korrespondera med de spärrande åtgärderna på åklagarens sida som redovisats under ovan- stående rubrik. Regeringen föreslår därför att åklagaren inte ska få åtala, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för skatte- brott om har fattat beslut om skattetillägg. Attunda tingsrätt anger att spärregleringen även bör finnas i form av en rättskraftsregel som grund för avvisning av ett åtal. Enligt regeringens mening behövs det inte någon uttrycklig reglering om att det som spärrar för åklagaren även utgör hinder för allmän domstol att pröva åtalet. Att även domstolen är förhindrad att pröva åtalet får anses vara en konse- kvens av spärren för åklagaren. Sammanfattningsvis föreslår således regeringen att inte ska få fatta beslut om skattetillägg om åtal har väckts, strafföreläggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats, och att åklagaren inte ska få åtala för skattebrott, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse om har fattat beslut om skattetillägg. Detta gäller om det avser samma felaktighet eller passivitet och samma fysiska person. Förslaget genomförs genom en ny paragraf i 49 kap. SFL, 10 b §, och ett första stycke i en ny paragraf i skattebrottslagen, 13 b §. När det gäller information mellan myndigheterna överväger regeringen att i förordning närmare reglera om detta, se mer i avsnitt 7.19. 2014/15:131 7.5.4 Regeringens förslag: Även i ett tidigare skede ska en spärr hindra att fatta beslut om skattetillägg, nämligen i fall då har gjort en anmälan om brott till åklagaren eller om förundersökning har inletts på något annat sätt än efter anmälan. Denna spärr är dock tillfällig, och gäller i avvaktan på ett ställningstagande från åklagaren. Hindret gäller om det avser samma felaktighet eller passivitet och samma fysiska person. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att spärren för ska gälla om utredning om brott pågår hos åklagare. Utredningens förslag är också annorlunda utformat, då utredningen inte föreslår någon bestämmelse som räknar upp spärrarna, och annorlunda placerat. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Kammarrätten i anser dock att den föreslagna bestämmelsen är svårtillgänglig och att det av lagtexten samlat bör framgå i vilka fall inte får ta ut skattetillägg. anger att det bör krävas att en brottsanmälan har gjorts för att verket ska vara förhindrat att ta ut skattetillägg och att detta synes vara utredningens uppfattning, men att denna fråga bör klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag är dock något annorlunda utformat och annorlunda placerat. Skälen för regeringens förslag Vissa åtgärder hos eller åklagare kan syfta till att leda fram till en bedömning av om åtal ska väckas, men görs i ett så tidigt skede att de inte utgör någon prövning av den enskildes skuld i dubbelprövnings- förbudets mening. Därmed utgör de inte heller hinder för ett andra förfarande i förbudets mening. Då sådana åtgärder dock kan leda till en slutlig skuldprövning finns det en risk för oavsiktliga dubbla prövningar. För att undanröja denna risk ska det enligt regeringens mening regleras att vissa sådana åtgärder utgör ett hinder för ett andra förfarande. En åtgärd som ska utgöra ett hinder för ett andra förfarande är en anmälan från till åklagare om misstänkt skattebrott. Regeringen anser att om har valt att enligt 17 § skatte- brottslagen anmäla en felaktighet eller passivitet till åklagare såsom misstänkt brott, ska vara förhindrat att fatta beslut om skattetillägg avseende samma felaktighet eller passivitet. På så vis undanröjs risken att fattar beslut om skattetillägg och åklagaren väcker åtal avseende samma felaktighet eller passivitet gällande samma person. Detta hinder ska vara av tillfällig karaktär, och åklagarens agerande härefter kan medföra antingen att hindret upphör, eller att hindret blir slutligt, se mer om detta i avsnitt 7.5.5 och 7.5.3. önskar klargöranden om att det ska krävas att anmälan har gjorts, vilket också är regeringens förslag. Regeringen anser dock inte att det behöver anges uttryckligen, utan att det framgår av hur bestämmelsen är utformad. Initiativ från annat håll Åklagaren kan påbörja en utredning om brott eller inleda förunder- sökning av något annat skäl än efter en anmälan från . En anmälan om misstänkt brott kan ha kommit in från någon annan, en person eller en myndighet, eller det kan vara ett s.k. egenupparbetat ärende hos åklagaren. För att inte riskera två separata prövningar, att fattar ett beslut om skattetillägg som åklagarens brottsutredning leder till att han eller hon väcker åtal för samma felaktighet eller passivitet, bör även en sådan åtgärd utgöra ett hinder för ett andra förfarande. Regeringen anser dock till skillnad från utredningen att detta hinder ska uppstå först om förundersökning har inletts. Eventuella utrednings- åtgärder anser regeringen pga. det tidiga skedet inte behöver ha spärrverkan. Åtgärder före dess är inte reglerade i samma omfattning och synes inte heller alltid antecknas formellt. och har när det gäller frågan om underrättelser från åklagaren till invänt mot en underrättelseskyldighet vid ett så tidigt skede att förundersökning inte har inletts. Genom denna justering av utredningens förslag tillgodoses denna synpunkt. Mer om underrättelser, se avsnitt 7.19. Som nämns i bl.a. avsnitt 6.2.2 och 7.19.1 kan det förekomma att en pågående brottsutredning förändras, t.ex. så att en felaktighet eller passivitet tillkommer till brottsutredningen. Skulle efter förundersök- ningens inledande detta inträffa, ska den föreslagna spärren även gälla denna tillkomna felaktighet eller passivitet. Även detta ska vara ett tillfälligt hinder, och kan upphöra eller bli slutligt beroende på åklagarens fortsatta hantering, se avsnitt 7.5.3 och 7.5.5. I avsnitt 7.5.3 ovan redovisas regeringens inställning att ett övervägande om skattetillägg inte anses utgöra någon prövning av den enskildes skuld och att det därmed inte är ett slutligt hinder för en andra prövning. Frågan är om ett övervägande ska utgöra en tillfällig spärr för en andra prövning. Regeringen ser dock inte behov av detta. En skattebrotts- utredning startar oftast efter en anmälan från . Det är således anmälningsmomentet som är den avgörande åtgärden från sida. För att inte ska kunna fatta beslut om skattetillägg i fall när inte känner till att brottsutredning kan vara aktuell, dvs. fall när det är någon annan än som är initiativtagare, föreslår regeringen att en inledd förundersökning ska utgöra hinder för skatte- tillägg. Den föreslagna regleringen är således tillräcklig enligt regering- ens mening. 2014/15:131 Sammanfattningsvis Sammanfattningsvis föreslår således regeringen att om har gjort en anmälan om brott till åklagaren eller om förundersökning har inletts på något annat sätt än efter anmälan, får Skatte- verket inte fatta beslut om skattetillägg avseende samma felaktighet eller passivitet och samma fysiska person. Denna spärr är dock tillfällig, och gäller i avvaktan på ett ställningstagande från åklagaren. Regeringen föreslår en uttrycklig bestämmelse som anger dessa spärrar, varigenom Kammarrätten i synpunkt också tillgodoses. Förslaget genomförs genom ett första stycke i en ny paragraf i 49 kap. SFL, 10 a §. Angående kommunikation mellan myndigheterna om detta, se avsnitt 7.19. 7.5.5Upphörande av tillfällig spärr Regeringens förslag: Om åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning eller lägga ned förundersökningen eller om felaktigheten eller passiviteten på annat sätt är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt, ska få ta ut skattetillägg. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag är dock utformat på ett annorlunda sätt och är annorlunda placerat. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget, men flera remissinstanser reagerar emot att skattetilläggsfrågan kan återgå till i så många fall, se avsnitt 7.6. Attunda tingsrätt och Kammarrätten i anser att den av utredningen föreslagna bestämmelsen om när skattetillägg får tas ut efter avslutad utredning om brott är otydlig och svårtillgänglig. Förvaltningsrätten i anger att det kan ta tills skattetillägg beslutas och att detta kan vara skäl för befrielse. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Förslaget har dock fått en annorlunda placering. Remissinstanserna: Förslaget omfattas inte av remissen men Kammarrätten i lämnar ändå synpunkter, som avser place- ringen av den föreslagna bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Ovan har redovisats vilka åtgärder som ska utgöra en slutlig spärr för ett andra förfarande, och vilka åtgärder som ska utgöra en tillfällig spärr för ett andra förfarande. De tillfälliga spärrarna avser brottsutredningsperioden som kan leda till att åklagaren gör en slutlig skuldbedömning, t.ex. väljer att väcka åtal. I stället för att göra en skuldbedömning kan åklagaren besluta om åtgärder varigenom han eller hon skiljer sig från ärendet utan att ta ställning till om den misstänkte har gjort sig skyldig till felaktigheten eller passivi- teten. Beslutar åklagaren om någon sådan åtgärd, anser regeringen i likhet med utredningen att den tillfälliga spärren ska upphöra och att det därmed ska stå fritt att pröva frågan om skattetillägg. Det handlar om följande åtgärder eller beslut: Beslut om att inte inleda förundersökning: Åklagaren kan av flera anledningar besluta att inte inleda förundersökning i ett ärende. Åklaga- ren kan t.ex. anse att anmälan har gjorts på för svaga grunder. Ett beslut om att inte inleda förundersökning innefattar inte någon slutlig bedöm- ning av den enskildes skuld. Beslutet hindrar inte att förundersökning inleds senare om det föranleds av nytillkomna omständigheter. Beslut om att lägga ned förundersökningen eller beslut att inte väcka åtal (s.k. negativt åtalsbeslut): Finns det inte längre anledning att fullfölja förundersökningen ska denna läggas ned enligt 23 kap. 4 § rättegångs- balken. En utredning som brister i åtalsförutsättningarna efter slut- delgivning (23 kap. 18 § ) ska skrivas av med ett beslut att inte väcka åtal, ett s.k. negativt åtalsbeslut, inte med ett beslut om att lägga ned förundersökningen. Oavsett vilken typ av beslut det är fråga om uttalas det inte något om den enskildes skuld i beslutet. Förunder- sökningen kan återupptas om nya omständigheter tillkommer. Här kan också hänvisas till avgörande Wassdahl mot där domstolen fann att åklagarens nedläggning av förundersökningen inte innebar att personen hade blivit slutligt frikänd eftersom ingen domstol hade avdömt frågan och utredningen teoretiskt sett kunde tas upp igen. Liknande bedömning gjorde i HFD 2014 not 2: Skäl att bevilja resning förelåg inte när förundersökning avseende misstänkt brott lagts ned. Även bl.a. domen mot tyder på att spärrverkan inte uppkommer ifall ett förfarande avbryts (p. 59), se mer i avsnitt 5.3.2. Beslut om förundersökningsbegränsning: Ett beslut om förundersök- ningsbegränsning är ett beslut att inte inleda eller lägga ned en förunder- sökning som fattas främst utifrån processekonomiska grunder. Någon slutlig prövning av om den misstänkte har gjort sig skyldig till en viss felaktighet eller passivitet görs inte. Ännu en åklagaråtgärd som inte sker genom ett beslut på sätt som de ovan angivna men som är att jämföra med dessa är när omfattningen av en brottsutredning minskar på ett sådant sätt att den felaktighet eller passivitet som också kan utgöra grund för ett beslut om skattetillägg inte längre omfattas av den pågående brottsutredningen. En komplikation med denna situation jämfört med ovan redovisade fall är att det inte såvitt regeringen erfar fattas något formligt beslut. Frågan är hur denna situation ska bestämmas. Utredningen bedömer att när en brottsmisstanke inte längre finns avseende en viss felaktighet eller passivitet i en utredning om brott bör åklagaren fatta beslut om detta (se betänkandet avsnitt 9.14.2). Regeringen ser inte tillräckliga skäl att föreskriva om en beslutsskyldighet för åklagaren, men anser att det vore lämpligt om åklagaren på något sätt noterade detta så att det finns bevarat. Det får antas vara i åklagarens eget intresse att ha noteringar om sådana händelser bevarade. Då det i dessa redogjorda fall inte har skett någon prövning av den enskildes skuld, finns det inte hinder mot att prövar frågan om skattetillägg. Denna prövning utgör nämligen då inte en andra prövning i dubbelprövningsförbudets mening. Den av rege- ringen föreslagna regleringen står således väl i överensstämmelse med principerna i . Som ytterligare bekräftelse på detta 2014/15:131 kan nämnas den tidigare nämnda bedömningen av , att ”The discontinuance of criminal proceedings by a public prosecutor did not amount to either conviction or an acquittal and therefore Article 4 of 7 finds no application to the second applicants’ situation either” (Smirnova och Smirnova mot ). Det är inte uteslutet att åklagaren kan avsluta en brottsutredning på andra sätt utan att slutligt ha prövat felaktigheten eller passiviteten, eller på sätt som benämns annorlunda än de nu angivna åtgärderna. Lag- förslaget lämnar utrymme för att fatta beslut om skatte- tillägg även i sådana fall. Som framgår av statistiken i betänkandet (bilaga 4, tabell 2–6) är det en stor mängd ärenden där åklagaren skiljer sig från ärendet utan att ta slutlig ställning till om den misstänkte är skyldig till brottet eller inte. Regeringen föreslår dock, som framgår i avsnitt 7.6, en förändring av reglerna avseende åtal för skattebrott som förväntas minska antalet brottsmisstankar för åklagare att hantera. När den tillfälliga spärren upphör kan det ha gått så att det enligt befintliga regler kan finnas hinder att pröva skattetillägget. Regeringen lämnar förslag i dessa avseenden i avsnitt 7.5.8. Förvaltningsrätten i anger att det kan ta innan skattetillägg beslutas och att detta kan vara skäl för befrielse. En fråga om skattetillägg som har ”tagit omvägen” om åklagare innan den bedöms av kan såsom förvaltningsrätten anger ha tagit så att befrielsegrunden i 51 kap. 1 § andra stycket 3 SFL, dvs. att en oskäligt har gått efter det att har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet, kan vara tillämplig och det därmed finns skäl för delvis, eller hel befrielse. Denna bestämmelse säkerställer således att ett skattetillägg inte tas ut i den utsträckning det skulle vara oskäligt. Sammanfattningsvis föreslår således regeringen att om åklagaren beslutat att inte inleda förundersökning, lägga ned förundersökningen eller om felaktigheten eller passiviteten på annat sätt är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt ska få ta ut skattetillägg. Även då en pågående utredning minskar i omfattning, ska kunna fatta beslut om skatte- tillägg i den del som är föremål för en utredning om brott. Detta innefattas i förslaget. Bestämmelsen har fått en annorlunda utformning än utredningens förslag, varigenom bestämmelsen har blivit tydligare. Attunda tingsrätts och Kammarrätten i önskemål om förtydliganden är därigenom också tillgodosedda.