prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — Till exempel förvaltar sidospår för uppställning på olika terminalområden, som i trafikeringsavtal upplåts till järnvägsföretag för olika ändamål. Trafik- verket är i dessa fall att betrakta som förvaltare av anläggningar för tjänster (sidospåren och andra infrastrukturanläggningar som hör samman med dessa). tillhandahåller dock inga tjänster, som städning av fordon osv. i, vid eller med anläggningen. Verket upplåter istället användningen av spåren med utgångspunkt från att järnvägsföre- tagen själva ska svara för olika nödvändiga aktiviteter, inklusive genom- förande av trafikrörelser på terminalområdets sidospår. De enda krav ställer är att järnvägsföretagen, oavsett om egen eller inhyrd personal används, svarar för att aktiviteterna blir utförda inom ramen för deras respektive säkerhetsstyrningssystem samt att utförandet vid behov samordnas mellan dem på sätt som i egenskap av ansvarig förvaltare anvisat. Direktivet ställer som nämnts krav på att den som förvaltar en anläggning för tjänster eller tillhandahåller vissa tjänster ska betraktas som en tjänsteleverantör. I dessa fall tillhandahåller järnvägs- företagen sällan några tjänster åt andra. De utför endast företagsinterna aktiviteter vid anläggningar som de i trafikeringsavtal fått rätt att disponera för dessa aktiviteter. Andra järnvägsföretag bör därför inte ha någon rätt att ställa anspråk på att denna personal mot betalning ska användas i utförandet av samma typ av aktiviteter för att betjäna sina egna tåg eller fordon på anläggningen ifråga. Om däremot ett järnvägs- företag mot betalning t.ex. åtar sig att förflytta andra järnvägsföretags fordon på ett terminalområde i syfte att upplösa och bilda tåg åt dessa 2014/15:120 företag blir situationen en annan. Här har någon på frivillig grund åtagit sig att mot vederlag utföra en aktivitet åt en annan och det blir därför möjligt att betrakta situationen som ett tillhandahållande av en tjänst. Det krävs sammanfattningsvis alltså ett faktiskt tillhandahållande till någon utomstående av en tjänst i, vid eller med en anläggning, för att skyldigheten att förse andra sökande med tjänsten ska inträda. Detta innebär att lagtexten i 6 kap. 23 § första stycket järnvägslagen måste justeras i förhållande till förslaget i promemorian. Bestämmelserna bör rikta sig till tjänsteleverantörer, och en definition av detta begrepp bör tas in i järnvägslagens definitionsbestämmelse, 1 kap. 4 §. 7.2.2Upplåtelse av tjänsteanläggningar för grundläggande tjänster Regeringens förslag: Om en anläggning för en grundläggande tjänst inte har varit i bruk under i följd och ett järnvägsföretag eller någon annan sökande har uttryckt intresse för tillträde till anläggningen, ska ägaren till anläggningen offentliggöra att den helt eller delvis kan hyras eller leasas. Detta krav gäller dock inte om det kan visas att anläggningen ska användas för något annat ändamål. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag framgår det inte uttryckligt att bestäm- melsen riktas till ägaren till anläggningen. Remissinstanserna: Utredningen för järnvägens organisation har efterlyst förtydliganden av hur denna regel förhåller sig till reglerna om upplåtelse av statliga järnvägsanläggningar i 6 kap. 7 § järnvägsförord- ningen (2004:526). Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 13.6 i SERA-direktivet ställs i vissa fall krav på att en ägare av en tjänsteanläggning som avses i bilaga II punkt 2 till direktivet (grundläggande tjänster) som inte används måste offentliggöra att anläggningen helt eller delvis kan leasas eller hyras. Kravet i direktivet innebär att en anläggning för grundläggande tjänster inte får stå oanvänd i mer än två på varandra följande år, om det finns ett järnvägsföretag som på grund av påvisade behov önskar få tillträde till anläggningen. I detta läge måste ägaren till anläggningen göra offentligt att någon annan kan överta verksamheten i anläggningen. Kravet innebär att ägaren ska möjliggöra upplåtelse av anläggningen. Som Lagrådet ansett blir bestämmelsen tydligare om formuleringen från direktivet används, dvs. ett krav på offentliggörande av att anläggningen kan hyras eller leasas. Det är endast om ägaren av anläggningen kan visa att avsikten är att fastigheten eller anläggningen ska användas för något annat ändamål än järnvägsändamål, som skyldigheten att offentliggöra att anläggningen upplåts upphör. I järnvägslagen bör det införas en bestämmelse av detta innehåll. Eftersom järnvägslagen innebär att även sökande som organiserar trafik omfattas av kraven på icke- diskriminerande tillträde till tjänster, bör bestämmelsen spegla detta. en anläggning för en (grundläggande) tjänst inte har varit i bruk under minst två på varandra följande år och ett järnvägsföretag eller någon Prop. 2014/15:120 annan sökande har uttryckt intresse för tillträde till anläggningen, ska det offentliggöras att anläggningen helt eller delvis kan hyras eller leasas. Detta krav ska dock inte gälla om det kan visas att anläggningen ska användas för något annat ändamål. I de fall det handlar om en privat ägare av en anläggning kan det uppfattas som en förhållandevis ingripande reglering, som sannolikheten för att situationen ska inträda måste bedömas som låg. Den svenska regleringen bör därför inte tolkas vidare än vad som uttryckligt anges i artikeln. Det handlar således om en skyldighet att offentliggöra att anläggningen kan hyras eller leasas. Något krav på upplåtelse ställs inte, och det vore inte heller möjligt att göra. Vilka villkor som ska gälla för upplåtelsen framgår inte, men som diskuterats i avsnitt 7.1.2 kan hyreslagens (12 kap. jordabalken) bestämmelser om lokalhyra aktualiseras. Utredningen om järnvägens organisation (2013:02) har efterlyst förtydliganden av hur denna regel förhåller sig till nuvarande regler i 6 kap. 7 § järnvägsförordningen om möjligheter till upplåtelse av ”en del av järnvägsnät som förvaltas av staten”. Bestämmelsen i järnvägsförordningen riktar sig enbart till , medan bestämmelsen i direktivet är mer allmänt hållen och riktar sig till ägaren av en anläggning för tjänster. Regelverket i förordningen hänger samman med möjligheterna att lägga ner järnväg som är avsedd att upplåtas för trafik eller tjänstetillhanda- hållande. 7.2.3Krav vid tillhandahållande av grundläggande tjänster Regeringens förslag: En tjänsteleverantör som tillhandahåller en grundläggande tjänst ska så långt möjligt tillmötesgå samtliga ansök- ningar om tillgång till tjänsten. En ansökan ska besvaras inom en rimlig tidsfrist. Ett avslag på en ansökan om tillgång till en grund- läggande tjänst ska om möjligt innehålla en upplysning om ett alter- nativ som innebär att den sökande kan bedriva trafiken på samma linjer under ekonomiskt godtagbara förhållanden. Avslagsbeslutet ska vara skriftligt om tjänsteleverantören står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag eller organ med en dominerande ställning på den svenska marknaden för järnvägstransporttjänster. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag gäller kravet på skriftlighet för alla avslagsbeslut, och inte enbart för tjänsteleverantörer som står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag eller organ med en domine- rande ställning på den svenska marknaden för järnvägstransporttjänster. Remissinstanserna: ifrågasätter om det är rimligt att ett järn- vägsföretag som bedriver underhåll i egen regi och har optimerat verk- samheten utifrån eget behov ska tvingas erbjuda andra järnvägsföretag sina tjänster. Det bör, enligt SJ, lämpligen vara så att det ska vara uppen- bart att det finns överkapacitet i anläggningen, så att inte järnvägsföre- tagets egen verksamhet ska behöva reduceras eller omplaneras. 2014/15:120 inte heller inverka menligt på säkerheten i anläggningen, arbetsmiljön eller effektiviteten. saknar skrivningar om inom vilken tid en ansökan om tjänstekapacitet ska besvaras och vilka sanktioner som står till buds om förfrågningarna om kapacitet inte hanteras på korrekt sätt. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 13.4–5 i SERA-direktivet framgår att en tjänsteleverantör ska sträva efter att tillmötesgå samtliga ansökningar om tillträde till en tjänst enligt sökandes behov. Det är inte ovanligt att stora aktörer på järnvägsmarknaden, till exempel ett järn- vägsföretag, också äger eller förvaltar depåer och terminaler av olika slag. När en tjänsteleverantör står under direkt eller indirekt kontroll av ett organ eller företag som har en dominerande ställning ska tjänste- leverantören därför organiseras för ett beslutsmässigt oberoende från det dominerande företaget (jfr avsnitt 9.1.2). Ett avslag på en ansökan om tillträde till en grundläggande tjänst får enligt direktivet endast ske om det finns ett praktiskt möjligt alternativ för sökanden. Med detta menas en alternativ tjänsteleverantör som möjliggör för sökanden att bedriva den aktuella trafiken på de linjer som planerats. anges att detta inte ska innebära att tjänsteleveran- tören måste investera i resurser eller faciliteter för att tillgodose alla ansökningar från järnvägsföretagens sida. För att tjänsteleverantörer ska kunna få rimlig lönsamhet i sina verksamheter ska det inte heller krävas av dem att spara restkapacitet, på motsvarande sätt som gäller för infra- strukturförvaltarna beträffande kapacitet på järnvägsnätet. I stället får direktivets reglering tolkas så att en tjänsteleverantör är skyldig att på ett icke-diskriminerande sätt fördela kapacitet i sin anläggning så långt det finns plats i denna. Någon tidsbegränsning för upplåtelsen motsvarande den som gäller för kapacitet på nätet (en tågplaneperiod och möjligheter till ramavtal ) finns inte heller beträffande kapacitet i tjänsteanläggningar. Avsaknad av praktiskt möjliga alternativ till följd av kapacitetsbrist och trängsel i anläggningar får därmed anses vara ett sakligt grundat skäl för avslag. Lagrådet har pekat på förhållandet att ett avslag på en ansökan om tillgång till en grundläggande tjänst ska inne- hålla en upplysning om ett alternativ som innebär att den sökande kan bedriva trafiken på samma linjer under ekonomiskt godtagbara för- hållanden. Eftersom en sådan upplysning förutsätter att ett sådant alter- nativ existerar förordar Lagrådet att detta tydliggörs genom att det i bestämmelsen anges att avslagsbeslutet ”om möjligt” ska innehålla en sådan upplysning. Regeringen har utformat paragrafen i enlighet med Lagrådets påpekande. En ansökan ska också besvaras inom en ”rimlig tidsfrist”. vill att det preciseras hur som avses och vilka sanktioner som aktualiseras om reglerna inte följs. Av direktivet framgår att det är regle- ringsorganet som ska fastställa (i Transportstyrelsen). Det bör därför i en myndighetsföreskrift fastställas en rimlig tidsfrist inom vilken svar ska lämnas. Regeringen anser, i överensstämmelse med Lagrådets synpunkter, att bemyndigande i detta avseende innefattas i det allmänna föreskriftsbemyndigandet som gäller tjänstebestämmelserna i 6 kap. 25 § 6 järnvägslagen (2004:519). Något särskilt bemyndigande behövs därför inte. Enligt direktivet ska ett beslut om avslag på en begäran om tillträde till Prop. 2014/15:120 en tjänst vara skriftligt i de fall tjänsteleverantören står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag eller organ som har en dominerande ställning på järnvägstransportmarknaden. Detta betyder dock inte att sådana tjänsteleverantörer ska tyngas administrativt av att behöva författa långa motiveringar till sina avslag. Det bör emellertid framgå av avslaget varför den sökande inte får tillträde till anläggningen. Om en tjänste- leverantör inte följer reglerna, aktualiseras tillsynsreglerna i 8 kap. järn- vägslagen. Regeringens förslag: En tjänsteleverantör som åt ett järnvägsföretag eller någon annan sökande tillhandahåller en tilläggstjänst eller en extratjänst är skyldig att göra det på ett icke-diskriminerande sätt. De tilläggstjänster som avses är tillhandahållande av drivmotor- ström, uppvärmning före avgång av persontåg, kontroll av farligt gods, assistans för drift av icke-standardtåg. De extratjänster som avses är telekommunikationstjänster, till- handahållande av extra information, teknisk kontroll av rullande materiel, biljettförsäljning på stationer och tyngre underhåll som till- handahålls i underhållsanläggningar avsedda för höghastighetståg eller andra typer av rullande materiel som kräver särskilda anläggningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tjänster och förfarande för tillhandahållande av tjänster. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Inledningen av paragrafen är i promemorian något annorlunda formulerad och innehåller inte begreppet tjänsteleverantör. Remissinstanserna: vill se förtydliganden vad gäller Räcker det med att det finns ett ombud som säljer biljetter (t.ex. 7-Eleven) alternativt en biljettautomat? universitet anser att det i lagtexten måste klargöras skillnaden mellan den biljettförsäljning som undantas från att vara en grundläggande tjänst i 6 kap. 23 § andra stycket 1 jämfört med den biljettförsäljning som utgör en extratjänst enligt 6 kap. 23 c §. den av de begrepp som används i bestämmelsen. Vidare anser man att begreppet höghastighetståg inte är relevant för bedömningen av om särskilda anläggningar behövs. Det är oklart vad en särskild anläggning är och hur tyngre underhåll ska definieras. Skälen för regeringens förslag: Det stora flertalet regler om tjänste- tillhandahållande i SERA-direktivet gäller de ovan behandlade grund- läggande tjänsterna i bilaga II punkt 2. I artikel 13.7–8 och bilaga II punkt 3 och 4 i SERA-direktivet behandlas dock s.k. tilläggstjänster och För dessa gäller endast kravet att om tjänsten tillhandahålls till andra, ska tillhandahållandet ske till alla intressenter på ett icke- Det betyder att regleringen helt överensstämmer med den som gäller för tjänster i järnvägslagen (2004:519), dvs. är endast om man som tjänsteleverantör tillhandahåller sin tjänst på 2014/15:120 marknaden som kraven inträder. Någon skyldighet att bevilja tillträde till tjänsteanläggningar motsvarande den som föreslås gälla för grundläggande tjänster, finns inte för dessa tjänster. möjligt att förbehålla sig både tjänsteanläggningen och tjänsterna som tillhandahålls i denna för internt behov. extratjänster finns heller inga krav på att tjänsteleverantören ska svara på en förfrågan om tillträde till tjänsten inom en viss tidsfrist, att eventuella avslag ska vara skriftliga och innehålla upplysningar om ett praktiskt möjligt alternativ till tjänsten eller att anläggningen måste annonseras ut för uthyrning om den inte använts och någon uttryckt önskemål att få tillträde till anläggningen. En sökande som fått avslag på sin begäran om tillträde till en tilläggstjänst eller en extratjänst kan heller inte få saken prövad enligt den nu föreslagna kompletterade tvistlösningsbestämmelsen i 8 kap. 9 § fjärde stycket järnvägslagen (se Det betyder dock inte att en sådan sökande inte har möjlighet att få saken prövad genom tvistlösning vid tillsynsmyndigheten. utgår dock från de allmänna tvistlösningsreglerna. tjänster är också att grunden för avgiftsuttaget kan beräknas på ett annat sätt i de fall tjänsten inte tillhandahålls i en monopolsituation, än vad som gäller för grundläggande tjänster (jfr avsnitt 7.2.5). , och har i sina remissvar efterlyst förtydliganden av hur regleringen ska tolkas. gäller bland annat biljettförsäljning, som i förslaget i promemorian omnämns både som en grundläggande tjänst och en extratjänst. ningsvis kan konstateras att de tjänster som regleras i direktivet och som föreslås föras in i järnvägslagen är tjänster som riktar sig till järnvägs- företag och andra sökande (dvs. utförare och organisatörer av trafik). handlar inte om tjänster som riktar sig direkt till passagerare. även extratjänster (se artikel 13.8). När det gäller biljettförsäljning räknas som en grundläggande tjänst tillhandahållande av lämpliga lokaler för Den som förvaltar en station är således skyldig att på icke-diskriminerande villkor tilldela alla sökande sådana lokaler. betyder dock inte att man behöver utöka sin anläggning för att kunna tillgodose alla ansökningar (artikel 13.4 i SERA-direktivet). inga lämpliga lokaler lediga och en sökande därför fått avslag på sin ansökan, kan den sökande dock vända sig till tillsynsmyndigheten för att få tvisten prövad (8 kap. 9 § fjärde stycket järnvägslagen). får avgöra om tilldelningsprocessen följt järnvägslagens reglering, dvs. att den har varit icke-diskriminerande. Några skyldigheter för tjänsteleverantören att spara restkapacitet, så det ska finnas för att tillgodose ansökningar som kommer in vid en senare tid eller begränsa kontraktstiden finns inte vad gäller tilldelning av tjänstekapacitet, till skillnad från kapacitet på järnvägsnätet. Som en extratjänst till järnvägsföretaget räknas biljettförsäljning på stationer till kunder. Det betyder att om någon som uppfyller lagens definition av tjänsteleverantör tillhandahåller tjänsten biljettförsäljning till ett järnvägsföretag eller annan sökande, ska försäljning även ske av övriga järnvägsföretags biljetter om detta begärs och det finns kapacitet Ett järnvägsföretag som har försäljning av sina egna biljetter omfattas inte av kravet eftersom man då inte kan sägas ”tillhandahålla” biljettförsäljningstjänsten utan enbart förse sig själv. veta om regleringen innebär att det räcker med att tillhandahålla en sökande biljettautomater på stationer. Ett generellt svar på detta utifrån direktivets reglering är svårt att ge. Någon absolut skyldighet att förse ett järnvägsföretag med de tjänster som begärs finns inte. Om det inte finns några lokaler lämpliga för biljettförsäljning, torde det i många fall vara bättre med en biljettautomat än ingen biljettförsäljning alls. Jernhusen önskar också förtydliganden av huruvida en 7-Eleven-butik på t.ex. en station eller i köpcentret i omfattas av regleringen, om det i butiken säljs tågbiljetter. Utgångspunkten i regleringen i direk- tivet är att den enbart gäller biljettförsäljning på stationer. Motsvarande skrivning föreslås tas in i järnvägslagen. Tolkningssvårigheter skulle därför kunna uppkomma i de situationer en 7-Elevenbutik finns i en stationsbyggnad. Den rimliga tolkningen får dock anses vara att det inte är den typen av försäljningsställen som avses i direktivet. 7-Eleven är en butikskedja som har butiker på många olika platser, inklusive stationer. Man är inte specialiserad på att förmedla tågbiljetter, utan förmedlar tågbiljetter som en liten del av sitt utbud. Det framstår inte som ända- målsenligt att 7-Eleven skulle omfattas av järnvägslagens reglering och tillsyn, helst som det i så fall enbart skulle handla om butiker som är belägna på stationer. anser att begreppen höghastighetståg, särskild anlägg- ning och tyngre underhåll måste definieras närmare eftersom det lämnar tolkningsutrymme. Enligt skulle bedömningen kunna utgå ifrån exempelvis den tid fordonet är ur trafik, antalet åtgärder som utförs, om det är fråga om fysiskt tunga komponenter eller om det handlar om åtgärder som kräver att fordonet lyfts. Som framgår ovan bör SERA-direktivets definition av begreppet tyngre underhåll föras in i 1 kap. 4 § järnvägslagen. Det är således fråga om arbete som inte utförs rutinmässigt som en del av det dagliga underhållet utan kräver att fordonet tas ur bruk. Huruvida detta löser de tolkningsproblem som pekat på är inte helt klart. Det är dock en fördel att hålla sig så nära direktivets skrivningar som möjligt, eftersom det är dessa som utgör tolkningsunderlag vid en eventuell pröv- ning i myndighet eller domstol. När det gäller höghastighetståg upplyser att enligt definitionen i TSD:n ”Rullande materiel (2008/232/EG)” utgör en stor del av större fordonsflottor hög- hastighetståg. Det förhållandet att fordonet är ett höghastighetståg påverkar enligt inte behovet av en särskild underhållsanläggning, vilket den föreslagna regleringen utgår ifrån. Alla sorters järnvägsfordon kan, enligt , behöva särskilda anläggningar för att underhållas. Huruvida särskilda anläggningar behövs beror på faktorer som fordonslängd, möjlighet till isärkoppling av vagnar, placering av teknisk utrustning m.m. Det kan konstateras att det inte är lämpligt att i den svenska lagen införa mer långtgående definitioner än vad som framgår av direktivet. Det finns risk att en sådan inte står sig vid en prövning. Det förhållandet att järnvägsfordon är att betrakta som höghastighetståg och att tyngre underhåll av höghastighetståg särskilt omnämns i direktivet som en extratjänst, innebär dock att dessa tjänster omfattas av en mindre omfattande reglering än om de skulle betraktas som grundläggande tjänster. T.ex. gäller i många fall inte samma prisreglering. 2014/15:120 inte bör införas särskilda svenska legaldefinitioner, bör det införas ett bemyndigande varigenom det på lägre föreskriftnivå kan preciseras vilka tjänster som avses omfattas av regleringen. Bemyndigandet bör omfatta såväl grundläggande tjänster som tilläggstjänster och extratjänster samt förfarandet för tillhandahållandet av tjänster. Regeringens förslag: Avgifter för järnvägstjänster och för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen i anläggningen för tjänster ska vara icke- diskriminerande. Avgiften för grundläggande tjänster får inte överstiga kostnaden för att tillhandahålla tjänsten plus en rimlig vinst. Detsamma gäller avgifter för tilläggstjänster och extratjänster om tjänsteleverantören är ensam om att tillhandahålla dessa tjänster. Som rimlig vinst ska anses sådan avkastning på eget kapital som tar hänsyn till den risk tjänste- leverantören löper, och som ligger i linje med den genomsnittliga avkastningen för företag i branschen . Avgiftsbestämmelserna för tjänster ska även gälla för infrastruktur i terminaler som ägs och förvaltas av staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldigheter för tjänsteleverantörer att till- handahålla information om principerna för sina avgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens Promemorians definition av rimlig vinst innefattar ”finansiell risk” i stället för ”risk” och är placerad i lagens definitionsbestämmelse. Vidare finns en bestämmelse om skyldigheter för tjänstetillhandahållare att på visst sätt tillhandahålla information om de avgifter som tas ut. Remissinstanserna: Varken eller Utredningen om järn- vägens organisation (N 2013:02) har invändningar mot förslaget att spårtillträdet i anläggningar för tjänster ska prissättas som tjänster. noterar dock att om avsikten är att denna princip även ska gälla på statligt ägd och förvaltad infrastruktur inom terminaler krävs förtydliganden i konstaterar att enligt promemorian ska pris- sättning av tjänster och infrastruktur på depåer och godsterminaler inkludera begreppen ”rimlig vinst”, ”självkostnad” och ”genomsnittlig avkastning i branschen”. Jernhusen önskar förtydliganden av hur dessa begrepp ska tolkas samt när en tjänsteleverantör ska anses ensam om att tillhandahålla en viss tjänst. instämmer i Jernhusens frågeställ- ningar rörande begreppen rimlig vinst etc., men anser det riktigt att järn- vägens konkurrenskraft ska beaktas vid prissättningen. och Svensk kollektivtrafik anser av flera skäl att kravet på att offentlig- göra information om vilka priser som tas ut för tjänster, inte är rimligt. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande reglering finns endast en bestämmelse om avgifter för tjänster i 7 kap. 8 § järnvägslagen (2004:519). Bestämmelsen har sitt ursprung i direktiv /14/EG i vilket det klargörs att järnvägens konkurrenskraft ska beaktas vid pris- I de fall det bara finns en leverantör av en tjänst ska leveran- tören kunna visa att avgiften är relaterad till kostnaden för att tillhanda-