prop · H30355 · 2015-12-01 00:00:00 — Det innebär att överklagandefrekvensen uppgick till . Enligt den instansordning som gällde tidigare kunde kammarrättens avgöranden överklagas till Regeringsrätten (nuvarande ). –2007 överklagades i genomsitt 45 tillsynsärenden till Regeringsrätten. Det motsvarar en andel om . Som framgår av beskrivningen under rubriken om planer ovan har den s.k. ventilen endast tillämpats i ett begränsat antal mål. Redovisning av antalet och andelen överklagade beslut I nedanstående tabell redovisas antalet ärenden och mål vid de olika prövningsinstanserna samt andelen av underinstansernas beslut som överklagas. Tabellen är en sammanfattning av det huvudsakliga innehållet i avsnitt 5.1. Tabell 5.1 Det genomsnittliga antalet ärenden och mål –2013 vid de olika prövningsinstanserna samt andelen av underinstansernas beslut som överklagas 1)Avser 2012 och 2013. 2)Regeringen beträffande planer fram till , därefter och övriga ärenden mark- och miljödomstol. 5.2Handläggningstider för olika ärenden Kritik har under en följd av år riktats mot den tid som det har tagit för länsstyrelserna att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt . Kritik har också framförts mot att det har varit stora skillnader mellan de olika länsstyrelsernas handläggningstider. De långa handläggningstiderna har i många fall medfört att byggherrar och entreprenörer har varit tvungna att senarelägga planerade byggstarter. Långa handläggningstider medför vidare osäkerhet när det gäller om och när ett projekt ska kunna genomföras. Det innebär vidare risker för potentiella exploatörer att genom fastighetsförvärv och engagemang i planprocesser genomföra t.ex. ett bostadsprojekt. Det medför i sin tur minskad konkurrens. Konsekvenserna av dessa förhållanden kan leda till dels att an- geläget bostadsbyggande försenas och i vissa fall omöjliggörs, dels att 2015/16:55 kostnaderna för de bostäder som kommer till uppförande blir påtagligt högre än om processen hade gått snabbare. Mot den nu nämnda bakgrunden angavs i regleringsbrevet inriktningsmål för länsstyrelsernas handläggning av överklagade kommunala beslut om plan- och lovärenden. För planärenden sattes som mål att av ärendena ska vara avgjorda och . För lovärendena bestämdes motsvarande mål till . Till följd av beslut om budgetpropositionen tillfördes länsstyrelserna ett utökat anslag om . Det uttalade syftet med resurstillskottet var att öka förutsägbarheten och minska variationerna mellan länen men framför allt att generellt få kortare handläggningstider. På motsvarande sätt ökades anslaget till Domstolar med i syfte att förkorta mark- och miljödomstolarnas handläggningstider för överklagade ärenden enligt . Enligt mark- och miljödomstolarnas gemensamma verksamhetsmål ska av målen enligt vara avgjorda . I Mark- och är målet att av målen där prövningstillstånd meddelats ska vara avgjorda . När det gäller frågor om prövningstillstånd är Mark- och målsättning att uppfylla hovrättens generella interna målsättning, dvs. att omloppstiden ska vara för för samtliga målkategorier. Som delmål har Mark- och som målsättning att omloppstiden ska vara för . Nedanstående redovisningar av handläggningstider för respektive måltyp och instans avser den tid det tar från det att ett ärende eller mål kommer in till instansen, till tidpunkten för ärendets eller målets slutliga avgörande. Det bör uppmärksammas att utöver dessa tider tillkommer tiden från det att en instans fattar sitt beslut till dess att ett överklagande kommer in till överinstansen. Enligt 23 § förvaltningslagen (1986:223) ska en överklagandeskrivelse ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Som huvudregel gäller att skrivelsen ska ha kommit in till myndigheten från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock enligt 13 kap. 16 § från den dag då beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Innan den myndighet som har fattat det överklagade beslutet har överlämnat ärendet till överinstansen ska myndigheten göra en s.k. rättidsprövning, dvs. avgöra om överklagandet har kommit in i rätt tid. Detta innebär i praktiken att tiden från det att en instans fattar beslut i ett ärende till dess nästa instans, efter överklagande, kan börja handlägga ärendet kommer att uppgå till åtminstone en månad. Handläggningstider för överklagade planärenden Länsstyrelsernas tid för handläggning av överklagade planärenden har varit tämligen . För perioden –2013 har den genomsnittliga tiden uppgått . finns statistiska uppgifter om hur stor andel av planärendena som länsstyrelserna har avgjort inom . Andelen ärenden som har avgjorts har ökat från till . Andelen ärenden som har avgjorts har ökat från . Länsstyrelsernas handläggningstider har således närmat sig regeringens inriktningsmål. Av betänkande framgår i fråga om planer att den genomsnittliga handläggningstiden hos mark- och miljödomstolarna uppgick och . Den tid som har gått åt till att avgöra av målen uppgick under motsvarande perioder till . Den genomsnittliga tiden för Mark- och i mål där prövningstillstånd inte meddelats uppgick och . I mål där prövningstillstånd har meddelats var motsvarande tider . Tidsåtgången för avgörande av av de mål där prövningstillstånd inte meddelats uppgick till . I mål där prövningstillstånd har meddelats uppgick motsvarande tider till . Den genomsnittliga tiden för att avgöra frågan om prövningstillstånd uppgick och 2013 till . Handläggningstider för överklagade lovärenden Tiden för länsstyrelsernas prövning av överklagade kommunala beslut om lov varierade –2013 mellan 3,9 och . Den genomsnittliga handläggningstiden har uppgått till drygt . De nya inriktningsmålen för lovärenden innebär att ska vara avgjorda och ska vara avgjorda . Länsstyrelsernas handläggningstider har närmat sig dessa mål. Andelen ärenden som avgjordes ökade från till . ökade andelen ärenden som hade avgjorts från . Av betänkande framgår beträffande lov att den genomsnittliga handläggningstiden hos mark- och miljödomstolarna uppgick och . Den tid som har gått åt till att avgöra av målen uppgick under motsvarande perioder till . Den genomsnittliga handläggningstiden för Mark- och i mål där prövningstillstånd inte meddelats uppgick såväl 2012 som 2013 . I mål där prövningstillstånd har meddelats var motsvarande tider . Tidsåtgången för avgörande av av målen där prövningstill- 2015/16:55 stånd inte meddelats uppgick under båda tidsperioderna . I mål där prövningstillstånd meddelats uppgick motsvarande tider till . Den genomsnittliga tiden för att avgöra frågan om prövningstillstånd uppgick till . Handläggningstider för överklagade tillsynsärenden Regeringen har inte angett några inriktningsmål för prövning av överklagade tillsynsärenden. Av den enkätundersökning som PBL- överklagadeutredningen genomfört kan emellertid utläsas att länsstyrelsernas genomsnittliga handläggningstider uppgick och 2013. I genomsnitt innebär det att handläggningstiden under de studerade perioderna uppgick . Av utredningens betänkande framgår att den genomsnittliga handläggningstiden för tillsynsärenden hos mark- och miljödomstolarna uppgick och 2013. Den tid som gått åt till att avgöra av målen uppgick under motsvarande perioder till . Den genomsnittliga tiden för Mark- och där prövningstillstånd inte meddelats uppgick och 2013 . I mål där prövningstillstånd meddelats var motsvarande tider . Tidsåtgången för avgörande av av målen där prövningstillstånd inte meddelats uppgick till . I mål där prövningstillstånd meddelats uppgick motsvarande tider till . I betänkande saknas uppgifter om huruvida prövat frågan om prövningstillstånd i fråga om mål om tillsyn. Det finns skillnader i hur länsstyrelserna hanterar överklaganden av beslut om planer respektive beslut om lov och tillsyn. Det finns även skillnader när det gäller andelen ärenden där ändrar kommunens beslut. Det finns också skillnader i fråga om vilket organ inom kommunen som fattar det beslut som kan leda till ett överklagande. Dessa skillnader kommer att belysas närmare nedan. Inom kommunen är det olika organ som fattar de beslut som kan leda till ett överklagande. Medan beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i de allra flesta fall kräver ett beslut av fullmäktige är det i regel som fattar beslut i fråga om lov och tillsyn. När det gäller planer handlar det i många fall om större områden och åtgärder som är mera omfattande. Ärenden om lov och tillsyn däremot handlar ofta om begränsade frågeställningar av lokal karaktär. De frågeställningar som berörs i sådana fall avser ofta situationen att en fastighetsägare är missnöjd med en grannes avsikter att bygga eller att en boende initierar ett tillsynsärende som gäller någon företeelse på en grannfastighet. Överklaganden av planer är som regel mera inriktade på formella brister i kommunens handläggning av planen, att kommunen inte har tagit tillräcklig hänsyn till vissa enskilda intressen eller att kommunen har gjort en felaktig bedömning av olika allmänna intressen. Vid ett överklagande av ett kommunalt beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser ska kommunen, om överklagandet har kommit in i rätt tid, lämna över överklagandet och övriga handlingar i ärendet till . Det sker i form av att en eller flera pärmar överlämnas tillsammans med överklagandet. förväntas detta överlämnade i ökad utsträckning ske i digital form. första utredningsåtgärd blir att kontrollera om kommunen har lämnat över alla handlingar som upprättas under planprocessen. Om så inte har skett, kontaktas kommunen med en begäran om komplettering. Det är i regel jurister vid rättsenhet som handlägger och fattar beslut i frågor som rör överklagade planärenden. Nästa steg blir att undersöka om den som har överklagat är berättigad till det eller inte, dvs. om klaganden före granskningstidens utgång skriftligen framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Därefter övergår handläggningen till en prövning av det som klaganden anfört för att avgöra om kommunens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. I flertalet fall behövs det inte några ytterligare utredningsåtgärder, utan ärendet kan avgöras på handlingarna. I större och mera omfattande projekt kan dock klagandens invändningar ge anledning till ytterligare skriftväxling och andra utredningsåtgärder. Underlaget för ett kommunalt beslut att anta en plan utgörs i regel av planhandlingarna. Vid prövningen av ett överklagande får länsstyrelserna i sitt beslut sammanställa relevanta uppgifter från planhandlingarna för att beslutet med utgångspunkt i de omständigheter som klaganden har anfört ska bli överskådligt och begripligt. Länsstyrelsernas arbete underlättar handläggningen vid mark- och miljödomstolen i de fall beslut överklagas dit. Mark- och miljödomstolen behöver t.ex. i regel inte skriva lika utförliga domskäl som om domstolen hade prövat överklagandet som första instans. Länsstyrelsernas hantering av överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn skiljer sig från prövningen av överklagade planer. Medan ett överklagande av ett planbeslut i princip enbart kan resultera i ett avslag eller ett bifall har prövningen av ett överklagat beslut om lov eller tillsyn vissa likheter med ett omprövningsförfarande. Utgången av en prövning i dessa fall kan bli att ändrar kommunens beslut eller sätter ett annat beslut i det ursprungliga beslutets ställe. 2015/16:55 Precis som är fallet med överklagade kommunala planbeslut ska kommunen, om överklagandet har kommit in i rätt tid, lämna över handlingarna i ärendet om lov eller tillsyn till . Även i dessa fall kontrolleras inledningsvis att alla handlingar lämnats över från kommunen. Länsstyrelserna får ofta begära in kompletterande material från kommunen. Handläggningen av överklagade lov- och tillsynsärenden innebär i många fall ett utredningsarbete som innefattar att ta fram ytterligare beslutsunderlag (länsstyrelserna har tillgång till ett omfattande underlagsmaterial i form av t.ex. översikts- och detaljplaner och har även en förhållandevis god kännedom om lokala förhållanden). Handläggningen innebär vidare inte sällan en omfattande kommunicering med parterna i ärendet. Hos länsstyrelserna handläggs ärenden enligt vanligtvis av jurister. Inom länsstyrelserna finns även experter med kompetenser inom olika områden, t.ex. naturvård, miljöskydd, kulturmiljö och lantbruk. Informella interna utredningar kan därför i vissa fall ske genom kollegiala samråd. Om det behövs, kan handläggare med särskild kompetens i plan- och byggfrågor delta. Samråd kan också förekomma inom genom interna remisser när det bedöms nödvändigt med ett mera formaliserat förfarande. Av betänkande framgår att av de beslut om planer som överklagades till –2013 upphävde helt eller delvis i storleksordningen . Av de planer som överklagades vidare till mark- och miljödomstolen upphävde eller ändrade domstolen på motsvarande sätt från till . låg motsvarande andel hos Mark- och på i storleksordningen . När det gäller ändrings- och upphävandefrekvenser för överklagade kommunala beslut om lov anger att länsstyrelserna har ändrat eller upphävt . Motsvarande andel av mark- och miljödomstolarnas avgöranden uppgick till och . I Mark- och uppgick ändrings- eller upphävandeandelen till . Av betänkande framgår att länsstyrelserna upphävde eller ändrade av antalet överklagade kommunala beslut om tillsyn . Motsvarande andel av mark- och miljödomstolarnas avgöranden uppgick till och . Även ändrings- eller upphävandeandelen vid Mark- och uppgick till . I många fall utgör en detaljplan en förberedande åtgärd inför genomförandet av ett projekt som har en viss miljöpåverkan. Enligt 4 kap. 2 § krävs det detaljplan för bl.a. ny sammanhållen bebyggelse av en viss omfattning och för vissa byggnadsverk vars användning får betydande inverkan på omgivningen. Vid planläggningen prövas vanligtvis bl.a. den planerade markanvändningens förenlighet med bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. . Kommunen får i en detaljplan upphäva strandskyddet för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Någon motsvarande prövning sker däremot inte när det gäller frågan om bygglov eller förhandsbesked i områden som omfattas av strandskyddsbestämmelser. Det innebär att frågan om markens lämpliga användning för bebyggelseändamål kan prövas separat från förutsättningarna att få dispens från strandskyddsbestämmelserna. Båda dessa prövningar görs av kommunen men genom separata och var för sig överklagbara beslut. Instansordningen för överklagande av besluten är densamma, dvs. , mark- och miljödomstolen och Mark- och . Någon s.k. ventil för överklagande till finns det dock inte för beslut enligt . Vid sidan av och gäller andra lagar som uppställer krav som kan behöva vara uppfyllda för att en detaljplan eller ett bygglov ska få tas i anspråk, t.ex. avseende fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen som skyddas enligt kulturmiljölagen (1988:950). 6 En effektivare instansordning 6.1 Utgångspunkter för överväganden om en förändrad instansordning Utgångspunkter i fråga om rättssäkerheten De flesta beslut enligt berör frågor som avser civila rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () som gäller som lag. Enligt artikel 6.1 i konven- tionen ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättig- heter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt En viktig del av rättssäkerheten är att den prövning som domstolar och andra myndigheter har att fullgöra sker på ett effektivt sätt. effektivitet ligger att varje instans inom skälig tid meddelar sitt avgöran- de, men även att den totala tiden innan ett slutligt avgörande finns framstår som rimlig i förhållande till frågans art och komplexitet. Det nu sagda har varit en av utgångspunkterna för det uppdrag som har haft. En av utredarens uppgifter har varit att analysera om instanskedjan skulle kunna förkortas. Med nu nämnda utgångspunkter medför inte ett borttagande av en prövningsinstans nödvändigtvis att rättssäkerheten försämras, utan det kan tvärtom medföra att den stärks genom att den enskilde snabbare får ett slutligt avgörande av saken. Effektivt och utan onödigt dröjsmål För att överprövningen av de kommunala besluten ska kunna ske på ett effektivt sätt och utan onödigt dröjsmål krävs att den överprövande instansen har en väl anpassad organisation, tydliga administrativa rutiner och personella resurser för handläggning och beslutsfattande. nämnda förhållanden kan inte uppnås utan tillgång till ekonomiska resurser. Som redovisats i avsnitt 5.2 har länsstyrelserna tillförts ett utökat anslag om . Bakgrunden till det utökade anslaget var att länsstyrelsernas handläggningstider för överklagade beslut enligt var långa och att det dessutom fanns stora skillnader mellan de olika länsstyrelsernas handläggningstider. På motsvarande sätt ökades anslaget till Domstolar med . Som ett ytterligare styrmedel för att minska och harmoniera länsstyrelsernas handläggningstider har det i regleringsbreven för länsstyrelserna ställts upp vissa inriktningsmål för inom vilka tidsgränser planärenden respektive lovärendena bör vara avgjorda. Regeringen kan konstatera att genomförda åtgärder har haft avsedd effekt. Länsstyrelserna har anpassat bemanning, organisation och administrativa handläggningsrutiner till de nya förutsättningarna. Vid en jämförelse med redovisningar från föregående år framgår att de olika länsstyrelsernas handläggningstider närmar sig eller i vissa fall når upp till inriktningsmålen och att skillnaderna mellan handläggningstiderna har minskat. Flera länsstyrelser har dessutom satsat på att komma till rätta med äldre ärenden vilket inneburit att det finns goda förutsättningar för att handläggningstiderna ska kunna förkortas ytterligare. För en effektiv handläggning av överklagade beslut krävs personal med rätt kompetens. Att kunna hantera frågeställningar inom plan- och byggområdet förutsätter inte enbart kompetens inom området utan även fördjupad kunskap i fastighets- och miljörätt. Det kräver också kunskap om samhällsplanering och byggprocesser samt kunskap inom det byggnads- och anläggningstekniska området. Arbetet förutsätter vidare en god förmåga att läsa och förstå kartor, planbeteckningar och ritningsunderlag m.m. En ytterligare förutsättning för att på ett effektivt sätt kunna handlägga överklaganden är erfarenhet. Sådan erfarenhet förvärvas genom att arbeta med frågeställningar inom det aktuella området. Kunskap och erfarenhet kan bara byggas upp inom en organsation som har en viss storlek och som bedriver en kontinuerlig verksamhet. 2015/16:55 detta krävs bl.a. att verksamheten har en viss minsta omfattning. utveckla en verksamhet och en sakkompetens med tillräcklig bredd får ärendemängden och den personalstyrka som har att handlägga dessa ärenden således inte vara alltför begränsad. Med en låg bemanning undermineras också förutsättningarna för kompetensutveckling. Vidare ökar risken för att oförutsedda händelser, sjukdomsfall eller föräldraledigheter medför att handläggningen fördröjs. Kommunala beslut enligt är av olika slag. Den prövning som ska ske med anledning av ett överklagande skiljer sig också åt mellan olika typer av ärenden. Det finns även skillnader när det gäller möjligheten för en överprövande instans att sätta ett annat beslut i det ursprungliga beslutets ställe och i fråga om rätten att överklaga ett beslut. Överprövningen av kommunala beslut enligt ska vara rättssäker och effektiv. Verksamheten ska bedrivas av en för ändamålet anpassad organisation och enligt en instansordning som är utformad utifrån vad överprövningen omfattar. Överväganden i fråga om en förändrad instansordning för kommunala beslut enligt bör ta sin utgångspunkt i dessa principer. Ingen ändring av domstolsinstanserna Regeringens bedömning: Instanskedjan för kommunala beslut enligt bör inte förkortas genom att mark- och miljö- domstolen utgår som prövningsinstans eller genom att möjligheten för Mark- och att tillåta att en dom eller ett beslut får överklagas till (den s.k. ventilen) tas bort. bedömning överensstämmer med re- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att in- vända mot utredningens bedömning. () anser emellertid att det bör övervägas en lösning som innebär att behålls som överklagandeinstans men där överklagande sedan sker direkt till Mark- och . Kom att ventilen till skulle kunna utgå utan att rättssä- kerheten går förlorad. Skälen för regeringens bedömning Ska mark- och miljödomstolen utgå ur instanskedjan? Artikel 6 i innebär en rätt för enskilda till domstols- prövning av beslut som innefattar en prövning av deras civila rättigheter Länsstyrelserna är statliga förvaltningsmyndigheter. Som sådana uppfyller de inte de krav som ställs på en domstol. och miljödomstolen inte längre skulle ingå i instanskedjan för överklagade kommunala beslut enligt skulle det uppstå en instansordning med prövning av överklaganden till en instans som inte är domstol (länsstyrelserna) med fullföljdsmöjlighet till en instans där det krävs prövningstillstånd (Mark- och ). En sådan instansordning kan inte fullt ut anses motsvara de krav på domstolsprövning som följer av . Det finns i och för sig inte några hinder mot att ta bort kravet på prövningstillstånd i Mark- och för att göra det möjligt att ta bort mark- och miljödomstolen ur instanskedjan. och handläggning av överklagade kommunala beslut enligt är dock anpassad till att besluten först har prövats av och mark- och miljödomstolen. Om mark- och miljödomstolen utgår ur instanskedjan skulle Mark- och få en betydande ökning av antalet mål, vilket i sin tur skulle innebära en högre arbetsbelastning för domstolen. Detta skulle kräva att domstolen förändrade sin organisation och utarbetade nya handläggningsrutiner. Mark- och måste i ett sådant fall även tillföras betydande resurser för prövningen. skulle domstolens möjlighet att ge vägledande avgöranden riskera att gå förlorad om domstolen skulle pröva alla överklaganden enligt . Regeringen delar utredningens bedömning att instanskedjan inte bör förkortas genom att mark- och miljödomstolen utgår som prövningsinstans. Ska den s.k. ventilen tas bort? Behovet av den s.k. ventilen, dvs. möjligheten för Mark- och att tillåta att en dom eller ett beslut överklagas till , kan diskuteras. En sådan möjlighet saknas också när det gäller mål enligt som har överklagats till mark- och miljödomstolen. För sådana mål är Mark- och sista instans. Regeringen konstaterar att antalet mål enligt där Mark- och har tillämpat ventilen är högst begränsat. uppgick antalet mål som överklagats till till 19 medan antalet uppgick till 14. Prövningstillstånd har enbart beviljats i något enstaka fall. Motivet för att införa ventilen till var att det fanns ett prejudikatbildningsbehov i mål som tidigare handlagts av de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. mål om lov och tillsyn. Ytterligare ett skäl till en ventil för mål enligt var att den nu gällande (2010:900), som ersatte den tidigare gällande (1987:10), trädde i kraft med införandet av den nya instansordningen. Prejudikatbildningen för tillämpningen av den nya lagen skulle därigenom kunna komma att falla på . Den nu gällande instansordningen avseende domstolarnas prövning av mål enligt har gällt . har genomgått flera förändringar sedan den nya instansordningen trädde i kraft, bl.a. genom propositionerna En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127) och Samordnad prövning av buller enligt och (prop.