prop · H203123 · 2015-05-29 00:00:00 — Eftersom regeringen aviserade i regeringsförklaringen samt i budgetpropositionen att ambitionshöjningen skulle göras inom ramen för elcertifikatssystemet redovisas inte några andra alternativ för att möjliggöra ambitionshöjningen. är tillsynsmyndighet i elcertifikatssystemet. Förslaget innebär ingen förändring i de arbetsuppgifter som myndigheten redan har med anledning av elcertifikatssystemet. För myndigheten tillkommer därmed inte några nya arbetsuppgifter. Antalet ansökningar till myndigheten om godkännande av elcertifikatsberättigade anläggningar kan dock öka som en konsekvens av höjda kvoter och höjd ambitionsnivå inom elcertifikatssystemet. I och med att har en gemensam elcertifikatsmarknad med och i och med att det är marknadens aktörer som beslutar om var den nya förnybara elproduktionen faktiskt byggs är det på förhand svårt att avgöra hur stor del av den tillkommande produktionen som med anledning av föreslagna kvoter kommer att etableras i . Projekt som byggs i administreras av vassdragsog energiderektorat (NVE) och påverkar därmed inte . har även tagit över ansvaret som kontoföringsmyndighet från . Eftersom antalet utfärdade elcertifikat förväntas öka som en följd av förslaget kommer detta även att innebära ökade intäkter i form av de kontoavgifter som finansierar kontoföringsmyndighetens verksamhet. De ökade intäkterna bedöms täcka upp för den ökade arbetsbördan hos kontoföringsmyndigheten som uppstår i och med att ett större antal elcertifikat registreras på aktörernas konton. Sammantaget är bedömningen att eventuella kostnader som uppstår till följd av föreslagna kvoter inom elcertifikatssystemet ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Effekter för producenter av el Med den justering av kvoter som föreslås säkerställs en efterfrågan på elcertifikat som motsvarar normalårsproduktion från anläggningar som byggdes , dvs. från den s.k. övergångsordningen, och för den elproduktion som tillkommer inom ramen för den gemensamma elcertifikatssystemet med och som behövs för att uppnå det gemensamma målet till 2020. Föreslagna kvoter syftar till att öka investeringsviljan av förnybar elproduktion inom ramen för elcertifikatssystemet till 2020. Detta görs genom att efterfrågan på elcertifikat ökas, dvs. Det kan bli såväl redan etablerade aktörer som nya aktörer som investerar i ny förnybar elproduktion, vilket skulle kunna bidra till en ökad konkurrens. Systemets teknikneutralitet förblir oförändrat och påverkas inte av förslaget. Förslagets eventuella konsekvenser för producenter utan elcertifikatsberättigad elproduktion (590 företag som står för av den totala elproduktionen i ) beror i huvudsak på hur stor inverkan förslagen får på elpriset. Producenter med både elcertifikatsberättigad och icke elcertifikatsberättigad elproduktion (2 108 företag som står för av den totala elproduktionen i ) påverkas av förändringar i elpris och förändringar på elcertifikatspriset. Gjorda investeringar påverkas positivt om elcertifikatspriset ökar, men påverkas negativt om elpriset sjunker. Producenter med enbart elcertifikatsberättigad elproduktion står för av elproduktionen i fördelat på 1 969 företag. har på uppdrag av regeringen redovisat framtida effekter på el- och elcertifikatspris med antagande om en höjd ambitionsnivå som leder till att ska ha finansierat ny förnybar elproduktion till 2020 inom ramen för elcertifikatssystemet. har samverkat med i frågan om påverkan på elpris. Vid remissbehandlingen av departementspromemorian har flera remissinstanser lämnat synpunkter på att en analys av konsekvenserna av den hela föreslagna kvotkurvan saknas. har till Miljö- och kompletterat det redovisade underlaget med en samlad bedömning av bland annat vilken effekt den föreslagna kvotkurvan förväntas få på elpriset 2020. Det kompletterande underlaget finns tillgängligt i Miljö- och (dnr M2015/698/Ee). Analyserna visar bland annat att på kort sikt kan elpriset förväntas minska med 2020 jämfört med ett scenario utan den föreslagna kvotjusteringen, allt annat lika. I ett scenario utan regeringens ambitionshöjning men med nödvändiga justeringar enligt gällande avtal med skulle det innebära ett förväntat minskat elpris med 2020. På (mot 2030) bedöms påverkan bli lägre. Producenter utan elcertifikatsberättigad elproduktion påverkas enbart av ändringar i elpriset och ambitionshöjningen innebär minskade intäkter på grund av lägre elpris. Denna effekt förväntas bli större på kort sikt än på lång sikt. Det är dock viktigt att notera att elpriset påverkas av en rad olika faktorer och att storleken på påverkan på elpriset behöver tolkas med viss försiktighet. Exempelvis får nya utlandsförbindelser från det nordiska elsystemet till övriga närliggande länder en effekt på elpriset. Producenter av förnybar el inom elcertifikatssystemet får intäkter dels från försäljningen av el, dels från försäljningen av elcertifikat. Det bör, åtminstone i teorin, innebära att elcertifikatspriset går upp när elpriset går 2014/15:123 ner eftersom producenten vill få täckning för sina kostnader. Teorin är dock svår att verifiera eftersom elpris och elcertifikatspris hitintills har haft en mycket svag korrelation. Den huvudsakliga förklaringen till detta är att flera faktorer påverkar elcertifikatsprisets utveckling. Prisutvecklingen för elcertifikat bestäms framför allt av utbud och efterfrågan på elcertifikat. Priset kan också påverkas av andra faktorer som exempelvis marknadspriset på el, teknikutveckling och marginalkostnaden för förnybar el, möjligheten till att spara elcertifikat och marknadens aktörers förväntningar på den framtida utvecklingen av systemet. Hur förslaget specifikt kommer inverka på elcertifikatspriset är därmed svårt att säga. I denna analys har enbart förändringar av elcertifikatspriset med anledning av ändrat elpris och ändrad produktionskostnad kunnat kvantifieras. Teoretiskt torde det vara så att marginalkostnaden för den tillkommande produktionen i systemet bidrar till att elcertifikatspriset blir något högre jämfört med ett scenario utan föreslagna justeringar. Om den föreslagna kvotjusteringen inte genomförs innebär det, förutom att gällande avtal med inte uppfylls, att färre anläggningar inom ramen för elcertifikatssystemet kommer att byggas –2020, vilket skulle innebära – med motsvarande teoretiska resonemang – att marginalkostnaden för den sista produktionen i systemet borde bli lägre jämfört med ett scenario med föreslagna kvotjusteringar. De föreslagna justeringarna innebär sannolikt en ökad utbyggnad för vindkraft i vars produktionskostnader på marginalen bedöms vara högre jämfört med de projekt som blir prissättande om inte föreslagna kvotjusteringar kommer till stånd. Vidare bedöms förslaget leda till ett lägre elpris till 2020 med jämfört med om förslaget inte genomförs. Med det teoretiska resonemanget att elcertifikatspriset förväntas gå upp när elpriset går ner, innebär det att elcertifikatspriset skulle öka med sammanlagt 2020 (1,25 + ). Med ett antagande om den befintliga elproduktionens förväntade normalårselproduktion kan effekterna för befintliga producenters intäkter beräknas. I följande tabell redovisas den totala intäktsförändringen för elproducenter i med förändrat elpris om och förändrat elcertifikatspris om . I tabellen redovisas en uppskattad total normalårsproduktion för elproducenter som har både elcertifikats- och icke elcertifikatsberättigad elproduktion, endast elcertifikatsberättigad produktion samt endast icke elcertifikatsberättigad produktion. Enligt beräkningarna uppskattas elproducenter med endast elcertifikatsberättigad produktion få ökade intäkter med , varav föranleds i steg 1 och 66 miljoner i steg 2. Totalt beräknas nettoeffekten för samtliga elproducenter innebära cirka 2 miljarder i minskade intäkter, varav cirka 0,9 miljarder föranleds av steg 1 och cirka 1,1 miljarder av steg 2. I övrigt bedöms förslaget inte innebära några nya administrativa kostnader för elproducenter. Tabell 11.1 Förändrade intäkter för befintliga elproducenter med Normalårsproduktion är en uppskattning av en anläggnings årliga elproduktion vid normala driftförhållanden. Sammanställningen bygger på uppgifter från Energimyndighetens anläggningsregister över anläggningar som är godkända för elcertifikat eller ursprungsgarantier. Uppgifterna har lämnats av producenterna till myndigheten i samband med ansökan för elcertifikat eller ursprungsgarantier Producent som har… … både elcertifikatsberättigad och Utöver skattningar på effekter på el- och elcertifikatspriser, får antagandet om förväntad normalårsproduktion en stor inverkan på den totala intäktsförändringen i denna beräkning. En skattning om lägre normalårsproduktion innebär lägre total intäktsförändring. Ändrade kvoter kan skapa en viss problematik för elleverantörer med stor andel kunder låsta till fasta elavtal. Med lång framförhållning bedöms dock dessa konsekvenser vara mycket små. Förslag till kvotjusteringar enligt steg 1 har sedan överlämnade kontrollstationsrapporten varit känt och föreslås gälla . Förslag till kvotjustering enligt steg 2 gäller justeringar och har varit känt genom departementspromemorian om ambitionshöjning. Regeringen anser att det därmed har getts förutsättningar för en rimlig framförhållning för att begränsa effekterna för elleverantörerna. I övrigt bedöms inte elleverantörerna beröras av förslaget. Förslaget innebär höjda kvoter för kvotpliktiga elanvändare i . De kvotpliktiga elanvändarna påverkas av ändrade kvoter, förändringar i elcertifikatspris och förändringar i elpris. Den sammanvägda effekten för de kvotpliktiga elanvändarna är därmed summan av dessa tre delar. Nedan redovisas kostnadseffekten för varje del och slutligen den sammanvägda effekten. Påverkan av ändrade kvoter kan beräknas utifrån antagande om pris på elcertifikat. En elanvändares kostnadsförändring för ändrad kvot kan därefter beräknas genom att multiplicera elcertifikatspriset med skillnaden mellan ändrad kvot och tidigare kvot. För att exemplifiera elkundernas kostnad för föreslagna kvotjustering har ett elcertifikatspris på respektive antagits. Det genomsnittliga elcertifikatspriset var . minspriset för till . 2014/15:123 gick till och det var 2008. I följande tabell exemplifieras elkundens kostnadsökning till följd av justerad kvot 2020. I tabellen redovisas även kostnadsökningen för respektive steg i den föreslagna kvotjusteringen. Tabell 11.2 Förändrade kostnader 2020 för elanvändarna till följd av ändrade kvoter Kostnadsförändring beräknas genom att multiplicera elcertifikatspriset med skillnaden mellan kvot efter och kvot före respektive steg (skillnaden mellan kvoter beräknas för steg 1 = 0,266 - 0,195, steg 2 = 0,288 - 0,266 och steg 1+2 = 0,288 - 0,195). Vid ett pris på … enligt steg 1* enligt förslaget (steg 1+2) * Steg 1 innebär bland annat justeringar som är nödvändiga för att gällande avtal med kan anses vara uppfyllt. ** Steg 2 innefattar de ytterligare justeringar som behöver göras för att möjliggöra regeringens mål om höjd ambitionsnivå i Den föreslagna kvotjusteringen 2020 innebär att, med ett elcertifikatspris om , elkundens kostnad ökar med , varav föranleds av steg 1 och per kilo- wattimme av steg 2. Om i stället ett elcertifikatspris om antas, ökar elkundens kostnad med , varav föranleds av steg 1 och av steg 2. vändare med en årlig elanvändning på skulle den ökade kostnaden till följd av kvotjusteringen kunna hamna i intervallet Den totala kostnaden för de kvotpliktiga elkunderna för hela kvotjusteringen beräknas, med antagande av ett ge- nomsnittspris på per certifikat, uppgå till cirka 21 miljarder kronor –2035. Kostnaden för den del av kvotjuster- ingen som tillkommer för att möjliggöra regeringens ambitionshöjning, steg 2, beräknas uppgå till – 2034 med antagande av ett genomsnittpris på per certifikat för hela perioden. Osäkerhet kring den framtida prisutvecklingen på el- certifikat innebär dock att beräkningen bör tolkas med stor försiktighet. Förändringar i elcertifikatspriset med anledning av tillkommande för- nybar elproduktion har redovisats under rubriken för produ- center av el. Enligt de analyser som redovisats där förväntas elcertifikats- priset öka med . Förändringar i elpriset påverkar alla elanvändare. effekter kan bli beror i huvudsak på elanvändarens elanvändning, val av elavtal och ambitionshöjningens inverkan på priset. set med anledning av tillkommande förnybar elproduktion har redovisats under rubriken för producenter av el. Enligt de analyser som re- dovisats där förväntas elpriset minska med . Den sammanvägda effekten för de kvotpliktiga elanvändarna är sum- man av kostnadsförändring till följd av ändrade kvoter, kostnadsföränd- ring till följd av förändrat elcertifikatpris och kostnadsförändring till följd av förändrat elpris. För icke kvotpliktiga elanvändare blir ambitionshöj- ningens påverkan endast förändringen av elpris. Dessa aktörer får där- med en lägre elkostnad motsvarande förväntad minskning i elpris. I följ- Prop. 2014/15:123 ande tabeller exemplifieras kostnadsförändringen 2020 för såväl hushåll som kvotpliktiga och icke kvotplikta elanvändare. I beräkningarna har hänsyn tagits till hela den föreslagna kvotjusteringen, dvs. steg 1 och 2 redovisas samlat. Tabell 11.3 Sammanvägd kostnadsförändring för fyra olika typer av hushåll med hänsyn till elanvändning Stor: Eluppvärmd villa/småhus, inklusive hushållsel 25 000 kWh/år Mellan: /småhus med bergvärmepump, inklusive hushållsel 13 000 kWh/år Mindre: /småhus med fjärrvärme/individuell panna, hushållsel 6 000 kWh/år Liten: Lägenhet, hushållsel 4 000 kWh/år I beräkningarna av kostnadsförändringen har elcertifikatspris på antagits (). Vidare har priset på elcertifikat antagits öka motsvarande den beräknade ökningen av produktionskostnaden för vindkraft (1,) samt så mycket som elpriset bedöms minska ( elcertifikatspris=1,25+1,50=2,/kWh ). Kvoten föreslås höjas, kvot med 0,093 (0,288 – 0,195). Elkundens kostnad beräknas som elpris + kvot*elcertifikatspris. ökade kostnad kan därmed beräknas som med, kostnad = elpris + kvot* elcertifikatspris + kvot*elcertifikatspris => kostnad = -1,5 + 0,288*2,75, + 0,093*20 . Tabell 11.3 visar de sammanvägda kostnadsförändringarna för fyra olika typer av hushåll med hänsyn till dess elanvändning. Den sammanvägda effekten för ett hushåll har beräknats, som visas i tabelltexten, till i ökade elkostnader (till följd av ändrade kvoter, kostnadsförändring till följd av förändrat elcertifikatspris och kostnadsförändring till följd av förändrat elpris). Den sammanvägda kostnadsförändringen för typhushållen har beräknats till . Tabell 11.4 Sammanvägd kostnadsförändring för kvotpliktiga företag med hänsyn till storlek och elanvändning Typ av kvotpliktigt företag Mycket stort: Stor fastighetskoncern, stor serverhall 11 500 tkr/år Stort: Stor kommun, stor tillverkningsindustri 1 150 tkr/år Mellan: Fastighetsbolag, stort energibolag, tillverkningsindustri 575 tkr/år Mindre: Kommunalt energibolag, mindre fastighetsbolag, 115 tkr/år mindre kommun, mindre tillverkningsindustri Litet: Livsmedelsbutik, mindre företag, litet fastighetsbolag 3,45 tkr/år I beräkningarna av kostnadsförändringen har ett elcertifikatspris på antagits (). Vidare har priset på elcertifikat antagits öka motsvarande den beräknade ökningen av produktionskostnaden för vindkraft (1,) samt så mycket som elpriset bedöms minska (elcertifikatspris=1,25+1,50=2,/kWh ). Kvoten föreslås höjas, kvot, med 0,093 (0,288 – 0,195). Elkundens kostnad beräknas som elpris + kvot*elcertifikatspris. El- kundens ökade kostnad kan därmed beräknas som med, kostnad = elpris +kvot* elcertifikatspris + kvot*elcertifikatspris => kostnad = -1,5 + 0,288*2,75 + 0,093*20 ≈ . I tabell 11.4 visas sammanvägda kostnadsförändringar för kvotpliktiga företag. För sådana företag innebär förslaget ökade kostnader. Den sammanvägda effekten för kvotpliktiga företag har beräknats, som visas i tabelltexten, till i ökade elkostnader (till följd av ändrade kvoter, kostnadsförändring till följd av 2014/15:123 förändrat elcertifikatspris och kostnadsförändring till följd av förändrat elpris). Det innebär exempelvis för en stor fastighetskoncern med en elanvändning om i ökade elkostnader och för ett litet företag med en elanvändning om i ökade elkostnader. I beräkningen för aktörer i tabellerna 11.3 och 11.4 har det antagits att elcertifikatspriset går upp lika mycket som elpriset minskar enligt tidigare teoretiska resonemang i detta avsnitt. Teorin är dock svår att verifiera eftersom elpris och elcertifikatspris har haft en mycket svag korrelation. Om minskningen i elpris inte skulle speglas fullt ut i ett ökat elcertifikatspris utan endast skulle leda till att elcertifikatspriset exempelvis stiger en tredjedel av minskningen i elpris ( elcertifikatspris = 1,25 + 1,5*1/3) skulle kostnaderna i exemplen reduceras med . Tabell 11.5 Sammanvägd kostnadsförändring för icke kvotpliktiga företag med hänsyn till storlek och elanvändning Typ av icke kvotpliktigt företag (elintensiv industri) Mycket stort: Pappers- och massabruk, stor koncern –22 500 tkr/år Stort: Pappers- och massabruk, mindre koncern eller –11 250 tkr/år Mellan: Stor tillverkningsindustri (t.ex. gjuteri, metallindustri, –4 500 tkr/år gruvindustri, kemisk industri), mindre pappers- och massabruk Mindre: Tillverkningsindustri (t.ex. gjuteri, gruvindustri, kemisk –75 tkr/år Litet: Liten tillverkningsindustri –15 tkr/år I beräkningarna av kostnadsförändringen har antagits att elpriset minskas med 2020. I tabell 11.5 visas sammanvägda kostnadsförändringar för icke kvotplikt- iga företag (elintensiv industri). För icke kvotpliktiga företag blir effekterna positiva eftersom förslaget bedöms medföra sänkta elpriser. Dessa aktörer påverkas inte av kost- nadsförändringar i elcertifikatspriset. ringen för icke kvotpliktiga företag har beräknats till mellan och lägre elkostnader. industri med en total elanvändning om i innebär förslaget lägre elkostnader givet att elpriset minskas med . Kammarkollegiet har i sitt remissvar departementspromemorian påtalat att den ökning av produktion som förslaget innebär typiskt sett är till- Kammarkollegiet anser att förslaget där- för kan leda till ökat antal tillståndsprövningar hos bland annat mark- och ten att tillståndsansökningarna för förnybar elproduktion domineras Vidare konstateras att det finns runt 20 tera- wattimmar tillståndsgiven (miljötillstånd) landbaserad vindkraft. men tillståndsgiven landbaserad vindkraft är stor i förhållande till hur mycket vindkraft som uppskattas tillkomma till 2020 i (16– ), inklusive ambitionshöjningen som innebär finansiering av ny förnybar el till 2020. Det är därför oklart hur många av de anläggningar som kommer att byggas med anledning av regeringens ambitionshöjning till 2020 som behöver söka nya tillstånd och hur många som kommer att utnyttja redan befintliga tillstånd. Det är även viktigt att komma ihåg att elcertifikatsmarknaden är gemensam med och att det är aktörerna som bestämmer var anläggningarna ska lokaliseras. Detta innebär att en del av de anläggningar som tillkommer med anledning av regeringens ambitionshöjning kan komma att lokaliseras i och därmed inte påverka svenska myndigheter. Mot bakgrund av detta gör regeringen den sammantagna bedömningen att domstolarnas arbete inte, eller i vart fall i mycket ringa omfattning, kommer att påverkas av förslaget om ambitionshöjning. Förslagets inverkan på måluppfyllelsen Tillståndsansökningarna för förnybar elproduktion domineras av vindkraftsärenden. finns runt tillståndsgiven landbaserad vindkraft. Vindkraftens etablering i påvisar en god tillståndshantering. Utdragna tillståndsprocesser förekommer men påverkar enskilda projekt mer än utbyggnaden som helhet. Långsiktigheten för elcertifikatssystemets aktörer är av stort värde. Med förslaget görs bedömningen att det finns god tid för aktörerna att reagera på de föreslagna kvotjusteringarna och sammantaget bedöms tillståndsprocesserna, även med en ambitionshöjning, inte inverka på måluppfyllelsen. har utbyggnadstakten av ny förnybar elprodukton varit högre än vad som i genomsnitt finansierats genom fastställda kvoter. Särskilt har utbyggnaden av landbaserad vindkraft bidragit till detta. Effektivare verk, större parker och erfarenhetsuppbyggnad inom vindkraftsprojektering är faktorer som har positiv påverkan på framtida resursbehov. Bedömningen är därmed att resursförsörjningen som hinder för måluppfyllelse är mycket liten. Det förekommer tillfällen med begränsad överföringskapacitet i elnäten, exempelvis vid flaskhalsar mellan elområde två och elområde tre, vilket kan leda till majoriteten av reglerresurser stängs in och görs oanvändbara. Vid sådana tillfällen blir tillgången på reglerresurser begränsad i vissa delar av kraftsystemet, vilket kan leda till höga reglerkraftspriser och höga kostnader för obalanser. har i sitt remissvar på kontrollstationsrapporten påtalat denna risk men framfört att frågan om reglerresurser sannolikt inte kommer att riskera utbyggnadstakten av ny förnybar el till 2020. Med anledning av detta fick två uppdrag i regleringsbrevet för (dnr N2014/5291/E). Enligt det första uppdraget ska utreda hur elsystemet behöver anpassas för att hantera och skapa förutsättningar för ett elsystem med en ökande andel variabel elproduktion. ska redovisa samhällsekonomiskt motiverande åtgärder och förändringar för att säkerhetsställa ett hållbart och fortsatt robust elsystem. ingår att redovisa de viktigaste konsekvenserna för elnätet, elpriset och elmarknaden, med fokus på effekt- och balansproblematik, i ett svenskt, nordiskt och europiskt perspektiv. Förslag på möjliga förändringar ska redovisas , men ska en sammanställning av pågående insatser samt de viktigaste konsekvenserna redovisas till (Miljö- och ). Enligt det andra uppdraget ska gemensamt med övriga nordiska systemansvariga stamnätsföretag redovisa nätutvecklingsplaner för nordisk samhällsekonomisk nytta. Nätutvecklingsplanerna ska inkludera de investeringar som krävs för att överföra ny förnybar elproduktion. Den tredje tvååriga planen ska rapporteras till nordiska ministermötet . En lägesredovisning ska rapporteras till den nordiska elmarknadsgruppen och (Miljö- och ) . Om analyserna visar på behov av extra åtgärder borde det finnas god tid att genomföra dessa för att inte riskera att eventuella brister i elnäten förhindrar måluppfyllelsen till 2020. bedömning i finansieringsrapporten är att en ambitionshöjning inom elcertifikatssystemet kan innebära ökad belastning på stamnätet. Även om elproducenter inom elcertifikatssystemet står för sina kostnader för anslutning till elnätet kan ökade nätkostnader för elanvändare inte uteslutas. Eftersom det inte är känt vilka projekt som kommer att byggas, är det inte möjligt att veta vilka nät – stamnät, regionnät eller lokalnät – som kommer att påverkas av förslaget. Utbyggnaden av den förnybara elproduktionen inom ramen för den gemensamma elcertifikatsmarknaden till kommer att fördelas och byggas där det är som mest gynnsamt i eller . Därför är det inte givet att hela ambitionshöjningen kommer att påverka det svenska elnätet. Utifrån detta har inte en eventuell ökad nätkostnad med anledning av ambitionshöjningen kunnat kvantifieras. Däremot finns nätanslutningskostnaden som en del av produktionskostnaden för vindkraft som redovisats under rubriken för producenter av el. I den analysen har nätanslutningskostnaden antagits uppgå till mellan av produktionskostnaden. har i sitt remissvar på departementspromemorian framfört att det är angeläget att ett beslut om ambitionshöjning i certifikatssystemet föregås av en mer fördjupad analys också av de systemmässiga konsekvenserna och möjligheterna att hantera dem. pekar återigen på de systemeffekter som utbyggnad av den förnybara elproduktionen och i synnerhet vindkraft kan innebära på elnäten.