prop · H30373 · 2015-12-21 00:00:00 — Detta motsvarar den krets tillhandahållare som ska vara anmälda enligt 2 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Redan direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att låta tvistlösnings- myndigheten ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för tvistlösningen. Som ovan nämnts kan det konstateras att den som har nytta av en myn- dighets arbete också ska vara med och bidra till att täcka kostnaderna. Regeringen anser därför att det är rimligt att tvistlösningsfunktionen finansieras genom avgifter. Som anges i promemorian finns det flera olika möjliga alternativ när det gäller vem som bör betala en avgift för tvistlösning enligt den nya lagen. Inledningsvis kan det konstateras att tvisterna kommer att uppstå mellan bredbandsutbyggare och nätinnehavare. Normalt lär begäran om tvistlösning komma från bredbandsutbyggaren, även om så inte måste vara fallet. Vissa remissinstanser har framfört att avgiften bör belasta den som di- rekt orsakar kostnaden och har direkt nytta av förfarandet, nämligen den som begär tvistlösning eller i vart fall är inblandad i ett tvistlösnings- förfarande. Denne är lätt identifierbar och kretsen som ska betala av- giften kan därför enkelt avgränsas. Regeringen anser dock att det finns en risk att kostnaden för att begära tvistlösning med en sådan lösning blir mycket hög och verkar avskräckande, särskilt för mindre aktörer. Vidare skulle i så fall en mindre grupp aktörer behöva dela på myndighetens kostnader för förfarandet. En alltför hög avgift riskerar att föra med sig att tvistlösningsförfarandet inte används och därmed ge en sådan åter- hållande effekt som AB efterlyser. Regeringen anser däremot att ett sådant avgiftsuttag inte skulle vara ändamålsenligt och inte heller i enlighet med direktivets syfte. Detta gäller även om en viss schablonise- ring av avgiften skulle kunna vara möjlig. Enligt regeringen talar övervägande skäl för att avgiften för att finan- siera tvistlösning enligt den nya lagen bör betalas av hela den krets som lagen är till fördel för, vilket är bredbandsutbyggarna. Alla tillhanda- hållare av allmänna kommunikationsnät får, i likhet med vad som anges ovan, anses vara potentiella bredbandsutbyggare. Tillhandahållare av all- männa kommunikationsnät bör därför betala en årlig avgift för tvistlös- ning enligt lagen. Vissa remissinstanser, som , anför att en sådan lösning medför att även den som inte har nytta av lagen får betala en avgift. Regeringen anser att nyttan av att det finns en tvistlösnings- organisation gör sig gällande även om ingen tvistlösningsansökan har lämnats in och även om det medför att en tillhandahållare kan behöva betala en avgift utan att just vid det tillfället ha för avsikt att anlägga ett bredbandsnät med stöd av den nya lagen. Tvistlösningsmekanismen är ett enkelt och snabbt förfarande vars existens kan ge trygghet och verka som ett påtryckningsmedel i förhandlingar. Den ger även klarhet och en praxis som kan användas i framtida förhandlingar. Regeringen anser att detta är till fördel för alla tillhandahållare av allmänna kommunikationsnät och gynnar bredbandsutbyggnaden som helhet. Det får därför anses finnas en kollektiv motprestation till nytta för tillhandahållare av allmänna kom- 2015/16:73 munikationsnät. Det är lämpligt att avgränsa avgiftskollektivet till till- handahållare av allmänna kommunikationsnät av sådant slag som van- ligen tillhandahålls mot ersättning. Detta motsvarar den krets av till- handahållare som ska vara anmälda enligt 2 kap. 1 § LEK. Mot ovan nämnda bakgrund bör det anges i den nya lagen att den som är tillhandahållare av allmänna kommunikationsnät och som är anmäld en- ligt 2 kap. 1 § LEK ska betala en årlig avgift för tillsyn och tvistlösning enligt lagen. I promemorian föreslås ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att betala en avgift. Regeringen anser däremot att det är lämpligt att skyldigheten framgår av lag, i likhet med vad som gäller för avgifter enligt LEK. Den årliga avgiften bör sammantaget motsvara tvistlösningsmyndig- hetens kostnader för tvistlösning enligt lagen respektive tillsynsmyndig- hetens kostnader för tillsyn enligt lagen. Detta är huvudregeln vid avgifts- uttag och behöver inte anges särskilt. Avgiften bör också fördelas med skälig andel mellan dem som ska betala avgiften. Detta bör framgå av be- stämmelsen. En skälig fördelning kan t.ex. baseras på tillhandahållarnas omsättning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om avgifterna. Regeringen bör i sådana före- skrifter kunna ange att tvistlösnings- och tillsynsmyndigheten får dispo- nera över de inkomna medlen. Grunderna för den skäliga fördelningen och den exakta nivån på avgifterna kan också fastställas i föreskrifter. Konkurrensen bör inte påverkas negativt av denna typ av avgiftsuttag. Regeringens förslag: En myndighets beslut enligt den nya lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av den nya lagen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Mål om samordning och information om samordning enligt den nya lagen ska handläggas skyndsamt i förvaltningsrätt och kammarrätt. Beslut enligt lagen ska gälla om inte myndigheten be- stämmer något annat. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian lämnas inte något förslag om att handläggningen av vissa mål i domstol ska ske skyndsamt. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget att mål enligt den föreslagna lagen ska kunna överklagas till domstolen som sista instans och framhåller att det inte finns skäl av en sådan tyngd som fordras för att skära av instansordningen. Domstolen framhåller, mot bakgrund av att kammar- rätten är sista instans i mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation (LEK), att den föreslagna ordningen riskerar att allvarligt försvåra praxisbildningen och att handläggningen i kammarrätten av mål enligt LEK fördröjs. Domstolen menar även att skyndsamhet förutsätter enhetliga regler och pekar på att det i LEK, till skillnad från i den före- slagna lagen, finns särskilda bestämmelser om inhibition, preklusion och särskilda ledamöter i rätten. Förvaltningsrätten i framhåller att kammarrätten är sista instans i mål enligt LEK och efterlyser en mer ingående analys av frågan om skyndsamhet vid handläggning av mål enligt den nya lagen. Domstolen noterar även att det i förslaget inte finns några bestämmelser som motsvarar de särskilda reglerna i LEK om inhi- bition, preklusion och särskilda ledamöter i rätten. Även advo- katsamfund, , och anser att instansord- ningskedjan bör förkortas i den nya lagen på samma sätt som i LEK och att det skyndsamhetskrav som gäller enligt LEK även ska omfatta mål enligt den nya lagen. menar i stället att en förkortad instans- kedja inte är möjlig eftersom lagstiftningen innebär intrång i ett område som normalt inte är tillgängligt utan stöd i lag och ställer sig således bakom promemorians förslag. anser att om myndigheten inte ingår i den krets som undantas från lagens tillämp- ningsområde, ska dess beslut överklagas till regeringen och inte till all- män förvaltningsdomstol. anser även att det, mot bakgrund av konsekvenserna för samhället och för säkerhet, är lämpligare att ett beslut ska ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. och anser att det är mer lämpligt att den här typen av ärenden överklagas till mark- och miljödomstol. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 10.6 i utbyggnadsdirek- tivet ska beslut som fattas av en tvistlösningsmyndighet eller myndighet som ansvarar för informationspunkten kunna överklagas till domstol. Att beslut enligt den nya lagen överklagas till regeringen, som föreslagit, svarar således inte mot direktivets krav. Det ligger vidare nära till hands att () utses till tvistlösnings- och tillsynsmyndighet. Beslut som PTS fattar med stöd av LEK överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen bedömer att målen enligt den nya lagen inte kommer att ha en sådan fastighetsrättslig prägel att mark- och miljödomstolen bör utses till överprövande instans. Regeringen anser således, i linje med promemorians förslag, att beslut enligt den nya lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, där förvaltningsrätten är första instans. Förvaltningsrättens avgöranden får i sin tur överklagas till kammar- rätten. Kammarrättens avgörande i ett mål enligt LEK får inte överklagas och flera remissinstanser har framfört att, till skillnad från vad som före- slås i promemorian, motsvarande instansordning bör gälla för mål enligt den nya lagen. Regeringen konstaterar att det är viktigt att avgöranden av mål enligt den nya lagen inte drar ut . För samhället är det viktigt att bredbandsutbyggnaden går framåt och för bredbandsutbyggarna kan en affärsplan vara beroende av snabba besked. För att prövningen enligt den nya lagen ska fylla sin funktion behöver den alltså ske relativt snabbt. Regeringen delar vidare promemorians bedömning att en för- kortad instanskedja är en mycket ingripande åtgärd som kräver tungt vägande skäl. När en sådan instansordning infördes i LEK anförde rege- ringen att det i första hand var behovet av snabba avgöranden som moti- verade en avvikelse från allmänna principer om möjligheter till över- Detta hängde samman med måltypernas särskilda karaktär, och det fanns starka intressen från både enskild och allmän synpunkt att före- tagen skulle få snabba besked och att de konkurrensfrämjande besluten skulle få effekt . Regeringen uttalade vidare att det annars fanns risk för negativa konsekvenser på marknadens utveckling och för samhället i stort liksom för att syftet med bestämmelserna i skulle motverkas (se prop. 2006/07:119 s. 29). En skillnad mellan LEK och den nya lagen är att den senare innehåller skyldigheter som följer direkt av lagen medan skyldigheter enligt LEK förutsätter att PTS fattar enskilda beslut om vilka skyldigheter som ska gälla och för vem. betyder att en stor del av marknadsregleringen enligt LEK är möjlig att överklaga (jfr prop. 2006/07:119 s. 15 f.), vilket också är en av de sär- skilda omständigheter som avsågs när instanskedjan förkortades. Beslut enligt den nya lagen har inte den marknadsreglerande karaktär som LEK-målen ofta har. Behovet av skyndsamhet bör redan av denna anledning vara något mindre för mål enligt den nya lagen än för mål Den nya lagen ålägger även aktörer i vitt skilda branscher tämligen ingripande skyldigheter. Rättssäkerhetsskäl talar emot att deras möjlighet att få sin sak prövad begränsas. Tillsammans för dessa omstän- digheter med sig att behovet av snabba avgöranden inte ensamt kan anses tillräckligt för att införa en förkortad instansordning vad gäller den nya Regeringen konstarerar att vissa av de frågor som kan uppstå enligt den nya lagen även kan uppkomma i mål enligt LEK. Dessutom är flera ut- tryck och definitoner desamma i de två lagarna. För att motverka detta finns både i direktivet och i den föreslagna lagen en bestämmelse som för med sig att LEK har företräde i vissa situationer och den nya lagen alltså inte blir tillämplig, se avsnitt 7.2. Kammarrätten i har framfört att olika instansordningar riskerar att leda till en försvårad praxisbild- Kammarrätten befarar dessutom att olika instansordningar kan föra med sig att de särskilda bestämmelser som syftar till en snabb handlägg- ning i domstol av mål enligt LEK inte får avsedd effekt. ningsdomstolen konstaterar i sitt remissvar att den föreslagna lagen vis- serligen har en del beröringspunkter med LEK, men att det också finns Domstolen pekar särskilt på att betungande åligganden införs för en relativt vid krets. Regeringen delar uppfattningen att det vore olyckligt om olika instansordningar skulle föra med sig att de särskilda bestämmelserna för handläggning av mål enligt LEK inte får avsedd Regeringen anser emellertid att det inte står klart att kopplingen mellan den föreslagna lagen och LEK är sådan att effekten med stor sannolikhet kommer att uppstå. Vid sådana förhållanden bör rätts- säkerheten för de enskilda som åläggs skyldigheter särskilt beaktas. denna bakgrund anser regeringen att det saknas sådana särskilda omstän- digheter och tungt vägande skäl som krävs för att förkorta instansord- Regeringen kommer att följa utvecklingen vad gäller handlägg- ningstid och praxisbildning, eftersom det är av stor vikt att de marknads- reglerande LEK-målen inte påverkas negativt på ovan nämnda sätt. Flera remissinstanser har pekat på andra regler i LEK som syftar till en skyndsam handläggning och vissa av instanserna har väckt frågan om inte samma ordning bör gälla för mål enligt den nya lagen. ningen enligt den nya lagen ska fylla sin funktion behöver den ske rela- tivt snabbt, i enlighet med vad som angetts ovan. Att regleringen i stort syftar till en snabb handläggning framgår av de korta tidsgränser som gäller för tvistlösningsmyndighetens beslut. Regeringen anser dock att detta inte är ett tillräckligt skäl för att införa ett generellt krav på skynd- sam handläggning i domstol för överprövning av beslut enligt den nya lagen. Det kan här noteras att inte heller alla beslut enligt LEK ska hand- läggas skyndsamt, utan ett urval har gjorts. Tvister om samordning bör enligt regeringen anses särskilt känsliga vad gäller handläggningstid. Som framgår i avsnitt 9.1. är det inte meningen att nätinnehavaren ska stoppa sitt bygg- eller anläggningsprojekt i avvaktan på en prövning av tvistlösningsmyndigheten eller domstol. Det vore inte önskvärt då många av de aktuella bygg- och anläggningsprojekten kommer att vara mycket angelägna ur ett samhällsperspektiv. Möjligheten till samordning kan alltså försvinna om handläggningen inte sker snabbt, både hos tvistlös- ningsmyndigheten och i domstol. Bredbandsutbyggaren riskerar därmed att inte kunna göra bruk av sin rätt. Mot denna bakgrund anser regeringen att överklaganden av beslut i tvister om samordning bör handläggas skyndsamt i förvaltningsrätt och kammarrätt. Eftersom kännedom om att ett bygg- eller anläggningsprojekt pågår eller kommer att påbörjas är avgörande för möjligheten att begära samordning bör även beslut i tvister om utlämnande av information om bygg- och anläggningsprojekt hand- läggas skyndsamt i domstol. Regeringen anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl för att lägga till tvister enligt den föreslagna 4 kap. 13 b § LEK i uppräkningen i LEK av mål som ska handläggas skyndsamt. När det gäller övriga särskilda bestämmelser i som pekats på av remissinstanserna kan följande anföras. Den särskilda bestämmelsen om inhibition i LEK infördes bl.a. mot bakgrund av att en praxis utvecklats där många av PTS beslut inhiberades. Detta fick till följd att det tog innan myndighetens konkurrensreglerande beslut fick effekt (se prop. 2006/07:119 s. 21). Regeringen anser när det gäller den nya lagen att det inte finns anledning att frångå bestämmelsen i förvaltningsprocesslagen (1971:291) om möjlighet för en domstol att inhibera beslut. Denna be- stämmelse bedöms ge tillräckligt utrymme för att en domstol ska kunna ta hänsyn till syftet med lagen och de allmänna intressen som ligger bakom den. I LEK finns även en bestämmelse om preklusion, dvs. att en part inte får åberopa nya omständigheter eller bevis efter att har passe- rat. Sådana bestämmelser är ovanliga i förvaltningsprocessen. När regeln infördes i LEK var det för att komma till rätta med att parterna erfaren- hetsmässigt gav in processmaterial sent och i förarbetena talas i samman- hanget till och med om illojal processföring (se prop. 2006/07:119 s. 32). Regeringen anser att det inte finns anledning att anta att parterna kommer att agera på liknande sätt i samband med mål enligt den nya lagen. Att införa en preklusionsregel är en ingripande åtgärd, eftersom det tar bort en parts möjlighet att åberopa nya omständigheter eller bevis. Det kan inte heller bortses från att sådana regler skapar en viss risk för materiellt oriktiga domar. Rättssäkerhetsskäl, särskilt i förhållande till de aktörer som inte tillhör telekomsektorn och som kan sakna processvana, talar enligt regeringen mot att en preklusionsregel ska införas. De särskilda ledamöterna i mål enligt LEK är ekonomiska experter. Det är i och för sig troligt att även mål enligt den nya lagen kommer att 2015/16:73 gälla frågor om ersättning i stor utsträckning. Det är dock möjligt att så inte blir fallet utan att t.ex. frågor om driftsäkerhet eller teknisk lämplig- het blir dominerande. Att redan nu ange att ekonomiska experter ska delta vid prövningen vore därför att gå händelserna i förväg. Dessutom kommer målen enligt den nya lagen inte att innehålla den typ av kon- kurrensrättsliga marknadsbedömningar som målen enligt LEK ofta gör. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte redan nu kan avgöras om det behövs särskilda ledamöter vid prövningen av mål enligt den nya lagen. De flesta beslut som fattas enligt lagen kommer att gälla tidskritiska skeenden och det är av vikt att laga kraft inte behöver avvaktas. Rege- ringen föreslår därför att en bestämmelse om att myndighetens beslut ska gälla införs. Mot bakgrund av möjligheten att begära inhibi- tion av myndighetsbeslut delar regeringen inte svenska kraft- näts oro över att en sådan bestämmelse kan få negativa konsekvenser för samhällsviktiga funktioner. Myndigheten bör även kunna bestämma att ett beslut ska gälla från en senare tidpunkt. Regeringens förslag: Bestämmelserna som genomför utbyggnads- direktivet ska träda i kraft , förutom ändringarna i som ska träda i kraft . Äldre föreskrifter i ska fortfarande gälla för an- sökningar och anmälningar som gjorts före . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erin- Skälen för regeringens förslag: Av artikel 13 i utbyggnadsdirektivet följer att medlemsstaterna ska tillämpa de åtgärder som genomför direk- tivet . Av artikel 8.1 och 8.2 framgår att bestämmelserna om skyldighet att utrusta byggnader på visst sätt, se avsnitt 12, ska tillämpas i anledning av uppförande av byggnader eller ombyggnationer där ansökan om bygglov inkommit till den myndighet som ska pröva ansökan efter . Mot denna bakgrund ska de föreslagna bestämmelserna träda i kraft , förutom de föreslagna ändringarna i (2010:900) som i stället ska träda i kraft . Äldre före- skrifter i ska fortfarande gälla för ansökningar och anmälningar som har gjorts före . Konsekvenser av genomförande av 18.1Förslagen syftar till att sänka kostnaderna för utbyggnad av bredbandsnät Syftet med utbyggnadsdirektivet, vilket de här föreslagna reglerna avser att genomföra i svensk rätt, är att sänka kostnaderna för att bygga ut bredbandsnät. Bestämmelserna i direktivet ska bidra till att målen för EU:s digitala agenda för nås. I agendan sattes målet att alla i bör ha tillgång till grundläggande bredband och strävan att alla i ska ha tillgång till betydligt högre in- ternethastigheter, över /s, och att eller fler av de euro- peiska hushållen ska abonnera på internetförbindelser på över /s. Det är viktigt att målen uppfylls eftersom möjligheten att an- vända informations- och kommunikationsteknik är central för den poli- tiska strategin 2020: En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Strategin syftar bl.a. till en hållbar ekonomi med tillväxt och ökad koordinering mellan medlemsstaterna genom smart tillväxt, hållbar till- växt och tillväxt för alla. Strategin 2020 och Den digitala agen- dan för behandlas i avsnitt 4.2. Utbyggnadsdirektivet är även ett led i förverkligandet av EU:s inremarknadsakt II, se avsnitt 4.4. Vid genomförandet av direktivet i svensk rätt har regeringen ambit- ionen att ta tillvara de förhållanden som redan har medfört relativt sett hög utbyggnadsgrad i och öka möjligheterna till till- träde till fysisk infrastruktur, samordning av bygg- och anläggnings- projekt och anslutning av byggnader. Några remissinstanser ställer sig tveksamma till om förslaget, som det är utformat i den remitterade pro- memorian, leder till några betydande kostnadssänkningar och om det bidrar positivt till fortsatt bredbandsutbyggnad. Mot bakgrund av bl.a. dessa synpunkter föreslår regeringen skyldigheter som till viss del skiljer sig från de som föreslås i promemorian. Regeringens förslag ligger när- mare direktivets krav och innebär t.ex. lägre kostnader för att göra in- formation tillgänglig. En viktig faktor för bredbandsutbyggarnas vilja att investera i utbygg- nad är att det finns en förväntad efterfrågan från slutanvändare. Enligt () ökade antalet abonnemang på mobilt bred- band . Mängden överförd data i mobilnäten ökade och det totala antalet abonnemang på fast bred- band ökade . Störst andel av tillväxten i abonnemang avseende fast bredband stod abonnemangen via fiber för. Antalet sådana abonnemang ökade under perio- den. Efterfrågan på snabbt bredband ökar och vid utgången av 2014 fanns 1,4 miljoner abonnemang med hastigheter på /s eller mer nedströms, att jämföra med 1,2 miljoner . Det finns således en tydlig efterfrågan på såväl fast som mobilt bred- band och ett växande behov av it-infrastruktur med hög överförings- kapacitet. Vilken inverkan förslagen kommer att få på den faktiska ut- byggnaden av bredbandsnät är beroende av flera faktorer, exempelvis 2015/16:73 dess påverkan på bredbandsutbyggarnas vilja att investera i utbyggnad. Investeringsviljan beror bl.a. på hur slutkundernas efterfrågan ser ut. Givet utvecklingen av slutkundernas efterfrågan på såväl mobilt som fast bredband, avspeglat i abonnemangsutveckling, mängd överförd data i mobilnäten och efterfrågan på hastigheter över /s eller mer, gör regeringen bedömningen att investeringsviljan bör påverkas positivt av att nya regler införs som syftar till att kostnaderna för bredbandsutbyggnad sänks. En ökad utbyggnad av bredband kommer att möjliggöra en ökad användning av it i hela samhället, något som bidrar till att stärka förutsättningar att skapa fler jobb genom ökad konkurrenskraft, tillväxt och innovationskraft och främja en hållbar utveckling. En framgångsfaktor för att de nya reglerna ska leda till ökad utbyggnad bedöms vara att det finns information tillgänglig som gör att bredbands- utbyggarna kan göra informerade val om var det finns möjligheter att sänka sina kostnader genom tillträde till befintlig fysisk infrastruktur och samordning av bygg- och anläggningsprojekt. Den föreslagna informat- ionstjänsten för utbyggnad av bredbandsnät bedöms kunna leda till att bredbandsutbyggarna i högre utsträckning kan göra sådana informerade val. 18.2Aktörer som berörs av förslagen De föreslagna bestämmelserna berör en lång rad aktörer. I det följande preciseras de uppgifter som lämnas i promemorian om den krets av före- tag m.m. som på ett eller annat sätt träffas av de nya reglerna, något som Kammarrätten i och Företagarna efterlyser. De aktörer som direkt berörs av den nya lagen kan delas in i kategori- erna myndigheter, nätinnehavare, bredbandsutbyggare och fastighets- ägare. I kategorin nätinnehavare återfinns den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en infrastruktur avsedd för tillhanda- hållandet av en transporttjänst eller en tjänst för produktion, transport eller distribution av gas, el, uppvärmning eller vatten. Uttrycket trans- porttjänst omfattar tjänster för transport med användning av sådan infra- struktur som järnväg, väg och gata, hamn och flygplats. Med en tjänst för produktion, transport eller distribution av vatten avses även bort- skaffande eller behandling av avloppsvatten och dränering, medan dricksvatten är undantaget. På energiområdet berör de nya reglerna en rad olika aktörer. Energimark- nadsinspektionens beslut som fastställer företagens intäktsramar ger en bild av vilka dessa är. Besluten omfattar ca 200 elnätsföretag (perioden –2015) och ca tio gasnätsföretag (perioden –2018).