prop · H30325 · 2015-10-14 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N frekvensanvändning medför sannolikt en underskattning av samhällets kostnader för digitalradio enligt professorerna (se kapitel 6). 3.6Framtiden diskuteras inte i tillräcklig omfattning Frågan om huruvida ska gå över till digital marksänd radio och släcka FM- bandet är en framtidsfråga. Därför är det viktigt att fundera över hur framtiden kan komma att se ut. Detta perspektiv har utredningarna om en övergång till digitalradio inte värderat i tillräcklig utsträckning. Hur lyssnare kan tänkas bete sig är svårt att sia om men experters utlåtanden om framtidens teknik kan ge viss vägledning. Att dra slutsatser om framtiden utifrån samtidens trender och konsumentbeteenden är svårt, men har utgått från dagens trender och statistik om hur medier utvecklas och försiktigt använt dessa data för att försöka tolka hur framtidens radiolyssnande kan komma att te sig. Syftet är att peka på riskerna med att släcka FM-nätet och ersätta detta med ett DAB+-nät. Det är risker som tidigare utredningar inte har diskuterat i tillräcklig omfattning. 3.6.1Internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen Professor med kollegor anser att internet – fast bredband, trådlöst nätverk och mobilnät – kommer att kunna hantera framtidens radiolyssnande, och som konstaterar pågår det en ständig utbyggnad av det mobila bredbandsnätet. Statens bredbandsmål är att av alla hushåll 2020 ska ha tillgång till bredband med en kapacitet på minst 100Mbit/sekund. Regeringens beslut att öronmärka det så kallade 700 MHz-bandet för mobil bredbandstrafik kommer att bidra till ytterligare utbyggnad. Regeringen har gett PTS i uppdrag att utreda på vilket sätt frekvenserna ska användas. De experter som har talat med menar att kapaciteten för internetbaserad radio kommer att vara tillräcklig för att uppfylla 99,8 procents täckning. Mobilnäten kommer också att uppnå den robusthet som behövs för att kunna uppnå de beredskapskrav som ställs på FM-nätet, 113 bland annat när det gäller tjänsten Viktigt meddelande till allmänheten. Den mobila täckningen är god i och längs alla större vägar, men i inland behövs FM-nätet 113Intervju med teknikexperten , Netnod, ; intervju med professor , KTH, ; med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. Se även dokumentation från professor () och vid hearing om ”Fremtidens radio” i event.dk/radio/praesentationer-fra-konferencen.html. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? inom en överskådlig framtid för att radio ska kunna nå alla, enligt professor med kollegor.114 Tillgången till bredband kommer att drivas av tjänster som tv, e-handel, säkerhet, vård och omsorg, enligt professor med kollegor.115 Ljudtjänsterna kommer att utgöra en allt mindre andel av den trafik som överförs över internet, vilket gör att marginalkostnaden för radiolyssnande blir liten, enligt med flera. Enligt en rapport från telekomföretaget och konsultföretaget D kommer av alla bilar 2018 att vara uppkopplade mot internet i . Detta ger bland annat möjlighet att ta emot radiosändningar via webben.116 Enligt tidskriften kommer av befolkningen i västvärlden att ha en smartphone som de bland annat kan använda för att lyssna på radio.117 Teknikexperten (Netnod) och professor med flera (KTH) pekar på följande trender i medieutvecklingen, vilka påverkar framtidens radiolyssnande:118 Olika tekniker som varit separata kommer att smälta ihop i ett enda stort tekniskt system. För användare blir skillnaden allt mindre mellan tv, webb, radio och andra medier. Internetbaserad teknik kommer att bli den dominerande distributionsformen för alla typer av digitaliserad media – ljud, bild och text. Allt mer innehåll blir digitaliserat. Datorernas kapacitet kommer att öka. Svenska hushåll är uppkopplade via fast bredband. Statens bredbandsmål innebär att befolkningen kan ha tillgång till webbradio i hemmet utan att behöva ett mobilabonnemang. Kapaciteten för överföring ökar, såväl via fiber som via trådlöst nätverk och mobila uppkopplingar. Kapaciteten ökar 10–100 gånger jämfört med dagens kapacitet. Fast bredband och trådlösa nätverk kommer att bära den stora volymen, kanske , av trafiken från smarttelefoner, surfplattor och bärbara datorer. Mobilnäten kommer att bära en mindre andel. Det kommer troligen finnas 9,2 miljarder mobilabonnemang i världen , varav kommer att ha tillgång till 114Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 116Arthur D och (2015) Connected Things – Exploring the rapid growth of Internet of Things in the Nordics and how it is impacting businesses and people in the region. 117The Economist, –, s. 18–19. 118Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. KTH; seminarium vid . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4G.119 finns det nästan 6 miljoner abonnemang för smarttelefoner i Sverige.120 Ännu fler digitala enheter får tillgång till trådlöst nätverk, vilket skapar en större trafik- och kapacitetsökning. Trådlösa nätverk och andra framtida liknande nät ger tillgång till internet med höga datahastigheter i tätorter, bostäder, kontor och på offentliga platser – områden där merparten av befolkningen befinner sig. Allt fler lyssnar på program när och var de själva vill (on demand), till exempel via poddlyssnande och playtjänster. Detta sammantaget innebär att internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen. Enligt experter som deltog vid seminarium omfattas DAB+-tekniken inte av denna utveckling, eftersom det är ett separat system som endast kan användas för att sända radio, enkla bilder och textmeddelanden. Med DAB+ är det transmissionsmediet, men inte innehållet, som digitaliseras.121 Det innebär att innehållet inte kan konsumeras på begäran, delas eller länkas. Forskare som deltog vid seminarium menade att det inte blir någon större skillnad i hur lyssnaren lyssnar på DAB+-radio jämfört med hur man lyssnar på FM-radio : Sändningar konsumeras i realtid enligt radiotablån – vill lyssnaren ha tillgång till sändningars innehåll digitalt och på de tider han eller hon själv önskar går det utmärkt via internet. Lyssnaren (konsumenten) blir därmed den som väljer inte bara vad han eller hon ska lyssna på utan också på vems material och när det ska ske. Såväl forskarna som teknikexperten bedömer att medieproducenter därför måste finnas där lyssnarna finns med det material lyssnaren önskar när lyssnaren så önskar.122 3.7Iakttagelser utifrån digitaliseringens utveckling gör följande iakttagelser när det gäller utvecklingen fram till , inte minst när det gäller de utredningar som ligger till grund för förslaget om att släcka FM- nätet och gå över till marksänd digital radio 2022. Regeringen ansvarar för en allsidig beredning av ett så stort teknikskifte som en möjlig övergång till marksänd digitalradio är. Regeringen har utrett ett antal tekniska alternativ till DAB+, . Med tanke på den snabba utvecklingen på teknikområdet vore det rimligt att genomföra en ny utredning innan ett beslut tas om framtidens radio. 119Ericsson (2014) Mobility report. 120Dagens Nyheter, ”Rekordartad ökning av datatrafik i mobiler”, . 121Professor , (Netnod) och forskaren () vid seminarium vid . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? konstaterade 2013 att dagens mobilnät inte har kapacitet att hantera radiolyssnandet 2022 om FM-nätet släcks utan att marksänd digitalradio byggs ut. Analysen har dock brister eftersom den bland annat utgår från att de tekniska aspekterna och lyssnarnas vanor inte förändras . utredningar visar brister vad gäller samhällsekonomiska analyser om: lyssnarnas värdering av ökad tillgänglighet till digitala sändningar med fler kanaler, bättre ljud och mer information värdet av en alternativ användning av det frekvensband som är avsatt för digitalradio. En anledning till att radiobranschen har tryckt på behovet av ett marksänt digitalradionät är att det svenska FM-bandet är fullt och att det inte finns några förutsättningar att utveckla det. Detta beror delvis på de förutsättningar och villkor regeringen har gett när FM-bandet har planerats. Som ett resultat av regeringens proposition Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019” fick en samordnare uppdraget att ta fram en plan för övergången till marksänd digitalradio. Direktivet till samordnaren var dock snävt och begränsande eftersom aktörer, bransch, teknikval och tidpunkt för släckning av FM-bandet definierades redan på förhand. Detta har gjort att utredningen inte tar upp en rad risker med övergången, bland annat att lyssnarna möjligen väljer att inte lyssna på vanlig radio utan i stället lyssnar via internet. Utredningarna om en övergång till digitalradio har inte nog grundligt värderat hur framtiden kan se ut. Enligt teknikexperter kommer internetbaserad teknik att dominera utvecklingen och olika tekniker kommer att smälta samman. DAB+- tekniken omfattas inte av denna utveckling, eftersom det är ett separat system som endast kan användas för att sända radio, enkla bilder och textmeddelanden. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Digitaliseringen utifrån ett lyssnarperspektiv I det här kapitlet analyserar vi vilket behov lyssnarna har av ett marksänt digitalradionät och vilka konsekvenser en släckning av FM-nätet och en övergång till DAB+ medför för lyssnarna. Iakttagelserna handlar om att lyssnarnas behov inte är utredda, att fler kanaler inte nödvändigtvis ger ett mervärde för lyssnarna och att en övergång till DAB+-radio blir kostsam för ett hushåll. Dessa faktorer påverkar enskilda men även det samhällsekonomiska värdet av att införa ett digitalt marksänt nät. 4.1Lyssnarnas behov och efterfrågan är inte klarlagda Regeringen valde 2005 att inte fortsätta utbyggnaden av DAB, tvärt emot förslag.123 Dåvarande kulturministern menade att argumenten för att genomföra en övergång till DAB-radio inte var tillräckligt tydliga, framför allt inte med avseende på nyttan för medborgarna.124 PTS påpekade samma sak i sitt remissyttrande till Public service-utredningen.125 () menar att fler kanaler gör det enklare för bolaget att uppfylla sitt public service-uppdrag i och med att man kan nischa sig mer och tydligare rikta vissa program till speciella lyssnarkategorier. De kommersiella aktörerna vill å sin sida nå ut till en större publik och därigenom bli mer attraktiva för företag och organisationer som vill köpa reklamtid i kommersiell radio. Ett problem är att ingen har försökt att ta reda på vilka behov lyssnarna har.126 Medie- och teknikområdet utvecklas snabbt och lyssnarnas konsumtionsmönster har förändrats de senaste sex–sju åren. Det traditionella radiolyssnandet har minskat till förmån för lyssnande via till exempel poddar och strömmade musiktjänster. Ett annat problem är att ett byte från FM till DAB+ är förenat med kostnader för lyssnarna. Dessutom minskar användningen av traditionella medier, till exempel radio, till förmån för internetbaserade medier, framför allt hos yngre generationer – det vill säga morgondagens lyssnare. 2005/06:66, Digital distribution av ljudradio; SOU 2004:16, Digital Radio. 2005/06:66, Digital distribution av ljudradio; intervju med . Dnr 12/9519. 126Radio- och (2008) Framtidens radio s. 43–46. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 4.1.1Olika lyssnare har olika behov och intressen Olika lyssnargrupper har olika intressen, bland annat beroende på var de bor i landet, vilka kanaler de lyssnar på och hur benägna de är att byta radiomottagare. Valet av plattform – FM, DAB+ eller internet – bör enligt uppfattning i första hand dikteras av en analys av lyssnarnas preferenser, men en sådan analys är komplicerad, bland annat eftersom olika lyssnare föredrar olika lösningar. För att avgöra vad som är bäst för lyssnarna krävs en djupare och ordentlig samhällsekonomisk analys där lyssnarnas preferenser väger tungt. Detta har regeringen inte gjort. Möjligen skulle man kunna tro att det vara klarlagt att de flesta svenska lyssnare föredrar FM framför DAB+ och webbradio, eftersom de flesta lyssnar på FM och inte byter till webben eller till DAB+ där den tekniken redan är tillgänglig. Det är dock inte alls säkert, eftersom valen är ömsesidigt beroende – det kan vara så att lyssnarna inte byter eftersom andra lyssnare inte byter. Man skulle också kunna analysera den norska övergången från FM till DAB+ och då dra slutsatsen att DAB+ är ett bättre alternativ eftersom lyssnarna i byter plattform. Men inte heller det är säkert eftersom övergången koordinerats, och i någon mån tvingats fram, av den . 4.1.2Det är oklart om lyssnarna efterfrågar fler kanaler Det saknas en tydlig analys av lyssnarnas behov av och efterfrågan på fler public service-kanaler. Den senaste undersökningen gjordes 2008 och visade inte entydigt att lyssnarna efterfrågade fler kanaler. Enligt ett pressmeddelande från , UR och de två kommersiella radioföretagen 2008, i samband med publiceringen av utredningen radio, visade en konsumentundersökning att av radiolyssnarna ville ha fler kanaler och nya funktioner i radion.127 I utredningens rapport framgick det dock att en tredjedel av lyssnarna var ganska eller mycket intresserade av fler kanaler.128 Störst intresse fanns i och minst intresse i , som enligt utredningen hade flest radiokanaler i . Det framgick däremot inte att lyssnarna ansåg att kanalerna måste finnas i ett marksänt nät. Enligt för radio och tv har SR och UR uppfyllt sina uppdrag i allmänhetens tjänst.129 När det gäller programverksamheten för barn och unga som tillhör språkgrupperna meänkieli och chib samt barn och unga med 127Pressmeddelande Radioföretagen positiva till nya kanaler: ”Radion behöver fler kanaler”. Se även Radio- och (2008) Framtidens radio(slutrapport), s. 43–46. 128Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport), s. 43–45. Dnr: 13/00507. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N funktionsnedsättning anser nämnden dock att villkoren i sändningstillstånden inte är uppfyllda. menar att även om public service lever upp till de krav som ställs så betyder det inte att man lever upp till de krav som publiken ställer på public service i framtiden.130 Radioföretagen gör bedömningen att lyssnarna vill ha fler kanaler, och Myndigheten för radio och tv beviljade nya tillstånd att sända digital markradio. Totalt har 25 kanaler, varav 21 nationella och 4 regionala kanaler, fått tillstånd att sända kommersiell digitalradio i marknätet. Tillstånden gäller från till och med . Sändningarna ska ha inletts senast den 1 oktober 2015.131 4.1.3Medietrender pekar inte på behov av marksänd digitalradio Statistiken visar att radiolyssnandet minskar och att individer överger traditionella medier för nya internetbaserade medier. Enligt Nordicoms mediebarometer lyssnade av befolkning på radio en genomsnittlig dag 2013. lyssnade av befolkningen på radio en genomsnittlig dag. Radiolyssnandet minskar i samtliga åldersspann. Totalt lyssnade på vanlig radio, lyssnade på bilradio medan lyssnade på webb- eller poddradio och på radio i mobilen. Radiolyssnande är en generationsfråga, där man lyssnar mer på radio ju äldre man är. Av landets 9–24-åringar lyssnade på radio, medan bland dem lyssnade på radio en genomsnittlig dag 2013. Yngre lyssnar också mer på kommersiella kanaler än på ; bland de äldre är mönstret tvärtom.132 Statistiken visar att de flesta lyssnar till en radiokanal. Enligt Mediebarometern lyssnar av befolkningen till en radiokanal en genomsnittlig dag medan lyssnar på tre eller fler kanaler.133 Enligt () är det viktigt att public service når konsumenterna på de olika distributionsformer som konsumenterna använder.134 Därför menar PTS att det är av stor betydelse att noga följa konsumenttrender för att se vilka distributionsformer som framtidens konsumenter vill använda inför ett eventuellt beslut om en övergång till digitalradio. 130Sveriges radio i faktagranskning till . 131http:/// 132Nordicom (2014) Mediebarometern 2013, s.31. 133Nordicom (2014) Mediebarometern 2013. 134PTS i e-brev till . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Tillståndsvillkoren avser dock bara sändningar i marknätet. Därför kan SR inte tillgodoräkna sig programtjänster via internet som ett sätt att uppfylla tillståndsvillkoren. Detta regleras i yttrandefrihetsgrundlagen.135 Regeringen ansåg i propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019, att regleringen av programbolagens verksamhet inte kan anses helt ändamålsenlig, eftersom verksamheten på internet inte kan regleras i sändningstillstånden. Regeringen bedömde att det inte var aktuellt att initiera en översyn av lagstiftningen 2013.136 Den tekniska utvecklingen leder emellertid till att internet blir en allt viktigare informationskanal. Programföretagens verksamhet på internet kommer därför troligen att öka enligt regeringen. Regeringen ville noga följa utvecklingen på området och vid behov återkomma i frågan.137 4.2Det är inte klarlagt att fler marksända kanaler ger ett mervärde Ett av digitalradiosamordnarens kriterier för att FM-nätet ska kunna släckas 2022 är att programutbudet i digitala marksändningar ska ge lyssnarna ett mervärde i form av ett större utbud jämfört med FM-sändningarna.138 Utredaren menar att detta krav kommer att sätta press på programföretagen att engagera sig i innehållsutvecklingen och därigenom möjliggöra en kostnadseffektiv övergång. Det innebär också, menar utredaren, att drivkrafterna ökar för lyssnaren att skaffa sig en digitalradio.139 Forskning om medier och konsumentbeteende är ett sätt att undersöka om fler kanaler innebär ett mervärde för lyssnarna. Vi går här igenom olika aspekter av ett ökat utbud som forskningen tar upp. 4.2.1Lyssnarna har redan ett stort utbud av radiokanaler på internet Enligt docenten i marknadsföring, vid i , är det tveksamt om man ur ett konsumentperspektiv kan argumentera för att det blir mer nytta för konsumenten med ett teknikbyte, eftersom konsumenten redan kan hitta ett större utbud på annat sätt, via internet.140 På internet har lyssnaren dessutom tillgång till radiokanaler från hela världen menar forskaren 135Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). 2012/13:164, s. 19. 2012/13:164, s. 17–19. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 88. 139Ibid., s. 89. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt digitalradiosamordnaren kommer en övergång till marksänd digitalradio att innebära ett mervärde för lyssnarna i form av fler kanaler.142 Kvantitet innebär dock inte nödvändigtvis ett mervärde för lyssnaren. Till exempel menar YLE i att det är lättare att upprätthålla en hög kvalitet i programutbudet med färre kanaler. Med fler kanaler finns det en risk att utbudet alltför mycket kan komma att likna de kommersiella aktörernas utbud.143 Medieforskaren vid anser att kvalitet kontra kvantitet inte är enkelt att avgöra. Ger fler kanaler med liknande innehåll ett mervärde? De kanaler som anmält intresse av att sända digitalt är i stort sett samma aktörer som i FM-radion och med ett liknande innehåll.144 Inom forskningsfältet konsumentbeteende finns det teorier som visar att ett stort antal valmöjligheter kan hämma en konsument som tycker att det är besvärligt att ställas inför många val. Resultatet kan bli att man väljer den enkla vägen och det som är känt,145 eller väljer bort konsumtion helt.146 4.2.2Det är sannolikt inte effektivt med väldigt många kanaler Utifrån samhällsekonomisk teori är det inte troligt att det är effektivt att sända så många som 60 kanaler via marksänd digitalradio. Med så många kanaler kommer de minsta kanalerna troligen att ha få lyssnare, i medeltal kanske bara ett tusental samtidiga lyssnare i hela , enligt en samhällsekonomisk analys av professorerna vore enligt och mer effektivt att sända motsvarande innehåll till individuella lyssnare via internet. Även medieforskaren vid är skeptisk till hur många nya kanaler de kommersiella aktörerna kommer att kunna etablera. Reklammarknaden för radio är relativt liten och de kommersiella kanalerna är helt beroende av annonsintäkter. För de kommersiella radioaktörerna är huvudargumentet för att övergå till DAB+ att man därigenom kan nå fler lyssnare och då locka till sig fler annonsörer. Den centrala frågan enligt blir hur annonsörerna ser på det nya mediet, marksänd digitalradio, i när lyssnarna migrerar från lineära medier som traditionell radio och tv till online-medier. Här är radion den stora förloraren; Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 24. 143Intervju med YLE . 144Seminarium vid ; , ”Nya tillstånd för digitalradio i marknätet”, . (2012) Consumer Behavior – Buying, Having and Being, s. 330–351. 146Docenten (i ) på seminarium vid . 147Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? lyssnandet på kommersiella kanaler bland yngre har minskat de senaste fem–sex åren.148 4.3Kravet på 50 procents radiolyssnande är problematiskt Ett annat av Digitalsamordningens kriterier för att släcka FM-nätet är att av radiolyssnarna ska lyssna på radio via en digital plattform.149 Hur detta ska mätas har samordnaren däremot inte utrett. Med digital plattform avses alla digitala plattformar, det vill säga inte bara DAB+-radio utan även exempelvis internetradio. Detta kriterium är styrande för när en släckning av FM-nätet ska ske, inte om. Det innebär alltså, hypotetiskt sett, att om av befolkningen lyssnar på internetradio medan den andra halvan lyssnar på traditionell FM-radio och ingen lyssnar på DAB+-radio, ska FM-nätet släckas och DAB+ ta över. Detta riskerar att medföra att radion inte når ut till alla människor i kris- och katastrofsituationer.150 Digitalradiosamordnaren menar att detta kriterium ska motivera radiobranschen att öka andelen digitalt lyssnande genom att den därmed vill erbjuda ett attraktivt programutbud både på internet och DAB+. säger digitalradiosamordnaren att internet inte är ett alternativ till ett marksänt digitalradionät, bland annat eftersom internet inte kan bära all radiotrafik . 151 Som vi redovisade i kapitel 3 är det dock sannolikt att internet har tillräcklig kapacitet för radiolyssnande. Det är motsägelsefullt att även lyssnare som lyssnar på internetradio enligt planen ska räknas in när staten bedömer om det är rimligt att gå över till marksänd digitalradio – när utredaren skriver att ”… lämna kvar radion analogt på FM-bandet kan innebära att vissa lyssnargrupper helt går över till att lyssna på radio via internet och strömmat i sina mobiler. skulle det kunna få konsekvenser för radions roll i informationssamhället.”152 Att utredaren anser att om många lyssnar på radio via internet är det ett hot mot radions roll i informationssamhället, kan tolkas som att marksänd radio är ett självändamål menar forskaren Metodologiskt är det också problematiskt att mäta 50-procentgränsen – hur den faktiskt och praktiskt uppskattas och att den faktiskt har passerats – menar forskaren 148Jonas () på seminarium vid ; The Media Barometer 2013, Special Issue: and Media. Enligt den mätningen minskade lyssnandet på kommersiell radio i åldern 9–14 från , och från i åldern 15–24. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 150Teknikexperten (Netnod) på seminarium vid . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 26.