prop · H203142 · 2015-06-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:142 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat det kontrollansvar som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har när det gäller försvarsunderrättelseverksamheten. Granskningen har redovisats i rapporten av försvarsunderrättelseverksamheten (RiR 2015:2). Syftet har varit att bedöma om inspektionens kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. övergripande slutsats är att Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt och att inspektionen utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. granskning visar också att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar inspektionens synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med dess beslut. har lämnat vissa rekommendationer som främst rör inspektionens arbetssätt. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationerna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av (RiR 2015:2) ............................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat det kontrollansvar som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) har när det gäller försvarsunderrättelseverksamheten. Granskningen har redovisats i rapporten av försvarsunderrättelseverksamheten (RiR 2015:2), se bilaga. överlämnade till regeringen . Siun har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten, , och . Verksamheten syftar till att förse den centrala statsledningen med unik och strategisk information. Verksamheten omgärdas av hög sekretess och begränsad insyn. I verksamheter med en sådan begränsad transparens finns risk för att det uppstår osäkerhet hos allmänheten om verksamhetens innehåll och metoder. En väl fungerande kontroll är därför viktig. har också åtgärder vidtagits för att stärka kontrollen, bland annat genom att kontrollmyndigheten, Siun, organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. Syftet med granskningen har varit att bedöma om Siuns kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. Följande frågor har formulerats i rapporten: •Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? •Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? •Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? •Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? har kartlagt vad som uttalats om mål och syfte för kontrollverksamheten i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för verksamheten. har också undersökt vilka övriga förutsättningar i form av ekonomi med mera som kontrollmyndigheten har fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. har vidare granskat kontrollmyndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar. 2014/15:142 kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter samt ett urval ärenden där Siun inte lämnat synpunkter. Vidare har granskat hur Siun redovisar sina synpunkter till försvarsunderrättelsemyndigheterna samt hur Siun redovisar sin verksamhet till regeringen. har också ställt frågor till Försvarsdepartementet om förutsättningarna för Siuns verksamhet samt om den redovisning som Siun lämnat. har i samtliga ärenden där Siun lämnat synpunkter följt upp hur synpunkterna mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. övergripande slutsats är att kontrollmyndigheten, Siun, har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. slutsats är också att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut. Granskningen visar att Siun uppfyller de flesta av de kriterier som anser är en förutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Siuns dokumentation av kontrollverksamheten är dock sparsam vilket innebär att det är svårt för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . granskning visar också att det finns delar av kontrollverksamheten som behöver utvecklas, till exempel dokumentationen av arbetsprocessen och kontrollärendena samt tydligheten i besluten. har lämnat följande rekommendationer. •Riksrevisionen rekommenderar Siun och Försvarsmakten, att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. •Riksrevisionen rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. •Riksrevisionen rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. •Riksrevisionen rekommenderar Siun att se över formuleringarna i sina beslut för att göra dessa tydligare för försvarsunderrättelsemyndigheterna. Regeringen välkomnar granskning av kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten. Det är viktigt med en väl fungerande kontroll av all statlig verksamhet, och då inte minst av verksamhet som omgärdas av hög sekretess. Den granskning som nu har genomfört bidrar till att ytterligare stärka kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen behandlar nedan iakttagelser utifrån revisionens formulerade frågeställningar. Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? samlade bedömning är att Siun fått de förutsättningar och medel som myndigheten behöver för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. De uppgifter som Siun har framgår av lagstiftningen och av myndighetens instruktion. anser dock att det saknas ett tydligt formulerat mål för vad Siun ska uppnå med sin kontrollverksamhet. Regeringen konstaterar, i likhet med , att Siuns uppgifter som kontrollorgan för försvarsunderrättelseverksamheten är tydligt formulerade i lag och förordning. Uppgifterna framgår av lagen (2000:130) respektive förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet, lagen (2008:717) respektive förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, samt förordningen (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen anser att Siuns uppgifter är tydliga och att det inte behöver anges något särskilt mål för myndigheten. När det gäller Siuns organisationsform bedömer att inspektionens sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för att Siun ska kunna vara ett effektivt kontrollorgan med de krav som lagstiftaren ställer. framhåller att det inte går att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad. Regeringen har viss förståelse för bedömning att organisationsformen i någon mån kan påverka effektiviteten vid Siun, men anser att fördelarna med den nuvarande organisationen ändå överväger. Siuns kontrollfunktion bedöms bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, vilket också i huvudsak ger uttryck för. Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? slutsats är att Siun utför de uppgifter som myndigheten har enligt lagar och förordningar. framhåller vikten av att det finns en tydlighet för såväl Siun som försvarsunderrättelsemyndigheterna när det gäller gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och annan verksamhet. rekommenderar därför Siun och Försvarsmakten att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs, bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. Siun framför att klargörandet av vilken verksamhet som är försvarsunderrättelseverksamhet, och därmed faller under Siuns kontroll, är en grundläggande fråga för Siun som myndigheten kontinuerligt arbetar med. Siun gör vid behov de bedömningar som efterfrågar. granskning visar att Siun har en verksamhetsplanering som utgår från de uppgifter som anges i lagstiftningen och i myndighetens instruktion. En tyngdpunkt i verksamheten ligger på kontrollen av sökbegrepp samt på förstöring och rapportering inom signalspaningsverksamheten. Myndigheten prioriterar också kontroller inom områden där den bedömer att integritetsintrången riskerar att bli störst. anser vidare att denna prioritering är i linje med vad som anges i förarbeten till lagstiftningen och i myndighetens instruktion. har funnit att det har växt fram en praxis hos Siun för hur granskningarna ska genomföras, men att det saknas skriftlig dokumentation om hur processen genomförs och att den därför riskerar att bli alltför personberoende. Avsaknaden av dokumenterade rutiner och metoder för kontrollen riskerar också att leda till olika bedömningar i kontrollen av samma områden. Enligt verksamhetsplanen ska Siun dokumentera sina arbetsmetoder. Detta arbete var under granskningen ännu inte slutfört och har därför inte haft möjlighet att ta del av eller bedöma hur det genomförts. rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. Siun framhåller att myndigheten som en del i sin planerade verksamhet har arbetat med att dokumentera förutsättningarna för den kontroll som myndigheten bedriver. Siun gör vidare bedömningen att det arbete som genomförts omhändertar rekommendation. anser att den sekretess som omgärdar försvarsunderrättelseverksamheten påverkar hur Siun väljer att dokumentera sin verksamhet. Med hänsyn till att myndigheten vill undvika att ackumulera uppgifter som omfattas av sekretess är dokumentationen därför sparsam i kontrollärendena. Det innebär att det, utöver nämndens inspektionsprotokoll, ofta saknas information om hur granskningarna genomförts. Sådan dokumentation är enligt viktig för att Siun ska kunna utvärdera verksamheten och utveckla sina metoder. Regelverket i kombination med den arbetsprocess som Siun tillämpar innebär att det är den information som framkommer vid själva inspektionstillfället som utgör underlag för nämndens beslut. Detta ställer stora krav på att förberedelsearbetet leder till att all relevant Skr. 2014/15:142 information kan presenteras vid inspektionstillfället. förberedelserna inför inspektionstillfället och kvalitetssäkring av underlaget för beslut, har dessa processer utvecklats under de år som Siun funnits. De kontrollerade myndigheterna har även gett uttryck för att processen generellt sett fungerar bra och att de har en nära dialog med under förberedelsearbetet. rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. Siun har förklarat att myndigheten inom sitt pågående analysarbete kommer att lägga vikt vid frågan om hur dess arbete ska utformas för att underlätta för en framtida uppföljning och utvärdering. Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? bedömning är att Siun lämnar synpunkter till de kontrollerade myndigheterna samt lämnar beslut efter kontroll på begäran av enskild, i enlighet med vad som anges i lag och förordning. har funnit att verksamhetsredovisningarna över åren har varierat en del i disposition och omfattning men att de utvecklats och blivit mer utförliga. När det gäller formen och innehållet på redovisningen bedömer att verksamhetsredogörelserna i allt väsentligt är tydliga och rättvisande. påpekar att det i något fall uppstått tveksamheter hos den granskade myndigheten om vad Siun menar med de formuleringar och begrepp som använts i beslutet. anser att Siun bör vara tydlig med innebörden och skillnaden mellan vissa begrepp som använts, till exempel observation och synpunkt. rekommenderar Siun att se över formuleringarna i sina beslut för att göra dessa tydligare för myndigheterna. Siun framhåller att myndigheten sedan starten fortlöpande arbetat med att förbättra utformningen av beslut. Det är av stor vikt för Siun att besluten är tydliga för mottagarna. Siun uppfattar att den aktuella rekommendation främst rör ett av Siuns äldre beslut. I samband med arbetet att dokumentera arbetsmetoder har myndigheten även tittat på formuleringarna i besluten. Det har bland annat resulterat i att Siun på myndighetens hemsida ger en närmare beskrivning om vad en av myndigheten lämnad synpunkt kan innebära. En synpunkt kan avse allt från behov av smärre justeringar i en myndighets styrdokument till allvarliga brister i försvarsunderrättelseverksamheten. Hur allvarligt Siun ser på de uppmärksammade bristerna framgår i respektive synpunkt. Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? lyfter fram att granskningen visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna i samtliga fall har en rutin för att ta emot och hantera Siuns synpunkter och, med undantag för det ärende som 2014/15:142 hänvisats av till regeringen, också har vidtagit de åtgärder som Siun beslutat. Myndigheterna har uttryckt en positiv syn på kontrollen och att den bidrar till att hjälpa dem att utveckla sin verksamhet. slutsats är därför att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför förändringar i verksamheten. lämnar inga rekommendationer om hanteringen av Siuns synpunkter. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelse att en väl fungerande kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten är central med hänsyn till den höga sekretess som omgärdar verksamheten. Regeringen har, precis som Riksrevisonen framhåller, vidtagit åtgärder för att stärka kontrollen, bland annat genom att Siun organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. övergripande slutsats är att Siun har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt och att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. granskning visar vidare att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut. rekommendationer vänder sig till Siun och Försvarsmakten. Avseende flera av rekommendationerna pågår det ett arbete hos myndigheterna. Siun framhåller värdet av Riksrevisonens granskning och att ytterligare underlag för myndighetens utvecklingsarbete nu kommit fram som ett resultat av den. Siun kommer fortsatt att analysera Riksrevisonens rekommendationer för att på bästa sätt omhänderta dessa i det fortsatta verksamhetsutvecklingsarbetet. En effektiv kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten är av största vikt. Regeringen kommer att hålla sig informerad om Siuns fortsatta utvecklingsarbete. Det finns dock inga skäl för regeringen att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av rapporten. Regeringen anser därför att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 366 0 rir 2015:2 foto: katja kristoferson form: curry tryck: interntryckeri, 2015 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsmakten, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkastet till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsmakten, , , . Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Bakgrund och motiv till granskningen Definition av centrala begrepp Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? 3.3Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen såsom avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? 3.4 Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs av Försvarsmakten, , och . Dessa myndigheter har bland annat en viktig uppgift att förse den centrala statsledningen med unik och strategisk information. Verksamheten omgärdas av naturliga skäl av hög sekretess och begränsad insyn. I verksamheter med sådan begränsad transparens finns risk för att det uppstår osäkerhet hos allmänheten om verksamhetens innehåll och metoder. En väl fungerande kontroll är mot denna bakgrund mycket viktig. har också åtgärder vidtagits för att stärka kontrollen, bland annat genom att kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun), organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. Syftet med granskningen är att bedöma om Siuns kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. Granskningen tar sin utgångspunkt i följande frågor: Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? har kartlagt vad som uttalats om mål och syfte för kontrollverksamheten i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för verksamheten. har också undersökt vilka övriga förutsättningar i form av ekonomi med mera som kontrollmyndigheten har fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. kontrollmyndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar samt kompletterat dokumentstudierna med djupintervjuer med i första hand myndighetens kansli men även med dess beslutsfattande nämnd. har granskat samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter samt ett urval ärenden där Siun inte lämnat synpunkter. har också deltagit under en del av en kontroll som Siun genomfört på Försvarsmakten. Därigenom har kunnat observera hur Siun arbetar under en pågående kontroll. Vidare har granskat hur Siun redovisar sina synpunkter till försvarsunderrättelsemyndigheterna samt hur Siun redovisar sin verksamhet till regeringen. har också ställt frågor till Försvarsdepartementet om förutsättningarna för Siuns verksamhet samt om den redovisning som Siun lämnat. har i samtliga ärenden där Siun lämnat synpunkter följt upp hur synpunkterna mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. övergripande slutsats är att kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. slutsats är också att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut. Granskningen visar att Siun uppfyller de flesta av de kriterier som anser är en förutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Siuns dokumentation av kontrollverksamheten är dock sparsam vilket innebär att det är svårt för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . granskning visar också att det finns delar av kontrollverksamheten som behöver utvecklas, till exempel dokumentationen av arbetsprocessen och kontrollärendena samt tydligheten i besluten. har fått förutsättningar för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt bedömning är att Siun har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. De uppgifter som Siun har framgår av lagstiftningen och av myndighetens instruktion. Däremot saknas ett tydligt formulerat mål för vad Siun ska uppnå med sin kontrollverksamhet. visar också att Siun fått de medel som myndigheten begärt. har Siun inte utnyttjat hela anslaget. När det gäller Siuns organisationsform så bedömer att nämndens sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för att myndigheten ska kunna vara ett effektivt kontrollorgan. går det inte att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad. Det finns en viss osäkerhet om verksamhetens omfattning granskning visar att Siun genomför kontroller på samtliga områden som anges i lagstiftningen. bedömning är därför att Siun utför de uppgifter som myndigheten har enligt lagar och förordningar. För att veta vad som ska kontrolleras behöver Siun ha kännedom om var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs och var gränsen går mot annan verksamhet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna har också ett ansvar att känna till om den verksamhet som de bedriver är att beteckna som försvarsunderrättelseverksamhet. Detta är till exempel avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas vid behandlingen av personuppgifter. Det är också avgörande för att veta om en verksamhet faller under Siuns kontroll och därmed i förlängningen också hur stort Siuns uppdrag är och vilka krav det ställer på myndighetens dimensionering. Det kontrollärende som följt vid Försvarsmakten tyder på att det i en del fall fortfarande återstår för de inblandade myndigheterna att bedöma om en verksamhet vid Försvarsmakten ska anses vara försvarsunderrättelseverksamhet eller inte.