prop · H30354 · 2015-11-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag som innebär att en kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Lagen gäller vissa nyanlända invandrare som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande enligt vissa bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och anhöriga till sådana personer. Syftet med förslaget är att alla kommuner bör vara med och ta ansvar för mottagandet av nyanlända för att förbättra de nyanländas etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Anvisningar till kommunerna ska enligt förslaget i första hand omfatta nyanlända som är registrerade och vistas vid Migrationsverkets anläggningsboenden och s.k. kvotflyktingar. Det föreslås att vid fördelningen av anvisningar mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen. Regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om anvisningar. Det föreslås att den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om anvisning i enskilda fall. Sanktioner bör inte införas i den föreslagna lagen. Beslut om anvisning enligt lagen ska inte kunna överklagas. Förslaget innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen som bedöms vara godtagbar vid beaktande av proportionalitetsprincipen. Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet ..............................................................och dess beredning Ett gemensamt ..............................................ansvar för mottagande Alla kommuner bör ta ansvar för mottagandet av En ny lag ska införas Vilka nyanlända ska omfattas av lagen? 4.4En skyldighet för kommuner att ta emot nyanlända Prioritering vid anvisningar.............................................. Kriterier som ska beaktas vid fördelningen ...................... Sanktioner bedöms inte nödvändiga................................. Beslut om anvisning ska inte kunna överklagas ............... 4.10Den kommunala självstyrelsen och Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ Konsekvenser för landstingen .......................................... Konsekvenser för barn...................................................... Sammanfattning av promemorian (Ds 2015:33) .............. Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. Förslag till lag om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning Härigenom föreskrivs följande. Lagens innehåll och tillämpningsområde 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning genom anvisning till en kommun. 2 § Lagen gäller en nyanländ som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om det har beviljats enligt 1.5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716), 2.12 kap. 18 § utlänningslagen, eller 3.21 eller 22 kap. utlänningslagen. 3 § Lagen gäller även en nyanländ som har 1.beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 2 §, och 2.ansökt om uppehållstillstånd från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Första stycket gäller inte om den person som den nyanlände har anknytning till var svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd. 4 § Lagen gäller dock inte barn som vid ankomsten till var skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn), om inte barnet har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). Anvisning till en kommun 5 § En kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. 6 § Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall besluta om anvisning enligt 5 §. 7 § Anvisningar till kommuner ska i första hand omfatta nyanlända Prop. 2015/16:54 som är registrerade och vistas vid Migrationsverkets anläggningsboenden och nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). Vid fördelningen av anvisningar mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen. 8 § Regeringen får meddela föreskrifter om –fastställande av antalet nyanlända som ska anvisas under ett visst år, –den närmare prioriteringen av vilka nyanlända som ska omfattas av anvisningar , –förfarandet för fördelningen av anvisningar mellan kommuner, –vilka kriterier, utöver de som anges i 7 § andra stycket, som får beaktas vid fördelningen av anvisningar, och –inom vilken tidsfrist mottagande i kommunen ska ske. 9 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning har utarbetat departementspromemorian Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända (Ds 2015:33). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga hos (dnr A2015/01726/I). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I förhållande till lagrådsremissens förslag har några mindre redaktionella ändringar gjorts. 4 Ett gemensamt ansvar för mottagande 4.1Alla kommuner bör ta ansvar för mottagandet av nyanlända Regeringens bedömning: För att förbättra etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden och i samhällslivet bör alla kommuner vara med och ta ansvar för mottagandet av nyanlända. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , , , , , Samhälls- Arbetsförmedlingen, Länsstyrelserna i , län, län, , , kommun, (), SmåKom och tillstyrker eller har inte något att erinra mot promemorians Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Migrations- verket, Statskontoret, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor, Länsstyrelserna i och , kommun, , Faluns kommun, , kommun, , , kommun, kommun, kommun, , , , kommun, Prop. 2015/16:54 , kommun, kommun, kommun, kommun, och delar i huvudsak bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och gällande ordning Av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare framgår att ansvaret för bosättning av nyanlända som omfattas av etableringslagen är delat mellan , Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. Förordningen gäller för samma målgrupp som etableringslagen, men utan begränsning till viss ålder. Arbetsförmedlingen ska när det finns behov anvisa bosättning i en kommun till en nyanländ som har rätt till en etableringsplan. anvisar nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (s.k. kvotflyktingar) och nyanlända som inte har rätt till en etableringsplan enligt etableringslagen, t.ex. på grund av nedsatt prestationsförmåga. Enligt förordningen ska en nyanländ anvisas till en kommun som har träffat överenskommelse med en länsstyrelse om mottagande för bosättning. Även andra som ingår i den nyanländes hushåll omfattas av anvisningen. En nyanländ som har behov av hjälp med bosättning får anmäla detta till Arbetsförmedlingen senast från den dag då han eller hon beviljades uppehållstillstånd. Arbetsförmedlingen ska pröva om det finns behov av anvisning för bosättning i en kommun. Vid en sådan prövning och vid valet av bosättningskommun ska beaktas vad som framkommit vid etableringssamtalet och förutsättningarna för arbete inom pendlingsavstånd. En nyanländ som bor i eget boende får enbart anvisas bosättning i en annan kommun än den som han eller hon bor i och anvisningen ska utgå från arbetsmarknadsskäl. lämnar prognoser över hur många personer som beräknas beviljas uppehållstillstånd . Utifrån det fastställer Arbetsförmedlingen efter samråd med länsstyrelserna och en fördelning av mottagningsbehovet i varje län (länstal). Länsstyrelserna ska med länstalet som riktvärde träffa överenskommelser med kommuner inom länet om mottagande för bosättning av nyanlända (kommuntal) och hålla Arbetsförmedlingen och underrättade om kommuntalen. När länstalen fastställs och vid överenskommelser om kommuntal följer av förordningen att utgångspunkten ska vara förutsättningarna för förvärvsarbete. Det ska också säkerställas att det finns kapacitet för att ta emot personer med särskilda behov av vård eller rehabilitering. Utöver det beaktas andra variabler, t.ex. folkmängd och demografiska förutsättningar. Systemet för mottagande av nyanlända bygger på frivilliga överenskommelser mellan länsstyrelserna och kommunerna. Länsstyrelserna ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot nyanlända. Målsättningen är att antalet anvisningsbara platser i 2015/16:54 överenskommelserna om mottagande ska motsvara det beräknade behovet av anvisningsbara platser, dvs. Länsstyrelserna arbetar utifrån regionala förutsättningar men arbetet med överenskommelser är likartat i hela landet och genomförs genom dialog med kommunerna. I flera län används regionala fördelningsmodeller för att fördela länstalen på kommunnivå. Där sådana regionala fördelningsmodeller finns utgör de utgångspunkt i dialogen med respektive kommun. Överenskommelsen tecknas utifrån en av länsstyrelserna gemensamt framtagen mall. I överenskommelsen anges antalet anvisningsbara platser och ofta även mottagande av nyanlända som bosätter sig på egen hand och anhöriga. Det förekommer att avtal är sifferlösa. Överenskommelsen gäller som regel under ett kalenderår, men kan revideras vid behov. Många kommuner tecknar överenskommelser som gäller tills vidare, med minst årliga dialoger om antalet platser. Bland riksdagspartierna och i samhället i stort finns det en bred uppslutning bakom migrationspolitik med en rättssäker asylprocess baserad på internationella konventioner och juridiska riktlinjer. Konflikter runt om i världen leder till att många människor söker asyl och beviljas uppehållstillstånd i . Av det följer ett ökat behov av kommunmottagande. kommuners sammanlagda mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga har ökat kraftigt men är ändå långt ifrån tillräckligt. Den nuvarande ordningen för mottagande av nyanlända som inte bosätter sig på egen hand innebär att kommuner frivilligt erbjuder sig att ta emot nyanlända och vidtar åtgärder som möjliggör ett mottagande. Eftersom överenskommelserna kan betraktas som avsiktsförklaringar som kommunerna varken är förpliktigade att teckna eller att följa, kan nuvarande system varken säkerställa att alla kommuner tecknar en överenskommelse om mottagande av nyanlända eller att överenskommelsen leder till ett mottagande som motsvarar överenskommelsen. Systemet saknar därmed möjlighet att säkerställa att det frivilliga mottagandet blir tillräckligt. En person som ansöker om asyl kan antingen bo på ett anläggningsboende i regi eller bo i eget boende. Majoriteten av de personer som beviljas uppehållstillstånd bosätter sig på egen hand och blir då kommunmottagna. Av dem som ordnar sitt boende själva är det många som flyttar in hos anhöriga eller bekanta. De som inte bosätter sig på egen hand anvisas enligt nuvarande ordning till de kommuner som ingått frivilliga överenskommelser om mottagande. När det frivilliga mottagandet inte motsvarar mottagningsbehovet uppstår ett underskott av anvisningsbara platser som leder till att personer blir kvar i anläggningsboenden i stället för att bli kommunmottagna. Väntetiden fördröjer den nyanländes etablering och leder också i många fall till att nyanlända ger upp och ordnar sitt boende själva, vilket ofta resulterar i att de flyttar till kommuner som redan har ett högt mottagande av nyanlända. En konsekvens av det befintliga systemet är därmed att mottagandet huvudsakligen sker i kommuner där de nyanländas landsmän bor, och inte nödvändigtvis i kommuner med Prop. 2015/16:54 bäst förutsättningar för utbildning eller etablering på arbetsmarknaden. Väntetiderna fördröjer därmed inte bara etableringen utan leder också till att den ojämna fördelningen av mottagandet i landets kommuner förstärks. prognoser visar att ett stort antal personer kommer att söka asyl i . Givet läget i de ursprungsländer de asylsökande förväntas komma ifrån beräknas ett stort antal personer beviljas uppehållstillstånd. Enligt prognos beräknas ca 10 000 personer med beviljade uppehållstillstånd vara kvar i anläggningsboenden vid utgången av 2015. Ett stort antal personer som vistas i anläggningsboenden kommer att beviljas uppehållstillstånd och bedömningen är att ca 20 000 kvotflyktingar och nyanlända som vistas i anläggningsboenden kommer att vara i behov av bosättning i en kommun . I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 13) aviserades att regeringen avser att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system som skapar förutsättningar för en effektiv asyl- och återvändandeprocess, som en snabb etablering i arbets- och samhällslivet främjas för de personer som har beviljats uppehållstillstånd. Det anges att systemet även bör bidra till att ge kommuner och landsting goda planeringsförutsättningar så att en långsiktighet i mottagandet kan främjas och att avsikten är att även statens styrmedel och ersättningssystemet till kommuner och landsting för mottagande av asylsökande ska ses över. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända. Utgångspunkten ska vara att systemet ska främja en snabb etablering i arbets- och samhällslivet för de personer som beviljas uppehållstillstånd och stödja en effektiv och rättssäker asylprocess. I uppdraget ingår även att förbättra systemet för statlig ersättning för kommuner och landsting (Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända, dir. 2015:107). För att hantera det kraftigt ökade behovet av mottagande som förväntas öka ytterligare krävs dock en förändring redan innan den särskilda utredaren har lämnat sina förslag. försök att öka mottagandet Flera åtgärder har vidtagits i syfte att stimulera kommunerna att öka det frivilliga mottagandet av nyanlända till en nivå som motsvarar behovet. Olika typer av ekonomiska styrmedel har använts. Ett exempel är att starten av etableringstiden för personer på anläggningsboende numera påbörjas först efter att den nyanlände är kommunmottagen. Förändringen innebär att de nyanlända som tas emot i kommunerna ännu inte har påbörjat sin etableringstid och att de därmed har rätt till etableringsersättning . För kommunen innebär det att risken för att behöva betala ut ekonomiskt bistånd till en nyanländ som inte längre har rätt till etableringsersättning minskar. 2015/16:54 En annan ekonomisk stimulans är bestämmelserna om prestationsbaserad ersättning till kommunerna i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar som trädde i kraft . infördes en möjlighet för kommuner att få ersättning för hyreskostnader som uppstår i väntan på att en nyanländ flyttar in i en bostad. anslogs även en förstärkning av de medel som länsstyrelserna fördelar till kommunerna för att skapa beredskap och mottagningskapacitet samt för att utveckla samverkan. utsåg regeringen två nationella samordnare för kommunalt flyktingmottagande, (M) och (S). Samordnarna skulle genom dialog och spridning av goda exempel motivera kommunföreträdare att öka flyktingmottagandet. Efter att ha besökt samtliga län och träffat ledande företrädare för ungefär 250 kommuner var samordnarnas övergripande slutsats att ett jämnare ansvarstagande för flyktingmottagandet, mellan län och mellan kommuner inom län, skulle möjliggöra både ett större och ett bättre mottagande. I sin slutrapport föreslog samordnarna ett antal åtgärder för att nå ett jämnare mottagande, bl.a. en lagstiftad skyldighet för kommunerna att ha beredskap för mottagande av nyanlända. Erfarenheter från möjligheten att anvisa ensamkommande barn Barn som är och som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare, ska anses som ensamkommande barn och omfattas av särskilda bestämmelser i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Alla ensamkommande barn som omfattas av lagen ska registreras vid en förläggning. svarar för att bistånd lämnas enligt lagen. Kommunerna har behörighet att anordna boenden för ensamkommande barn (2 § andra stycket). Till skillnad från vad som gäller i fråga om dem som omfattas av lagens målgrupp i övrigt, främst utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting eller annan skyddsbehövande, vilka ska erbjudas plats på en förläggning, ska anvisa ensamkommande barn till en kommun. Kommunen ska då ordna boendet för barnet och det ska anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). i kommunen har ansvaret för att utreda barnets behov och att besluta om lämpligt boende för barnet. Boendet kan vara antingen ett särskilt boende för ensamkommande barn eller någon annan form av boende som efter utredning anses som lämpligt, t.ex. ett familjehem eller hos en anhörig (Mottagande av ensamkommande barn, prop. 2005/06:46 s. 49). Den anvisade kommunen ansvarar för att barnets stöd- och hjälpbehov tillgodoses medan barnets ansökan om uppehållstillstånd prövas. Det finns dock möjlighet för en kommun som beslutat om att barnet ska placeras i en annan kommun att överlåta ärendet om barnet till den andra kommunen efter överenskommelse (2 a kap. socialtjänstlagen). Efter en ändring av bestämmelsen i 3 § andra stycket lagen om mot- tagande av asylsökande m.fl. gäller att har möjlighet att anvisa ensamkommande barn även till Prop. 2015/16:54 kommuner som inte har överenskommelser om mottagande och även till kommuner med vilka det träffats överenskommelser men där kommunerna redan mottagit det antal barn som respektive överenskommelse avser. gällde att skulle anvisa en kommun med vilket verket träffat en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn, om det inte fanns särskilda skäl att anvisa en annan kommun. När anvisar ensamkommande barn till en kommun ska barnets bästa tjäna som utgångspunkt för arbetet. Enligt förarbetena till bestämmelserna är det bästa för ett ensamkommande barn att snabbt bli anvisad till en kommun som ordnar boende och ger barnet det stöd det behöver. En kommun som har en överenskommelse med om mottagande av ensamkommande barn anses i regel ha bättre förutsättningar att förbereda mottagandet. I de flesta fall får det därför anses vara till barnets bästa att anvisas till en kommun som träffat överenskommelse, varför anvisningar som regel ska ske till kommuner med överenskommelse. anvisning sker i omedelbar anslutning till barnets ankomst till . Principerna för fördelning av anvisningsbara platser mellan kommunerna och rutiner för anvisning utformas av i samarbete med berörda aktörer. Efter lagändringen sker mottagandet utan de väntetider som uppstod tidigare. Många kommuner och länsstyrelser vittnar om positiva erfarenheter av ändringen eftersom de allra flesta kommunerna nu delar på ansvaret. Mottagandet grundas på överenskommelser i första hand vilket leder till bra planeringsförutsättningar för kommunerna. Lagändringen har lett till att antalet överenskomna platser ökat. En stor del av mottagandet av ensamkommande barn sker genom anvisning till en kommun där det finns en person som barnet har någon form av anknytning till. Den kritik som har framförts om tillämpningen av lagstiftningen har främst berört anvisning utifrån anknytning. Kommuner är kritiska till att anvisning på grund av anknytning görs utan att beakta huruvida boendet kan ordnas hos den person barnet har anknytning till. Kritiken har även avsett att anvisningar sker till kommuner där barnen har anknytning till någon i kommunen och att sådana anvisningar inte tillgodoräknas när fördelning görs enligt andra kriterier. Ett gemensamt ansvar för mottagandet Regeringen anser att flyktingmottagandet är ett gemensamt ansvar för hela samhället och att alla kommuner behöver bidra. Trots flera förändringar som syftat till att stimulera kommunerna att frivilligt ta emot fler nyanlända, beräknas antalet anvisningsbara platser bli långt ifrån tillräckligt . De långa väntetider som blir följden med den nuvarande ordningen för mottagande av nyanlända som inte bosätter sig på egen hand leder till att den nyanländes etablering på arbetsmarknaden och i samhället fördröjs. Nuvarande regler kan varken säkerställa att kommunerna tar emot nyanlända i den omfattning det behövs eller att de har en beredskap för att möjliggöra ett mottagande på . av nyanlända behöver därför förändras så att det främjar en effektiv 2015/16:54 etableringsprocess. För att uppnå det måste väntetiderna i anläggningsboenden minska. Detta förutsätter att alla kommuner är med och bidrar till att nyanlända ska kunna etablera sig i så snabbt som möjligt. För att förbättra etableringen av nyanlända bedömer regeringen därmed att det är nödvändigt att alla kommuner är med och tar ansvar för mottagandet av nyanlända. I det uppdrag som har getts till den särskilde utredaren ingår att analysera och föreslå en ändamålsenlig ordning för mottagande av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn där ett helhetsperspektiv ska gälla. 4.2En ny lag ska införas Regeringens förslag: En ny lag ska införas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt yttrat sig över att reglering sker i en ny lag. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning får Arbetsförmedlingen och anvisa vissa nyanlända invandrare plats för bosättning i en kommun enligt förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare. Anvisningar får endast göras till kommuner som har träffat en överenskommelse om mottagande och som godtar anvisningen i det enskilda fallet. Många kommuner avböjer anvisningar för att det inte finns tillgängliga bostäder i kommunen. För att kunna uppnå ett mottagande som motsvarar mottagningsbehovet anser regeringen att en kommun bör kunna anvisas att ta emot nyanlända oavsett om kommunen har träffat en överenskommelse om mottagande för bosättning av nyanlända eller inte (se vidare avsnitt 4.4). En sådan ordning kräver reglering i lag. De överväganden som görs i fråga om den inskränkning av den kommunala självstyrelsen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen som förslaget innebär redovisas i avsnitt 4.10. Med hänsyn till att de nyanlända som är i fråga är flyktingar och andra skyddsbehövande som har beviljats uppehållstillstånd passar frågan ur ett systematiskt perspektiv inte särskilt väl in i någon befintlig lag. Regeringen föreslår därför att en ny lag bör införas. 4.3Vilka nyanlända ska omfattas av lagen? Regeringens förslag: Lagen ska omfatta en nyanländ som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats enligt