prop · H20379 · 2015-03-17 00:00:00 — Till stor del regleras också myndigheternas verksamheter på PSI- lagens område av allmänna offentligrättsliga regler. Bemyndiganden för statliga myndigheter att ta ut avgifter finns vanligtvis i avgiftsförordningen (1992:191) eller myndigheternas instruktioner, medan kommuner och landsting har ett generellt bemyndigande i kommunallagen (1991:900). Ett annat exempel är att reglerna om offentlig upphandling ska beaktas när en myndighet överväger att bevilja en vidareutnyttjare en exklusiv rätt. Det av och rådet antagna ändringsdirektivet innehåller flera viktiga förändringar av PSI-direktivet. Utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner var undantagna från tillämpningen av det ursprungliga direktivet och är också undantagna i PSI-lagen. Genom artikel 1.2 e och f i ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet för PSI-direktivet till att även omfatta universitetsbibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. I avsnitt 5.2 utvecklas närmare vad begreppet universitets- 2014/15:79 bibliotek innefattar för svenskt vidkommande. Andra utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner är fortfarande undantagna från direktivets tillämpningsområde. De tillkommande institutionerna omfattas vidare av särskilda bestämmelser om avgiftsuttag och om att bevilja exklusiva rättigheter avseende digitalisering av kulturresurser (se nedan). Det utvidgade tillämpningsområdet är den enskilt största förändringen i ändringsdirektivet. Till övriga ändringar hör en ny allmän princip om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas (artikel 3). var utgångspunkten att direktivets bestämmelser enbart skulle gälla om vidareutnyttjande tilläts enligt nationell rätt. Om det är möjligt och lämpligt ska myndigheterna enligt ändringsdirektivet göra sina handlingar tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt möjligt vara förenliga med formella öppna standarder (artikel 5). Som ovan anförts angavs tidigare att handlingar om möjligt och lämpligt skulle göras tillgängliga på elektronisk väg. Reglerna för hur höga avgifter som får tas ut har ändrats. Den tidigare huvudregeln tillät vad som kunde likställas med full kostnadstäckning. Enligt den nya huvudregeln får avgifterna högst motsvara marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Möjligheter till ett högre avgiftsuttag finns dock för verksamheter som är skyldiga att täcka en väsentlig del av sina kostnader med intäkter (artikel 6). I sådana fall gäller i princip full kostnadstäckning fortfarande som tak för avgifterna. Enligt artikeln ska detta vidare alltid gälla för arkiv, bibliotek och museer. I samma artikel anges dessutom att dessa kulturinstitutioner får räkna in kostnader för bevarande och rättighetsklarering i grunden för avgifterna. Beräkningsgrunderna för avgifter ska enligt ändringsdirektivet fastställas och offentliggöras i förväg (artikel 7). skulle dessa grunder endast anges på begäran. Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal kompletteras med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser, vilket möjliggör exklusiva avtal som sträcker sig över än tidigare (artikel 11). Ändringsdirektivet trädde ikraft . ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Regeringens förslag: En bestämmelse som tydliggör ändringsdirek- tivets allmänna princip om vidareutnyttjande ska införas i PSI-lagen. Bestämmelsen ska klargöra att handlingar som omfattas av lagen får vidareutnyttjas, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland , , Lantmäteriet, Statskontoret, , och (), tillstyrker utredningens förslag om att införa en allmän princip om vidareutnyttjande i lagen. framhåller att det är viktigt att den aktuella regeln nu blir tydlig, även om haft ett regelverk med denna inriktning. Transportstyrelsen ifrågasätter det lämpliga i att lagen reglerar en allmän princip, som redan uppfylls genom svensk lagstiftning. Datainspektionen noterar att den föreslagna bestämmelsen är placerad under rubriken ”Lagens tillämpningsområde” och menar att regleringen inte tar sikte på detta och därför lämpligen bör ges en egen rubrik. Skälen för regeringens förslag: PSI-lagen innebär inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut handlingar. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.3, i annan författning. Denna reglering finns det enligt regeringen inte någon anledning att ändra på. Däremot väcker införandet av den nya allmänna principen i ändringsdirektivet frågan om inte principen bör införas i svensk rätt genom en ny bestämmelse i PSI-lagen. Som anförts i avsnitt 4.4 innebar PSI-direktivets allmänna princip att direktivets bestämmelser skulle tillämpas för handlingar som enligt nationell rätt fick vidareutnyttjas, medan regleringen i ändringsdirektivet anger att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna utnyttjas i enlighet med direktivets villkor. Det är alltså inte längre upp till medlemsstaterna att besluta om huruvida vidareutnyttjande av en handling faktiskt får ske, förutsatt att den omfattas av direktivet. I skäl 8 till ändringsdirektivet förklaras att ändringen innebär en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom när tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång. Det framhålls dock särskilt att ändringen av den allmänna principen inte syftar till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång till handlingar, vilket förblir staternas ansvar. Skälet till införandet av den nya allmänna principen är att tydliggöra kopplingen mellan rätten till tillgång och rätten att vidareutnyttja. Ändringsdirektivets allmänna princip kan jämföras med den svenska principen om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Redan genom den senare principen får anses uppfylla den aktuella regleringen i ändringsdirektivet. Mot bakgrund av de uttalade skälen för ändringsdirektivet finns det emellertid anledning att även i PSI-lagen införa en tydligare koppling mellan rätten till tillgång till och rätten att vidareutnyttja en handling. Till skillnad från Transportstyrelsen delar regeringen utredningens bedömning att en sådan bestämmelse också fyller ett pedagogiskt syfte. Lagrådet har i sitt yttrande bl.a. anfört att den föreslagna bestämmelsens utformning kan ge intryck av att regeln ger stöd för ett vidareutnyttjande som går utöver vad som är tillåtet redan med befintlig reglering. I förhållande till förslaget i lagrådsremissen har regeringen därför tydliggjort att bestämmelsen gäller med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. I likhet med Datainspektionen anser regeringen att bestämmelsen bör placeras under en egen rubrik. 2014/15:79 Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en bestämmelse som tydliggör ändringsdirektivets allmänna princip om vidareutnyttjande ska införas i PSI-lagen. Bestämmelsen ska klargöra att handlingar som omfattas av lagen får vidareutnyttjas, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. Som exempel på sådana författningar kan nämnas personuppgiftslagen och OSL. Utvidgning av lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för PSI-lagen ska utvid- gas till att omfatta handlingar hos högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. , Livrust- kammaren och med Stiftelsen och , tillstyrker förslaget om att utvidga lagens är dock tveksam till ut- vidgningen och anser att en närmare konsekvensanalys behöver göras. , kommun, och Svensk biblioteksförening framhåller att utvidgningen kan medföra vissa av- anför att det är tydligt att verksamheten vid universitetsbiblioteket omfattas av lagen, men att det behöver tydliggöras om som, i likhet med andra myndig- heter har funktioner som inte helt kan jämställas med en arkivmyndighets verksamhet, omfattas av lagen till den del dessa utför arkivering och slutförvaring av handlingar. anser också att det sannolikt hade varit bättre om det angavs vilken slags verksamhet i stället för vilka kategorier av myndigheter som omfattas respektive undantas från lagen. () är i grunden positivt till utvidgningen, men ser tillämpningssvårigheter, då ett universitets- och högskolebibliotek inte har någon given avgränsning och verksamhetsuppdraget kan variera mellan olika lärosäten. det inte heller är lätt att se vilken information som biblioteken tillhanda- håller som omfattas av lagen. bedömer att det är oklart om PSI-lagen ger möjlighet att lägga spärrar på vissa arkiv, vilket Exempelvis kan donerade arkiv vara förenade med villkor att de bara ska användas i forskningen. Om handlingar i arkiven likväl ska omfattas av PSI-lagen, och kunna begäras ut för vidareutnyttjande, behöver regleringen förtydligas i detta avseende. Skälen för regeringens förslag Ytterligare institutioner som bör omfattas av PSI-lagen I ändringsdirektivet har tillämpningsområdet för PSI-direktivet utvidgats till att även omfatta universitetsbibliotek och sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. forskningsinstitutioner än universitetsbibliotek är enligt ändrings- även fortsättningsvis undantagna. tidigare t.ex. skolor, universitet och forskningsinrättningar, inklusive organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat. Även andra kulturinstitutioner är alltjämt undantagna, t.ex. orkestrar, operor och teatrar. Ett argument för att undanta kulturinstitutionerna från det ursprungliga direktivet var att det skulle ha inneburit en alltför stor administrativ belastning för kulturinstitutionerna att tillämpa dess bestämmelser i förhållande till de fördelar som skulle ha vunnits. Ett annat skäl var att en stor del av handlingarna hos dessa institutioner omfattas av tredje mans upphovsrätt och därför ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet. Regeringen ansåg inte heller att det fanns skäl att låta lagen omfatta mer än vad som krävdes av direktivet, men konstaterade dock att förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar från kulturområdet borde förbättras (prop. 2009/10:175 s. 152 f.). Utvecklingen inom kultursektorn har gått mot en större öppenhet och ökad digitalisering av kulturarvet. Inom EU har denna utveckling främjats genom olika initiativ från och projekt beslutade av Europeiska kommissionen. Arkiv, bibliotek och museer är kulturinstitutioner där några huvuduppgifter är att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial. har påpekat kan även andra myndigheter ägna sig åt exempelvis arkivering. En myndighet som inte har som en huvudsaklig uppgift att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial, men som har ett internt bibliotek, eget arkiv eller utställningar om myndighetens historia, utgör dock inte en kulturinstitution. Om det inom en sådan myndighet finns en verksamhet med kulturarvsinriktning, som är organisatoriskt och verksamhetsmässigt tydligt avskild från myndighetens övriga verksamhet, kan det emellertid vara rimligt att betrakta denna verksamhet som ett eget arkiv, bibliotek eller museum. Universitet definieras i ändringsdirektivet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen. För svenskt vidkommande innebär det att handlingar hos bibliotek vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) också omfattas av ändringsdirektivet, i den mån handlingarna vid högskolan utgör allmänna handlingar. Definitionen av begreppet ”offentlig myndighet” i artikel 2.2. i direktivet omfattar således även enskilda högskolor som beviljats examenstillstånd med stöd av lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och som får statsbidrag. Det innebär i sin tur att även dessa högskolor omfattas av direktivets definition av universitet. Handlingar hos de enskilda högskolor som anges i bilagan till OSL bör därmed omfattas av PSI-lagen i de fall den i bilagan angivna verksamheten innefattar biblioteksverksamhet. gäller detta och . I högskolelagen används högskolor som samlingsbegrepp för universitet och högskolor. Uttrycket högskolebibliotek i bibliotekslagen (2013:801) omfattar bibliotek vid såväl universitet som högskolor. Det framstår därför som lämpligt att även i PSI-lagen använda uttrycket högskolebibliotek som ett samlingsbegrepp för universitets- och högskolebibliotek. Regeringen har viss förståelse för de gränsdragningsproblem inom lärosätena som SUHF lyfter fram, dvs. att det är svårt att exakt veta vilken verksamhet och vilka handlingar som tillhör högskolebiblioteken. Enligt högskolelagen beslutar dock varje högskola, med undantag för den högsta ledningen, om sin interna organisation, och biblioteken kan, såsom SUHF framför, vara uppbyggda på olika sätt. Regeringen bedömer därför att det inte är möjligt att göra en generell gränsdragning, utan att detta får överlämnas till respektive högskola att avgöra. När det gäller universitets synpunkt att lagens tillämpningsområde bör kopplas till verksamhet av visst slag i stället för till vissa myndigheter anser regeringen att en reglering som anger vilka kategorier av myndigheter eller institutioner som omfattas av, respektive ska undantas från, lagens tillämpningsområde är den ordning som bäst motsvarar direktivets bestämmelser. När det gäller universitets önskemål om ett förtydligande om huruvida donerade arkiv som är förenade med särskilda villkor ska omfattas av PSI-lagen kan till en början konstateras att lagen inte innebär någon skyldighet att faktiskt tillhandahålla handlingar. Däremot blir PSI- lagen tillämplig när en handling tillhandahålls. Om en handling ska lämnas ut eller inte styrs av annan lagstiftning. Det kan noteras att handlingar som överlämnats från en enskild till ett arkiv eller annan myndighet i vissa fall kan vara undantagna handlingsoffentligheten enligt 2 kap. 11 § tredje punkten TF. Huruvida donerade arkiv ska omfattas av PSI-lagen måste bedömas i varje enskilt fall, i enlighet med den nämnda regleringen. Regeringen ser inget behov av att ytterligare reglera detta. Sammanfattningsvis innebär direktivets utvidgade tillämpningsområde att PSI-lagen måste ändras. Digitaliseringen av det svenska kulturarvet har gått snabbt. Många kulturorgan tillhandahåller redan mycket information via internet och ett omfattande arbete pågår för att främja ytterligare digitalisering och tillhandahållande. Det ligger därför i svenskt intresse att villkoren för vidareutnyttjande av dessa handlingar harmoniseras, både nationellt och på EU-nivå. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att PSI-lagen även ska omfatta högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Särskilt om handlingar hos bibliotek som ska omfattas av PSI-lagen En stor del av de handlingar som finns hos arkiv, bibliotek och museer omfattas av tredje mans upphovsrätt och är därmed undantagna från direktivets tillämpningsområde. Äldre material, för vilket upphovsrätten har upphört, utgör däremot i regel sådana handlingar som omfattas av lagen. Detsamma gäller förteckningar av olika slag och myndigheternas administrativa handlingar. En särskild fråga, som även ställts av SUHF, är därför vilka handlingar hos de tillkommande organen – särskilt biblioteken – som i praktiken kommer att bli aktuella för vidareutnyttjande enligt PSI-lagen. Med vidareutnyttjande avses enligt PSI-lagen användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Hos bibliotek sammanfaller enskildas användning av handlingar med myndigheternas eget ändamål med att inneha handlingar. Att låna böcker och behandla information i särskilda databaser avsedda för forskare och studenter kan därför inte anses utgöra ett vidareutnyttjande. Bibliotekskataloger och andra för- Prop. 2014/15:79 teckningar över bibliotekens samlingar är dock exempel på material som kan omfattas av lagen och där användningen kan utgöra ett vidareutnyttjande. Regeringens förslag: Begreppet affärsverksamhet, som i PSI-lagen används för att avgränsa vissa situationer då lagens bestämmelser inte är tillämpliga, ändras till konkurrensutsatt verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet, Statskontoret och kommuner och landsting, tillstyrker förslaget. anför att det har varit oklart när lagen ska tillämpas för myndigheter som bedriver uppdragsverksamhet och anser att det bör göras tydligt för berörda myndigheter vilka aktiviteter som ingår i verksamhet som består av myndighetsutövning respektive i deras kon- bedömning att begreppet affärsverksamhet varit svårtolkat, men att detta eventuellt även kan gälla begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Liknande synpunkter framförs även av (), önskar ett förtydligande av vilka verk- samheter som ska anses vara konkurrensutsatta. anser att begreppet affärsverksamhet är ändamålsenligt och att någon ändring inte är påkallad. ifrågasätter om ändringen är Skälen för regeringens förslag: PSI-direktivet ska enligt artikel 1.2 a inte tillämpas på handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av myndighetens offentliga verksamhet. I svensk rätt saknas en generell definition av vad som är offentlig verksamhet. All verksamhet som en myndighet bedriver ska vara offentlig. I PSI-lagen har definitionen av PSI-direktivets begrepp offentlig verksamhet gjorts motsatsvis genom en avgränsning mot handlingar som tillhandahålls i affärsverksamhet. affärsverksamhet avses verksamhet som bedrivs i former och på villkor som liknar privat företagsamhet (prop. 2009/10:175 s. 198). direktivet kräver i sig inte någon ändring av begreppet affärsverksamhet. PSI-direktivet omfattar således alltjämt offentlig verksamhet, men över- låter till medlemsstaterna att närmare definiera vad detta innebär. Företrädare för både statliga och kommunala myndigheter har framfört synpunkter om att det nuvarande begreppet affärsverksamhet är svårt att När begreppet affärsverksamhet infördes i PSI-lagen uttalades att begreppet skulle ha samma betydelse som i 26 a § tredje stycket 9 Såsom utredningen har konstaterat kan det ses som en styrka att knyta an till ett befintligt begrepp i lagstiftningen, men det är en nackdel att det i det här fallet saknas klargörande praxis för hur begreppet ska tolkas. För myndigheter, och i än högre utsträckning för kommunala aktiebolag, kan bestämmelsen vara svår att tolka. i upphovsrättslagen är att skydda det allmännas kommersiella intressen när verksamhet bedrivs i offentlig form. möjlig tolkning, mot bakgrund av detta syfte, skulle kunna vara att ingen verksamhet som drivs i privaträttslig form ska omfattas av PSI-lagen. sådan tolkning vore dock felaktig. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att tillämpningsområdet för lagen snarare bör knytas till vilken karaktär en verksamhet faktiskt har snarare än i vilken organisatorisk form den drivs. Ytterligare tillämpningssvårigheter och missförstånd kan uppstå till följd av att begreppet affärsverksamhet, förutom i upphovsrättslagen, även förekommer i myndighetsinstruktioner och i 19 kap. OSL och att det saknas en enhetlig definition av begreppet. finns vidare begreppen näringsverksamhet på affärsmässig grund eller enligt affärsmässiga principer, vilka språkligt ligger nära affärsverksam- Till detta kommer att all verksamhet hos de statliga affärsverken inte med nödvändighet är affärsverksamhet enligt PSI-lagen. Begreppet affärsverksamhet används i PSI-lagen för att undanta en myndighets affärsverksamhet från lagens tillämpningsområde och för att tydliggöra att utlämnande av handlingar till en myndighet som ska an- vändas i myndighetens affärsverksamhet ska ske i enlighet med lagens För att det ska vara fråga om affärsmässig verksamhet krävs i båda dessa fall att det finns andra, faktiska eller potentiella, mark- Affärsverksamhet på PSI-området betecknar typiskt sett även att handlingar tillhandahålls på kommersiella villkor på en marknad 2009/10:175 s. 156). Mot denna bakgrund ansåg utredningen att begreppet konkurrensutsatt verksamhet är ett lämpligare begrepp att använda, då det på ett tydligt sätt tar sikte på syftet med regleringen, och inte är kopplat till vilken form som verksamheten bedrivs i. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att ett användande av begreppet konkurrensutsatt verksamhet skulle bidra till att göra PSI-lagen lättare att tillämpa. Vissa remissinstanser, såsom ESV och med Eugens , har efterfrågat ett tydliggörande av vilka myndighetsaktiviteter som avses innefattas av begreppet konkurrens- Regeringen anser dock inte att det är ändamålsenligt att i författning närmare precisera innebörden av begreppet. utgör konkurrensutsatt verksamhet måste i stället bedömas från fall till När verksamhet bedrivs i myndighetsform framgår det ofta tydligt av myndighetens uppdrag, t.ex. i myndighetens instruktion, att viss verk- samhet förutsätts bedrivas i konkurrens med andra marknadsaktörer. Normalt erbjuds i dessa fall tjänster mot ersättning på en marknad, även om enstaka handlingar eller tjänster kan vara avgiftsfria. regeringen har uttalat ska myndigheter som har till uppgift att för samhällets räkning inhämta och tillhandahålla viss information normalt omfattas av lagen (prop. 2009/10:175 s. 156). Sådan verksamhet är också i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt verksamhet, även om verksamheten är helt avgiftsfinansierad. En indikation på att något ändå utgör konkurrensutsatt verksamhet kan vara att myndigheten erbjuder kundspecifika anpassningar av information som den tillhandahåller, t.ex. i form av analyser eller särskilda bearbetningar. En förutsättning är dock att det verkligen finns andra faktiska eller potentiella utförare. vis kan en myndighets uppdragsverksamhet inte anses konkurrensutsatt om uppdraget förutsätter tillgång till sådana uppgifter som till följd av Prop. 2014/15:79 sekretessbestämmelser ingen annan än den utförande myndigheten får ha En myndighet som både utför uppdrag som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter, och sådana uppdrag som kan utföras i konkurrens, måste således tillämpa olika bestämmelser för de respektive verksamheterna. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. , att införandet av det mer ändamålsenliga begreppet konkurrensutsatt verksamhet skulle tydliggöra PSI-lagens tillämpningsområde och föreslår därför att detta begrepp tas in i lagen. Regeringens bedömning: Någon skyldighet för myndigheterna att tillhandahålla handlingar elektroniskt bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, bl.a. , och , delar utredningens bedömning eller har inte några invändningar mot den. att huvudlinjen, i vart fall för statliga myndigheter, bör vara att handlingar ska lämnas ut elektroniskt. Eugens anser att striktare krav på elektroniskt till- gängliggörande för arkiv-, bibliotek- och museisektorn hade varit till stor hjälp för att styra verksamhetens inriktning. Några remissinstanser, bl.a. , (), Bisnode och , ifrågasätter om utredningens bedömning innebär ett korrekt genomförande av ändringsdirektivets krav på tillgängliga format. Post och anser det vara angeläget att frågan om elektroniskt utlämnande utreds vidare. Skälen för regeringens bedömning: Ett av syftena med PSI-direktivet