prop · H30338 · 2015-10-22 00:00:00 — Systemet för hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen infördes som en del av genomförandet av det s.k. förnybartdirektivet, dvs. och rådets direktiv /28/EG om främjande av användning av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. Enligt artikel 17 i förnybartdirektivet får finansiellt stöd endast ges för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen som är hållbara, dvs. uppfyller hållbarhetskriterierna i direktivet. Bestämmelser om hållbarhetssystemet finns i den s.k. hållbarhetslagen, dvs. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, och i hållbarhetsförordningen, dvs. förordningen (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, samt i Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (STEMFS 2011:2). Be- stämmelserna ger ramar för hur kontrollen av hållbarhet ska fungera så att statsstöd i form av skattebefrielse endast ges till biodrivmedel och flytande biobränslen som kan anses vara hållbara. För biodrivmedel är systemet uppbyggt så att de som enligt 4 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi är skattskyldiga för bl.a. biodrivmedel (rapporteringsskyldiga) under vissa förutsättningar får ett hållbarhetsbesked av . Skattebefrielse för biodrivmedel åstadkoms genom avdrag i den skattskyldiges deklaration av energiskatt och koldioxidskatt enligt regler i 7 kap. lagen om skatt på energi. Hållbarhetsbeskedet är ett villkor för sådant skatteavdrag. En förutsättning för att en rapporteringsskyldig ska få ett hållbarhetsbesked är att det finns ett kontrollsystem inrättat som säkerställer att de biodrivmedel som rapporteras är att anse som hållbara. Det anges i hållbarhetslagen att den rapporteringsskyldige ska säkerställa att kravet är uppfyllt genom överenskommelser, direkt eller indirekt, med samtliga aktörer i hela produktionskedjan och genom stickprov. En oberoende granskare ska granska kontrollsystemet och utfärda intyg med utlåtande om kontrollsystemet. Ett hållbarhetsbesked gäller tills vidare men ska omprövas. Hållbarhetsbeskedet kan återkallas och den rapporteringsskyldige ska anmäla väsentliga ändringar i kontrollsystemet till tillsynsmyndigheten. Det är som är tillsynsmyndighet för att hållbarhetslagen följs. Detta framgår av hållbarhetsförordningen. På samma sätt som hållbarhetsbeskeden fungerar i skattesystemet bör ett system med anläggningsbesked kunna fungera. Anläggningsbeskedet bör fungera som bevis om att ett biodrivmedel som den rapporteringsskyldige lägger till grund för avdrag enligt 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d eller 4 §§ lagen om skatt på energi har producerats på ett sätt som är förenligt med statsstödsreglerna. Det är endast anläggningar för produktion av s.k. livsmedelsbaserade biodrivmedel som omfattas av begränsningarna i punkten 113 i kommissionens riktlinjer. För ett livsmedelsbaserat biodrivmedel kommer anläggningsbeskedet att vara ett bevis om att biodrivmedlet inte är producerat i en anläggning som tagits i drift efter och ett bevis om att produktionsanläggningen inte är fullständigt avskriven. För andra biodrivmedel kommer anläggningsbeskedet i praktiken att betyda ett bevis om att biodrivmedlet inte är livsmedelsbaserat och därför inte 2015/16:38 hänförligt till någon sådan produktionsanläggning som statsstödsreglerna syftar på. Anläggningsbeskedet bör gälla som ett villkor för att den skattskyldige ska kunna medges avdrag från energiskatt och koldioxidskatt på biodrivmedel. Alla som vill ha ett sådant skatteavdrag måste alltså kunna visa upp ett anläggningsbesked. Med biodrivmedel avses i hållbarhetslagen vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål. Avdragsbestämmelserna finns för olika vätskeformiga biodrivmedel i 7 kap. 3 a, 3 c och 3 d §§ lagen om skatt på energi samt för biogas i 7 kap. 4 § samma lag. Förslaget föranleder dels att nya bestämmelser om anläggningsbesked införs i hållbarhetslagen samt att lagens inledningsbestämmelse följdändras och moderniseras, dels att ändringar görs i 7 kap. 3 a, 3c, 3 d och 4 §§ lagen om skatt på energi. 6Anläggningsbeskedens omfattning och innehåll Regeringens förslag: Om den som är rapporteringsskyldig för ett biodrivmedel begär det och det finns ett kontrollsystem som visar att det biodrivmedel som läggs till grund för avdrag enligt lagen om skatt på energi inte är livsmedelsbaserat eller är livsmedelsbaserat men har producerats i en anläggning som tagits i drift före och inte är fullständigt avskriven, ska tillsynsmyndigheten ange detta i ett särskilt beslut (anläggningsbesked). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av kontrollsystemet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett anläggningsbesked ska kunna ges. Livsmedelsbaserade biodrivmedel är biodrivmedel som framställts från spannmål eller andra stärkelserika grödor eller från socker- eller oljegrödor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (Sekab), (Svebio) och Svenska petroleum- och biodrivmedelinstitutet (SPBI) anser att det måste förtydligas vad som avses med fullständigt avskriven då detta har avgörande betydelse för hur förslaget kommer att slå mot biodrivmedelsindustrin och att det inte är tillräckligt att endast hänvisa till normala redovisningsregler. Lantmännen anser att det är otydligt vad som avses med att en anläggning är tagen i drift och påpekar att modifieringar så som produktionsökningar av en redan drifttagen anläggning måste få göras utan att det påverkar bedömningen. Svebio anser att betydelsen av att en anläggning är tagen i drift bör avse tidpunkten för grödans sådd, när det gäller pro- jekt där det finns integrering mellan odling av råvaran och produktion i fabrik eller anläggning. SPBI anser att berörda företag inte behöver ha kunskap om vilken anläggning som producerat biodrivmedlet, och att det därför inte finns några upparbetade rutiner för detta, vilket skapar en osäkerhet i genomförandet och att det dessutom kan finnas problem med att leverantörer eller producenter inte vill dela med sig av finansiell information om sina anläggningar, vilket utgör en osäkerhetsfaktor. anser att uttrycket livsmedelsbaserat bör bytas ut mot ett uttryck som inte antyder att biodrivmedlet produceras från livsmedel. Bioproducts, , Cleantech och Energifabriken anser att definitionen är otydlig och förordar att det anges tydligt om endast grödor avsedda för livsmedelsändamål omfattas. Svebio, och Sekab anser att uttrycket inte bör användas i den svenska lagstiftningen till följd av att det finns för många oklarheter kring dess tolkning i förhållande till det s.k. ILUC-direktivet, dvs. och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Tekniska Verken i anser att vissa stärkelserika grödor som odlas i syfte att användas som annat än livsmedel bör exkluderas från definitionen. anser att det är avgörande att skattebefrielse även ges till grödor som inte konkurrerar med livsmedelsproduktion, och att uttrycket behöver ses över. SPBI anser att det bör förtydligas i vilka fall en avskiljning av till exempel blast från en gröda är tillräckligt för att blasten ska hanteras som avfall eller restprodukt. anser att biodrivmedel från alla typer av s.k. särskilda grödor angivna i ILUC-direktivet ska exkluderas från definitionen och att detta bör inkludera biodrivmedel som producerats på markområden med förbättrade jordbruksmetoder som leder till ökad produktion och ökat utbyte. Skälen för regeringens förslag Till skillnad från kravet på hållbarhetsbesked behöver anläggningsbeskedet inte göras obligatoriskt för alla som hanterar biodrivmedel. Men innehav av ett anläggningsbesked bör vara en förutsättning för avdrag för energiskatt och koldioxidskatt på biodrivmedel enligt 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d och 4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi. Det ligger därför i aktörernas eget intresse att begära ett sådant besked. Det bör vara de som är rapporteringsskyldiga för biodrivmedel enligt hållbarhetslagen, dvs. de som är skattskyldiga för biodrivmedel enligt 4 kap. lagen om skatt på energi, som ska kunna begära anläggningsbesked. , bör utfärda anläggningsbeskeden. Innebörden av ett anläggningsbesked är att det för det aktuella biodrivmedlet finns ett kontrollsystem som visar att drivmedlet inte är livsmedelsbaserat eller att drivmedlet är livsmedelsbaserat och producerat i en anläggning som inte tagits i drift efter och inte är fullständigt avskriven. Den som är rapporteringsskyldig enligt hållbarhetslagen ska enligt nuvarande regler ha ett kontrollsystem för att säkerställa att biodrivmedel och flytande biobränslen kan anses som hållbara. Detta innebär att alla som kan behöva ha ett anläggningsbesked redan har ett kontrollsystem för att visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Flera av de rutiner som krävs för hållbarhetskontrollen går att använda för att också kontrollera det som behövs för ett anläggningsbesked. Till exempel krävs det i kontrollsystemet för hållbarhetskriterier att rapporteringsskyldiga kan spåra biodrivmedel tillbaka genom hela produktionskedjan. Kontrollsystemet för anläggningsbesked behöver dock inte omfatta hela produktionskedjan utan det krävs endast att det finns uppgifter om den anläggning som producerat biodrivmedlet. Som SPBI har anfört kan införandet av systemet med anläggningsbesked innebära flera osäkerhetsfaktorer för företagen bl.a. i fråga om att berörda företag inte behöver ha kunskap om vilken anläggning som producerat biodrivmedlet. För att få det fortsatta statsstödsgodkännande som krävs för att kunna göra skattenedsättningar för biodrivmedel efter 2015 krävs dock att det finns information om den anläggning som producerat biodrivmedlet (jfr avsnitt 9). I hållbarhetssystemet krävs det även att kontrollsystemet särskiljer partier av biodrivmedel som är producerade av olika råvaror genom ett massbalanssystem. Detta framgår av hållbarhetsförordningen. Inriktningen bör vara att kontrollen av uppgifterna för anläggningsbesked ska kunna ske i förhållande till de mängder som hanteras i det massbalanssystem som används för att säkerställa hållbarhetskriterierna. Den rapporteringsskyldige kan i vissa fall vara både ägare av produktionsanläggningen och den som för biodrivmedlet över skattepunkt och därmed är rapporteringsskyldig. I de flesta fall kommer dock produktionen av biodrivmedel att göras av andra än de som är rapporteringsskyldiga. Det krävs därför att den rapporteringsskyldiges kontrollsystem säkerställer den information om produktionsanläggningarna som behövs för ett beslut om anläggningsbesked. I hållbarhetslagen föreskrivs i fråga om kontrollsystem att den rapporteringsskyldige ska göra stickprov hos aktörer i produktionskedjan och att en oberoende granskare ska kontrollera att kontrollsystemet är korrekt, tillförlitligt och skyddat mot bedrägerier. Detta är krav som följer av förnybartdirektivet. Behovet av sådana bestämmelser är mindre för de uppgifter som ska kontrolleras i kontrollsystemet för anläggningsbesked. De mer detaljerade bestämmelserna om vad som krävs av kontrollsystemet bör kunna meddelas på förordningsnivå eller i myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om utformningen av kontrollsystemet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett anläggningsbesked ska kunna ges. På förordningsnivå bör det också införas en skyldighet för tillsynsmyndigheten, dvs. att underrätta om beslut om anläggningsbesked samt om återkallelse av sådana besked, på samma sätt som gäller för hållbarhetsbesked. När har en anläggning tagits i drift? I remissvaren har det uppmärksammats att lagförslagen inte innehåller någon precisering av när en anläggning ska anses ha tagits i drift. I den frågan är det angeläget att utforma de svenska bestämmelserna så att de inte får en annan innebörd än de bakomliggande EU-reglerna. I kommissionens riktlinjer finns ingen definition av tagen i drift. Enligt ILUC-direktivet ska en anläggning anses vara i drift så snart det har förekommit fysisk produktion av biodrivmedel. Med fysisk produktion bör kunna avses alla delar av en produktionskedja som sker på anläggningen. I hållbarhetslagen definieras produktionskedja som den produktionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. Detta innebär att om exempelvis hantering av råvaror har påbörjats på en anläggning bör den kunna anses vara tagen i drift. När är en anläggning fullständigt avskriven? I remissvaren har det uppmärksammats att lagförslagen inte innehåller någon precisering av när en anläggning ska anses vara fullständigt avskriven. Även i den frågan är det angeläget att utforma de svenska bestämmelserna så att de inte får en annan innebörd än de bakomliggande EU-reglerna. Enligt kommissionens riktlinjer avses avskrivningar enligt normala redovisningsregler, vilket i brukar kallas god redovisningssed. Någon närmare precisering bör inte göras i lagen. Livsmedelsbaserade biodrivmedel bör definieras som biodrivmedel som framställts från spannmål eller andra stärkelserika grödor, socker- eller oljegrödor. Definitionen är densamma som den som finns i artikel 2 punkten 113 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. Uttrycket stärkelserika grödor bör överensstämma med den definition av sådana grödor som finns i ILUC-direktivet. Det rör sig alltså om spannmål så som vete, råg, havre och majs (oavsett om det enbart är sädeskornen eller hela växten som används), rotfrukter (till exempel potatis, jordärtskocka, sötpotatis, maniok och jams) och stamknölar (till exempel taro). Det finns ingen definition av sockergrödor och oljegrödor. Bedömningen är att sockergrödor bör avse till exempel sockerbetor och sockerrör, och att oljegrödor bör avse till exempel raps och oljepalmer. Råvaror som uppfyller definitionen av restprodukt eller avfall i 1 kap. 2 § hållbarhetslagen är inte livsmedelsbaserade biodrivmedel. Med anledning av att flera remissinstanser anser att uttrycket livsmedelsbaserade biodrivmedel inte bör införas i lagstiftningen kan det konstateras att det är det uttrycket som används i statsstödsreglerna och därför bör återspeglas i den svenska lagstiftningen. I fråga om remissynpunkten att biodrivmedel från alla typer av s.k. särskilda grödor som anges i ILUC-direktivet bör exkluderas från definitionen kan det konstateras att det ännu inte finns någon konkret definition 2015/16:38 av vad som kan utgöra sådana särskilda grödor, eller hur sådana grödor förhåller sig till de övriga definitionerna i direktivet. har fått i uppgift att närmare analysera frågan. Dessa grödor bör därför inte uttryckligen exkluderas. De bör vid tillämpningen av de nya lagreglerna bedömas på samma sätt som andra grödor. Flera remissinstanser efterfrågar förtydliganden av hur definitionen av livsmedelsbaserade biodrivmedel ska tolkas för grödor som inte är odlade med syftet att utgöra livsmedel, inte konkurrerar med livsmedel eller som inte utgör livsmedel. Vägledning för bedömningen ges i författningskommentaren. Eventuella osäkerheter om huruvida en enskild gröda omfattas av definitionen eller inte får lämnas åt rättstillämpningen. I fråga om restprodukter och avfall finns det definitioner i 1 kap. 2 § hållbarhetslagen som innebär att det krävs en bedömning i det enskilda fallet av om ett material är en produkt, en restprodukt eller ett avfall. Ut- trycken har stor betydelse för vilka krav som ställs för att uppfylla hållbarhetskriterierna och bör vara välkända för berörda företag. Någon förändring av uttryckens betydelse avses inte med de föreslagna lagändringarna. 7Anmälan om ändringar, tillsyn och återkallelse av anläggningsbesked Regeringens förslag: Den som har fått ett anläggningsbesked ska utan dröjsmål anmäla till tillsynsmyndigheten alla ändringar som har betydelse för rätten till beskedet. Ett anläggningsbesked ska återkallas om förutsättningarna för beskedet är uppfyllda. Ett beslut om återkallelse gäller . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att tillsynsansvaret bör hamna på myndigheten. Svenska petroleum- och biodrivmedelinstitutet (SPBI) anser att det måste framgå av lag eller förarbeten att skatt inte kan tas ut retroaktivt i det fall ett anläggningsbesked återkallas, förutsatt att orsaken inte är lagstridig verksamhet. Skälen för regeringens förslag Den som har fått ett anläggningsbesked bör vara skyldig att anmäla ändringar till tillsynsmyndigheten, om ändringarna har betydelse för rätten till beskedet. Detta omfattar både ändringar i kontrollsystemet och ändringar i den rapporteringsskyldiges verksamhet. Exempel på ändringar som bör vara anmälningspliktiga är om den rapporteringsskyldige vid begäran om anläggningsbesked uppgett att inköp endast sker från leverantörer som har anläggningsbesked, men sedan börjar köpa in biodrivmedel från leverantörer utan anläggningsbesked. Nuvarande bestämmelser om tillsyn i hållbarhetslagen bör även omfatta anläggningsbeskeden vilket innebär att tillsynsmyndigheten exempelvis kan förelägga den rapporteringsskyldige att ändra kontrollsystemet så att det uppfyller kraven. Detta innebär att tillsynsansvaret läggs på den som är tillsynsmyndighet enligt hållbarhetslagen, dvs. Ett anläggningsbesked gäller tills vidare men ska kunna återkallas om förutsättningarna för beskedet inte längre uppfylls. Ändringar kan ha gjorts i kontrollsystemet eller i den rapporteringsskyldiges verksamhet som innebär att den rapporteringsskyldige är berättigad till ett anläggningsbesked. Ett beslut om återkallelse bör gälla . Ett sådant beslut innebär skatterättsligt att avdrag med stöd av anläggningsbeskedet endast görs i de fall skattskyldigheten har inträtt innan anläggningsbeskedet återkallades. Nuvarande bestämmelser om överklagande i hållbarhetslagen bör även omfatta anläggningsbeskeden. Detta innebär att tillsynsmyndighetens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft . Äldre bestämmelser i lagen om skatt på energi gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att ikraftträdandedatumet inne- bär en så kort omställningstid att det finns risk att de skattskyldiga inte kommer få anläggningsbesked som gäller från och med ikraftträdandet. Svenska petroleum- och biodrivmedelinstitutet (SPBI) framför att en skattskyldig måste veta vilka skatteregler som ska tillämpas när bränslet lämnar skatteupplaget, och föreslår att lagen införs men tillämpas så att anläggningsbesked hinner utfärdas av tillsynsmyndigheten innan några mängder bränsle som lämnat skatteupplaget omfattas av kraven. (Svebio) och (Sekab) anser att regeringen bör verka för att de nya villkoren ska tillämpas först efter för att ge företag möjlighet att anpassa sig efter det nya regelverket, i synnerhet eftersom berörda företag redan nu gör inköp av biodrivmedel som ska finnas på marknaden . 2015/16:38 är inte nöjd med den korta tidsram som ges men bedömer att förslaget som det är utformat är praktiskt genomförbart utan alldeles för höga administrativa kostnader för företagen eller myndigheten. Skälen för regeringens förslag Det nuvarande statsstödsgodkännandet för befrielse från energiskatt och koldioxidskatt för biodrivmedel gäller t.o.m. . Eftersom ändringarna i såväl lagen om skatt på energi som hållbarhetslagen syftar till en regelanpassning för att möjliggöra ett fortsatt statsstödsgodkännande bör de föreslagna ändringarna träda i kraft . Eftersom syftet med ändringarna är att möjliggöra ett fortsatt statsstödsgodkännande för skattenedsättning på biodrivmedel efter 2015 och ändringarna är en förutsättning för ett sådant godkännande finns det inget alternativ i fråga om datum för ikraftträdande. Övergångsbestämmelser i lagen om skatt på energi Det bör anges att äldre bestämmelser i lagen om skatt på energi fortfarande ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Detta innebär att kravet på anläggningsbesked bara ska gälla om skattskyldigheten har inträtt eller . Lagen ska inte tillämpas på situationer där skattskyldigheten inträtt , oavsett om skattedeklarationen lämnats och själva skattebetalningen sker . Regeringens bedömning är att ändringarna är en förutsättning för att ansökan om fortsatt statsstödsgodkännande ska beviljas. Utan ett fortsatt statsstödsgodkännande skulle nedsättning av energi- och koldioxidskatterna utgöra ett olagligt statsstöd. I en sådan situation ska den som mottagit stödet betala tillbaka stödet med en viss ränta. Alternativet till förslaget är således att ändra lagen om skatt på energi så att biodrivmedel beskattas med samma skatt som motsvarande fossilt drivmedel efter . I nuvarande läge saknas därmed acceptabla alternativ till att införa det förslag till lagändring som läggs fram i denna proposition. Vilka berörs av förslaget? Lagstiftningen innebär att den som yrkar avdrag för skatt på flytande och gasformiga biodrivmedel utöver ett hållbarhetsbesked även måste inneha ett anläggningsbesked för att visa att de livsmedelsbaserade biodrivmedel för vilka avdrag yrkas inte kommer från anläggningar som tagits i drift efter eller från anläggningar som är fullständigt avskrivna. Uppskattningsvis 60 företag som levererar eller säljer biodriv- medel kommer att omfattas av kravet, varav cirka 30 företag endast han- Prop. 2015/16:38 terar biogas. Förslaget innebär också effekter för producenter av livsmedelsbaserade biodrivmedel i anläggningar som är tagna i drift efter eller som är fullständigt avskrivna. Det blir tillsynsmyndighetens uppgift att, utifrån företagens ansökningar om anläggningsbesked, bedöma vilka företag som kan anses falla i denna kategori. Bedömningen är dock att förekomsten av sådana anläggningar i är ytterst begränsad eller obefintlig. Enligt beräkningskonventioner antas fasta volymer före och efter ikraftträdande av en regelförändring. Enligt detta antagande skulle förslaget kunna tolkas ha offentligfinansiella effekter då det förändrar förutsättningarna för företag att få skatteavdrag. I det fall något företag med de nya bestämmelserna kan få skatteavdrag är bedömningen dock att de volymer som därmed tas bort från marknaden ersätts med andra volymer av samma bränsle som inte berörs av regelförändringen. Volymerna livsmedelsbaserade biodrivmedel till transportsektorn som är berättigade till skatteavdrag kan också fortfarande användas inom andra områden. Med anledning av detta bedöms att åtgärden inte kommer ha någon offentligfinansiell effekt. Förslaget bedöms inte leda till några effekter för miljön, då användningen av biodrivmedel inte förväntas påverkas direkt av lagförslaget. Regleringen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Regeringens bedömning är att en förutsättning för att ska få ett förlängt statsstödsgodkännande är att de krav som följer av punkten 113 i kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi är genomförda . Det är därför nödvändigt att lagändringarna träder i kraft . 9.1 Konsekvenser för företag och näringsliv Påverkan på marknadsförutsättningarna för producenter av livsmedelsbaserade biodrivmedel Förslaget innebär att livsmedelsbaserade biodrivmedel som är produce- rade i en anläggning som tagits i drift efter eller är