prop · H30376 · 2015-12-15 00:00:00 — Mot bakgrund av den kunskap och erfarenhet av kvalitetssäkring som finns på lärosätena bedöms förutsättningarna vara goda för att ändra inriktning på ansvars- och rollfördelningen mellan och lärosätena. Regeringen bedömer att det nationella systemet för kvalitetssäkring bör bli mer sammanhållet än . Det innebär att bör ansvara för ett nationellt kvalitetssäkringssystem med inriktning både på kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling av högre utbildning. Viktiga utgångspunkter för regeringens bedömningar är de erfarenheter som framför allt och lärosätena har fått under nuvarande och tidigare kvalitetssäkringssystem. I denna skrivelse görs bedömningar i fråga om grundläggande principer för kvalitetssäkring av högre utbildning. Bedömningarna syftar till att utgöra ett ramverk för det nationella kvalitetssäkringssystem som bör ansvara för. Regeringen avser att ge ämbetet i uppdrag att vidareutveckla och genomföra systemet med utgångspunkt i regeringens bedömningar, tillämpliga lagar och förordningar och de principer för kvalitetssäkring som har tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen. Detta arbete bör göras i samråd med universitet och högskolor och med företrädare för studenter och arbetsliv. Regeringen bör meddela de föreskrifter som behövs. Det nya nationella kvalitetssäkringssystemet bör vara inriktat på både kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling Lärosätenas verksamhet är i hög grad skattefinansierad och det är riksdag och regering som genom lagar och förordningar anger krav och mål för högre utbildning. Det är därmed legitimt att staten vill försäkra sig om att utbildningarna håller hög kvalitet och att skattemedel används effektivt. En central utgångspunkt för kvalitetssäkringssystemet bör därför vara att lärosätena och ansvarar för att kontrollera att krav och mål i nationella regelverk för högskoleutbildning uppfylls. Frågor om intern kvalitetssäkring och utveckling är som tidigare nämnts en sak för lärosätena att besluta om, liksom hur verksamheten utformas och bedrivs. Regeringen ser dock ett behov hos lärosätena av att kunna ta del av bedömargruppernas kunskaper och reflektioner från granskningarna som underlag för det interna utvecklingsarbetet, vilket inte varit möjligt i de senaste årens granskningar. Bedömarrapporterna bör därför, precis som lyfter fram, även bidra till kvalitetsutveckling och inte enbart betona brister. Även uppföljningar av granskningarna kan vara ett sätt att bidra till kvalitetsutveckling. bör därför utveckla metoder för granskningarna som innebär att granskningarna även bidrar till lärosätenas arbete med kvalitetsutveckling. 2015/16:76 Fyra komponenter i det nationella kvalitetssäkringssystemet Som nämnts ovan bör syftena med granskningar vara dels att kontrollera utbildningarnas resultat, dels att bidra till lärosätenas arbete med kvalitetsutveckling. Regeringen bedömer att nuvarande kvalitetssäkringssystem med komponenterna examenstillståndsprövningar och utbildningsutvärderingar bör kompletteras med granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete och tematiska utvärderingar. Dessa fyra komponenter bedöms tillsammans kunna bidra till att de båda syftena uppnås och till hög kvalitet i svensk högre utbildning. Komponenterna bidrar också till att granskningar och lärosätenas kvalitetssäkringsarbete kompletterar varandra och till att det blir ett sammanhållet kvalitetssäkringssystem, vilket bl.a. och instämmer i. Regeringen bedömer också, vilket instämmer i, att de fyra komponenterna tillsammans ger en bred och mer heltäckande bild av kvaliteten på högre utbildning. Vilken omfattning som respektive komponent bör få i det system som föreslås bör huvudsakligen avgöras av . Det bör finnas en flexibilitet i hur många granskningar som bör göras inom ramen för respektive komponent från till ett annat, för att möjliggöra att granskningarna sker utifrån relevans och ett effektivt resursutnyttjande. En utgångspunkt bör dock vara att samtliga universitets och högskolors kvalitetssäkringsarbete ska granskas och att ämbetets utbildningsutvärderingar utgör en viktig kompletterande del till granskningarna av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. och påtalar vikten av att lärosätena meddelas med god framförhållning när de olika granskningarna är planerade att ske. Regeringen instämmer i att lärosätena bör ges goda planeringsförutsättningar. har de olika komponenterna olika roller i systemet vilket påverkar framförhållningen. T.ex. kan en utbildningsutvärdering behöva initieras skyndsamt på grund av påtalade brister. En annan viktig faktor för planering är antalet inkomna ansökningar om examenstillstånd och antalet regeringsuppdrag. Den metod för extern granskning av högre utbildning som är internationellt vedertagen, och som har använts i både tidigare och nuvarande svenska kvalitetssäkringssystem, bör även fortsättningsvis ligga till grund för hur granskningarna genomförs och gälla för alla fyra komponenterna. Metoden innebär att för varje granskning bör tillsätta en bedömargrupp bestående av externa sakkunniga, studentrepresentanter och företrädare för arbetslivet. Bedömargruppens underlag för bedömningen bör utgöras av en självvärdering från lärosätet där det redogörs för hur kvalitetsaspekterna uppfylls och eventuellt redovisas kompletterande underlag. Mer precisa anvisningar om vilka kvalitetsaspekter som ska granskas och vilken information självvärderingen ska innehålla bör utarbetas av . Därutöver bör bedömargrupperna intervjua företrädare för det granskade lärosätet, inklusive lärare och studerande kvinnor och män. Granskningarna bör resultera i en rapport från bedömargruppen som sedan utgör underlag för beslut. ningar av olika slag efter avslutad granskning kan också bidra till Skr. 2015/16:76 kvalitetsutveckling, t.ex. genom att lärosätena lär av varandra och av bedömargruppernas iakttagelser. Det kan även vara relevant att följa upp I det följande utvecklas de olika komponenterna var för sig. En fortsatt betydelsefull komponent i kvalitetssäkringssystemet bör vara uppgifter att pröva frågor om examens- tillstånd och universitetens rätt enligt lag att utfärda examina enligt 1 kap. 11–15 §§ högskolelagen samt 7 § lagen om tillstånd att utfärda Av regelverken framgår både villkoren för att få exa- menstillstånd och vad som gäller då en examen inte längre får utfärdas på grund av att kraven för en viss examen inte längre uppfylls. Prövningarna sker både efter ansökningar från lärosätena och i sam- band med utbildningsutvärderingar. Utgångspunkten för prövningar av ansökningar om examenstillstånd är att bedöma om utbildningen i fråga når, eller har förutsättningar att nå, de av riksdag och regering uppställda målen för den examen som utbildningen leder till. kanslersämbetet vid en utbildningsutvärdering finner att kraven för en viss examen inte är uppfyllda ska lärosätet ges att åtgärda bris- Om bristerna därefter kvarstår kan det i enlighet med vad regel- verket föreskriver beslutas att examen inte längre får utfärdas. sitetskanslersämbetet ansvarar för hur prövningarna genomförs och för vidareutveckling och kvalitetssäkring av metoderna. Granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete Universitet och högskolor ansvarar för att högskoleutbildning har hög kvalitet, vilket förutsätter att lärosätet har ett system för kvalitetssäkring. bör därför, som en andra komponent, genomföra granskningar av alla universitets och högskolors kvalitets- Syftet med dessa granskningar bör vara dels att kont- rollera att lärosätenas kvalitetssäkringsarbete leder till hög kvalitet, dels att bidra till lärosätenas kvalitetsutveckling. Fokus bör vara att granska att lärosätena säkrar resultaten på utbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Med resultat i utbildningen menas att utbildningarna uppfyller kraven i högskolelagen, högskoleförordningen och i examensbeskrivningarna. och instämmer i remisspromemorians resonemang i fråga om granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. De understryker i sina remissvar att det är viktigt att ämbetets gransk- ningar fokuserar på att lärosätenas kvalitetssäkringsarbete ger resultat och inte stannar vid en granskning av universitetsövergripande dokument Utgångspunkten för granskningarna bör vara generella kvalitetsaspek- ter som utarbetas av i samverkan med uni- versitet och högskolor och efter samråd med företrädare för studenter och Aspekterna bör utarbetas utifrån kraven i högskolelagen, hög- skoleförordningen och examensbeskrivningarna i bilagorna till de förord- ningar som ansluter till lagen. Även de principer för kvalitetssäkring som utarbetats inom Bologna-processen bör beaktas. Hänsyn bör tas till olika lärosätens särart och profilering. Möjligheterna att anpassa och komp- lettera bedömningen med kvalitetsaspekter som är särskilt relevanta för det aktuella lärosätet bör övervägas. I de principer för kvalitetssäkring som tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen finns det en del som handlar om lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. Där framgår t.ex. att lärosätena bör ha en kvalitetssäkringspolicy och att det bör finnas processer för hur utbildningsprogram inrättas och också uppföljning av att de uppfyller målen. Det finns dock inga krav på hur det interna kvalitetssäkringsarbetet ska organiseras utan det är en fråga för respek- tive lärosäte att besluta om. Varken de svenska reglerna eller de interna- principerna föreskriver hur kvalitetssäkringsarbetet ska genom- Några lärosäten, t.ex. Gymnastik- och , Högskolan och , uttrycker att det kan komma att bli kostnads- krävande om de ska utveckla, administrera och genomföra ett nytt lokalt Det är därför viktigt att betona att kravet på intern kvalitetssäkring inte är nytt, varken i det svenska regelverket eller i de internationella principerna för kvalitetssäkring, och att lärosätena själva förfogar över kvalitetssäkringssystemets utformning. Även om det för en del lärosäten kommer att krävas visst utvecklingsarbete i fråga om den interna kvalitetssäkringen så är det en uppgift som de redan har och som ska utföras inom ramen för tillgängliga resurser. Lärosätena har dock kommit olika långt i fråga om att ha system för att säkra att utbildningarna uppfyller kraven i högskolelagen, högskole- förordningen och i examensbeskrivningarna. För en del lärosäten som blir granskade tidigt i den första sexårscykeln kommer det därför inte att vara möjligt att visa att de har kvalitetssäkrat alla sina utbildningar. Regeringen anser därför att det i dessa fall är rimligt att kräva att lärosätena kan visa att det finns ett system för att kvalitetssäkra utbild- ningarnas resultat och att de kommer att ha kvalitets- säkrat alla utbildningar. I nuvarande system för utbildningsutvärdering ger Universitets- kanslersämbetet omdömen utifrån en tregradig skala: bristande kvalitet, hög kvalitet respektive mycket hög kvalitet. slogs att varje lärosätesgranskning bör utmynna i att Universitets- kanslersämbetet beslutar om ett omdöme enligt en motsvarande tregradig skala och där det högsta omdömet bör ges till de lärosäten som har kommit långt i fråga om att kvalitetssäkra sina utbildningar och som kan utgöra goda exempel för andra lärosäten. Alternativet är att Universitets- kanslersämbetet endast beslutar om lärosätets kvalitetssäkringsarbete är godkänt eller inte, dvs. enligt en tvågradig skala. t.ex. och , tillstyrker förslaget om en tre- gradig skala medan flera, bl.a. , och , är tveksamma till en tregradig skala och anser att goda exempel i stället kan lyftas fram i texten i rapporterna. uttrycker farhåga för att en tregradig skala kan verka likriktande Regeringen bedömer att , i enlighet med sitt remissvar, bör ansvara för att utreda för- och nackdelar med en tvårespektive tregradig bedömningsskala och slutligen avgöra vilken skala som ska användas. Regeringens bedömning är att om ett lärosäte får sitt kvalitetssäkringssystem underkänt bör ansvara för fortsatt extern granskning av lärosätets kvalitetssäkringssystem till dess att bristerna är avhjälpta. Ämbetet bör ansvara för att utveckla de närmare formerna för sådan fortsatt granskning, t.ex. hur ett lärosäte bör få på sig att rätta till bristerna i kvalitetssäkringsarbetet, bedömargruppens sammansättning och hur den bör arbeta. Regeringen anser i likhet med att formerna för fortsatt granskning bör vara flexibla så att de kan anpassas till omfattningen av lärosätets brister. Några remissinstanser, t.ex. , påtalar vikten av att bristande kvalitetssäkringsarbete kopplas till sanktioner. Regeringen anser att det är viktigt att ett bristande kvalitetssäkringsarbete får konsekvenser för lärosätet. Regeringen anser därför, i likhet med och studentråd, att kvaliteten på lärosätenas kvalitetssäkringsarbete bör påverka urval av vilka utbildningar som ska granskas inom ramen för komponenten utbildningsutvärderingar. I avsnittet nedan om utbildningsutvärderingar framgår att regeringen bedömer att ett underkänt kvalitetssäkringsarbete på ett lärosäte bör leda till att ett ökat antal utbildningsutvärderingar genomförs, vilket innebär ett underkännande av lärosätets förmåga att ta eget ansvar för utbildningskvaliteten. Det innebär även att lärosätet riskerar att få examenstillstånd ifrågasatta eller återkallade på samma sätt som vid övriga utbildningsutvärderingar. Regeringen bedömer att ett ökat antal utbildningsutvärderingar, tillsammans med att ett bristande kvalitetssäkringsarbete kommer att stå under fortsatt granskning av , är tillräckligt för att universitet och högskolor ska vidta de åtgärder som krävs. För att säkra en verkningsfull granskning avser regeringen dock att ge ämbetet i uppdrag att utreda om ytterligare sanktionsmöjligheter behövs. En tredje komponent som regeringen bedömer bör ingå i kvalitetssäkringssystemet är att bör genomföra utvärderingar av ett urval utbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Syftet med utvärderingarna bör främst vara att kontrollera utbildningarnas resultat, dvs. att de uppfyller kraven i lag och förordning, men utvärderingarna bör även bidra till lärosätenas utveckling av kvaliteten. Utbildningsutvärderingar bör vara en prioriterad uppgift för . Utbildningsutvärderingar bör kunna genomföras antingen vid enstaka lärosäten eller vid samtliga lärosäten för att få en nationell bild av kvaliteten på en viss utbildning. Urvalet av vilka utbildningar som ska granskas bör ske på flera olika grunder. I avsnittet ovan om granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete framgår att lärosätena har ansvar för att utbildningarna har hög kvalitet och att ämbetet bör granska deras kvalitetssäkringsarbete i syfte att kontrollera att detta uppfylls. Om ett lärosäte inte uppfyller kraven och kvalitetssäkringsarbetet inte godkänns bör ämbetet ansvara för att även granska ett urval av lärosätets utbildningar till dess att lärosätet bedöms kunna ta detta ansvar. bör även kunna initiera en utbildningsutvärdering om det t.ex. framkommer information om enstaka utbildningar som gör att det bedöms finnas risk för att kvalitetskraven för utbildningen inte Utbildningsutvärderingar bör således i första hand initieras av Univer- sitetskanslersämbetet, men de bör även kunna genomföras av ämbetet på uppdrag av regeringen. Regeringen kan t.ex. ha behov av att en viss utbildning utvärderas nationellt som beslutsunderlag eller som uppfölj- ning av en viss examen eller utbildning. Därutöver anser regeringen att det för några yrkesexamina finns ett fortsatt behov av att få en nationell bild av kvaliteten och att det därför är viktigt att vissa utbildnings- utvärderingar även fortsättningsvis utförs med regelbundenhet. främst vissa legitimationsgrundande examina, t.ex. lärarexamina, där det är av särskilt intresse att utbildningarna håller hög kvalitet och är likvär- diga ur ett nationellt perspektiv och därför bör granskas inom en sexårs- I det system för utbildningsutvärderingar som Universitetskanslersäm- betet arbetade med 2011–2014 utvärderades drygt hälften av alla utbild- ningar på grundnivå och avancerad nivå som kan leda till en examen. Utbildning på forskarnivå har som tidigare nämnts av resursskäl inte En anledning till att många utbildningar på grundnivå och avancerad nivå inte utvärderades var att det var för få studenter som hade skrivit ett självständigt arbete och att bedömningsunderlaget därför bedömdes vara för litet. Ett annat skäl till att många utbildningar på grundnivå och avancerad nivå inte har utvärderats är att utbildningar som inte leder till en examen inte har omfattats av systemet för utbildnings- Därför har ämbetet också haft i uppdrag att utvärdera ett urval av de utbildningar som inte har omfattats av fyraårscykeln med Trots detta uppdrag är det totalt sett många utbildningar som inte har omfattats av det nationella kvalitetssäkrings- Regeringens utgångspunkt är att alla utbildningar ska omfattas av kvalitetssäkring, på såväl grundnivå och avancerad nivå som på forskar- Det bör ske dels genom lärosätenas arbete med kvalitetssäkring av utbildningar vilket bör granska, dels genom det urval av utbildningsutvärderingar som Ämbetet bör ha en god kommunikation med lärosätena om vilka utbildningsutvärderingar som ska genomföras för att i så stor utsträckning som möjligt försöka undvika dubbelarbete och i stället hitta synergier i arbetet. Flera remissinstanser, t.ex. Linnéuniversitetet, , Försvarhögskolan och ingenjörer, ställer sig frågande till hur granskningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete och utbildningsutvär- dering förhåller sig till varandra. Regeringen anser att en utbildning bör kunna underkännas även om lärosätets kvalitetssäkringsarbete tidigare har blivit godkänt. Även om granskningarna av lärosätenas kvalitets- säkringsarbete avser bedömning av att lärosäten säkrar resultaten på alla sina utbildningar, så kommer bedömningen för merparten av lärosätena att behöva baseras på en övergripande, generell bild av lärosätets kvali- tetssäkringsarbete, eventuellt med hjälp av stickprov på vissa utbild- Därmed kan det komma att finnas en viss felmarginal som kan visa sig genom att en utbildningsutvärdering leder till underkänt och att Brister i en enstaka utbildning kan också komma att uppstå trots att lärosätet har blivit godkänt om det gått mellan de olika granskningarna och förhållandena förändrats . I de fall brister konstateras i en utbildning på ett lärosäte som tidigare fått sitt kvalitetssäkringsarbete godkänt bör överväga att även följa upp lärosätets kvalitetssäkringsarbete för att avhjälpa bristerna. Brister i en enskild utbildning bör således alltid prioriteras. På liknande sätt kan ett examenstillstånd ifrågasättas och återkallas i ett enskilt huvudområde även om lärosätet har ett generellt tillstånd att utfärda aktuell examen, t.ex. magisterexamen. Erfarenheterna från de senaste årens utbildningsutvärderingar är blandade. Till de positiva omdömena hör att de har bidragit till kvalitetsutveckling, vilket bl.a. lyfter fram i sitt remissvar, främst genom den uppmärksamhet som examensmålen har getts. har flera problem konstaterats i fråga om kvalitetsutvärdering av utbildningar. En viktig synpunkt som framkommit är att bedömargruppernas kunskaper och fulla potential att bidra till kvalitetsutveckling inte tagits till vara, då syftet främst har varit att kontrollera utbildningarnas resultat. Många remissinstanser, bl.a. , och , har dock en mycket positiv inställning till att det finns ett nationellt kvalitetssäkringssystem inom vilket resultat granskas. uttrycker flera lärosäten, t.ex. , Tekniska högskolan och , att det bör finnas möjlighet till ett bredare bedömningsunderlag än det som har använts i det system som har varit i bruk . De anser att de självständiga arbetena har vägt för tungt i bedömningar av utbildningars resultat. Regeringens uppfattning är att vid granskning av utbildningarnas resultat bör de självständiga arbetena även fortsättningsvis utgöra ett viktigt bedömningsunderlag. Men även andra former av resultat samt förutsättningar och processer som påverkar utbildningens resultat ska kunna ingå i bedömningen för att ge en mer heltäckande bild av utbildningens resultat. Utbildningsutvärderingarna bör utgå från generella kvalitetsaspekter som utarbetas av i samverkan med universitet och högskolor och efter samråd med företrädare för studenter och arbetsliv. Aspekterna bör baseras på kraven i högskolelagen, högskoleförordningen, examensbeskrivningarna i bilagor till förordningar som ansluter till lagen och utifrån de principer för kvalitetssäkring som utarbetats inom Bolognaprocessen. Som har redovisats innebär nuvarande system för utbildningsutvärdering att ger varje utbildning ett omdöme utifrån en tregradig skala: bristande kvalitet, hög kvalitet respektive mycket hög kvalitet. Omdömet mycket hög kvalitet innebär att utbildningen utgör grund för kvalitetsbaserad resurstilldelning. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) föreslås att den kvalitetsbaserade resurstilldelningen baserad på utbildningsutvärderingar ska upphöra, vilket gör att en tregradig skala inte längre behövs för det ändamålet. I remisspromemorian gjordes bedömningen att varje utbildningsutvärdering bör utmynna i att beslutar om ett omdöme enligt en tvågradig skala, motsvarande godkänt respektive underkänt, eftersom syftet med utbildningsutvärderingarna främst är att granska om utbildningen uppfyller kraven, dvs. är godkänd eller inte. tregradig skala har övervägts av regeringen i syfte att kunna lyfta fram utbildningar med mycket hög kvalitet, vilket också kan verka kvalitets- Med en tvågradig bedömningsskala kan dock i stället texterna i bedömargruppernas rapporter och i beslut användas för att lyfta fram utbildningar med mycket hög kvalitet, t.ex. genom att redovisa goda exempel, tydliggöra skillnader mellan olika utbildningar, utvecklingsbehov m.m. Sådana skrivningar kan bidra till en mer nyanserad och rättvisande information om utbildningens kvalitet jämfört med vad ett omdöme visar. Liksom i frågan om bedömningsskala för granskningarna av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete är remiss- instanserna inte eniga. Några remissinstanser, t.ex. , och , instämmer i remisspromemo- rians bedömning att det bör vara en tvågradig skala, medan andra, t.ex. Universitets- och högskolerådet, och tekniska högskola, förespråkar en tregradig skala för att i större utsträck- ning möjliggöra jämförelser mellan utbildningar. för denna komponent bedömningen att bör, i enlighet med sitt remissvar, ansvara för att utreda för- och nackdelar med en tvårespektive tregradig bedömningsskala och slutligen avgöra vilken skala som ska användas. Om en utbildning bedöms ha bristande kvalitet bör samma rutin som i Det innebär att lärosätet får på sig att rätta till bristerna. Därefter gör en uppföljning av om bristerna Om utbildningen vid uppföljningen fortfarande visar sig ha bristande kvalitet bör besluta om att examen inte längre får utfärdas i enlighet med gällande regelverk. ningen en utbildning hos en enskild utbildningsanordnare ska regeringen, efter det att högskolan getts tillfälle till rättelse, underrättas och besluta om återkallande av examenstillstånd. Att inkludera en granskning av exa- menstillstånden i utbildningsutvärderingar har fungerat väl i tidigare kvalitetssäkringssystem och bör därför finnas kvar. En vanligt förekommande kritik mot det nu gällande systemet för utbildningsutvärderingar är att det främst är anpassat för utbildningar som leder till en generell examen, och att det har fungerat mindre väl för utvärdering av utbildningar som leder till en yrkesexamen eller en konst- I remisspromemorian görs bedömningen att de generella kvalitetsaspekterna bör anpassas till olika slags utbildningar för att varje utbildning ska få en så rättvisande bedömning som möjligt. komnas av ett flertal remissinstanser, bl.a. , Mittuniversi- tetet, och Kungl. Ett uttalat syfte med det kvalitetssäkringssystem som var i bruk 2011– 2014 var att det skulle tillgodose studenters och andra intressenters