prop · H203128 · 2015-06-16 00:00:00 — Förordningen ska säkerställa att konsumenter och näringsidkare har direkt tillgång till en onlineplattform som hjälper konsumenter att komma i kontakt med ett alternativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid gränsöverskridande e-handel. 6.2Tvistlösningsdirektivets krav på tillgång till alternativ tvistlösning Regeringens bedömning: Tvistlösningsdirektivets krav på tillgång till alternativ tvistlösning för konsumenter kommer att genomföras framförallt genom verksamhet, som 2014/15:128 även fortsättningsvis kan regleras i förordning. Beträffande vissa specifika branscher kommer direktivets krav på tillgång till alternativ tvistlösning genomföras genom privata tvistlösningsorgans verksamhet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inga invändningar mot utredningens bedömning att och vissa privata tvistlösningsorgan genom sina respektive verksamheter kommer att genomföra tvistlösningsdirektivets krav på tillgång alternativ tvistlösning för konsumenter. Bakgrund: I prövas konsumenttvister utanför domstol framförallt i . Det är en myndighet vars verksamhet regleras genom förordningen (2007:1041) med instruktion för . Av instruktionen framgår att inte har behörighet att pröva vissa tvister. Så är fallet exempelvis beträffande tvister som handlar om hälso- och sjukvård samt tvister som prövas eller redan har prövats i domstol. Enligt förordningen har möjlighet att meddela föreskrifter om ytterligare inskränkningar i dess behörighet när det gäller vissa typer av tvister. har också behörighet att fastställa de beloppsgränser som tvisten måste överstiga för att den ska prövas av nämnden (se ARN:s föreskrifter om konsumenttvister som inte prövas av nämnden, KOVFS 2009:1). Förutom förekommer alternativ tvistlösning för konsumenter vid vissa privata organ. finns det tre stycken branschinrättade prövningsnämnder, som hanterar tvister inom specifika områden och som är undantagna från ARN:s kompetensområde. Det handlar om , som prövar tvister rörande värmepumpar, och två av Svensk Försäkrings nämnder (och ). Tvister som rör advokatverksamhet är också undantagna från ARN:s kompetens, trots att det inte finns något annat utomrättsligt tvistlösningsorgan som hanterar sådana tvister. Med anledning av direktivets genomförande i , avser att inrätta ett eget tvistlösningsförfarande för prövning av sådana tvister inför den s.k. . Utredningen har gjort bedömningen att lever upp till direktivets krav avseende bl.a. sakkunskap och opartiskhet samt vissa administrativa krav. Dock har utredningen konstaterat att ett antal förändringar behöver göras i ARN:s instruktion för att ska kunna leva upp till direktivets samtliga krav. Dessa förändringar innebär bl.a. att vissa sakområden tillförs ARN:s kompetens, att en bestämmelse införs om att tvister som huvudregel ska avgöras från det att ett ärende är färdigt för avgörande samt att vissa befintliga regler förtydligas. Beträffande de ovan nämnda fyra branschorganen har utredningen gjort följande bedömning. Svensk Försäkrings båda nämnder kommer, efter vissa förändringar, att leva upp till direktivet krav liksom planerade . När det gäller har det inte bedömts som troligt att den kommer att uppfylla direktivets krav. Skälen för regeringens bedömning: har ett väl Prop. 2014/15:128 fungerande system för prövning av konsumenttvister utanför domstol genom framförallt ARN:s verksamhet. Genom vissa ändringar och tillägg i sak samt vissa förtydliganden i ARN:s instruktion beträffande bl.a. avvisningsgrunder och handläggningstider gör regeringen bedömningen att kommer att leva upp till samtliga krav som tvistlösningsdirektivet uppställer på ett alternativt tvistlösningsorgan. Regeringen ser positivt på att det finns privata tvistlösningsorgan vid sidan av . Direktivet hindrar inte att det finns flera godkända tvistlösningsorgan som prövar tvister inom ett och samma område. ARN:s instruktion bör dock utformas på så vis att nämndens behörighet inte omfattar en tvist som har eller kan prövas av en godkänd branschnämnd. För det fall att den behöriga myndigheten återkallar ett godkännande avseende en tvistlösning, kommer alltså att vara behörig att pröva de aktuella tvisterna. 6.3Behörighet att meddela föreskrifter om Regeringens förslag: godkänner att tidigare ställningstaganden till organisation och verksamhet inte längre ska gälla. Utredningen har inte lämnat något förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Efter att ha pågått på försök permanentades ARN:s verksamhet 1981 genom antagande av förslagen i regeringens proposition om verksamheten vid (prop. 1979/80:114, bet. NU 1979/80:55, rskr. 1979/80:409). I propositionen föreslog regeringen att skulle godkänna de där föreslagna riktlinjerna för en omorganisation av nämnden och dess verksamhet. föreligger alltså en s.k. riksdagsbindning i dessa avseenden beträffande . Mot bakgrund av att ARN:s verksamhet fortfarande var förhållandevis ny och att den gjordes permanent torde det ha framstått som naturligt för regeringen att söka godkännande för de då aktuella förändringarna. Emellertid kan det nu konstateras att har bedrivit sin verksamhet i permanent form . Mot bakgrund av hur och verksamhet ser ut och föreslås se ut även framöver – med bl.a. beslut som är icke bindande – finns det knappast några principiella skäl för att låta sådana frågor om som omfattas av regeringens restkompetens underställas . I sammanhanget bör även beaktas att tvistlösningsdirektivet föreskriver att tvistlösningsorganen ska erbjuda oberoende, opartiska, öppna, effektiva, snabba och rättvisa alternativa förfaranden och att det alltså ställs stränga krav. Vidare talar även praktiska skäl för att tidigare riksdagsbindning inte längre ska begränsa regeringens beslutsmöjligheter med hänsyn till dels det ökande antalet ärenden som handlägger, dels de befintliga 2014/15:128 och eventuella framtida EU-rättsakter som kan påverka ARN:s verksamhet. Det bör alltså i stället vara regeringen som meddelar föreskrifter på området. 6.4En ny lag om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden Regeringens förslag: En ny lag införs med bestämmelser som dels bidrar till genomförandet av tvistlösningsdirektivet, dels innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s tvistlösningsförordning. Lagen föreslås innehålla vissa definitioner samt bestämmelser om informationsskyldighet för näringsidkare angående tvistlösning och sanktioner när denna skyldighet inte uppfylls. innehålla en bestämmelse om tvistlösningsförfarandens inverkan på talefrister och preskriptionstider. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens avseende behovet av en ny lag. I betänkandet föreslås dock en annan utformning av bestämmelsen rörande lagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inga invändningar mot att en ny lag införs med bestämmelser som bidrar till genomförandet av tvistlösningsdirektivet och kompletterar EU:s tvistlösningsförordning. ifrågasätter dock att det i lagförslaget hänvisas till Enligt hovrätten skulle en sådan lagstiftningsteknik innebära att beslut om vad som ska gälla kan komma att påverkas av senare ändringar i direktivet. Även Juridiska Fakultetsstyrelsen vid anser att lagen bör omformuleras och inte hänvisa till klargör vilka hyres- och arrendetvister som ska kunna prövas i enlighet i är av uppfattningen att hyresrespektive arrendenämndernas medlande verksamhet kan betraktas som alternativ tvistlösning till att få saken prövad av samma nämnder eller av allmän domstol. Enligt nämnden kan det därför möjligen övervägas om inte hyres- och arrendenämnderna skulle kunna godkännas som alternativa tvistlösningsnämnder enligt lagen som Fastighetsägarna anser att det saknas behov av alternativ tvistlösning när det gäller nyttjanderätt till fast egendom och ifrågasätter om det är resurseffektivt att lagen omfattar sådana tvister med hänsyn till hyres- och arrendenämndernas Skälen för regeringens förslag Allmänt om den föreslagna lagen Tvistlösningsdirektivet innehåller bestämmelser om att nationella myndigheter ska utses, som ska godkänna och utöva tillsyn över de Direktivet innehåller även bestämmelser om näringsidkares skyldighet att lämna information om alternativ tvistlösning till konsumenter och om att medlemsstaterna ska fastställa regler för sanktioner avseende överträdelser av informationsskyldigheten. Vidare finns det i direktivet en bestämmelse om alternativa tvistlösningsförfarandens påverkan på talefrister och preskriptionstider. Alla dessa bestämmelser bör genomföras genom lagstiftningsåtgärder. Sådana åtgärder behövs också i syfte att komplettera EU:s tvistlösningsförordning när det gäller bl.a. tillsyn, informationsskyldighet för näringsidkare och därmed sammanhängande sanktionsmekanismer. Utredningen har ansett att det saknas en naturlig placering i befintlig lagstiftning för flertalet av de bestämmelser som måste införas i svensk rätt i anledning av direktivet och förordningen. Utredningen har funnit att reglerna i stället bör samlas i en ny lag av bl.a. tydlighetsskäl. Regeringen delar utredningens uppfattning och en ny lag om alternativ tvistlösning bör alltså införas. Av lagen bör inledningsvis framgå dess huvudsakliga innehåll och att den syftar till att genomföra direktivet i dess ursprungliga lydelse (jfr avsnitt 6.4.2) samt innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s tvistlösningsförordning. Lagen bör även innehålla vissa definitioner. På inrådan av Lagrådet har begreppet tvistlösning valts framför det i betänkandet och i lagrådsremissen använda begreppet alternativ tvistlösningsnämnd. I direktivet används begreppet alternativt tvistlösningsorgan. Någon saklig skillnad mellan begreppen är inte avsedd. Definitionerna av begreppen konsument och näringsidkare följer av direktivet samt förordningen och överensstämmer i sig med vad som gäller i svensk rätt i övrigt. När det gäller hänvisningar till EU-rättsakter i författningstext bör det, av de konstitutionella skäl som påpekar, göras tydligt att hänvisningen till den aktuella rättsakten avser endast dess ursprungliga lydelse. Direktivet innehåller även vissa bestämmelser som inte behöver genomföras i den nya lagen. Direktivets bestämmelser om t.ex. informationsutbyte och samarbete som berör kan i stället genomföras genom ändringar i förordningen med instruktion för verket. Tvistlösningsdirektivets tillämpningsområde är avgränsat till konsumenttvister rörande avtalsförpliktelser som härrör från köpeavtal eller tjänsteavtal. Tvister rörande hälso- och sjukvårdstjänster, vidareutbildning eller högre utbildning som tillhandahålls av offentliga aktörer och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artiklarna 2.2 h, i och c). Köpeavtal definieras enligt direktivet som varje avtal där näringsidkaren överlåter eller åtar sig att överlåta äganderätten till en vara till konsumenten och där konsumenten betalar eller åtar sig att betala priset för denna, inbegripet avtal vari både varor och tjänster ingår (artikel 4.1 c). 2014/15:128 Som tjänsteavtal definieras enligt direktivet varje avtal som inte är ett köpeavtal, där näringsidkaren tillhandahåller eller åtar sig att tillhandahålla en tjänst till konsumenten och där konsumenten betalar eller åtar sig att betala priset för denna (artikel 4.1 d). Av direktivets skäl (16) framgår att även försäljning och tillhandahållande av s.k. digitalt innehåll är avsett att inbegripas i tillämpningsområdet. Beträffande lagens och direktivets tillämpningsområde har Lagrådet vissa synpunkter på övervägandena och förslagen i lagrådsremissen. Lagrådet anser att det torde följa av tvistlösningsdirektivet att både en konsument och en näringsidkare har rätt att anhängiggöra konsumentens klagomål hos en tvistlösning. Lagrådet påpekar också att frågan, om huruvida den tvist om försäkringsersättning som kan uppstå i anledning av att en tredje man skadats av ett trafikförsäkrat fordon kan anses härröra från ett avtal, inte har berörts av utredningen eller i lagrådsremissen. Enligt regeringens tolkning av direktivet föreskriver detta bara en skyldighet för medlemsstaterna att se till att konsumenter kan anhängiggöra sina klagomål mot näringsidkare vid organ för alternativ tvistlösning (se artikel 1), som direktivet inte hindrar att näringsidkare tillåts att anhänggöra konsumenters klagomål där. Enligt regeringen är det dock viktigt att en konsument inte mot sin vilja dras in i ett tvistlösningsförfarande. Av den föreslagna lagen ska därför framgå att förfarandet ska ha initierats av konsumenten för att omfattas av tillämpningsområdet. Angående frågan om skadelidande tredjemän kan omfattas av lagens tillämpningsområde gör regeringen bedömningen att direktivets begrepp konsument förutsätter att det föreligger en avtalsrelation mellan konsumenten och den aktuella näringsidkaren. Enligt regeringen är det inte heller önskvärt att utvidga lagens tillämpningsområde i förhållande till direktivet i detta avseende. Lagrådets synpunkter ovan verkar bl.a. vara föranledda av den ordning som gäller vid , enligt vilken försäkringsbolag kan föra en skadelidande persons anspråk vidare till nämnden. Enligt Lagrådet är det möjligt att förslaget i lagrådsremissen påverkar verksamheten vid och remissens lagförslag förutsätter, enligt Lagrådet, att författningsregleringen för måste ändras. Enligt regeringens uppfattning kommer dock lagförslaget i sig inte att påverka verksamheten vid . Vidare invänder Lagrådet mot konstruktionen av lagens tillämpningsområde i sakligt hänseende i lagrådsremissen (se dess 2 §). Enligt Lagrådet bör tillämpningsområdet i stället uttryckligen begränsas till köpeavtal och tjänsteavtal i enlighet med tvistlösningsdirektivet. Regeringen gör bedömningen att lagens tillämpningsområde i nu aktuellt avseende bör utformas i linje med Lagrådets synpunkter. Det bör alltså framgå att lagen är tillämplig vid konsumenttvister rörande köp av varor eller tjänster och några uttryckliga undantag därifrån bör inte anges i lagen. I stället får innebörden av de aktuella begreppen förstås och tolkas mot bakgrund av direktivet, och de där angivna undantagen, samt den praxis som kan utvecklas vid . Som Lagrådet påpekar följer det av direktivets begrepp vara (”goods” i den engelska språkversionen) att direktivet och lagen endast är tillämplig vid köp av lösa saker (jfr prop. 2012/13:36 s. 36). Följaktligen omfattas inte t.ex. fast egendom, bostadsrätter och tomträtter. Begreppet tjänst definieras inte närmare i direktivet. En tjänst är något som någon gör eller utför åt någon annan. Det kan i sammanhanget nämnas att artikel 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt definierar tjänster som prestationer som utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, kapital eller personer. Emellertid är, som Lagrådet påpekar, den närmare innebörden av begreppet tjänst omdiskuterat och det framstår som i viss mån oklart vad som avses med detta i direktivet. Mot bakgrund av att det i skäl 16 i direktivet anges att detta gäller inom alla näringsgrenar utom de undantagna grenarna, förefaller det dock som att direktivet är avsett att ha ett brett tillämpningsområde. Lagrådet tolkar direktivet som att begreppet tjänst inte omfattar exempelvis tillhandahållande av digitalt innehåll på annat sätt än via fysiskt medium (t.ex. CD-skiva). Regeringen gör dock, mot bakgrund av lydelsen av skäl 16 i direktivet, bedömningen att även tillhandahållande av digitalt innehåll via webben (online), genom exempelvis s.k. streamingtjänster, omfattas av direktivet. Oavsett vilken tolkning av direktivet som är den korrekta, anser regeringen att det är lämpligt att konsumenter ges möjlighet till alternativ tvistlösning avseende avtal om digitalt innehåll, oavsett i vilket medium innehållet levereras. Regeringen har därför för avsikt att låta ARN:s verksamhetsområde omfatta försäljning och tillhandahållande av digitalt innehåll. Vidare tolkar Lagrådet direktivet som att upplåtelse av hus eller del av hus mot ersättning (hyra) inte omfattas av tillämpningsområdet. Frågan om ett undantag avseende hyra, särskilt avseende bostadsändamål, skulle införas i direktivet diskuterades under direktivförhandlingarna. Något sådant infördes dock inte. De upplåtelseformer som i praktiken aktualiseras för svensk del i detta sammanhang är arrende och hyra av lägenhet. Arrende regleras i 8–11 kap. jordabalken, medan hyra regleras i 12 kap. jordabalken (den s.k. hyreslagen). Enligt 1 § hyreslagen är en lägenhet ett hus eller en del av hus som hyrs ut. Med bostadslägenhet avses lägenhet som helt eller till inte oväsentlig del ska användas som bostad. Med lokal avses annan lägenhet än bostadslägenhet. I har reglerna om hyra av bostadslägenhet starka inslag av social skyddslagstiftning. Även i processuellt hänseende utmärker sig reglerna om hyra och arrende av fast egendom genom förfarandet i hyresrespektive arrendenämnderna. Förekomsten av dessa nämnder har inneburit att det i princip inte har ansetts vara nödvändigt för att pröva tvister rörande hyra av bostadslägenhet och lokal eller arrende. Det bör också framhållas att förfarandet i nämnderna omfattar medling, som ibland är obligatorisk, samt präglas av förhållandevis skyndsam handläggning och långtgående materiell processledning. Vidare finns det ingen skyldighet för den förlorande parten att betala motpartens rättegångskostnader i första instans. Systemet som sådant har alltså flera av de fördelar som alternativ tvistlösning har. Hyresrespektive arrendenämndernas verksamhet och organisation har dock 2014/15:128 även inslag som gör att de påminner om en domstol. Det är därför enligt regeringen inte aktuellt att betrakta nämnderna som alternativa tvistlösningsorgan i direktivets mening och godkänna dem som nämnder för alternativ tvistlösning enligt den nya lagen. Att godkänna endast hyres- och arrendenämndernas medlingsverksamhet, i enlighet med vad i för fram, framstår som en tveksam lösning; i sammanhanget ska framhållas att medling som sker inom ramen för ett pågående mål eller ärende inför domstol inte kan betraktas som alternativ tvistlösning i direktivets mening (artikel 2.2 f). Mot bakgrund av vad som ovan anförts finns det alltså ur ett svenskt perspektiv goda skäl för att framförallt tvister om bostadsarrende och hyra av bostadslägenhet inte borde omfattas av lagens tillämpningsområde. I syfte att säkerställa ett korrekt genomförande av direktivet anser regeringen emellertid att även vissa tvister rörande arrende och hyra av lägenhet bör kunna prövas av en tvistlösning. I praktiken torde sådana tvister i det närmaste uteslutande avse hyra av lägenhet för bostadsändamål eller lokalhyra och mera sällan bostadsarrende och lägenhetsarrende. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska vara behörig myndighet i enlighet med den nya lagen och EU:s tvistlösningsförordning. Regeringens bedömning: Kammarkollegiet bör utses till behörig myndighet. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer inte med I betänkandet föreslås att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utses till behörig myndighet. Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inga invändningar mot Bakgrund: I artikel 18 i tvistlösningsdirektivet anges att varje medlemsstat ska utse en eller flera behöriga myndigheter som ska fullgöra de uppgifter som åligger en behörig myndighet enligt direktivet. Vilka uppgifter som det handlar om framgår av artiklarna 19 och 20. dessa bestämmelser framgår att den behöriga myndigheten bl.a. ska bedöma och godkänna tvistlösningsorgan enligt direktivet och utöva viss tillsyn över de organ som godkänns. Medlemsstaterna ska meddela kommissionen vilka behöriga myndigheter som har utsetts. Om flera myndigheter utses ska en av dem utses som kontaktpunkt i förhållande till kommissionen (artikel 18.1). Kommissionen ska upprätta en förteckning över de behöriga myndigheterna och offentliggöra förteckningen i Europeiska unionens officiella tidning (artikel 18.2). Av artikel 20.2 framgår att den behöriga myndigheten ska upprätta en förteckning över de alternativa tvistlösningsorganen som har anmälts till den och godkänts. Förteckningen ska ges in till kommissionen och omfatta bl.a. uppgifter om organens namn och adress, eventuella avgifter och huruvida resultatet av förfarandet är bindande. behöriga myndigheten bl.a. offentliggöra en konsoliderad över godkända alternativa tvistlösningsorgan på sin webbplats samt, med vissa tidsintervall, offentliggöra en rapport om hur de alternativa tvistlösningsorganens utveckling och om hur de fungerar. tvistlösningsförordning, ska den nationella myndighet som utsetts till behörig myndighet enligt artikel 18 i direktivet även vara behörighet myndighet enligt förordningen och övervaka att de alternativa tvistlösningsorganen fullgör sina skyldigheter i enlighet med denna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: När det gäller vilken svensk myndighet som bör utses till behörig myndighet har utredningen övervägt om eller eller någon annan förvaltningsmyndighet skulle kunna komma i fråga. Beträffande har utredningen konstaterat att verket har en nära samverkan med och att det inte intar en opartisk ställning i förhållandet mellan näringsidkare och konsumenter. Enligt utredningen vore det därför olämpligt att anförtroddes uppgiften att fatta beslut om godkännande av organen och utöva tillsyn över dessa. Avseende har utredningen funnit att det är mindre lämpligt att utse nämnden till behörig myndighet särskilt med hänsyn till att ARN:s kompetensområde, enligt utredningens förslag till förordning för myndigheten, kommer att bestämmas delvis utifrån vilka andra tvistlösningsorgan som godkänns. Utredningen har inte heller funnit att någon annan förvaltningsmyndighet som t.ex. Kammarkollegiet har verksamhetsområden där den nu aktuella uppgiften skulle passa in. Följaktligen har utredningen stannat för att föreslå att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska utses till behörig myndighet. Regeringen delar utredningens slutsatser beträffande det mindre lämpliga i att utse eller till behörig myndighet. Emellertid anser regeringen att det är olämpligt att regeringen ska ansvara för godkännande, återkallelse av godkännande och tillsyn avseende privaträttsliga tvistlösningsnämnder (beträffande , se avsnitt 6.4.2). Sådana uppgifter bör i stället utföras av en förvaltningsmyndighet. Enligt regeringen är det ändamålsenligt att Kammarkollegiet, som ansvarar för många och skiftande verksamheter inom statsförvaltningen, utför de nu aktuella uppgifterna. Kammarkollegiet bör alltså utses till behörig myndighet enligt den nya lagen. Detta bör lämpligen bestämmas i en förordning. I den nya lagen bör det anges att den behöriga myndigheten utses av regeringen. 6.4.2Godkännande och utseende av nämnder för alternativ tvistlösning Regeringens förslag: Frågor om godkännande av alternativa tvistlösningsnämnder enligt den nya lagen beslutas av den behöriga myndigheten. Vidare får regeringen utse en förvaltningsmyndighet att vara tvistlösning. 2014/15:128 En ansökan om godkännande till den behöriga myndigheten ska innehålla viss närmare angiven information om nämnden. En tvistlösningsnämnd måste uppfylla bl.a. de krav på sakkunskap, oberoende, opartiskhet, öppenhet, effektivitet och rättvisa förfaranderegler som följer av tvistlösningsdirektivet. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Dock innehåller utredningens förslag till lagtext ett lämplighetsrekvisit. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför inga invändningar mot förslagen. och Juridiska Fakultetsstyrelsen vid invänder, som det redogörs för ovan (se avsnitt 6.4), mot att det hänvisas till EU-direktiv i lagtext.