prop · H30327 · 2015-09-30 00:00:00 — Den övergripande bedömningsgrunden är regeringens och mål att återfallen i brott ska minska.10 I förarbetena till den nya fängelselagen (2010:610) som trädde i kraft sägs att om insatser från andra samhälleliga organ behövs för att förebygga återfall i brott och förverkliga vårdens syfte bör dessa myndigheter, var och en inom sitt ansvarsområde, verka för att ändamålsenliga och i övrigt lämpliga åtgärder vidtas.11 Liknande regler finns i de viktigaste övriga lagar som styr arbetet med verkställighet i statliga myndigheter, kommuner och landsting. Se vidare referenslistan. I sitt betänkande till den nya fängelselagen har justitieutskott också uttalat att Kriminalvården ska vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbetet med andra aktörer.12 Regeringen har betonat vikten av dokumentation i de enskilda fallen, både för att uppnå struktur och enhetlighet och för att kunna följa upp och utvärdera insatser. Kriminalvården måste också se till att det redan från början upprättas en individuell verkställighetsplan för alla klienter.13 2009/10:135, bet. 2009/10: JuU21, rskr. 2009/10:317 En ny fängelse- och häkteslagstiftning. 11Framtidens kriminalvård, SOU 2005:54. 2009/10:135, bet. 2009/10:JuU21, rskr. 2009/10:317. 13Budgetpropositionen 2014, utgiftsområde 4. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Regeringen fastslog att behandlingsprogram och utslussningsåtgärder ska öka, liksom samverkan mellan ansvariga myndigheter.14 Man har också upprepat detta i de senaste årens budgetpropositioner. Regeringen har också betonat att de återfallsförebyggande insatserna ska baseras på evidens och beprövad erfarenhet.15 Ytterligare en bedömningsgrund i granskningen har varit budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet.16 Rekommendationer från forskningen på området Enligt forskningen bör arbetet med att förhindra återfall i brott fokusera på sådana insatser som minskar risken för återfall i brott och skapar förutsättningar för klienten att återintegreras i samhället. Forskningen listar här återkommande ett antal risk- och skyddsfaktorer för återfall i brott – de så kallade ”Central Eight”.17 Det kan till exempel handla om att förändra kriminella attityder och värderingar, bryta ett kriminellt umgänge och komma till rätta med ett antisocialt personlighetsmönster.18 Ska en brottsdömd person kunna lämna en kriminell livsstil är väl genomförd vård mot eventuellt missbruk oftast nödvändig. Finns en psykiatrisk problematik behövs insatser för att behandla den, till exempel medicinering mot ADHD. Det kan också handla om att ha en bostad, en utbildning och en försörjning när man friges eller avtjänar en frivårdspåföljd. En skuldsatt klient kan behöva få hjälp med skuldsanering. Det finns också flera studier som visar att program som riktar sig mot flera av klientens problemområden har en mer positiv effekt än isolerade insatser mot ett område. I första hand bör insatser göras för klienter med hög eller medelhög risk för återfall och inom samtliga av dessa typer av riskområden. Alltför korta insatser har enligt forskningen ingen effekt. bör också påbörjas tidigt och bygga på ett så fullständigt underlag som möjligt, samt dokumenteras noga och revideras vid behov. Det är också viktigt att insatser som görs följs upp och utvärderas. 14Budgetpropositionen 2007, utgiftsområde 4, Prop. 2005/06:123 En modernare Kriminalvårdslag. 15Budgetpropositionerna 2011–2014, utgiftsområde 4. 16Budgetlag (2011:23). 17Denna not gäller hela avsnittet: sammanfattar vad forskningen kommit fram till är fungerande återfallsförebyggande insatser: Kriminalvården i praktiken, 2010, (red. ); Samverka för att förebygga återfall i brott, , 2012; Kriminalvårdens klientundersökning 2013, Kriminalvården och människan, brottet, följderna, 2012, , , och . 18Dessa tre riskfaktorer tillsammans med antisocial historia brukar benämnas ”The Big Four” och lyftas fram som de tyngsta riskfaktorerna av ”Central Eight”. Vidare framhåller forskningen att insatsverksamheten bör präglas av en helhetssyn, uthållighet och kontinuitet. Insatserna bör göras med utgångspunkt i väl strukturerade risk- och behovsbedömningar. De aktörer som ska tillföra resurser bör vara med i planeringen och i beslut om insatser. Insatserna bör göras i rätt ordning och ha ett långsiktigt perspektiv. I bedömningen av om regeringen har skapat goda förutsättningar för verkställighetsplanering och samverkan har utgått från huruvida regeringen har satt upp tydliga mål för och ställt krav på verkställighetsplanering och samverkan samt följt upp resultaten. Några mer precisa krav på hur en väl fungerande samverkan ska se ut finns inte I frånvaro av sådana har som bedömningsgrund för Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer operationaliserat de krav på samverkan som framkommer i lagstiftningen. En rimlig bedömningsgrund är enligt att det finns en tydlig styrning på alla ledningsnivåer, från riksdag och regering till myndighetens ledning. Samverkan ska från ledningshåll följas upp och utvärderas. En annan förutsättning för att samverkan ska fungera är att det finns strukturer för samverkan. En väl genomtänkt struktur styr beteenden i önskad riktning. Exempel på strukturer för samverkan är formella överenskommelser, riktlinjer, sektorsövergripande möten och särskilda samordningstjänster. Ytterligare en förutsättning för en framgångsrik samverkan är en tydlig fördelning av ansvar och kostnader mellan dem som ska samverka. Detta kräver i sin tur en samsyn kring hur arbetet ska bedrivas och en förståelse för varandras olika uppdrag. En god kommunikation och gemensamma kontaktytor är därför viktigt. anser även att det bör ställas särskilda krav på styrning av samverkan, eftersom den bygger på att enskilda aktörer – ofta med skilda uppdrag – ska göra samordnade och kompletterande Utan tydliga krav från regeringen på de aktörer Kriminalvården är hänvisad till att samverka med, finns en stor risk att samverkan i praktiken utvecklas mycket olika från fall till fall. När människor återfaller i brott skapar det kostnader i flera sektorer i samhället, både på kort och på . Det är därför viktigt att ha en helhetssyn och ett långsiktigt perspektiv när man ska besluta om insatser. En effektivare samverkan och möjligheter att omfördela befintliga resurser mellan olika samhällssektorer och över tiden kan minska kostnaderna för samhället som helhet. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? I granskningen har den återfallsförebyggande verksamheten kartlagts i ett klient- och samverkansperspektiv. har undersökt i vilken mån risker för återfall och klientens behov har varit utgångspunkten för verkställighetsplaneringen, om insatser faktiskt gjorts för att tillgodose dessa behov, och i vilken grad berörda aktörer har samverkat i detta. De behovsområden som har undersökts är kriminella attityder, drogmissbruk, sysselsättning, utbildning, skuldsanering, boende, ny umgängesmiljö och psykisk ohälsa. Detta är områden där forskningen pekat på att insatser för att förebygga återfall i brott främst bör göras. verkställighetsplaner och den uppföljning av dessa planer som Kriminalvården är skyldig att genomföra. har gått igenom verkställighetsplaner för ett representativt, slumpmässigt urval av 200 klienter i en aktgranskning. Totalt ingick 10 414 klienter i målpopulationen. Hälften av de klienter som ingick i urvalet hade dömts till mer än två månaders fängelse, blivit villkorligt frigivna och avslutat den efterföljande övervakningstiden . Den andra hälften av klienterna var dömda till skyddstillsyn och hade avslutat sin övervakningstid . Skyddstillsyn är en frivårdspåföljd som avtjänas ute i samhället. En dom till skyddstillsyn går i omedelbar verkställighet när den avkunnas. När skriver ”dom till skyddstillsyn” eller ”starten av en frivårdspåföljd” i följande kapitel avses detta datum.19 Aktuella styrdokument och förarbeten till fängelselagen, förordningar, regleringsbrev, regeringsuppdrag, föreskrifter och överenskommelser som ligger till grund för insatser från myndigheter och socialtjänst har analyserats. har gått igenom ett stort antal utredningar och forskningsrapporter, samt genomfört intervjuer med ett 60-tal representanter för olika delar av Kriminalvården, , samverkansmyndigheter, kommuner, landsting och frivilligorganisationer. har sammanställt och analyserat grundläggande statistik om behov och genomförda insatser. har även diskuterat resultatet av aktgranskningen i en fokusgrupp med två representanter för vardera av Kriminalvårdens sex regioner. De metoder som använts i granskningen beskrivs närmare i bilaga 1. (1962:700): ”Skyddstillsyn skall vara förenad med övervakning för domen. Rätten får dock förordna att övervakningen skall anstå till dess domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas, kan högre rätt förordna att vidare verkställighet inte får äga rum.” Detta innebär alltså ett undantag från andra påföljder (till exempel villkorlig dom) där huvudregeln är att domen ska ha vunnit laga kraft innan den verkställs. Att en dom vunnit laga kraft innebär att den kan överklagas. I kapitel 2 ger en kort översikt över de myndigheter och organisationer som är ansvariga för samhällets arbete för att förebygga återfall i brott. Kapitel 3 handlar om vilka Kriminalvårdens klienter är och vilka faktorer och behov hos dem som försvårar ett liv utan brott och missbruk. Kapitel 4 beskriver de inblandade aktörernas insatser för att försöka åtgärda klienternas problem inom de åtta områden som , med stöd av forskning, valt ut att undersöka. Kapitel 5 behandlar myndigheternas planering och samverkan, och kapitel 6 regeringens styrning av det återfallsförebyggande arbetet. I kapitel 7 redovisar de slutsatser och rekommendationer som är resultatet av granskningen. Slutligen finns en lista med referenser och två bilagor som innehåller information om granskningsmetoder respektive några bilagda kompletterande tabeller. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? 2 Aktörer, uppdrag och resurser I detta kapitel ger en kort översikt över de myndigheter och organisationer som är ansvariga för de insatser samhället genomför för att förebygga återfall i brott. Fokus är på myndigheternas uppdrag, deras samverkan och verksamheternas finansiering. 2.1Kriminalvårdens uppdrag och förutsättningar Ett av Kriminalvårdens viktigaste mål är att minska återfall i brott.20 Grunduppdraget från regeringen är att ”ansvara för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra personutredningar i brottmål”.21 Arbetet med klienterna – de dömda – ska inriktas på att påverka dem att inte begå nya brott. Myndighetens egen vision, som går under benämningen ”Bättre ut”, är att klienterna ska vara bättre rustade för ett liv utan kriminalitet och droger när de lämnar Kriminalvården än de varit innan. Kriminalvården är en sammanhållen myndighet. har Kriminalvården en ny organisation, där styrningen av verksamheten i högre grad har centraliserats till huvudkontoret i . Organisatoriskt är myndigheten uppdelad i sex geografiska regioner och i ett antal verksamhetsområden som häkte och anstalt, frivård och transporttjänst. Ett utvecklingsprojekt pågår gällande en ny styr- och uppföljningsmodell för Kriminalvården som ska implementeras successivt . En grundtanke är att integrera olika data inom myndighetens olika system så att de kan nås på ett ställe. Hur innehållet i detalj ska se ut är ännu inte klarlagt. Det pågår också ett utvecklingsprojekt kring förändringar i arbetet med verkställighetsplanering, som ska vara klart . Regeringen styr myndigheten genom dess instruktion och myndighetsförordningen, särskilda uppdrag samt varje års regleringsbrev och budgetproposition. Med utgångspunkt i instruktionen och i lagar och förordningar som rör verkställighet utformar Kriminalvården sin egen 201 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2013. 211 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2013. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? arbetsordning.22 Övrig styrning består bland annat av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd samt interna riktlinjer och handböcker. Enligt normaliseringsprincipen som slogs fast kriminalvårdsreform och bekräftades i den proposition som låg till grund fängelselag ska Kriminalvårdens klienter ha samma rätt till vård och stödinsatser som övriga medborgare.23 De samhällsinstanser som svarar för att tillgodose medborgarnas behov av stöd på olika områden har samma ansvar för dem som är dömda för brott. Bland underlagen till den nya fängelselagen finns den statliga utredningen kriminalvård.24 I den skriver utredarna bland annat följande: ”Normaliseringsprincipen bör även i fortsättningen fungera som riktlinje i frågor som rör ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Någon reglering av normaliseringsprincipen i lag bör dock inte ske.” I linje med normaliseringsprincipen är Arbetsförmedlingen ansvarig för att stötta kriminalvårdens klienter i strävan att få ett arbete. När det kommer till försörjning gäller samma ordning för klienter i frivård som för andra medborgare. Den som är arbetssökande och berättigad till arbetslöshetsersättning kan få det, medan den som är sjuk får sin försörjning genom . I sista hand ansvarar i en kommun för sina medborgares försörjning genom ekonomiskt bistånd. ska även svara för att kommunens invånare vid behov får hjälp med en varaktig bostad. ansvarar för att människor får hälso- och sjukvård. För tydlighets skull skiljer vi i följande kapitel vanligen mellan kroppslig sjukvård och psykiatrisk vård. 2.3Samverkan med andra aktörer Kriminalvården har ett tydligt uppdrag att samverka med övriga samhällsaktörer vid behov. Av praktiska skäl råder speciella förutsättningar för personer som sitter i fängelse. Till exempel finns bassjukvård på anstalterna, men när den inte räcker till får anstaltsklienter uppsöka sjukhus. Kriminalvården ansvarar dock för säkerhet och bevakning av klienten under vistelsen utanför fängelset. 22I bilaga 1 finns en sammanställning av de lagar och förordningar som rör verkställighet och som beslutats av och regeringen. 4, s. 90. 1974:20, s. 85, 117, 150. 2009/10:135. 24Framtidens kriminalvård, SOU 2005:54. Även när det gäller klienter med frivårdspåföljder har Kriminalvården ett samordnande ansvar. Förutom regelbundna uppföljningsmöten finns en rad behandlingsprogram mot kriminalitet och missbruk inom frivården. För mer allmänna vård- och stödbehov är Kriminalvårdens klienter i första hand alltså hänvisade till de ordinarie aktörerna ute i samhället. Kriminalvården har i uppdrag att vara drivande i att utveckla former för samarbete. Kriminalvården har också ett planerings- och samordningsansvar för sina klienter.25 Detta ansvar upphör när straffet är avtjänat. Bland de aktörer som Kriminalvården samverkar mest med finns kommunerna och landstingen. En stor andel av klienterna behöver någon form av insats från sin hemkommuns socialtjänst. Det gäller även missbruksvård, där i svarar för psykosocial vård och stöd.26 Det kan till exempel handla om olika behandlingsprogram eller vistelse på behandlingshem. Den medicinska missbruksvården utförs av beroendemottagningar som drivs av landstingen.27 Det innebär ofta läkemedelsassisterad behandling mot missbruk, så kallad substitutionsbehandling, men kan även röra sig om andra insatser. En stor del av Kriminalvårdens klienter behöver också stöd av såväl sjukvården som den psykiatriska vården inom . Många klienter har både missbruksproblem och psykiatriska diagnoser – den så kallade samsjukligheten är hög. Arbetsförmedlingen har en viktig roll.28 finns samverkansavtal mellan Kriminalvården och Arbetsförmedlingen på såväl nationell som lokal nivå. Arbetsförmedlare finns som regel tillgängliga på anstalter och frivårdskontor och kan träffa klienter på plats. När det gäller klienter som inte är aktuella på arbetsmarknaden, och som har till exempel sjuk- eller aktivitetsersättning, samverkar Kriminalvården med Försäkringskassan.29 Kriminalvården kan även behöva samverka med anordnare av vuxenutbildning avseende klienter som påbörjat studier i anstalt. Viss samverkan förekommer med Kronofogden avseende klienter som har skulder. Kriminalvården samarbetar dessutom med olika organisationer i civilsamhället. De kan arbeta med att hjälpa före detta klienter att återanpassa sig till ett 25Budgetpropositionen 2014, utgiftsområde 4. 26Socialtjänstlagen (2001:453). 27Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 28Förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 29Förordningen (2009:1174) med instruktion för . ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? liv utanför Kriminalvården, organisera praktikplatser och jobb eller besöka isolerade klienter i häkte. 2.4Kostnader för myndigheternas insatser Kriminalvårdens totala anslag uppgick till drygt 7,8 miljarder kronor.30 Anslaget omfattar förutom Kriminalvårdens förvaltningsutgifter kostnader för övervakare, övervakningsnämnder och statsbidrag till civilsamhällesorganisationer inom område. Kriminalvården har under en lång rad av år kontinuerligt tillförts extra anslag, bland annat för att möta ett växande platsbehov.31 minskar dock beläggningen såväl på häkten och anstalter som inom frivården.32 Orsakerna är inte helt klarlagda, men inflödet av klienter påverkas bland annat av förutsättningar hos övriga myndigheter i rättskedjan. Det finns inga exakta siffror på hur mycket den återfallsförebyggande verksamheten kostar. Kriminalvården har dock gjort en uppskattning av myndighetens kostnader för delar av denna verksamhet.33 Enligt denna grova beräkning uppgick de sammantagna kostnaderna för klientutbildning, behandlingsprogram, sysselsättning och särskilda utslussningsåtgärder till strax för 2013.34 Kostnaderna har gradvis minskat , då de låg på efter att ha ökat under . Utöver ovan nämnda kostnader bör en del av personalkostnaderna för det klientnära arbetet räknas in i en kostnadsuppskattning av de återfallsförebyggande insatserna, enligt Kriminalvården. uppgick de kostnaderna till totalt . Kriminalvården kan dock inte göra någon uppskattning av hur stor andel av den summan som rör verkställighetsplanering, riks- och behovsbedömningar, samtal, kontaktmannaskap och annat som myndigheten räknar som återfallsförebyggande arbete.35 Delar av myndighetens kostnader för hälso- och sjukvård (totalt 77 miljoner ), exempelvis för läkemedelsassisterade 30Budgetproposition för utgiftsområde 4, Rättsväsendet, 2014. 31Budgetpropositioner för utgiftsområde 4, Rättsväsendet, –2014. 32Kriminalvårdens årsredovisning 2013. 33Uppgifter till från Kriminalvårdens ekonomiavdelning. 34Enligt en bedömning som gjorde 2009 lägger myndigheten cirka 11–av budgeten på påverkansåtgärder. 35Uppgifter från Kriminalvårdens ekonomiavdelning. behandlingar, bör också räknas in i begreppet återfallsförebyggande arbete, enligt Kriminalvården. En lång rad andra aktörer är inblandade i det återfallsförebyggande arbetet avseende Kriminalvårdens klienter. I allmänhet bärs kostnaden för vård, stöd och andra insatser som sker ute i samhället av den aktör som utför dem. Vid samverkan kan kostnader även delas mellan inblandade aktörer. Så är till exempel fallet i samverkansprojektet , där Kriminalvården och Kommunen delar på driftskostnaderna medan Arbetsförmedlingen står för kostnaderna som avser programsinsatser samt aktivitetsstöd för deltagarna i Kriminalvårdens kostnader för Krami var och Arbetsförmedlingens kostnader för personal i Krami var . Därtill kommer kommunernas kostnader. Arbetsförmedlingen avsätter drygt hundra årsarbetare för frivård, anstalt och Krami-förmedlare samt upphandlar arbetsmarknadsutbildningar på flertalet av landets anstalter. Utöver de samverkanslösningar som riktar sig specifikt mot kriminalvårdsklienter särredovisar varken Arbetsförmedlingen, , kommuner eller landsting sina totala kostnader för just denna grupp.36 När det kommer till missbruks- och beroendevård är det flera aktörer som delar på ansvaret. Vid så kallad vårdvistelse placerar Kriminalvården en anstaltsklient på behandlingshem som en utslussningsåtgärd inför frigivning. Då står Kriminalvården för kostnaden till och med datumet för klientens villkorliga frigivning. Om placeringen ska fortsätta efter frigivningen måste hemkommunen träda in och ta över behandlingskostnaden. Kriminalvården kan dock sällan påbörja en sådan behandling utan en ansvarsförbindelse från aktuell socialtjänst om att ta över betalningsansvaret vid frigivning. Vid skyddstillsyn med föreskrift om särskild behandlingsplan – så kallad kontraktsvård – måste hemkommunen alltid lämna en ansvarsförbindelse. Kontraktsvård innebär att en domstol dömer någon till behandling kopplad till det aktuella brottet. Vid kontraktsvård måste klienten gå med på att följa den beskrivna behandlingsplanen. Skyddstillsyn är en frivårdspåföljd, vilket innebär att klienten vistas ute i samhället och att kontroll, stöd och eventuell behandling som Kriminalvården står för sker genom frivården. Skyddstillsynen varar normalt och kan följas av övervakning. När skyddstillsyn har en föreskrift om behandlingsplan eller samhällstjänst innehåller domen alltid ett alternativt fängelsestraff. 36Arbetsförmedlingen uppger dock att man avsätter drygt hundra årsarbetare för frivård/anstalt / Krami-förmedlare samt upphandlar arbetsmarknadsutbildningar på flertalet av landets anstalter. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? som missköter kontakten med frivården, behandlingen eller andra åtaganden kan få skyddstillsynen omvandlad och få avtjäna sitt straff i anstalt i stället. Vid kontraktsvård övergår betalningsansvaret för eventuell behandling till hemkommunen vid det datum som motsvarar villkorlig frigivning i det alternativa fängelsestraffet. Villkorlig frigivning sker vanligen efter att två tredjedelar av straffet är avtjänat. För den som avtjänar ett straff i frihet ligger betalningsansvaret för placering på behandlingshem (som inte är kontraktsvård) på hemkommunen. Det kan även vara som står för kostnaden, men det är ovanligt. Landstingen bekostar däremot den missbruks- och beroendevård som sker vid beroendemottagningar inom sjukvården, liksom vård inom psykiatrin. Kriminalvården skriver i sin årsredovisning att det finns ett problem när det gäller att få beslut om ansvarsförbindelser från . Som exempel nämner myndigheten att vissa kommuner endast beviljar ansvarsförbindelser för öppenvård. Andra kommuner ger bara ansvarsförbindelse för en månad i taget.37 Kriminalvården fördelar statsbidrag till organisationer i civilsamhället som verkar inom område. De arbetar bland annat med att på olika sätt hjälpa klienter att återanpassa sig till ett liv i frihet. uppgår de totala statsbidragen till 12 miljoner kronor.38 2.5Långsiktiga kostnader för samhället Brottslighet och missbruk är mycket kostsamt för samhället. Studier har visat att insatser som förebygger missbruk, kriminalitet och utanförskap är mycket lönsamma. De långsiktiga ekonomiska vinsterna av att förebygga återfall i brott är inte exakt givna på förhand. Som regel hamnar de inte heller hos samma aktör, eller i samma års budget, som den kortsiktiga kostnaden för en insats. Baserat på erfarenheter och forskning går det dock att göra beräkningar av kostnader och potentiella vinster när det gäller vård och stöd för personer som hamnar i missbruk och kriminalitet. Enligt en beräkning som tidigare låtit göra kostar en kriminell person samhället i genomsnitt per år.39 I denna beräkning 37Kriminalvårdens årsredovisning 2014. 39Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott, RiR 2009:27. är realekonomiska effekter för alla aktörer, både enskilda och organisationer, medräknade.