prop · H3031d27 · 2015-09-21 00:00:00 — Den demografiska utvecklingen, den snabba urbaniseringstakten, de teknologiska möjligheterna samt medborgarnas förväntningar på likvärdig service av god kvalitet, innebär stora utmaningar för kommuner och landsting. Denna utveckling kommer att ställa ökade krav dels på finansieringen, dels på kostnadsutvecklingen. De demografiska förändringarna innebär dessutom att det är färre som ska försörja fler. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kan läggas att teknikutvecklingen kan möjliggöra nya metoder och arbetssätt och ett ökat tjänsteutbud, men kan innebära ökade kostnader för både drift och investeringar. Dessa förändringar berör kommuner och landsting i varierande omfattning och skiljer sig åt i olika delar av landet. Sedan den senast genomförda kommunsammanläggningsreformen (1974) har antalet invånare minskat i av kommunerna (med utgångspunkt i nuvarande kommunindelning). Det finns kommuner där antalet invånare har minskat med en tredjedel eller mer. Till följd av födelseöverskott, migration och immigration har befolkningen ökat i många kommuner, i vissa fall i mycket hög takt. I sex kommuner har befolkningen mer än fördubblats . I såväl minskande som växande kommuner finns det ett omvandlingstryck som behöver hanteras. Många av de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för är personalintensiva. En fungerande personal- och kompetensförsörjning är därför nyckelfaktorer för att kommuner och landsting ska kunna hantera de framtida utmaningarna som finns, t.ex. inom skolan och omsorgen. Ökade krav på specialistkompetens gör det svårt för kommuner och landsting att upprätthålla kompetens inom deras verksamhetsområden. Människor arbetar och bor i högre utsträckning än tidigare i olika kommuner och rör sig därför över större geografiska ytor. Detta innebär att medborgarna i ökad utsträckning utnyttjar det kommunala tjänsteutbudet i olika kommuner. Detta har i sin tur medverkat till ett ökat behov av samarbete och samverkan över kommun- och länsgränserna. Det finns en omfattande och väl fungerande samverkan inom flera verksamhetsområden. En ökad samverkan pekas ofta ut som en lösning för många mindre kommuner t.ex. när det gäller personal- och kompetensförsörjning och även för enskilda verksamheter. Flera utredningar (bl.a. Kommunala kompetensutredningen, SOU 2007:72 och av den kommunala demokratins funktionssätt, SOU 2012:30) har dock konstaterat att det finns en del svårigheter med en ökad samverkan, bl.a. kan det demokratiska ansvaret bli otydligare och det finns också en risk för att samverkan medför ökad administration. Ytterligare en utmaning för kommuner och landsting är de bidrag som dessa lämnar till finansieringen av statliga vägar och järnvägar m.m. uppgick bidragen från kommuner och landsting till staten till och 2015–2017 förväntas bidragen uppgå till . Kommuner och landsting får enligt lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) lämna bidrag, bistånd och stöd till olika typer av verksamheter. Bestämmelserna ger kommunerna möjligheter men ingen skyldighet att göra åtaganden. Bestämmelserna omfattar bl.a. bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, bidrag för anläggande av allmän farled som staten ansvarar för samt bidrag till statlig högskoleverksamhet och Eric-konsortier. Bidrag till väg och järnväg får undantas från lokaliseringsprincipen i kommunallagen om det finns särskilda skäl. Bidrag till statlig infrastruktur får genom en särskild redovisning aktiveras i balansräkningen och upplösas under . I övrigt gäller att bidrag till andras investeringar ska redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Hälso- och sjukvårdens utveckling är en central fråga för landstingen. Denna verksamhet står inför stora utmaningar bl.a. till följd av en allt äldre befolkning och en intensiv kunskaps- och teknikutveckling. Den medicinteknologiska utvecklingen har t.ex. gett ökade möjligheter att behandla sjukdomar som inte har varit behandlingsbara. Ny indelning av län och landsting Den nuvarande indelningen av län och landsting är inte tillräckligt ändamålsenlig och effektiv. Behovet av en genomgripande förändring av läns- och landstingsindelningen har konstaterats , bl.a. av (SOU 2007:10) och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (SOU 2012:81). Det finns mot denna bakgrund starka skäl att se över dagens indelning i län och landsting och ta fram förslag på en framtida indelning som kan möta de framtida kraven på en ändamålsenlig indelning med effektiva organisationer. Utifrån ett medborgarperspektiv är det väsentligt att skapa en samhällsstruktur som är tydlig och som i större utsträckning bättre stämmer överens med medborgarnas behov och det demokratiska ansvaret. Regeringen har beslutat tillsätta en kommitté, med uppdraget att föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Kommittén ska utgå från vilka behov medborgare och näringsliv har i olika frågor t.ex. avseende kommunikationer, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård och utbildning. Kommittén bör därför i sitt arbete utgå från kommungränser och gränserna för de s.k. arbetsmarknadsregionerna eller funktionella regionerna. Syftet är att skapa en ändamålsenlig indelning och effektiva organisationer som medför bestående fördelar bl.a. genom en bättre anpassning till demografiska och näringsgeografiska förhållanden, stabila ekonomiska fördelar i de nybildade landstingen, bättre överensstämmelse mellan medborgarnas behov och deras möjligheter att utöva demokratiskt inflytande samt ökade möjligheter till ansvarsutkrävande. Det är av särskilt vikt att kommittén för dialog med och kontinuerligt inhämtar synpunkter från bl.a. berörda landsting och kommuner, statliga myndigheter samt Kommuner och Landsting. Kommittén ska vidare föreslå hur landstingen ska tilldelas det regionala utvecklingsansvaret. Uppdraget ska slutredovisas . En kommunallag för framtiden Förändringar i omvärlden och politiska beslut har medfört att förutsättningarna för kommuner och landsting att utföra sina uppgifter har förändrats. trädde den nuvarande kommunallagen i kraft som bl.a. medförde en betydligt större frihet för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation. De regler som styr verksamheten måste vara anpassade till den verklighet som kommuner och landsting arbetar i och ge möjlighet till lokal anpassning. måste regelverket kunna passa in på såväl kommuner som landsting och oavsett om de är stora eller små. Utredningen om en kommunallag för framtiden har lämnat sitt slutbetänkande (SOU 2015:24) med förslag till en ny kommunallag, vars syfte är att bidra till en mer professionell och effektiv verksamhet. Utredningen föreslår bl.a. att de anställda 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 ska ges en tydligare roll i lagen, att beslut som inte kan rättas som regel inte bör få verkställas innan de fått laga kraft och att den fysiska kommunala anslagstavlan ersätts av en webbaserad anslagstavla. Utredningen föreslår också att den kommunala revisionen förstärks bl.a. genom att ordförande för revisorerna, om sådan utses, ska väljas från den politiska minoriteten och att förslaget till revisionens budget ska upprättas av fullmäktiges presidium. Utredningen har vidare analyserat hur kommunallagen förhåller sig till unionsrätten och föreslår bl.a. en bestämmelse som tydliggör kommunernas och landstingens möjligheter att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse. Betänkandet har remitterats till ett stort antal myndigheter och andra instanser som ska yttra sig . Som helhet betraktad har kommunernas ekonomi varit relativt god under . finns det kommuner och landsting med ekonomiska problem. –2014 har av kommunerna haft negativa ekonomiska resultat. Det går därför inte att utesluta att fler kommuner än kan få svårigheter med att upprätthålla en hög nivå på den kommunala servicen. Förutsättningarna kommer sannolikt i ökande grad skilja sig mellan olika kommuner. Skillnaden i förutsättningarna drivs av olika faktorer, bl.a. av den ökande urbaniseringen och demografiska förändringar. har medborgarna höga förväntningar på den kommunala servicen och att denna ska vara likvärdig över landet. Det kommunala utjämningssystemet spelar en betydelsefull roll i detta sammanhang genom att det ger kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar (se avsnitt 3.4.5). Mot bakgrund av förändringar i omvärlden måste det även skapas utrymme för att kommunerna ska kunna ta sig an nya uppgifter, utveckla, tillhandahålla och finansiera ett likvärdigt serviceutbud med god kvalitet. Kommunerna behöver därför goda förutsättningar att hantera utvecklingen i omvärlden och de utmaningar som dessa ställer kommunerna inför. Även de ekonomiska förutsättningarna ska vara både goda och likvärdiga. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Mot denna bakgrund genomför regeringen ett arbete som består av flera delar. De förslag som har lämnats av utredningen om en kommunallag för framtiden bidrar till en önskvärd modernisering av kommunallagen, vilket i sin tur bidrar till en mer professionell och effektiv verksamhet. Kvaliteten i kommunernas verksamhet är avhängig en tydlig och tillitsbaserad styrning (se utg.omr. 2, avsnitt 4). Regeringen avser att initiera ett arbete med att stimulera metodutveckling och utveckla styrning och uppföljning. Med utgångspunkten i det kommunala självstyret och möjligheten för kommuner och landsting att hantera tidigare nämnda utmaningar på olika vis, har regeringen inlett nära dialoger med landets kommuner. Dialogerna är inriktade på att diskutera organisatoriska, ekonomiska och verksamhetsmässiga lösningar som tillförsäkrar kommunerna goda förutsättningar att hantera aktuella och framtida utmaningar. Dialogerna visar att det inte finns några entydiga och enkla svar på frågan hur kommunernas utmaningar kan angripas. De ovan nämnda delarna är utgångspunkter för regeringens fortsatta arbete med att fördjupa analysen av utmaningarna, i syfte att åstadkomma en modernisering av kommunerna och formerna för styrningen av dessa. Ett väl fungerande system för offentligt finansierade välfärdstjänster En gemensam utgångspunkt för regeringens arbete är medborgarnas förväntningar på att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna håller god och likvärdig kvalitet. Regeringen har tillsatt en utredning om ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster (dir. 2015:22). Utredningen, som antagit namnet , har i uppdrag att bl.a. komma med förslag på hur offentliga medel ska användas till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo. Utredningen har begärt förlängd tid för att kunna analysera frågor som enligt direktiven ska redovisas i ett delbetänkande. har tillkännagivit för regeringen att den ska låta utreda ett utvecklat och delvis nytt regelverk för säkerställande av valfrihet, mångfald och kvalitet 2015/15:FiU32, 2014/15:244). kännagivit för regeringen att den ska ge ett tilläggsdirektiv till om att inte föreslå lagändringar som innebär att landstingens skyldighet att ha vårdvalssystem inom primärvården upphävs (bet. 2014/15:SoU14, rskr. 2014/15:268). som tillsattes av den förra regeringen har föreslagit utökade tillståndskrav för verksamheter inom välfärden (SOU 2015:7). Regeringen analyserar förslag och tillkännagivanden. har i ett tillkännagivande anfört att det är angeläget att kan bidra med fristäder åt förföljda författare och konstnärer samt att regeringen bör analysera om det finns 2014/15:KU18, 2014/15:174), se 17, avsnitt 2.6.1. Vid tiden för tillkännagivandet var en kommuns beslut om att ansöka om medlemskap i fristädernas internationella nätverk ICORN, International Cities of , föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det aktuella målet (mål nr 1889-14) avgjordes av Kammarrätten i och domen har vunnit laga kraft. Kammarrätten slog fast att det är möjligt för en kommun att vara medlem i fristädernas internationella nätverk ICORN och att kommunens beslut inte skulle upphävas utifrån 10 kap. 8 § kommunallagen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte finns något behov av att göra en översyn av regelverket. Därmed anser regeringen att tillkännagivande är slutbehandlat. 3.6Ändrad inkomstutjämning för kommuner och landsting 3.6.1Ärendet och dess beredning remitterades promemorian Ändrad inkomstutjämning för kommuner och landsting av med förslag till förändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 avsnitt 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1 avsnitt 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 avsnitt 3. Remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr Fi2015/00379/K). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 1 avsnitt 4. Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes efter förslag i propositionen Ändringar i 2003/04:155, 2004/05:FiU7, 2004/05:13). med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service, oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Utjämningssystemet regleras i lagen om kommunalekonomisk utjämning och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Utjämningssystemet består av fem olika delar: –införandebidrag, och –regleringsbidrag/regleringsavgift (regleringspost). Vissa ändringar har gjorts i utformningen av utjämningssystemet, senast efter förslag som lämnades av den förra regeringen i budget- 2014 (prop. 2013/14:1, 2013/14:FiU3, 2013/14:69). förslag baserades, med undantag för ändringarna i inkomstutjämningen och vissa av ändringarna av strukturbidraget, på den parlamentariska kommittén Utjämningskommittén.08:s slutbetänkande Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 (SOU 2011:39). De senare ändringarna baserades i stället på förslagen i departementspromemorian Förslag till ändringar i inkomstutjämningen för kommuner och landsting, som (dnr Fi2012/04726/K). Inkomstutjämningen syftar till att utjämna skillnader i skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Utjämningen utgår från kommunens eller skatteunderlag. De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt i fråga om inkomstskatt året före det år då bidrag eller avgift ska betalas (utjämningsåret), uppräknade med uppräkningsfaktorer för året före utjämningsåret och för utjämningsåret, utgör det uppräknade skatteunderlaget. Skatteutjämningsunderlaget räknas fram genom att man tar det uppräknade skatteunderlaget för hela landet, dividerat med antalet invånare i landet året före utjämningsåret, och multiplicerar detta belopp (den uppräknade medelskattekraften) med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret, uppräknat för varje kommun och landsting. De kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är högre än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett inkomstutjämningsbidrag. Bidraget motsvarar skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget, multiplicerad med s.k. länsvisa skattesatser. De kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteunderlaget är skyldiga att betala en inkomstutjämningsavgift som beräknas på motsvarande sätt. De länsvisa skattesatserna fastställs av regeringen. För bidragsberättigade kommuner fastställs skattesatserna utifrån och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen 2003. trädde de ovan nämnda ändringarna i inkomstutjämningen i kraft. Dessa innebär bl.a. att de länsvisa skattesatserna för avgiftsskyldiga kommuner och landsting fastställs utifrån av medelskattesatsen 2003 för 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kommunerna respektive landstingen för den delen av det uppräknade skatteunderlaget som är högst av rikets uppräknade medelskattekraft, uppräknad med antalet folkbokförda i kommunen respektive året före utjämningsåret. För den överstigande delen av det uppräknade skatteunderlaget fastställs den länsvisa skattesatsen utifrån av medelskattesatsen 2003. Vid beräkningen av medelskattesatserna beaktas inte skattesatsen i . Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna tas även hänsyn till skatteväxlingar mellan kommunerna och i ett län till följd av bidrag, medan 15 kommuner betalar sammanlagt i inkomstutjämningsavgifter. Av landstingen betalar 2015 ett landsting () en inkomstutjämningsavgift om , medan övriga får inkomstutjämningsbidrag om sammanlagt . Det särskilda bidraget inom ramen för strukturbidraget Strukturbidraget infördes i syfte att kompensera kommuner och landsting för att vissa delmodeller i kostnadsutjämningen togs bort samt för större bidragsminskningar till följd av andra förändringar i utjämningssystemet som genomfördes . Ändringarna i inkomstutjämningen som trädde i kraft innebar att avgifterna Systemet för kommunalekonomisk utjämning omfattar, som ovan framgått, ett regleringsbidrag eller en regleringsavgift (den s.k. regleringsposten, se vidare avsnitt Regleringsbidrag och regleringsavgifter). Om avgiftsintäkterna i inkomstutjämningen minskar kommer alla kommuner respektive landsting att få ett lägre regleringsbidrag eller betala en högre regleringsavgift. minskar med samma belopp som avgifterna minskar. Sänkningen av inkomstutjämningsavgiften innebar att majoriteten av kommunerna sammantaget skulle ha fått en intäktsminskning med omkring per invånare och flertalet landsting en minskning med per invånare. För att motverka denna effekt infördes ett särskilt bidrag för varje kommun och landsting som fick minskade intäkter från bidrag eller ökade kostnader för avgifter till följd av ändringarna i inkomstutjämningen. Detta bidrag utgör en del av strukturbidraget. Det särskilda bidraget utbetalas således inte till kommuner och landsting som till följd av ändringarna fått en sänkning av sin inkomstutjämningsavgift, med undantag för de fall då en kommun eller ett landsting som betalar inkomstutjämningsavgift fått lägre intäkter eller högre kostnader. Det senare kan inträffa enligt det nu gällande systemet om kommunen eller betalar en låg inkomstutjämningsavgift. Varje kommuns eller landstings bidrag motsvarar, i likhet med vad som varit fallet i samband med tidigare ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning, minskade intäkter från bidrag eller ökade kostnader för avgifter, beräknade utifrån förhållandena året före det år förändringarna trädde i kraft och ligger därefter fast, med undantag för justeringar för kommunens eller befolkningsutveckling. betalas särskilda bidrag ut med sammanlagt till 279 kommuner samt med sammanlagt till 19 landsting och . För att undvika drastiska effekter för de kommuner och landsting som har fått större bidragsminskningar vid tidigare omläggningar av utjämningssystemet har effekterna av förändringarna fått slå igenom successivt genom att särskilda införanderegler tillämpats. I samband med de förändringar som trädde i kraft infördes exempelvis ett införandebidrag till kommuner och landsting, motsvarande den del av deras bidragsminskning som översteg per invånare. Införandebidraget minskar därefter med högst per invånare , vilket innebär att införandebidrag till följd av dessa ändringar kommer att betalas ut fram . 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 De medel som anvisar anslaget för kommunalekonomisk utjämning fördelas på två anslagsposter: en för kommunerna och en för landstingen. Om nettot av bidragen och avgifterna i inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, strukturbidraget och införandebidraget är mindre än medlen på respektive anslagspost utbetalas mellanskillnaden med ett enhetligt belopp per invånare som ett regleringsbidrag till respektive kommun eller landsting. I det motsatta fallet får samtliga kommuner eller landsting betala en regleringsavgift, som också fastställs med ett enhetligt belopp per invånare. Om nettot av bidragen och avgifterna förändras påverkas regleringsposten. Detta gäller oavsett om förändringen beror på årliga uppdateringar av underlaget eller på att beräkningsgrunderna för bidragen eller avgifterna ändras. En förändring i någon del av utjämningssystemet kan således få effekter för en kommun eller ett landsting, även om kommunen eller inte påverkas i den del av utjämningssystemet där ändringen görs. kommuner, anför att motiven för de förändringar i inkomstutjämningen som infördes , dvs. att förändringarna skulle leda till positiva incitament för tillväxt, saknar stöd i någon forskning. kommun och läns landsting anför att en uppdatering av de länsvisa skattesatserna till aktuell nivå bör ske. En minoritet av de remissinstanser som har yttrat sig, bl.a. , , och kommuner samt , avstyrker promemorians förslag. , och kommuner anför att det bör utredas vidare hur mycket medelskattesatserna ska reduceras för att undvika negativa marginaleffekter. De anser även att en kvalificerad utredning bör tillsättas med anledning av att otillräckliga insatser har gjorts för att hitta en modell för inkomstutjämning som skapar incitament för tillväxt och ökad sysselsättning. kommun anför att den fortfarande inte delar Utjämningskommittén.08:s bedömning att inkomstutjämningen inte skulle vara tillväxthämmande. Kommunen anser dessutom att inkomst- och kostnadsutjämningens effekter måste ses i ett sammanhang. Även , och kommuner framför liknande synpunkter. anser att det finns behov av en allmän översyn av hela 3.6.3Förändringar i inkomstutjämningen utjämningssystemet, som exempelvis belyser Regeringens förslag: För de kommuner och landsting som betalar en inkomstutjämningsavgift ska den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån av medelskattesatsen 2003. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget, bl.a. Statskontoret, , , , , , , , , , , och kommuner, läns landsting samt Kommuner och Landsting (SKL), tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot detta. SKL anför att kunskaperna om utjämningssystemets konsekvenser för tillväxten behöver förbättras och att diskussionen bör breddas till att också omfatta kostnadsutjämningen. Flera remissinstanser, bl.a. , , , och Skälen för regeringens förslag: I Utjämningskommittén.08:s uppdrag ingick bl.a. att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i inkomstutjämningen fanns tillväxthämmande faktorer, och i så fall föreslå hur dessa kunde undanröjas, samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kunde stärkas. Utredningen konstaterade att tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner, där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra, och att den ekonomiska tillväxten i respektive arbetsmarknadsregion inte bestäms av var man bor utan av var man arbetar. Den eniga parlamentariska utredningen bedömde att det saknades belägg för att inkomstutjämningen var tillväxthämmande. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över utredningens betänkande delade denna bedömning, vilket även regeringen gör. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. , , och kommuner, att denna fråga inte behöver utredas ytterligare. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig offentlig service, oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skillnader i kommunalskatt ska i stort spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på strukturella skillnader.