prop · H20364 · 2015-03-11 00:00:00 — bestämmelsen inte innehålla någon hänvisning till direktivet. sen bör i stället utformas på så sätt att tillstånd inte får meddelas till olje- eller gasverksamhet, vilket motsvarar den verksamhet som inte får be- drivas till följd av det begränsade genomförandet av direktivet. 2014/15:64 eller gasverksamhet avses utforskning och utvinning av olja eller gasformiga kolväten som bedrivs från fasta eller mobila plattformar. Det är sådan verksamhet som inte ska kunna tillåtas. Lagrådet har förordat att detta kommer till tydligt uttryck i lagtexten. Regeringen föreslår därför en formulering av lagtexten som använder uttrycket olje- eller gasverksamhet, vilket även återfinns i 2 § lagen om rapportering av olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs utanför Europeiska unionen. Den närmare innebörden av uttrycket bör lämpligen preciseras i författningskommentaren. Regeringens förslag: Undersökningstillstånd och bearbetningskoncession ska inte få meddelas i fråga om olje- eller gasverksamhet till havs. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Promemorians förslag innebär att regeringen ska få meddela föreskrifter om att undersökningsarbete eller bearbetning och därmed sammanhängande verksamhet inte får bedrivas i fråga om olja och gasformiga kolväten i havet utan medgivande av regeringen. Remissinstanserna: geologiska undersökning (SGU) anser att lagtexten bör ändras på så sätt att ”i havet” ersätts med ”inom svenska havsområden”. SGU menar att förslaget annars kan uppfattas som att det är olja och gas i havsvatten som avses. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5 omfattar minerallagen (1991:45) undersökning och bearbetning av olja och gasformiga kolväten inom enskilt vatten, vilket kan utgöra olje- och gasverksamhet till havs i offshoredirektivets mening. För att över tiden ska uppfylla kraven för det begränsade genomförande som föreslås, bör det av minerallagen följa att undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession inte får lämnas i fråga om verksamhet som faller inom direktivets tillämpningsområde. Den nya bestämmelsen bör därför utformas så att tillstånd och koncession inte får meddelas i fråga om olje- eller gasverksamhet till havs. Beträffande innebörden av uttrycket olje- eller gasverksamhet och synpunkter från Lagrådet på utformningen av lagtexten hänvisas till avsnitt 7.3. I linje med vad SGU anfört framstår uttrycket ”till havs” som lämpligt att använda i den nya bestämmelsen. Ändring i offentlighets- och sekretesslagen Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats till en myndighet i enlighet med lagen om rapportering av olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs utanför Europeiska unionen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider skada eller men. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst femtio Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har framfört några in- vändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Finns det ett behov av nya sekretessbestämmelser? Regeringens förslag innebär att en lag om rapportering av olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs utanför Europeiska unionen införs. Enligt nämnda lag ska ett företag som är registrerat i på begäran från tillsynsmyndigheten rapportera om omständigheterna kring en allvarlig olycka som företaget, eller dess dotterföretag, har varit inblandat i vid olje- och gasverksamhet till havs utanför EU. eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om skyldigheten att rapportera om en allvarlig olycka. olycka avses bl.a. tillbud som kan orsaka dödsfall eller allvarliga person- Även om det först i föreskrifter på lägre normnivå ska preciseras vilka uppgifter som en rapport ska innehålla, kan det förutses att känsliga uppgifter om enskilds hälsa och andra personliga förhållanden kan komma att lämnas med anledning av rapporteringsskyldigheten. t.ex. vara fråga om uppgifter om hälso- och sjukdomstillstånd som om de förekommit inom ramen för en vårdgivande myndighet typiskt sett skulle omfattas av sekretess. Även känsliga uppgifter av ekonomisk natur, t.ex. om det aktuella företagets affärs- eller driftsförhållanden, kan komma att Det finns inga sekretessbestämmelser som fullt ut täcker uppgifter som kan komma att lämnas enligt den nya lagen. Enligt 30 kap. 23 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, kan regeringen meddela föreskrifter om sekretess i fråga om en statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillsyn med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. fattar dels uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, upp- finningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dels uppgift om andra ekonomiska eller person- liga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. syn har i tryckfrihetsförordningen (TF) och OSL en vidare betydelse än Enligt förarbetena till den tidigare sekretess- lagen (1980:100) åsyftas med tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). De uppgifter som enskilda kan komma att lämna till en myndighet enligt den nya lagen kan dock i vissa fall antas vara av sådan känslig natur att de i liknande situationer som regel brukar omfattas av ett starkare sekretesskydd än det som kan följa av föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen i 30 kap. 23 §, vilken innehåller ett s.k. rakt skaderekvisit. Dessutom omfattar inte den sekretess som kan föreskrivas med stöd av den nämnda paragrafen alla de uppgifter av känslig natur som en rapport enligt den nya lagen kan komma att innehålla. Regeringens bedömning är därför att behovet av att införa ett sekretesskydd för de aktuella uppgifterna inte kan tillgodoses genom föreskrifter meddelade med stöd av 30 kap. 23 § OSL. Mot den bakgrunden bör en ny sekretessbestämmelse införas i OSL. Sekretessens föremål och räckvidd Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas bara om det behövs med hänsyn till vissa intressen, bl.a. rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn samt skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Föremålet för sekretessen i det nu aktuella fallet är uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. När det gäller sekretessens räckvidd bör uppgifter som lämnas med anledning av en myndighets begäran om en rapport om omständigheterna vid en allvarlig olycka enligt den nya lagen omfattas av skyddet. Det skyddet kan dock brytas om det är fråga om uppgifter om utsläpp i miljön som omfattas av den generella undantagsregeln från sekretessen i 10 kap. 5 § OSL. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i OSL ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. Som framgår av avsnitt 7.2.2 är syftet med rapporteringsskyldigheten att unionen ska kunna dra nytta av erfarenheterna från en allvarlig olycka vid olje- eller gasverksamhet även utanför EU. att bli föremål för utbyte med andra medlemsstater. 2014/15:64 digheten följer av artikel 20 i direktivet, som dock inte ställer upp några närmare krav på vad en rapport enligt artikeln ska innehålla. Det kan förutses att uppgifter som enskilda lämnar till myndigheten går utöver det som skyldigheten enligt lagen kräver. Uppgifterna kan därför i viss mån sägas lämnade i förtroende. Sådana uppgifter omfattas normalt av sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Den information som ska lämnas kan däremot vara av mer översiktlig natur. Insynsintresset i fråga om känsliga uppgifter av det slag som nämnts ovan får mot den bakgrunden anses vara begränsat. Den föreslagna sekretessbestämmelsen om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör därför förses med ett omvänt skaderekvisit. Det kan i sammanhanget påpekas att ett sådant sekretessskydd inte hindrar att man i allmänhet kan lämna ut avidentifierade uppgifter utan risk för att skada eller men uppkommer. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel maximerad till femtio respektive (se prop. 1979/80:2 Del A s. 459 och 493 och som exempel 25 kap. 1 § respektive 29 kap. 8, 10, 11 och 12 a §§ OSL). Den kortare tiden brukar användas när det är fråga om arbetsrelaterad sekretess, vilket det också är fråga om i de situationer som kan bli aktuella här. Sekretesstiden bör därför vara för de aktuella uppgifterna. Bestämmelsen bör införas i OSL som en ny paragraf i 32 kap. om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning, m.m., och då lämpligen efter 8 § som har rubriken ”Räddningsinsatser, undersökningar av olyckor och tillsyn”. Lagrådet har haft synpunkter i fråga om rubrik och, som ett alternativ, föreslagit att det i lagen införs en rubrik till den nu föreslagna paragrafen, vilket bör ske. Ytterligare åtaganden som inte behöver Regeringens bedömning: Artikel 32 kräver inga lagstiftningsåtgär- Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invänd- ningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 32 innehåller bestämmel- ser om gränsöverskridande beredskap och åtgärder vid nödsituationer i medlemsstater utan olje- och gasverksamhet till havs inom sin jurisdik- Sådana medlemsstater ska enligt artikel 32.1 utse en kontaktpunkt för utbyte av information med berörda angränsande medlemsstater och ska enligt artikel 32.2 tillämpa artikel 29.4 och 29.7 för att säkerställa att det finns tillräcklig förmåga för räddningsinsatser om de skulle drabbas av en allvarlig olycka. Medlemsstater utan olje- och gasverksamhet till 2014/15:64 havs inom sin jurisdiktion ska vidare enligt artikel 32.3 samordna sin nationella insatsplanering inom den miljön med andra berörda medlemsstater i den utsträckning som krävs för att säkerställa så effektiva åtgärder som möjligt vid en allvarlig olycka. Av artikel 32.4 följer att om en medlemsstat utan olje- och gasverksamhet till havs inom sin jurisdiktion drabbas av en allvarlig olycka ska den vidta alla lämpliga åtgärder i enlighet med den nationella insatsplanering som avses i artikel 32.3 och se till att den information som den kontrollerar och som finns tillgänglig inom dess jurisdiktion och som kan vara av relevans för en fullständig utredning av den allvarliga olyckan tillhandahålls eller görs tillgänglig på begäran för den medlemsstat som utför utredningen enligt artikel 26. Enligt artikel 29.4 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att uppnå en hög nivå av kompatibilitet och samutnyttjande i fråga om räddningsutrustning och expertis mellan alla medlemsstater i en geografisk region och, där så är lämpligt, längre bort. Vidare ska medlemsstaterna enligt artikeln uppmuntra branschen att utveckla räddningsutrustning och upphandlade tjänster vilka är kompatibla och har möjlighet att samutnyttjas i hela den geografiska regionen. Av artikel 29.7 följer att medlemsstaterna ska se till att behöriga myndigheter eller, i tillämpliga fall, kontaktpunkter utformar samarbetsscenarier för nödsituationer. Dessa scenarier ska regelbundet utvärderas och uppdateras när så krävs. Enligt regeringens bedömning kräver inte genomförandet av artikel 32 några lagstiftningsåtgärder. Regeringens avsikt är att utse som ansvarig myndighet för de uppgifter som följer av artikeln. Detta kan ske genom ändring i instruktion. Regeringens förslag: Lagen om rapportering av olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs utanför Europeiska unionen och ändringarna i lagen om kontinentalsockeln, i minerallagen och i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invänd- ningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 41 ska direktivet vara genomfört , oavsett vilket sorts genomförande medlemsstaten väljer. Med anledning av detta bör de lagändringar som föreslås träda i kraft . Att väljer att utnyttja möjligheten till ett begränsat genomförande av offshoredirektivet innebär att havsbaserad prospektering och utvinning av olja och gas inte får bedrivas utan att direktivet i dess helhet är genomfört i svensk rätt. Någon sådan verksamhet förekommer dock inte i havsområden under svensk jurisdiktion. Eftersom det inte finns några planer på att tillåta sådan verksamhet, även om det vore förenligt med direktivet, medför det genomförande som föreslås i avsnitt 7.1 i praktiken inga konsekvenser för den som vill prospektera efter olja och gas i havsområden. Genomförandet kan däremot påverka möjligheten till geologisk lagring av koldioxid i vissa olje- och gasförande strukturer i . Förslaget får konsekvenser för som enligt regeringens plan kommer att utföra vissa uppgifter med anledning av det begränsade genomförandet. Dessa uppgifter kommer dock kunna hanteras genom att tillförs medel från ett annat utgiftsområde än det som vanligtvis finansierar myndighetens verksamhet. Vid ett fullt genomförande har bedömt den initiala kostnaden till , vilket bara avser anskaffning av materiel. Ett sådant genomförande skulle även innebära ytterligare kostnader för , vilka dock är svåra att överblicka. Enligt Europeiska kommissionens konsekvensanalys av förslaget till förordningen (sedermera offshoredirektivet) om säkerhet vid utvinning av olja och gas till havs (SEC[2011] 1293), är det svårt att generellt uttala sig om kostnader vid större olyckor i samband med utvinning. Kommissionen väljer ändå, trots stora variationer i kostnader, att inom ramen för konsekvensutredningen räkna med en medelkostnad på vid ett större olyckstillbud. Kostnader för sanering och kompensation av förstörd miljö och för möjligheter till annat ekonomiskt nyttjande i samband med en större olycka uppskattas till 5–. Indirekta effekter som t.ex. effekter på oljepriset, för oljeindustrin och för trygghet i energiförsörjningssystemen är svåra att uppskatta, men kan bli betydande. Mot bakgrund av de olyckor med okontrollerade utsläpp av olja som redan har inträffat i antar kommissionen att en större olycka statistiskt kan inträffa . Kommissionen menar i sin konsekvensutredning att fördelarna för samhället och miljön med att genomföra de åtgärder som föranleds av direktivet överväger de kostnader som uppstår för utvinningsindustrin. Reglerna i direktivet syftar till att säkerställa att regler för bästa praxis tillämpas på ett enhetligt sätt i hela EU och fastställer därför en serie minimikrav för såväl industri som nationella myndigheter. Detta gäller t.ex. miljöhänsyn, tillståndsförfarande, tillsyn och kontroll av verksamheten, kapacitetskrav för insatser vid utvinningsolyckor till havs, information till allmänheten, samarbete mellan länder och ansvarsskyldighet. Flera av direktivets bestämmelser om beredskap för insatser och insatser vid olyckor motsvaras av befintligt regelverk. shoredirektivet innebär ett tydliggörande av och ett långtgående ansvar för verksamhetsutövaren. Direktivet ställer också krav på ett fungerande samarbete mellan verksamhetsutövare och myndigheter. har inte någon egen utvinning men berörs ändå av en annan Östersjöstats eventuella utvinning. Länder med kust, men utan utvinning och utan planer på att lämna tillstånd för sådana verksamheter, har möjlighet att genomföra en begränsad del av direktivet. Europeiska kommissionen ska enligt direktivet informeras om hur det begränsade genomförandet är tänkt att tilllämpas. Det innebär, som framgår ovan, att artiklarna 20, 32 och 34 behöver genomföras i svensk rätt. Tillstånd för prospektering eller utvinning av olja och gas får inte ges utan att direktivet i sin helhet är genomfört. Direktivet i sin helhet är omfattande och genomförandetiden är relativt kort och också därför avser regeringen att använda sig av möjligheten till ett begränsat genomförande. Berörda organisationer, myndigheter och företag För att säkerställa en effektiv insatsplanering i syfte att förebygga och minimera en eventuell olycka i samband med utvinning av olja eller gas till havs krävs det att myndigheternas hjälporgan samverkar gemensamt med verksamhetsutövaren och ägaren för berörd utvinningsplattform. Den avgränsning som görs mellan verksamhetsutövarens ansvar och berörda myndigheters ansvar vid en olycka är också av betydelse för konsekvenserna och kostnaderna för samhället i stort och för enskilda verksamhetsutövare. Statens ansvar för sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss samt efterforskning och räddning av människor omfattar Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon, med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och . Kommuner och statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet ska samordna verksamheten och samarbeta med varandra och andra som berörs. Detta innebär att , och andra aktörer som har ansvar för räddningstjänst ska samordna sina verksamheter, administrativt och operativt, och samarbeta med andra aktörer som berörs av räddningstjänsten. Flera av direktivets bestämmelser om beredskap och insatser vid olyckor motsvaras av befintligt regelverk om räddningstjänst och uppgifter för och . Offshoredirektivet innehåller även särskilda bestämmelser som rör företag registrerade i som bedriver olje- och gasverksamhet utanför EU. Utsläpp av olja i den miljön kan orsaka allvarliga skador. Främst är det den miljön med sitt växt- och djurliv som skadas men även stränder kan förstöras. Oljeutsläpp kan också få ekonomiska konsekvenser för och kustnära affärsverksamheter. Olyckor i samband med oljeutvinning till havs sker oftast i form av utblåsningar, vilket innebär att man tappar kontrollen över oljekällan och att oljan flödar fritt. Sådana olyckor har inte inträffat i och risken för en sådan olycka bedöms, med hänsyn till de geologiska förhållandena i området, som liten. är dock ett särskilt känsligt ekosystem som är påverkat av multipla stressfaktorer som t.ex. fisketryck, klimat samt närings- och för- Ytterligare stressfaktorer som utsläpp av olja och andra föroreningar från offshoreverksamhet kan få konsekvenser på ett redan stressat ekosystem. De speciella ekologiska och fysiska förhållandena i , t.ex. bräckt vatten, låg vattentemperatur, låg vattenomsättning och litet medeldjup, medför att även små utsläpp av olja kan få betydande miljöeffekter. har gjort bedömningen att myndighetens system för sjö- och flygräddningstjänst behöver anpassas för att hantera större olyckor i samband med havsbaserad utvinning. är systemet anpassat för hantering av fartygsrelaterade olyckor. Teknisk infrastruktur för gemensam inrapportering och kunskapsspridning behöver också tas fram. Vidare behövs sannolikt ytterligare en helikopterbas anläggas och en större helikoptertyp anskaffas till en initial kostnad om uppskattningsvis , med en årlig driftkostnad om . Utökade avtal mellan och behöver träffas avseende att hålla fartyg och besättningar i ständig beredskap. har svårt att alls uttala sig om kostnader för tillståndsgivning, miljöräddningstjänst till sjöss m.m. då dessa är beroende av hur ansvaret fördelas mellan staten och verksamhetsutövaren. Det är svårt att överblicka kostnaderna för direktivets fullständiga genomförande och exempelvis menar att det krävs omfattande analyser för att kunna ta fram en kostnadsbild. Tillkommande kostnader som kan förutses är deltagande i övningar samt registerhållning och resursförteckningar. En stor del av kostnaderna kan komma att hamna på exploatörerna i samband med tillståndsgivningen. En anpassning av utrustning så att den blir kompatibel med den som myndigheter och andra aktörer har för bekämpning kan kunna ingå som ett krav på exploatören. Verksamhetsutövaren kan också få kostnader för att utarbeta beredskapsplaner i samverkan med ansvarig räddningstjänstmyndighet, dvs. , och kan komma att få stå för delar av kostnader som uppstår vid genomförande av övningar. En fullständig analys av följderna vid ett fullt genomförande av offshoredirektivet förutsätter därför att ett förslag till ett sådant genomförande tas fram. Först då är det möjligt att göra en bedömning av kostnader och administrativa bördor. Genomförande enligt artikel 41.3 har inte identifierat några tillkommande kostnader med anledning av ett genomförande enligt artikel 41.3 (se avsnitt 7.1). Det bedrivs vare sig prospektering eller utvinning av olja eller gas i svenska havsområden . Ingen pågående offshoreverksamhet påverkas därför av ett sådant genomförande av direktivet. har pekat på kostnader som uppstår vid utförande av arbetsuppgifter, t.ex. administration, bilaterala kontakter, deltagande i möten, sammantaget understigande . Genomförandet av artikel 20 får konsekvenser för företag som träffas av skyldigheten att rapportera om allvarliga olyckor vid olje- och gas- verksamhet utanför EU. Det finns enligt uppgifter från Statistiska cen- tralbyrån drygt 50 företag i som är verksamma inom området olje- och gasutvinning till havs. Företagen utför exempelvis arbeten inom områdena prospektering, uppförande av borriggar på plats, provborrning och uthyrning av bostadsplattformar. Företagen inom branschen har mycket få anställda. Sex av företagen har fem till nio anställda, tolv före- tag har en till fyra anställda och 37 företag saknar anställd personal. Av de 54 företagen är 24 knutna till en större koncern och 13 av dessa företag har registrerat dotterbolag i utlandet. Det är svårt att få fram upp- gifter om huruvida dotterbolagen är verksamma i tredje land eller enbart Minst 13 av företagen kan komma att beröras av skyldig- heterna enligt artikel 20, då de kan ha verksamhet i tredje land. innebär att den närmare avgränsningen av vilken krets av företag som träffas av regleringen kommer att bestämmas i föreskrifter på lägre Det står klart att förslaget kan komma att innebära en ökad administrativ börda för de företag som berörs, liksom för tillsynsmyndig- heten enligt den i avsnitt 7.2.1 föreslagna lagen, om en olycka skulle in- Mängden av och detaljeringsgraden på den information som myn- digheten kan komma att begära in från företaget är exempelvis beroende på faktorer som olyckans omfattning och varaktighet. Är det fråga om en stor okontrollerad olycka kan myndigheten behöva omfattande informa- tion från verksamhetsutövaren. Därför är det svårt att uttala sig om den