prop · H20395 · 2015-03-17 00:00:00 — När det gäller försäkringsdirektivet ska försäkringsbeloppet för varje fartyg och händelse uppgå till maximibeloppet för ansvarsbegränsning enligt begränsningskonventionen. Utgångspunkten för de förslag som regeringen lämnar i propositionen är ett stärkt passagerarskydd vid transporter till sjöss, som sjö- fartsnäringens förutsättningar och behov beaktas. Regeringen föreslår därför bland annat att Atenförordningens bestämmelser om ansvar och försäkringsskyldighet, med vissa begränsningar, ska tillämpas på ytter- ligare inrikes transporter. Atenförordningen och flertalet bestämmelser i är direkt tillämpliga i . Många av regeringens förslag syftar därför endast till att komplettera förordningen och konventionen i de fall det bedöms nödvändigt (se avsnitt 8). Förslagen rör till stor del 15 kap. sjölagen. Vissa redaktionella och språkliga förändringar av det kapitlet föreslås , i syfte att modernisera lagstiftningen och anpassa den till den terminologi som används i Atenförordningen. En del av utredningens förslag i anledning av Atenförordningen har redan hanterats av regeringen. Transportstyrelsen är redan utsedd till be- hörig myndighet för utfärdande av certifikat som styrker innehavet av försäkring eller annan säkerhet (2 § förordningen [2012:354] om för- säkringsbevis för vissa sjöförsäkringar). Hur en ansökan om certifikat går till och hur länge certifikatet gäller finns också reglerat (3–6 §§ samma förordning). Detsamma gäller Transportstyrelsens rätt att meddela före- skrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna (7 § samma förordning). Transportstyrelsen utövar vidare tillsyn över att certifikaten medförs Prop. 2014/15:95 ombord och har möjlighet att förbjuda ett utländskt fartyg som saknar certifikat att anlöpa en svensk hamn (6 kap. 1 d § och 7 kap. 1 d § 3 far- tygssäkerhetsförordningen [2003:438]). utövar tillsyn när det gäller informationsskyldig- heten enligt Atenförordningen (1 § förordningen [2014:1462] om tillsyn över transportörers informationsskyldighet enligt EU:s Atenförordning). Utredningen lämnar därutöver förslag på andra förordningsändringar som ännu inte har hanterats av regeringen. Dessa förslag kommer att behandlas av regeringen i ett annat sammanhang. 6Sveriges tillträde till protokoll till Atenkonvention Regeringens förslag: godkänner protokoll till Atenkonvention om befordran till sjöss av passagerare och deras resgods. godkänner också att vid tillträdet till protokollet gör det förbehåll som ingår i IMO:s förbehåll och rikt- linjer. Regeringens bedömning: bör avstå från att förklara att Atenkonventionen inte ska tillämpas i när både passageraren och transportören är medborgare här. Utredningens förslag innebär att Atenkonventionen ska införlivas med nationell rätt i vissa begränsade delar genom transformering. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens (se SOU 2012:8 s. 214–218, 223 och 224). Remissinstanserna tillstyrker förslaget och instämmer i bedömningen eller lämnar förslaget och bedömningen utan invändningar. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer med regeringens (se utkast till lagrådsremiss s. 61–64). Remissinstanserna tillstyrker förslaget och instämmer i bedömningen eller lämnar förslaget och bedömningen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning bör tillträda protokoll till Atenkonvention protokoll till Atenkonvention om befordran till sjöss av passagerare och deras resgods antogs . Atenkonvention är den konsoliderade texten av Atenkonvention och protokoll. Efter godkännande från be- slutade Europeiska unionens råd i två separata beslut att unionen skulle ansluta sig till protokoll och göra det förbehåll som följer av IMO:s riktlinjer. deponerade unionen sina instrument för anslutning till protokollet hos IMO. 2014/15:95 Genom Atenförordningen och EU:s anslutning till Atenkonventionen är konventionen till stor del redan gällande rätt i . EU har utövat behörighet i de frågor som regleras av Atenförordningen och sedan tidig- are i frågor som handlar om domsrätt och erkännande och verkställighet. Av rådets beslut framgår dock att medlemsstaterna behållit sin behörig- het avseende några bestämmelser protokoll. Medlemsstaterna ska enligt rådets beslut inom rimlig tid, om möjligt , vidta de åtgärder som krävs för att deponera instru- menten för ratifikation av eller anslutning till protokollet. har undertecknat protokollet, med förbehåll för senare ratifika- tion. Protokollet överensstämmer med den linje som har drivit internationellt . Jämfört med Atenkon- vention innebär protokollet en avsevärd förbättring av passagerarnas rättigheter vid transporter till sjöss och det är viktigt att konventionen får internationellt genomslag. Sammantaget anser regeringen att bör ansluta sig till proto- kollet. Enligt 10 kap. 3 § första stycket regeringsformen krävs godkännande innan regeringen ingår en bindande internationell överens- kommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som har att besluta om. Ett tillträde till protokollet förutsätter lagändringar. Regeringen föreslår därför att godkänner protokollet. Visst förbehåll bör göras IMO:s riktlinjer (se bilaga 3) tillkom eftersom det bedömdes att det skulle kunna bli svårt för transportörerna att försäkra sitt ansvar enligt Atenkonventionen, särskilt när det gäller ansvaret för en passagerares död eller personskada till följd av krig eller terrorhandlingar. I rikt- linjerna anges därför att Atenkonventionen bör ratificeras med visst förbehåll, som hänför sig till krigs- och terrorrisker. Enligt riktlinjerna ska staten förbehålla sig rätten och åta sig att be- gränsa transportörens ansvar för en passagerares död eller personskada som förorsakats av någon av de risker som anges i riktlinjerna (till exempel krig, inbördeskrig och handlingar som begås av terrorister). Ansvaret ska begränsas till det mindre av 250 000 särskilda dragnings- rätter (SDR) per passagerare eller 340 miljoner SDR totalt vid en och samma händelse. Med särskilda dragningsrätter (Special Drawing Rights, SDR) avses de av använda särskilda drag- ningsrätterna (22 kap. 3 § sjölagen). Värdet baseras på en valutakorg bestående av euro, japanska yen, brittiska pund och amerikanska dollar. Värdet av en SDR motsvarade . Förbehåll ska också göras så att kravet på försäkring eller annan eko- nomisk säkerhet justeras i enlighet med transportörens ansvar, liksom de krav som kan riktas direkt mot försäkringsgivaren eller den som till- handahåller den ekonomiska säkerheten. Förbehåll ska vidare göras så att certifikaten som ska utfärdas och godtas enligt konventionen, återspeglar ansvarsbegränsningarna, kraven på försäkring och de övriga begräns- ningar, krav och undantag som kan göras i försäkringen. Av rådets beslut om EU:s anslutning till protokoll, med undantag för artiklarna 10 och 11, framgår att medlemsstaterna ska göra det förbehåll som ingår i IMO:s riktlinjer när deras instrument för ratifikation av eller anslutning till protokoll deponeras. Det ligger i linje med att EU har gjort motsvarande förbehåll och att IMO:s riktlinjer (inklusive förbehållet), som återges som en bilaga till Atenförordningen, ska anses bindande enligt förordningen. Regeringen gör därför, i likhet med utredningen, bedömningen att bör göra det förbehåll som följer av IMO:s riktlinjer (punkterna 1.1–1.13 i riktlinjerna). Det föreslås att godkänner detta. En fördragsslutande stat kan vidare förklara att man inte ska tillämpa Atenkonventionen när både passageraren och transportören är med- borgare i den staten (artikel 22 i Atenkonventionen). Enligt regeringens uppfattning föreligger det inte något behov av att avvika från konven- tionens reglering i detta avseende. En motsvarande avvikelse är heller inte möjlig i förhållande till Atenförordningen när det gäller de trans- porter som omfattas av förordningen. Regeringen gör i denna fråga alltså samma bedömning som i betänkandet och i utkastet till lagrådsremiss. Som utredningen konstaterar kan en konvention införlivas med nationell rätt antingen genom transformering (som innebär att konventionen om- arbetas till svensk författningstext i den utsträckning nya bestämmelser krävs) eller inkorporering (som innebär att det föreskrivs i lag att bestämmelserna i konventionen ska gälla som lag i ). Utredningen utgår från att Atenförordningen innebär ett tillräckligt genomförande av bestämmelserna om internationella transporter i Aten- konventionen och att det främst är konventionens bestämmelser om domsrätt (artikel 17) och om erkännande och verkställighet av domar (artikel 17a) som behöver genomföras i svensk rätt. Utredningen föreslår att dessa bestämmelser genomförs genom transformering. Som konstateras i utkastet till lagrådsremiss omfattar emellertid Aten- förordningen endast sådana transporter som har anknytning till EES (artikel 2 i Atenförordningen, jfr avsnitt 4). För de internationella trans- porter som faller utanför förordningens tillämpningsområde, men innan- för konventionens, kan det alltså bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna i konventionen direkt. Denna uppfattning har också under hand be- kräftats av Europeiska kommissionen och har även kommit till uttryck i till exempel det norska genomförandet. I utkastet till lagrådsremiss görs bedömningen att det sannolikt endast rör sig om ett fåtal fall där konventionens bestämmelser kan komma att tillämpas direkt, men att det inte kan uteslutas att det kommer att före- komma. Regeringen instämmer i bedömningen att internationella trans- porter i de allra flesta fall kommer att bedömas enligt förordningen. Sam- tidigt innebär skillnaderna mellan förordningens och konventionens respektive tillämpningsområden att det ändå finns ett antal situationer där förordningen inte är tillämplig. Ett sådant fall kan vara då en passa- gerartransport med ett fartyg som är registrerat i en fördragsslutande stat utanför EES anlöper svensk hamn utan att är avgångs- eller bestämmelseort. Ett annat exempel kan vara då ett fartyg från en stat som 2014/15:95 varken ingår i EES eller är ansluten till konventionen anlöper svensk hamn på en resa till eller från en fördragsslutande stat utanför EES. Det rör sig alltså bland annat om vissa internationella transporter utan EES- anknytning, där utländska fartyg under sin resa anlöper svenska hamnar. Konventionens regler om transportörens ansvar gäller också för en transport som endast passerar Sveriges sjöterritorium, om anknytning till EES saknas men relevant anknytning finns till en annan fördragsslutande stat. När det gäller frågan om och hur konventionen lämpligen bör genom- föras måste beaktas att EU genom Atenförordningen internt har utnyttjat sin normgivningskompetens avseende flertalet av de materiella bestämm- elserna i konventionen. Detsamma gäller för de bestämmelser i konven- tionen som rör domsrätt (artikel 17) och erkännande och verkställighet (artikel 17a), där EU utnyttjat sin normgivningskompetens främst genom och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av om domstols behörighet och om erkännande och verk- ställighet av domar på privaträttens område (I-för- ordning). Förordningen gäller fullt ut . Den är en revidering av rådets förordning (EG) nr 44/2001 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (I-förordning). EU har alltså exklusiv behörighet avseende de allra flesta bestämm- elserna i konventionen. Medlemsstaterna har behållit sin behör- ighet avseende ett fåtal bestämmelser. Främst rör det sig om möjligheten för en fördragsslutande stat att höja den ansvarsgräns som ska gälla vid en passagerares död eller personskada (jfr avsnitt 8.2). Enligt artikel 216.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska avtal som ingås av EU (såsom Atenkonventionen) vara bindande för unionens institutioner och medlemsstaterna. De materiella bestämmelser- na i Atenkonventionen får anses klara och preciserade och utgör en uttömmande reglering av de frågor som avtalet omfattar. Det är för övrigt till övervägande del samma bestämmelser som också gäller enligt Aten- förordningen. Atenkonventionen är i de delar av konventionen som faller under EU:s exklusiva behörighet direkt tillämplig i , då Atenkonventionen trädde i kraft. Några genomförande- åtgärder krävs alltså inte i de delarna (jfr prop. 2011/12:110 s. 20, prop. 2006/07:106 s. 16 f. och prop. 2008/09:205 s. 31 f.). I konventionen finns dock även ett antal bestämmelser som inte ger enskilda några rättigheter eller skyldigheter, utan i stället riktar sig till medlemsstaterna. I förhåll- ande till dessa delar av konventionen finns behov av vissa kompletter- ande bestämmelser i nationell rätt. Den bedömning regeringen gör ovan om förhållandet mellan konventionen och förordningen innebär bland annat att transportörens försäkringsskyldighet i vissa fall kommer att följa av bestämmelserna i konventionen och inte av förordningen. I förhållande till utkastet till lag- rådsremiss innebär detta att vissa anpassningar av lagtexten måste göras (se vidare avsnitt 8). Regeringens förslag: Atenförordningen ska tillämpas även på passagerartransporter inom med fartyg som är godkända för transport av fler än tolv passagerare och som inte omfattas av förordningen. Transportören ska vid sådana transporter inte omfattas av det strikta ansvaret för skador till följd av terrorhandlingar eller av kravet på krigsförsäkring. Det ska inte heller finnas något krav på att ombord på fartyget medföra ett certifikat som visar att försäkringsskyldigheten är uppfylld. I stället ska det vara tillräckligt att ett försäkringsbevis med- förs ombord. Regeringen ska bemyndigas att meddela ytterligare före- skrifter om försäkringsbeviset. Utredningens förslag innebär att Atenförordningen ska tillämpas på alla inrikes transporter mellan avgångs- och bestämmelseorter på Sveriges sjöterritorium. Fartyg som får transportera högst tolv passagerare ska dock vara undantagna från försäkringsskyldigheten. Som en följd av utredningens förslag om förordningens tillämpning lämnar utredningen mer omfattande förslag till ändringar i 15 kap. sjölagen än vad regeringen gör (se SOU 2012:8 s. 108–119 och s. 190–195). Remissinstanserna: Många remissinstanser, bland andra Konsument- verket, och , är positiva till att Atenförord- ningen ska tillämpas på alla inrikes transporter. Bland annat Skärgårds- redarna påtalar dock att en sådan tillämpning av förordningen kommer att medföra ökade kostnader och administrativa bördor för transportörerna. Även pekar på ökade kostnader för försäkringar och för att ansöka om certifikat. och Skärgårdsredarna anser att även fartyg som får transportera högst tolv passagerare bör omfattas av försäkringsskyldigheten. Transportstyrelsen framför dock att en sådan tillämpning skulle kunna få oöverskådliga konsekvenser för sjöfarten och innebära stora problem vid tillsynen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens (se utkast till lagrådsremiss s. 39–45). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. avstyrker att förordningen inte ska tillämpas på fartyg som får transportera högst tolv passagerare. Transportstyrelsen ser positivt på att det inte kommer att krävas certifikat för fartygen som trafikerar fartområdena C, D och E. Även Skärgårdsredarna anser att en sådan ordning är befogad, men pekar också på risken för att konkurrensen snedvrids och att passagerarna riskerar att bli utan ersättning om försäkringsskyldigheten inte gäller de minsta båtarna. delar Skärgårdsredarnas syn- punkter. Skälen för regeringens förslag Atenförordningen bör tillämpas på fler inrikes transporter Atenförordningen tillämpas på internationella transporter och på trans- porter i en enda medlemsstat med fartyg av klass A och B. Medlems- staterna får tillämpa förordningen även för annan inrikes trafik. Utgångs- punkten är också att förordningens ansvarssystem gradvis bör utvidgas (skäl 10 och artikel 1.3 i förordningen). Ett passagerarfartyg tilldelas fartygsklass beroende på det fartområde som fartyget tillåts trafikera. Svenska farvatten delas in i fartområdena A, B, C, D och E. Fartyg av klass A och B avser större passagerarfartyg som används i fartområden längre ut från land och i svårare sjö, medan fartyg av klass C och D avser fartyg som används närmare land och under mindre krävande förhållanden. Fartyg av klass E trafikerar bland annat hamnar, floder, kanaler, insjöar och de områden i skärgården som erbjuder sjölä från påverkan av vågor från öppna havet samt skärgård- arna i och . I är Gotlandstrafiken mellan eller och den enda trafik som omfattas av fartområde A. Fartområde B omfattar till exempel passagerartrafiken till och från . Ett exempel på trafik i fartområde C är trafiken till och från , medan till exempel trafiken inom omfattas av fart- områdena D och E. Skärgårdstrafiken i fartområdena D och E transport- erar mellan 35 och 40 miljoner passagerare . I och med att Atenförordningen nu tillämpas varierar transportörernas ansvar vid inrikes passagerartrafik. En betydande del av passagerarna omfattas inte av det förstärkta skydd som förordningen ger. En sådan ordning framstår som utgångspunkt som otillfredsställande. Genom att tillämpa Atenförordningen även på inrikes transporter med fartyg av en annan fartygsklass än A eller B skulle fler passagerare omfattas av trans- portörenas strikta ansvar vid sjöfartsolyckor och deras skyldighet att för- säkra sitt ansvar. Passagerarna skulle också kunna vända sig direkt mot försäkringsgivarna med sina ersättningskrav. Även reglerna rörande för- skottsutbetalning av ersättning och rörande information till passagerare skulle utgöra förbättringar av skyddet jämfört med hur det ser ut . måste hänsyn tas till de ökade kostnader och administrativa bördor för transportörerna det skulle kunna innebära att tillämpa förord- ningen på ytterligare inrikes transporter. Det bör säkerställas att regel- verket inte medför alltför betungande krav. En sådan utveckling skulle i slutändan även kunna slå tillbaka mot passagerarna genom höjda biljett- priser. Några remissinstanser pekar på att utredningens förslag, att Aten- förordningen ska tillämpas på alla inrikes transporter, innebär risker i dessa avseenden. I förhållande till transportörerna framstår försäkringsskyldigheten som det mest betungande inslaget i förordningen. Det kan konstate- ras att de allra flesta fartyg har en försäkring. Under arbetet med tredje sjösäkerhetspaketet uppgav Europeiska kommissionen att av alla fartyg beräknades var oförsäkrade (KOM (2005) 593 slutlig s. 4). Uppskattningsvis har av världstonnaget en P&I-försäkring (P&I står för Protection & Indemnity). En sådan an- svarsförsäkring täcker normalt sett olika risker som har samband med Premien bestäms inte utifrån en särskild risk. Nivån på premien påverkas av risken för olyckor och hur omfattande inträffade olyckor blivit. Det är därför svårt att förutse om, och i sådant fall hur mycket, premierna kan komma att höjas till följd av en utökad tillämp- ning av Atenförordningen. Såvitt känt har Atenförordningen inte lett till någon märkbar höjning av försäkringspremierna för de fartyg som omfattas av förordningen. Regeringen går inte heller lika långt som ut- redningen i fråga om höjning av ansvarsgränsen vid globalbegränsning för fordringar med anledning av personskada som har tillfogats fartygets egna passagerare (se avsnitt 9.2). Även detta borde påverka försäkrings- premierna i återhållande riktning. Enligt regeringens uppfattning finns mot denna bakgrund inte skäl att anta att ett krav på en försäkring skulle bli orimligt betungande för de transportörer som det finns utarbetade försäkringslösningar för. lyfter fram att transportören kan få problem att fullgöra den informationsskyldighet som följer av förordningen. Det gäller enligt samfundet inte minst för den kustnära trafiken där håll- platserna är många och resorna korta och då särskilt i förhållande till sådana passagerare som köper sin resa genom att till exempel stämpla ett periodkort eller genom att köpa en så kallad SMS-biljett. Även om viss anpassning kommer att krävas kan regeringen inte se att möjligheterna att uppfylla informationsskyldigheten skulle vara väsentligt sämre för fartyg av andra fartygsklasser än för de som redan omfattas av informa- tionsskyldigheten enligt förordningen. En liknande informationsskyld- ighet gäller för övrigt redan för järnvägsföretag, stationsförvaltare och researrangörer när de säljer tågbiljetter enligt EU:s tågpassagerarförord- ning (och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer). Som utgångspunkt kan inte heller det ansvar som i övrigt följer av förordningen antas medföra några påtagliga svårigheter för transportörer- na. Mot detta ska ställas passagerarnas behov och berättigade intresse av stärkta rättigheter. Som lyfts fram av utredningen är passagerare själv- klart lika skyddsvärda oavsett med vilket fartyg de reser. En enhetlig reglering skulle också förenkla för passagerarna att sätta sig in i vilka bestämmelser som gäller. Till detta ska läggas den tydliga ambition som kommer till uttryck i förordningen, att successivt utöka regelverket till att omfatta också inrikes transporter med annan fartygsklass än A eller B. Regeringen delar mot denna bakgrund den grundläggande bedömning som görs såväl i utredningen som i utkastet till lagrådsremiss, att Aten- förordningen bör tillämpas på ytterligare inrikes trafik. Som konstateras i utkastet till lagrådsremiss finns det emellertid anledning att göra vissa undantag. Vissa undantag bör göras från bestämmelserna i Även vid den bedömning av försäkringsskyldigheten som regeringen gör ovan finns det anledning att särskilt uppmärksamma den så kallade krigsförsäkringen. Försäkringen täcker de risker som avses i punkt 2.2 i IMO:s riktlinjer. De allra flesta fartyg i inrikes trafik som inte omfattas av förordningens regelverk saknar sannolikt en sådan försäkring. Att teckna en sådan, som även omfattar ansvar för terrorhandlingar enligt 2014/15:95 artikel 3.1 b i bilaga I till Atenförordningen, kommer att medföra en merkostnad. Risken för att de fartyg som det nu är fråga om ska bli involverade i handlingar som omfattas av krigsförsäkringen måste be- dömas som liten. Det är även osäkert om de kommer att kunna erbjudas en rimlig försäkringslösning i förhållande till risken. Som föreslås i ut- kastet till lagrådsremiss bör inrikes transporter med fartyg av andra far- tygsklasser än A eller B därför inte omfattas av kravet på krigsförsäkring eller det strikta ansvaret för terrorhandlingar. Därutöver bör undantag göras från förordningens krav på certifikat. Certifikatet, som utvisar att försäkringsskyldigheten är uppfylld, är i grunden avsett för den internationella trafiken och det är också där det har sin främsta funktion som enhetligt bevis om att försäkringsskyldig- heten är uppfylld. När det gäller fartyg i inrikes trafik av andra fartygs- klasser än A eller B bör det i stället räcka att ett försäkringsbevis som ut- visar att försäkringsskyldigheten är uppfylld medförs ombord (se också avsnitt 8.4). Försäkringsbeviset kan, i likhet med försäkringsbevis enligt 7 kap. 3 § sjölagen, behöva innehålla vissa detaljerade uppgifter om bland annat försäkringsbolaget (jfr 1 § förordningen om försäkringsbevis för vissa sjöförsäkringar). Med hänsyn till uppgifternas karaktär framstår det som lämpligast att de ytterligare kraven på bevisets innehåll anges i förordningsform. Genom dessa förändringar i förhållande till utredningens förslag uppnås alltså vissa lättnader för transportörerna och i allt väsentligt även rättslikhet med vad som gäller i och . Atenförordningen bör inte tillämpas på transporter med de minsta fartygen