prop · H20382 · 2015-03-10 00:00:00 — I samband med genomförandet av Prümrådsbeslutets bestämmelser om automatiserat uppgiftsutbyte (se avsnitt 4.2.3) infördes en bestämmelse i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet av vilken det framgår att det i lagen (2000:343) och förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete finns bestämmelser om behandling av personuppgifter som följer av internationella överenskommelser. Genom bestämmelsen tydliggörs att om det i sistnämnda författningar finns bestämmelser som avviker från lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, ska de tillämpas i stället. pågår ett arbete med att se över regelverket avseende behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. En promemoria med förslag till ny tullbrottsdatalag har remitterats och bereds inom (). Den föreslagna nya lagen är uppbyggd på liknande sätt som polisdatalagen, bl.a. föreslås att ändamålsbestämmelserna ska utformas utifrån samma principer som i polisdatalagen. personuppgiftsbehandling regleras i kustbevakningsdatalagen (2012:145). Syftet med lagen, som är utformad efter mönster av den nya polisdatalagen, är att ge möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. I kustbevakningsdatalagen regleras bl.a. ändamålen för behandling och de begränsningar som gäller för behandling av vissa typer av uppgifter. Lagen innebär vidare att vissa grundläggande krav ställs på all behandling av uppgifter som omfattas av lagen, medan det för verksamhet som är särskilt känslig ur integritetssynpunkt, framför allt behandlingen av uppgifter för brottsbekämpande ändamål, uppställs särskilda villkor. Lagen reglerar, med några få undantag, all behandling av personuppgifter i operativa verksamhet. Behandling av personuppgifter i samband med interna och administrativa åtgärder omfattas inte av lagen, utan regleras av personuppgiftslagen. I 1 kap. 2 § tredje stycket finns en bestämmelse av vilken det framgår att det i lagen (2000:343) och förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete finns bestämmelser om behandling av personuppgifter som följer av internationella överenskommelser. Genom bestämmelsen tydliggörs att om det i dessa författningar finns bestämmelser som avviker från kustbevakningsdatalagen, ska de tillämpas i stället. Lagen och förordningen om internationellt I lagen (2000:343) och förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete regleras samarbetet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter och motsvarande myndigheter i andra medlemsstater i Europeiska unionen samt , , och . Där regleras bl.a. , samarbetet enligt Prümrådsbeslutet och informationsutbytet enligt CBE-direktivet, men även visst annat polissamarbete. Lagen är tillämplig inte bara för polismän, utan i vissa fall även för tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän, när dessa enligt lag eller annan författning har polisiära befogenheter. Avvikande bestämmelser om behandling av personuppgifter i lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete gäller framför reglerna i polisens, och registerförfattningar. I lagen finns bl.a. en bestämmelse som reglerar hur uppgifter som har mottagits från andra stater får användas om den andra staten har ställt upp villkor för användningen, s.k. användningsbegränsningar (3 §). Om en svensk myndighet har fått upplysningar eller bevismaterial från en annan stat och gäller på grund av överenskommelse med den andra staten villkor som begränsar möjligheten att använda materialet, ska svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som är föreskrivet i lag eller annan författning. Det innebär att villkoret tar över exempelvis reglerna om åtalsplikt. Svenska myndigheter har motsvarande möjlighet att ställa upp villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifter eller bevisning som lämnas till annan stat (3 a §). Villkoren får dock inte strida mot en internationell överenskommelse som är bindande för . 7.2.7Lagen med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen Lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska un- ionen, genom vilken dataskyddsrambeslutet genomförts i svensk rätt, ska tillämpas på uppgifter som överförs från eller till en annan EU-medlems- stat eller , , eller i verksamheter som har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. uppgifter från eller till ett EU-informationssystem som avser polissamar- bete eller straffrättsligt samarbete omfattas av lagen. tionsutbyte som reglerats tidigare, exempelvis utbyte med stöd av Prüm- rådsbeslutet, undantas dock (se avsnitt 7.1.6). myndigheters åtkomst till VIS med stöd av VIS-rådsbeslutet undantas från lagens tillämpningsområde. Behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet omfattas inte heller av lagen. Vid genomförandet av dataskyddsrambeslutet infördes även bestäm- melser i lagen om internationellt polisiärt samarbete samt polisens, Tull- verkets och registerförfattningar för att klargöra för- hållandet mellan de regleringarna och lagen med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samar- 2014/2015:82 bete inom Europeiska unionen. 7.2.8 Offentlighets- och sekretesslagen Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bl.a. regler om sekretess till skydd för dels enskilda, dels verksamheten hos olika myn- I 35 kap. 1 § finns regler om sekretess till skydd för enskildas intressen i bl.a. förundersökningar och annan verksamhet som syftar till att före- bygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av bland andra polisen, eller . I 18 kap. 1–3 §§ finns korre- sponderande sekretessregler till skydd för det allmännas brottsförebyg- gande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt 18 kap. 1 § gäller sekretess bl.a. för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelä- genhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av bland andra polisen, eller . Enligt 18 kap. 2 § gäller sekretess bl.a. för uppgifter som hänför sig till underrättelseverk- samhet hos polisen, och . liga till brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet kan också skyddas genom bestämmelserna i 15 kap. 1 och 1 a §§ om utrikessekre- tess och sekretess i det internationella samarbetet. I 15 kap. 1 b § finns vidare en bestämmelse om utrikessekretess vid direktåtkomst. I offentlighets- och sekretesslagen finns även bestämmelser som gör det möjligt för myndigheter att utbyta uppgifter trots att dessa omfattas Enligt 10 kap. 2 § får sekretessbelagda uppgifter lämnas ut från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. avsedd att tillämpas restriktivt. Sekretessgenombrott medges således inte på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i Av 10 kap. 28 § första stycket framgår att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om en uppgiftsskyl- dighet följer av lag eller förordning. Av generalklausulen i 10 kap. 27 § följer vidare att sekretessbelagda uppgifter som huvudregel får lämnas ut till en annan myndighet efter en intresseavvägning som innebär att det ska vara uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I myndigheternas registerförfattningar finns ytterligare sekretessbry- tande bestämmelser om bl.a. uppgiftsskyldighet till förmån för andra brottsbekämpande myndigheter, se 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen (2010:361), 3 kap. 7 § kustbevakningsdatalagen (2012:145) och 2 § för- ordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbe- Vad avser internationella förhållanden är en utgångspunkt i offentlig- hets- och sekretesslagen att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. dock enligt 8 kap. 3 § ske i två situationer. Den ena är när utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller annan författning. uttrycklig bestämmelse om att uppgifter får lämnas till en utländsk myn- dighet eller mellanfolklig organisation bryter alltså sekretessen. uttryckliga bestämmelser finns t.ex. i 2 kap. 15 § polisdatalagen och 3 kap. 6 § kustbevakningsdatalagen. Den andra situationen är när uppgif- ten i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut. 8 Genomförande av VIS-rådsbeslutet Innan VIS-rådsbeslutet antogs redovisade regeringen i en proposition om godkännande av rådsbeslutet på ett övergripande plan vilka lagändringar som kunde bli nödvändiga med anledning av rådsbeslutet och angav skälen för ett godkännande. Propositionen antogs av , se avsnitt 3. I propositionen uttalades bl.a. följande beträffande skälen för ett godkännande. I takt med att gränskontrollen mellan medlemsstaterna avskaffas ökar möjligheterna för den gränsöverskridande brottsligheten att breda ut sig. För en effektiv bekämpning av gränsöverskridande brottslighet och annan allvarlig brottslighet krävs samarbete mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter. I detta arbete är ett förbättrat informationsutbyte mellan medlemsstaterna av central betydelse. När det gäller sådan kvalificerad brottslighet som rådsbeslutet tar sikte på kan det vara av särskilt intresse att få tillgång till den typ av information som VIS kommer att innehålla. Vid misstanke om förberedelse till terroristbrott kan t.ex. uppgifter om hur misstänkta personer har rört sig över gränserna vara av avgörande betydelse både i brottsförebyggande och i brottsutredande syfte. Den utökade tillgången till personuppgifter som rådsbeslutet innebär måste dock vägas mot intresset av skydd för enskildas integritet. Med hänsyn till de stränga villkor som rådsbeslutet uppställer för att en sökning i VIS i brottsbekämpande syfte ska vara tillåten, och till de skyddsmekanismer som rådsbeslutet innehåller, uppnås en balans mellan intresset av att inom EU kunna bekämpa terrorism och annan grov brottslighet och intresset av skydd för den personliga integriteteten (prop. 2007/08:132 s. 19 f.). 8.2Hur får myndigheter tillgång till uppgifter i VIS? Enligt VIS-rådsbeslutet ska medlemsstaterna utse de nationella brottsbekämpande myndigheter som ska ges tillgång till uppgifter i VIS. Regeringen har beslutat att , polismyndigheterna, , och ska vara behöriga att begära sökningar i VIS. och polismyndigheterna av den nya och Säkerhetspoli- 2014/2015:82 sen. Enligt rådsbeslutet är det enbart särskilt utsedda enheter vid de behöriga myndigheterna som får ges tillgång till uppgifter i VIS. Tillgång till uppgifterna ska dock ges via en central åtkomstpunkt. Det är således endast den centrala åtkomstpunkten som kan göra själva sökningen i VIS. Regeringen har till Europeiska kommissionen och rådets generalsekretariat anmält som centrala åtkomstpunkt. Efter polisens omorganisation är cen- I rådsbeslutet anges de villkor som ska vara uppfyllda för att en sökning i VIS ska få göras. Tillgången till uppgifter i VIS förutsätter att bedömningar av om dessa villkor är uppfyllda görs i flera steg. Till en början krävs att någon vid en behörig myndighet bedömer att uppgifter i VIS väsentligen skulle kunna bidra till att exempelvis viss brottslig verksamhet kan förebyggas eller upptäckas och att verksamheten innefattar ett brott för vilket sökning i VIS är tillåten. Han eller hon får då vända sig till den särskilt utsedda enheten vid myndigheten med en begäran om att en sökning i VIS ska initieras. Om villkoren för sökning är uppfyllda får enheten skicka en motiverad begäran om sökning till den centrala åtkomstpunkten. Myndigheter i medlemsstater där VIS-förordningen ännu inte har fått verkan får vända sig till en behörig myndighet i en medlemsstat som tillämpar VIS-förordningen med en begäran om sökning, varefter denna myndighet får vidarebefordra begäran till den centrala åtkomstpunkten. Den centrala åtkomstpunkten ska därefter kontrollera om villkoren för sökning är uppfyllda. Om samtliga villkor för sökning är uppfyllda ska den centrala åtkomstpunkten utföra sökningen i VIS. Sökningen görs genom direktåtkomst. Det innebär att den centrala åtkomstpunkten har direkt tillgång till databasen och på egen hand kan söka efter information där, dock utan att kunna påverka innehållet. Den faktiska begränsningen av vilka uppgifter som den centrala åtkomstpunkten får tillgång till görs med hjälp av olika tekniska lösningar. Om sökningen leder till en träff ska den centrala åtkomstpunkten föra över uppgifterna till den myndighet som har begärt sökningen. Regeringens bedömning: VIS-rådsbeslutet bör i huvudsak genomfö- ras i lagen om internationellt polisiärt samarbete och i förordningen som har meddelats i anslutning till den lagen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Den författningsreglering som krävs för att genomföra VIS-rådsbeslutet kommer främst att rikta sig till den centrala åtkomstpunkten och de myndigheter som är behöriga att be- gära sökningar i VIS. Regleringen måste således vara tillämplig för Delar av det polisiära samarbetet mellan och andra europeiska stater regleras i lagen (2000:343) och förordningen (2010:705) om inter- nationellt polisiärt samarbete. Det gäller framför allt Schengensamar- betet, som VIS-rådsbeslutet har anknytning till, och samarbetet enligt Prümrådsbeslutet (se avsnitt 4.2.3). I förarbetena till lagen om inter- nationellt polisiärt samarbete uttalade regeringen också att det är lämpligt att i så stor utsträckning som möjligt samla regler om internationellt polisiärt samarbete i den lagen (prop. 1999/2000:64 s. 79). I samband med genomförandet av Prümrådsbeslutets bestämmelser om automatiserat uppgiftsutbyte infördes bestämmelser i både polisdatalagen (2010:361) och lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullver- kets brottsbekämpande verksamhet, av vilka det framgår att avvikande bestämmelser om personuppgiftsbehandling i lagen eller förordningen om internationellt polisiärt samarbete ska gälla i stället för bestämmelser- na i respektive myndighets registerförfattning. melse har även införts i kustbevakningsdatalagen (2012:145). I förarbetena till de aktuella bestämmelserna i polisens och registerförfattningar förutsågs också att nya former av internationellt polisiärt samarbete och informationsutbyte skulle behöva författningsreg- leras framöver (prop. 2010/11:129 s. 46). Regeringen uttalade där att en särskild författningsreglering för varje ny form av samarbete skulle inne- bära nackdelar för tillämparen och inte leda till önskvärd överskådlighet. Genom att samla sådana regler i lagen och förordningen om internatio- nellt polisiärt samarbete kan man åstadkomma en mer enhetlig och lätt- Därefter har även de bestämmelser som ansetts krä- vas för att genomföra CBE-direktivet (se avsnitt 4.2.4) införts i lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete (prop. 2013/14:65). Med hänsyn till detta och till att det redan finns bestämmelser som klargör förhållandet mellan myndigheternas respektive registerförfatt- ningar och lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete, anser regeringen att den anpassning av författningsregleringen som krävs för att genomföra VIS-rådsbeslutet bör göras i lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Regeringens bedömning: Den centrala åtkomstpunktens direktåt- komst till VIS, vilka sökbegrepp som får användas vid sökning, be- gränsningar i användningen av hämtade uppgifter samt rättelse och skadestånd bör regleras i lag. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- I promemorian föreslås en lagreglering även av vilka myn- digheter som är behöriga att begära sökningar i VIS och förfarandet vid en begäran om sökning i VIS. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt över promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts bör VIS- rådsbeslutet genomföras i lagen och förordningen om internationellt poli- Frågan är vilka bestämmelser som behöver ges lagform. I promemorian görs bedömningen att de grundläggande bestämmelserna om tillgång till uppgifter i VIS bör finnas i lag. Inledningsvis kan det konstateras att en myndighet som har begärt en sökning i VIS via den centrala åtkomstpunkten kan få tillgång till en mängd olika uppgifter ur ansökningsakten, däribland fotografi av och fingeravtryck från den som ansökt om visum. punkten kommer ha direktåtkomst till uppgifterna. Det finns i nu gällan- de lagstiftning inget krav på att direktåtkomst ska regleras i lag. 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot sådant intrång som är betydande och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. begränsas enbart genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). det förhållandet att brottsbekämpande myndigheter ges tillgång till upp- gifter i VIS kan anses innebära ett sådant intrång i enskildas personliga integritet att det omfattas av grundlagsbestämmelsens skydd, eller om det finns andra skäl som talar för en lagreglering. Fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen utgår från den prin- cipiella inställningen att skyddet gäller lika för både svenska medborgare och andra som vistas i . Av naturliga skäl kommer dock merpar- ten av uppgifterna i VIS att röra tredjelandsmedborgare som inte vistas Dessa åtnjuter inte skydd enligt bestämmelserna i 2 kap. regerings- Med tanke på att även uppgifter om den person som har bjudit in eller åtagit sig att stå för sökandens levnadskostnader under vistelsen ska registreras i ansökningsakten, kommer det dock även förekomma upp- gifter i VIS om svenska medborgare och andra personer bosatta i Sve- Det kommer också att finnas uppgifter i VIS om tredjelandsmed- borgare som vistas i när sökningen äger rum. En sökning i VIS kan därför komma att avse personer som omfattas av fri- och rättighets- skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen. Av propositionen En reformerad grundlag framgår att det utvidgade integritetsskyddet bör ta sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom krav på frivilligt godkän- Det framgår också att grundlagsbestämmelsen endast omfattar vissa kvalificerade intrång i den personliga integriteten. ningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska man väga in uppgifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behand- lingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra (prop. 2009/10:80 s. 178 f.). Det kan konstateras att VIS, när det tagits i bruk i samtliga regioner, kommer att innehålla uppgifter om alla personer från tredjeland som an- sökt om visering till någon av medlemsstaterna. görs det uppemot 20 miljoner viseringsansökningar och man beräknar att informationssystemet kan komma att inne- hålla uppgifter om cirka 100 miljoner ansökningar. upp stränga krav för att en brottsbekämpande myndighet ska ges tillgång till uppgifter i VIS och det är osäkert i vilken utsträckning de nya möjlig- heterna till sökning i viseringsdatabasen kommer att användas. vilken bedömning som görs i fråga om krav på lagform enligt 2 kap. 6 § regeringsformen står det klart att vissa bestämmelser som krävs för att genomföra VIS-rådsbeslutet måste ges lagform för att kunna ges före- träde framför andra lagbestämmelser. Det gäller som framgår av av- snitt 10 bestämmelser om begränsningar i rätten att använda och behand- Därmed måste även rådsbeslutets bestämmelser om rättelse och skadestånd genomföras på lagnivå (jfr prop. 2010/11:129 s. 91). bestämmelse som avser rättelse och skadestånd finns redan i lagen om internationellt polisiärt samarbete, se avsnitt 11. ska skäl för att direktåtkomst till viseringsdatabasen i enlighet med VIS- rådsbeslutet regleras i lag på samma sätt som direktåtkomst till andra databaser i enlighet med t.ex. Prümrådsbeslutet och CBE-direktivet. Vid en samlad bedömning anser regeringen därför i likhet med pro- memorian att de grundläggande bestämmelserna om tillgången till upp- gifter i VIS, dvs. den centrala åtkomstpunktens direktåtkomst till VIS, vilka sökbegrepp som får användas, begränsningar i användningen av hämtade uppgifter samt rättelse och skadestånd, bör finnas i lag. leringen av förfarandet, inklusive vilka myndigheter som är behöriga att begära sökningar i VIS, bör dock, till skillnad mot vad som föreslås i promemorian men i likhet med regleringen av informationsutbyte enligt Prümrådsbeslutet och CBE-direktivet, införas på förordningsnivå. lagen om internationellt polisiärt samarbete bör det av tydlighetsskäl framgå att det på lägre normgivningsnivå finns bestämmelser om tillgång till uppgifter enligt VIS-rådsbeslutet. 9 Tillgång till uppgifter i VIS 9.1Förutsättningar för tillgång till uppgifter i VIS Regeringens förslag: På begäran av behöriga myndigheter ska den centrala åtkomstpunkten genom direktåtkomst få söka i VIS om det i enskilda fall finns skäl att anta att uppgifter i systemet väsentligen kan komma att bidra till att utreda terroristbrott eller vissa andra grova brott, eller förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar sådana brott. Det införs en definition av begreppet VIS- rådsbeslutet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagtext har dock utformats på ett något annorlunda sätt. I promemorian föreslås att det ska finnas särskilda skäl att anta att en sökning i VIS väsentligen kan komma att bidra till att den brottsliga verksamheten eller brottet i fråga förebyggs, förhindras, upptäcks eller utreds. Vidare innehåller promemorians lagtext en uppräkning av de svenska brott som får anses omfattas av VIS-rådsbeslutets definition av begreppet terroristbrott och en hänvisning till bilagan till lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder angående rådsbeslutets definition av begreppet grova brott. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. och Säkerhetspolisen anser att man genom att kräva att det ska föreligga särskilda skäl att anta att VIS-uppgifter kan bidra till exempelvis utredningen av ett visst brott ställer hårdare krav på när en sökning får göras än vad som föreskrivs i rådsbeslutet. anser också att det bör övervägas om det inte finns skäl att peka ut ytter- ligare brottstyper för vilka sökningar i VIS får göras. ifrågasätter om ordet brott i artikel 5 i rådsbeslutet kan omfatta såväl ut- redning av konkreta brott som sådan icke-preciserad brottslighet som är föremål för underrättelseverksamhet. uttrycket förhindra brottslighet som används i den föreslagna lagtexten inte finns med i rådsbeslutet. Skälen för regeringens förslag Den centrala åtkomstpunkten ansvarar för att villkoren för sökning i VIS Artikel 4 i rådsbeslutet innehåller detaljerade bestämmelser om förfaran- det för att få tillgång till uppgifter i VIS. tillgång till VIS-uppgifter via den centrala åtkomstpunkten förutsätter bedömningar i flera steg av om villkoren för sökning i VIS är uppfyllda, vilket det har redogjorts för i avsnitt 8.2. Bedömningen ska först göras av den person vid en behörig myndighet som väcker frågan om sökning i VIS, sedan av den särskilt utsedda enheten vid myndigheten och slutligen av den centrala åtkomstpunkten. Det är givetvis av stor vikt att den som