prop · H30355 · 2015-12-01 00:00:00 — Det gäller bl.a. och tingsrätter (mark- och miljödomstolarna), , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och En återkommande invändning är att utredningen inte visat att förslaget leder till en mer effektiv prövning än den nuvarande och att fördelarna inte uppväger nackdelarna. Flera remissinstanser anser även att de aktuella besluten inte lämpar sig för koncentration och att prövningen förutsätter kännedom om lokala förhållanden. (Mark- och ) motsätter sig inte förslaget, men framhåller att det i kombination med andra ändringar av , såsom ändrat detaljplanekrav och ökad bygglovsbefrielse, kan komma att leda till ökat resursbehov för länsstyrelserna. anser att skälen för förslaget är starka och att det är bra att en koncentration sker till de länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation. anser att förslaget kan antas leda till effektivisering. pekar på att en koncentration kan förväntas medföra en mer likartad handläggning och kortare handläggningstider. , , , och kommuner är också positiva till förslaget. och kommuner framhåller vikten av att länsstyrelserna tillförsäkras kompetens. Tekniska högskolan, , Byggherrarna, och ser positivt på förslaget. Statskontoret anser att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt tydliggjorda och tar därför inte ställning. anser att bör utgå som överklagandeinstans eftersom prövning av bygglov är rättstillämpning mot enskild och därför lämpar sig bättre för prövning i domstol. Handelskammaren anser också att koncentration till ett begränsat antal länsstyrelser knappast innebär någon effektivisering. Skälen för regeringens bedömning har utrett förutsättningarna för en koncentration av handläggningen av överklagade beslut om lov och tillsyn till de tolv länsstyrelser som har en miljöprövningsdelegation. Förslaget innebär att nio länsstyrelser inte längre ska pröva de aktuella ärendena. Om förslaget genomförs kommer dessa nio länsstyrelser till följd av regeringens förslag i föregående avsnitt inte längre att pröva några överklaganden avseende kommunala beslut enligt . I avsnitt 6.4 har den tidsvinst som uppkommer genom att överklagade planer överklagas direkt till mark- och miljödomstolen beräknats uppgå till tre–. Den tidsvinst som utredningen bedömt vara möjlig att uppnå genom en koncentration av handläggningen av överklagade beslut om lov och tillsyn uppgår till en månad. Utredningen har även redovisat ett antal andra fördelar som kan uppkomma till följd av en sådan koncentration. Här nämns stordriftsfördelar som kan leda till lägre styckkostnad och en minskad sårbarhet vid personella förändringar. Vidare skapas enligt utredningen utrymme för att förstärka kompetensen vid de länsstyrelser till vilka koncentrationen sker. Genom en koncentration kan också enhetliga handläggningsrutiner utvecklas vilka kan leda till mer likartade handläggningstider som koncentrationen ger ökade möjligheter till specialisering. Den tidsvinst och de andra fördelar som utredningen bedömt vara möjliga att uppnå genom en koncentration ska ställas mot de nackdelar, olägenheter och osäkerhetsfaktorer som ett genomförande av utredningens förslag kan medföra. Till dessa hör att det är relativt vanligt med besiktningar, dvs. besök på platsen, vid prövning av överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. En koncentration av ärendena innebär per automatik att reseavstånden till de platser som ska besiktigas kommer att öka och därmed även tidsåtgången och resursinsatserna. Det kan även resultera i att förutsättningarna för att rekrytera kompetent personal inom sakområdet och inom det juridiska området påverkas på ett negativt sätt inom de länsstyrelser som inte längre ska handlägga de aktuella ärendena. Det kan vidare inte förutsättas att de länsstyrelser som enligt utredningens förslag ska fortsätta att handlägga ärendena har samma och när det gäller lov- och tillsynsärenden i vissa fall värdefulla kunskaper om lokala förhållanden i områden utanför det egna länet. Regeringen finner, i linje med merparten av remissinstansernas synpunkter, att utredningen inte på ett övertygande sätt har visat att en koncentration till tolv länsstyrelser är den långsiktigt optimala lösningen. Några av de nackdelar och olägenheter som ett genomförande av förslaget skulle kunna medföra har översiktligt beskrivits ovan. I det följande redovisas mer i detalj vissa av de konsekvenser som utredningens förslag skulle komma att medföra. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att landets länsstyrelser handlägger över 3 000 överklagade kommunala beslut om lov . Härtill kommer i storleksordningen 500 överklagade beslut om tillsyn. Fördelningen över landet av dessa ärenden är ojämn. Medan i totalt handlägger i storleksordningen 1 000 ärenden ligger nivåerna i län och på 500–600 ärenden . Det finns en grupp om sju länsstyrelser som prövar 30–60 ärenden medan de flesta andra länsstyrelser prövar ett större antal ärenden . Det enda undantaget utgör där antalet uppgick till cirka 15 ärenden. har i sitt betänkande inte redovisat något lägsta antal ärenden som en länsstyrelse bör handlägga för att kunna upprätthålla kraven på en god kompetensförsörjning och en hög effektivitet. Regeringen konstaterar emellertid att konsekvensen av utredningens förslag är att två av de tolv länsstyrelser där det finns en miljöprövningsenhet kommer att få en tillströmning av 30–60 ärenden . Detta antal motsvarar, med undantag för , vad de minsta länsstyrelserna har att handlägga. Regeringen finner att inte enbart förhållandena i kan motivera en reform som innebär att det ska ske en koncentration av de aktuella ärendetyperna från övriga åtta länsstyrelser till de länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation. redovisade sin uppföljning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen (dnr S2014/6952/ PBB). 2015/16:55 lämnas bl.a. en presentation av i hur stor omfattning de olika länsstyrelserna uppnår inriktningsmålet om att av inkomna ärenden om lov bör vara avgjorda (se avsnitt 5.2). Av de tio länsstyrelser som nådde upp till eller var närmast inriktningsmålet återfinns sju av de länsstyrelser som enligt utredningens förslag inte längre ska handlägga överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. Av de sex länsstyrelser som hade det största antalet ärenden var det fyra som låg allra längst från de uppsatta inriktningsmålen. Regeringen kan med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden konstatera att tillgängliga statistiska uppgifter inte stöder utredningens bedömning att en koncentration av överklaganden av kommunens beslut om lov och tillsyn skulle leda till en mera rationell och tidsbesparande ärendehandläggning. Samordning med näraliggande ärenden Prövningen av bygglov och förhandsbesked sker i vissa fall med prövningen av en ansökan om dispens från bestämmelser om strandskydd eller i samband med prövning enligt andra bestämmelser i . Om prövningen av ett överklagat beslut om bygglov eller förhandsbesked inte längre ska handläggas vid alla länsstyrelser, kommer överklagande av de olika ärendetyperna att handläggas av olika prövningsorgan. Här bör dock förslag till reglering i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion nämnas, som gör det möjligt att i vissa fall, och efter det att berörda länsstyrelser samrått med varandra, överlämna t.ex. ett överklagat strandskyddsärende som har samband med ett överklagat lov eller förhandsbesked till den länsstyrelse som har att handlägga det senare ärendet. För vissa områden har det enligt 11 kap. 12 § beslutats att kommunens beslut om lov och förhandsbesked ska omfattas av överprövning enligt 11 kap. 10 och 11 §§ . Detta innebär att det är inom det län som kommunen är belägen i som har att besluta om huruvida den ska överpröva kommunens beslut eller inte. Även i dessa ärenden kan det finnas behov av en särskild samordning mellan den länsstyrelse som prövar nu nämnt ärende och den länsstyrelse som har att pröva ett överklagande av samma beslut om lov eller förhandsbesked. Utredningen har också i detta fall redovisat ett förslag till hur den nu aktuella samordningen ska kunna ske. Utredningen har föreslagit en reglering i 13 kap. 18 § andra stycket som innebär att den länsstyrelse som ska pröva ett överklagande kan besluta att överklagandet inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. nämnda förhållanden talar mot en koncentration av handläggningen av överklagade beslut om lov och förhandsbesked. Det kan bl.a. uppstå otydligheter för enskilda när det gäller hur deras olika överklaganden fortsättningsvis kommer att handläggas, risker för förbiseenden när det gäller bevakningen hos en länsstyrelse av om ett ärende ska överlämnas till en annan länsstyrelse eller risk för tidsfördröjning när det gäller beslut om att ett överklagande inte ska prövas förrän ett ärende om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Det kan också uppkomma en situa- tion där två länsstyrelser, som ska samråda i en fråga om ett överlämnande av ett ärende, har olika uppfattningar i frågan. Flera remissinstanser har ifrågasatt den bedömning som PBL-överklagande- utredningen har gjort när det gäller den tidsvinst som kan uppkomma till följd av förslaget. Med utgångspunkt bl.a. i de förhållanden som angivits ovan kan regeringen konstatera att utredningen inte på något mera utförligt sätt har beskrivit hur tidsvinsten har beräknats och inte heller hur den skulle kunna uppkomma. Regeringen delar därför remissinstansernas farhågor om att utredningens förslag inte kommer att medföra en tidsvinst om ungefär en månad. Koncentration till mark- och miljödomstolarna Ett antal remissinstanser anser att om ärendehanteringen ska koncentreras bör detta ske enligt vad som föreslås i fråga om överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser, dvs. att koncentrationen ska ske till de fem mark- och miljödomstolarna. Detta skulle innebära att länsstyrelserna inte skulle handlägga några överklagade kommunala beslut enligt . Regeringen har i avsnitt 6.3 redovisat sin bedömning att det finns betydande skillnader mellan ärenden avseende planer respektive ärenden om lov och tillsyn. Enligt regeringens bedömning motiverar skillnaderna att överklaganden av de olika ärendetyperna bör kunna hanteras på olika sätt. Om de aktuella ärendena koncentreras till mark- och miljödomstolarna, skulle detta medföra att tiden för ett beslut att få laga kraft blir kortare. En sådan koncentration skulle dessutom innebära att, med undantag för de beslut som överklagas enligt reglerna i kommunallagen, samma instansordning för alla överklagade kommunala beslut enligt skulle gälla. En reform med den inriktningen är emellertid betydligt mera omfattande än den som utredningen har föreslagit. Bland annat berörs en ärendemängd som är i storleksordningen åtta gånger större än antalet planärenden. Eftersom utredningen inte närmare har belyst ett sådant alternativ måste eventuella överväganden i den riktningen föregås av fördjupade studier. Det gäller bl.a. i fråga om vilka konsekvenser ett genomförande skulle kunna få för länsstyrelsernas kompetensförsörjning och för behovet av personella och ekonomiska resurser vid mark- och miljödomstolarna. Regeringen anser att inte har visat att en koncentration av handläggningen av överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn till de tolv länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation på ett påtagligt sätt skulle påverka den genomsnittliga tid som handläggningen av de aktuella ärendena tar. En förändring i enlighet med utredningens förslag skulle inte heller medföra några personalmässiga eller ekonomiska besparingar, däremot skulle behovet av längre resor i samband med besiktningar bli större. Regeringen finner vidare att det i vissa 2015/16:55 avseenden skulle kunna uppkomma samordningsproblem med andra med prövningen nära sammanhängande ärenden. Regeringen konstaterar att det kan finnas andra koncentrationsalternativ än det som har förordat som på ett bättre sätt kan tillgodose kravet på en effektivare prövningsordning. Ett genomförande av utredningens förslag i nu aktuell del skulle kunna motverka eller påtagligt försvåra förverkligandet av en sådan prövningsordning. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att utredningens förslag inte bör genomföras vad gäller överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. Samtliga länsstyrelser bör således även fortsättningsvis pröva överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. Vägledning för tillämpningen av förvaltningslagen Som nämnts i avsnitt 6.4 har regeringen gett i uppdrag att utarbeta en vägledning och genomföra en kompetensutvecklingsinsats i fråga om ärenden som avser detaljplaner och områdesbestämmelser. Motsvarande behov finns också när det gäller lov- och tillsynsärenden och uppdraget omfattar därför även dessa ärenden. har behandlat ett stort antal frågor som har anknytning till prövningen av överklagade beslut enligt plan- och Utredningen har bl.a. redovisat vissa bedömningar i fråga om enskildas och byggnadsnämnders rätt att överklaga beslut om lov och På motsvarande sätt har utredningen redovisat över- väganden om den bestämmelse i , 13 kap. 2 § första stycket 8, som anger att ett kommunalt beslut inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom detaljplan, områdes- bestämmelser eller ett förhandsbesked. Bedömningar har även redovisats när det gäller frågan om införande av en avgift för överklaganden. I fråga om förutsättningarna att i övrigt effektivisera prövningen av överklagade beslut enligt redovisar utredningen sina bedömningar vad avser bestämmelser om regeringens styrning genom inriktningsmål för handläggningstider. Utredningen behandlar även frågan om möjligheten för en länsstyrelse att använda personal vid en annan länsstyrelse samt frågan om expediering och kungörelse av vissa beslut I dessa frågor har utredningen inte redovisat några konkreta förslag till förändringar av den nu gällande lagstiftningen. De överväganden och be- dömningar som utredningen har gjort i ovan angivna avseenden kommer därför att ligga till grund för ytterligare beredning inom . har även redovisat förslag till vissa änd- ringar i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. ring av prövningen av mål om resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla (särskilda rättsmedel). Det gäller också förslag om att lagen ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att ärenden eller mål som handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden får förenas för gemensam handläggning när det är lämpligt. Utredningen har Prop. 2015/16:55 även föreslagit ett förtydligande i lagen om mark- och miljödomstolar i fråga om sammansättningen vid prövningen av överklagade domstolsärenden samt att vissa frågor som rör mark- och miljöprocessen ska utredas vidare. Utredningens förslag i dessa delar bereds vidare inom . Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för överklagande av beslut som kommunen har meddelat före . förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningens förslag innebär ikraftträdande av lagändringarna och att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser som har inletts hos en länsstyrelse före ikraftträdandet. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget om ikraftträdande medan anser att det inte ger domstolarna tillräcklig tid till förberedelser. och tillstyrker förslaget om övergångsbestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Genomförandet av regeringens förslag kräver noggranna förberedelser. För att reformen ska kunna genomföras på ett väl genomtänkt sätt utan onödiga fördröjningar av handläggningen av de aktuella ärendena anser regeringen att lagändringarna bör träda i kraft . Genom ett genomförande av regeringens förslag på ett sätt som innebär att en prövning som har påbörjats hos också kan slutföras hos undviks onödiga tidsförluster och dubbelarbete. Vidare kommer ett sådant genomförande att innebära att den ökade måltillströmningen till mark- och miljödomstolarna sker successivt och att domstolarna inte behöver ta över ett större antal ärenden från länsstyrelserna. Genom en successiv måltillströmning kan domstolarna anpassa sin organisation och sin bemanning efter hand som ärendemängden ökar. Enligt regeringens uppfattning bör mot den bakgrunden äldre föreskrifter fortfarande gälla för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser som har meddelats före ikraftträdandet. En sådan lösning framstår som tydligare och därmed enklare att tillämpa än den som utredningen har föreslagit. 2015/16:55 9 Den nya instansordningen för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser påverkar i första hand länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna. En förkortning av instanskedjan kan också, om än på ett mindre påtagligt sätt, påverka andra myndigheters verksamhet. Regeringens förslag innebär att länsstyrelserna inte längre har uppgiften att pröva överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Årsarbetstiden för handläggningen av överklagade planbeslut uppgick för samtliga länsstyrelser till cirka 7,8 årsarbetskrafter. uppgick motsvarande antal till 9,5 årsarbetskrafter. Att antalet årsarbetskrafter ökat mellan de två åren bör hänga samman med det tillfälliga resurstillskott som har tillförts den aktuella verksamheten (se avsnitt 5.2). Omfattningen skiljer sig dock mellan länen. Av den enkätundersökning som genomfört framgår att för de flesta länsstyrelser uppgick årsarbetstiden för handläggning av överklagade planbeslut till cirka 0,3 årsarbetskrafter. Länsstyrelserna i de tre största tillväxtlänen skiljer sig markant från de övriga länen i detta avseende. I uppgick till cirka 3,5 årsarbetskrafter, i län till cirka 2 och i till cirka 1. Det stora flertalet av de personer som handlade de överklagade besluten var jurister. De resurser som berörs av förslaget motsvarar alltså färre än tio årsarbetskrafter totalt för landets samtliga länsstyrelser. Inom det verksamhetsområde som benämns Hållbar samhällsplanering utgör det i storleksordningen av antalet årsarbetskrafter. Ställt mot det totala antalet årsarbetskrafter inom länsstyrelserna utgör detta mindre än . Det är därmed en marginell del av årsarbetskrafterna vid länsstyrelserna som berörs. Arbetsuppgifterna är fördelade på ett stort antal arbetstagare och det bedöms inte finnas arbetstagare som arbetar mer än halvtid med de aktuella uppgifterna, förutom i något enstaka fall. Berörda arbetstagare kommer att kunna arbeta vidare med bl.a. andra näraliggande frågor, t.ex. prövningen av andra kommunala beslut enligt . Samtliga länsstyrelser kommer efter förslagets genomförande att ha kvar sina samråds- och tillsynsroller i plan- och byggfrågor. Även om dessa arbetsuppgifter huvudsakligen utförs av annan personal än jurister aktualiseras inte sällan frågor av rättslig karaktär även i dessa sammanhang. Under samrådet för en detaljplan och för områdesbestämmelser ska länsstyrelserna bl.a. ge råd om tillämpningen av 2 kap. . olika roller i samband med kommunernas planläggning har berörts i avsnitt 4.2 och 6.4. Av redovisningen där framgår bl.a. att rollen att pröva överklaganden av kommunala planbeslut inte är helt okontro- versiell med hänsyn till de övriga roller som har. Länsstyrelsernas kvarvarande roller under planprocessen, tillsynsansvaret enligt 11 kap. samt som prövningsinstans för överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn, gör det nödvändigt för samtliga länsstyrelser att ha jurister med kompetens i frågor om . Arbetssituationen ser olika ut vid olika länsstyrelser och juristrollen varierar mellan att vara mer specialiserad på t.ex. miljöområdet eller plan- och byggområdet, till att vara mer generell. Länsstyrelserna får i samband med den ändring av instansordningen som föreslås behålla resurser för att säkerställa kompetens för de planfrågor som även fortsatt kommer att ha ansvar för. En ökad renodling av ansvar i samband med planläggningen kan till följd av reformen medverka till ett ökat förtroende för oberoende ställning. Det bör också förstärka länsstyrelsernas möjligheter till att ge kommunerna råd i fråga om hur olika allmänna och enskilda intressen bör beaktas i samband med planläggningen samt att i övrigt, om det behövs från allmän synpunkt, ge råd om tillämpningen av . Vad beträffar kostnaderna för länsstyrelsernas prövning av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser har PBL-överklagandeutredning- en angett denna till utan att närmare ange hur kostnaden har beräknats. Av uppgifter hämtade från den enkätundersökning som utredningen genomfört och som närmare redovisats i utredningens betänkande framgår att länsstyrelsernas totala kostnader för prövning av överklagade beslut enligt uppgick till . I denna kostnad ingår sociala avgifter och semestertillägg samt overheadkostnader. Av materialet framgår vidare att antalet årsarbetskrafter som arbetade med motsvarande ärenden uppgick till 49,5. Det innebär att en årsarbetskraft i princip motsvarar . Av utredningens betänkande framgår vidare att hanteringen av detaljplaner och områdesbestämmelser svarar för 7,8 årsarbetskrafter vilket innebär att länsstyrelsernas kostnader för prövning av överklagade planer kan beräknas uppgå till . Ärendevolymen avseende överklagade planer uppgick enligt utredningen till 410 stycken. Det innebär att den genomsnittliga kostnaden kan beräknas uppgå till per prövad plan. I avsnitt 6.4 och 6.5 har regeringen konstaterat att kommunala beslut som överklagas inte alltid är tillräckligt motiverade och att det underlag som kommunerna överlämnar till en överprövande instans inte alltid är komplett. Det uppdrag som regeringen har gett till syftar till att tillgodose det behov av kompetensutvecklingsinsatser och vägledning som har uppmärksammats. Genom kompetenssatsningen bör det bl.a. vara möjligt att förbättra kvaliteten i det beslutsunderlag som en överklagande instans ska ha tillgång till och därmed även komma till rätta med kvalitetsbrister i kommunala beslut. Det bör också kunna förbättra förutsättningarna för en mer effektiv prövning av de överklaganden som länsstyrelserna även i fortsättningen kommer att ansvara för, dvs. överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. Konsekvenser för mark- och miljödomstolarna För de fem mark- och miljödomstolarna får reformen i huvudsak två konsekvenser. Den ena är att antalet mål som domstolarna ska pröva ökar och den andra att de överklagade besluten inte först har prövats av . Av redovisningen i avsnitt 5.1 framgår att länsstyrelserna prövade i genomsnitt 425 överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser . Det motsvarar det antal som mark- och miljödomstolarna som första instans bedöms komma att pröva efter det att instansordningen ändras i enlighet med det förslag som lämnas. kom i genomsnitt 282 mål in till mark- och miljödomstolarna. Förändringen innebär således att antalet mål i domstolarna kommer att öka med i storleksordningen . har redovisat en fördelning av målen på respektive mark- och miljödomstol. Med den av utredningen redovisade fördelningen kommer domstolen vid hantera cirka 150 mål (), domstolarna vid och hantera cirka 110 mål vardera () samt domstolarna vid och cirka 30 mål vardera (). Den totala ökningen vid mark- och miljödomstolarna kommer att uppgå till cirka 140 mål . Ökningen per mark- och miljödomstol med ovanstående fördelning medför att domstolen vid tillförs cirka 50 nya mål, domstolarna vid och vardera cirka 35 nya mål och domstolarna vid och vardera cirka 10 nya mål. Till följd av att mark- och miljödomstolarna fortsättningsvis kommer att utgöra första och inte andra överklagandesinstans kommer de, utöver själva målökningen, att behöva lägga ned ökade resurser på handläggning av planmålen eftersom målen inte redan har passerat en överklagandeinstans. Sådan handläggning består i att begära in kompletteringar bl.a. genom förelägganden till parterna.