prop · H30327 · 2015-09-30 00:00:00 — Dagens system för uppföljning av det återfallsförebyggande området ger inte en tillräckligt allsidig, tydlig och relevant bild över vilka faktiska insatser som görs, om de görs samordnat under verkställigheten och framför allt om de görs inför frigivning. Därmed får regeringen och myndigheterna ett sämre underlag för beslut och det återfallsförebyggande arbetet riskerar att inte bedrivas på ett effektivt sätt. I budgetpropositionerna ger regeringen sin syn på hur samverkan för Kriminalvårdens klienter bör fungera, men kommenterar inte hur den faktiskt fungerar. Det saknas kunskap om effekterna av de insatser som görs. Regeringen betonar att den återfallsförebyggande verksamheten ska vara kunskapsbaserad och följas upp. Trots detta har ingen aktör ansvar för att följa upp vad som sker efter övervakningsårets slut. Det finns inte heller någon systematiserad uppföljning som med forskningens hjälp undersöker vilka insatser som eventuellt görs när övervakningsåret är slut. Regeringen ställer specifika krav på Kriminalvården att samverka med andra myndigheter i det återfallsförebyggande arbetet. Däremot ställer regeringen inga konkreta samverkanskrav på de myndigheter som Kriminalvården förväntas samarbeta med. 142 intervju med SKL:s nationella psykiatrisamordnare. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Det finns inte något utpekat ansvar i lagstiftningen för kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. Kriminalvården finns inte med bland de aktörer som kan ingå överenskommelser med kommuner och landsting enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen – trots att samverkan avser rehabilitering. Regeringen har inte tydliggjort hur normaliseringsprincipen ska tolkas och vilka undantag som kan eller bör göras. Särlösningar för Kriminalvårdens klienter har dock visat sig fungera bra på flera områden och skulle kunna användas i större utsträckning för att effektivisera arbetet inom området. Regeringen har dock inte tydliggjort vad man anser i denna fråga. Det saknas också överväganden om vilka huvudsakliga vägar som finns att gå framöver för att förbättra samverkan i det återfallsförebyggande arbetet, det vill säga huruvida man ska ändra ansvarsfördelningen mellan myndigheter, kommuner och landsting, förstärka samverkanstrukturerna eller utveckla möjligheterna till särlösningar. Enligt de samhällsekonomiska analyser som gjorts av återfallsförebyggande insatser är dessa lönsamma för samhället som helhet – särskilt i ett långsiktigt perspektiv. Regeringen har dock inte, såvitt kunnat se, initierat sådana analyser eller använt befintliga beräkningar vid övervägandet av vilka insatser som bör göras. 7 Slutsatser och rekommendationer Det finns stora samhällsekonomiska vinster med att minska återfall i brott. Att minska återfallen är också ett av Kriminalvårdens viktigaste mål. kan dock konstatera att andelen återfall i brott inte har minskat utan i princip varit oförändrad över . sammanfattande slutsats är att samhällets insatser inte täcker de behov som finns, och att det arbete som görs skulle kunna ge bättre effekter om vissa brister åtgärdades. Insatserna för att minska återfall i brott är för få i relation till bedömda behov och görs ofta inte koordinerat eller tillräckligt snabbt. När vissa avgörande åtgärder uteblir finns dessutom en risk att tidigare insatser blir bortkastade. Det finns indikationer på att klienters möjligheter till stöd och vård skiftar beroende på var i landet de bor eller vistas. aktgranskning pekar på att klienter med liknande behov av insatser har fått stöd och vård i varierande omfattning, beroende på regional tillhörighet. En majoritet av intervjupersoner vittnar också om att graden av samverkan i praktiken är oerhört varierande och som regel personberoende. klienter på samma anstalt får därmed helt olika möjligheter till stöd och vård beroende på vilken hemkommun de kommer till efter frigivning. En slutsats är att de återfallsförebyggande insatserna ofta inte kommer till stånd de behövs. Det kan delvis förklaras av att de myndigheter som ansvarar för enskilda insatser saknar helhetssyn och långsiktighet vid planeringen av olika åtgärder. Framtida kostnader och besparingar för samhället är i allmänhet inte en framträdande faktor i varje enskild myndighets beslutsunderlag. Myndigheterna samverkar inte heller tillräckligt i planeringen och följer inte upp kostnader och besparingsmöjligheter i sin egen verksamhet på . Uppföljningen i dagens system är kortsiktig, fragmentiserad och uppdelad på de enskilda insatsmyndigheterna. Var och en av myndigheterna planerar sina insatser utifrån den egna myndighetens budget och prioriteringar. En annan slutsats som har dragit är att regeringen inte ställer tillräckliga krav på helhetssyn och långsiktighet i sina beslut om insatser. Systematiska utvärderingar av det återfallsförebyggande arbetets samhällsekonomiska konsekvenser görs också sällan. Kostnaderna skjuts därmed framåt i tiden och ofta över på andra aktörer. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Sammantaget riskerar det att bli dålig hushållning med resurserna och ett ineffektivt system för återfallsförebyggande insatser. Skälen till dessa slutsatser utvecklas närmare nedan. 7.3.1Insatserna är för få och inte anpassade till klienternas behov har i granskningen kunnat konstatera att endast omkring hälften av de återfallsförebyggande insatser som Kriminalvården bedömt att klienterna behöver inför frigivning har genomförts. Åtgärderna i de verkställighetsplaner som ska upprättas för varje klient har ofta saknat ett konkret innehåll och konkreta åtgärder. I många fall har de endast inneburit att samtal förs mellan kriminalvårdare och klient eller mellan övervakare och klient om insatser inom ett aktuellt behovsområde. Det gör att ärenden ofta skjuts . Därmed finns en risk att inga konkreta åtgärder kommer till stånd direkt efter frigivning eller början av en frivårdspåföljd. Det kan också innebära att klienter med problem på flera områden inte får det kompletterande stöd och den vård som kan vara avgörande inför frigivningen – till exempel ett arbete, ett någorlunda varaktigt boende och vård för eventuellt missbruk och psykisk ohälsa. Eftervård och andra åtgärder för att göra de positiva effekter som uppnåtts mer hållbara riskerar också att utebli. 7.3.2Betydande brister i myndigheternas planering och samverkan Svårigheterna med att tillgodose klienters behov av stöd och vård beror delvis på faktorer som är svåra att åtgärda. En sådan faktor är bristande motivation från klienternas sida, vilket är en nyckelfaktor i det återfallsförebyggande arbetet. Vissa av de personer som intervjuats under granskningen tycker dock inte att bristande motivation behöver utesluta åtgärder. Det finns, enligt dem, betydande möjligheter att påverka motivationen hos klienten. En annan försvårande faktor är när en klient inte är mottaglig för insatser, till exempel beroende på omfattande psykiska problem eller kognitiva brister. Det finns också begränsningar i de tillgängliga metoderna för att få människor att förändra ett kriminellt beteende. Även de behandlingar och program som forskningen bedömer vara framgångsrika har en förhållandevis liten effekt på återfallsrisken. har analyserat varför insatser för att förebygga återfall i brott inte kommit till stånd i den omfattning och med den inriktning som Kriminalvården bedömt att det finns behov av. Analysen visar att ett antal brister i myndigheternas planering och samverkan skulle vara möjliga att åtgärda. Bland dem finns följande: Identifikation av problem och behov sker onödigt sent, inte minst när det gäller psykiatriska diagnoser. Många klienter får vänta mer än efter villkorlig frigivning eller dom till skyddstillsyn på sin plan för insatser. Insatser planeras ofta en i taget, utan en dokumenterad röd tråd och De som bedömer behov och beslutar om stöd och vård kommer ofta in sent i planeringen. Det saknas ofta någon som samordnar kontakterna med alla aktörer. Det saknas ofta en plan för det återfallsförebyggande arbetet som är gemensam för samtliga inblandade aktörer. Den individuella planen är inte tillräckligt långsiktig. De insatser som görs följs inte upp för att man ska få kunskap om långsiktiga effekter. Klienter som behöver insatser mot både missbruk och psykisk ohälsa hamnar ofta mellan stolarna. Frivilligorganisationer och andra grupper kopplas inte in i tillräckligt hög grad. Det saknas ofta samverkansavtal mellan inblandade aktörer. 7.3.3Regeringens styrning är otillräcklig Verksamheten inom rättsområdet ska enligt regeringen präglas av en system- och helhetssyn, samt av samverkan och långsiktighet.143 Regeringen har en central roll i kommunikationen mellan olika delar av det återfallsförebyggande systemet och i att följa upp och påverka systemets samlade utfall. konstaterar dock att regeringen i huvudsak ägnar sig åt styrningsfrågor relaterade till enskilda myndigheter och lite åt att styra ”mellan myndigheter”. Det innebär att regeringen ägnar sig mindre åt att hantera frågor som ingen myndighet ser som sin huvuduppgift, alternativt som kräver flera myndigheters engagemang för att utföras på ett bra sätt. det samlade värdet av de brottsförebyggande insatserna i hög grad på hur väl olika ansvariga myndigheter samverkar, inte minst genom att dela tillgänglig information. Genom att följa upp de insatser som görs kan det återfallsförebyggande arbetet utvecklas och effektiviseras. genomgång visar dock att tillgänglig information inte räcker för att ge en bra bild över vilka faktiska samverkansinsatser som görs, vad de kostar och hur samverkan faktiskt Vi vet i många fall, men inte alla, vilka enskilda åtgärder som planerats eller påbörjats – men sällan om de verkligen genomförts och vad de lett till. 143 Kriminalvårdens budgetunderlag 2014. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Bättre kunskap behövs enligt också om vad som sker med klienterna när övervakningsåret är slut. Regeringen trycker hårt på att verksamheten ska vara kunskapsbaserad och att insatser ska följas upp. Ändå har regeringen inte initierat någon löpande långsiktig uppföljning av de återfallsförebyggande åtgärderna, vilket skulle kunna ske med forskningens hjälp eller genom Brå. granskning visar också att regeringen i stort sett endast ställer generella krav (via myndighetsförordningen) på att myndigheterna ska samverka i sitt återfallsförebyggande arbete. Det finns inte heller något utpekat ansvar i lagstiftningen som innebär att Arbetsförmedlingen, kommuner och landsting ska samverka med Kriminalvården. På Kriminalvården däremot ställs mer specifika krav på att de ska samverka med andra myndigheter och återrapportera samverkansåtgärder till regeringen. Kriminalvården finns dock inte med bland de aktörer som kan ingå överenskommelser med kommuner och landsting om rehabilitering enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. kan konstatera att Kriminalvårdens tydligt utpekade samverkansansvar inte möts med motsvarande ansvar hos de aktörer den behöver samverka med. I praktiken förmedlar Kriminalvården inte bara kontakt mellan andra samhällsorgan och kriminalvårdsklienterna, utan arbetar intensivt för att få dem att ta sig an klienterna. Det behövs såväl formella avtal som ändamålsenliga samarbetsrutiner för att denna samverkan ska bli framgångsrik, anser . I olika sammanhang har också efterlyst en fastare samverkansstruktur. Redan i riksdagsbehandlingen av kriminalvårdsreform ansåg utskottet att erfarenheter visade ett klart behov av fastare former för samarbetet mellan samhällets olika vårdgrenar.144 Utskottet framhöll vikten av att arbeta fram speciella former för kontakt och samverkan på lokal, regional och central nivå. Dessutom borde frågeställningar om ansvars- och kostnadsfördelning klarläggas så att inte samarbetet försvårades av oklarheter. Därefter har sådana fasta samverkansformer efterlysts bland annat i betänkande och i Brås forskningsrapporter från . Den absoluta merparten av de personer har intervjuat efterlyser också mer tvingande samverkan, eftersom samverkan som väntas ske utan formell styrning ofta blir alltför personberoende och nedprioriterad. Maj:ts proposition med förslag till ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt m.m. 7.3.4Goda exempel finns, men i begränsad omfattning Det finns lokala exempel på hur olika aktörer har organiserat samarbeten i syfte att hitta bra lösningar för Kriminalvårdens klienter. Bland dem finns de mottagningar inom som riktar sig direkt till Kriminalvårdens klienter. Liknande lösningar finns bland annat i (Järntorgsteamet) och , och börjar växa fram även på mindre orter. Treklövermottagningen i är ett nystartat exempel. I dessa samlokaliserade verksamheter har man samlat resurser och kompetens från exempelvis missbruksvård, psykiatri, kriminalvård och socialtjänst på samma ställe. Det underlättar för såväl samverkansparter som klienter och löser samordningssvårigheter. Sådana särlösningar kan vara ett sätt att överbrygga avstånden mellan olika samhällsinstanser och avlasta en mängd ordinarie vård- och stödfunktioner. Ytterligare ett exempel är sociala insatsgrupper där polis, skola, kriminalvård, socialtjänst med flera samverkar om ungdomar som riskerar att hamna snett i tillvaron. Det finns boendelösningar, som Boendetrappan i , och ideella organisationer som också samlar flera kompetenser under ett tak. Det finns alltså goda exempel och omfattande erfarenheter att ta till vara. Omfattningen och räckvidden för de här verksamheterna är dock begränsad. Lösningar som visat sig fungera bra skulle kunna byggas ut på fler orter – framför allt de som utvärderats med gott resultat. I vissa fall kan det krävas att aktörer ingår avtal eller överenskommelser med Kriminalvården eller kommunerna. Brå har i en rad rapporter publicerade pekat på behovet av nya samverkanslösningar. Regeringen har inte förrän tagit ett initiativ i denna fråga. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur det återfallsförebyggande arbetet kan utvecklas och förstärkas, bland annat genom nya former för samverkan med andra myndigheter och aktörer. Utredaren förväntades lämna sitt betänkande . Regeringen lade dock ner utredningen . ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? 7.3.5Särlösningar kan behöva övervägas Ansvaret för att tillgodose de intagnas behov av vård, arbete, bostad med mera vilar på de ordinarie myndigheterna och samhällsorganen på samma sätt som för andra medborgare.145 Undantag har dock gjorts då klienter av praktiska eller säkerhetsmässiga skäl inte kan erhålla ”normalt” stöd eller vård. Det gäller till exempel viss sjukvård och utbildning, som Kriminalvården då i stället erbjudit särlösningar för.146 Enligt granskning har Frivårdens klienter haft svårigheter att hävda sina behov när de på lika villkor skulle konkurrera med andra om samhällets insatser. Det är inte heller säkert att andra aktörer kan eller bör ge kriminalvårdsklienter samma bistånd och service som andra medborgare får. Kriminalvården kan i många fall vara bättre lämpad. Det kan också finnas skäl att sätta in en viss åtgärd direkt och inte, vilket förekommer, avvakta till dess att påföljden helt eller delvis avtjänats. De dömdas levnadsförhållanden medför också att det kan behövas särskilda insatser som andra medborgare inte har samma behov av. En bedömning måste därför ske beroende på vilken insats eller åtgärd som det är fråga om. Exempel på särlösningar finns inom många andra samhällsområden där grupper som unga, gamla, invandrare eller funktionsnedsatta inte anses kunna få sina behov tillgodosedda i det ordinarie systemet. Regeringen har inte utrett det övergripande behovet av särlösningar inom området, med undantag för viss utbildning och sjukvård. Det finns dock risker med en långtgående särbehandling som måste hanteras – framför allt i situationer som kan medföra att den som dömts för brott i allmänhetens ögon får gå före andra i gemensamma köer till vård och stöd. Risk finns för en negativ opinion, vilket kan påverka den politiska viljan – oavsett vad forskning och erfarenheter säger om vad som är mest effektivt. 7.3.6Samhällsekonomiska kalkyler kan avgöra om insatser är lönsamma för samhället Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det mycket att vinna på att genomföra insatser mot den återfallskriminella gruppen. En enda avslutad kriminell karriär kan ge betydande besparingar för samhället, har utvärderingar visat. Långsiktiga analyser och kalkyler över vilka insatser som är lönsamma för samhället som helhet görs dock sällan inom detta område. 2005/06:123 En modernare kriminalvårdslag. 146Enligt förarbetena till den nya fängelselagen är detta inget som lagstiftare haft några invändningar mot. Se SOU 205:54. Även i betänkande (SOU 1981:90) framhölls att frivårdens hjälpande uppdrag måste ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållanden som kräver särskilda hjälpåtgärder för klienter. Sådana beräkningar kan vara ett bra hjälpmedel för att bedöma vad som är en god hushållning såväl i staten som i kommuner och landsting. Långsiktiga kalkyler är särskilt lämpliga som komplement till myndigheternas ordinära kostnadsberäkningar av insatser för att förhindra återfall i brott. Anledningen är att det sällan blir den som beslutar och genomför insatserna som får intäkterna – utan intäkterna hamnar hos andra, i form av reducerade kostnader. Beräkningar baserade på helhetssyn och långsiktighet bör enligt i högre grad än kunna ligga till grund för att avgöra om en insats är lönsam för samhället . 7.3.7Brist på utvärderingar och kunskap Det finns få utvärderingar av återfallsförebyggande insatser inom de åtta områden har granskat. Det är främst Kriminalvårdens programverksamhet och Krami som utvärderats. Det görs sällan randomiserade studier av effekter och externt genomförda utvärderingar. Därmed saknas enligt viktig kunskap om de insatser som görs samt deras resultat och långsiktiga effekter. menar att myndigheterna inte har gjort tillräckligt för att få till stånd en fungerande uppföljning inom de granskade insatsområdena, som kan ligga till grund för fördjupade forskningsinsatser. De system som finns för att hålla reda på vad som görs är ofta inte sökbara och uppföljnings- och utvärderingsbara på ett enkelt sätt. Brå och Kriminalvårdens respektive , SiS, forskningsenheter har inte heller använts i större omfattning eller tagit egna initiativ till att ta fram och utveckla utvärderande kunskap inom de åtta granskade insatsområdena. Regeringen har inte ställt tydliga krav på att uppföljningar och analyser av det återfallsförebyggande arbetet görs. Ändå trycker regeringen hårt på att verksamheten ska vara kunskapsbaserad och insatser ska följas upp. Därmed lär sig aktörerna alltför lite om vilka insatser som görs och vilka som fungerar, vilket påverkar förutsättningarna för att styra och genomföra det återfallsförebyggande arbetet på ett effektivt sätt. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? För att syftet med de återfallsförebyggande åtgärderna ska kunna uppnås och återfallen i brott minska rekommenderar regeringen följande: Ställ tydligare krav på samverkan mellan myndigheter som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser och ta initiativ till att kommuner och landsting ska samverka med Kriminalvården. Landstingen bör till exempel vara skyldiga att ingå avtal med Kriminalvården om vård och behandling av klienter med missbruk eller beroende inom i landstingsområdet. Detta bör regleras i lag. Se till att direktiven till myndigheter som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser är samstämmiga vad gäller krav på samverkan i instruktioner och regleringsbrev. Utred hur kostnader för olika återfallsförebyggande insatser ska fördelas för att stärka samverkan mellan berörda aktörer. Initiera samhällsekonomiska analyser som inkluderar långsiktiga kostnader och besparingar i övervägandena för insatser. Ta tillsammans med SKL och andra ansvariga myndigheter fram en nationell handlingsplan för att utveckla det återfallsförebyggande arbetet. Planen bör tydliggöra en gemensam grundsyn på området, fördelning av ansvar och kostnader mellan ansvariga aktörer samt insatsernas omfattning. I planen bör också ingå att skapa ett forsknings- och kunskapsbaserat system för att följa upp samhällets återfallsförebyggande insatser, även långsiktigt. Se till att det blir obligatoriskt för Kriminalvården att erbjuda kompletterande utbildning för de klienter som inte har någon fullständig gymnasieutbildning. rekommenderar Kriminalvården att göra följande: Vidta lämpliga åtgärder för att samverkan med andra ansvariga myndigheter i verkställighetsplaneringen ska starta – före frigivning och helst . Se till att det skapas ett ”tvärprofessionellt team” runt varje klient och att dessa team får möjligheter att följa klienten. Följ upp den individuella planen så länge insatser görs. Bli mer pådrivande i samverkan genom att tillsätta en samordnare som ansvarar för kontakterna med alla aktörer kring respektive klient. Arbeta för att en aktörsgemensam individuell plan för varje klient kommer till stånd och att de planerade och påbörjade insatserna fullföljs. Verka för att frivilligorganisationer kopplas in i högre grad än . Se till att samverkansavtal skapas lokalt, regionalt och nationellt. Se till, i samband med att det nya uppföljningssystemet inom myndigheten införs, att de återfallsförebyggande insatser som görs följs upp och utvärderas. Brottsbalk (1962:700) Förvaltningslag (1986:223) Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) Socialtjänstlag (2001:453) Fängelselag (2010:610) Häkteslag (2010:611) Budgetlag (2011:23) Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården Myndighetsförordning (2007:515) Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll Fängelseförordning (2010:2010) Förordning (2011:1108) om vuxenutbildning Häktesförordning (2010:2011) Förordning (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Förordning (2006:1481) om stöd för nystartsjobb Förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin Förordning (2007:813) om jobbgarantin för ungdomar Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen Förordning 2009:1174 med instruktion för Förordning (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? KVFS 2011:4, FARK PU KVFS 2011:2, FARK Häkte KVFS 2011:1, FARK Fängelse KVFS 2011:5, FARK Frivård KVFS 2011:6, FARK IÖV 2005/06:JuU2, rskr. Budgetpropositioner för åren 2010–2014 Maj:ts proposition med förslag till ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt m.m. 2004/05:176 Kriminalvården – en myndighet 2005/06:123 En modernare kriminalvårdslag Kommittédirektiv och statliga utredningar Dir. 2014:99 En flexibel och effektiv kriminalvård Framtidens kriminalvård, SOU 2005:54 Bättre insatser vid missbruk och beroende – individen, kunskapen och ansvaret, om verkställighetsplanering och planering av häktesvistelse, 2012:10 Klienterna, frivården och samhället, 2004, Kriminalvården Samverkan mellan lokal öppenvårdsmottagning inom och Kriminalvårdens frivård Handlingsplan för samverkan mellan och Sammanfattningsrapport: ADHD i Kriminalvården, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, 2014 Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram – en sammanfattningsrapport, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, 2014 Brå reform av utslussning i Kriminalvården, delrapport 2, rapport 2009:18 Brå Kriminalstatistik 2008, rapport 2009:17 Brå Kriminalstatistik 2012, rapport 2013:18 Brå Kriminalstatistik 2013, rapport 2014:18 Brå 2000:20, Från anstalt till livet i frihet, del I Brå 2001:2 Från anstalt till livet i frihet, del II Brå 2010:10 Frivården i Brå 2012:15 Återfall i brott