prop · H20392 · 2015-03-27 00:00:00 — Ett syfte med organisationsbedömningarna är att utifrån dem utforma organisationsspecifika och mer detaljerade strategier. I den multilaterala strategin anges att organisationsstrategierna ska tas fram under ledning av departement som är ansvarigt för organisationen, med start . Organisationsstrategierna beskrivs som ett centralt verktyg för att påverka och styra de multilaterala organisationerna: ”Möjligheten att hålla inne eller reducera bidrag ska utnyttjas när en institution inte anstränger sig för att genomföra nödvändiga förändringar”.37 Strategier ska finnas för de viktigaste organisationerna som samarbetar med. Mot slutet av respektive strategiperiod ska en mer djupgående resultatanalys genomföras, och den ska fungera som underlag för en ny strategiperiod.38 Enligt lades arbetet med organisationsbedömningar och organisationsstrategier åt sidan –2013, för att departementets ledning ville att arbetet med att ta fram en ny biståndspolitisk plattform skulle prioriteras.39 I kapitel 6 presenteras en tabell där det framgår för vilka multilaterala organisationer det finns en organisationsstrategi. lämnade regeringen en skrivelse till om den biståndspolitiska plattformen. har granskat perioden –2013. Den biståndspolitiska plattformen är därför inte relevant för den granskade perioden, varför den bara berörs kort här för att ge en helhetsbild av regeringens nuvarande styrning. Plattformen anges vara ett centralt dokument i den svenska biståndspolitiken, och den ska vara utgångspunkten för regeringens styrning av det svenska biståndet.40 Den biståndspolitiska plattformen anger att biståndet som helhet ska vara resultatinriktat och styras av resultatstrategier. Vidare ska multilaterala bistånd bedrivas strategiskt, målinriktat och sammanhållet för att 37Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet (UD 07.05) 2007, s. 22. beslutade regeringen om riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd (UF2013/41712/UD/USTYR). Av riktlinjerna framgår att resultatstrategierna ska komma att ersätta tidigare organisationsstrategier för multilaterala organisationer, samt samarbetsstrategier och tematiska strategier. 38Se resultatstrategier för AfDB, FAO, , , () och Världslivsmedelprogrammet (WFP). Regeringen beslutade om nya riktlinjer för resultatstrategier, vilka ska ersätta de tidigare organisationsstrategierna. I riktlinjerna anges att resultatuppföljning framöver ska genomföras genom förnyad organisationsbedömning i kombination med en slutrapport för hela strategiperioden. Riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd (UF2013/41712/UD/USTYR). 39Utrikesdepartementets faktagranskning, . 40Biståndspolitisk plattform skr. 2013/14:131. öka möjligheten att få större gehör för svenska biståndspolitiska prioriteringar inom det multilaterala systemet och nå goda resultat genom detta. Plattformen hänvisar till Strategin för multilateralt utvecklingssamarbete för övergripande principer och vägledning för det multilaterala utvecklingssamarbetet.41 2.4Utrikesdepartementet handlägger det multilaterala utvecklingssamarbetet Det multilaterala utvecklingssamarbetet handläggs som nämnts ovan nästan uteslutande av Utrikesdepartementet.42 Beslut om kärnstöd fattas en gång för FN:s fonder och program respektive för utvecklingsbanker och utvecklingsfonder. Besluten om kärnstöd till de multilaterala organisationerna föregås inte av någon ansökan.43 Genom förändringar i ansvarsfördelningen är det numera Sida som verkställer utbetalningarna av det multilaterala biståndet.44 Inom är det enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU) som hanterar det multilaterala utvecklingssamarbetet. Enheten hanterar av del av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Utöver att administrera de finansiella stöden till drygt 30 organisationer ansvarar enheten också för relationen med dessa organisationer. Detta görs genom så kallat styrelse- och påverkansarbete.45 Efter beslut om utbetalning av kärnstöd till organisationerna åligger det enheten att följa upp kärnstöden. Syftet med arbetet är att säkerställa att når de mål man satt upp för kärnstöden och för samarbetet med respektive organisation. Detta utgör merparten av arbetet på enheten och görs bland annat genom styrelserepresentation i organisationerna. 41Biståndspolitisk plattform skr. 2013/14:131. 42År 2012 förmedlade i multilateralt bistånd och Sida strax . 2013/14:1, s. 22, bet. 2013/14:UU2, bidrag till multilaterala organisationer 2009–2012, 2013. 43De fleråriga besluten handlar främst om ägarkapital till de multilaterala utvecklingsbankerna, samt påfyllnader i bankernas utvecklingsfonder, samt den globala vaccinalliansen (GAVI). Fråga om överföring av bidragshantering (…), promemoria , . 44Uppdrag till (Sida) att föra över delar av ansvaret för bidragshantering inom utgiftsområde 7 från /till Sida (UF2010/37907/USTYR) . 45Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU), Arbetspapper . För : FAO, , , , , och UNIDO ligger det svenska huvudmannaskapet på respektive fackdepartement. Det åligger dock utvecklingssamarbete att hålla samman relation till dessa organ. MU:s verksamhetsansvar inom UD, promemoria , s. 4, UD-MU. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER ingår också att ta fram organisationsbedömningar och organisationsstrategier, i enlighet med regeringens strategi för multilateralt utvecklingssamarbete.46 Ambitionsnivån för enhetens arbete med de olika organisationerna ska enligt enhetens verksamhetsplan ligga i nivå med kärnstöd till respektive organisation. Enheten ska också arbeta med att öka kraven på de multilaterala organisationerna vad gäller att uppnå maximala och konkreta resultat för de resurser och andra länder bidrar med.47 I kapitel 5 i denna granskningsrapport beskrivs arbetet på enheten närmare. 46Intervju vid , . 47Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU), Arbetspapper . I föregående kapitel har roller och ansvar för hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet beskrivits övergripande. I detta kapitel beskrivs närmare hur beslut om kärnstöd fattas och vilka aktörer som är inblandade. Processen för hanteringen av årliga kärnstöd till multilaterala organisationer respektive processen för påfyllnader av kärnstöd till utvecklingsbanker och utvecklingsfonder ser olika ut. Efter ett inledande avsnitt beskrivs dessa två processer därför var för sig. Utrikesministern har delegerat rätten att fatta beslut om tillgängliga medel inom utgiftsområde 7 till biståndsministern.48 Biståndsministern har i sin tur överlåtit sin beslutanderätt till vissa enhetschefer på . Beslutanderätten för de delar av anslagsposterna 30, 31 och 33, som avser multilaterala och internationella organisationer och fonder, har överlåtits till chefen för enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU). I delegeringsbeslutet anges att med beslutanderätten följer ansvar för beslut, uppföljning och intern kontroll av medlen. Delegeringsbeslutet innebär alltså att beslutanderätten formellt flyttas från politisk nivå till tjänstemannanivå på departementet. Enhetschefen på har därmed formellt det övergripande ansvaret för delegerade medel om cirka nio miljarder kronor.49 I intervjuer vid har det framhållits att den delegerade beslutanderätten i praktiken endast innebär rätten att besluta om utbetalning av kärnstöd till organisationer samt ansvaret för uppföljning och intern kontroll av medlen. Den innebär inte rätten att besluta om hur medlen inom anslagsposterna ska fördelas på olika organisationer.50 Hur mycket pengar de olika organisationerna ska få fastställs i diskussioner på den politiska nivån, inom biståndsministerns kansli och inom Statsrådsberedningens 48Se Regeringskanslibeslut (UF2013/15613/UD/USTYR). 49För 2013 se Ändring av beslut om rätt att på vägnar besluta om medel under vissa anslag, , UF2013/15613/UD/USTYR, . Anslagspost 30: Multilaterala utvecklingsbanker, fonder och skuldavskrivningar Anslagspost 31: Multilaterala och internationella organisationer och fonder Anslagspost 33: Strategiskt inriktade bidrag 50I lades en bilaga till delegeringsbeslutet. I bilagan återfinns en förteckning över fördelningen av kärnstöd till olika organisationer inom anslagspost 31. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Till enhetschefen på har därmed endast delegerats ansvaret att utforma beslut som ger Sida i uppdrag att utföra utbetalningar av kärnstöd.52 3.2Årliga kärnstöd till multilaterala organisationer Regeringen sätter ramen för det multilaterala biståndet i budgetpropositionen. Även fastställandet av nivåer för kärnstöd till multilaterala organisationer sker inom ramen för den årliga beredningen av budgetpropositionen. En betydande andel av kärnstöd till multilaterala organisationer förmedlas genom årligt beslutade kärnstöd, totalt . En större del utgörs av så kallade frivilliga kärnstöd, där fattar beslut om vilken nivå respektive organisation ska få. Därutöver utgörs det årliga kärnstödet av fasta avgifter, till exempel medlemsavgifter. Det svenska kärnstödet går direkt till organisationens centrala budget. Beredningen av biståndsbudgeten samordnas av enheten för styrning av utvecklingssamarbetet (UD-USTYR). Det multilaterala stödet bereds tillsammans med UD-MU. presenterar här en förenklad bild av processen. UD-USTYR lämnar inledningsvis beställningar på underlag till övriga enheter inom Utrikesdepartementet.53 För det multilaterala utvecklingssamarbetet är det framförallt UD-MU som tar fram underlag. Innehållet i underlagen har varierat –2013, beroende på att beställningen av underlag har varierat. I beredningen av budgetpropositionerna –2013 bestod underlaget som UD-MU ombads lämna av korta bedömningar av de multilaterala organisationerna, utan förslag på nivåer på kärnstöd till de olika organisationerna. I beredningen av budgetpropositionerna har tjänstemännen på UD-MU istället fått en beställning från biståndsministerns kansli på ett mer omfattande underlag. Utifrån ingångsvärden från biståndsministerns kansli inkluderas nu även förslag 51Statsrådsberedningens samordningskansli består av statssekreterare från respektive regeringsparti med stöd av ett antal samordnare från varje parti, uppdelat efter departement eller ämnesområde. 52Intervjuer vid , , , . 53Beställningarna kan bland annat innehålla information om vilka områden som ska prioriteras, exempelvis har milleniemål 4 och 5 (minska barnadödligheten och förbättra mödrahälsan) samt humanitära frågor prioriterats . (Intervjuer vid ). på specifika nivåer för kärnstöd till respektive organisation som får stöd via anslagspost 31 (Multilaterala och internationella organisationer och fonder).54 UD-USTYR sammanställer slutligen ett samlat underlag för alla anslagsposter inom utgiftsområdet och lämnar det till biståndsministerns kansli. Underlaget används i förhandlingar på politisk nivå i . I förhandlingarna tas ett budgetförslag för utgiftsområde 7 fram, med fördelning av medel på de olika anslagsposterna inom utgiftsområdet.55 Specifika nivåer för kärnstöd till multilaterala organisationer fastställs också i dessa förhandlingar. har i underlag kommenterat att allokeringar av medel till respektive organisation i princip förhandlas utan underlag i samband med beredningen av budgetpropositionen.56 Resultatet av förhandlingarna, med bland annat en lista över nivåer på kärnstöd till respektive organisation, kommuniceras sedan till och Dokumentationen i processen ovan tillförs inte någon akt utan är interna arbetspapper.58 Parallellt med att får information om nivåerna på kärnstöd från den politiska ledningen lämnar regeringen den samlade budgetpropositionen till för behandling och beslut. Utöver ram för anslag innehåller budgetpropositionen också indikativa anslagsposter och en indikativ fördelning av kärnstöd till vissa multilaterala organisationer.59 fattar endast beslut om anslag på ramnivå. Hur medel allokeras till olika anslagsposter respektive inom anslagsposter är därmed fritt för regeringen att hantera under budgetåret. Nivåerna för anslagsposterna fastställs av regeringen genom regleringsbrev, efter att beslutat om anslagsnivåer. Nivåerna kan justeras genom ändringar i regleringsbrev. När beslutat om budgetpropositionen och en indikativ fördelning av nivåer på kärnstöd finns, lämnar UD-MU en instruktion till FN- 54Intervjuer vid , , . 55Under förhandlingsprocessen i kan beställningar på kompletterande underlag göras till UD-USTYR eller annan enhet, i det här fallet UD-MU. Syftet är att vid behov få mer information om olika handlingsalternativ och konsekvensbedömningar av dessa. Beställningarna görs under pågående förhandlingar och produceras därmed . (Intervjuer vid , , ). 56Promemoria , (), utkast till riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd. 57Intervjuer vid , . 58Ett arbetspapper innebär att det är interna arbetsmaterial eller så kallade mellanprodukter. När ett ärende avslutas blir arbetspapper som ingår i akten allmänna handlingar. Så vitt vet tillförs de nämnda arbetspapperna dock aldrig någon akt i samband med att ärenden avslutas och får därmed aldrig status av allmän handling. 59I budgetpropositionen byttes termen ”förslag” till ”indikativ fördelning”. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER representationerna om att informera de berörda organisationerna om de indikativa nivåer som regeringen avser att fördela under året.60 3.2.2Formella beslutsdokument om fördelningen av kärnstöd Den formella beslutanderätten för kärnstöden är som nämnts delegerad till enhetschefen på . I praktiken handlar det dock om att enhetschefen beslutar om utbetalning av kärnstöden i enlighet med den fördelning som fastställts av den politiska ledningen. I besluten om utbetalning (så kallade utbetalningsbeslut) läggs ett uppdrag till Sida att utföra själva utbetalningen. (Se mer om detta i avsnitt 3.4.) Utöver signaler från politisk nivå baseras utbetalningsbesluten på information i budgetpropositionen. I arbetet med att formulera besluten om kärnstöd sker ytterligare kommunikation mellan UD-MU och den politiska ledningen.61 Denna kommunikation är också av informell karaktär. Vid intervjuer på UD-MU har tjänstemännen understrukit vikten av att det finns ett formellt regeringsbeslut att hänvisa till i utbetalningsbesluten, för att öka transparensen och tydligheten i beslutsprocessen. kan dock konstatera att det –2013 inte funnits något heltäckande formellt beslut för hur det multilaterala kärnstödet ska fördelas mellan olika organisationer. Styrningen avseende nivåerna för kärnstöd som anges i utbetalningsbesluten har istället präglats av informella diskussioner och interna arbetspapper. Fram disponerade pengarna för kärnstöd till multilaterala organisationer. I regleringsbrev för för utgiftsområde 7 angavs 27 multilaterala organisationer och hur mycket kärnstöd de högst skulle få.62 Detta var dock inte en uttömmande lista på samtliga organisationer som fick kärnstöd. tilldelade regeringen dispositionsrätten för merparten av de medel som beslutar om. Medlen ska betalas ut först efter beslut av Utrikesdepartementet.63 I regleringsbreven för Sida 2011 och 2012 finns tabeller som anger några av de största multilaterala organisationerna och hur mycket kärnstöd de skulle få under respektive år.64 I Sidas regleringsbrev 60Utrikesdepartementets faktagranskning, . 62Regleringsbrev för avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 05), 1:1 och 2:1 (utg.omr. 63Se exempelvis regleringsbrev för avseende . 64Regleringsbrev för budgetår 2011 och 2012 avseende . Utöver nivåerna som presenteras i tabellerna gav regleringsbreven även styrning vad gäller anslagsposternas inriktning och fokus. I regleringsbrevet sattes även maxsummor som får utbetalas till ett flertal organisationer. finns dock inte denna information kvar.65 har det således inte funnits något regeringsbeslut att hänvisa till i utbetalningsbesluten. har detta uppmärksammats inom . På grund av osäkerhet kring hur besluten om utbetalning skulle formuleras när det inte fanns något formellt regeringsbeslut att hänvisa till, avvaktade UD-MU med utbetalning av de kärnstöd som enligt plan skulle betalats ut . Besluten om utbetalning försenades även på grund av vårändringsbudgeten och de flyktingavräkningar som innebar förändrade nivåer på kärnstöden.66 Frågan hanterades genom att en förteckning över de olika kärnstöden inom anslagspost 31 lades in som bilaga till det delegeringsbeslut som ger beslutanderätten för delar av anslagsposterna 30, 31 och 33 till enhetschefen för I besluten om utbetalning av kärnstöd hänvisas därmed till detta beslut.68 Detta är dock inget regeringsbeslut utan ett regeringskanslibeslut. 3.3Påfyllnad av utvecklingsfonder och kapitalökningar till utvecklingsbanker En betydande andel av multilaterala utvecklingssamarbete förmedlas via utvecklingsfonder som administreras av eller regionala utvecklingsbanker. Allokering av kärnstöd till utvecklingsfonderna sker normalt i särskilda påfyllnadsförhandlingar som vanligtvis äger rum . Efter faktarutan nedan beskrivs de olika stegen i påfyllnadsprocessen. 65När dispositionsrätten för medlen gick över från till Sida återfanns den lista på organisationer som tidigare fanns i regleringsbrev i Sidas regleringsbrev . Ur ett styrningsperspektiv ansågs det som en anomali att styra beslut om kärnstöd i Sidas regleringsbrev, varför denna information togs bort från Sidas regleringsbrev och framåt. (faktagranskning 2014- 11-05). 66Utrikesdepartementets faktagranskning, . sänktes alla kärnstöd som inte var juridiskt avtalade procentuellt lika mycket för att hantera de nödvändiga minskningarna av biståndsramen. hanterades förändringarna genom olika stora neddragningar av kärnstöd till ett antal organisationer, enligt anvisningar från den politiska ledningen. Vissa organisationers kärnstöd har inte förändrats alls medan andras har förändrats relativt mycket. (Intervju vid , ). 67Beslut om rätt att på vägnar besluta om medel under vissa anslag. (UF2014/11139/UD/USTYR). 68Svar via e-post från , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Finansiering av utvecklingsbanker och utvecklingsfonder Utvecklingsbankernas verksamhet kan översiktligt delas upp i två delar. En så kallad mjuk del, som går genom bankernas utvecklingsfonder. Fonderna fokuserar på de fattigaste länderna och ger förmånliga lån och gåvor. Fondernas medel måste därför fyllas på med jämna mellanrum. Till denna verksamhet kommer en så kallad hård del, som förmedlar lån till medelinkomstländer på främst kommersiella villkor. Bankerna kan även ge finansiering till kapitalinvesteringar i den offentliga och privata sektorn samt andra insatser i den privata sektorn. För att kunna expandera denna verksamhet behöver bankernas kapitalbas utökas med jämna mellanrum. Svenskt kärnstöd till de internationella utvecklingsbankerna och utvecklingsfonderna består framförallt av påfyllningar av fonder och finansiering av bankernas kapitalbas. Detta görs normalt genom så kallade påfyllnader som förhandlas för respektive bank eller fond. förhandlar då om storleken på sin påfyllnad tillsammans med övriga medlemsländer. Dessa internationella åtaganden beslutas av regeringen och löper normalt sett . Utbetalningarna regleras i särskilda dragningsscheman. Utbetalningar görs , kopplade till flera parallellt löpande påfyllnader. kan vid sidan om påfyllnaderna stödja utvecklingsbankerna och utvecklingsfonderna med riktade medel för särskilda insatser. 3.3.1Regeringen får en bemyndiganderam från Inför påfyllnadsförhandlingar behöver regeringen ett bemyndigande från att ingå nya åtaganden. Förslag på bemyndiganderam läggs fram till inom ramen för budgetpropositionen. Det är UD-USTYR som med hjälp av UD-MU bereder förslaget till ny bemyndiganderam. I förslaget ingår normalt flera tänkta bidrag.69 Förslaget till ny bemyndiganderam bygger enligt UD-MU på storleken på tidigare påfyllnader, beaktade växelkursförändringar och en bedömning av aktuella organisationers historiska förmåga att leverera utvecklingsresultat. I samband med beredningen av detta använder UD-MU material från flera källor som underlag, till exempel halvtidsutvärderingar av fondernas resultat sedan senaste påfyllnad, interna utvärderingar samt bedömningar gjorda av andra givarländer. En viktig del av underlaget består av kunskap från det svenska deltagandet i styrelsearbetet i utvecklingsfonderna och utvecklingsbankerna. Utifrån underlaget görs en samlad svensk bedömning av fondernas effektivitet och relevans utifrån svenska biståndspolitiska prioriteringar. Det förslag till ny bemyndiganderam som UD-MU lämnar förankras med den politiska ledningen, för att sedan inkluderas i budgetpropositionen. 69I bemyndiganderamen kan även andra typer av kärnstöd ingå, utöver påfyllnader av utvecklingsfonder. beslutar om en samlad bemyndiganderam avseende anslag 1:1, och regeringen kan ingå nya åtaganden inom denna ram. Hur medel ska fördelas till olika organisationer eller fonder specificeras däremot inte. Genom bemyndiganderamen fastställs ett tak för påfyllnaden. Utgångspunkten är inte att hela bemyndiganderamen ska utnyttjas, utan nivån på kärnstödet bestäms först i slutskedet av påfyllnadsförhandlingen. Enligt är detta en bra modell som tillåter att går in i förhandlingar i utvecklingsbanker och utvecklingsfonder med ett tydligt mandat. Flera andra länder tvingas söka mandat för nivåer på stöd under pågående förhandlingar. 3.3.2Den svenska påfyllnaden förhandlas med övriga medlemmar Inför påfyllnadsförhandlingarna förbereder UD-MU en övergripande raminstruktion, ett så kallat måldokument, för påfyllnaden. Måldokumentet gemensambereds inom och stäms av med den biståndspolitiska ledningen. Utgångspunkter i måldokumenten vägleds av bland annat organisationsstrategier (för de organisationer där sådan finns), organisationsbedömningar samt de resultatanalyser som görs i samband med gemensamma halvtidsutvärderingar av fondernas eller bankernas verksamhet. Påfyllnadsförhandlingarna utgörs sedan av en serie möten som slår fast de olika ramarna för den aktuella fonden eller banken – dels en tematisk inriktning/prioriteringar för fondernas kommande arbete (till exempel jämställdhet eller sviktande stater), dels ramarna för hur arbetet ska Medlemmarna kommer på så vis fram till ambitionerna för fonden eller banken. Inför det slutgiltiga förhandlingsmötet, där nivån på kärnstödet sätts, sker en föredragning på ministernivå (med biståndsministern, och även med finansministern för kärnstöd till ). En viktig fråga som avgörs är storleken på påfyllnaden av kärnstöd och om ska nyttja hela bemyndiganderamen eller inte. Det slutgiltiga beslutet om storleken på den svenska påfyllnaden är därmed ett politiskt beslut. Historiskt sett har bidrag till utvecklingsbanker och utvecklingsfonder styrts mycket av tidigare andel av de totala bidragen till en specifik fond eller bank, den svenska så kallade bördeandelen. av de totala bidragen till en bank eller fond har alltså i princip varit . Enligt har givarländernas syn på vikten av bördeandelen dock börjat förändras , bland annat som en konsekvens av finanskrisen . Enligt uppgifter från UD-MU lägger givarländerna i dag större vikt vid att organisationens resultat ska vara styrande, snarare än storleken på respektive lands historiska bördeandel. bör alltså inte vara lika bundet vid att behålla storleken på sin andel. Effektivitet och relevans samt BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER utvecklingspolitiska prioriteringar ska istället vara vägledande för storleken på påfyllnaden.70 Den svenska förhandlaren presenterar slutligen det svenska åtagandet under det sista förhandlingsmötet. Efter avslutad förhandling fattar regeringen ett formellt regeringsbeslut om bidrag till påfyllnaden och lämnar en hemställan om skuldbevis till Riksgälden. Som beskrivits ovan beslutas påfyllnader för utvecklingsfonder vanligtvis . De beslutade påfyllnaderna betalas dock normalt ut av .