prop · H20371 · 2015-03-17 00:00:00 — gav in en skrivelse (Ju2003/5174/L1) med begäran om ändringar i lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering. Skrivelserna ger inte anledning till någon åtgärd. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag görs ett par språkliga ändringar. Anläggningslagen innehåller regler om samverkan mellan fastigheter. Enligt lagen kan det inrättas gemensamhetsanläggningar, dvs. ningar som är gemensamma för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 §). Den i praktiken klart dominerande anläggningstypen är vägar. gemensamhetsanläggningar är ledningar för vatten, avlopp och fjärr- värme samt grönområden, parkeringsområden, garage, belysningssystem och vatten- och reningsanläggningar. En fråga om inrättande av en gemensamhetsanläggning prövas vid en anläggningsförrättning, som handläggs av en lantmäterimyndighet (4 §). Vid förrättningen ska lantmäterimyndigheten göra en avvägning mellan olika enskilda och allmänna intressen (5–11 §§). eller annat utrymme inom en fastighet kan tas i anspråk för en gemensamhetsanläggning, om detta inte orsakar synnerligt men för fastigheten (12 §). I vissa fall får mark eller annat utrymme tas i anspråk även om synnerligt men uppstår. Den drabbade fastighetsägaren kan i ett sådant fall begära inlösen av fastigheten eller en del av fastigheten. I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen ska bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1970:988) tillämpas (13 § anläggningslagen). Utgångspunkten i den lagen är att en ianspråktagen fastighet ska ersättas för den marknadsvärdeminskning som uppstår genom åtgärden. skillnad görs mellan s.k. expropriationsfall och s.k. vinstfördelningsfall. expropriationsfallen ska ett tjugofemprocentigt påslag göras på mark- nadsvärdet eller marknadsvärdeminskningen. Normalt sett är det dock vid tillämpning av 12 § anläggningslagen fråga om vinstfördelningsfall. Då görs inte något procentuellt påslag. I stället har fastighetsägaren, ut- över rätt till ersättning för marknadsvärdeminskningen, rätt till en andel av det mervärde som upplåtelsen eller inlösen medför för de berättigade Gemensamhetsanläggningen och rätten till utrymme för denna är sam- fällda för de fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningen (14 §). Dessa fastigheter utgör en särskild samfällighet för anläggningens ut- förande och drift. Samfälligheten är sakrättsligt knuten till delägarfastig- heterna och inte till de enskilda fastighetsägarna. Det innebär bl.a. att en fastighet som har anslutits till en gemensamhetsanläggning förblir anslut- en även om fastigheten överlåts till en ny ägare. Vid förrättningen bestäms andelstal för de fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningen (15 §). Med andelstal menas respektive fastighets del i ansvaret för de totala kostnaderna för utförandet respekt- ive driften av gemensamhetsanläggningen. Om det inte finns några hinder mot att inrätta gemensamhetsanlägg- ningen, ska lantmäterimyndigheten meddela ett anläggningsbeslut (24 §). Uppstår ändrade förhållanden, kan anläggningsbeslutet under vissa förut- sättningar omprövas vid en ny förrättning (35 §). Det är också möjligt för sakägare att träffa en överenskommelse om att en fastighet ska inträda i eller utträda ur samfälligheten eller att en fastighets andelstal ska ändras. En sådan överenskommelse får samma verkan som ett beslut vid en ny förrättning, om den godkänns av lantmäterimyndigheten (43 §). Utöver bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar innehåller anläggningslagen även särskilda regler om enskilda vägar (46–57 §§). Det är bl.a. möjligt att upplåta en rätt för en fastighet att bygga väg över någon annans fastighet eller att låta en fastighet eller en samfällighet använda en befintlig väg (49–50 a §§). beslut enligt anläggningslagen får normalt överklagas till mark- och miljödomstolen. I fråga om förvaltningen av en gemensamhetsanläggning enligt anlägg- ningslagen tillämpas lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig- Enligt den lagen kan förvaltningen skötas antingen direkt av del- Prop. 2014/15:71 ägarna, s.k. delägarförvaltning, eller av en särskilt bildad samfällighets- förening, s.k. föreningsförvaltning (4 §). 5.1Ersättning när rättigheter begränsas eller upphävs Regeringens förslag: Om en rätt enligt anläggningslagen till mark eller annat utrymme begränsas eller upphävs, ska ägaren till den fastighet som frigörs från belastning betala ersättning till den eller de sakägare som lider skada på grund av åtgärden. Ersättningen ska bestämmas på motsvarande sätt som vid en rättighetsupplåtelse. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se s. 57 f. i ). förslag innehåller dock ingen uttrycklig bestämmelse om vem som ska betala ersättningen. Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag (se s. 68 f. i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget. Hovrätten över och menar dock att någon ersättningsrätt inte bör finnas i fråga om upphävande av vissa äldre rättigheter. Skälen för regeringens förslag Ett beslut vid en anläggningsförrättning gäller som huvudregel . Ett förrättningsbeslut får dock omprövas bl.a. om det har uppstått väsentligt förändrade förhållanden eller annars uppkommit ett klart behov av omprövning (35 § anläggningslagen). Att det är möjligt att göra en annan bedömning av befintliga förhållanden är inte ett tillräckligt skäl för omprövning (prop. 1973:160 s. 254). En viss restriktivitet måste vidare prägla bedömningen av om villkoren för anläggningen bör omprövas (prop. 1988/89:77 s. 75). För en omprövning gäller samma materiella regler som för en nybildning av en gemensamhetsanläggning. Även om det är fråga om väsentligt ändrade förhållanden eller ett klart behov av omprövning, måste alltså omprövningsprojektet, precis som vid nybildning, vara ekonomiskt försvarbart. Det innebär att fördelarna (båtnaden) med gemensamhetsanläggningen måste vara större än de kostnader och olägenheter som eventuellt uppstår. Även övriga villkor för nybildning är tillämpliga vid Därutöver gäller den särskilda begränsningen vid om- 2014/15:71 prövning att ändringar i fråga om kretsen av deltagande fastigheter eller andelstal inte får beslutas om det skulle innebära avsevärd olägenhet från allmän eller enskild synpunkt (35 § andra stycket anläggningslagen). Om nya utrymmen tas i anspråk till följd av omprövningen, ska ersättning betalas enligt 13 § anläggningslagen. En omprövning kan också innebära att relationerna mellan de fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningen förändras genom inträde, utträde eller ändrade andelstal. Dessa situationer regleras i 37–40 §§ anläggningslagen. En rätt till ersättning bör införas När en fastighetsägare vid nybildning eller omprövning av en gemensamhetsanläggning upplåter mark eller annat utrymme, har fastighetsägaren rätt till ersättning (13 § anläggningslagen). Detsamma gäller i fråga om vissa andra rättigheter enligt anläggningslagen, bl.a. då en fastighet ges rätt att bygga väg eller använda en befintlig väg över en annan fastighet (49–52 §§). För det omvända förhållandet – att en gemensamhetsanläggning eller annan rättighet enligt anläggningslagen inskränks eller upphävs – saknas emellertid regler om hur de ekonomiska konsekvenserna ska hanteras. De första gemensamhetsanläggningarna inrättades på 1960- och 1970- talen och behovet av omprövningar torde öka . Om en omprövning innebär att rätten till utrymme för en gemensamhetsanläggning upphör eller inskränks, finns en osäkerhet om vad som ska gälla i ersättningshänseende. Ett konkret exempel handlar om konsekvenserna av en ändrad detaljplan. Ett antal fastigheter kan ha bildat en gemensamhetsanläggning i form av ett grönområde. Tillgången till grönområdet verkar värdehöjande på de anslutna fastigheterna. kan marken bli aktuell för ny bebyggelse. En ändrad detaljplan för grönområdet kan då leda till en omprövning av gemensamhetsanläggningen och eventuellt ett upphävande eller en inskränkning av denna. En sådan åtgärd leder sannolikt till att värdet på de anslutna fastigheterna minskar. kan ägaren till marken som grönområdet ligger på i regel räkna med en värdehöjning med anledning av att belastningen i form av gemensamhetsanläggningen upphör. Ett annat exempel är att trafiksituationen i eller kring ett område med en gemensamhetsanläggning i form av en väg förändras. Det kan handla om att nya vägar har byggts i närheten och skapat förutsättningar för ändrade utfarter eller att ett område har övergått från att omfatta fritidshus till att avse permanentboenden. Då kan det uppstå behov av alternativa vägsträckningar. Förutsatt att det finns tillräckliga skäl för att ompröva gemensamhetsanläggningen, kan det även i dessa fall bli fråga om att frigöra utrymmen. Bland de deltagande fastigheterna kan omprövningen leda till såväl värdehöjningar som värdeminskningar. För den vars fastighet inte längre belastas av vägen uppkommer typiskt sett en värdehöjning. Det finns i de ovan angivna fallen eller liknande situationer inget uttryckligt stöd i anläggningslagen för att besluta om ersättning till den vars rätt inskränks eller upphör. Detta försvårar hanteringen av omprövningsförrättningar och leder till rättsosäkerhet. Det kan också upplevas som oskäligt av den vars rätt inskränks att ersättning inte utgår på mot- Prop. 2014/15:71 svarande sätt som när marken en gång togs i anspråk. I en mycket likartad situation finns däremot redan regler om ersättning vid inskränkning eller upphävande av en rättighet, nämligen när det gäller servitut som har bildats vid fastighetsreglering enligt fastighets- bildningslagen, se 5 kap. 10 § i den lagen. eller annan rättighet enligt anläggningslagen utgör också ett servitut. saknas enligt regeringens mening anledning att göra skillnad på rätten till ersättning i dessa fullt jämförbara situationer. Vidare kan det nämnas att det vid omprövning av ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144) finns en rätt till ersättning för rättighetshavaren för den skada som upp- står till följd av att ledningsrätten ändras eller upphävs (33 §). fördelas mellan övriga sakägare efter en skälighetsbedömning som främst bygger på den nytta varje sakägare har av åtgärden. I sammanhanget bör det också beaktas att egendomsskyddet i regerings- formen bl.a. innebär att den som tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller något annat sådant förfogande ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten (2 kap. 15 §). Möjligheten till ersättning är även av betydelse vid bedömningen av om skyddet för egendom enligt det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen den angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () är uppfyllt. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas kompletter- ande bestämmelser om rätt till ersättning vid upphävande eller begräns- ning av rättigheter enligt anläggningslagen. Vem ska få och vem ska betala ersättning? Den eller de sakägare som lider skada på grund av att en rättighet upp- hävs eller inskränks bör vara ersättningsberättigade. förslag innehåller däremot ingen uttrycklig bestämmelse om vem som bör betala ersättningen i de nu aktuella fallen. Regeringen anser att det bör framgå av lagen att ägaren till den fastighet som frigörs från belastning när en rättighet begränsas eller upphävs ska betala ersättningen. Det är alltså fråga om ägaren till en fastighet som ökar i värde när en belastning av fastigheten minskar eller Hur ska ersättningen bestämmas? Anläggningslagen innehåller flera hänvisningar till fastighetsbildnings- lagens ersättningsbestämmelser, bl.a. vid nybildning av en gemensam- hetsanläggning och upplåtelse av rätt att bygga väg över annans fastighet (se 13 och 49 §§ anläggningslagen som hänvisar till 5 kap. 10–12 §§ Regeringen föreslår att ytterligare några fall ska omfattas av fastighetsbildningslagens regler om hur ersättningen be- stäms (avsnitten 5.2 och 5.4). Enligt fastighetsbildningslagen betalas ersättning för den minskning av marknadsvärdet som åtgärden innebär för den fastighet som upplåter mark eller annat utrymme. I vissa fall tas även skälig hänsyn till det särskilda värde som upplåtelsen medför för tillträdaren (”vinstfördel- ning”) och annars görs ett tillägg om av marknadsvärde- 2014/15:71 minskningen. Dessutom ska övrig skada som uppkommer för en sakägare ersättas. Dessa ersättningsbestämmelser gäller, som nämns ovan, även vid upphävande eller inskränkning av fastighetsbildningsservitut. Mot bakgrund av likheterna med upphävande av fastighetsbildningsservitut samt det faktum att fastighetsbildningslagens ersättningsbestämmelser redan har getts stort genomslag i anläggningslagen, föreslår regeringen att dessa bestämmelser ska tillämpas även vid upphävande eller begränsning av rättigheter enligt anläggningslagen. Enbart undantagsvis har någon annan än ägaren av en fastighet som är belastad av en rättighet ett intresse av att ansöka om en omprövningsförrättning som innebär att belastningen minskar eller upphör. I enstaka fall skulle det dock kunna förekomma, t.ex. om flera fastigheter är belastade av en gemensamhetsanläggning och en av dessa – men inte övriga – tar initiativ till omprövning. Förutsatt att villkoren för omprövning är uppfyllda, kan det i en sådan situation uppstå en värdeökning – med ersättningsskyldighet som följd – även för en fastighet som inte tagit initiativ till omprövningen. En motsvarande situation kan uppstå om lantmäterimyndigheten bedömer att en fastighet har sådan nytta av att delta i en gemensamhetsanläggning att fastigheten mot fastighetsägarens vilja ska delta i anläggningen och bidra till kostnaderna för den. När det är fråga om inskränkning eller upphörande av en rättighet är det sällan fråga om stora värden som frigörs, varför betalningsskyldigheten normalt inte uppgår till större belopp. Inom ramen för den skälighetsbedömning som ska göras med tillämpning av vinstfördelningsreglerna torde dessutom kunna beaktas om den ersättningsskyldige har ställt sig bakom omprövningen eller inte. Hovrätten över och anser att någon ersättningsrätt inte bör finnas i fråga om upphävande av vissa äldre rättigheter och förordar därför att ersättning endast ska betalas i den mån det är skäligt. Som skäl anför hovrätten att enligt den tidigare gällande lagen (1939:608) om enskilda vägar betalades i fråga om användandet av en befintlig väg inte ersättning för kostnader som hade lagts ned på vägen före nyttjandet. Regeringen har förståelse för denna synpunkt. framstår det inte som ändamålsenligt att i ersättningshänseende skapa särregler för dessa situationer. Enligt regeringens mening bör alltså ersättningen i dessa fall, liksom i andra ersättningssituationer, bestämmas utifrån de förutsättningar som gäller vid värdetidpunkten. Hur och när ska ersättningen betalas? föreslår att fastighetsbildningslagens regler ska tillämpas även på betalningen av ersättningen och anför två skäl för detta. Det första är likheten med upphävande eller begränsning av motsvarande servitutsrättigheter enligt fastighetsbildningslagen. Det andra skälet är att anläggningslagens betalningsregler är inriktade på ersättning från ägarna av de fastigheter som ingår i en gemensamhetsanläggning och inte – som är det naturliga vid ett upphävande eller en begränsning av en rättighet – till dessa fastighetsägare. Enligt anläggningslagen får en rättighet inte tillträdas förrän ersättningen har betalats. Sker inte betalning , är anläggnings- Fastighetsbildningslagen uppställer ingen sådan be- I stället får den borgenär vars fordran inte har betalats mot- Prop. 2014/15:71 svarande förmånsrätt i den aktuella fastigheten. skillnaden mellan anläggningslagen och fastighetsbildningslagen när det gäller reglerna om betalning av ersättning är alltså att tillträde och ersättning inte är sammankopplade enligt fastighetsbildningslagen. Även om ett upphävande- eller begränsningsfall enligt anläggningslagen liknar de fall som regleras i fastighetsbildningslagen framstår det enligt regeringens mening som mest naturligt att ansluta till vad som gäller för betalning i andra ersättningssituationer enligt anläggningslagen. Detta är att föredra framför att, som föreslår, införa särskilda regler för de nu aktuella fallen. Huruvida ersättningen lämnas till eller från rättighetshavaren framstår i detta avseende inte som avgörande. Regeringen föreslår därför att anläggningslagens regler om betalning och tillträde ska gälla även för ersättning vid begränsning eller upphävande av rättigheter enligt anläggningslagen. Det innebär bl.a. att den mark eller det utrymme som frigörs inte får tillträdas förrän ersättningen har betalats. 5.2Ersättning för rätt att använda en befintlig väg Regeringens förslag: Vid upplåtelse av en rätt för en fastighet att använda en befintlig väg ska ersättningen beräknas utifrån den belastade fastighetens marknadsvärdeminskning med antingen ett tillägg om (s.k. expropriationsfall) eller ett tillägg för en del av den vinst som upplåtelsen medför (s.k. vinstfördelningsfall). Regeringens bedömning: Om vägen ingår i en gemensamhetsanläggning, bör ersättningen även fortsättningsvis beräknas utifrån bl.a. slitaget på vägbanan. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning (se s. 59 f. i ). Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget eller bedömningen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning (se s. 62 f. i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar eller invänder inte mot förslaget. anser att fastighetsbildningslagens ersättningsbestämmelser bör gälla för samtliga varaktiga upplåtelser av väg. Hovrätten över och föreslår att ersättningen i samtliga fall bestäms i form av en andelstalsberäkning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Olika sätt att lösa en fastighets behov av väg Utgångspunkten i anläggningslagen är att en fastighets behov av väg ska lösas genom bildande av eller anslutning till en gemensamhetsanläggning. En fastighet kan dock även på annat sätt genom en lantmäteriförrättning ges rätt att bygga väg över en annan fastighet eller använda en En sådan rätt kan upplåtas som servitut enligt 49 § anläggningslagen eller servitut enligt 7 kap. fastighetsbildningslagen. Fastighetsbildningslagens regler är avsedda att tillämpas om upplåtelsen sker i samband med en fastighetsbildningsåtgärd, t.ex. en avstyckning, medan 49 § anläggningslagen används när det redan finns en fastighet som har behov av en väg (se prop. 1996/97:92 s. 68). Om flera fastigheter har behov av samma väg, inrättas normalt en gemensamhetsanläggning för vägen. Ingenting hindrar dock att det i stället upplåts ett servitut med stöd av 7 kap. fastighetsbildningslagen eller 49 § anläggningslagen för en väg som ska användas av flera fastigheter, om det inte finns något behov av att lösa frågor om utförande eller drift av vägen (jfr prop. 1973:160 s. 207). Olika sätt att bestämma ersättning för en upplåtelse av en rätt till väg Ersättning för en servitutsupplåtelse enligt 7 kap. fastighetsbildningslagen bestäms enligt 5 kap. 10–12 §§ samma lag. Ersättningen ska motsvara den belastade fastighetens marknadsvärdeminskning med ett tillägg om . I vissa fall ges den belastade fastigheten, i stället för ett procentuellt påslag, en del av den vinst som uppkommer genom åtgärden (5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen). Dessa bestämmelser ska tillämpas även vid upplåtelse av utrymme för en gemensamhetsanläggning (13 § anläggningslagen). För en servitutsupplåtelse enligt 49 § anläggningslagen är däremot fastighetsbildningslagens ersättningsbestämmelser tillämpliga enbart om upplåtelsen gäller en rätt att bygga väg. Om upplåtelsen avser en rätt att använda en befintlig väg, ska det i stället betalas s.k. slitageersättning, som bestäms efter vad som är skäligt främst med hänsyn till det slitage på vägbanan som beräknas uppkomma genom vägens användande. Ersättning enligt fastighetsbildningslagens ersättningsbestämmelser bör bli huvudregel Möjligheten enligt 49 § anläggningslagen att upplåta en rätt att använda en befintlig väg och den särskilda ersättningsbestämmelsen för sådana fall infördes . I förarbetena lämnas inte någon närmare motivering till att ersättning ska bestämmas på annat sätt än enligt fastighetsbildningslagen (se prop. 1996/97:92 s. 69). Normalt blir slitageersättning betydligt lägre än en ersättning bestämd enligt fastighetsbildningslagens regler. Att olika ersättningsprinciper tillämpas på likartade situationer gör regelverket svåröverskådligt och motverkar en enhetlig tillämpning. Detta talar för att som huvudregel låta fastighetsbildningslagens ersättningsregler gälla i alla de situationer som omfattas av 49 § anläggningslagen. För en sådan lösning talar också den likhet med servitutsupplåtelser enligt fastighetsbildningslagen som flertalet upplåtelser enligt 49 § anläggningslagen uppvisar. Regeringen föreslår därför att ersättningsbestämmelserna ändras så att fastighetsbildningslagens bestämmelser som huvudregel ska gälla i dessa fall. Det innebär att ersättning ska betalas för värdeminskning med ett påslag om alternativt med påslag för del i uppkommen vinst (5 kap. 10–12 §§ fastighetsbildningslagen). Ersättningsreglerna ändras inte i fråga om en upplåtelse av väg som ingår i en gemensamhetsanläggning Regeringen anser att det i en situation enligt 49 § finns skäl att behålla nuvarande ersättningsregler. Det gäller de fall där upplåtelsen avser en rätt att använda en befintlig väg som ingår i en gemensamhetsanläggning. Som framgår ovan är då huvudregeln att till gemensamhetsanläggningen ansluta den fastighet som behöver tillgång till vägen. En servitutsupplåtelse enligt 49 § sker i sådana fall enbart när behovet av anläggningen i och för sig är stadigvarande men av mindre omfattning eller sporadiskt (se prop. 1996/97:92 s. 68). Situationen liknar då den möjlighet som finns att upplåta en rätt för en samfällighetsförening att använda en väg som ingår i en annan gemensamhetsanläggning än den som föreningen förvaltar (50 a § anläggningslagen). I ett sådant fall bestäms ersättningen som slitageersättning och grundas på användandet av vägen. Ersättningsberäkningen får då karaktären av att bestämma sådana andelstal som används för att inom en gemensamhetsanläggning fördela kostnaderna för driften. Även i ett fall där en enstaka fastighet ges en rätt att använda en befintlig väg som ingår i en gemensamhetsanläggning framstår en slitageersättning, grundad på användandet av vägen, som mer rättvis och ändamålsenlig än en engångsersättning som grundas på den eller de belastade fastigheternas marknadsvärdeminskning. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens bedömning naturligt att ersättningen även fortsättningsvis bestäms som slitageersättning när det gäller en upplåtelse enligt 49 § av en rätt att använda en väg som ingår i en gemensamhetsanläggning. Hänsyn till panthavarnas intressen Särskilda hänsyn ska tas till panthavarnas intressen vid bestämmande och betalning av ersättning för en upplåtelse av en rätt att bygga väg över annans fastighet (53 och 54 §§ anläggningslagen, som hänvisar till 16 § andra stycket respektive 32 § andra stycket samma lag). Enligt hittillsvarande ordning är det endast i dessa fall som ersättningen ska bestämmas enligt fastighetsbildningslagens regler. Frågan är om det faktum att fastighetsbildningslagens ersättningsregler enligt regeringens förslag ska tillämpas på fler upplåtelser också bör leda till att skyddet för panthavarnas intressen utökas i motsvarande utsträckning.