prop · H203124 · 2015-06-02 00:00:00 — Regeringen har, vilket ISF kommenterar särskilt, för avsikt att följa upp hur föräldrapenningen och föräldraledigheten fördelas mellan föräldrarna samt reformens effekter på exempelvis barnets kontakt med föräldrarna, föräldrarnas arbetsmarknadssituation och hälsa. Barns rätt till sina föräldrar Barn kan leva i en mängd olika familjekonstellationer, kärnfamiljer såväl som stjärnfamiljer och därmed med en, två eller flera föräldrar som är beredda att ta ansvar för och del i vården av barnet. spädbarn har behov och förmåga att knyta an till flera vuxna och att en tidig och nära kontakt med föräldrarna är positiv för barnets utveckling. Dessutom har en tidig och nära anknytning till fler än en förälder positiva konsekvenser för barnet och familjen . Rätten till betald föräldraledighet är därmed en viktig barnrättsfråga eftersom den gör det möjligt för föräldrar att ge barn den omvårdnad och närhet som barnet behöver för sitt välmående. För att det ska vara möjligt för dem att vara föräldralediga är de flesta föräldrar i behov av föräldrapenning för att täcka den inkomstförlust som uppstår när föräldern avstår förvärvsarbete för att vårda barnet. En mer jämställd fördelning av föräldrapenningen bidrar till att barn får ökad tillgång till båda vårdnadshavarna. Den föreslagna reserveringen av ytterligare dagar kan därmed ge fler barn tillgång till framför allt pappor, som är de som är föräldralediga betydligt än mammor. I detta resonemang instämmer bland annat , Rädda barnen och . När båda föräldrarna är delaktiga i vården om barnet ökar också förutsättningarna för en god relation även när barnet blir äldre. Föräldrar som delar på uttaget av föräldrapenning har en lägre sannolikhet för att separera än de föräldrar som inte delar på uttaget vilket kan vara positivt för barnet. Inspektionen för socialförsäkringen, IFAU, , Unizon och Makalösa föräldrar samt HARO framför att förslaget skulle kunna medföra att barnet sammantaget får med föräldrarna i de fall där framför allt papporna inte ökar sitt uttag av föräldrapenning. Det gäller särskilt den tiondel av barnen vars pappa inte har tagit ut någon föräldrapenning när barnet fyllt . Om detta skulle bli effekten av förslaget, kan det medföra att mamman antingen får förlänga sin föräldraledighet utan ersättning eller att barnets totala tid med föräldrarna minskar. Lagstiftningen utgår från att föräldrarna själva har rätten att råda över om de ska vara lediga och i så fall när i tiden de önskar använda sin del av föräldrapenningen. Att en förälder avstår helt från att nyttja föräldrapenningen är heller inte särskilt vanligt. Det finns dock skillnader mellan olika grupper när det gäller uttaget av föräldrapenning. Män med svag anknytning till arbetsmarknaden tar i allmänhet ut föräldrapenning under färre dagar än män med höga inkomster och stark förankring. Det kan innebära att barn som lever i hushåll med låga inkomster kan få med föräldrarna än vad som är fallet i hushåll där båda föräldrarna har goda inkomster. Föräldrapenningen är en generös försäkring som ger möjlighet till ersättning med av inkomsten upp till tio prisbasbelopp. Föräldrar som saknar inkomst har rätt till föräldrapenning på grundnivån, som uppgår till ett fast belopp om per dag. Ett hushålls ekonomiska situation under föräldraledigheten påverkas även av andra faktorer än föräldrapenningens ersättningsnivåer. Förekomsten av så kallad föräldralön, det vill säga ersättning som lämnas enligt avtal mellan arbetsmarknadens parter om extra kompensation från arbetsgivaren, har betydelse särskilt för de hushåll där någon eller båda har inkomster över det så kallade inkomsttaket. Skatteeffekter påverkar också ett hushålls samlade ekonomi. Undersökningar har också visat att det ofta inte är den faktiska ekonomiska situationen som hindrar föräldrar från att dela föräldrapenningen mer lika utan att normer ofta spelar större roll än ekonomi, även i de fall då familjer skulle tjäna på att dela mer 2014/15:124 lika. Enligt en beräkning som gjort krävs det att skillnaderna i inkomst mellan två föräldrar är större än 5 000–före skatt för att de ska förlora ekonomiskt på att dela lika på föräldraledigheten. Även jämställdhetsbonusen och avtal om föräldralön som utbetalas av arbetsgivaren påverkar den samlade kompensation föräldrarna får. Regeringen anser att information om föräldrapenning och föräldraledighet är av central betydelse för att föräldrar ska kunna göra genomtänkta val och ha tillräcklig kunskap om hur de kan dela jämställt på föräldrapenning och föräldraledighet. Tidigare undersökningar visar att män vet mindre än kvinnor om hur föräldraförsäkringen fungerar. har i regleringsbrev under haft i uppdrag att informera om föräldrapenningens regelverk. En mer jämn fördelning av omvårdnaden av barnet förväntas också stärka kvinnors position på arbetsmarknaden och även underlätta heltidsarbete för kvinnor, något som kan förstärka ekonomin för familjen . Som tidigare beskrivits har en reservering av antalet dagar med föräldrapenning inneburit att männen har ökat sitt uttag av föräldrapenning. Regeringen bedömer att förslaget om att ytterligare reducera möjligheten att avstå rätt till föräldrapenning till den andra föräldern kommer att förstärka drivkrafterna att fördela föräldrapenningen mer jämställt, och att incitamenten förstärks för samtliga inkomstgrupper. Samarbetsproblem och när en förälder är förhindrad att vårda barnet En ökad reservering av tid för vilken det kan lämnas föräldrapenning kan innebära försämringar för de barn, där samarbetet mellan föräldrarna inte fungerar. Problem kan uppstå framför allt för ensamstående föräldrar med gemensam vårdnad, om det redan finns svåra konflikter och samarbetsproblem. Det kan även finnas en diskrepans mellan den rättsliga vårdnaden och det faktiska ansvaret för barnet, på så sätt att den ena vårdnadshavaren över huvud taget inte tar del i vården av barnet. Det är mot denna bakgrund som Makalösa föräldrar avstyrker förslaget om ytterligare reserverade månader. Även avstyrker förslaget och framför att en ytterligare reservering kan innebära en försämring för adopterade barn. framför att vissa barn på grund av tidigare erfarenheter, exempelvis upprepade separationer, känner trygghet hos bara den ena föräldern. I sådana fall behöver familjen möjlighet att anpassa föräldraledigheten efter barnets behov. å sin sida tillstyrker förslaget och framför att enligt deras erfarenheter delar föräldrar till adopterade barn redan föräldrapenningen relativt lika. ROKS välkomnar förslaget men framför att de har erfarenheter av att föräldrapenning kan användas som ett sätt att kontrollera och begränsa kvinnans frihet och önskar en ytterligare problematisering av möjligheten att ta hand om barnet i relationer där våld förekommer. Med hänsyn till att rätten till föräldrapenning är delad med hälften var när föräldrarna har gemensam vårdnad kan det förekomma att en vårdnadshavare varken vill ta ut sin del av föräldrapenningen eller avstå den till någon annan. I de fall där föräldrarna uppenbarligen inte ser till barnets bästa – t.ex. i fråga om föräldraledigheten – bör lösningar på problemet sökas utanför föräldrapenningsystemet. ligger inte inom ramen för föräldraförsäkringens syfte eller Försäkrings- kassans ansvar för att skapa samförstånd mellan föräldrar som är oense om fördelningen av föräldrapenningen. Lösningar på konflikter och medel för att förbättra samarbetet mellan föräldrar kan sökas genom exempelvis kommunens socialtjänst som bland annat har möjlighet att medverka till samarbetssamtal. Regeringen anser att i alla situationer när det inom en familj förekommer våld finns det ett särskilt skyddsbehov för barnet som måste uppmärksammas. har ett särskilt ansvar för att följa upp och stödja den drabbade föräldern och det barn som kan ha bevittnat våld. Det finns vissa undantag från fördelningen av förmånstiden för föräldrapenning mellan föräldrar med gemensam vårdnad. I de fall någon av dem saknar möjlighet att varaktigt vårda barnet på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning eller då den ena föräldern inte är försäkrad för föräldrapenning kan den andra föräldern disponera föräldrapenning för samtliga dagar. och Rädda barnen anser att dessa undantag bör utvidgas, exempelvis för att hjälpa familjen och barnet i situationer då en vårdnadshavare är sjuk utan att varaktighetskravet är uppfyllt eller i situationer då en förälder är frihetsberövad. För det fall att båda föräldrarna är akut förhindrade att vårda barnet anser de nämnda barnrättsorganisationerna att det bör introduceras utökade möjligheter att överlåta föräldrapenning till någon annan närstående. har, efter ett uppdrag från regeringen, återkommit med ett förslag om att en förälder som i praktiken är ensam om att ta hand om sitt barn till följd av att den andra föräldern är frihetsberövad ska kunna ta del av hela föräldrapenningen. Det förslaget är under beredning inom . Föräldrapenningen är en generell försäkring, med individuella rättigheter, och är inte konstruerad som en behovsprövad ersättning där utgångspunkten är individuella bedömningar. Regeringen kan inte i det här sammanhanget lägga fram förslag om utökade möjligheter för en förälder att överlåta föräldrapenning till någon annan. Barn, liksom föräldrar, har olika grundförutsättningar, lever under olika förhållanden och utvecklas på olika sätt. Behoven av omvårdnad kan därför skifta, vilket kan påverka föräldrarnas val när det gäller föräldraledighetens längd och fördelning och därmed även behovet av flexibilitet. De olikartade behov som barn och familjer kan ha kan dock inte hanteras enbart genom föräldrapenningen. För familjer med barn med sjukdomar och funktionsnedsättning finns dels stödsystem inom andra delar av socialförsäkringen, som tillfällig föräldrapenning och vårdbidrag, dels det bistånd och stöd som kommun och landsting tillhandahåller för att säkerställa goda uppväxtvillkor för barn. Föräldrapenningen kommer även med det föreliggande förslaget att ha ett fortsatt betydande inslag av flexibilitet och möjliggör för föräldrar att utifrån barns behov fördela rätten till föräldrapenning mellan sig och att utifrån barnets och övriga familjens behov hitta flexibla lösningar som inte behöver innebära att den sammantagna föräldraledigheten med barnet minskar i någon större utsträckning. Båda föräldrarna har ett ansvar för barnets behov och är skyldiga att tillgodose barnets intressen. Det får förutsättas att föräldrar i allmänhet har barnets bästa i fokus. Sammantaget gör regeringen den bedömningen att förslaget om ytterligare en reserverad månad för vardera föräldern i flertalet fall kommer 2014/15:124 att stärka barnets rättigheter och att reformens positiva effekter kommer att överväga. Regeringen kommer dock att följa upp reformens effekter ur ett barnrättsperspektiv. I det sammanhanget bör särskild uppmärksamhet ägnas åt barnets tid med föräldrarna och de situationer där föräldrarna inte kan använda sin rätt till föräldrapenning. Om det finns skäl för det kan det i ett senare skede bli aktuellt att se över de undantag som finns . Möjlighet att avstå föräldrapenning till annan förälder Barnfamiljernas levnadsförhållanden har ändrats över tiden. Synen på föräldraskap har förändrats och familjer ser olika ut och har olika behov. Cirka en femtedel av barnen växer inte upp tillsammans med båda sina föräldrar. Det existerar en mängd olika familjebildningar såsom kärnfamiljer där barnen bor med båda föräldrarna, stjärnfamiljer som kan bestå av ombildade familjer med bonusbarn och bonusföräldrar, ensamstående föräldrar, barn som bor växelvist och regnbågsfamiljer. delar uppfattningen att det behövs konkreta åtgärder för att uppnå ett jämnare uttag av föräldrapenning och tillstyrker därför förslaget men framför att föräldrapenningen och även vårdnadslagstiftningen bör anpassas till andra familjekonstellationer än kärnfamiljer och att rätten att överlåta dagar till andra vuxna bör utvidgas. framför även att det saknas en analys av vilka faktorer som påverkar fördelningen av föräldrapenning i andra familjekonstellationer än olikkönade parrelationer. Den självständiga rätten till föräldrapenning styrs av vem som är vårdnadshavare för barnet, oavsett kön. Vid gemensam vårdnad, som är det vanligaste, har vardera vårdnadshavaren rätt till föräldrapenning under hälften av de dagar för vilka den förmånen kan lämnas. Förutom vårdnadshavarna har även andra personer som likställs med föräldrar enligt 11 kap. 4 § socialförsäkringsbalken en möjlighet att få föräldrapenning, förutsatt att vårdnadshavaren avstår rätt till föräldrapenning till den aktuella personen. En person som likställs med en förälder kan exempelvis vara den som föräldern är gift med och stadigvarande bor tillsammans med eller förälders sambo som varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern. Det innebär att i en situation där vårdnadshavarna till barnet är gifta med andra personer än varandra eller har ett annat barn tillsammans med någon annan och de stadigvarande bor tillsammans finns det en möjlighet för dessa personer att få föräldrapenning om de uppfyller övriga villkor. Regelverket gör det därför möjligt för andra än de två vårdnadshavarna att ta del av föräldrapenningen. Vårdnadshavarna kan dock inte till någon annan avstå någon rätt till föräldrapenning för de dagar som är reserverade. Det innebär att med förslaget om att utöka de dagar som inte kan avstås från 60 till 90 per förälder minskar denna typ av flexibilitet. RFSL tar inte ställning för eller emot förslaget men uttrycker oro över en möjlig utveckling mot en helt individualiserad föräldraförsäkring då den förvårar för familjer där fler än två vuxna delar på föräldraansvaret. Statistiken kring avstående av föräldrapenning till någon som likställs med förälder samt hur denna fördelas för andra än olikkönade parrelationer är knapphändig. Det kan även finnas kunskapsbrister hos föräldrar om möjligheterna att avstå föräldrapenning Prop. 2014/15:124 på detta sätt. En jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet mellan föräldrarna till ett barn är önskvärd oavsett familjekonstellation och föräldrarnas kön, även om förslaget har sitt ursprung i en ambition att i första hand begränsa den snedfördelning av föräldrapenning som råder mellan män och kvinnor. Även med det föreliggande förslaget om en utökning av antalet reserverade dagar kommer dock föräldrar att ha en betydande flexibilitet och valfrihet. Det kommer fortfarande att vara möjligt att avstå en stor del av sin rätt till föräldrapenning till en person som likställs med förälder. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utg.omr. 12) anges att regeringen avser att se över möjligheterna att underlätta för stjärnfamiljer att använda föräldraförsäkringen. Flera remissinstanser välkomnar översynen. RFSL förespråkar även en utvidgning av möjligheterna att avstå dagar till annan förälder. De anser att nuvarande bestämmelser är alltför begränsande, exempelvis gällande kravet på att vara gift och även stadigvarande sammanboende. framför även att man anser att antalet rättsliga föräldrar bör kunna utökas, något som också ett antal andra remissinstanser lyfter upp som en utvecklingsfråga. Regeringen avser att återkomma till frågan om hur användande av föräldraförsäkringen kan underlättas för stjärnfamiljer i ett annat sammanhang. Regeringen gör den samlade bedömningen att förslaget om att reservera inom föräldrapenningen kommer att bidra till att de jämställdhetspolitiska delmålen uppnås och att barns rätt till båda föräldrarna kommer att stärkas. Förslaget utgör därmed en viktig och central åtgärd för att åstadkomma ett mer jämställt samhälle. Regeringens förslag: Antalet bonusdagar ska sänkas lika mycket som antalet reserverade dagar höjs med inom föräldrapenningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av dem som kommenterat förslaget, Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , Social- styrelsen, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Pensionsmyndig- heten, , Kommuner och Landsting (SKL), Rädda barnen, instämmer i förslaget eller har inget att erinra mot det. i (LO) har inte några invändningar i sak men anser att regeringen bör föreslå att jämställdhetsbonusen ska avskaffas. nisation () framför att jämställdhetsbonusen går till föräldrar som skulle ha fördelat föräldrapenningen på likartat sätt även utan bonus. bonusen inte har haft avsedd effekt anser att den bör avvecklas. () anser att bonusen även fort- satt behövs som ett komplement till de reserverade dagarna inom föräld- rapenningen och att det krävs omfattande informationsinsatser. Näringsliv anser att ett mer jämställt uttag bör stödjas med ekonomiska incitament och menar att särskilda kommunikations- och informations- 2014/15:124 insatser bör genomföras för att öka kunskapen om bonusen. Ett flertal av instanserna kommenterar inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Jämställdhetsbonusen infördes som ett incitament för föräldrar att dela föräldrapenningen mer jämställt mellan sig. Jämställdhetsbonusen beräknas med ledning av hur uttaget av föräldrapenning fördelas mellan föräldrarna. Antalet bonusdagar motsvarar det antal dagar för vilka det har lämnats föräldrapenning på sjukpenningnivån eller grundnivån till den förälder som har tagit ut sådan föräldrapenning under lägst antal dagar sedan barnets födelse. Bonusdagarna omfattar dock inte för vilka en förälder ensam har tagit ut föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå. Dessa motsvarar de så kallade reserverade dagarna, dvs. när en förälder ensam ansöker om föräldrapenning på sjukpenningnivå är det alltid de dagar för vilka rätten till föräldrapenning inte kan avstås till förmån för den andra föräldern som räknas av först från de återstående dagar under vilken en förälder kan få föräldrapenning. Bonusdagar kan heller inte utgöras av de dagar för vilka föräldrarna har tagit ut föräldrapenning för samma barn och tid, så kallade dubbeldagar. De reserverade dagarna inom föräldrapenningen utgör i sig ett incitament för föräldrarna att ta ut föräldrapenning eftersom det inte går att överlåta föräldrapenningrätt för dessa till den andra föräldern. Eftersom det i denna proposition föreslås att antalet reserverade dagar ska utökas från 60 per förälder till 90 per förälder bör det göras en följdändring avseende jämställdhetsbonusen. Regeringen föreslår därför att för vilka en förälder ensam har tagit ut föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå inte ska ingå i underlaget för beräkning av jämställdhetsbonus. Det innebär att för föräldrar för vilka den föreslagna ordningen blir tillämplig kommer det maximala bonusbeloppet att uppgå till , och om föräldrarna tar ut föräldrapenning för samtliga de så kallade dubbeldagarna, . Regeringen redogjorde för sin syn på jämställdhetsbonusen i budgetpropositionen . Regeringen har för avsikt att återkomma till frågan om jämställdhetsbonus i ett annat sammanhang. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för föräldrapenning och jämställdhetsbonus för ett barn som har fötts före ikraftträdandet, eller, vid adoption, när den som adopterat barnet har fått barnet i sin vård före ikraftträdandet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett mindre antal instanser har yttrat sig om för- , , , , , Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. kassan påpekar att den valda ikraftträdandetidpunkten medför att arbetet med att införa nödvändiga anpassningar och justeringar av it-systemen Det innebär att det behöver göras Prop. 2014/15:124 nödvändiga investeringar innan förslaget är färdigbehandlat. Skälen för regeringens förslag: Föräldraförsäkringens regelverk har genomgått ett större antal förändringar sedan tillkomsten. Normalt sett är det barnets födelsedatum som utgör utgångspunkt för att förändringarna ska börja tillämpas på så sätt att de nya föreskrifterna kommer att gälla för de barn som föds från och med ikraftträdandet. På så sätt ges kvinnor och män som är, överväger eller snart kommer att bli föräldrar goda möjligheter till planering av föräldraledighet och uttag av föräldrapenning. påpekar att det valda ikraftträdandedatumet innebär att nödvändiga justeringar av it-systemen behöver ske redan innan förslaget är färdigbehandlat i . Regeringen anser att åtgärder för ett mer jämställt nyttjande av föräldrapenningen är högt prioriterade och att det därför är nödvändigt att reformen kommer på plats . För att ska få goda möjligheter att genomföra de justeringar som krävs har regeringen i vårändringsbudgeten (prop. 2014/15:99) föreslagit att extra medel ska tilldelas myndigheten. 5 Konsekvenser av förslagen 5.1Konsekvenser för jämställdheten och för barns rättigheter Förslaget om ytterligare reserverade månader förväntas leda till att män och kvinnor fördelar uttaget av föräldrapenning mer jämställt mellan sig, och att män tar ut föräldrapenning i högre utsträckning än vad som är fallet med nuvarande lagstiftning. Det finns ett konstaterat samband mellan föräldraledighetens längd och ansvaret för hem- och omsorgs- arbetet i stort också för tiden efter föräldraledigheten. fördelning av föräldrapenning kan därmed leda till att även hem- och omsorgsarbetet när barnen växer upp fördelas mer jämnt. positiva effekter för jämställdheten uppnås på arbetsmarknaden, exem- pelvis minskar det nuvarande dubbelarbetet för kvinnor, och möjligheten att kombinera familjeliv och arbetsliv förbättras. En mer jämnt fördelad föräldraledighet medför att män och kvinnor agerar mer lika på arbets- marknaden, vilket kan förväntas stärka kvinnors ställning och påverka möjligheter till karriär och löneutveckling. för kvinnor påverkas dock även av andra strukturer som en könssegrege- rad arbetsmarknad och t.ex. möjligheter till heltidsarbete. ytterligare tid för vardera föräldern kan även verka normerande och där- med påverka attityder och inställning till föräldraledighet för både män En stärkt ställning på arbetsmarknaden leder även till en förbättrad ekonomisk situation för kvinnor och en högre livs- Undersökningar visar att en fördelning av hem- och omsorgsarbetet som inte är jämställd kan medföra ökad ohälsa – vilket med dagens uttagsmönster är mest tydligt för kvinnor. Enligt en studie som har 2014/15:124 utförts av finns det en betydligt ökad risk för sjukskrivning hos kvinnor om ansvaret för hem och barn är större för kvinnan än för mannen och de förvärvsarbetar i samma utsträckning. IFAU har visat att kvinnors sjukfrånvaro ökar så att den i genomsnitt är dubbelt så hög som männens efter det första barnets födelse. Denna skillnad består . De dubbla kraven, det vill säga på arbetsplatsen och i hemmet, riskerar att drabba kvinnor mer än män. Om ansvaret för hem- och omsorgsarbetet fördelas mer jämnt, bör ohälsan kunna komma att minska för kvinnor. Mäns hälsa påverkas i liten grad av om de har fått barn. I utredningen och jämställdhet beskrivs att sambandet mellan förekomsten av föräldraledighet för män och bättre hälsa är svårtolkat. Det finns ett positivt samband, men om det orsakas av föräldraledigheten eller är ett resultat av selektion är oklart. Klart är dock att en längre föräldraledighet för män kan leda till att de får en mer självständig relation med barnet, och en mer långvarigt kvalitativ kontakt även när barnet är äldre, vilket är till gagn både för barnet och för pappan. Som en följd av förslaget förväntas barnets tillgång till fler än en förälder öka. När män och kvinnor fördelar föräldraledighet och föräldrapenning mer jämställt får barnet större tillgång till framför allt pappor, som är de som i genomsnitt använder mindre föräldrapenning . En tidig och nära kontakt med båda föräldrarna gynnar barnet och stärker relationen till föräldrarna både på kort och på lång sikt.