prop · H20392 · 2015-03-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:92 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Granskningen har redovisats i rapporten genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet (RiR 2014:24). Syftet har varit att granska om regeringen har skapat förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat svenskt engagemang i det multilaterala utvecklingssamarbetet, med god hushållning av statens medel. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationer i granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.1Bakgrund om hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet ............................. Bedömning av iakttagelser..................... 4 Åtgärder med anledning av Regeringens och åtgärder .................. Bistånd genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet .................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning har i en effektivitetsrevision granskat hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Granskningen har redovisats i rapporten genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet (RiR 2014:24), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen för besvarande . Granskningsrapporten och dess rekommendationer berör regeringen och (). 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer syfte har varit att granska om regeringen har skapat förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat svenskt engagemang i det multilaterala utvecklingssamarbetet, med god hushållning av statens medel. granskning omfattar regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet och avser perioden –2013. Övriga departement som arbetar med multilaterala organisationer har inte omfattats av granskningen. Granskningen bygger på intervjuer och dokumentstudier. har granskat beslutsprocesser, dokumentation av beslut samt uppföljning och redovisning. De fem största kärnstöden1 har granskats närmare (, Afrikanska , , samt Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria). syfte är inte att ”bedöma faktiska effekter eller resultat av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Granskningen fokuserar därför på hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet”. För att uppnå syftet med granskningen har formulerat följande revisionsfrågor: •Är det tydligt på vilka grunder beslut om nivå på kärnstöd fattas? •Är regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet effektiv och utformad på ett sätt som säkerställer transparens och ansvarsutkrävande? •Är regeringens redovisning till av det multilaterala utvecklingssamarbetet tydlig? 1 Kärnstöd avser obundna och oftast icke-öronmärkta stöd direkt till organisationens centrala budget, såsom basbudgetstöd, årligt basbidrag, bidrag som lämnas efter påfyllnadsförhandlingar, uttaxerat bidrag/medlemsavgift samt ägarkapital. 2014/15:92 En övergripande utgångspunkt för granskningen har varit budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet. Därutöver har beslut om målet för svenskt utvecklingssamarbete utgjort en övergripande bedömningsgrund. Därvidlag noteras att 2003 beslutade att målet för den samlade politiken för global utveckling (PGU) ska vara att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Vid sidan om det målet, som gäller alla politikområden, var målet för internationella utvecklingssamarbete att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. övergripande slutsats, efter att ha granskat hela kedjan från beslut till genomförande och uppföljning, är att regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet inte präglats av insyn, effektivitet och tydliga ansvarsförhållanden. Därför, anser , har det inte gått att avgöra om pengarna gått till de mest effektiva och relevanta organisationerna. Den bristande insynen i det multilaterala utvecklingssamarbetet, menar , har gjort att det inte heller har varit möjligt att bedöma om statens medel använts på bästa sätt. Därmed, anser man, har det heller inte gått att bedöma om budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning uppfyllts. Insynen i multilaterala utvecklingssamarbete är begränsad menar att det multilaterala utvecklingssamarbetet under den granskade perioden inte karaktäriserats av god insyn. att det av de granskade underlagen inte går att förstå de ställningstaganden som legat till grund för den valda fördelningen av kärnstöd utifrån de formella beslutsdokument som de har granskat. konstaterar att nivåerna på de årliga kärnstöden fastställs i en informell process av den politiska ledningen. fattar därmed inget formellt beslut för flera av kärnstöden. ansvaret för större delen av kärnstödet har delegerats till Avsaknaden av ett formellt regeringsbeslut innebär enligt att ansvarsfördelningen mellan den politiska ledningen och tjänstemännen blir otydlig. delegeringen i kombination med informella beslutsprocesser anser skapar en otydlig ansvarskedja, vilket minskar möjligheterna till kontroll och insyn samt försvårar ansvarsutkrävande. Det finns då, anges det i rapporten, en väsentlig risk att brister och fel i hanteringen inte upptäcks. konstaterar att bristen på insyn och otydliga ansvarsförhållanden förvärras av bristande dokumentation av besluten. Regeringskanslibeslut om kärnstöd saknar ofta information som beskriver bakgrund, motiv och förväntade resultat. Då dessa beslut är de enda formella beslut som dokumenterar fördelning av kärnstöd anser den knapphändiga informationen vara Påfyllnaden av utvecklingsfonder och utvecklingsbanker är organiserad annorlunda, med bland annat regeringsbeslut, och ger Skr. 2014/15:92 enligt en viss möjlighet till större insyn. dessa beslut bristande dokumentation. anser att när det saknas insyn i beslutsprocessen och motiv, och förväntade resultat inte beskrivs tydligt i dokumenterade beslut, blir det svårt för regeringen att påvisa att svenskt bistånd förmedlas via de organisationer som bedöms vara mest effektiva och relevanta för svenskt multilateralt utvecklingssamarbete. Det saknas en samlad resultatuppföljning konstaterar att varken regeringens eller beslut om det multilaterala utvecklingssamarbetet innehåller tydliga uppföljningsbara resultatkrav. Det saknas därmed, menar , förutsättningar för en tydlig resultatuppföljning. resultatuppföljning, i form av avslutningspromemorior, används inte i realiteten som beslutsunderlag när nya kärnstöd ska avtalas. konstaterar att avslutningspromemoriorna i praktiken är en ren formalitet för att avsluta och arkivera ärenden. Avsaknaden av en samlad resultatuppföljning för kärnstöden anser vara särskilt allvarligt med tanke på den bristande transparensen i beslutsprocessen och den bristande informationen i beslutsunderlagen. framhåller att resultatuppföljning av kärnstöd till multilaterala organisationer inte helt saknas. Inom ramen för det svenska styrelse- och påverkansarbetet sker löpande bedömningar av organisationerna. Problemet anser dock vara att detta arbete inte redovisas samlat. Det är därför svårt, anser man, att följa hur arbete med respektive organisation har utvecklats och vilka konkreta resultat styrelse- och påverkansarbete har medfört. noterar att under en stor del av granskningsperioden (2010–2013) har den resultatuppföljning som planerats inom ramen för organisationsbedömningar och organisationsstrategier till stor del uteblivit. Anledningen är, konstaterar , bland annat att inväntat den biståndspolitiska plattformen som den tidigare regeringen (2010–2014) beslutade om . Inslag av ineffektiv och onödig administration menar att det finns flera möjligheter att öka effektiviteten i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet, bland annat genom att minska administrationen. fattar nya beslut om utbetalningar av kärnstöd efter att nivåerna har fastställts på politisk nivå. Syftet med de beslut som fattar är att ge Sida i uppdrag att genomföra utbetalningen. Varje sådant beslut innefattar ett flertal administrativa rutiner. konstaterar att för påfyllnader av utvecklingsbanker och utvecklingsfonder tillför denna administration i stora delar inte något till verksamheten. administrationen kunna minska genom mer sammanhållna beslut. 2014/15:92 anser också att eftersom nivåerna på årliga kärnstöd har fastställts i en separat process (inom ramen för budgetprocessen) saknas incitament att i efterhand formulera tydliga utbetalningsbeslut som visar bakomliggande motiv till kärnstödet. får inte tillräcklig information om det multilaterala utvecklingssamarbetet anger att redovisningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet bör ge en god bild av hur svenskt bistånd fördelas och varför. Detta för att ska ha möjlighet att bedöma om pengarna används på avsett sätt. anger att både och allmänheten bör få information om uppnådda resultat, i såväl de multilaterala organisationerna som från det svenska styrelse- och påverkansarbetet. anser att regeringens redovisning till inte givit en heltäckande bild av multilaterala utvecklingssamarbete. Granskningen konstaterar att det utifrån regeringens redovisning till inte går att få en samlad bild av fördelningen av kärnstöd –2013. menar även att den redovisning som får om resultatet av det multilaterala utvecklingssamarbetet är begränsad, och att det styrelse- och påverkansarbete som bedrivs av redovisas i liten utsträckning. som konstaterar att utrymmet för en mer heltäckande resultatredovisning i budgetpropositionen är begränsat, lyfter man fram möjligheten att lämna särskilda skrivelser till . I likhet med utrikesutskottet menar att den årliga rapporteringen kan få stå tillbaka för att samla resurserna till en mer utvecklad resultatanalys med mellanrum. Denna resultatanalys, anför man, skulle då kunna användas i större utsträckning i den strategiska styrningen. Nedan anges rekommendationer i något förkortad form så som de uttrycks i granskningsrapporten. •Regeringen bör fatta formella beslut om fördelningen av kärnstöd. Svenska kärnstöd omfattar betydande belopp. Beslut om nivåer för kärnstöd är viktigaste styrmedel i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Därmed är det rimligt att regeringen fattar formella beslut om nivåerna för samtliga kärnstöd. •Regeringen bör överväga att införa en samlad rapportering av multilaterala utvecklingssamarbete. utvecklingssamarbetet skulle kunna presenteras för med en lämpligen innehålla en utvecklad resultatanalys av kärnstöd. Resultatrapporteringen bör också beskriva styrelse- och påverkansarbete samt arbetet med organisationsbedömningar och resultatstrategier. •Regeringen bör utveckla redovisningen i budgetpropositionen. Det är rimligt att budgetpropositionen bland annat innehåller en fullständig redovisning av kärnstöd till multilaterala organisationer samt utvecklingsfonder och utvecklingsbanker. Även om detta inte är föremål för riksdagsbeslut kan det vara värdefullt för att bli informerad om engagemang i internationella organisationer. Rekommendationer till () •Regeringskansliet () bör se till att effektiviteten i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet ökar. Den administrativa bördan kan minska. Det finns möjlighet att effektivisera handläggningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Vissa administrativa uppgifter borde kunna förenklas eller tas bort. •Regeringskansliet () bör säkerställa en ärendehantering och arkivering som är effektiv och främjar insyn i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Ärendehantering och arkivering på bör anpassas så att det löpande styrelse- och påverkansarbetet gentemot organisationerna kan dokumenteras på ett bättre sätt. •Regeringen och () bör säkerställa att beslut dokumenteras tydligt och informativt. För att skapa ökad tydlighet kring motiv till beslut bör bland annat bedömningar av organisationernas relevans och effektivitet redovisas mer utförligt i besluten. Storleken på stödet bör också tydligare kopplas till dessa bedömningar. •Regeringen och () bör säkerställa en fungerande resultatuppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Resultatuppföljningen skulle kunna göras mer aktivt inom ramen för de formella organisationsbedömningarna och organisationsstrategierna (resultatstrategierna). Om de gällande riktlinjerna för detta följs, finns det goda förutsättningar för en förbättrad resultatuppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet. 2014/15:92 3 3.1Bakgrund om hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet Alltsedan Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete beslutades (UD 07.05) har ett omfattande förändringsarbete pågått. Ambitionen med detta arbete har varit att vidareutveckla styrverktygen och stärka samverkansformer och informationsflöden inom och mellan , Sida och andra berörda myndigheter. Vidare har det varit viktigt att stärka kompetensen i för ett mer effektivt påverkansarbete genom multilaterala organisationer. Centrala processer för detta har varit framtagandet av mallar för organisationsbedömningar och organisationsstrategier samt arbetsplaner för genomförande av de . Förbättrade informationsflöden och kapacitetshöjande åtgärder har även ingått. Baserat på utredningen stabsstöd i tiden (SOU 2008:22) samt prop. 2008/09:1, utg.omr. 1 fattade regeringen nytt beslut rörande ansvarsfördelningen mellan och Sida för bidragshantering (UF2010/37907/USTYR). I enlighet med detta beslut är det numera Sida som verkställer i princip alla utbetalningar inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, vilket inbegriper även det multilaterala utvecklingssamarbetet. har Sidas uppgift att för räkning utföra vissa administrativa moment samt praktiskt hantera utbetalningar förtydligats i myndighetens instruktion (SFS 2010:1080). Det är fortfarande uppgift att förbereda beslut om stöd. fattar också de formella besluten om utbetalningar av kärnstöd efter föredragning för den politiska ledningen. Det är även som följer upp genomförandet av stöden samt sammanställer redovisning av verksamheten. Det finns således en omfattande hantering av stöd till multilaterala organisationer på . hanterades till exempel på utvecklingssamarbete, UD-MU, 16 regeringsbeslut och fattades 78 regeringskanslibeslut med direkt bäring på det multilaterala utvecklingssamarbetet och det multilaterala humanitära biståndet. granskning rör beslut för fem organisationer (utvecklingsfond, ; Afrikanska utvecklingsfond, AfDF; , UNDP; , UNHCR; Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria, GFATM) som alla hanteras av UD-MU. arbete med multilaterala organisationer består till största delen av att delta i styrningen och inriktningen av de organisationer som är medlem i genom bland annat styrelsearbete. Detta är utvecklingspolitisk diplomati: det vill säga påverkansarbete, systematisk analys och bedömning, samt styrning och uppföljning. Det är i detta arbete som regeringens prioriteringar kommer Därför välkomnas effektivitetsfrämjande Skr. 2014/15:92 förslag för den administrativa delen. granskning berör inte bara innehållet i de formella beslut som granskats utan även regeringens rapportering till . Den förra regeringen lämnade särskilda resultatskrivelser till för det samlade biståndet, inklusive det bistånd som gick via multilaterala organisationer (skr. 2008/09:189, 2009/10:214, 2010/11:167 och 2011/12:164). I och med budgetpropositionen 2013 (prop. 2013/14:1) avslutades dessa skrivelser och resultatredovisning fördes in i budgetpropositionen. får tillbaka med viss periodicitet en skrivelse om arbetet i de internationella finansieringsinstitutionerna, inklusive de multilaterala utvecklingsbankerna (skr. 2004/05:54, 2009/10:153, 2011/12:154 och 2013/14:139). kommentar är att detta inte fyller de behov som har. menar att bristen på aktuella bedömningar och strategier för multilaterala organisationer har försvårat för handläggare att ta in referenser eller utforma skrivningar i beslutsdokument. I detta sammanhang kan noteras att arbetet med att ta fram nya organisationsbedömningar, organisationsstrategier och arbetsplaner –2013 fördröjdes under , i avvaktan på att en biståndspolitisk plattform som skulle ersätta de tidigare tematiska policyerna togs fram. ändrades även styrverktyg för utvecklingssamarbetet. Riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd (UF2013/41712/UD/USTYR) antogs , vilket bland annat innebar att formatet för bedömningar, strategier och arbetsplaner gjordes om. ska det poängteras att spelar en aktiv roll i (MOPAN), ett nätverk bestående av 19 givarländer som tillsammans bedömer ett antal multilaterala organisationers interna och externa effektivitet. Dessa bedömningar har ytterligare bidragit till den samlade svenska kunskapen om multilaterala organisationers verksamhet. Strukturerade, formella, organisationsbedömningar är ett värdefullt verktyg i styrningen och uppföljningen av svenskt stöd via multilaterala organisationer. Därutöver följer regeringen genom i andra former löpande upp verksamheten i de multilaterala organisationer som man är engagerad i. Detta görs exempelvis genom ett aktivt styrelsearbete, utlandsmyndigheternas kontinuerliga interaktion med organisationerna samt genom dialoger med ledningen för organisationerna på såväl politisk som tjänstemannanivå. I tillägg till strukturerade, formella, organisationsbedömningar finns alltså en god grund för att kunna bedöma multilaterala organisationer. Detta arbete dokumenteras också, även om det inte refereras till eller finns med som underlag till de beslut som fattas vid stöd till multilaterala organisationer. Avslutningsvis konstateras att granskning inte innehåller bedömningar av faktiska effekter eller resultat av det multilaterala utvecklingssamarbetet, utan fokuserar på hanteringen av detsamma. Regeringen delar i allt väsentligt den analys som görs av och bekräftar efterfrågan på tydligare redovisning från regeringen och . Regeringen, liksom , är angelägen om att det råder tydlighet och transparens kring de kärnstöd som ger till multilaterala organisationer. har ett omfattande översynsarbete bedrivits, där rapporten av bidragshantering UF2014/30098/UD/EKO, , utgör en väsentlig del, för att förbättra bidragshantering i sin helhet. Ett antal åtgärder som går i linje med observationer har redan börjat genomföras. menar att bristande insyn i det multilaterala utvecklingssamarbetet gör att det inte har varit möjligt att bedöma om statens medel använts på bästa sätt. Bland annat nämns att bristande insyn i beslutsprocessen, med beslut om kärnstöd som ofta saknar information som beskriver motiv och förväntade resultat, har gjort det svårt att påvisa att svenskt bistånd förmedlas via de organisationer som bedömts vara mest effektiva och relevanta för svenskt bistånd. Därmed, anser , har det inte heller gått att bedöma om budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning uppfyllts. Hög effektivitet och relevans är centrala vid bedömning av multilaterala organisationer. ska det framhållas att en av de principer som anges i Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete är att inte bara premiera hög effektivitet eller relevans, utan också premiera förbättringar. Omvänt kan uteblivna förbättringar få finansiella konsekvenser i andra riktningen. Således finns det exempelvis utrymme att ge stöd till organisationer som har haft sämre effektivitet men tagit tydliga steg för att förbättra den. Frågan om relevans och effektivitet ska således inte ses statiskt, utan dynamiskt. Biståndet har och ska fortsatt kunna ha en pådrivande roll. Avvägningar och bedömningar om stöd följer dessutom utvecklingspolitiska prioriteringar. Dessa överväganden och prioriteringar ska vara transparenta och förklaras. Regeringen noterar att så inte har skett i tillräcklig utsträckning i beslut om kärnstöd och i rapporteringen till och ämnar åtgärda detta. granskning fokuserar på beslut i fem multilaterala organisationer . anser att besluten inte innehåller tydliga och uppföljningsbara resultatkrav. framhåller att det ”inte helt” saknas resultatuppföljning för kärnstöd till multilaterala organisationer. för en löpande och mycket nära dialog med organisationerna, där verkar för en hög men fortfarande realistisk ambitionsnivå för resultatarbetet. Detta täcker centrala delar av för prioriterade områden och följs upp på ett ändamålsenligt sätt. Att anser att omfattningen och inriktningen på detta resultat- och styrningsarbete inte tydligt redogörs för till är något som regeringen noterar och avser förbättra. Regeringen delar uppfattning att det finns inslag av onödig administration som skapar ineffektivitet. hänvisning till avslutningspromemorior är ett tydligt exempel. särskild process för att ta om hand bidragsöversynens förslag, inklusive Skr. 2014/15:92 det som granskning identifierar, har initierats. Regeringen instämmer även i observationer kring ärendehantering och arkivering. Alltför många separata ärenden försvårar möjligheten att följa den löpande verksamheten. Bidragsöversynen har gjort liknande konstateranden. Regeringens avsikt är att ska ha ett system med färre akter och längre ledtider, och på så vis bättre och mer överskådligt kunna dokumentera det löpande arbetet. påpekar att utrikesutskottet har efterfrågat en utvecklad resultatanalys som kan ligga till grund för omprioriteringar och omprövningar i utvecklingssamarbetet. Det konstateras att det finns begränsade möjligheter att expandera rapporteringen inom ramen för budgetpropositionen, varför en samlad resultatskrivelse om det multilaterala utvecklingssamarbetet, till exempel , föreslås. Regeringen erinrar om att den tidigare regeringen , fram , lämnade särskilda resultatskrivelser till för det samlade utvecklingssamarbetet, inklusive det arbete som bedrevs via multilaterala organisationer (skr. 2008/09:189, 2009/10:214, 2010/11:167 och 2011/12:164). I samband med budgetpropositionen 2013 avslutades dessa skrivelser och resultatredovisningen, i en mindre omfattande skala, fördes in i budgetpropositionen. ges vidare en skrivelse om arbetet i de internationella finansieringsinstitutionerna, inklusive de multilaterala utvecklingsbankerna (skr. 2004/05:54, 2009/10:153, 2011/12:154 och 2013/14:139). anser att inte får den information som den behöver om det multilaterala utvecklingssamarbetet. Regeringen välkomnar således en diskussion med (utrikesutskottet) för att bättre kunna svara mot dessa behov. 4Åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen välkomnar granskning. Granskningens rekommendationer utgör ett viktigt bidrag till arbetet med att förbättra processer för bidragshantering. Flera av dem sammanfaller med åtgärder som redan planerat för. I det följande återges sju rekommendationer i underrubriker, var och en åtföljd av de åtgärder som regeringen avser att genomföra. Åtgärderna kommer att utvärderas via ordinarie processer för verksamhetsuppföljning och sammanställas i en utvärderingsrapport , 2017. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Formella beslut om fördelningen av kärnstöd bör fattas föreslår att regeringen fattar formella beslut om nivåerna för samtliga kärnstöd. Detta, anser , skulle skapa bättre förutsättningar för ansvarsutkrävande samt insyn och öppenhet i beslutsprocessen. Regeringen delar allmänt denna uppfattning och avser med start att fatta beslut om kärnstöd. Införandet av en samlad rapportering av multilaterala utvecklingssamarbete bör övervägas