prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — Regeringens bedömning: Avgifterna för den statliga tillsynen bör motsvara full kostnadstäckning och avgifterna bör kunna tas ut som såväl saktaxa som tidtaxa. Den statliga arkivmyndigheten bör bestämma avgifternas storlek och intäkterna från avgifterna bör redovisas enligt budgetlagens huvudregel. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Enligt promemorian bör dock resekostnader vid inspektioner ingå som en direkt kostnad i tidtaxan. Remissinstanserna: () anser att arkivmyndighetens finansiering i form av avgifter bör vara konkurrensneutral och rättvis för de bolag som står under tillsyn. Enligt ESV behövs ytterligare överväganden vad gäller bedömningen att tidtaxan ska tas ut i form av kostnader som hänför sig till arkivens geografiska position samt tillsynsmyndighetens resekostnader. har inget att invända mot den föreslagna finansieringsformen men vill framhålla att en viktig förutsättning för att myndigheten ska kunna genomföra de nya arbetsuppgifterna på ett kvalitativt bra sätt är att anslaget utökas med ett belopp som motsvarar de faktiska kostnaderna för att genomföra uppdraget. Ett oförändrat anslag kommer sannolikt att innebära minskade resurser för den ordinarie tillsynsverksamheten, som har begränsade resurser. Skälen för regeringens bedömning Regeringen instämmer i ESV:s bedömning att avgifterna bör utformas så att dessa är konkurrensneutrala och rättvisa för de organ som står under tillsyn. Avgifterna ska således inte genom sin nivå eller konstruktion gynna vissa organ på bekostnad av andra. Avgiftskonstruktionen bör i stället upplevas som rimlig och rättvis av de organ som ska betala avgiften. De vanligast förekommande konstruktionerna för en avgift är antingen en saktaxa eller en tidtaxa (se t.ex. 2014/15:117 styra avgiftsbelagd verksamhet, ESV 2000:21 s. 6). För att undvika onödiga administrationskostnader bör utgångspunkten vara att avgifterna utformas som en saktaxa med en fast avgift snarare än som en tidtaxa där avgifterna debiteras på ”löpande räkning”. På så sätt kan avgiften enklare schabloniseras och därigenom bli mer förutsägbar för de organ som ska betala denna. En sådan schablonisering är möjlig, så länge avgiften står i rimlig proportion till de kostnader som tillsynen orsakar tillsynsmyndigheten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 288 samt t.ex. MÖD 2009:16). Den avgift som är avsedd att täcka kostnaden för kontroll av de enskilda organens rapportering bör kunna utformas som en saktaxa. Även avgiften för uppdatering av register bör tas ut i form av en saktaxa. Dessa avgifter bör därmed kunna sammanföras till en årlig avgift. Avgiften bör i princip vara lika stor för alla enskilda organ och bör vara beräknad så att den medför full kostnadstäckning. Avgiften för inspektioner bör dock kunna tas ut i form av en tidtaxa. kommer som huvudregel inte att inspektera de enskilda organen , utan mer troligt med mellanrum. En avgift i form av en saktaxa skulle därför behöva fördelas . De faktiska kostnaderna för inspektionerna kommer också att variera beroende på hur stora arkiv som förvaras hos respektive organ. För vissa organ kan även mer frekventa inspektioner bli aktuella, t.ex. om den årliga rapporteringen bedöms föranleda behov av inspektioner eller om det på något annat sätt framkommer att ett bolag inte förvarar handlingar i enlighet med regelverket. Det är enligt regeringens mening inte rimligt att ett bolag som sköter sin förvaring korrekt ska behöva betala kostnader för inspektioner hos ett bolag som missköter sin förvaring. Det är inte heller rimligt att ett bolag som förvarar mycket få allmänna handlingar ska betala samma avgift för inspektioner som ett bolag som förvarar ett mycket stort arkiv. En avgift för inspektionerna bör därför tas ut i form av en tidtaxa och faktureras det aktuella enskilda organet i samband med faktiskt utförda inspektioner. I likhet med ESV anser regeringen dock att tidtaxan inte bör tas ut i form av kostnader som hänförs till organens geografiska position och till vilka resekostnader som är förenade med inspektionerna. Kostnaden för resor bör således inte bli högre för ett företag som är placerat t.ex. i än för ett företag som finns i . I stället bör resekostnader i normalfallet, som ESV föreslår, inte räknas med i de direkta kostnaderna för inspektioner, utan i stället tas med som indirekt kostnad som fördelas på samtliga tillsynsobjekt. Skulle ett organ missköta sin förvaring så att fler tillsynsinspektioner än annars skulle krävas är det dock rimligt att organet står för resekostnaderna för dessa inspektioner. Syftet med avgifterna är att finansiera den statliga arkivmyndighetens, dvs. bör därför på ett eller annat sätt kunna få disponera intäkterna från tillsynsavgifterna. Enligt huvudregeln i budgetlagen (2011:203) ska statens inkomster redovisas enligt den s.k. bruttoprincipen. statens samtliga inkomster och utgifter ska redovisas i budgeten med bruttobelopp och att alla inkomster redovisas mot inkomsttitel och ska Prop. 2014/15:117 användas för att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag. huvudregeln får därför de föreslagna tillsynsavgifterna inte disponeras direkt av . För avgiftsfinansierad verksamhet görs emellertid ibland undantag från bruttoprincipen om det anses motiverat av effektivitetsskäl. , eller regeringen med stöd av bemyndigande, kan då besluta att en myndighets intäkter får tas i anspråk för ett visst ändamål på annat sätt än genom anslag, s.k. specialdestination. En sådan specialdestination har kommit att bli allt mer vanligt förekommande när det gäller belastande avgifter och regeringen har också tidigare ansett att fördelarna med specialdestination av avgiftsinkomster i många fall överväger nackdelarna. Regeringen har därför föreslagit riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter i propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40 s. 42). har beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 2010/11:Ku14, rskr. 2010/11:177 och 178). Av riktlinjerna framgår att prövningen av om specialdestination av inkomster ska ske bör göras utifrån en samlad bedömning av en rad faktorer. Regeringen har också tidigare uttalat att det kan finnas skäl att specialdestinera just intäkter från tillsynsavgifter (skr. 2009/10:79 s. 22). Vissa skäl får därför anses tala för att intäkterna från de föreslagna avgifterna bör specialdestineras till . En möjlighet för en myndighet att själv besluta om en avgifts storlek kan emellertid medföra en risk för mindre effektivitet eftersom myndigheten alltid kan kompensera sina kostnader genom att ta ut högre avgifter. För att undvika en sådan risk bör myndigheterna inte själva besluta om nivåerna på de avgifter som de själva disponerar. Avgiftsnivån bör i så fall i normalfallet i stället beslutas av regeringen (se betänkandet Avgifter, SOU 2007:96 s. 124 f.). Det är som kommer att ha kunskapen om tillsynsverksamhetens faktiska kostnader. Det får därför anses som mest lämpligt att också bestämmer avgifternas storlek. Under sådana förhållanden bör intäkterna från avgifterna inte specialdestineras till utan i stället i enlighet med huvudregeln redovisas enligt bruttoprincipen. Som anför kommer myndighetens behov av medel för att upprätthålla verksamheten att täckas genom anslaget. Avgifter vid återlämnande och övertagande Regeringens förslag: Ett enskilt organ som förvarar allmänna handlingar från en statlig myndighet ska även i fortsättningen ersätta den statliga arkivmyndigheten för dess kostnader för den fortsatta förvaringen av de allmänna handlingarna efter ett återlämnade eller ett övertagande av handlingarna. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Lagtexten har dock förtydligats. Remissinstanserna: Två remissinstanser har yttrat sig över förslaget. Statskontoret anser att det med en avgift vid återlämnande av arkiv uppstår incitament för organen att behålla arkiv längre än nödvändigt. 2014/15:117 anser att bestämmelsen bör tas bort eller att det bör anges att ersättning endast ska betalas när det är skäligt. Skälen för regeringens förslag: När en statlig myndighet överlämnar arkivhandlingar till den statliga arkivmyndigheten, dvs. , ska myndigheten bidra till kostnader för att förvara arkivet. Samma princip om ersättning för arkivmyndighetens kostnader gäller för enskilda organ enligt 9 § i nuvarande överlämnandelag. Enligt ska enskilda organ som på kommersiella villkor köpt affärsverksamhet som tidigare bedrivits av staten inte behöva ersätta arkivmyndigheten för kostnaderna för den fortsatta förvaringen. Regeringen delar inte denna uppfattning. I likhet med övervägandena som gjordes i förarbetena till nuvarande lag anser regeringen att de principer som gäller för en myndighets arkivkostnader också bör gälla då ett organ övertagit en myndighets verksamhet. Det saknas anledning att övervältra dessa kostnader på någon annan än den som svarar för verksamheten (prop. 1993/94:113 s. 38). När en myndighets verksamhet övergår i privat regi medför det vidare att en rad skyldigheter och kostnader som hör samman med verksamheten övergår till det organ som övertagit denna. Kostnaden för ett återlämnande är således enbart en av alla de kostnader som organet har att ta med i beräkningen vid en verksamhetsövergång. Detta oavsett om övertagandet sker på kommersiella villkor eller inte. Det finns enligt regeringen inte skäl att undanta vissa organ från betalningsskyldigheten. Ett sätt att undvika kostnaden för återlämnandet är vidare att kontrollera om det finns något alternativ till att handlingarna överlämnas. En sådan prövning föreslås också i avsnitt 6.5 införas som ett krav inför ett beslut om överlämnade. Om allmänna handlingar inte överlämnas enligt den nya lagen uppstår inte heller någon kostnad för återlämnande. Om endast ett fåtal handlingar överlämnas kommer kostnaderna att bli lägre. Som Statskontoret påpekar kan kostnaden som uppstår vid ett återlämnande medföra incitament för enskilda organ att behålla arkiv längre än nödvändigt. Att regeringen, såsom föreslås i avsnitt 7.4, redan vid ett beslut om överlämnande av handlingar även beslutar om en längsta förvaringstid kommer dock medföra att organen är väl medvetna om när ett återlämnande senast ska ske. Incitamentet att behålla handlingar trots att behovet av dessa upphört kommer därmed inte vara detsamma som med nuvarande regelverk. Sammantaget instämmer regeringen i promemorians bedömning att ersättningsskyldigheten bör finns kvar även i den nya lag som föreslås. Enskilda organ ska således även i fortsättningen stå för kostnaden för fortsatta förvaring av handlingarna. Lagrådet anser att det av lagtexten bör framgå att ett organ ska ersätta arkivmyndigheten för den fortsatta förvaringen av de allmänna handlingarna oavsett om handlingarna återlämnats enligt bestämmelserna i lagen eller om arkivmyndigheten, på grund av att organet brustit i sina skyldigheter, beslutat att överta handlingarna. Regeringen håller med om att lagtexten bör förtydligas på det sätt Lagrådet föreslår. Förtydligandet innebär ingen ändring av det som gäller för ersättningsskyldigheten. Det skulle vara orimligt att ett organ som misskött sin förvaring av handlingar slapp betala för den fortsatta förvaringen, medan ett organ som skött hanteringen enligt lagen skulle ha en sådan Prop. 2014/15:117 ersättningsskyldighet. 10Handlingar från kommunala myndigheter Kommuner och landsting har enligt dagens överlämnandelag möjlighet att besluta om överlämnanden av allmänna handlingar för förvaring på motsvarande sätt som regeringen. Detta föreslås gälla även enligt den nya lagen (avsnitt 6.3 och 6.5). I följande avsnitt föreslår regeringen att kommuner och landsting även ska få möjlighet att använda sig av de bestämmelser om ansökan, förvaringstid, återlämnande och tillsyn som föreslås (avsnitt 7–9). Ansökan, förvaringstid, återlämnande och Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting ska, efter regeringens bemyndigande, få meddela föreskrifter om att bestämmelserna om ansökan, förvaringstid, återlämnade och tillsyn Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: ombudsmän () anser inte att skälen för att kommuner och landsting ska ges valfrihet att välja om de aktuella bestämmelserna ska tillämpas är övertygande. De syften som ligger bakom bestämmelserna gör sig gällande även vid överlämnande av handlingar från kommunala myndigheter. En tydlig reglering stärker allmänhetens möjligheter till insyn och tillgång till allmänna handlingar. Det bör även för kommuner och landsting vara värdefullt med en tydlig struktur för beslutsprocessen vid överlämnande och en tydlig reglering av återlämnande av handlingar. JO anser därför att förslaget i denna del bör bli föremål för ytterligare överväganden. Landsting (SKL) anser att det kommunala perspektivet är väl genomlyst. Enligt SKL är det positivt att det föreslås en valmöjlighet för kommuner och landsting att tillämpa bestämmelserna. SKL framhåller vidare att förslaget på flera sätt förstärker, tydliggör och förenklar de kommunala myndigheternas möjligheter att utöva tillsyn. Även flertalet av de kommuner och landsting som yttrar sig, bl.a. kommun, , kommun och , anser att det är bra att kommuner och landsting ges utrymme att välja om de nya bestämmelserna ska tillämpas. kommun som i och för sig instämmer i promemorians slutsatser anser dock att det är bra om stat, kommun och landsting har samma reglering. Förslaget om valfrihet kan enligt kommunen innebära att villkoren för en enskild medborgare ser olika ut i landet när det gäller insyn i kommunala angelägenheter. kommuner tillämpa de föreslagna tillsynsbestämmelserna kommer emellertid tillsynen hos kommunala bolag som förvarar handlingar bli strängare än för kommunala myndigheter. Två olika regelverk för tillsyn medför också en mer komplicerad hantering både för kommunala bolag och för arkivmyndigheten. Skälen för regeringens förslag Behovet av en tydlig struktur vid beslut och vid återlämnande Regeringen har föreslagit att överlämnanden från kommunala myndigheter ska ske enligt samma förutsättningar som för statliga myndigheter – även när två nya krav för överlämnanden tillkommer (se avsnitt 6.3 och 6.5). Frågan är om även bestämmelserna om ansökan, förvaringstid, återlämnande och tillsyn ska gälla för kommuner och landsting. Syftet med dessa bestämmelser är att komma till rätta med de problem som uppstått vid överlämnande av allmänna handlingar från statliga myndigheter. Förutom vad gäller tillsynen innebär den föreslagna regleringen ingen egentlig ändring i sak mot vad som gäller enligt nuvarande regelverk. Syftet med förslaget är i stället att skapa en tydligare struktur kring statens hantering av handlingar som överlämnas. Genom regleringen klargörs också att det är den statliga arkivmyndigheten och inte regeringen som ska sköta den praktiska hanteringen kring överlämnanden. Som JO påpekar kan dock även vid överlämnanden från kommunala myndigheter finnas fördelar med att ha tydliga bestämmelser som reglerar överlämnande och återlämnande. Allmänna handlingar som överlämnas från en myndighet ska, liksom handlingar från en statlig myndighet, endast förvaras hos ett enskilt organ för att därefter återlämnas. Det kan vidare även för kommunala arkivmyndigheter finnas ett behov av utökade tillsynsmöjligheter. Regeringen instämmer i det JO anför om att det även för kommuner och landsting kan vara värdefullt med en tydlig struktur för beslutsprocessen och en tydlig reglering av när handlingar ska återlämnas. Frågan blir därför om de föreslagna bestämmelserna bör tillämpas generellt inom det kommunala området. Enligt regeringen finns det flera skäl som talar för att så inte bör vara fallet. Behovet hos kommuner och landsting Det är mycket som tyder på att behovet av en tydligare struktur och en mer omfattande tillsyn varierar avsevärt mellan olika kommuner och landsting samt att behoven också skiljer sig från de som finns inom staten. Anledningen till det är främst att antalet överlämnanden inom kommuner och landsting är betydligt färre än inom staten, även när det är fråga om stora kommuner eller landsting. Majoriteten av landets kommuner är relativt små och av remissvaren framgår att överlämnanden enligt nuvarande lag skett sällan, om ens alls, i flera kommuner. Det är inte heller troligt att antalet överlämnanden kommer att öka i omfattning framöver, snarare kommer dessa bli ännu färre efter att de förslag som lämnas genomförts. Att det i en kommun eller ett landsting endast kommer att vara fråga om något eller ett fåtal överlämnanden medför att fullmäktige på ett helt annat sätt än regeringen kan ha kontroll över de organ som tillåts förvara allmänna handlingar och t.ex. kan planera för ett återlämnande. Anpassning till olika förhållanden Enligt regeringen bör regelverket kring överlämnanden möjliggöra en anpassning till de olika förhållanden som kan råda inom kommuner och landsting. I förarbetena till nuvarande överlämnandelag anför regeringen att fullmäktige ska kunna utfärda föreskrifter om arkivvård och träffa överenskommelser om återlämnande med de organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter (se prop. 1993/94:113 s. 32). I 16 § arkivlagen anges vidare att fullmäktige i en kommun eller ett landsting får meddela föreskrifter om arkivvård inom kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet. I förarbetena till den bestämmelsen anges att den kommunala självstyrelsen föranlett regeringen att i så stor utsträckning som möjligt avstå från att detaljreglera den kommunala verksamheten, även om det skulle vara formellt möjligt (se prop. 1989/90:72 s. 80). De bestämmelser som föreslås utgör visserligen inte föreskrifter om arkivvård. Enligt regeringen finns ändå skäl som talar för att kommuner och landsting utifrån sina egna förutsättningar bör kunna besluta om det mest ändamålsenliga sättet att sköta hanteringen kring överlämnanden, förvaring och återlämnande. Det finns också en risk för att alltför detaljerade regler inom det kommunala området leder till en mer ineffektiv hantering av de praktiska frågorna kring överlämnanden. Det finns inte heller något hinder mot att fullmäktige med dagens reglering t.ex. fattar beslut om för återlämnande av allmänna handlingar. Så har också t.ex. skett när verksamheten i Folktandvården togs över av det av läns landsting helägda bolaget . Regionfullmäktige fattade då beslut om att de allmänna handlingar som överlämnandes skulle återlämnas till regionarkivet vid vissa fastställda tidsfrister. En kommun kan också t.ex. komma överens om successiva leveranser till den kommunala arkivmyndigheten allt eftersom de överlämnade handlingarna blir inaktuella för organet. Behovet av tillsyn varierar Även vad gäller tillsyn skiljer sig statliga och kommunala förhållanden åt. Anledningen till att tillsynen inom staten inte fungerat tillfredställande är bl.a. att haft svårt att veta vilka organ som förvarar allmänna handlingar och att inspektioner hos dessa organ inte kunnat ske regelbundet. För en arkivmyndighet är dock antalet enskilda organ att ha tillsyn över betydligt färre. Överlämnanden från kommunala myndigheter sker dessutom i många fall till bolag som kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över. För sådana kommunala bolag gäller handlingsoffentligheten inte enbart för de handlingar som har överlämnats, utan för samtliga handlingar som finns hos bolaget. Den kommunala arkivmyndigheten har därför tillsyn över hela bolagets arkiv. Om de nya reglerna om tillsyn ska gälla för en kommun eller ett landsting innebär det att tillsynen kommer att ske enligt två skilda regelverk. Som kommun anför kan det leda till att de 2014/15:117 kommunala arkivmyndigheternas tillsyn och de kommunala bolagens hantering av överlämnade handlingar blir mer komplicerad. Den återkommande rapporteringsskyldigheten som föreslås och som arkivmyndigheten bör administrera kan dessutom bli invecklad och betungande om det enbart är fråga om något enstaka tillsynsobjekt. Valfrihet för kommuner och landsting Sammanlagt har 29 kommuner och 4 landsting getts möjlighet att yttra sig över förslaget i promemorian. Ingen av de som svarat på remissen uppger att de kommer att tillämpa de föreslagna bestämmelserna. I stället uppger t.ex. , vars erfarenhet är att beslut om överlämnande fattas mycket sällan, att de inte har något behov av bestämmelserna. Vidare befarar kommun att det kan bli onödigt komplicerat och betungande att tillämpa bestämmelserna eftersom beslut om överlämnande förmodligen kommer att fattas mycket sällan i vissa kommuner. Med hänsyn både till att kommunala förhållanden skiljer sig från statliga förhållanden och till remissutfallet är det troligt att de allra flesta kommuner och landsting inte har något behov av den tydligare struktur och utökade tillsyn som föreslås. I många fall skulle de föreslagna bestämmelserna i stället kunna leda till att hanteringen blir oproportionerligt komplicerad. Det talar för att helt undanta kommuner och landsting från bestämmelserna. Av yttrandet från Kommuner och Landsting (SKL) framgår dock att SKL ser positivt på att kommunerna och landstingen ges valfrihet att välja om bestämmelserna ska tillämpas. Flera av de kommuner och landsting som yttrat sig i frågan instämmer i detta. Enligt regeringen finns därför sammantaget skäl att ge de kommuner och landsting som har behov av en tydligare struktur och utökad tillsyn möjlighet att tillämpa bestämmelserna. Det är viktigt att påpeka att valfriheten att tillämpa bestämmelserna inte innebär att allmänhetens tillgång till överlämnade handlingar äventyras, eller att villkoren för insyn i kommunala angelägenheter riskerar att se olika ut i landet såsom kommun befarar. De organ som tagit emot handlingarna för förvaring har samma skyldigheter att pröva t.ex. frågor om utlämnande oberoende av varifrån handlingarna kommer. Organen har också samma skyldigheter att följa arkivlagens regler om hantering och vård av handlingarna. Ett organ kan inte heller lämna över handlingarna till ett nytt organ utan att fullmäktige gett tillstånd till det. De kommunala arkivmyndigheterna har vidare samma skyldigheter som tidigare att ha tillsyn över att förvaringen sker enligt arkivlagens bestämmelser. Förslaget innebär endast att en kommun eller ett landsting, som i likhet med staten har behov av tydligare struktur och ytterligare tillsyn, ska kunna använda sig av de föreslagna bestämmelserna. Skulle det emellertid visa sig att kommuner och landsting väljer att inte tillämpa bestämmelserna trots att behov finns får regeringen återkomma i frågan om valfrihet. För att tillämpningen av den nya överlämnandelagen ska bli enhetlig bör bemyndigandet till kommuner och landsting ge en möjlighet att välja om de föreslagna bestämmelserna ska tillämpas eller inte. Bemyndigandet innebär således inte att kommuner och landsting ska kunna meddela föreskrifter om t.ex. andra och mer långtgående tillsynsåtgärder. Att regelverket är enhetligt är av betydelse eftersom reglerna rör skyldigheter för enskilda och eftersom de är utformade för att tillgodose handlingsoffentligheten. Reglerna om tillsyn har vidare utformats i enlighet med de allmänna uttalanden som gjorts i regeringens skrivelse En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringsformen medger inte att ger kommuner normgivningskompetens i de aktuella delarna direkt genom lag. I stället kan enligt 8 kap. 10 § regeringsformen medge att regeringen bemyndigar en kommun eller ett landsting att meddela föreskrifter i dessa delar. Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter bör ges i en ny förordning om överlämnanden. Regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting meddelat föreskrifter om tillsyn ska den kommunala arkivmyndigheten ansvara för tillsynen enligt den nya lagen och ha samma befogenheter som den statliga arkivmyndigheten.