prop · H20359 · 2015-02-20 00:00:00 — och ledning argumenterar för att det behövs ett stort eget kapital för det fall att skador skulle uppstå i någon av EKN:s allra största affärer, och att EKN inte skulle våga ta lika stora risker utan ett stort eget kapital. bedömning är dock att EKN inte behöver ha en sådan beredskap i form av eget kapital, eftersom myndigheten har obegränsad kredit hos Riksgälden just för att täcka förluster. EKN:s vilja att ställa ut garantier bör inte heller vara beroende av hur stort myndighetens kapital är. Varje affär bör istället bedömas utifrån sitt bidrag till svensk export och till det svenska näringslivets internationalisering. konstaterar också, att det skulle finnas möjligheter att flytta över exponeringen av risker från löpande stora enskilda engagemang, från EKN till Riksgälden. bedömer att ett sådant arrangemang skulle kunna underlätta EKN:s bedömningar av kapitalbehovet. Med nuvarande ordning påverkas bedömningarna av kapitalbehovet för hela EKN:s verksamhet starkt utifrån ett fåtal mycket stora och svårbedömda affärer. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? betonar dock fördelarna med att en myndighet har ansvar för alla aspekter av exportkreditgarantierna. En eventuell förändring förutsätter enligt en ingående analys av för- och nackdelar med en ny ansvarsfördelning. Frågan om EKN:s överskott har varit uppe till diskussion mellan UD, och . EKN har länge argumenterat mot förändringar av hanteringen av överskottet och UD har i huvudsak accepterat EKN:s argumentation. presenterade EKN dock en analys som bedömer att myndighetens kapitalbehov motsvarar av de utestående garantierna, och att en mindre del av överskottet därmed kan betalas in till statskassan. bedömer det dock som oklart vilka överväganden som ingått Beräkningen av kapitalbehovet är också känslig för enskilda engagemang: en enskild offert står för hälften av det beräknade kapitalbehovet. bedömer att regeringen har gått miste om ett potentiellt viktigt underlag för att bedöma rimligheten i EKN:s överskott, i och med att myndigheten undantagits från kravet som andra myndigheter har att föreslå hur överskott ska disponeras. Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? bedömer att EKN har byggt upp ett omotiverat stort finansiellt överskott i förhållande till verksamhetens behov. Myndighetens strategiska inriktning att undvika att utnyttja den tillgängliga krediten i Riksgälden har också bidragit till att överskottet fått kvarstå. Trots att de grundläggande förhållandena avseende överskottet varit kända har regeringen inte vidtagit några konkreta åtgärder för att hantera frågan. bedömer att hanteringen av överskottet inte överensstämmer med god hushållning i budgetlagens mening. rekommendationer till regeringen: Förtydliga innebörden av begreppet ”självbärande”, som ska vara grunden för EKN:s verksamhet. Utan en närmare specificering vad gäller exempelvis tidshorisont ger begreppet inte tillräcklig styrning. Vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov. Åtgärderna bör vara strukturella, så att reserverna inte tillåts växa på samma sätt, och bör ta budgetlagens skrivningar om hushållning med statens resurser i beaktande. Tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas är följande. –För att få ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet kan regeringen överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör disponeras. En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § i avgiftsförordningen klargöras. –För att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp kan regeringen överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, som andra myndigheter har. –Regeringen kan vidare utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där Riksgälden används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. rekommendationer till EKN: Ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten i Riksgälden. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om premienivåerna som EKN tar ut för sina garantier är ändamålsenliga för verksamheten. Med ändamålsenliga avser att premienivåerna uppfyller kravet i budgetlagen att avgifterna som tas ut motsvarar statens förväntade kostnad, och att nivåerna därmed har en sådan nivå att de bidrar på bästa sätt till målet att stödja den svenska exporten och näringslivets internationalisering.98 EKN:s modell för premiesättning kan med vissa förenklingar sammanfattas i följande formel:99 (1) PREMIE=∑ PROB x LGD x G x (1+r)–t + Admin% + Buffert (%) PROB = Probability of default, dvs. sannolikheten för utebliven betalning. För att få fram sannolikheten använder EKN sig av sin premiematris. LGD = Loss given default, som motsvarar den del av fordran som inte kan återvinnas efter att en skada uppstått. Den är satt till för alla affärer. G = det garanterade beloppet (1+r)–t = diskonteringsfaktorn, som används för att beräkna värdet på förväntade framtida förluster. Räntan r kallas basränta. Variabeln t står fram till förfallodagen av garanterade kapital och räntebetalningar. Admin % = påslag för administration. Buffert (%) = ett påslag som används i de lägsta riskklasserna. 98För vissa garantityper används i stället en marknadsprisansats, där EKN:s utgår från det pris som den sökande banken tar ut. Dessa garantityper (rembursgarantier, motgarantier och rörelsekreditgarantier) står dock för en begränsad del av EKN:s portfölj. av den utestående volymen 2013 bestod av denna typ av garantier, varav i sin tur hälften kommer från tillfälliga åtgärder i samband med finanskrisen. 99Formel (1) är hämtad från Projekt , KPMG, 2014. Mer exakt och korrekt är enligt EKN:s företrädare följande formel: (2) har i detta kapitel valt att följa uppställningen i den enklare formeln (1), för att på ett mer överskådligt sätt kunna presentera formelns komponenter. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Formelns komponenter, och hur de tillämpats, beskrivs mer i detalj nedan. Utöver den egna premiemodellen, har EKN också att ta hänsyn till överenskommelser om lägsta tillåtna nivå för respektive landklass (”Minimum premium rate” eller MPR). I de fall där MPR ligger över det värde som EKN:s premiemodell ger, måste EKN ta ut en avgift motsvarande MPR. Mellanskillnaden mellan EKN:s egna beräkningar och MPR ska enligt förordningen om lån och garantier betalas in till statskassan100 (se vidare avsnitt 5.1.6 angående premiemodellens buffertkomponent). 5.1.1Sannolikheten för att en skada uppstår har överskattats PROB-komponenten är en av två komponenter som kreditbedömaren själv kan påverka, och den bygger alltså på EKN:s premiematris. I matrisen är klassificeringen enligt landklass given, medan mer arbete behövs för att utröna vilken köparriskkategori en viss garanti tillhör. PROB-komponenten i EKN:s premiematris bygger på ’s statistik över betalningsinställelse på företagsobligationer av olika klasser . Matrisen uppdateras inte automatiskt, utan med oregelbundna Den senaste formella revideringen gjordes 2011, vilket var den första uppdateringen efter att premiematrisen i sin nuvarande form introducerats . Enligt EKN sker också en informell verifiering, där matrisens premienivåer jämförs med ny statistik, löpande. Uppdateringen föranleddes enligt EKN dels av en bedömning utifrån ’s statistik att det var lämpligt, dels var den ett led i arbetet med anpassning till en ny OECD-överenskommelse.101 Uppdateringen innebar att premienivåerna höjdes för en riskklass, sänktes för nitton och lämnades oförändrade för 20 av 41 relevanta riskklasser. De många sänkningarna motiveras enligt EKN av ”förbättringar i flertalet klasser i kombination med EKN:s goda erfarenheter över flera kreditcykler”102. I genomsnitt hade sannolikheten för betalningsinställelse minskat mellan referensperioderna. Därför finns en eftersläpningseffekt, där matrisen i takt med sjunkande risknivåer (som alltså återspeglas i ’s statistik över faktiska förluster på obligationsmarknaden) överskattat riskerna före uppdateringen . 100Hur stor del av EKN:s affärer som berörs av MPR varierar mellan olika år. redovisades (av de totala premieintäkterna på ) som ”över förväntansriktig premie”, och betalades in till statskassan. uppkom inga sådana icke förväntansriktiga . 101EKN:s samlade svar på faktagranskning . 102Översyn av EKN:s premiematrisförslag på uppdaterad matris. Enligt EKN skulle det vara möjligt att uppdatera matrisen oftare, exempelvis . Det skulle innebära marginella förändringar (eftersom endast en av 30 observationer på vilket medelvärdet beräknas skulle bytas ut). Ett argument för att inte göra förändringar alltför ofta är att kunderna föredrar ett stabilt pris på garantierna.103 Premiematrisen är alltså vägledande. Det finns vissa frihetsgrader vid handläggningen av de olika garantierna. Medan landklasserna är givna, är det en del av kreditbedömningen att bestämma vilken kategori som gäldenären tillhör. Inom varje ”ruta” i matrisen finns dessutom ett intervall för premienivåerna, som kreditbedömaren har att ta ställning till. Kreditbedömningen är decentraliserad till kundteamen inom affärsområdena. Själva besluten fattas formellt av en kollega som inte varit inblandad i själva kreditbedömningen. Större affärer går dessutom till EKN:s kreditkommittéer. Utöver andra faktorer som ingår i en professionell kreditbedömning, uppger handläggarna dock att de också jämför med liknande affärer för att få en vägledning kring hur risken bör klassificeras och prissättas. 5.1.2Antagandet om slutförluster kan överskatta de verkliga skadorna I premiemodellen antar EKN att slutförlusterna i det fall en skada uppstår (LGD), kommer att bli 50 procent.104 Historiskt sett har slutförlusterna varit lägre. KPMG bedömer i sin rapport att nettoförlusterna för årsklasserna 2000–2008 var av samtliga skador, vilket alltså innebär att EKN fått tillbaka av tillgångarna. KPMG understryker att underlaget är för osäkert för att dra statistiskt säkerställda slutsatser, men bedömer sammantaget att modellens LGD-antagande är ett konservativt (i meningen försiktigt) mått. I sina interna beräkningar har EKN i stället beräknat återvinningsgraden –(motsvarande LGD ), och för perioden –2007 (LGD ). Skillnaderna är alltså stora dels mellan olika sätta att beräkna LGD, dels mellan olika tidsperioder. Orsaken till skillnaden mellan EKN:s beräkning och KPMG:s är främst vilken nämnare som används för att beräkna kvoten skador. Medan KPMG använder hela garantibeloppet som nämnare, har EKN i sina egna beräkningar använt det utbetalade beloppet när skadan uppstår (många skador uppstår när den underliggande skulden redan delvis är avbetalad).105 Skillnaden mellan tidsperioderna beror enligt EKN på att myndigheten hade 103EKN:s samlade svar på faktagranskning . 104Ett undantag görs för de mest riskfyllda klasserna, med ett antagande om skador. 105Enligt EKN:s företrädare finns ingen vedertagen praxis för vilket sätt att beräkna utfallet av LGD som bör användas. EKN:s samlade svar på faktagranskning . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? en högre återvinningsgrad på så kallade politiska fordringar från 80- och 90-talen.106 Utöver historiska utfall är det också relevant att jämföra EKN:s LGD- antaganden med hur andra finansiella aktörer gör motsvarande antaganden. I översynen av premiematrisen jämför EKN med rekommendationer för skadeantagande för seniora lån utan säkerhet, som är . EKN motiverar sitt något högre skadeantagande med att EKN har en högre andel risker på svåra marknader, samt att EKN saknar ”den närheten till kund som bankerna normalt har”.107 Samma antagande används, också när EKN:s kreditbedömare har skäl att anta att slutförlusterna är högre eller lägre än (exempelvis om det finns säkerheter i en garanti som gör att återvinningsgraden kan antas vara ). EKN uppger att det i kreditbedömningssituationen är oproblematiskt med ett enhetligt LGD-antagande. Om antagandet bedöms som orealistiskt kan det enligt EKN kompenseras via den aktiva kreditbedömningen, det vill säga av det värde som kreditbedömaren ger ”PROB”. Om kreditbedömaren antar att den mest sannolika återvinningsgraden är högre än modellens antagande, justeras ”PROB” helt enkelt nedåt, eller tvärtom.108 har dock inte inom ramen för denna granskning haft möjlighet att närmare granska huruvida detta verkligen äger rum. EKN påbörjade tillsammans med ett konsultbolag 2009 ett arbete med att utveckla LGD-antagandet, utifrån verkliga data från ett antal kreditförsäkringsbolag utöver EKN. Det arbetet har dock avstannat.109 Sammanfattningsvis kan det konstateras att EKN:s LGD-antagande är försiktigt jämfört med flera relevanta jämförelsesiffror. Det är dock svårt att dra bestämda slutsatser, eftersom EKN:s eget sätt att räkna ger vid handen att slutförlusten under vissa tidsperioder i stället legat något över antagandet. konstaterar också att samma antagande används för alla garantier, också när EKN bedömer att slutförlusten är lägre eller högre än . 106Myndighetens företrädare argumenterar för att utfallet från perioden –2007 är mer representativt för framtida utfall, eftersom statsriskerna numera är en liten del av EKN:s portfölj. EKN:s samlade svar på faktagranskning . 107Översyn av EKN:s premiematris. 108Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, . Revisionspromemoria intern kontroll 2013. 5.1.3Täckningsgraden justeras utifrån den risk som EKN är beredd att garantera och skapar självrisk för kunderna ”G” motsvarar det belopp som täcks av garantin. Täckningsgraden, det vill säga hur stor del av en affär som EKN åtar sig genom en garanti, kan sättas mellan . En utgångspunkt är dock att använda täckningsgrad. används en manual, som specificerar vilka faktorer som kan leda till en annan garantiprocentsats än . Manualen beskriver att syftet med en lägre garantiprocentsats är att skapa självrisk hos kunden, så att EKN:s incitament för att undvika skador sammanfaller med garantitagarens. Motiv till sänkt garantiprocentsats kan enligt manualen vara informationsbrist, projektrisk, stor exponering (i förhållande till riskobjektets balansräkning), eller utökad självprövning vid extra hög risk. Täckningsgraden och premiesatsen är i viss utsträckning kommunicerande kärl. Enligt manualen för täckningsgrad används premien för att kompensera för ökad risk främst vid affärer med lång löptid, medan EKN vid affärer med kort löptid i stället begränsar garantiprocentsatsen.110 5.1.4Basränteantagandet ändras inte trots identifierade problem Enligt KPMG:s genomgång beräknas myndighetens basränta (som används för diskontering av framtida förluster) i enlighet med riktlinjer, men justeras sedan ned . Detta är, enligt KMPG, ” en justering som inte motiveras av riktlinjer från eller någon annan tillsynsmyndighet.”111 I samband med den nuvarande premiematrisens införande 2003 konstaterade EKN också att ”dagens sätt att bestämma basränta har flera nackdelar.”112 Exempelvis nämndes det faktum att EKN diskonterar med en viss ränta, men har att följa en annan ränta vid uppräkning av premier.113 Trots de problem som identifierades då har EKN fortsatt att använda samma antagande. uppger dock att ett utvecklingsarbete pågår (2014), med syfte främst att förenkla beräkningen av basräntan.114 Den exakta påverkan på premierna av EKN:s metod att beräkna basräntan, jämfört med andra metoder, har inte beräknats av KPMG. Manual för garantiprocentsatser och överlåtelse av risk. Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. 113Ibid, sid 14. 114Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, , . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? dock påverkan från den nuvarande beräkningsmodellen, jämfört med andra beräkningsmodeller, begränsad.115 5.1.5Påslaget för administration är större än de verkliga kostnaderna Till den riskbaserade delen av premien läggs ett påslag som motsvarar av den totala premien, oavsett de faktiska kostnaderna för affären. De verkliga administrativa kostnaderna varierar ofta mellan åren, men –2013 har de enligt EKN:s konsultrapport i genomsnitt motsvarat av de totala premieintäkterna.116 Därmed har EKN samlat på sig en administrativ reserv som motsvarar 4–driftskostnader för hela myndigheten. 5.1.6Intäkterna från mindre riskfyllda tillgångsklasser borde ha betalats in till statskassan För de minst riskfyllda tillgångsklasserna i premiematrisen lägger EKN ett påslag på mellan (den så kallade bufferten). Myndigheten motiverar detta med att premierna annars skulle bli ”orimligt låga”. Med det avses exempelvis att premierna skulle riskera hamna under marknadspriserna för den aktuella risken, vilket inte är tillåtet (eftersom det handlar om tillgångsklasser som ofta går att försäkra på den privata Enligt en beräkning av KPMG har bufferten – 2013 bidragit med ett överskott på . Högst var bidraget 2009, då buffertintäkterna var (vilket kan förklaras av att affärerna som garanterades under finanskrisen till stor del riktades just mot de tillgångsklasser där bufferten är aktuell).117 Enligt 19 § andra stycket förordningen (2011:211) om utlåning och garantier ska den del av garantiavgiften som överstiger kostnaden för den förväntade förlusten redovisas mot en inkomsttitel på statens budget.118 I 10 § andra stycket förordningen (2007:1217) med instruktion för specificeras det att myndigheten året efter budgetåret ska redovisa den del av garantiavgiften som överstiger kostnaden för den förväntade förlusten mot en inkomsttitel på statens budget. Till skillnad från andra premieintäkter som legat över EKN:s bedömda risknivå, har dock EKN inte betalat in intäkterna från bufferten till statskassan. 115Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, , . 116Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. 118Av 3 § framgår att förordningen ska tillämpas om inte något annat följer av lag eller förordning eller av regeringens beslut. 5.2Effekter av premiemodellens antaganden Det kan alltså konstateras att flera av komponenterna i premiemodellen bidrar till att premienivåerna blir högre än de skulle behöva vara för att täcka förväntade förluster och administrativa utgifter, enligt kraven i förordningen om utlåning och garantier. Dit hör premiematrisen (av trendmässigt sjunkande risk, som ), det administrativa påslaget samt bufferten. EKN har också uppmärksammat problem med antagandena för basräntan, utan att åtgärda dem. Deras påverkan på premienivåerna har inte kunnat fastställas med säkerhet. Också påverkan från EKN:s antagande för slutförlusten vid skada är oklart. Långsiktiga historiska jämförelser, jämförelser med motsvarande antaganden för banker samt KPMG:s bedömningar ger dock vid handen att EKN:s antagande är försiktigt. Det faktum att antagandet är enhetligt för alla affärer gör att det vid många affärer krävs en justering av sannolikheten för skada för att premierna ska bli rättvisande. Tabell 1 sammanfattar premiemodellen, som den beskrivits ovan. Den visar dels hur modellen fungerar rent tekniskt, dels hur modellen tillämpats av EKN och vilka effekter det fått. Tabellen visar på den genomgående tendensen att modellens antaganden visat sig alltför försiktiga jämfört med verkliga utfall. EKN har med andra ord tagit mer betalt av sina kunder än vad som har varit motiverat, givet det verkliga utfallet av skador och kostnader. Som tabellen visar har flera av modellens antaganden inte heller uppdaterats när ny information tillkommit. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Tabell 1 Sammanfattande analys av premiemodellens komponenter (1+r)–t + Buffert (%) ning i linje med 0,15–0,25 (dvs hur stor 5.3Granskningens resultat – EKN:s premienivåer Premienivåerna på EKN:s garantier bestäms i hög grad av myndighetens premiemodell, som består av sex komponenter. granskning visar att EKN gör försiktiga antaganden för de olika komponenterna. EKN har i flera fall inte uppdaterat alla komponenter när ny information tillkommit eller problem identifierats. Detta har enligt lett till två problem. Det ena är att EKN:s garantier under i genomsnitt har fått ett alltför för högt pris, vilket har bidragit till myndighetens stora överskott. Den faktiska effekten har visserligen inte utretts för alla komponenter i modellen, och överprissättningens omfattning kan inte slås fast med säkerhet. bedömer ändå att den totala effekten innebär att kunderna fått betala för mycket för garantierna. Det andra är att bristen på uppdatering gjort att modellen blivit mer komplicerad än vad som är motiverat. Ett exempel är beräkningen av basräntan som används vid diskontering. Ett annat är antagandet om slutförlusten, där samma antagande används oavsett affärens riskprofil. Vid vissa affärer måste antagandet därför justeras via andra komponenter i modellen. bedömer att detta minskar transparensen och ökar risken för misstag när modellen tillämpas. granskning visar också att EKN inte följt gällande regler i förordning och instruktion vad gäller den så kallade ”bufferten”. Eftersom intäkterna från denna komponent per definition ligger högre än de förväntade kostnaderna, borde de betalats in till statskassan. Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målen för verksamheten? bedömer att EKN inte fastställt premienivåerna på ett ändamålsenligt sätt. rekommendationer till EKN: Uppdatera regelbundet komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit, för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt. För att förenkla prissättningen bör också beräkningen av basräntan förenklas. Det bör närmare utredas, om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt. De administrativa avgifterna bör anpassas till faktisk kostnadsnivå. Säkerställ en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att som är högre än vad risken motiverar ska betalas in till statskassan (10 § i EKN:s instruktion och 19 § i förordningen om utlåning och garantier). EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 6EKN:s uppdrag att stödja små och medelstora företag I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om EKN:s insatser för att stödja små och medelstora företag (SME) har varit ändamålsenliga. Med ändamålsenliga avser att insatserna har ett tydligt utfall i form av en breddad kundbas bland SME. Vidare avses att regeringens styrning av verksamheten är tydlig, att eventuella målkonflikter hanteras och att utfallet av insatserna följs upp och återrapporteras på ett rättvisande sätt. 6.1Regeringen har inte grundat uppdraget på en behovsanalys har genom regleringsbrev haft i uppdrag från regeringen att nå ut till fler SME-företag samt arbeta aktivt med att bredda sin kundbas.119 Uppdraget föranleddes inte av någon mer utvecklad behovsanalys från regeringen, utan snarare av en vilja att EKN skulle bredda sin verksamhet från sin traditionella fokusering på stora koncerner. UD har inte heller genomfört någon sådan analys under uppdragets gång.120 EKN har däremot gjort grundläggande behovsanalyser . 2013 utmynnade dessa i en samlad marknadsanalys, där SME:s behov och användning av exportkrediter beskrevs. 6.2Brist på finansiering ett underliggande problem Flera privata och statliga aktörer som varit i kontakt med (inklusive EKN) beskriver det som ett problem att SME har svårt att få finansiering från banker generellt, och finansiering för exportaffärer 119Regleringsbrev för avseende .