prop · H3031d13 · 2015-09-21 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget........................................... 1.3.3Administrations- och förvaltningskostnaderna för ålderspensionssystemet, utveckling –2014............................. Pensionärernas inkomster och ekonomiska standard ................... Arbetslivets betydelse för pensionens storlek ............................... 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Tabell 1.1 Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Tabell 1.2 Utgifter inom premiepensionssystemet.......................................................... Tabell 1.3 Aktivitetsgrad bland spararna från inträdet fram till Tabell 1.4 Ekonomisk standard och andelen personer i olika grupper, Tabell 1.5 Ekonomisk standard, inrikes och utrikes födda, prognos 2015 .................. 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Diagram 1.1 Inkomstindex och balansindex 2009–2016.............................................. Diagram 1.2 Följsamhetsindexering och inflationsutveckling omvandlat till index, basår 2001=100 ......................................................................................... Diagram 1.3 Utveckling av inkomstpensionen - följsamhetsindexering .................... Diagram 1.4 Genomsnittlig årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om premiepensionen i stället hade avsatts till inkomstpensionen, t.o.m. 31 dec 20141................................................................................................ Diagram 1.5 Antal i systemet fördelat på årlig genomsnittlig värdeutveckling , egen vald portfölj och AP7 Såfa ........................................... Diagram 1.6 Värdeutvecklingen fondrörelsen ................................ Diagram 1.7 Utvecklingen av administrations- och förvaltningskostnaderna för ålderspensionssystemet, 2005–2014................................................................... Diagram 1.8 Fördelningen av administrations- och förvaltningskostnaderna inom Diagram 1.9 Olika inkomstkällor. Genomsnittliga belopp för kvinnor och år och äldre............................................................................................... Utvecklingen av olika inkomstkällors storlek för kvinnor och män Inkomstkvoten, exklusive kapitalinkomst, för samtliga 66-åringar som uppbar pension i respektive årskull 2004–2013 .......................................... Pensionärernas reala ekonomiska standard (median) i förhållande till gruppen 0–65, 2002–2015 (prognos ) ............................................ Genomsnittlig ålder vid utträdet från arbetslivet för kvinnor och män som fanns i arbetskraften................................................... Inträdesålder i arbetslivet för kvinnor och män .................................... Arbetslivets längd för kvinnor och män ................................................ Kvinnors inkomst resp. pensionsrätt i det allmänna pensionssystemet i procent av männens, 1999–2013 ........................................ Kompensationsgrad vid olika årsinkomst för ett typfall född , inklusive respektive exklusive tjänstepension i form av ITP1........................... 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Redovisningen av de allmänna pensionerna är uppdelad på två avsnitt. Det är dels grundskyddet i form av garantipension som redovisas under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, dels den inkomstgrundade ålderspensionen, som redovisas under detta avsnitt. Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget omfattar inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet som båda är avgifts- Avgiften till systemet är av den pensionsgrundande inkomsten och ger motsvarande pensionsrätt. Inkomst- och premiepensionssystemen är finansiellt skilda från statens budget och hanterar sina egna inkomster och utgifter. Det innebär också att administrationskostnaderna för systemen hos , och finansieras inom respektive system. Tabell 1.1 Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget vid sidan av statens budget Tabell 1.2 Utgifter inom premiepensionssystemet 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Pensionssystemet består – men kräver underhåll Långsiktighet och hållbarhet är grundläggande egenskaper som måste prägla ett pensionssystem. Endast då finns det förutsättningar för att dagens unga ska kunna lita på att det kommer att kunna betalas ut rimliga och tillräckliga pensioner även . För att klara det behöver regelsystemet vara stabilt och endast justeras varsamt. För att det ska vara möjligt krävs i sin tur att pensionssystemet håller finansiellt även vid oväntade och stora förändringar i omvärlden. Vårt pensionssystem har de egenskaperna. Trots en finansiellt turbulent period fungerar systemet utan att större förändringar har behövt göras och utan att det byggts upp någon skuld till framtida generationer. Pensionssystemet bygger på en överenskommelse mellan sex av partier1. Med en så kraftig och blocköverskridande majoritet finns mycket goda förutsättningar för att systemet ska kunna bestå oavsett förändrade majoritetsförhållanden i . Det tillsammans med den finansiella stabiliteten ger så bra förutsättningar som det är möjligt för att spelreglerna ska kunna vara rimligt likvärdiga även . Regeringens tydliga fokus är att denna inriktning ska bestå. Ett stabilt system innebär dock inte helt oförändrade regler. Även om pensionssystemet är byggt för att klara oväntade och kraftiga påfrestningar så behöver ett pensionssystem återkommande granskas så att systemet fungerar så effektivt som möjligt. En sådan genomlysning pågår under ledning av Pensionsgruppen, som består av företrädare för de sex partierna som står bakom pensionsöverenskommelsen. Gruppen har identifierat ett antal områden där man ser behov av att göra justeringar och som också slagits fast i en särskild överenskommelse. De områden som är aktuella för översyn och förändringar är följande; –Översyn av beräkningsregler för en aktuellare och jämnare utveckling av Det viktigaste syftet är här att minska den slagighet i pensionsutvecklingen som nuvarande regler leder till under en balansering. Förslag som syftar till detta har lämnats till (prop. 2014/15:125 En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna). Förslagen föreslås träda i kraft . –Översyn av AP-fondernas struktur och placeringsregler. I departementspromemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34) har det lämnats förslag till ändringar som innebär att en särskild huvudman som är skild från förvaltningen inrättas för fonderna. I promemorian föreslås också att förvaltningen av kapitalet koncentreras till tre fonder i stället för nuvarande fem fonder och att fonderna får nya och friare placeringsregler. Departementspromemorian har remitterats. –Fortsatt översyn av premiepensionssystemet. De två alternativa vägar som redovisats i departementspromemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35) ska beredas vidare. Utgångspunkten för de förändringar som bör göras är en reformering inom ramen för nuvarande fondtorg och möjlighet till eget val. En särskild utredare har utsetts för att utreda detta vidare. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag2 . –Fortsatt arbete med åtgärder som förlänger arbetslivet. I det ingår även åtgärder som ökar drivkrafterna för ett längre arbetsliv, vilket ligger i linje med tillkännagivande om drivkrafter för ett längre arbetsliv (bet. 2014/15:SfU2 mom. 5, rskr. 2014/15:47). Härmed anser regeringen att tillkännagivandet i denna del är slutbehandlat. Arbetet med ett längre arbetsliv ska i första hand ske i dialog med arbetsmarknadens parter och den dialogen planeras ske med början . 1 , , , , Folk- 2 Ett reformerat premiepensionssystem (Dir. 2014:107 och dir. 2015:76). 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET –En särskild granskning av pensionerna ur ett jämställdhetsperspektiv inleddes . Projektet – Jämställda pensioner – ska analysera sju delområden med fokus på vilken effekt de har på pensionerna för kvinnor och män och även ta fram förslag som leder till mer jämställda pensioner. De delområden som identifierats är delad pensionsrätt, deltidens betydelse för pensionen, överföringen av premiepension mellan makar, pensionsrätt för barnår och studier, tjänstepensionerna, grundskyddet för ålderspensionen och efterlevandeskyddet för vuxna. I huvudsak ska analyserna redovisas . Delområdet om delad pensionsrätt överensstämmer till sitt innehåll med vad i tillkännagivande uttryckt till regeringen om fördelning av pension mellan makar (bet. 2014/15:SfU2 mom. 6, rskr. 2014/15:47). Härmed anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat. Den översyn som pågår är omfattande och förväntas leda till förändringar som gynnar mer jämställda pensioner. Inte i något avseende handlar dock de förändringar som här ska utredas om de grundläggande principerna i pensionssystemet. Att behålla de grundläggande principerna har betydelse för långsiktigheten och är därför prioriterat av regeringen. Grundläggande och prioriterade egenskaper för pensionssystemet är politisk stabilitet, finansiell hållbarhet och tillräckliga pensioner. Den första vilar tungt på pensionsöverenskommelsen. Trots de senaste årens stora finansiella turbulens som tvingat många länder att reformera sina pensionssystem är pensionsöverenskommelsen stabil. Någon närmare analys av stabiliteten görs därför inte här – fokus i resultatredovisningen är i stället på finansiell hållbarhet och tillräcklighet. För att studera den finansiella hållbarheten och visa hur systemen fungerar inleds resultatredovisningen med den inkomstgrundade pensionens två delsystem – inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet samt en kort redovisning av de samlade kostnaderna för den inkomstgrundade pensionen. För att visa systemens betydelse för pensionärerna, det vill säga dess tillräcklighet, följer en redovisning av pensionärernas inkomster och ekonomiska standard. Pensionssystemet verkar som en del av en större helhet och den ekonomiska standarden är beroende av mer än ersättningar från det allmänna pensionssystemet. Den för de flesta viktigaste inkomsten vid sidan av den allmänna pensionen är tjänstepension men även andra inkomster är av betydelse. För att redovisningen ska vara heltäckande för pensionärernas samlade inkomster ingår därför även garantipension, tjänstepension, privat pension, inkomst av arbete, i vissa fall även kapitalinkomst, bidrag och skatt i redovisningen. Arbetslivets längd är väsentligt både för pensionssystemets hållbarhet och tillräcklighet och därför är det också viktigt att följa denna utveckling. I det avslutande avsnittet behandlas därför utvecklingen av arbetslivets längd och den faktiska pensionsåldern. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem. Med det menas att de avgifter som betalas in ett visst år används för att betala samma års pensioner. Av den totala avgiften på går till inkomstpensionssystemet. De över- eller underskott som uppstår när pensionsavgifterna är större eller mindre än pensionsutbetalningarna hanteras av buffertfonden (AP-fonderna). Fondernas uppgift är att utjämna svängningar mellan pensionsavgifter och pensionsutbetalningar. För att systemet på lång sikt ska vara hållbart krävs att avgifterna tillsammans med tillgångarna i buffertfonden långsiktigt kan finansiera pensionerna, dvs. att inga varaktiga underskott uppstår. Inkomstpensionssystemets finansiella ställning har stärkts beräknar pensionssystemets tillgångar och skulder. Resultatet visar pensionssystemets finansiella ställning, vilket presenteras i redovisningen Rapport. Rapporten och redovisningen är viktig för att tydligt visa pensionssystemets finansiella utveckling och förklara vad den beror på. 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Genom detta skapas förutsättningar för en förståelse för systemets uppbyggnad och vad som påverkar dess tillgångar och skulder. Pensionssystemets finansiella ställning mäts med balanstalet och beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. När kvoten (balanstalet) är större än 1 är tillgångarna större än skulderna och systemet är det året i finansiell balans. Inkomstpensionssystemets finansiella ställning har stärkts . Både tillgångarna och skulderna i systemet har ökat, men ökade tillgångarna mer än skulderna. har beräknat balanstalet till 1,0375, vilket kommer att påverka indexeringen av pensionerna /16. Balanseringen säkrar den finansiella stabiliteten och bidrar nu till höjda pensioner Om balanstalet understiger 1 har systemet en skuld som är större än tillgångarna. Denna skuld åtgärdas då enligt reglerna för automatisk balansering. Då minskas omräkningen av pensionerna och pensionsbehållningarna vilket innebär att förräntningen av pensionsskulden blir lägre. Balanseringsförloppet inleds alltid med minskning av pensionsomräkningarna och därefter vidtar en fas där balanstalet får direkt påverkan på pensionsomräkningarna. kommer ett balanstal under 1 att bidra till lägre omräkningar medan ett balanstal över 1 bidrar till högre omräkningar än annars. När balansindex åter når nivån för inkomstindex upphör balanseringen och såväl pensionsrätter som pensioner är då åter på den nivå de skulle ha varit om balanseringen inte skett. Pensionssystemet är inne i en balanseringsperiod och har den finansiella ställningen varit svag med balanstal under 1, vilket har lett till sänkta pensioner. Den påtagligt starkare finansiella ställningen innebär att pensionsomräkningarna åter ökar och att en del av de tidigare sänkningarna kan återställas. Inkomstpensionerna kommer som en följd av detta att öka . När och hur lämnar vi balanseringsförloppet? När pensionssystemet befinner sig i en balansering förändras inkomstpensionssystemets egenskaper genom att balanstalet får en direkt inverkan på pensionsomräkningarna. Balanseringsförloppet behöver dock inte kännetecknas av en inledande nedskrivningsfas följt av en obruten uppskrivningsfas. Som visas i diagram 1.1 har balanstalet både sänkt och höjt pensionsomräkningarna sedan balanseringsperioden inleddes . Skillnaden mellan balansindex och inkomstindex åskådliggör hur djup balansering vi befinner oss i, dvs. hur mycket av nedskrivningar systemet måste återställa för att komma ur balanseringsförloppet. Skillnaden (gapet) mellan inkomst- och balansindex framgår av diagram 1.1. Balanstalet är 1,0375 vilket innebär att gapet minskar till . Diagram 1.1 Inkomstindex och balansindex 2009–2016 Enligt de prognoser som görs över utvecklingen kommer gapet att slutas . Det bör dock noteras att prognoserna är beroende av många olika faktorer. Relativt små förändringar av den ekonomiska utvecklingen kan förändra bilden påtagligt. Följsamhetsindexeringen har sammantaget varit högre än prisutvecklingen Indexeringsmetoden som används för årlig omräkning av de utbetalade pensionerna kallas följsamhetsindexering och den innebär att inkomst- och tilläggspensionerna räknas om med utvecklingen i inkomstindex (eller balansindex ) minus en för- 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Avdraget för förskottsräntan förklaras av den motsvarande uppskrivning av pensionen som görs när pensionen beviljas. Följsamhetsindexering har tillämpats . följde pensionerna prisutvecklingen genom prisbasbeloppet. Som visas i diagram 1.2 har systemet med följsamhetsindexering sedan starten och sammantaget gett en högre indexering än inflationsutvecklingen och därmed bibehållen köpkraft, trots en period av balansering. Det här resultatet varierar som synes och är också beroende av vilken tidsperiod som studeras. Utfallet på individnivå är också beroende av vid vilket år individen tar ut sin pension. Diagram 1.2 Följsamhetsindexering och inflationsutveckling omvandlat till index, basår 2001=100 Utvecklingen av pensionerna har varit volatil Av diagram 1.3 framgår att pensionsutvecklingen varit påtagligt volatil och att de årliga pensionsförändringarna har växlat mellan förhållandevis kraftiga nedgångar och uppgångar. Diagram 1.3 Utveckling av inkomstpensionen - följsamhetsindexering På grund av detta initierade Pensionsgruppen en översyn av indexeringsreglerna. Detta har lett till slutsatsen att volatiliteten till en del beror på hur inkomstindex är konstruerat, men framför allt beror det på hur balanstalet tillämpas . Balanseringen minskar indexeringen av pensioner och pensionsbehållningar vilket leder till att skulden minskar. En kraftig minskning av skulden kan innebära att ett tillfälligt överskott uppstår. Hela överskottet ”delas ut” i ökad indexering för att så snabbt som möjligt lämna balanseringen. Detta ökar i sin tur åter pensionsskulden varvid pensionsutvecklingen pressas nedåt. En sådan slagig utveckling var inte förutsedd och är heller inte önskvärd. För att minska volatiliteten i pensionerna har Pensionsgruppen enats om vissa justeringar. I propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (prop. 2014/15:125) föreslår regeringen att balanseringen begränsas till en tredjedel av uppkommet under- eller överskott. Vid beräkningen av balansindex används därmed ett sådant dämpat balanstal i stället för balanstalet. Förslaget ger en jämnare utveckling av pensionerna utan att den finansiella stabiliteten i pensionssystemet äventyras. I analysen av volatiliteten konstaterades även att inkomstindex, som används för den årliga omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner i inkomstpensionssystemet, något bidrar 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET till volatiliteten och dessutom är onödigt komplicerat till sin konstruktion. Avsikten med indexeringen är att pensionsbehållningarna och pensionerna (efter avdrag på ) ska utvecklas i takt med genomsnittsinkomsten för dem i förvärvsaktiv ålder. Denna genomsnittliga årliga inkomstutveckling mäts alltså med inkomstindex. Nuvarande konstruktion av inkomstindex är tämligen komplicerad och beräknas utifrån ett genomsnitt av de tre senaste årens reala utveckling av pensionsgrundade inkomst, med tillägg av det senaste årets utveckling av konsumentprisindex (KPI). Det kan uttryckas som att inkomstindex består av två delar: den ena mäter förändringen i realinkomst , den andra mäter inflationen . Analyser av inkomstindex har visat att KPI- faktorns genomslag i indexet är påtagligt stort och att följsamheten mot inkomsterna kan förbättras. För att inkomstindex bättre ska spegla den genomsnittliga inkomstutvecklingen har regeringen lämnat förslag till en förändring i propositionen om en jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna. Förslaget innebär att inkomstindex ska beräknas utifrån förändringen i den nominella snittinkomsten mellan de två närmast föregående åren. Det ger ett index som är både aktuellare och enklare att förstå, som det bättre följer utvecklingen av snittinkomsten. Premiepensionssystemet är ett fonderat system, vilket innebär att de av den pensionsgrundande inkomsten som betalas in till systemet placeras i fonder. Detta motsvarar av den avsättning som görs till den allmänna pensionen. Systemet är utformat som ett fondförsäkringssystem, där kapitalförvaltningen sker i de fonder som spararen väljer. Om pensionsspararen inte gör något fondval placeras medlen i generationsfonden AP7 Såfa som förvaltas av Sjunde AP- fonden. Hur stor den slutliga premiepensionen blir för den enskilde beror på hur mycket som betalats in under yrkeslivet, hur värdet på tillgångarna i fonden eller fonderna har utvecklats, hur mycket spararen har betalat i fondavgift till fondbolagen och hur stor andel av fondavgiften som har kommit spararen tillgodo i form av den avgiftsrabatt som avtalar med fondbolagen om. Premiepensionssystemet omfattar nu 6,9 miljoner individer varav 5,7 miljoner är pensionssparare och 1,2 miljoner är pensionärer. Det sammanlagda pensionskapitalet uppgick till vid utgången av 2014. I takt med att premiepensionssystemet fasas in kommer kapitalet fortsätta att växa och systemet beräknas vara fullt infasat först . Utbetalningarna av premiepension till dagens pensionärer är alltjämt små och har normalt en begränsad betydelse för dem. svarar premiepensionen för av utbetalningarna från hela det allmänna ålderspensionssystemet. fanns det drygt 850 fonder att välja mellan på . Därutöver finns det statliga förvalsalternativet (AP7 Såfa) för de sparare som avstår från att välja en fond på fondtorget. Av premiepensionsspararna har sina medel placerade i AP7 Såfa. De som har sitt kapital i AP7 Såfa är i genomsnitt yngre och har ett mindre kapital än de som har en egen vald portfölj. Av det totala fondkapitalet förvaltas av AP7 Såfa. Bland nyspararna finns ett tydligt mönster av att allt färre inledningsvis väljer en egen fondportfölj. Genomsnittligt mycket god avkastning för spararna 2014 Den genomsnittliga avkastningen för fondspararna var . För sparare med egen vald portfölj var värdeutvecklingen i genomsnitt medan värdeutvecklingen var för AP7 Såfa. Till följd av de senaste två årens goda avkastning hade av alla sparare en positiv genomsnittlig utveckling på sitt sparande. Bättre avkastning på premiepensionen än i inkomstpensionssystemet – men det har varierat över tid efter att pensionsspararna själva kunde placera sitt premiepensions- 2015/16:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET kapital sjönk börsen. Den mindre lyckade tidpunkten för de första placeringarna på kapitalmarknaden får dock i ett längre perspektiv mindre betydelse eftersom systemet successivt fasas in med årliga avsättningar för individen . Premiepensionskapitalet är i huvudsak placerat i aktier och följer börsutvecklingen, medan inkomstpensionens behållning följer inkomstindex, som speglar den genomsnittliga löneutvecklingen i . Eftersom börsutvecklingen varierar betydligt mer än löneutvecklingen så blir en jämförelse av avkastningen mellan systemen starkt beroende av vilken tidsperiod som mäts. Diagram 1.4 visar den årliga värdeutvecklingen för premiepensionskapitalet sedan starten jämfört med om kapitalet hade varit placerat i inkomstpensionsystemet. var den genomsnittliga värdeutvecklingen jämfört för inkomstpensionen. Det finns här ingen skillnad mellan kvinnor och män. resultatet olika för personer med olika inträdesår. Av diagram 1.5 framgår att hälften av alla sparare har haft en genomsnittlig avkastning på 6–. Spridningen i utfall mellan de som har haft en svag utveckling och de som haft en mycket bra utveckling är emellertid stor. Skillnaden i avkastning mellan kvinnor och män är däremot försumbar. Diagram 1.5 Antal i systemet fördelat på årlig genomsnittlig värdeutveckling , egen vald portfölj och AP7 Såfa 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Diagram 1.4 Genomsnittlig årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om premiepensionen i stället hade avsatts till inkomstpensionen, t.o.m. 31 dec 20141 Premiepensionen (IR) Balans-/inkomstindex (IR) 1Värdeutvecklingen är beräknad som internränta. Det innebär att man vid beräkningen tar hänsyn till alla flöden in och ut ur systemet och som flödena har skett samt det totala marknadsvärdet i fonderna för beräkningen. Stor spridning sedan starten mellan de sparare som hade högst respektive lägst avkastning Den genomsnittliga avkastningen för de sparare som varit med sedan starten har varit högre för AP7 Såfa (8,) än för dem som gjort ett eget val (5,). Eftersom den individuella avkastningen är beroende av inträdesåret så är Avkastningen i AP7 Såfa är visserligen densamma för alla som har pengar där men sett så finns även här en spridning mellan spararna. Det beror på att pengar satts in i fonden , då marknadsvärdet på fonden var högt eller lågt och på att aktieexponeringen i AP7 Såfa är större för yngre än för äldre.