prop · H3031d28 · 2015-09-21 00:00:00 — Dessutom kan upplåningsteknik få betydande effekter på ränteutgifterna på kort sikt, främst genom att ränteutgifter omfördelas över tiden. Det innebär att utgifterna för statsskuldsräntorna är svåra att beräkna. En analys av utfall –2014 visar att anslaget har över- eller underskattats med i genomsnitt i absoluta tal i statens budget. Även 2015 prognostiseras en relativt stor avvikelse från budgeterade medel. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:1 Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut 4 (bet. 2014/15:FiU10, rsk. 2014/15:29). Beloppet är således exkl. beslut om ändringar i statens budget. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av lånebehovet. 4Övriga faktorer som påverkar utgifterna är u pplånings- och skuldförvaltningsteknik. Regeringen föreslår att 10 anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden . , 2018 och 2019 beräknas anslaget till 20 , 25 respektive 33 . P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 4 Preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen Regeringen utvärderar den förda statsskuldspolitiken i en skrivelse till . Åren mellan utvärderingsskrivelserna redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. För att öka tydligheten i resultatuppföljningen har utvärderingen av statsskuldsförvaltningen flyttats från utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning (se avsnitt 3.2 Mål för finansmarknadsområdet). Nedan redovisas således en preliminär utvärdering av den förda statsskuldspolitiken för perioden 2010‒2014. Eftersom målet för statsskuldsförvaltingen är långsiktigt utvärderas förvaltningen över rullande femårsintervall. I skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009−2013 (skr. 2013/14:196), som regeringen överlämnade till , var den huvudsakliga slutsatsen att statens upplåning och skuldförvaltning fungerat väl under hela utvärderingsperioden. De kvantitativa målen har i huvudsak uppnåtts. , som anlitade som stöd för utvärderingen, bedömde att uppfyller målsättningen om en kostnadseffektiv skuldförvaltning även om målformuleringen inte möjliggör en kvantitativ utvärdering. Nästa utvärderingsskrivelse, som ska avse 2011−2015, kommer att överlämnas till . 4.1.1Mål, ansvarsfördelning och process Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, 5 kap. 5 § budgetlagen (2011:203). Utifrån målet beslutar regeringen i årliga riktlinjebeslut om den övergripande styrningen och därigenom om avvägningen mellan förväntad kostnad och risk i statsskulden. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs i enlighet med målet och inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat. Regeringens riktlinjebeslut ska fattas . Till grund för beslutet ligger bland annat förslag till riktlinjer som också ska lämnas , . I samband med beredningen av förslag ges möjlighet att yttra sig. 4.1.2Övergripande om regeringens styrning av statsskuldens förvaltning Målet för statsskuldsförvaltningen innebär att regeringens riktlinjebeslut ska baseras på en avvägning mellan långsiktig kostnad och risk. Avvägningen görs främst genom valet av löptid. Väljs en kortare löptid i skulden förväntas den genomsnittliga kostnaden bli lägre som risken i förvaltningen stiger (och tvärtom). Detta beror på att avkastningskurvan antas ha en positiv lutning som korta P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 marknadsräntor varierar mer. En kortare löptid innebär att en större del av skulden sätts om i varje period, vilket gör att en ränteuppgång snabbare får genomslag på räntekostnaderna. I riktlinjerna beslutas även statsskuldens sammansättning i termer av skuldslag. Genom att fördela statsskulden på flera skuldslag med olika riskegenskaper reduceras risken jämfört med om statsskulden bara består av ett skuldslag. Regeringens styrning tar även sin utgångspunkt från statsskuldens storlek och förväntade utveckling. Principiellt innebär en låg statsskuld att utrymmet för risktagande ökar i utbyte mot lägre förväntade kostnader. Orsaken till detta är att en lägre statsskuld medför lägre kostnader, som i sin tur gör att variationerna i kostnaderna uttryckt i kronor minskar. Som styrmått för såväl löptid som statsskulden sammansättning har statsskuldens summerade kassaflöde (SSK-måttet) använts under perioden 2007‒2014. Måttet mäter risken i statsskulden genom att omfatta framtida åtaganden i termer av kassaflöden. Förutom nominella slutbelopp ingår i detta mått även kupongbetalningar och inflationskompensation. Jämfört med måtten okonsoliderad statsskuld och konsoliderad statsskuld, vilka redovisas i budgetpropositionen, inkluderar SSK-måttet kassaflöden från tillgångar som ligger inom . har denna typ av tillgångar ökat till följd av t.ex. extraupplåning i statsskuldväxlar () och vidareutlåning till (). 4.2Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av upplåning och skuldförvaltning Statsskulden är fördelad på flera skuldslag i syfte att minska risken i statsskuldsförvaltningen utan att öka kostnaderna. Den största delen av statsskulden består av nominella lån i kronor. I övrigt består statsskulden av real skuld i kronor och valutaskuld. Regeringen har under perioden 2010‒2014 styrt statsskuldens sammansättning genom att fastställa målandelar för valutaskulden och för den reala kronskulden. nominell kronskuld är en direkt konsekvens av målandelarna för de båda andra skuldslagen. 2010‒2014 har målandelen för valutaskulden varit och för den reala kronskulden . Resterande har utgjorts av nominell kronskuld. Diagram 4.1 Andelen real kronskuld och valutaskuld i förhållande till målandelarna har andelarna för valutaskulden och den reala kronskulden hållit sig relativt nära målandelarna (se diagram 4.1). Valutaskulden utgjorde i genomsnitt av skulden. låg andelen valutaskuld inom styrintervallet på . Den längre upplåningen i utländsk valuta sker antigen genom att emitterar obligationer i utländsk valuta eller genom att byta kronupplåning till exponering i utländsk valuta. Det sistnämnda tillämpas framför allt när lånebehovet är litet. förföll obligationer i utländsk valuta för motsvarande . Upplåningen uppgick till , varav var för räkning och för statens egen del. Obligationsupplåningen i utländsk valuta avsåg således refinansiering av förfallande lån, både till och för statens egen del. Andelen real kronskuld har i genomsnitt utgjort . Styrningen av den reala kronskuldens andel ska ske ur ett långsiktigt perspektiv. Andelen real kronskuld är svår att styra eftersom andelen inte kan anpassas med hjälp av derivat på samma sätt som för valutaskulden. Det skulle medföra omotiverat stora kostader att anpassa andelen real kronskuld genom byten mellan reala och nominella statsobligationer. nettoköpte reala kronobligationer för i byten, medan emissionerna sammanlagt uppgick . Regeringen styr löptiden i statsskulden genom att lägga fast separata målvärden för räntebindningstiden i vart och ett av de tre skuldslagen. I riktlinjebeslutet ökade fokuseringen på robustheten i statsskuldsförvaltningen. Bakgrunden var den stora osäkerhet som rådde till följd av statsfinansiella problem i vissa europeiska länder och de erfarenheter som andra länder gjort i sin refinansiering av förfallande lån. Regeringen såg därför skäl att sprida statsskuldens förfall över en längre tidsperiod. För instrument i nominell kronskuld med till förfall ersattes därför det tidigare takbeloppet på med ett riktvärde på . ersattes det tidigare löptidsriktvärdet för nominell kronskuld med upp till till förfall på med ett intervall på 2,7‒3,. Intervallet infördes av effektivitets- och kostnadsskäl, eftersom styrningen i termer av andelar och löptider försvåras när lånebehovet är litet och statsskulden minskar. I riktlinjebesluten behölls intervallet för instrument upp till till förfall på 2,7‒3,i den nominella kronskulden, medan riktvärdet för instrument i nominell kronskuld med till förfall höjdes till . I riktlinjebeslutet förtydligades att volymriktvärdet ska vara långsiktigt, vilket tidigare endast fanns med i motivtexten. uppgick motsvarande volym till . gav ut en 20-årig obligation som ökade den utestående volymen till , dvs. något lägre än riktvärdet på . var volymen oförändrad, men utökades volymen med . I regeringens utvärderingsskrivelse /14:196 poängterades att liksom tidigare bör informera sig om intresset för långa obligationer samt att ökningstakten i förhållande till det volymsatta riktvärdet ska vägas mot efterfrågan på långa obligationer och P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 kostanden för upplåning på andra löptider med beaktande av risk. styrning av instrument i nominella kronor med löptid upp till har följt regeringens riktlinjer under perioden 2010‒2014. var den genomsnittliga räntebindningstiden , vilket var i den nedre delen av intervallet (2,7‒3,). Räntebindningstiden har hållits inom intervallet under årets alla månader. I diagram 4.2 redovisas den genomsnittliga räntebindningstiden för nominell kronskuld med löptid upp till och motsvarande för den reala kronskulden. Diagram 4.2 Skuldslagens räntebindningstid Styrningen av löptiden för den reala kronskulden ändrades från ett fast riktvärde (9,) till ett intervall (8‒10 år) i riktlinjerna . I riktlinjerna vidgades intervallet till 7‒10 år, vilket gällt . Under perioden 2010‒2014 har räntebindningstiden i den reala kronskulden minskat från runt till , vilket varit inom regeringens riktlinjer. För valutaskulden har löptiden varit (ett halvt kvartal) 2010‒2014. Styrningen av den korta räntebindningstiden bedöms som ändamålsenlig i termer av kostnad och risk, eftersom valutaskulden sprids på flera valutor och andelen av den totala statsskulden är begränsad till . I syfte att sänka kostnaden för statsskulden har , vid sidan om den ordinarie finansieringen av statsskulden, möjlighet att ta ränte- och valutapositioner. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 tas på marknader som medger att marknadsrisken kan hanteras genom likvida och väl utvecklade derivatinstrument och som potentiellt är en lånevaluta inom ramen för statsskuldförvaltningen. Positioner får inte tas på den svenska räntemarknaden. Regeringen styr riskexponeringen i positionsverksamheten genom att i riktlinjerna besluta om två olika mandat för positionstagande. I tabellen nedan framgår nämnda mandat under utvärderingsperioden 2010‒2014. Tabell 4.1 Mandat för positionstagande (mnkr) vid Positionsmandatet i utländsk valuta sänktes (mätt som daglig Value-at-Risk vid 95 procents sannolikhet). Mandatet omfattar såväl styrelsens särskilda positioner som löpande positioner för och dess externa förvaltare. Syftet med minskningen var att begränsa risken för förluster som positionsverksamheten gavs fortsatt utrymme att bidra till kostnadsbesparingar, ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos medarbetare. Potentialen för kostnadsbesparingar minskades dock. Mandatet för positioner i kronans valutakurs sänktes . Sänkningen innebar att mandatet återfördes till den nivå som gällde före finanskrisens utbrott . Under finanskrisen utnyttjade det tillfälligt höjda mandatet, då kronan bedömdes vara kortsiktigt undervärderad. inleddes en gradvis avveckling och var positionen helt avvecklad. Positionen resulterade i ett positivt resultat på , varav merparten realiserades 2010. sänktes mandatet till . har inga strategiska positioner i kronans valutakurs tagits. av 2014 initierades dock en särskild position där negativa räntor låstes in på löptider upp till i schweizerfranc. Positionen togs för att minska riskerna i statsskuldsförvaltningen. Den genomsnittliga ränta som kommer -0,. Tabell 4.2 Resultat av positioner (strategiska och löpande) Som framgår av tabell 4,2 uppvisar resultatet för positionstagningen en relativt stor variation mellan åren. Positionsverksamheten utvärderas därför . 2010−2014 uppgick det totala resultatet i genomsnitt till . Resultatet härrör särskilda positioner (), medan löpande förvaltning i genomsnitt har visat ett underskott på . Den externa förvaltningen har i genomsnitt visat ett överskott på . I de årliga riktlinjerna för statsskuldens förvaltning anges att genom marknads- och skuldvård ska bidra till att statspappersmarknaderna fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet är inte kvantifierat och det är svårt att göra rättvisa kostnadsjämförelser med andra statliga låntagare eftersom förutsättningarna skiljer sig vad gäller statsskuldens storlek, lånebehov och huruvida man har en egen centralbank och en egen valuta. arbetar med ett antal strategier för att uppnå mellanliggande mål vars syfte är att stödja det övergripande kostnadsminimeringsmålet. De mellanliggande mål som ställt upp består i huvudsak av följande: 1.En likvid statspappersmarknad med en väl fungerande infrastruktur 3.Tydlig och öppen kommunikation med investerare och återförsäljare 4.Goda motparts- och investerarkontakter 6.Derivatpositioner i utländsk valuta i syfte att uppnå lägre kostnader eller risker låter TSN Prospera genomföra en utvärdering av hur svenska och utländska investerare samt återförsäljare uppfattar förtroendet för statsskuldsförvaltningen. Av mätningen går att utläsa hur de mellanliggande målen uppnås. Utvärderingen visar att förtroendet för upplåningsverksamhet är fortsatt högt. De svenska investerarna gav ett högre betyg jämfört med föregående år. För utländska investerare och återförsäljare var det sammanlagda betyget i stort oförändrat. Högst betyg gavs för kommunikation om lånebehov och finansiering, vilket motsvarar det mellanliggande målet om transparens och förutsägbarhet. ger ut rapporten – prognos och analys . I rapporten beskrivs samverkan mellan prognoser över lånebehovet, regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning och upplåningens fördelning på olika skuldslag och instrument. Syftet med rapporten är att underlätta för marknadens aktörer att bilda sig en uppfattning om statsskuldspolitiken och om kommande upplåningsbehov. Näst högst betyg fick för marknadsvård genom repor i statspapper. har ett antal marknadsvårdande åtaganden gentemot sina återförsäljare för att underhålla likviditeten i statspapper. Syftet med dessa åtaganden är att minska osäkerheten vid bristsituationer, eliminera risker för transaktionsproblem samt att kompensera för att den svenska statspappersmarknaden är relativt liten. Marknadens viktigaste krav enligt undersökningen var just bra marknadsvård genom repor i statspapper samt god kommunikation om lånebehov och finansiering. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 4.2.5Lån för att tillgodose behovet av statslån har möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån (statsskuldväxlar eller obligationer). Möjligheten får bara utnyttjas om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. Möjligheten har inte utnyttjats sedan finanskrisen och 2009. I riktlinjerna för statsskuldens förvaltning framgår att genom privatmarknadsupplåning ska bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. Kostnader som tillkommer för att distribuera och hantera privatmarknadsupplåningen ska belasta resultatet. Privatmarknadsupplåningens andel av statsskulden har stadigt minskat , från till vid slutet av 2014. De kostnadsbesparingar som privatmarknadsupplåningen bidragit till har också minskat, från 2010 till 2014. Orsaken är en kombination av minskade inlåningsvolymer och minskade intäktsmarginaler i takt med att marknadsräntorna fallit. För femårsperioden 2010‒2014 uppgick den samlade kostnadsbesparingen till . Det är framför allt försäljningen av premieobligationer som bidragit till kostnadsbesparingen. Tabell 4.3 Besparing privatmarknadsupplåning 4.3Kostnad i termer av genomsnittlig emissionsränta Kostnaderna för statsskulden påverkas i första hand av skuldens storlek och marknadsräntorna vid varje lånetillfälle. Kostnaden påverkas även av valutakursrörelser, eftersom en del av stats- P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 skulden är exponerad mot utländsk valuta. På motsvarande sätt påverkas realskuldens kostnader av hur KPI utvecklas. Givet dessa förutsättningar påverkar regeringens riktlinjer och av statsskulden också skuldens kostnader och risker. Som framgått tidigare är det svårt att kvantitativt utvärdera regeringens riktlinjer och om lånestrategier varit bättre än alternativa strategier. dominerande ställning gör att priserna på marknaden påverkas av valet av upplåningsstrategi, varför kostnaderna bara kan mätas och utvärderas på övergripande nivå. Att jämföra med andra statliga låntagare är också svårt eftersom förutsättningarna skiljer sig vad gäller statsskuldens storlek, lånebehov och huruvida man har en egen centralbank och en egen valuta. Det övergripande kostnadsmåttet för styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen är den genomsnittliga emissionsräntan. Med emissionsränta avses den ränta (eller yield) som staten vid emissionstillfället lånade till. Genomsnittet för respektive skuldslag beräknas genom att väga samman alla enskilda emissionsräntor med respektive utestående volym. Kostnadsmåttet fördelar räntebetalningarna jämnt över instrumentets löptid. Emissionsräntorna i de olika skuldslagen är dock inte helt jämförbara i kostnadstermer. För realskulden tillkommer inflationskompensation och för valutaskulden påverkas kostnaden av valutakursutvecklingen. Olika lång löptid i de olika skuldslagen gör också att kostnad och risk skiljer sig åt i de olika skuldslagen. Diagram 4.3 Genomsnittliga emissionsräntor per skuldslag I diagram 4.3 visas hur den genomsnittliga emissionsräntan utvecklats för de olika skuldslagen . Efter finanskrisen föll de korta marknadsräntorna betydligt. För att motverka den kraftiga konjunkturnedgången sänkte centralbanker världen över sina styrräntor. sänkte också styrräntan. Åtgärderna gav effekt och 2010 återhämtade sig den svenska konjunkturen, vilket fick de långa marknadsräntorna att stiga. tilltog oron för statsfinansiella problem i flera europeiska länder. Den ekonomiska utvecklingen förväntades bli svagare, vilket fick de långa marknadsräntorna att falla. Därefter har centralbankerna och fortsatt att sänka styrräntan och både korta och långa räntor har därefter fallit. Den genomsnittliga emissionsräntan för valutaskulden har minskat snabbast eftersom löptiden är kortast i detta skuldslag. Vartefter har även den genomsnittliga emissionsräntan för nominell och real kronskuld fallit. Vid slutet av 2014 var den genomsnittliga emissionsräntan för valutaskulden noll procent, för den nominella kronskulden och för den reala kronskulden . Risken i statsskuldsportföljen definieras på övergripande nivå i termer av variationer i statsskuldens kostnader. De riskfaktorer som driver kostnaden är förändringar i räntor, inflation och valutakurser. Statsskuldens löptider och sammansättning styr hur statsskuldsportföljen är exponerad mot dessa risker. Vidare påverkar statsskuldens storlek variationerna i räntekostnaderna (uttryckt i kronor). Det finns inget enskilt mått som beskriver den sammantagna risken i statsskuldsförvaltningen. I stället används mått på olika typer av risker, varav de främsta är ränteomsättningsrisk och refinansieringsrisk. Med ränteomsättningsrisk menas att räntan på skulden snabbt stiger till följd av högre marknadsräntor. Denna risk ökar när en stor del av skulden består av korta och rörliga lån. Då räntan på korta lån i regel är lägre än på längre lån måste en avvägning göras mellan kostnad och risk. Den genomsnittliga räntebindningstiden för hela statsskulden var och vid slutet av 2014. varierade måttet mellan 4,6 och . P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Refinansieringsrisken avser risken att det visar sig svårt och/eller kostsamt att ersätta förfallande lån med nya. I regel framträder refinansieringsrisken som behovet av nyupplåning ökar kraftigt. Den bästa försäkringen mot refinansieringsrisker är således goda och hållbara statsfinanser. begränsar också refinansieringsrisken genom sina strategier för upplåning och marknadsvård. Upplåningen görs till stor del i statsobligationer, vilka fördelas över flera lån med olika förfallotidpunkter. På så sätt är det endast en mindre del av den utestående skuldstocken som förfaller och måste refinansieras . Refinansieringsrisken begränsas också genom att upplåningen fördelas löpande i små och regelbundna auktioner, en ordning som är mindre vanlig i andra europeiska länder. har refinansieringsrisken även begränsats genom att den långa upplåningen ökat. Den genomsnittliga tiden till förfall för hela statsskulden uppgick till vid slutet av 2010 och vid slutet av 2014. varierade måttet mellan 4,4 och . P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Tabell 5.1 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter Anslaget får användas för oförutsedda utgifter inklusive utgifter för ersättningar till enskilda för skador av statlig verksamhet enligt lagakraftvunnen dom eller efter uppgörelse samt för utgifter för skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden. Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. Ändamålet avser oförutsedda utgifter av så brådskande beskaffenhet att ärendet inte hinner underställas , som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra anslagsändamål. Enligt regeringens bedömning behövs även fortsättningsvis ett anslag för oförutsedda utgifter samt för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande (se prop. 1997/98:1 utg.omr. 26 avsnitt 4). Kammarkollegiet bör efter beslut av regeringen även fortsättningsvis få betala ut ersättningar för skador av detta skäl. Regeringen ska i efterhand redovisa för vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Finansiering av utgifter från anslaget ska ske genom indrag från annat anslag. Användningen av anslaget och beslutade indrag med anledning av detta redovisas i årsredovisningen för staten. Regeringen föreslår att anvisas under anslaget 1:2 Oförutsedda utgifter . , 2018 och 2019 beräknas anslaget till . P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Tabell 6.1 Anslagsutveckling 1:3 provisionsutgifter Anslaget får användas för utgifter för provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Samtliga provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som ränteutgifterna på statsskulden. Anslaget omfattas också av ett särskilt bemyndigande som är beloppsmässigt obegränsat för att säkerställa att regeringen alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden gentemot långivarna. Utveckling av provisionskostnader –2014 betalar företrädesvis ut provisioner till olika marknadsaktörer för att de upprätthåller infrastrukturen i marknaden genom att sälja, marknadsföra och lösa in produkter. Dessutom utgår provision till de externa förvaltare som arbetar på uppdrag. De externa förvaltarna erhåller både en fast och en rörlig provision där den senare baseras på deras resultat. Tabell 6.2 Utveckling av provisionsutgifter –2014 Utfall 2011–2014 1Provisioner som betalas ut till () återförsäljare. 2Provisioner som betalas ut till externa förvaltare i samband med RGK:s förvaltning av valutaskulden. 3Provisioner per kontrakt som betalas ut när RGK handlar i futures (standardiserat terminskontrakt). Av tabell 6.2 framgår hur provisionerna har fördelats på några kategorier . Provisionskostnaderna har varierat över tiden .