prop · H203122 · 2015-05-28 00:00:00 — Regeringen aviserade då att en bred analys bör göras i fråga om domstolsprövning kring de åtgärder som undantogs från kravet på bygglov, bl.a. till följd av att flera remissinstanser hade framfört invändningar mot att grannars inflytande minskar genom förslagen. Även civilutskott respektive konstitutionsutskott har instämt i behovet av att en sådan analys kommer till stånd (bet. 2013/14:CU32 s. 9). Den tänkta justeringen i fråga om möjligheten att överklaga ett beslut om startbesked som redovisas i denna proposition utgör endast en delmängd av den större översyn som den dåvarande regeringen aviserade. Den bredare översynen ryms emellertid inte inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet och den frågan får följaktligen behandlas i ett annat sammanhang. SKL har framfört att förslagen bör hanteras gemensamt i en senare process. Regeringen anser emellertid att den tänkta lagändringen framstår som angelägen av rättssäkerhetsskäl och att det således finns skäl att genomföra denna . Bestämmelsen finns i 13 kap. 15 § PBL. 4.5Lantmäterimyndigheten bör ingå i den obligatoriska samrådskretsen vid förlängning av genomförandetid Regeringens förslag: Vid förlängning av en detaljplans genomförandetid ska samråd ske även med lantmäterimyndigheten. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I förhållande till promemorians förslag har den aktuella bestämmelsen ändrats endast språkligt. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända mot förslaget, bl.a. (mark- och miljödomstolen), , , , flera kommuner och några länsstyrelser, och . Några länsstyrelser anser att även bör ingå i den krets som ska delta i samrådet. i framhåller att de förhållanden som rådde när den ursprungliga detaljplanen antogs kan ha ändrats på grund av naturliga eller juridiska omständigheter. En förlängning av genomförandetiden kan därför ibland närmast liknas vid ett nytt antagande av detaljplanen. Av samma skäl som har en roll när en ny detaljplan antas, är det olämpligt att inte alls ingår i processen eller behöver godkänna en förlängning av genomförandetiden. i anser att bör vara remissinstans för att kunna fullfölja uppföljningsroll över tillämpningen av (2010:900), förkortad PBL, enligt plan- och byggförordningen (2011:338). i län framhåller att vid beslut om förlängning av genomförandetid bör en bedömning göras av samtliga planbestämmelser, inte bara av fastighetsindelningsbestämmelserna. Inom samhällsplaneringen tillkommer ständigt nya planeringsunderlag med ny kunskap som kan ha betydelse för bedömningen av lämpligheten av att förlänga genomförandetiden. är utifrån denna aspekt en viktig samrådspart. i avstyrker förslaget och menar att det inte är något unikt för fastighetsindelningsbestämmelserna att förhållandena kan ha ändrats sedan planen ursprungligen antogs, så att planbestämmelserna är lämpliga, utan att det gäller generellt. Att samtliga ärenden om förlängning av genomförandetid skulle samrådas med lantmäterimyndigheten, men inte med , är ologiskt. konstaterar att det i knappast förekommer att genomförandetiden förlängs, eftersom kommunens möjligheter att ändra planen är starkt begränsad och alla berörda fastighetsägare i praktiken ges veto mot ändringar . Lagförslaget saknar därför betydelse. Lantmäteriet menar att detta är en angelägen och välbehövlig ändring. Myndigheten noterar att reglerna om ett förenklat förfarande endast gäller vid förlängning av genomförandetiden och inte vid förnyelse av genomförandetiden. Vid förnyelse av genomförandetiden gäller, enligt såväl nuvarande regler som de regler som träder i kraft 2015, alltså den sedvanliga planprocessen där lantmäterimyndigheten är Det tycker Lantmäteriet är bra. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser ändrades PBL för att det skulle bli enklare att för- länga genomförandetiden än vad som var fallet (5 kap. 38 a § Lagändringarna innebär att vid förlängning av genomförandetiden begränsas kravet på samråd med berörda myndigheter samt boende och kända sakägare, inom och i anslutning till planområdet, till att endast omfatta kända sakägare inom planområdet. Det är således numera möjligt att förlänga genomförandetiden utan föregående samråd med t.ex. och lantmäterimyndigheten. med att det bör vara möjligt för kommunen att förlänga genomförande- tiden med så små administrativa insatser som möjligt (prop. s. 109). Om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande, får kommunen med en s.k. fastighetsindelningsbestämmelse i en detaljplan bestämma hur området ska vara indelat i fastigheter. bestämma de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas, de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar, de fastigheter som ska delta i gemensam- hetsanläggningarna och de utrymmen som ska tas i anspråk för anlägg- ningarna (4 kap. 18 § PBL). Om fastighetsindelningsbestämmelser införs, ska en prövning ske av regler i förrättningslagstiftningen (4 kap. 18 § andra och tredje styckena En detaljplanebestämmelse om markens indelning i fastigheter eller om servitut eller liknande särskilda rättigheter ska således vara för- enlig med 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycket fastighetsbildnings- lagen (1970:988). Detta innebär bl.a. att en sådan detaljplanebestäm- melse ska utformas så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir varaktigt lämpad för sitt ändamål med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar. En detaljplanebestämmelse om inrättande av en gemensamhetsanläggning ska vara förenlig med 5 och 6 §§ anlägg- ningslagen (1973:1149). Detta innebär bl.a. att en gemensamhetsanlägg- ning inte får inrättas för någon annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen samt att en sådan anläggning endast får inrättas om fördelarna av ekonomisk eller annan art av anläggningen överväger de kostnader och olägenheter som anlägg- Vidare ska en detaljplanebestämmelse om ledningsrätt vara förenlig med 6 § ledningsrättslagen (1973:1144). ledningsrätt inte får upplåtas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på något annat sätt eller olägenheterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Den prövning som kommunen gör av dessa villkor inom ramen för planprocessen är därefter bindande för lantmäterimyndigheten och sak- Det innebär att en prövning av dessa villkor inte behöver och inte kan ske och inte heller får åberopas i efterföljande förrättningar när 2014/15:122 Lantmäteriet har framfört att prövningen enligt förrättningslagstiftningen har en prägel av ”bäst-före-datum”. Prövningen av de s.k. väsentlighets- och båtnadsvillkoren speglar, och är beroende av, de samhälleliga förhållanden som rådde då planen ursprungligen togs fram, inte minst i fastighetsekonomiska avseenden. Om genomförandetiden förlängs gång efter annan, kan den bedömning som ursprungligen gjordes i fråga om bl.a. väsentlighets- och båtnadsvillkoren bli inaktuell. Om så har skett, är det lämpligt att lantmäterimyndigheten ges möjlighet att påtala detta för kommunen innan genomförandetiden förlängs, eftersom lantmäterimyndigheten i det enskilda förrättningsärendet inte har någon möjlighet att ta hänsyn till att dessa förhållanden kan ha ändrats. bör alltid ingå i den obligatoriska samrådskretsen vid förlängning av genomförandetid Regeringen anser att det är önskvärt att genomförandetiden inte förlängs i de fall där en förlängning av denna kan leda till olämpliga följder i enskilda förrättningsärenden. Eftersom lantmäterimyndigheterna vanligtvis har bättre förutsättningar att bedöma bl.a. väsentlighets- och båtnadsvillkoren i förhållande till vad kommunerna i allmänhet har är det således lämpligt att kommunen ger lantmäterimyndigheten tillfälle att yttra sig inför ett tänkt beslut om att förlänga genomförandetiden. Bestämmelsen i 5 kap. 38 a § PBL bör sålunda ändras så att lantmäterimyndigheten görs till en av de obligatoriska samrådsparterna. I promemorian diskuterades huruvida samråd alltid ska ske med lantmäterimyndigheten eller om det endast bör finnas krav på samråd i de fall där planen innehåller fastighetsindelningsbestämmelser. Regeringen anser emellertid att regleringen bör vara enkel. Samråd bör således alltid ske med lantmäterimyndigheten. Flera länsstyrelser har framfört att även länsstyrelserna bör ges tillfälle till samråd vid förlängning av genomförandetiden. Behovet av att länsstyrelserna ges tillfälle att yttra sig inför ett beslut om att förlänga genomförandetiden torde dock vara begränsat. kommer därtill ändå att få kännedom om förlängningen genom bestämmelserna i 5 kap. 32 § PBL. Regeringen anser därför att det inte finns tillräckliga skäl för att även ska ingå i samrådskretsen i dessa fall. Som Lantmäteriet noterar gäller reglerna om ett förenklat förfarande endast vid förlängning av genomförandetiden och inte vid förnyelse av genomförandetiden (prop. 2013/14:126 s. 110). Vid förnyelse av genomförandetiden kommer även att ingå i samrådskretsen. Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 a § PBL. Reglerna om markanvisningar och Regeringens förslag: En kommuns avsikt att genomföra en detaljplan med markanvisningar ska redovisas i detaljplanens planbeskrivning och under samrådet på liknande sätt som gäller för exploateringsavtal. Termen markanvisning ska i definieras på samma sätt som i lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I förhållande till promemorians förslag har de aktuella bestämmelserna ändrats endast språkligt. Vidare föreslogs i promemorian ingen definition av termen markanvisning. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända mot förslaget, bl.a. , Lantmäteriet, flera kommuner och länsstyrelser, (riksförbundet), Kvinnors Byggforum och . framhåller att markanvisningsavtalet i huvudsak reglerar samma frågor som exploateringsavtalet och att förslaget därmed innebär en enhetlig hantering av alla genomförandeavtal. anser att förslaget underlättar arbetet generellt samt bidrar till ökad förståelse och kunskap avseende enskilda detaljplaner och deras planerade genomföranden. framhåller att markanvisningsprocessen och markanvisningsavtal behöver kännetecknas av mer transparens och förutsägbarhet. anser att det är mycket bra att skärpa förfarandereglerna vid markanvisningar. Kritiken mot hur markanvisningar sker i vissa fall har varit hård från byggföretagens sida. Kommuner och Landsting (SKL) och några kommuner avstyrker att markanvisningarna ska redovisas under planprocessen. SKL anser att det inte finns något behov av ett nytt krav på att särskilt redovisa markanvisningar eftersom det finns krav på att relevanta uppgifter angående detaljplanens genomförande ska redovisas i planbeskrivningen. anser att förslaget riskerar att flytta fokus i planprocessen från en dialog om lämpligheten och rimligheten i den föreslagna markanvändningen till en diskussion om vem som har fått vilken markoption, , på vilka villkor och till vilket pris. Utgången av en markanvisning är sällan given i förväg. Villkoren i markanvisningen anpassas vartefter ett planförslag tar form och bearbetas. Det vanliga är att processen fortsätter långt efter att en detaljplan vinner laga kraft. kommun framhåller att markanvisningsavtal inte alltid fullföljs genom en överenskommelse om överlåtelse av mark. Det finns alltid en möjlighet för båda parter att hoppa av utan risk för skadestånd. Kommunen kan då ersätta avtalet med en överenskommelse med en annan part, ibland med nya villkor eller andra former för markupplåtelsen. anser att förslaget är välövervägt, men att det bör övervägas att införa en definition av överenskommelse om markanvisning i 1 kap. 4 § (2010:900), förkortad PBL. Även framhåller att termen ”markanvisning” inte finns definie- 2014/15:122 rad i PBL och att den legaldefinition av termen som görs i 1 § lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar, nedan kallad markanvisningslagen, inte per automatik gäller enligt i PBL. Enligt verket behövs det därför ett förtydligande i de föreslagna författningsändringarna. Lantmäteriet framhåller att situationen i många fall inte är renodlad när det gäller markägandet, utan att både kommun och exploatör kan äga mark inom planområdet när avtalet ingås. Det blir då en tolkningsfråga om det är fråga om ett exploateringsavtal eller en markanvisning, eller kanske bådadera. Markanvisningarna kan ha en helt annan tidtabell än planprocessen och då kan det vara svårt att med tydlighet och korrekthet, långt i förväg, uttala sig om vad avtalet kommer att innehålla och innebära. framhåller att det inte framgår av förslaget om kravet på redovisning i planbeskrivningen och vid samråd innebär att kommunen inte får träffa den här typen av överenskommelser efter det att en detaljplan passerat samrådsskedet. anser att redovisningen av markanvisningsavtal i planbeskrivningen inte får förutsätta att genomförandet måste ske enligt detta avtal, utan att det även kan ske på annat sätt. Även kommun anser att det tydligt bör framgå att genomförandet kan komma att ske på annat sätt än i enlighet med ett Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser har beslutat att ställa krav på att kommunen ska ha riktlinjer för exploateringsavtal respektive markanvisningar, som en av följd av förslagen i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126). Med exploateringsavtal avses ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte ett avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur (1 kap. 4 § Med markanvisning avses en överenskommelse mellan en kom- mun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande (1 § markanvisningslagen). I båda fallen är det alltså vanligt- vis fråga om sådana avtal som en kommun ingår med en byggherre eller exploatör i syfte att genomföra en detaljplan. Det rör sig alltså i båda fallen om olika former av genomförandeavtal. den består i huruvida det är kommunen eller någon annan som äger den mark som ska exploateras. De riktlinjer som det nu är fråga om är inte bindande. kommunen ska anta sådana riktlinjer kan sammanfattningsvis sägas vara att en byggherre eller fastighetsägare ska kunna bilda sig en uppfattning om vilka krav som kommunen kan komma att ställa för att upprätta en detaljplan eller för att ställa sin mark till en byggherres förfogande (samma prop. s. 146 f. och 226 f.). När det gäller exploateringsavtalen har vissa regler införts i PBL som har kopplingar till detaljplaneprocessen. Bland annat ska berörda parter, i samband med arbetet att ta fram en detaljplan, informeras om kommu- Prop. 2014/15:122 nens avsikt att ingå exploateringsavtal, dessa avtals huvudsakliga inne- håll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Informationen ska lämnas i detaljplanens planbeskrivning och i en redovisning under samrådet (4 kap. 33 § och 5 kap. 13 § PBL). Motsvarande förfaranderegler har inte införts när det gäller markanvisningar. Vidare har vissa materiella krav införts i fråga om vad ett exploateringsavtal får omfatta. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen (6 kap. 40 § PBL). Ett exploateringsavtal får däremot inte innehålla ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla (6 kap. 41 § PBL). Ett exploateringsavtal får inte heller avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad (6 kap. 42 § PBL). Som redovisas i promemorian har bestämmelserna i om exploateringsavtal tillkommit efter förslag från (SOU 2012:91). Markanvisningslagen tillkom huvudsakligen efter förslag från Statskontoret (, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, rapport 2012:25). Anledningen till att det finns vissa förfaranderegler och materiella krav kopplade till exploateringsavtalen men inte till markanvisningarna är bl.a. att de båda förslagen härrör från två olika utredningar. När regeringen i propositionen En enklare planprocess föreslog bestämmelserna om markanvisningar saknades det beredningsunderlag som krävs enligt regeringsformen för att regeringen även skulle kunna föreslå sådana förfaranderegler för markanvisningarna. Mot bakgrund av att exploateringsavtalen och markanvisningar används för likartade ändamål föreslogs i promemorian att de förfaranderegler som införts för exploateringsavtalen även bör omfatta markanvisningar. Däremot gjordes i promemorian bedömningen att reglerna om vad ett exploateringsavtal kan och får innehålla inte bör utökas till att även omfatta markanvisningarna. Förfarandereglerna för exploateringsavtal bör även omfatta markanvisningar När förfarandereglerna kring exploateringsavtalen infördes motiverades detta bl.a. av att offentlighet, insyn och delaktighet är viktiga delar för detaljplaneprocessen. I förarbetena konstateras att exploateringsavtalens innehåll inte enbart kommer att påverka förhållandet mellan kommunen och exploatören utan också, direkt eller indirekt, beröra relationen gentemot tredje man – bl.a. mot fastighetsägare och andra berörda sakägare. Följaktligen finns det ett legitimt intresse från allmänhetens sida om ökad insyn och offentlighet i plangenomförandefrågor. 2014/15:122 och offentlighet skulle i sin tur kunna leda till ökad förståelse för plan- läggningens förutsättningar och för konsekvenserna av genomförandet 2013/14:126 s. 161 f.). Detta gäller även för markanvisningar. Från det perspektivet finns det starka skäl till att behandla de båda avtalsformerna på samma sätt under planprocessen. Några remissinstanser har pekat på de skillnader som finns mellan exploateringsavtalen och markanvisningarna, bl.a. i fråga om samord- ningen i tiden. Ett exploateringsavtal måste i princip ingås före detalj- planens antagande för att kommunen med säkerhet ska kunna försäkra sig om byggherrens eller fastighetsägarens åtaganden. plan ger byggherren eller fastighetsägaren en byggrätt som normalt medför en avsevärd värdeökning. Efter att kommunen har antagit detalj- planen är kommunens förhandlingsutrymme i förhållande till byggherren eller fastighetsägaren väsentligt mindre, eftersom byggherren eller fastighetsägaren efter antagandet inte kan belastas med andra kostnader eller åtaganden än vad som medges inom ramen för bestämmelserna om fastighetsägares skyldighet att betala för gatukostnader (6 kap. 24–27 §§ Kravet på samordning i tiden är inte detsamma för markanvisningarna. Här kan det slutliga avtalet ingås efter det att detaljplanen har antagits, och det förekommer också att förhandlingarna om markanvisningen påbörjas senare än samrådet om detaljplanen. kan det i sådana fall vara svårt att långt i förväg uttala sig om vad avtalet kommer att innehålla och innebära för berörda parter. Enligt regeringens mening bör kravet på exakthet i redovisningen under samrådet respektive i planbeskrivningen i sådana fall inte ställas för högt. Det bör då vara tillräckligt att kommunen redovisar sin avsikt att ingå ett markanvisningsavtal respektive sina intentioner om vad detta avtal ska omfatta. och i planbeskrivningen kan då i flera avseenden sammanfalla med vad som ska redovisas i kommunens riktlinjer om markanvisning enligt 2 § Därutöver är det enligt regeringens mening naturligtvis lämpligt att kommunen i sådana fall är tydlig med att de villkor m.m. som redovisas under samrådet och i planbeskrivningen är preliminära och att genomförandet även kan komma att ske på annat sätt än vad som redovisas under planprocessen. kommun pekar på innebär inte redovisningen av ett markanvisningsavtal under planprocessen att genomförandet måste ske på angivet sätt. på redovisning i planbeskrivningen och i samrådet innebär således inte heller att kommunen inte kan ingå denna typ av avtal efter det att ett förslag till detaljplan har passerat samrådsskedet. SKL har avstyrkt förslaget, bl.a. med hänvisning till att det finns krav på att relevanta uppgifter angående detaljplanens genom- förande ska redovisas i planbeskrivningen (jfr 4 kap. 33 § PBL). har avstyrkt förslaget, med hänvisning till att den tänkta regleringen riskerar att flytta fokus i planprocessen från dialogen om bl.a. lämpligheten i den föreslagna markanvändningen till en diskussion om vem som har fått vilken markoption, , på vilka villkor och till vilket pris. Regeringen kan i vissa avseenden dela remissinstansernas invänd- ningar kring den tänkta regleringen. Som framgår av Statskontorets rapport 2012:25 vittnar emellertid flera byggherrar om att det ofta är svårt att förutsäga eller ens i efterhand förstå varför och på vilka kriterier den ena byggherren väljs framför den andra för en viss markanvisning. Många byggherrar uppfattar därtill kommunernas arbete med markanvisningar överlag som icke transparent (samma rapport s. 103). Även remisssynpunkterna från och talar för att transparensen och förutsägbarheten under markanvisningsprocessen behöver öka. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns goda skäl för att ytterligare stärka kraven på öppenhet kring kommunernas arbete med markanvisningar. Regeringen delar uppfattningen att det finns strukturella skillnader mellan exploateringsavtal och markanvisningar. I viss mån innebär dessa skillnader att det kan vara svårt att under planprocessen på ett korrekt sätt redovisa markanvisningarnas närmare innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Enligt regeringens uppfattning är det emellertid tydligt att fördelarna med att redovisa innehållet och konsekvenserna av markanvisningarna under planprocessen överväger de nackdelar som kan komma att uppstå till följd av att denna redovisning i vissa fall kan komma att avvika från hur avtalet slutligen utformas. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att utvidga de förfaranderegler som gäller för exploateringsavtalen så att dessa regler även omfattar markanvisningarna, i syfte att skapa förutsättningar för ökad transparens och förutsägbarhet för de inblandade aktörerna. Därtill förenklas tillämpningen om alla genomförandeavtal kan redovisas på ett likartat sätt under planprocessen. Detta medför att 4 kap. 33 § och 5 kap. 13 § PBL bör kompletteras så att förfarandereglerna även omfattar markanvisningsfallen. I likhet med och anser regeringen att det inte är självklart att den legaldefinition av termen markanvisning som finns i 1 § markanvisningslagen automatiskt kommer att gälla även vid tillämpningen av PBL. Följaktligen anser regeringen i likhet med remissinstanserna att en definition av denna term bör införas i PBL i syfte att förenkla tillämpningen och förståelsen av bestämmelserna i 4 kap. och 5 kap. PBL. Denna definition bör lämpligen införas tillsammans med övriga definitioner i 1 kap. 4 § PBL.