prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — Detta kommer dock att bidra till att den förväntade avkastningen sjunker och därmed kan de framtida pensionerna bli lägre – något som även kan resultera i en minskad efterfrågan på livförsäkringssparande. Ett alternativ för livbolagen att reducera kapitalkravet, utan att minska den förväntade avkastningen, är att minska garantiinnehållet för nya avtal, t.ex. genom att sänka den garanterade avkastningen i traditionellt livför- säkringssparande. Försäkringstagarnas alternativ när det gäller mer garanterade pensionsprodukter kan därmed komma att minska och pensionsnivåerna kan komma att skilja sig betydligt för likartade pensionstagare jämfört med beroende på hur väl pensionstagararen lyckats med att placera sina pensionspengar. Det kan också innebära att pensionsutbetalningar ändras från att vara livslånga till att bli tidsbestämda, vilket innebär ett sämre ekonomiskt skydd vid lång livslängd. Solvens ger således incitament för försäkringsföretagen, med anledning av de nya kapitalkraven, att ytterligare påskynda försäkringstagare att gå över från traditionellt livförsäkringssparande till fondförsäkring, en trend som setts . Samman- taget kan detta leda till att försäkringstagarna får produkter med en lägre försäkringsandel , något som kan få negativa konsekvenser för framtida pensionärer. De försäkringstagare som är kunder i finansiellt starka bolag kommer dock att ha en större valmöjlighet att fortsätta spara i en traditionell försäkringslösning än kunder i finansiellt svagare bolag som sannolikt helt eller delvis kommer behöva ändra förvaltningsstrategi. Som berörts ovan kommer det vara viktigt att vara kund i ett finansiellt starkt försäkringsföretag, om man ska kunna räkna med att få någon återbäring utöver den garanterade avkastningen på sitt försäkrings- kapital. finns ett antal livbolag som med bred marginal uppfyller de nya solvenskapitalkraven. Dessa är nästan uteslutande äldre livförsäk- ringsföretag som byggt upp sitt kapital och som har ett stort riskkapital ackumulerat i sina konsolideringsfonder. De gamla livbolagens välkapitaliserade balansräkningar gör att det finns begränsade möjligheter för nya aktörer att slå sig in på försäkringsmarknaden. helt enkelt svårt för dem att kunna matcha de gamla företagens försäk- Prop. 2015/16:9 ringsvillkor och riskprofil. De etablerade företagen har därför goda förut- sättningar att bibehålla sina marknadsledande positioner i och med införandet av det nya regelverket. Däremot har nya bolag som är inriktade mot fondförsäkring goda möjligheter att komma in på marknaden, efter- som kapitalkraven blir betydligt lägre i dessa bolag jämfört med för de traditionella livbolagen. Sammantaget kan således konkurrensen komma att minska ytterligare med det nya regelverket, vilket kan komma att avspeglas i t.ex. högre avgiftsnivåer. 25.3 Konsekvenser för kapitalmarknaden Försäkringsföretagen är stora placerare på kapitalmarknaden och större regelförändringar för försäkringsföretagen påverkar därför normalt de finansiella marknaderna och i förlängningen hela samhällsekonomin. Beräkningen av solvenskapitalkraven i den del som avser marknadsrisk kommer ge försäkringsföretagen incitament att bättre löptidsmatcha till- gångar och skulder då bristande matchning ger högre kapitalkrav. Högre matchningskrav ökar efterfrågan på ränteinstrument med långa löptider, vilket påverkar marknadsräntorna, allt annat lika. Även aktiemarknaden påverkas av hur försäkringsföretagen allokerar sina portföljer. Det nya regelverket innebär högre kapitalkrav för aktieplaceringar, vilket kan komma att bidra till att finansiellt svagare försäkringsföretag måste minska sina aktieandelar. Detta kan i sin tur leda till minskad efterfrågan på aktier och högre efterfrågan på obligationer och andra mindre volatila tillgångar. I och med beräkningen av solvenskapital- kravet ges försäkringsföretagen incitament att diversifiera till andra till- gångsslag såsom fastigheter, infrastrukturinvesteringar och riskkapital- Det ger också incitament att investera i bostadsobligationer eller andra obligationer som innehåller kreditrisk. marknaden, som är relativt liten i , skulle även kunna utvecklas positivt i och med denna förändring. Eftersom försäkringsföretagen i beräkningen av solvenskapitalkravet fullt ut kommer att kunna tillgodoräkna sig effekten av olika typer av riskminskningsstrategier är det sannolikt att nya typer av instrument, skräddarsydda för Solvens , kommer att utvecklas. Ökad efterfrågan på långa obligationer Beräkningen av solvenskapitalkraven kommer att ge försäkringsföre- tagen starka incitament att bättre löptidsmatcha skulder och tillgångar. Det bör emellertid noteras att de svenska bolagen har incita- ment till en ökad löptidsmatchning genom trafikljussystemet. ringsföretag med långa åtaganden, t.ex. livförsäkringsbolag, placerar oftast i obligationer med kort genomsnittlig löptid, där utbudet är Avsaknaden av matchning ger en stor känslighet för ränteför- Företagen får nu starkare incitament att löptidsmatcha skuld- och tillgångssida, då en bristande matchning ger högre kapitalkrav. Ett problem är att den genomsnittliga löptiden på de obligationer som är utestående på dagens svenska obligationsmarknad är relativt kort. finns således en brist på långa obligationer , vilket kan leda till fallande långa räntor om försäkringsföretagen börjar köpa i större omfattning, som det inte är möjligt för företagen att göra fullständiga matchningar av sina portföljer. Efter beslut från Finansin- spektionen kan försäkringsföretagen dock från använda sig av en förutbestämd långsiktig terminsränta, fastställd till , då de fastställer räntesatserna på diskonteringsräntekurvan. Det innebär att terminsräntorna efter tioårspunkten väger in – och vid tjugoårspunkten konvergerar till, den fastställda långsiktiga terminsräntan. I svenska kronor sätts tidpunkten för konvergens till längsta löptid plus , dvs. Även om det finns noterade swapräntor på längre löptider är likviditeten mycket låg i dessa instrument och uppfyller inte kravet på likviditet. Den nya metoden gör att diskonteringsräntan inte blir lika känslig för svängningar på marknaden då den är både marknads- och modellbaserad. I praktiken innebär detta att företagen fortsätter att använda marknads- data för att bestämma räntekurvan på löptider upp till , medan de kan beräkna längre åtagande genom att extrapolera marknadsräntan mot den aviserade terminsräntan. Det gör att försäkringsföretagen inte kommer bli beroende av att löptidsmatcha sina åtaganden med obligationer på motsvarande löptider. Det bör leda till att efterfrågan på riktigt långa obligationer blir begränsad även framöver och därmed minskar risken för kraftiga räntefall orsakat av massiva köp från försäk- ringsföretagen. Företag som berörs av de nya reglerna är i huvudsak livförsäkrings- företag och skadeförsäkringsföretag med liv- och sjukräntor. Även tjänstepensionskassor ska kunna använda den nya metoden. Andra meto- der för att öka löptiden är att använda derivatmarknaden. Genom swap- kontrakt kan försäkringsföretagen löptidsomvandla en kort obligations- portfölj till en längre löptid. För att denna marknad ska kunna växa krävs emellertid att det finns motparter som är villiga att ta en motsatt position. På t.ex. aktiemarknaden har intresset minskat betydligt för att inneha långa derivatkontrakt. Anledningen till detta är att dessa oftast har en låg eller obefintlig likviditet, är svåra att marknadsvärdera och binder kapital. Att köpa utländska obligationer med längre löptider och försäkra bort valutarisken är också ett alternativ för företagen att bättre kunna matcha löptiderna. Den metod som används i för att fastställa diskonteringsräntekurvan är dock inte exakt densamma som den metod som kommer gälla efter att Solvens har trätt i kraft. Den metod som ska användas för att bestämma den grundläggande diskonteringsräntekurvan i svenska kronor fastställs då av Eiopa med ledning av vad som anges i Solvens II-direktivet och i delegerade akter. Denna metod har ännu inte slutgiltigt beslutats, men den kommer inte helt och hållet att överensstämma med den nuvarande svenska metoden, även om Eiopas metod också kommer att vara både marknads- och modellbaserad med konvergens till en förutbestämd långsiktig termins- ränta. Eiopas metod använder enbart marknadsdata upp till och terminsräntorna därefter väger den in den långsiktiga jämviktsräntan på fram till då konvergens sker. Det finns kända problem med den metod som Eiopa har Prop. 2015/16:9 förespråkat och som ledde till att välja en annan Dessa problem består huvudsakligen i en mycket stor räntekäns- lighet mot tioårsräntan och mycket komplexa och kostsamma hedgings- trategier för de försäkringsföretag som behöver skydda sig mot föränd- ringar i marknadsräntorna. Dessa problem kan leda till en markant ökad efterfrågan på tioåriga ränteinstrument, vilket leder till en press nedåt på tioårsräntan, som instrument med längre löptider efterfrågas i mindre utsträckning. Det senare kan innebära att räntorna på riktigt långa löptider stiger i förhållande till kortare räntor och att marknaden för långa obligationer påverkas genom att Riksgälden blir mindre intresserade av att ge ut sådana obligationer.37 Utöver metoden för att bestämma den grundläggande diskonterings- räntekurvan tillkommer dock – då Solvens har trätt i kraft – möjligheten till att justera räntekurvan med volatilitets- och match- ningsjusteringar. I dessa fall kan särskilt matchningsjusteringar leda till en större efterfrågan på långa obligationer, för det fall att dessa kommer att användas frekvent bland försäkringsföretagen. Sammantaget kommer efterfrågan på långa obligationer avgöras av den metod som Eiopa väljer för den grundläggande diskonteringsräntekurvan tillsammans med den utsträckning i vilken svenska försäkringsföretag antingen behöver (kapitalsvaga företag) eller önskar matcha sina åtaganden. Minskad efterfrågan på aktier? Kapitalkravet för aktierisk kommer att öka med det nya Solvens II- regelverket. Detta gäller jämfört såväl med Solvens I-reglerna – där kapitalkravet inte bedöms utifrån riskerna på tillgångssidan – som i för- hållande till reglerna om aktiekursrisk i trafikljuset. De företag som inte bedöms kunna uppfylla de nya solvenskraven har starka incitament att dra ned risken i sina placeringar för att klara kraven och skapa en betryggande marginal till dessa. Ett sätt att göra det är att placera en mindre andel i aktier och i stället öka sina investeringar i obligationer. Många försäkringsföretag – särskilt de största – är emellertid välkonsoli- derade och kommer inte att behöva förändra sin placeringsstrategi. Därmed är risken relativt låg för att det nya regelverket kommer att innebära en större tillgångsförflyttning från aktier till obligationer, åtminstone på kort och medellång sikt. Skulle dock efterfrågan på aktier från försäkringssektorn minska kraftigt kan detta påverka den svenska riskkapitalförsörjningen. Med hänsyn till den internationella interaktionen av kapitalmarknaderna ska dock inte risken överdrivas – ett bortfall av svenska institutioner borde således kunna kompenseras med efterfrågan från utländska aktörer. 37 Se remissvar till avseende föreskriften och allmänna rådet om försäkringsföretagens val av räntesats för att beräkna försäkringstekniska avsättningar (FFFS 2013:23). 2015/16:9 Infrastruktur och alternativa investeringar Vid beräkning av solvenskapitalkravet kan försäkringsföretagen använda sig av en standardformel. I Solvens finns det, i likhet med gällande regelverk, utrymme att göra långsiktiga, hållbara investeringar i onoterade tillgångar som exempelvis infrastruktur och förnyelsebar energi. Hur mycket utrymme det finns i praktiken avgörs dock bland annat av försäkringsföretagens solvenssituation. Hur stora möjligheter företagen har att göra investeringar utanför basområdena (noterade , obligationer och fastigheter) styrs främst av hur stark deras kapitalbas är samt vilka utfästelser man gjort till sina försäkringstagare. Generellt dock så kommer kapitalkravet för denna typ av investeringar vara högre än exempelvis noterade OECD- aktier. Solvens II-direktivet innebär en skärpning av såväl solvenskapitalkravet som kravet på riskkontroll. Det innebär att den enskilde konsumenten kan förvänta sig en förbättrad stabilitet i försäkringsbranschen som hel- het. Solvenskapitalkraven ska kalibrerats så att de motsvarar en fallisse- mangsrisk på . Försäkringsföre- tagen kommer dock i de flesta fall ha en kapitalbas som med marginal klarar solvenskapitalkravet. Risken för ekonomiskt obestånd kommer således i praktiken sannolikt att vara ännu lägre än den lagstadgade nivån. Baksidan av de skärpta reglerna är de kostnader som försäkrings- företagen drabbas av till följd av högre kapitalkrav samt kostnader för ökad riskkontroll och administration. Dessa kostnader kommer troligtvis att föras över på försäkringstagarna, vilken kan leda till att deras kapitaltillväxt blir lägre till följd av högre avgifter. En mer omfattande regelharmonisering kan dock få till följd att konkurrensen bland försäkringsföretagen ökar, vilket kan leda till att det ändå bli svårt för företagen att avvika för mycket i sina avgiftsstrukturer. Alternativ till att höja priserna på försäkringsprodukter kan vara att förändra produkterna genom att exempelvis sänka andelen aktier. En sådan åtgärd ger en lägre risk och resulterar i att livbolagen behöver hålla mindre kapital. Detta får dock den negativa följden att avkastningen – och i förlängningen även framtida pensioner – sannolikt blir lägre (beak- tat den minskade andelen aktier). Detta är ett problem som ytterligare aktualiserats i rådande lågräntemiljö. Ett annat alternativ till att minska aktieandelen för livbolagen är att minska garantiinnehållet i produkterna eller genom att få försäkringstagarna att gå över till produkter där de själva bär den finansiella risken. En sådan utveckling kan dock innebära volatilare pensioner eller att utbetalningstiden begränsas till och inte livet ut. Detta påverkar konsumtion och, i förlängningen samhällsekonomin, negativt. Ett av huvudsyftena med Solvens är att förbättra konsu- mentskyddet och öka transparensen, vilket förväntas generera stabilare försäkringsbolag. Den ökade transparensen kan dock även bidra till press på försäkringsföretagen att sänka premierna. Även om syftet med regleringen är att minska risken för försäkrings- Prop. 2015/16:9 tagarna kan de drabbas av högre risker i form av lägre andel garanterat kapital och ett generellt lägre försäkringsinnehåll. En mer riskbaserad och framåtblickande tillsyn enligt Solvens II- regelverket ställer nya och utökade krav på . Ny beskrivande tillsynsrapportering, betydligt utökad, detaljerad kvantitativ rapportering samt tillsyn över företagens egen risk- och solvensbedöm- ning ställer helt enkelt större krav på tillsynsmyndighetens arbete. Inspektionens arbete kommer dessutom att påverkas genom ett utökat krav på internationellt samarbete, exempelvis när det gäller gränsöver- skridande grupper. Från att gruppreglerna har betraktas som en kompletterande del av tillsynen över ett enskilt försäkringsföretag, kommer den gruppbaserade tillsynen nu att få en högre prioritet i tillsynsverksamheten. Tillsynen över gränsöverskridande koncerner kommer att innebära stora föränd- ringar som kommer att tvinga fram ett ökat samarbete mellan tillsyns- myndigheterna, där en huvudansvarig grupptillsynsmyndighet kommer att utses som blir ytterst ansvarig för gruppen. I normalfallet kommer det bli tillsynsmyndigheten i det land där majoritetsägandet har sitt säte inom EU. I kommer utländska tillsynsmyndigheter att ges huvud- ansvaret för tillsynen av viktiga grupper. Det innebär att Finansinspekt- ionen inte blir huvudansvarig tillsynsmyndighet för gruppen, men kommer att fortsätta med tillsynen på det enskilda bolaget och ges inflytande på gruppnivån via tillsynskollegier. Vidare kommer flera företag att vilja tillämpa egna interna modeller, företagsspecifika parametrar etc. för att beräkna solvenskapitalkravet under Solvens . funktion blir att granska och godkänna bl.a. dessa modeller – en ny uppgift för myndig- heten som kommer att kräva viss ny kompetens och bidra till en generellt högre arbetsbelastning. En stor del av bestämmelserna i är så pass detaljerade att de inte är lämpliga att genomföra i lag. Det föreslås därför att ett betydande antal bestämmelser i stället placeras i föreskrifter eller i förordning som utfärdas av regeringen. Det kommer således att öka arbetsbelastningen på att färdigställa dessa föreskrif- ter. Till detta kommer av beslutade förordningar i delegerade akter och bindande tekniska standarder som har direkt effekt i medlemsländerna. Att beakta denna reglering kommer även det att öka arbetsbelastningen på . Eventuella merkostnader för ska hanteras inom för myndigheten befintliga ramar. Det föreslagna genomförandet av Solvens II-direktivet innebär att kommer att fatta beslut om bl.a. försäkringsföre- tagens interna modeller och tilläggskapital. Detta kan leda till ett ökat antal överklaganden från företagen till domstolarna och således kan arbetsbördan öka för domstolarna med anledning av införandet av Solvens II-direktivet. Bedömningen är emellertid att dessa beslut sällan kommer att överklagas och att antalet överklaganden därför inte beräknas bli fler än att de ökade kostnaderna för Domstolar ska hanteras inom befintliga ramar. Försäkringsföretagen utgör en viktig samhällsfunktion som måste fungera på ett rättssäkert sätt så att försäkringstagare och investerare ska kunna ha förtroende för att bolagen ska kunna uppfylla sina åtaganden. I och med att Solvens genomförs kommer kraven på före- tagens kapitalbas, styrning och riskhantering samt rapportering offentlig- görande att öka. Det bidrar till finansiellt robustare företag som bättre kan stå emot framtida finansiella kriser – något som kommer att gynna både försäkringstagare och samhällsekonomin i stort. Ett ökat rappor- teringskrav gör också att genomlysningen av verksamheterna blir bättre. Det nya regelverket bidrar dock till att kostnaderna ökar för försäk- ringsföretagen och för de myndigheter, främst , som ska granska och bedöma företagens löpande verksamhet. De direkta kostnaderna som uppkommer för försäkringsföretagen är kapitalkostnad för högre kapitalkrav, kostnader för ökad riskkontroll och administration. Dessutom kan indirekta kostnader uppkomma i det fall fler försäkringstagare väljer att helt eller delvis avstå ifrån att försäkra sig eller väljer bort eget pensionssparande på grund av högre . Ur ett finansiellt stabilitets- och konsumentperspektiv kommer det nya regelverket att stärka upp dessa faktorer. Försäkringsbolagen tvingas att anpassa sina investeringar utifrån risknivå i än högre utsträckning än enligt nuvarande regelverk, vilket gör företagen mindre känsliga för makroekonomiska störningar. Risken minskar också för att enskilda företag fallerar och därmed minskar risken för att problem i ett institut sprids och utvecklas till en mer fullskalig systemkris. Jämfört med banksektorn är emellertid risken för spridningseffekter generellt lägre mellan försäkringsföretag, eftersom interaktionen mellan dem är mindre än inom banksektorn. Rent allmänt kan dessutom i sammanhanget tilläggas att försäkringsföretagen visserligen spelar en viktig roll på de finansiella marknaderna, men att enskilda företag endast i undantagsfall är att betrakta som systemviktiga. Försäkringsföretagen har en stor exponering mot banksektorn genom s.k. säkerställda obligationer. Företagen äger av de svenska bankernas utestående stock av sådana obligationer. Höjda kapitalkrav på försäkringsföretagen kan medföra risk för att bankernas finansierings- möjligheter försämras, vilket kan få konsekvenser för samhällsekonomin Prop. 2015/16:9 i stort. Ur ett konsumentperspektiv bidrar mer välkapitaliserade försäkrings- företag till att kunderna kan känna ökad trygghet för att företaget kan uppfylla sina åtaganden den dag som utbetalning ska ske. Som nämnts ovan finns dock risk för att försäkringsprodukter kan komma att bli dyrare, som ökade kapitalkrav kan komma att påverka avkast- ningen negativt. För försäkringstagarkollektivet kan detta i förlängningen leda till lägre pensionsutbetalningar eller pensioner som inte räcker livet ut. Ur ett konsumentperspektiv kan det således uppstå vissa negativa faktorer med det nya regelverket, men sammantaget får det anses vara till gagn för konsumenterna och samhällsekonomin i stort. 26.1Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) 1 kap. 1 § Solvens II-direktivet innehåller en reglering av verksamhet i försäkrings- företag och specialföretag. I direktivet finns även vissa bestämmelser om försäkringsholdingföretag och blandade finansiella holdingföretag. Dessa regler genomförs i denna lag. I lagens inledande bestämmelse preciseras vilka institut som har tillstånd att bedriva verksamhet enligt denna, dvs. försäkringsföretag och specialföretag. Lagrådet anser att bestämmelsen i lagrådsremissen som rör lagens tillämpningsområde ger en missvisande bild av lagens innehåll då de nya bestämmelserna om grupptillsyn tar sikte även på verksamhet som bedrivs av utländska företag. Lagrådet anför vidare följande. I 1 kap. 3 § definieras ”försäkringsföretag” som ”försäkringsaktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag och försäkringsförening”. Den definitionen föreslås inte ändrad. Eftersom det i 1 § talas om ”svenska” försäkringsföretag” framstår det som om definitionen i 3 § omfattar även utländska företag. Detta är dock inte avsikten utan när termen försäkringsföretag används i lagen i övrigt avses endast svenska företag. De nämnda paragraferna bör ses över så att lagens tillämpningsområde och den använda terminologin klargörs. Regeringen anser inte att bestämmelsen som rör lagens tillämpningsområde är missvisande då grupptillsynen enligt 19 kap. ska utövas över försäkringsföretag som ingår i en grupp (se avsnitt 18.1.3). Däremot instämmer regeringen i att bestämmelsen bör justeras (i stället för orden ”svenska försäkringsföretag” bör ordet ”försäkringsföretag” användas) för att undvika att definitionen i 3 § motsatsvis tolkas som att den omfattar även utländska företag. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. 1 kap. 6 och 7 §§ I paragraferna ändras hänvisningarna till andra paragrafer i lagen. Detta är en följd av de ändrade solvensregler som införs. 1 kap. 12 § Paragrafen innehåller ett antal definitioner av begrepp som förekommer i lagen. I en ny punkt 2 införs, efter förslag från Lagrådet, en definition av blandat finansiellt holdingföretag. I en ny punkt 4 definieras EES-försäkringsgivare. Definitionen har betydelse för grupptillsyn. I en ny punkt 5 införs en definition av externt kreditvärderingsinstitut. I enlighet med synpunkter från Lagrådet har definitionen justerats så att den överensstämmer med motsvarande definition i Solvens II- direktivet (se artikel 13.40). Begreppet används i bestämmelserna om företagsstyrning (se 10 kap. 10 §). Definitionen i punkt 6 av försäkringsholdingföretag behålls i sak oför- ändrad. I punkt 7 införs en definition av försäkringsholdingföretag med blandad verksamhet. Begreppet används i bestämmelserna om grupptill- syn i 19 kap. I en ny punkt 8 definieras försäkringsgivare från tredje land. Defini- tionen har betydelse för grupptillsyn. Även de nya definitionerna i punkterna 9 och 12 av grupptillsynsmyn- dighet (som justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter) respektive tillsynskollegium används i 19 kap. I en ny punkt 10 införs en definition av Solvens II-direktivet. Definitionen av specialföretag (punkten 11) ändras när det nu skapas möjlighet att få tillstånd enligt lagen att bedriva verksamhet i ett svensk sådant företag. Definitionen har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Övervägandena finns i avsnitt 6.2 och 6.3. 1 kap. 13 § I paragrafen preciseras vad som avses med ägarintresse.