prop · H3031d9 · 2015-09-21 00:00:00 — P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 8 Migration.................................................................................... Målet för utgiftsområdet ................................................................. Analys och slutsatser ....................................................................... 1:2 Ersättningar och bostadskostnader .......................................... 1:3 Migrationspolitiska åtgärder ..................................................... 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål .......................................... 2.6.51:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden ..................................... 1:7 Utresor för avvisade och utvisade............................................. 2.6.81:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Tabell 1.1 Anslagsbelopp................................................................................................... Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 Migration....................................... Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2016–2019. Utgiftsområde 8 Migration............... Tabell 2.3 Ramnivå 2016 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 8 Migration ........ Tabell 2.4 Produktivitet och styckkostnader vid 2012–2014 .......... Tabell 2.5 Produktivitet och styckkostnader vid migrationsdomstolarna –2014 23 Tabell 2.6 Styckkostnader för tvångsvist återvändande 2012–2014 ............................. Tabell 2.7 Anslagsutveckling 1:1 ....................................................... Tabell 2.8 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:1 ............... Tabell 2.9 Anslagsutveckling 1:2 Ersättningar och bostadskostnader ......................... Tabell 2.10 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:2 Ersättningar och Tabell 2.11 Anslagsutveckling 1:3 Migrationspolitiska åtgärder .................................. Tabell 2.12 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:3 Migrationspolitiska Tabell 2.13 Anslagsutveckling 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål ....................... Tabell 2.14 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:4 Domstolsprövning i Tabell 2.15 Anslagsutveckling 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i Tabell 2.16 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål ................................................................ Tabell 2.17 Anslagsutveckling 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden.................. Tabell 2.18 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:6 Offentligt biträde i Tabell 2.19 Anslagsutveckling 1:7 Utresor för avvisade och utvisade.......................... Tabell 2.20 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:7 Utresor för avvisade och Tabell 2.21 Anslagsutveckling 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar ................................................................................... Tabell 2.22 Beställningsbemyndigande för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar .......................................... Tabell 2.23 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar .......................................... P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Prognos och utfall för asylsökande 2014 ................................................. Asylsökande 2010 – 2014 ......................................................... Asylsökande 2011 – 2014 fördelat på de fem största grupperna av Inkomna, avgjorda och öppna asylansökningar 2014 ........... Prognos och utfall för avgjorda asylansökningar 2014, fördelat på Inskrivna i mottagande 2010 – 2014 ........................... Variation i vistelsetid för beviljade asylansökningar 2011 – 2014, första Variation i vistelsetid för personer med avslag enligt Dublinförordningen 2011–2014 .......................................................................... Variation i vistelsetid för personer med beslut om avvisning med omedelbar verkställighet 2011–2014 ................................................................... Diagram 2.10 Variation i vistelsetid för personer med avslagsbeslut, exkl. beslut om omedelbar verkställighet och beslut enligt Dublinförordningen, 2011–2014 .. Diagram 2.11 Variation i handläggningstid för anknytningsärenden –2014, Diagram 2.12 Avgjorda förstagångsansökningar om arbetstillstånd för arbetstagare 2014, handläggningstid i månader ....................................................................... Diagram 2.13 Utgiftsutveckling utgiftsområde 8 Migration 2004–2014, prognos 2015–2019 ............................................................................................................. Diagram 2.14 Fördelningen av utgifterna inom utgiftsområde 8 Migration 2014, per Diagram 2.15 Avgjorda ansökningar, inskrivna i mottagandet och utgifter på anslag 1:1 2014, fördelat på prognos (BP14, VÄB14, HÄB14) och Diagram 2.16 Utgifter på anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader och genomsnittligt antal inskrivna fördelat på boendeform, 2010–2014. ensamkommande .......................................................barn (BUV) särredovisas Diagram 2.17 Fördelning av utgifter på anslag 1:2 Ersättningar och P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. bemyndigar regeringen att för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar besluta om bidrag som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017, 58 000 000 kronor 2018 och 2019– 2023 (avsnitt 2.6.8), 2. för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 8 Migration enligt följande uppställning: 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 2 Utgiftsområde 8 Migration Utgiftsområdet omfattar frågor som rör utlänningars rätt att resa in i och vistas i samt frågor som rör mottagande av asylsökande. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, mottagandet av asylsökande, självmant återvändande, medborgarskap och återvandring. Inom utgiftsområdet finansieras förvaltningsutgifter, utgifter för ersättningar och bostadskostnader, utgifter för personer som ska vidarebosättas, utgifter för offentliga biträden samt EU-fonder inom området. Vidare finansieras verksamheten vid migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Kriminalvårdens utgifter för utresor för avvisade och utvisade. Inom utgiftsområdet ryms även deltagande i EU-samarbete och annat internationellt samarbete. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 Migration 1:2 Ersättningar och bostadskostnader 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för Totalt för utgiftsområde 08 Migration 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2015 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2016–2019. Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2014/15:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2015. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2019 är preliminär. Tabell 2.3 Ramnivå 2016 realekonomiskt fördelad. Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1 Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2 Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3 Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målet som har fastslagit för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet (prop. 2009/10:1, utg.omr. 08, bet. 2009/10:SfU2, rskr. 2009/10:132). Flera myndigheter delar ansvaret för den verksamhet inom migrationsområdet som ska leda till att det migrationspolitiska målet uppnås. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bl.a. uppehållstillstånd, mottagande av asylsökande och återvändande. Vid sidan av dessa uppgifter har också ett särskilt ansvar för att utgiftsområdets mål ska uppnås. Det innebär att ska vara drivande i samarbetet mellan myndigheterna när det gäller att upprätthålla en effektiv verksamhet med god rättslig kvalitet och som säkerställer god service till de sökande och andra intressenter. Det gäller inte minst målet om att vistelestiden i mottagandet ska vara så kort som möjligt. och Kriminalvården ansvarar för att verkställa beslut om avvisning eller utvisning med tvång, domstolarna överprövar beslut i de fall den sökande överklagar och Arbetsförmedlingen ansvarar för att bosätta merparten av de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd och som har behov av hjälp med bosättning. Utlandsmyndigheterna handlägger migrationsärenden och biträder och i ärenden enligt utlänningslagstiftningen. För verksamhet som syftar till att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter ansvarar i huvudsak . Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder En förutsättning för att nå målet om en långsiktigt hållbar migrationspolitik är att verksamheten är effektiv, håller en hög rättslig kvalitet samt att servicen och tillgängligheten är god. Regeringens bedömning av måluppfyllelsen när det gäller långsiktighet och hållbarhet i migrationspolitiken bygger därför på hur verksamheten uppfyller dessa krav. Som indikatorer på effektivitet används i huvudsak utvecklingen av: –vistelsetiden i mottagandet för personer som sökt asyl, –handläggningstider för övriga avgjorda ansökningar, och –kostnad per avgjort ärende och avgjorda ärenden per årsarbetare inom olika ärendeslag. Regeringens bedömning av servicenivån och rättslig kvalitet grundas i huvudsak på information från myndigheterna men även från externa granskare som t.ex. Statskontoret. Omvärlden och andra faktorer påverkar resultatet Verksamheten inom utgiftsområdet påverkas både av myndigheternas insatser och av omvärldsfaktorer som skiftar på ett sätt som är svårt att förutse. Det kan t.ex. vara antalet asylsökande som varierar eller förändringar när det gäller vilka länder eller regioner de sökande kommer ifrån. Detta förhållande får ofta stor påverkan på resultaten och medför höga krav på myndigheternas anpassningsförmåga. Myndigheterna påverkar också varandra i stor utsträckning. Till exempel påverkas antalet avvisningar och utvisningar som ska verkställas av både av och av domstolarnas insatser i ett tidigare led. När resultaten inom utgiftsområdet redovisas är det därför viktigt att så långt som möjligt redovisa vilka resultat som uppnåtts till följd av enskilda myndigheters arbete och vilka resultat som beror på effekter av förändrade faktorer i omvärlden. Den eskalerande konflikten i och det allt osäkrare läget i omvärlden har bidragit till att antalet människor på flykt i världen har ökat till nivåer som inte skådats sedan . Detta har även lett till att antalet asylsökande i EU ökat kraftigt och att det totala antalet ansökningar i EU mer än fördubblats . De främsta resrutterna för asylsökande har varit med båt eller landvägen från till eller med båt via till . Den alltmer alarmerande situationen i har bidragit till att göra den centrala medelhavsrutten till den huvudsakliga resrutten för migranter och asylsökande på väg till . Därutöver har ett betydande antal sökande kommit från länderna på västra , P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 vilket är länder som i flertalet fall saknar krav på visering till EU. Till följd av denna utveckling har antalet asylsökande i ökat betydligt under senare år.1 ökade antalet asylansökningar från 29 600 till 43 900, vilket ledde till ett växande antal öppna asylärenden hos . Utvecklingen av antalet asylsökande 2013 såg fram ut att stabiliseras för att hamna något nivå . I prognosen inför budgetpropositionen bedömde därför att myndigheten skulle nå ner till en volym av öppna ärenden som i princip innebär att nya ansökningar kan handläggas direkt när de inkommer till myndigheten. Mot bakgrund av utvecklingen bedömde regeringen i samband med budgetpropositionen att antalet asylsökande skulle öka till 48 000 asylsökande 2014. visade det sig att antalet asylsökande hade underskattats. En kraftig ökning av sökande från fram bidrog till att antalet ansökningar för blev ca 54 000, vilket var fler än vad regeringen hade beräknat inför . Inför budgetpropositionen 2014 planerade initialt verksamheten utifrån ett antagande om 48 000 nya asylsökande . Utfallet blev betydligt högre än så. sökte 81 300 personer asyl i , vilket var fler än vad regeringen hade beräknat inför budgetpropositionen 2014. Jämfört med 2013 var utfallet högre. befäste därmed sin position som det andra största destinationslandet inom EU, efter och före och 1 I beviljas asylsökande i regel permanent uppehållstillstånd efter första ansökan. Förlängningsansökningar förekommer endast undantagsvis. Om inte annat anges avser asylansökningar förstagångsansökningar. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 , och var fortsatt det största destinationslandet med hänsyn tagen till folkmängd. Med anledning av omvärldsutvecklingen ökade prognosen över antalet sökande vid samtliga prognostillfällen . Detta bidrog i sin tur till att regeringen reviderade sina bedömningar av antalet sökande i samband med både propositionen Vårändringsbudget (prop. 2013/14:99) och propositionen Höständringsbudget (prop. 2013/14:2). Se diagram 2.1. Diagram 2.1 Prognos och utfall för asylsökande 2014 Med anledning av det ökade antalet asylsökande ökades anslaget 1:1 och anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader genom propositionen Vårändringsbudget . Dessa anslag ökades ytterligare i propositionen Höständringsbudget (se avsnitt Utgiftsutvecklingen per anslag). Kraftig ökning av antalet asylsökande från och har ökningen av antalet asylsökande varit särskilt stor (se diagram 2.2). Till skillnad inleddes säsongsökningen 2014 och fortsatte att öka markant . Diagram 2.2 Asylsökande 2010–2014 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Källa: Syrier, statslösa och eritreaner utgjorde de största grupperna av asylsökande (se diagram 2.3). Det är grupper som i hög utsträckning beviljas uppehållstillstånd i . Antalet syriska medborgare som sökte asyl var 30 600, vilket var en ökning i förhållande till 2013. Antalet asylsökande statslösa, till stor del palestinier från , ökade till 7 900 personer. Sammantaget kom det mer än dubbelt så många asylsökande syrier och statslösa än vad prognostiserade inför budgetpropositionen 2014. En grundläggande förklaring till ökningen var en fortsatt konfliktupptrappning i och . Jämfört med 2013 tog sig också betydligt fler flyktingar över , främst från till . Diagram 2.3 Asylsökande 2011–2014 fördelat på de fem största grupperna av sökande ansökte 11 500 eritreaner om asyl i , vilket var fler än 2013. En grundläggande orsak till den stora ökningen var den eritreanska regimens allt hårdare förtryck, bl.a. en kraftigt utökad obligatorisk militärtjänstgöring, och att situationen för eritreaner i grannlandet märkbart försämrades. Antalet sökande från ökade till 4 800 personer. Sammantaget var antalet sökande från och fler än vad hade prognostiserat inför budgetpropositionen 2014. För somalier och eritreaner var den centrala medelhavsrutten, från till , den huvudsakliga resvägen till EU. Av de asylsökande kom 5 700 från länderna på västra . Detta var en ökning i förhållande till i förhållande till vad prognostiserat. En bidragande orsak var försämrad ekonomisk utveckling i Kosovo, vilket bidrog till en markant ökning av sökande kosovaner . Asylsökande från västra beviljas endast i liten utsträckning asyl i och en stor andel, ca en tredjedel av avgjorda ansökningar 2014, får ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet på grund av att ansökan har bedömts vara uppenbart ogrundad. Bland övriga asylsökande utgjorde och de största ursprungsländerna. Den grupp som ökade mest i förhållande till 2013 var asylsökande från . Gruppen ökade från 170 sökande till totalt 1 330 som en konsekvens av den utökade konflikten i östra . I likhet var en majoritet av de asylsökande män och en minoritet kvinnor, totalt respektive . I jämförelse med 2013 och 2012 skedde en mindre ökning av andelen män, . Andelen asylsökande ensamkommande barn förväntades inför budgetåret uppgå till ca 3 700. Utfallet blev ca 7 000, dvs. Ökningen förklaras i huvudsak av fler asylsökande och i likhet med övriga asylsökande inkom det största antalet ansökningar . ökningen jämfört med . I likhet var pojkar och flickor. låg antalet asylsökande fortsatt på en hög nivå. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 29 000 personer asyl, vilket var färre än . Av dessa var 4 500 ensamkommande barn. Detta var en ökning jämfört med . Kraftig ökning av antalet sökande på grund av anknytning inkom 76 300 ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning till personer bosatta i . Av dessa var 57 400 förstagångsansökningar. Utfallet innebar fler förstagångsansökningar än 2013, vilket var en betydligt större ökning än vad prognostiserade inför budgetpropositionen 2014. Den i särklass största ökningen utgjordes av syrier och statslösa, vilket förklaras av att ett växande antal asylsökande från dessa grupper beviljats uppehållstillstånd i . Av samtliga ansökningar avsåg kvinnor och män. Jämfört med ökade andelen kvinnor marginellt. inkom 52 500 ansökningar i kategorin arbetsmarknadsärenden2, vilket var något fler än vad hade prognostiserat inför budgetåret. Av samtliga ansökningar avsåg män och kvinnor, vilket innebar en viss ökning av andelen sökande kvinnor. Antalet inkomna ansökningar om uppehållstillstånd som studerande var 20 700 vilket även det var något fler än prognostiserat . Av dessa ansökningar avsåg män och kvinnor, vilket i jämförelse med 2013 innebar en mindre ökning av andelen kvinnor. 2 Ett arbetsmarknadsärende avser arbets- och uppehållstillstånd för arbetstagare, egna företagare, gästforskare, de som ansöker inom ramen för ett internationellt utbyte samt anhöriga till personer inom dessa kategorier. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Konsekvenser av förändrade förutsättningar –Antalet avgjorda asylärenden ökade något –Antalet öppna asylärenden ökade markant –Andelen beviljade asylansökningar ökade mer än väntat –Färre asylansökningar än väntat avslogs –Migrationsdomstolarna avgjorde fler asylmål –Färre personer med avlägsnandebeslut återvände –Antalet inskrivna i mottagandet ökade kraftigt prioriterade ansöknings- och mottagningsverksamheten Att säsongsökningen av antalet asylsökande inföll tidigare än beräknat och sammanföll med sommarsemestrarna utgjorde en stor utmaning för (se diagram 2.2). För att hantera situationen vidtog myndigheten åtgärder för att öka förmågan att snabbt ta emot asylansökningar och tillhandahålla kost och logi för de sökande. Bland annat fördes personal över från asylprövningen till ansökningsfunktionerna. Detta medförde i sin tur att mottagningsenheternas arbete med återvändande minskade i omfattning. utökade öppettiderna vid ansökningsenheterna till för att utnyttja befintliga lokaler och personalresurser så effektivt som möjligt. Parallellt med dessa åtgärder arbetade i enlighet med sin planering för att öka prövnings- och mottagandekapaciteten genom bl.a. utbildningsinsatser och nyrekryteringar. Totalt rekryterade 1 400 personer , vilket bidrog till att det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter utökades med 635 årsarbetskrafter till 4 174 årsarbetskrafter . Antalet avgjorda asylansökningar ökade inte i takt med antalet inkomna ansökningar Som ett resultat av utvecklingen och de prioriteringar som myndigheten gjorde avgjorde 53 500 ansökningar 2014. Det var fler än vad myndigheten beräknade inför budgetpropositionen 2014 och en ökning i förhållande till utfallet . Med anledning av att betydligt fler asylansökningar inkom än vad som avgjordes i första instans ökade det totala antalet öppna asylärenden hos från ca 23 000 till ca 50 000 ärenden (se diagram 2.4). Den genomsnittliga tiden från ansökan till beslut ökade från 113 . Denna utveckling kommer sannolikt medföra förlängda vistelsetider för sökande som lämnar mottagandet . Diagram 2.4 Inkomna, avgjorda och öppna asylansökningar 2014 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Källa: Andelen beviljade asylansökningar ökade mer än väntat Den kraftiga ökningen av asylsökande från länder vars medborgare i hög grad beviljas uppehållstillstånd i ledde till en fortsatt ökning av andelen beviljade ansökningar 2014 jämfört . Bifallsandelen ökade till , vilket var högre än året innan och högre än vad regeringen hade beräknat inför budgetåret (se diagram 2.5). Bifallsandelen var för kvinnor och för män, vilket ska jäm- Av de 31 000 beviljade ansökningarna avsåg sökande ensamkommande barn ökade från till . Diagram 2.5 Prognos och utfall för avgjorda asylansökningar 2014, fördelat på beslutskategori Färre asylansökningar än väntat avslogs över den senaste femårsperioden har antalet asylansökningar som har avslagits eller lett till beslut om överföring enligt Dublinförordningen legat förhållandevis stabilt på omkring 20 000 beslut . minskade antalet avslagsbeslut från 21 2013 till 17 300, ett utfall som var lägre än vad hade prognostiserat inför budgetpropositionen 2014. Antalet beslut enligt Dublinförordningen minskade 2014 till totalt 7 900 (se diagram 2.5). Förändringen berodde bl.a. på att italienska myndigheter inte lyckades fullgöra sina förpliktelser att registrera asylsökande i informationssystemet Eurodac. bidrog situationen för asylsökande i det grekiska mottagningssystemet till att inga överföringar genomfördes till 2014. Antalet övriga avslagsbeslut, med undantag för beslut om avvisning med omedelbar verkställighet, minskade i förhållande till 2013 till 7 600. Den huvudsakliga förklaringen är den förändrade sammansättning av asylsökande, med en växande andel asylsökande från länder som i hög utsträckning beviljas uppehållstillstånd. Antalet beslut om avvisning med omedelbar verkställighet ökade 2014, från 1 600 till 1 800, vilket delvis förklaras av fler asylsökande från västra . Migrationsdomstolarna avgjorde fler asylmål Det totala antalet inkomna migrationsmål vid domstolarna ökade från 26 400 mål till 27 000 mål, varav 10 500 avlägsnandemål. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 8 Antalet inkomna avlägsnandemål minskade däremot något som ett resultat av att avslog färre asylansökningar. Domstolarna avgjorde 700 migrationsmål, varav 11 400 avlägsnandemål. var en ökning i förhållande till 2013