prop · H30325 · 2015-10-14 00:00:00 — 181Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 119. 183Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N medellång sikt som ger bandet ett kommersiellt värde. Det finns dock ett viktigt undantag, nämligen att bandet redan används, och fortsatt kan användas, för digital-tv, enligt professor med flera vid KTH. I och med att den övre delen av frekvensbandet (470–), som används för digital-tv nu planeras för mobil kommunikation kan delar av digital-tv-sändningarna flyttas till band III, som har goda täckningsegenskaper för glesbygden. kan en del av det nuvarande frekvensutrymmet för digital-tv användas för mobilt bredband.184 För att få en uppfattning om vilket värde digitalradiofrekvenserna eventuellt skulle kunna ha för annan användning, har professorerna på uppdrag skattat värdet av en alternativ användning av ett frekvensband som är planerat för DAB+-nätet. Uppskattningen är gjord för frekvensband som är attraktiva för mobilnäten och där kraven är att antennerna är små så att telefonerna kan stoppas i fickan. Baserat på detta uppskattar och att det företagsekonomiska värdet av frekvensband av motsvarande storlek kan vara så högt som och det samhällsekonomiska värdet till dubbelt så mycket – . Denna beräkning bygger på auktionspriser på frekvenser och uppskattningen att det samhällsekonomiska värdet är ungefär dubbelt så högt som auktionspriset.185 Eftersom band-II och band-III kräver att telefonerna har relativt stora antenner är bandet mindre lämpligt för dagens mobiltelefoner och därmed inte särskilt attraktivt för mobilt bredband. Alternativ användning för banden ligger troligen främst inom framtida system för maskinkommunikation, intelligenta transportsystem och andra system med krav på stor yttäckning. Det är dock oklart vilket värde det frekvensutrymme som har reserverats för digitalradion kan ha och tidsaspekten är viktig. Det är viktigt att frekvensutrymmet utnyttjas optimalt eftersom det är en ändlig, gemensam resurs. PTS anser att det inför ett eventuellt kommande politiskt beslut om en släckning av FM-nätet och en övergång till digitalradio behövs en övergripande helhetssyn av frekvensanvändningen.186 Detta för att undvika att resultatet blir ett näst intill tomt och oanvänt frekvensband på 87,5–som olika möjliga användningar av frekvensbandet 174–inte kan tillgodoses. Det skulle enligt PTS inte bidra till en hög samhällsnytta. 185Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. 186PTS i e-brev till . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 5.4Iakttagelser utifrån ett tekniskt perspektiv gör följande iakttagelser när det gäller det tekniska perspektivet på marksänd digitalradio. Det finns ett samband mellan antal kanaler och ljudkvaliteten i DAB+, där fler kanaler (något förenklat) innebär sämre förutsättningar att sända radio med hög ljudkvalitet. Det är därför inte sannolikt att DAB+-nätet kan ha så många som 60 kanaler med rimlig ljudkvalitet. Det är tveksamt om DAB+-nätet kommer att vara lika robust som FM-nätet utifrån den plan för utbyggnad som har presenterat för utbyggnaden av sändarnät. Regeringen har krävt att befolkningstäckningen ska motsvara den i FM-bandet (99,) för det marksända digitalradionätet. Däremot har den inte angett några krav på yttäckning, vilket är ett viktigt mått för det mobila lyssnandet, i huvudsak i bilar. analys visar att yttäckningen riskerar att bli betydligt sämre med DAB+-radio än med FM-radio utifrån plan för utbyggnaden. Konsekvensen kan bli att den mobila täckningen i framför allt glesbygden blir sämre. SR anser att det inte är aktuellt att sänka kraven när det gäller täckningen i DAB+- nätet och att det kan komma att gälla även yttäckning och vägtäckning. Om den sämre yttäckningen ska åtgärdas måste fler byggas. Det kommer att påverka den ekonomiska beräkningen av hur mycket en utbyggnad kommer att kosta. En sådan beräkning saknas . De frekvenser som används för att sända FM-radio (band II) skulle potentiellt kunna frigöras till andra ändamål. Det finns dock problem med detta, eftersom det krävs samordning grannländer emellan. Dessutom saknas en tydlig alternativ användning för bandet som FM-radion sänds i, vilket gör att det kommersiella värdet är lågt. Ingen alternativanvändning av frekvensutrymmet i band III, det band som digitalradio enligt planen ska sändas i, har utretts i det fall DAB+ inte byggs ut. Bandet används redan och kan fortsatt användas för digital-tv. I och med att den övre delen av frekvensbandet 470–som används för digital-tv planeras att tas i anspråk för mobil kommunikation kan delar av digital-tv- sändningarna flyttas till band III, som har goda täckningsegenskaper för glesbygden. Professorerna menar att det företagsekonomiska värdet av de frekvenser som är avsatta för DAB+ kan uppskattas till och det samhällsekonomiska värdet till . Framför allt har frekvensutrymmet ett värde på . Därför är det viktigt att det utrymme man tar i anspråk är noggrant utrett och värderat utifrån en helhetssyn. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6Digitaliseringen utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv I det här kapitlet gör vi en samhällsekonomisk bedömning av vad det kommer att innebära att släcka FM-nätet och gå över till marksänd digitalradio. Vi går först igenom de ekonomiska analyser som gjorts i tidigare utredningar om digitalradion och pekar på brister i dessa utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Främst handlar det om lyssnarnas kostnader och deras värdering av nya kanaler. Sedan gör vi en övergripande bedömning av vilka samhällsekonomiska konsekvenser en övergång till digitalradio kan få. Där väger vi in de faktorer som tidigare ekonomiska analyser, enligt mening, inte har tagit hänsyn till i tillräcklig omfattning. Den plan digitalradiosamordnaren presenterar om att släcka FM-nätet 2022 är enligt våra skattningar inte samhällsekonomiskt lönsam. Dessa skattningar indikerar dessutom att det är tveksamt om det är samhällsekonomiskt lönsamt att införa digitalradio ens i ett 50-årigt perspektiv om man följer digitalradiosamordnarens plan. Däremot har det stor betydelse hur snabbt en övergång sker – ju snabbare nedsläckning, desto dyrare för lyssnarna. 6.1Det saknas rimliga samhällsekonomiska analyser Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering och det kräver att FM- sändningarna upphör för att sänka utsändningskostnaderna på sikt.187 Regeringen har däremot inte gjort några omfattande samhällsekonomiska analyser för övergången, utan de ekonomiska bedömningar som har gjorts utgår bara från distributionskostnaderna för utsändning för (). Därmed tas enbart hänsyn till de kostnadsbesparande effekterna. anser att det finns flera andra viktiga parametrar som borde ha vägts in i en ekonomisk analys av möjliga konsekvenser. I tidigare utredningar har vissa av dessa parametrar antingen helt ignorerats eller berörts ytligt men avfärdats som för svåra att kvantifiera. slutbetänkande innehöll ingen analys över vilka samhällsekonomiska konsekvenser en digitalisering av marksänd radio kunde medföra – dels ingick det inte i utredarens uppdrag, dels menade utredaren att en sådan analys 2012/13:164, s. 69–70. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? inte var möjlig att genomföra eftersom ”alltför lite är känt om vad den digitala tekniken skulle kunna medföra i form av ekonomiska värden”.188 Public service-kommittén189 gjorde inte heller någon samhällsekonomisk analys. Utredningen utgick i stället från analys av distributionskostnader för och Utbildningsradion (UR). Enligt denna analys är en digitalisering av marknätet lönsam. Det är denna bedömning som regeringen har använt när den har argumenterat för att övergången är motiverad även av samhällsekonomiska skäl.190 Bedömningen från ligger också till grund för digitalradiosamordnarens plan.191 Regeringen har uttalat att teknikinvesteringarna i så liten utsträckning som möjligt bör bekostas av licensbetalarna. Regeringen anser därför att public service-företagens kostnader för utbyggnad och parallellsändningar bör finansieras genom ett särskilt distributionskonto och lån i Riksgälden. Finansieringsmodellen innebär att lånen börjar återbetalas när FM- sändningarna har upphört och marksändningarna bara sker digitalt. Samma modell tillämpades vid övergången till digital-tv i marknätet.192 Enligt digitalradiosamordnaren kommer SR:s skuld att 2022 uppgå till och 2024. Lånen ska kunna vara återbetalda om FM-nätet släcks 2022 och efter dubbelt så om nätet släcks 2024.193 Om övergången till marksänd digitalradio inte går som planerat och FM-nätet inte tas ur bruk, innebär det en risk att SR inte betalar tillbaka lånet i Riksgälden. 6.1.2Teracoms analys utgår bara från radioföretagens kostnader analys presenteras i Public service-utredningen . Vi menar att analysen har en rad brister som gör att den inte är tillräcklig som underlag för en samhällsekonomisk bedömning av om det är effektivt att släcka FM-nätet och digitalisera marknätet. Huvudproblemet är att det bara är radioföretagens kostnader som finns med; varken lyssnarnas kostnader, lyssnarnas värdering av nya kanaler eller alternativvärdet för frekvensresurserna har tagits med i analysen. analys utgår från Public service-utredningens två olika scenarier där den räknar med tio respektive parallellsändningar med FM och DAB+. I båda scenarierna utgår från samma investerings- och utsändningskostnader och Digital Radio, s. 225. Nya villkor för public service. 2012/13:164. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 2012/13:164, s. 70. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 35–36 och 124–125. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beräknar att kostnaden för utsändning av digitalradio är jämfört med för att sända analog FM-radio. anger däremot inte vilken investeringskostnad som krävs för att bygga upp DAB+-nätet utan räknar bara med en extra kostnad på . anger dock att beloppen är en uppskattning och kan påverkas av bland annat konjunktursvängningar. I scenariot med parallellsändningar av DAB+ och FM anger att de extra kostnaderna för utsändning och för utbyggnaden, sammanlagt , har tjänats in efter övergången eftersom utsändningskostnaderna blir lägre vid digitala sändningar. I scenariot med parallellsändningar anger att de extra distributionskostnaderna och kostnaden för utbyggnaden blir . Detta ska ha tjänats in efter det att parallellsändningarna upphört. I digitalsamordnarens plan för övergången till digitalradio används dessa siffror som grund för beräkningarna. Där antas att DAB+-nätet ska vara fullt utbyggt och att FM-nätet ska släckas 2022. Parallellsändningstiden blir med digitalradiosamordnarens plan. Professorerna antar i sitt scenario att parallellsändningstiden blir men att nedsläckningen av FM-näten påbörjas först . 6.1.3Betydande risker med beräkningar I Public service-kommitténs betänkande anges att beräkningar är beroende av ett antal olika förutsättningar:194 hur parallellsändningar med FM och DAB+ ska pågå om är den aktör som sänder digitalradio åt SR, så att befintlig infrastruktur kan användas om de kommersiella radioföretagen använder sig av samma operatör som SR för radioutsändningar om samtliga FM-nät släcks vid ett och samma tillfälle195 storleken på den investering som krävs för att nå full täckning. En analys av hur parallellsändningstiden kommer att påverka projektets återbetalningstid görs i betänkandet. De övriga faktorerna som nämns, men utan vidare analys, är till exempel konsekvenserna om SR och de kommersiella aktörerna väljer olika leverantörer av DAB+-nätet. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 394–398. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 396. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Det finns även risker med att SR har samma operatör som de kommersiella aktörerna för då blir de avgifter SR betalar till i någon mån beroende av att de kommersiella aktörerna delar på de fasta kostnader som finns för till exempel . Vad händer i så fall om de kommersiella aktörerna drar sig ur digitalradiosatsningarna eller om de går i konkurs? Ett annat problem som kan få stora samhällsekonomiska konsekvenser är att den beräkning av DAB+-nätets utbyggnad som presenterat inte kommer att nå samma yttäckning som FM-nätet. Om regeringen vill ha samma yttäckning med DAB+-näten kommer det att krävas betydligt större investeringar.196 6.2I en samhällsekonomisk analys ingår nytta och effekt I en samhällsekonomisk analys är kostnader och intäkter inte nödvändigtvis förknippade med monetära betalningsströmmar; främst på intäktssidan brukar man även prata om nytta och positiv effekt till följd av en investering, vilket kan vara svårt att kvantifiera. Vid en övergång till digitalradio handlar sådan nytta till exempel om hur lyssnarna värderar nya radiokanaler. Det är viktigt att försöka beräkna dessa faktorer för att få en uppfattning om huruvida det är värt att genomföra en övergång från analog till digital marksänd radio. Enligt professorerna bör en samhällsekonomisk analys av övergången till digitalradio innehålla sex faktorer: 3.lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare 4.lyssnarnas värdering av nya kanaler 5.värdet av en alternativ frekvensanvändning 6.nuvärdesberäkning av kostnader och kostnadsminskningar. menar att tidigare utredningar endast tagit hänsyn till kostnaderna för radioutsändningar i sina analyser. 6.2.1Investeringskostnaderna bör framgå tydligt Det är svårt att analysera investeringskostnaderna i detalj eftersom uttrycker kostnaderna i form av en uppskattad årsavgift som SR ska betala för ett sändarnät. I denna årsavgift ingår investering, underhåll, det löpande återinvesteringsbehovet och egen marginal.197 196Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med hjälp av öppna prisuppgifter från en av nuvarande leverantörer, uppskattar professor med kollegor vid () en tänkt investering till cirka 250–för ett komplett landstäckande nät, baserat på existerande infrastruktur.198 Detta innefattar dock endast sändarutrustningen och dess kringkomponenter. har uppgett att de normalt har sju–avskrivning på sin sändarutrustning, vilket motsvarar 25–. Enligt digitalradiosamordnarens plan ska täckas av fyra sändningsnät. Kostnaden för det första sändningsnätet, SR:s, är något högre än för kommande tre, men sammantaget handlar det om en investering för uppbyggnaden av DAB+-nätet motsvarande 500–1 000 miljoner kronor.199 eller digitalradiosamordnaren redovisar storleken på den investering som krävs för att bygga upp DAB+-nätet. Professorerna utgår i sina analyser från att det krävs en investering på totalt medan DAB+-nätet byggs upp. antar i beräkningarna nedan att SR:s extra kostnad för utbyggnaden av DAB+-nätet uppgår till sammanlagt . 6.2.2Kostnaderna för utsändningen bör uppskattas Kostnaderna för att sända radio uppskattar till (FM) respektive (DAB+) per år.200 Den lägre kostnaden för att sända DAB+ handlar bland annat om att den digitala tekniken är mer energieffektiv än den analoga. Kostnadsbesparingen för blir därmed . Denna besparing inträder dock först när FM-nätet är släckt och SR slipper dubbla distributionskostnader för analog och digital radioutsändning. Professorerna antar också att det blir driftsynergier mellan FM och DAB+ under parallellsändningstiden.201 De har i sina beräkningar även med de privata radioaktörernas kostnader för att distribuera radiosändningar och antar att dessa är för de analoga FM-sändningarna och för de digitala utsändningarna. Enligt digitalradiosamordnaren plan kommer de privata radioföretagen att slippa betala sändningsavgifter i FM-nätet från . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. Nya villkor för public service. 201Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 128 miljoner kronor.202 Denna minskade inkomst för staten har vi inte beaktat i beräkningarna nedan. 6.2.3Lyssnarnas kostnader för nya radiomottagare bör vägas in i den sammantagna bedömningen Digitalradiosamordnaren har uppskattat lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare, men denna kostnad finns inte med i den ekonomiska kalkyl som ligger till grund för bedömningen att övergången till digitalradio innebär besparingar. Digitalradiosamordnaren beräknar att cirka 10 miljoner radiomottagare måste bytas ut när FM-nätet släcks 2022 samt att 3,56 miljoner fordon i landet måste utrustas med nya mottagare för att ta emot DAB+. Kostnaderna för dessa mottagare uppskattas till per radioapparat och per fordon plus monteringskostnad. För fordon finns dock alternativet att montera in en adapter för att ta emot DAB+-radio; kostnaden för en sådan uppskattas till 800–exklusive monteringskostnader enligt samordnaren.203 I beräkningar nedan antar vi en kostnad för hushållen på per radioapparat och per bil för att undvika att överskatta lyssnarnas kostnader. 6.2.4Lyssnarnas värdering av nya kanaler bör uppskattas Lyssnarnas värdering av nya kanaler är viktig för att kunna bedöma om det är samhällsekonomiskt effektivt att släcka FM-nätet och införa marksänd digitalradio. En brittisk studie kan fungera som utgångspunkt för att värdera det svenska radiolyssnandet.204 Enligt denna studie kan lyssnarnas värdering av radiolyssnandet grovt uppskattas till . Enligt Nordicoms mediebarometer lyssnar den genomsnittlige invånaren i på radio . Enligt samma källa lyssnar av befolkningen på radio en genomsnittlig dag. Dessa siffror ger att den genomsnittlige lyssnaren värderar sitt lyssnande till . Totalt är det svenska radiolyssnandet med denna beräkning värt . Professorerna bedömer att det kommer att finnas utrymme för högst 25 radiokanaler i ett framtida marksänt digitalradionät. Bedömningen baseras dels på hur många kommersiella radiokanaler det kommer att vara lönsamt att etablera utifrån reklamintäkter och annonsmarknaden i svenska medier,205 dels på sambandet Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 63. 203Ibid., s. 117. 204Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mellan antalet radiokanaler och ljudkvaliteten i ett sändarnät.206 och har beräknat att av det totala radiolyssnandet överförs till de nya kanalerna.207 Utifrån dessa antaganden uppskattar att lyssnarna värderar de nya radiokanalerna till . 6.2.5Värdet av en alternativ användning av frekvenser bör uppskattas Professorerna anser att det framtida värdet av de frekvenser som DAB+ kommer finnas i, bör tas med i en samhällsekonomisk skattning av en övergång till digitalradio.208 Frekvenserna skulle bland annat kunna användas för digital-tv. Baserat på en genomgång av olika frekvensauktioner, andrahandshandel och tekniska beräkningar menar professorerna att det kommersiella värdet av frekvenserna i kan värderas till per MHz och person. Utifrån antagandet att det frekvensutrymme som är avsatt till DAB+ i stället används till digitaltv skulle kunna frigöras i ett annat frekvensband till mobil datatrafik.209 Detta skulle dock kräva internationell samordning. Givet dessa antaganden bedömer och det företagsekonomiska värdet av det frigjorda frekvensutrymmet till och det samhällsekonomiska värdet . Utifrån en uppskattad ränta på 3,5–blir den samhällsekonomiska alternativkostnaden 120–enligt och . Det finns dock en osäkerhet i dessa beräkningar eftersom det alternativa värdet av frekvenserna är hypotetiskt och handlar om framtiden. antar därför i beräkningarna nedan att värdet för frekvenserna är noll. Sannolikt underskattas då värdet av det framtida frekvensutrymmet eftersom konkurrensen från andra användningsområden, främst mobil datatrafik, ökar kraftigt. 6.2.6Framtida kostnader och kostnadsminskningar bör nuvärdesberäknas Nuvärdesmetoden innebär att man antingen beräknar en investerings nuvärde och jämför det med investeringskostnaden eller att man beräknar nettonuvärdet direkt. Det finns dock problem med att nuvärdesberäkna en samhällsinvestering; bland annat måste kalkylränta och tidshorisonten på investeringens livslängd fastslås. 206Cirka av 3 miljarder är . För ett utförligare resonemang se avsnitt 5.2.1 i rapporten. 207Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Eftersom det är svårt att beräkna nuvärdet av en övergång till digitalradio, föreslår professorerna att man i stället använder den så kallade internräntemetoden. Då slår man först fast investeringens internränta. Denna jämförs sedan med rimliga avkastningskrav för investeringar, för att på så sätt få en uppfattning av investeringens lönsamhet. Enligt för offentlig ekonomi () bör samhällsinvesteringar ge en avkastning på 5–. Detta riktmärke används i diskussionen nedan om huruvida övergången till digitalradio är lönsam.210 6.3Övergången till digitalradio är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam Här presenteras en samhällsekonomisk skattning som väger samman de olika faktorer som borde ingå i en samhällsekonomisk bedömning av en övergång till digitalradio. Skattningarna baseras på de uppdrag har gett professorerna , men beräkningarna är egna. De samhällsekonomiska konsekvenserna av följande fyra olika alternativ analyseras: 1.Digitalradiosamordnarens plan om att övergången till marksänd digitalradio ska påbörjas och FM-nätet tas ur bruk 2022. 2.Public service-utredningens förslag om att övergången till marksänd digitalradio avslutas efter utbyggnaden börjar. 3.Public service-utredningens förslag om att övergången till marksänd digitalradio pågår under . 4.Bergman och Stenneks beräkning med parallellsändningar samt en gradvis släckning av FM-nätet. Det sista alternativet är ett jämförelsealternativ som tar med ett möjligt alternativvärde för frekvenserna som planeras för DAB+. Vi gör inte anspråk på att presentera en heltäckande analys utan syftet med de olika beräkningarna är att dels visa hur en ekonomisk bedömning kunde ha gjorts, dels peka på vilka samhällsekonomiska ekonomiska risker en övergång till marksänd digitalradio medför. 6.3.1Lyssnarna tjänar på en senare släckning De olika beräkningarna ger olika resultat beroende på vilka antaganden som görs, men för samtliga gäller att en övergång till marksänd digitalradio bara blir lönsam om man antar en relativt lång övergångsperiod med parallellsändningar av FM och DAB+. Tiden för övergången till digitalradio är därför betydelsefull. Vid en lång övergångsperiod kan man i stort sett bortse från lyssnarnas kostnader att byta radioapparater eftersom bytena då inte behöver ske utan kan förväntas ske på ”naturlig” väg. 210Expertgruppen för offentlig ekonomi (2013) Investeringar in ? En om behovet av infrastruktur. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N med en lång övergångsperiod är att radioföretagen får dubbla kostnader för utsändningen av radio. Digitalradiosamordnarens plan betalar sig sikt Digitalradiosamordnarens plan för övergången innebär att DAB+-nätet ska byggas ut –2019 och att FM-nätet ska släckas år 7 (2022).