prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — Infrastrukturför- valtarna ska säkerställa att kända sökande och, på deras egen begäran, också potentiella sökande får tillgång till den relevanta informationen och ges möjlighet att ge sina synpunkter när det gäller innehållet i verk- samhetsplanen i fråga om villkoren för tillträde och användning, samt arten, tillhandahållandet och utvecklingen av infrastrukturen innan planen fastställs av infrastrukturförvaltaren. Verksamhetsplanen ska korrespondera till den indikativa strategin, vilket torde innebära att den i likhet med denna ska sträcka sig om , och bör således vara av en mer övergripande karaktär. En sådan plan bör revide- ras vid behov, t.ex. efter det att regeringen fastställt en ny nationell plan. Bedömningen görs att kravet på infrastrukturförvaltare att upprätta och anta en verksamhetsplan bör införlivas i svensk rätt genom järnvägslagen (6 kap. 1 a §). Som Utredningen om järnvägens organisation konstaterar är artikel 8 i SERA-direktivet inte helt tydlig i fråga om vilka krav som ställs på innehållet i och framtagandet av en verksamhetsplan, eller vilka infrastrukturförvaltare som ska omfattas av regleringen. Den rimligaste tolkningen utifrån innehållet i hela artikel 8 innebär dock att de infra- strukturförvaltare som får anses omfattas av kravet är sådana som mottar offentliga medel i verksamheten. Av paragrafen bör därför, till skillnad från förslaget i promemorian, framgå att bestämmelsen riktas till infra- strukturförvaltare som helt eller delvis finansieras av allmänna medel. Det behöver dock inte vara fråga om direkta anslag, utan det kan även avse statliga garantier eller dylikt. Det skulle också kunna avse kommu- nala medel. En indikation om vilka infrastrukturförvaltare som avses i direktivet ges genom bestämmelsen om vilka infrastrukturförvaltare som, med godkännande från , kan undantas från kravet på att upprätta en verksamhetsplan (jfr artikel 2.4 i SERA-direktivet). Det gäller förvaltare av lokal och regional infrastruktur som saknar strategisk betydelse för järnvägsmarknadens funktion. Mot bakgrund härav, och även om regleringen av verksamhetsplaner i stora delar hör ihop med regleringen om indikativ strategi och incitamentsavtal, skulle de infra- strukturförvaltare som träffas av kravet på att upprätta en verksamhets- plan kunna vara fler än de som bedömts omfattas av kraven rörande strategier och avtal. Bedömningen görs dock att, om undantagsmöjlig- heterna utnyttjas fullt ut, återstår kravet i huvudsak endast beträffande nät, , och . Både vad gäller vilka infrastrukturförvaltare som ska träffas av kravet och i övrigt, bör regleringen preciseras på lägre föreskriftsnivå än lag. I 6 kap. 25 § järnvägslagen föreslås ett bemyndigande att meddela före- skrifter om verksamhetsplaner. I sådana föreskrifter kan, utöver annat, 2014/15:120 föreskrivas när en verksamhetsplan senast ska vara upprättad och antagen samt vilka infrastrukturförvaltare som träffas av reglerna eller undantas Det senare kan naturligtvis inte omfatta infrastrukturförvaltare för vilka det ställs krav på medgivande från för att undantas från kravet. framhåller att det är det viktigt att finna effektiva former och upplägg för verksamhetsplaner och hur dessa ska förhålla sig till nuvarande nationella transportinfrastrukturplaner, redovisning av bygg- starter och järnvägsnätsbeskrivningar. När närmare regler utformas är det viktigt att det sker på ett sätt som så långt möjligt begränsar den administrativa bördan och möj- liggör att samordningseffekter tas tillvara, t.ex. genom att uppgifter som infrastrukturförvaltaren har en skyldighet att presentera enligt andra regleringar även kan användas i detta syfte. Regelutvecklingen bör ske i dialog med och andra berörda så att det kan säkerställas att verksamhetsplanen blir ett effektivt och användbart instrument i de verk- samheter som ska omfattas av kravet. När det gäller kan också konstateras att verket upprättar ett antal styrande dokument för sin verksamhet som utgår från regeringens styrande beslut, såsom det årliga regleringsbrevet och rege- ringens beslut om fastställande av nationell plan för utveckling av trans- portsystemet (NP). Två exempel på styrdokument som upp- rättar är den rullande verksamhetsplaneringen som fastställs i slutet av samt järnvägsnätsbeskrivningen och den tillhörande Det faktum att bestämmelsen i direktivet ställer krav på att kända och potentiella sökande av infrastrukturkapacitet ska få möjlighet att samråda med infrastrukturförvaltaren om de villkor för tillträde och användning av infrastrukturen som ska framgå av verksamhetsplanen skulle t.ex. kunna innebära en överlappning av regler. het gäller även inför fastställandet av den järnvägsnätsbeskrivning som infrastrukturförvaltarna ska upprätta enligt 6 kap. 5 § järnvägslagen. Svensk kollektivtrafik har påpekat att samrådsskyldigheten för infrastrukturförvaltaren innan planen antas bör omfatta även berörda organisationer, och inte som föreslås i promemorian enbart företag och Regeringen delar denna uppfattning. även ske med exempelvis museijärnvägsföreningar i den mån sådana kan anses berörda av verksamhetsplanen. Det bör dock framhållas att sam- rådet rörande verksamhetsplanen i första hand avser vidmakthållandet och utvecklingen samt användningen av medel i infrastrukturen. Det går dock inte att komma runt det faktum att kravet på att upprätta en verksamhetsplan innebär en administrativ pålaga som kräver resurser. Bland annat av denna anledning ges, som nämnts ovan, i artikel 2.4 i SERA-direktivet en möjlighet att undanta infrastrukturförvaltare som förvaltar järnvägsnät, som saknar strategisk betydelse för järnvägs- marknaden, från krav på att upprätta en verksamhetsplan. sådant beslut om undantag meddelas, krävs dock samtycke från EU- Det bör i järnvägslagen införas en sådan undantags- Eftersom begreppet järnvägsinfrastruktur i järnvägslagen är vidare än den definition av det begrepp som finns i SERA-direktivet, omfattar dock kravet på samtycke från endast sådan infrastruktur som faller in under direktivets definition av begreppet. 2014/15:120 Undantagsbestämmelsen bör, för att bidra till överskådligheten och i enlighet med Lagrådets förslag, tas in som ett andra stycke i 6 kap. 1 a § järnvägslagen. Sammanfattningsvis bör det i järnvägslagen införas regler om verk- samhetsplan, om möjligheter till undantag från kravet om att upprätta en verksamhetsplan samt ett föreskriftsbemyndigande varigenom regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om verksamhetsplaner och om när en verksamhetsplan senast ska vara upprättad. 8.2.4Avtal med incitament till infrastrukturförvaltare m.m. Regeringens bedömning: Regeringen bör fullgöra uppgiften som behörig myndighet enligt artikel 30.2 i SERA-direktivet. Det innebär att regeringen tecknar avtal om incitament eller, när det gäller Trafik- verket, vidtar motsvarande regleringsåtgärder. Regeringen bör dock, om det bedöms lämpligt, ha möjlighet att överlåta skyldigheten att ingå avtal till annan part. Befintliga avtal och regleringsåtgärder mellan staten och berörda infrastrukturförvaltare uppfyller i stor utsträckning redan de krav som ställs i direktivet. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- I promemorian anges inte att regeringen, i egenskap av behörig myndighet, bör få överlåta skyldigheten att ingå avtal till annan part om det bedöms lämpligt. Remissinstanserna: () delar inte promemorians bedömning att de avtalsöverenskommelser som ska ingås mellan behörig myndighet och infrastrukturförvaltaren ska ingås mellan staten och . Skälet för detta är att AIAB är avtalspart med och att det därför dels redan finns avtal som reglerar de skyldigheter som har som infrastrukturförvaltare, dels att A- nyttjanderätt till när som helst kan upphöra i de fall bolaget inte sköter sina åtaganden gentemot AIAB. anser att eftersom inte erhåller någon statlig finansiering kan direktivets krav om särskilda överenskommelser mellan staten och infrastrukturförvaltare inte innebära nya skyldigheter för . Det framgår inte av promemorian på vilket sätt staten avser att de incitament till sänkta kostnader m.m. som krävs i direk- Skälen för regeringens bedömning Avtalens innehåll och struktur Enligt artikel 30.2 i SERA-direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att avtalsöverenskommelser ingås mellan den behöriga myndigheten och berörda infrastrukturförvaltare för en period som ska vara förenlig med infrastrukturförvaltarens verksamhetsplan, dvs. överenskommelser ska utformas så incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifterna. Incitamenten ska ges med vederbörlig hänsyn till säkerhet samt upprätthållande och förbättring av kvaliteten på aktuella infrastrukturtjänster. Medlemsstaterna kan också genomföra dessa incitament genom regleringsåtgärder eller genom en kombination av avtal och regleringsåtgärder. I direktivets bilaga V specificeras förhållandevis detaljerade krav om vad avtalen eller regleringsåtgärderna ska omfatta. Av direktivets artikel 8.4 följer att medlemsstaterna ska säkerställa att berörda infrastrukturförvaltares resultaträkningar är balanserade under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig period av högst . I det ligger att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet, inkomster utan återbetalningskrav från privata källor och statlig finansiering, inbegripet förskottsbetalningar från staten i förekommande fall, åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen. Även dessa delar bör fastställas i avtalsöverenskommelserna. Formen för incitamenten till Som framgått ovan är det den behöriga myndigheten som ska ingå avtalsöverenskommelser med infrastrukturförvaltarna. I bör regeringen vara sådan behörig myndighet som omnämns i direktivet. Det bör dock finnas möjligheter att, när så bedöms lämpligt, överlåta till annan part att ingå avtal (se nedan). Eftersom , den i särklass största infrastrukturförvaltaren, är en statlig förvaltningsmyndighet uppstår den komplikationen att en civil- rättsligt bindande avtalsöverenskommelse inte kan upprättas. Det beror på att regeringen och båda ingår i den juridiska personen staten. Emellertid tillåter SERA-direktivet enligt artikel 30.3 att aktuella incitament, förutom genom avtalsöverenskommelser, även kan ges genom regleringsåtgärder. När det gäller faller det sig där- med naturligt att incitamenten m.m. ges genom regleringsåtgärder och inte genom avtalsöverenskommelser. Bland dessa är framförallt rege- ringens årliga beslut om regleringsbrev till av betydelse. Även andra styrande dokument har relevans i sammanhanget, t.ex. förordningen (2010:185) med instruktion för samt det s.k. styrramverket med prestandamål för uppföljning av verksamheten i . Kraven i artikel 8.4 om ekonomisk balans tillgodoses beträffande genom de regelverk som gäller finansiering och redovisning i statliga myndigheter. En viktig regleringsåtgärd bör också vara den nationella planen för transportinfrastruktur. Planen bör därmed vara utformad så att den upp- fyller två olika krav i direktivet. Dels en indikativ strategi för all järn- vägsinfrastruktur i landet (dvs. i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt ovan), dels en mer detaljerad reglering av verksamhet med avseende på järnvägsinfrastruktur. Eftersom är den i sär- klass största förvaltaren av järnvägsinfrastruktur överlappar dessa båda delar av planen varandra i stor utsträckning. Som framgått ovan rymmer dock planen avsedd tilldelning av medel till andra infrastrukturförvaltare, i dessa delar är planen inte en reglering av verksamhet utan endast en del av den indikativa strategin för järnvägsinfrastrukturens vidmakthållande och utveckling i stort. Dessutom innehåller planen delar som avser övriga trafikslag och som därmed inte fyller någon funktion i förhållande till direktivet. Till regeringens fastställelse av den nationella planen för perioden –2025 hör en särskild bilaga som redogör för vilka delar av planen som utgör de regleringsåtgärder som följer av SERA-direktivet. I bilagan framgår även vilka övriga regleringsåtgärder som anknyter till direktivets krav på den behöriga myndigheten (regeringen) att ge infrastruktur- hållaren i fråga () incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifterna. Bedöm- ningen görs att ovan nämnda och redan befintliga regleringsåtgärder till sin form motsvarar direktivets krav i aktuella delar. Dock kan det finnas anledning för regeringen att komplettera och utveckla vissa delar i aktuella dokument för att fullt ut motsvara direktivets krav. I artikel 30.1 anges att infrastrukturförvaltare ska ges incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på ban- avgifterna. Av direktivets artikel 30.4 framgår vidare att om aktuella incitament genomförs genom regleringsåtgärder ska detta bygga på en analys av de kostnadsminskningar som går att uppnå. Inslaget av incita- mentsstyrning är en viktig komponent i det svenska systemet för anslagstilldelning. Enligt det så kallade ramanslagssystemet som används i (och som introducerades /94) räknas anslag upp med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen i ekonomin. En viktig byggsten i ramanslagsmodellen är den så kallade pris- och löneomräkningen (PLO) som syftar till att myndigheterna i sina anslag ska kompenseras för omvärldens prisförändringar som de åläggs ett effektivitets- och produktivitetskrav. Systemet har förstärkt myndigheternas incitament att effektivisera, följa upp och hålla nere kostnaderna i verksamheten. Formen för incitament till infrastrukturförvaltare som är bolag Bedömningen är att direktivets huvudalternativ, att ge aktuella incitament genom avtalsöverenskommelser, bör tillämpas vad gäller andra infra- strukturförvaltare än . Skälen till denna bedömning är i kort- het följande. För det första finns inget hinder att ingå avtal eftersom övriga förvaltare av järnvägsinfrastruktur är från staten fristående juridiska personer. bedöms , och Öresundsbrokonsortiet berörda av direktivets krav på avtals- överenskommelser. För det andra finns avtal som reglerar förhållandet mellan staten och dessa bolag. Dessa avtal motsvarar redan, åtminstone till sina utgångspunkter, direktivets krav. Bedömningen är att det är en rimlig ordning att staten åtar sig vissa ekonomiska förpliktelser för och att bolagen som motprestationer förbinder sig att leverera vissa bestämda tjänster till en viss kvalitet. Dessutom är bedömningen här att det är rimligt att denna ordning fastställs i ett avtal. Avtalsöverenskommelserna kan därmed liknas vid köpekontrakt där staten uppträder som köpare och bolagen som leverantörer av vissa tjänster. Den preliminära bedömningen är att befintliga avtal kan komma att behöva ses över med hänsyn till direktivets krav. En sådan översyn bör 2014/15:120 innehålla följande tre delar. För det första bör nuvarande avtal mellan staten och de berörda infrastrukturförvaltarna analyseras. Om slutsatsen av denna analys blir att något eller några av avtalen behöver ändras med hänsyn tagen till direktivets krav bör en omförhandling av befintliga avtal genomföras. För det andra ska förslag till nya avtal redovisas till regeringen. Regeringen bör därefter, för det tredje, bemyndiga berört statsråd att för statens räkning ingå dessa avtalsöverenskommelser. Om det, som exempelvis beträffande , finns ett särskilt statligt bolag som ansvarar för avtalet för statens räkning, AIAB, bör regeringen kunna överlåta skyldigheten att teckna avtal till detta bolag. Infrastrukturförvaltare ska utveckla ett Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldigheter för infrastruktur- förvaltare att föra register över sina järnvägsanläggningar och krav på innehåll i sådana register. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: påpekar att begreppet järnvägs- anläggningar inte definieras i järnvägslagen. Orden ”sina järnvägs- anläggningar” bör därför ändras till ”sin järnvägsinfrastruktur”. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 30.7 i SERA-direktivet ska infrastrukturförvaltare upprätta och föra ett register över de tillgångar de är ansvariga att förvalta. Registret ska användas för att bedöma vilken finansiering som krävs för att reparera eller ersätta dessa. åtföljas av närmare uppgifter om kostnader för förnyelse och uppgradering av infrastrukturen. Bedömningen görs att denna reglering bör införas på lägre föreskrifts- nivå än lag. Det bör därför införas ett bemyndigande i järnvägslagen till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att införa krav på ett sådant register och regler om vad registret ska innehålla. föreskrifterna ska också anges datum för när registret ska vara slutligt Skyldigheten att upprätta ett anläggningsregister bör endast träffa infrastrukturförvaltare som mottar statlig finansiering eller omfattas av särskilda rättigheter för sin verksamhet. bedömningen att skyldigheten därmed omfattar , Inlands- banan AB, och Öresundsbrokonsortiet. skiftsbemyndigandet innefattar dock även en rätt att avgöra vilka infra- strukturförvaltare som bör omfattas av kravet utifrån SERA-direktivets reglering och syfte med bestämmelsen. har i sitt remissvar ansett att begreppet järnvägsanläggningar bör ändras till järnvägsinfra- struktur, som finns legaldefinierat i järnvägslagen (2004:519). Det kan emellertid konstateras att det krävs ytterligare analyser för att avgöra vilka anläggningar som tas upp i registeret. bilaga V till SERA-direktivet, som har viss betydelse för tolkningen, omnämns både infrastruktur och anläggningar för tjänster. ligaste bedöms därför vara att i kommande föreskrifter avgränsa vad som menas med järnvägsanläggningar i detta fall. Att kalla registret infra- Prop. 2014/15:120 strukturregister skulle också kunna leda till risk för förväxling med det som enligt 8 kap. 8 § järnvägslagen ska föras av tillsynsmyndigheten. Arbete pågår i med att förbättra det anläggningsregister som för över järnvägsanläggningen myndigheten ansvarar för. I regleringsbrev till fick myndigheten i uppdrag att lämna en redovisning till () av hur myndigheten bedömer att den kommer att kunna leva upp till direktivets krav om ett anläggningsregister och vilka kostnader eller andra konsekvenser som myndigheten bedömer kan upp- stå till följd av de åtgärder som direktivets krav innebär för del. En redovisning lämnades till (Näringsdeparte- mentet) . Av redovisningen framgår att bedömer att man i huvudsak lever upp till kraven i artikel 30.7 i SERA- direktivet. anför vidare i sin redovisning att det kan finnas skäl för att få ytterligare tid för anpassningar för det fall det genom lagstiftning ställs ytterligare krav. I syfte att undvika onödig administrativ belastning och hålla kostnader nere bör arbete att utveckla ett sådant register så långt möjligt samordnas med andra berörda infrastrukturförvaltare som bör ges möjlighet att utnyttja det utvecklingsarbete som härmed gjort. Dessa bör därför ges tillgång till specifikationer över registrets utformning. Specifikationerna ska kunna tjäna som underlag för dessa infrastrukturförvaltare att upprätta eller vidareutveckla egna anläggningsregister i enlighet med direktivets krav. 9Organisatorisk och redovisningsmässig åtskillnad SERA-direktivet syftar till att öka effektiviteten i järnvägssystemet och ge förutsättningar för en fungerande och konkurrenskraftig marknad för järnvägstransporter. Med vissa möjligheter till undantag är utgångs- punkten att marknaden för järnvägstransporttjänster så långt möjligt öppnas och utsätts för konkurrens. Således avses marknaden för gods- trafik och den internationella järnvägstrafikmarknaden fullt ut öppnas för konkurrens, medan rätten till tillträde till den inhemska persontrafik- marknaden får begränsas. Medlemsstaterna bör däremot behålla det övergripande ansvaret för utvecklingen av infrastrukturen som får finan- sieras med statliga medel. Den ökade effektiviteten i utbudet av tjänster i infrastrukturen ska i stället åstadkommas genom att infrastrukturför- valtare i avtal med medlemsstaten eller genom regleringsåtgärder ges incitament till bättre kvalitet och sänkta kostnader för nyttjandet av infra- strukturen. 2014/15:120 Såväl infrastrukturförvaltare som järnvägsföretag ska ges en sund eko- nomisk struktur. Överföring av offentliga medel till transportverksamhet är i princip förbjudet och får endast ske om det finns särskilda skäl i enlighet med unionens regler om statligt stöd. Särskilda skäl kan t.ex. föreligga för persontransporter av allmänt ekonomiskt intresse. Medlemsstaternas behörighet när det gäller planering och finansiering av infrastruktur påverkas däremot inte av dessa begränsningar. Järnvägsföretag ska vidare ha en status som oberoende operatörer som handlar på ett marknadsorienterat sätt och anpassar sig till marknadens behov (artikel 5). Medlemsstaterna ska säkerställa att järnvägsföretag som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av medlemsstaterna har en oberoende ställning när det gäller förvaltning, administration och intern kontroll över frågor som gäller administration, ekonomi och bokföring, som innebär att de ska hålla i synnerhet tillgångar, budget och bokföring åtskilda från statens (artikel 4). Genom att har organiserat även offentligt ägda järnvägsföretag i separata juridiska personer i form av bolag bedöms bestämmelsen redan vara införd i . För att under dessa förhållanden säkerställa framtida utveckling och effektiv drift är det nödvändigt att vissa verksamheter drivs var för sig och redovisas separat. Den i första hand redovisningsmässiga åtskillna- den och transparensen som föreskrivs i direktivet ska ge förutsättningar för att upptäcka och motverka betalningsströmmar och korssub- ventionering mellan olika verksamheter. SERA-direktivet innehåller därför krav på att åtskillnad i redovisningen ska göras dels mellan trans- portverksamhet och förvaltning av infrastruktur, dels mellan tillhanda- hållandet av godstransporter och persontransporter inom samma företag. I ett fall ställs även ett tvingande krav på en viss organisatorisk åtskill- nad. Till skillnad från kravet på redovisningsmässig åtskillnad, som syftar till att kunna övervaka att företag inte ges ekonomiska fördelar till följd av subventionsströmmar mellan verksamheter, syftar detta krav till att förhindra och övervaka att företag eller organ som äger strategiskt viktiga funktioner som anläggningar för tjänster ges otillbörligt företräde till dessa. Således ska tjänsteleverantörer som står under direkt eller indirekt kontroll av ett dominerande företag som är aktivt på den berörda nationella transportmarknaden där tjänsten används även organisera verksamheten separat från den dominerande aktörens verksamhet. Tjänsteverksamheten ska vara organiserad på ett sådant sätt att beslut om villkor och tillträde till tjänsten sker oberoende av det dominerande företagets verksamhet. Krav på redovisningsmässig åtskillnad Regeringens förslag: Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som både tillhandahåller transporttjänster och förvaltar järnvägsinfra- struktur ska särredovisa verksamheterna. Allmänna medel som betalas ut till det ena av dessa två verksamhetsområden får inte överföras till det andra. Ett järnvägsföretag som tillhandahåller både godstransporter och helt eller delvis offentligt finansierade persontransporter ska särredo- visa verksamheterna. Allmänna medel som betalas ut till person- transportverksamhet får inte överföras till andra verksamheter och ska redovisas enligt förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg (EU:s kollektivtrafikförordning).