prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — Av förordningen framgår även att dessa standarder – båda typerna – ska ges form av EU-förordning eller EU-beslut. Regleringen i form av tekniska standarder kommer alltså att vara direkt tillämplig i . Ofta benämns den normgivning som kommissionen företar i form av tekniska standarder på förslag från någon av de nya europeiska tillsynsmyndigheterna som nivå 2 respektive 2,5-reglering. De skiljer sig från regleringen på nivå 3 på så sätt att den är juridiskt bindande i traditionell bemärkelse. Av skäl 11 i till omnibus II-direktivet framgår att det som ska regleras genom tekniska standarder ska vara av ”genuint teknisk karaktär”, och att framtagandet av standarden ska kräva tillsynsexpertis. Tekniska standarder i form av delegerade akter ska utveckla, precisera och bestämma villkoren för en enhetlig harmonisering av reglerna i den grundläggande lagstiftningsakten, och kan därigenom, i enlighet med artikel 290 i EUF-fördraget komplettera eller ändra icke-väsentliga delar av lagstiftningsakten. Tekniska standarder i form av genomförandeakter ska i enlighet med artikel 291 i fördraget bestämma villkoren för en enhetlig tillämpning av rättsligt bindande unionsakter. Tekniska standarder får inte innebära policyval eller strategiska beslut, vilket anges i artiklarna 10 och 15 i Eiopa-förordningen. En annan del av omnibus II-direktivet rör regler om tvistelösning mellan nationella tillsynsmyndigheter. Kommissionen ges också mandat att meddela övergångsbestämmelser på en rad olika områden. Dessa ska meddelas genom delegerade akter. De mandat som ges är begränsade vad avser såväl områdena som den maximala perioden för övergångsbestäm- melser på respektive område. Bestämmelserna i dessa delar behandlas närmare i avsnittet om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser, se avsnitt 24. 5.2.1Förhållandet mellan nationell reglering och unionsrätten Regeringens bedömning: De nya bestämmelser som införs till följd av Solvens II-direktivet bör – som utgångspunkt – inte gå längre än vad som krävs enligt direktivet. De svenska bestämmelserna bör inte heller vara mer detaljerade än bestämmelserna i direktivet. nationella rörelseregler som inte följer av Solvens II-direktivet bör behållas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar bedöm- ningen instämmer i den. menar dock att utred- ningens förslag i vissa delar går längre än vad Solvens II-direktivet kräver. Bedömningen i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen invändning mot den. Svensk Försäkring konstaterar att det är fråga om full- harmonisering och betonar därför särskilt vikten av återhållsamhet när det gäller att införa nationella regler som innebär tillägg till den lagstiftning som följer av genomförandet av Solvens II-direktivet. Skälen för regeringens bedömning: Ett viktigt syfte med Solvens II- direktivet är att uppnå en ökad harmonisering av regelverk och tillsyn inom EU. Ett mer harmoniserat regelverk bidrar till effektiviteten i den finansiella sektorn genom att det dels undanröjer det bestämmelser som annars skulle fungera som direkta eller indirekta hinder mot konkurrens över gränserna, dels minskar det gränsöverskridande instituts administra- tiva börda av att hantera flera sinsemellan olikartade regelverk för en och samma verksamhet när denna bedrivs i flera länder. En viktig förutsättning för att uppnå ett mer harmoniserat är att medlemsstaternas nationella regelverk inte, utöver det gemen- samma regelverket, lägger på ytterligare bestämmelser som i praktiken fungerar som konkurrenshinder. Det nationella regelverket bör naturligtvis inte heller sakna bestämmelser som ska finnas enligt det gemensamma regelverket. Utgångspunkten vid utformningen av de nationella bestämmelserna bör därför vara att förslagen till nya regler på lagnivå ska ansluta sig till utformningen av bestämmelserna i direktivet. Särskilt viktigt blir detta i de fall direktivbestämmelserna har karaktär av fullharmonisering. I syfte att uppnå ökad harmonisering bör man, som Svensk Försäkring har påpekat, även vara försiktig med att förtydliga eller komplettera bestämmelserna i direktivet på ett sätt som i praktiken skapar en form av nationella särbestämmelser. Detta är särskilt viktigt när det gäller Solvens II-direktivet, eftersom det i vart fall i grunden bygger på ett principbaserat förhållningssätt. Med ett sådant förhållningssätt måste det finnas utrymme för alternativa lösningar att nå de krav som lagts fast i direktivet. Genom onödig nationell detaljreglering kan fördelarna med en mer principbaserad reglering inte uppnås. För denna bedömning talar också förekomsten av reglering på lägre nivåer i Lamfallussy-strukturen och risken för överlappande eller t.o.m. motstridiga regler. Även mot den angivna bakgrunden finns det dock kvar ett utrymme för nationell reglering på det rörelserättsliga området. Det handlar då framför allt om grundläggande rörelseregler, men också om bl.a. förmånsrätt för försäkringstagarna i vissa av ett försäkringsföretags tillgångar. De aktuella reglerna och deras förhållande till den EU-rättsliga regleringen behandlas under respektive avsnitt. 5.2.2Hur ska bestämmelserna i genomföras i svensk rätt? Regeringens förslag: Bestämmelserna i ska i huvudsak genomföras genom bestämmelser i försäkringsrörelselagen. Bestämmelser som inte förs in i lag genomförs med stöd av bemyndigande i lag genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. De svenska bestämmelserna på lagnivå ska utformas så att de både i struktur och språklig utformning ligger så nära direktivet som möjligt. Vid utformningen ska dock sådana språkliga och strukturella justeringar göras som bidrar till att skapa en enkel, tydlig och begriplig lagtext, under förutsättning att sådana justeringar inte ändrar det sakliga innehållet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att de föreskrifter som inte genomförs genom bestämmelser i lag som huvudregel ska genomföras genom föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande i lag. Remissinstanserna: De remissinstanser som berör ämnet tillstyrker utredningens förslag att direktivbestämmelser i första hand bör genom- föras genom bestämmelser i lag. och Livförsäkrings- utredningen invänder mot utredningens förslag till ändrad struktur för föreskriftsbemyndiganden och menar att regeringen även fortsättningsvis bör få generell möjlighet att delegera sin föreskriftsrätt till den myndighet som regeringen bestämmer. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna i ska som huvudregel genomföras genom lag men även genom myndighetsföreskrifter Ett EU-direktiv ska genomföras genom nationellt bindande regler på lämplig normnivå på det sätt som bäst överensstämmer med med- lemsstatens lagstiftningstradition och lagstiftning i övrigt. Bestämmel- serna i Solvens II-direktivet kan genomföras i svensk rätt genom att motsvarande bestämmelser tas in i svensk lag. Merparten av bestämmel- serna i direktivet är, i likhet med motsvarande bestämmelser på bank- och värdepappersområdena, av offentligrättslig karaktär och avser näringsverksamhet. Detta innebär att bestämmelserna i direktivet också kan genomföras genom att delegerar normgivningsmakten till regeringen alternativt till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, dvs. i praktiken till (se 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § regeringsformen). Vid genomförandet av direktiv på finansmarknadsområdet har lagstiftaren ofta valt en regleringsteknik som bygger på en kombination av lagbestämmelser och myndighetsföre- skrifter. Utredningen anser att de direktivbestämmelser som inte genomförs i lag i stället bör genomföras genom föreskrifter som meddelas av regeringen i form av förordning. Därför har utredningen föreslagit att endast regeringen, inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska ges bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter till försäkringsrörelselagen (2010:2043, förkortad FRL) och på så sätt genomföra de direktivbestämmelser som inte genomförs genom bestäm- melser i försäkringsrörelselagen. Som skäl för detta ställningstagande har utredningen angett att den svenska normgivningsstrukturen bör åter- spegla den normgivningsstruktur som gäller på EU-nivån. Eftersom de föreskrifter som meddelas av kommissionen som delegerade akter eller genomförandeakter eller som tekniska standarder, med stöd av bemyn- diganden i Solvens II-direktivet, torde ges formen av EU-förordningar, som blir direkt gällande i , bör enligt utredningens uppfattning de direktivbestämmelser som genomförs på lägre normhierarkisk nivå än i lag genomföras genom föreskrifter som meddelas av regeringen i förordning. På så sätt skulle det undvikas att föreskrifter som hör hemma på direktivnivå i den EU-rättsliga normhierarkin hamnar på en lägre nivå i normhierarkin nationellt än föreskrifter som hör hemma på nivå 2 och 2,5 i EU-strukturen och som kommer att gälla direkt i . Regeringen anser emellertid, i likhet med , att frågan om hur Solvens II-direktivets bestämmelser ska införas i inte ska vara beroende av hur olika regler har kommit att införas på EU-nivå. Det förekommer inte sällan i solvensregelverket att regler av mera principiellt innehåll återfinns bland de föreskrifter som ska meddelas av kommissionen och regler av detaljkaraktär återfinns i själva direktivet. Att en viss bestämmelse hamnat i själva direktivet behöver således inte betyda att den kan anses ha principiell betydelse eller är resultatet av ett särskilt politiskt ställningstagande. Styrande vid det svenska genomförandet av Solvens II-direktivets bestämmelser bör i stället vara hur ett klart och tydligt (lättöverskådligt och lättillämpat) regelverk bäst kan åstadkommas. För att uppnå det syftet är det lämpligt att vissa direktivbestämmelser av högre detaljer- ingsgrad genomförs genom föreskrifter som meddelas av Finansinspekt- ionen, som har resurser och kompetens att utarbeta detaljföreskrifter på försäkringsrörelseregleringens olika områden. Meddelandet av sådana detaljföreskrifter kräver inte heller, som angett, något ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Även det förhållandet talar för att de bestämmelser i som har karaktär av detaljbestämmelser bör kunna meddelas av Finansin- spektionen som förvaltningsmyndighet. Solvens II-direktivets bestämmelser är, som utredningen påpekat, den grundläggande delen av ett nytt samlat för försäkrings- rörelse. Av det skälet bör huvudregeln vara att direktivets bestämmelser ska genomföras genom bestämmelser i lag, även om det alltså är både möjligt och lämpligt att vissa direktivbestämmelser genomförs genom myndighetsföreskrifter. En lämplig utgångspunkt vid valet av normgiv- ningsnivå kan, som anfört, vara vilka ämnes- områden som regleras i FRL. Samma principer bör också vara vägledande när det gäller meddelandet av föreskrifter i försäkrings- rörelseregleringen som inte är föranledda av EU-regler. utrymme för kompletterande normgivning på nationell nivå, vid sidan av Prop. 2015/16:9 , bör den alltså ske genom en kombination av lag och myndighetsföreskrifter, beroende på vad som i det enskilda fallet bedöms Som utredningen funnit har reglerna i Solvens II-direktivet en naturlig hemvist i FRL och det är inte lämpligt att stifta en särskild lag som innehåller de rörelserättsliga delarna av försäkringsregleringen. Begrepp och termer i den svenska lagtexten När det gäller de begrepp och termer som används i Solvens II-direktivet bör utgångspunkten vara att den svenska regleringen så nära som möjligt ska överensstämma med de begrepp och termer som används i direktivet. Med en sådan utgångspunkt skapas bättre förutsättningar för att uppnå ökad harmonisering, vilket är ett av syftena med direktivet. Genom användande av direktivets begrepp och termer minskar också risken för att de svenska reglerna tolkas på ett sätt som inte är förenligt med direktivet. Ytterligare ett skäl för att använda direktivets terminologi är att bestämmelserna som kommer att meddelas av kommissionen torde komma att innehålla i vart fall delvis samma termer och begrepp som direktivet. Avvikelser från direktivets terminologi kan därför skapa oklara kopplingar mellan lagen och de i direkt tillämpliga bestämmelserna på nivå 2 och 2,5. Den valda utgångspunkten kan emellanåt medföra att vissa termer och begrepp upplevs som främmande, eftersom direktivet innehåller en rad facktermer och begrepp som inte tidigare förekommit i svensk lagstiftning. Vad som sagts bör dock inte förhindra språkliga avvikelser från den svenska direktivtexten när sådana språkliga avvikelser är nödvän- diga. Detta kan vara fallet vid uppenbart felaktiga översättningar eller på grund av att direktivtexten är skriven för att kunna ”fungera” i alla medlemsstater oavsett de nationella särdrag som kan finnas. I andra fall kan språkliga justeringar krävas för att skapa en mer lättläst och begriplig reglering, eller för att skapa en reglering som är mer förenlig med svensk lagstiftningstradition. Denna form av språkliga justeringar får naturligtvis inte ändra på det sakliga innehållet i bestämmelserna. Slutligen bör det här nämnas att det också krävs språkliga justeringar när ett engelskt ord har översatts på olika sätt i olika bestämmelser. 5.2.3Regler som beslutas av kommissionen Regeringens bedömning: Regler som har beslutats eller kommer att beslutas av kommissionen med stöd av bemyndiganden i Solvens II- direktivet har getts eller kommer att ges formen av EU-förordningar och kräver i huvudsak inga ytterligare lagstiftningsåtgärder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som berör ämnet instämmer i utredningens bedömning. anser dock att frågan om hur nivå 2-reglerna ska implementeras i svensk rätt bör övervägas närmare när de är färdigställda på EU-nivå. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen invändning Skälen för regeringens bedömning: Kommissionen har genom förordning beslutat kompletterande reglering på nivå 2.15 Även den reglering på nivå 2,5 som beslutats har haft form av EU-förordning. finns inte något skäl att anta att återstående reglering kommer att meddelas i form av direktiv. Det innebär att den blir direkt tillämplig i Kompletterande nationella genomförande bestämmelser är endast tillåtna om det krävs för att EU-förordningen ska kunna tillämpas och få genomslag i svensk rätt. Den regleringen på lägre nivåer som har meddelats och som ska meddelas av kommissionen har beaktats i regeringens lagförslag på det sättet att lagförslagen utformats på ett sådant sätt att de är förenliga med Det innebär i vissa fall att en förutsättning för att EU-förordningen ska kunna tillämpas och få genomslag i svensk rätt är att det införas vissa kompletterande bestämmelser i försäkringsrörelselagstiftningen (se här särskilt regleringen av specialföretag). påpekar bör således samspelet mellan direktivregler och EU-förordningar på lägre nivå övervägas särskilt. 5.2.4 Riktlinjer och rekommendationer som beslutas av Eiopa Regeringens bedömning: Inom ramen för de bemyndiganden som ges i försäkringsrörelselagen att meddela föreskrifter kan vissa rikt- linjer och rekommendationer som beslutas av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten ”omvandlas” till myndighetsföre- skrifter. Utredningen berör inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inga invändningar mot den. betonar att inspektionens tillsyn får anses omfatta även riktlinjer och rekommenda- tioner från Eiopa, eftersom dessa får anses utgöra råd om hur författ- ningar som styr verksamheten kan tillämpas. Svensk Försäkring ifråga- sätter det lämpliga i att utnyttjar bemyndigandena på detta sätt. Skälen för regeringens bedömning: Som nämnts finns på nivå 3 i Lamfallussy-strukturen riktlinjer och rekommendationer som meddelas av Eiopa. Mandatet för detta finns i artikel 16 i Eiopa-förordningen. 15 Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 av om komplettering av och rådets direktiv /138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II). Syftet med de riktlinjer och rekommendationer som utfärdas ska vara att Prop. 2015/16:9 skapa en konsekvent, ändamålsenlig och effektiv tillsynspraxis. säkerställa en gemensam, enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsrätten. Riktlinjerna kan rikta sig såväl till behöriga myndigheter som till försäkringsföretag. Om en riktlinje eller en rekommendation riktar sig till behöriga myndigheter, ska dessa antingen följa riktlinjen eller rekommendationen eller förklara varför den inte gör det. Samma princip gäller om riktlinjen eller rekommendationen riktar sig till försäk- ringsföretagen. Eiopa övervakar och förfogar även över vissa åtgärder för att se till att utfärdade rekommendationer och riktlinjer följs. Eiopa- förordningen innehåller emellertid i övrigt inga bestämmelser om sankt- ioner för försäkringsföretag som inte följer de riktlinjer och rekommen- dationer som utfärdas av Eiopa. Det kan förekomma att föreskrifter av betydelse meddelas genom riktlinjer och rekommendationer från Eiopa. Även om de, som Finansin- spektionen påpekar, till sitt innehåll inte är rättsligt bindande, utgör de rekommendationer till stöd för hur författningar som styr verksamheten kan tillämpas. På så sätt omfattas de normalt av inspektionens tillsyn. torde inte kunna lägga en överträdelse av dessa riktlinjer och rekommendationer direkt till grund för ett ingripande mot ett försäkringsföretag, eftersom dessa inte är att anse som ”författ- ningar som reglerar företagets näringsverksamhet” (se 16 kap. 1 § FRL). Det är inte en fullt godtagbar ordning att ges begrän- sade möjligheter att ingripa mot överträdelser av viktiga regler. Det blir också tydligt för försäkringsföretagen vad konsekvensen kan bli av sådana överträdelser, om bestämmelserna i fråga finns i en föreskrift som har meddelats av . Grunden för detta bör ges i bemyndiganden som ska utformas på sedvanligt sätt och avse vissa i lag särskilt angivna ämnesområden. Bemyndigandenas omfattning bör dock inte styras av vilka riktlinjer och rekommendationer som Eiopa antar och innehållet i dessa. Det bör i stället var fråga om bemyndiganden som följer av metodiken för hur bestämmelserna i genomförs i svensk rätt (se avsnitt 5.2.2). Inom dessa områden kan således ”omvandla” vissa av de riktlinjer och rekommendationer som meddelas av Eiopa till myndighetsföreskrifter, så att överträdelser av dessa kan sanktioner med stöd av FRL. Regeringen anser, i motsats till Svensk Försäkring, detta vara en lämplig ordning som ger möjlighet till effektiva sanktioner vid överträdelser av regler av väsentlig art. 5.2.5Bestämmelser som överförs från äldre direktiv Regeringens bedömning: Bestämmelser i som överförs från tidigare direktiv på försäkringsområdet behöver inte analyseras på nytt i detta lagstiftningsärende. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inga invänd- ningar mot den. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen invändning Skälen för regeringens bedömning: Solvens II-direktivet innehåller ett stort antal bestämmelser som överförs från sammanlagt 14 direktiv (den s.k. konsolideringen). Konsolideringen ska inte i sak innebära några nya eller ändrade regler utan ska endast åstadkomma att reglerna, tillsammans med den nya solvensregleringen, samlas i ett enda direktiv De artiklar som ingår i konsolideringen ska redan vara införlivade i medlemsstaternas nationella regelsystem, och det finns därför inte heller något särskilt krav i Solvens II-direktivet på att dessa artiklar ska genomföras i nationell rätt. Mot denna bakgrund finner regeringen att de bestämmelser som överförs från äldre direktiv till Solvens II-direktivet inte behöver analyseras på nytt inom ramen för detta lagstiftningsärende. 5.2.6 Beaktande av de ändringar i Solvens II-direktivet som gjorts i ändringsdirektivet och omnibus II- direktivet Regeringens bedömning: De lagändringar som föreslås innebär ett genomförande av Solvens II-direktivets regler – i förekommande fall ändrade genom ändringsdirektivet – där omnibus II-direktivets ändringar i Solvens II-direktiv också har beaktats fullt ut. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen invändning mot den. Skälen för regeringens bedömning: Genomförandet av omnibus II- direktivet medför behov av lagändringar i svensk rätt. Detta direktiv innehåller ändringar i Solvens II-direktivet och prospektdirektivet. Ändringarna är en konsekvens bl.a. av att en europeisk försäkrings- och tjänstepensionsmyndighet (Eiopa) och en europeisk värdepappers- och marknadsmyndighet () har inrättats. När det gäller ändringarna i Solvens II-direktivet är de även en konsekvens av Lissabonfördraget. Ändringarna i prospektdirektivet avser i huvudsak att definiera lämplig räckvidd för tekniska standarder och lämpliga kanaler för informations- Ändringarna Solvens II-direktivet är dock av mer omfattande art. Utöver de ovan nämnda ändringarna – som avser regler på de områden där kommissionen ges befogenheter att meddela tekniska standarder och lämpliga kanaler för informationsutbyte – innehåller direktivet regler om tvistlösning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna, regler om hur försäkringsföretag ska hantera och beräkna sina långa försäkrings- åtaganden och möjligheter för kommissionen att meddela övergångs- Solvens II-direktivet ska tillämpas fr.o.m. . 2015/16:9 gäller det s.k. ändringsdirektivet (se avsnitt 4.8) som innehåller vissa ändringar av Solvens II-direktivet med avseende på grupptillsyn. De lagändringar som föreslås innebär ett genomförande av Solvens II- direktivets regler – i förekommande fall ändrat genom ändringsdirektivet – där omnibus II-direktivets ändringar i förstnämnt direktiv har beaktats fullt ut. Regeringens förslag: De särbestämmelser i försäkringsrörelselagen som bygger på regler i tjänstepensionsdirektivet som tillämpar på försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet ska upphöra att gälla vid utgången av 2019. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 4 i tjänstepensions- direktivet får medlemsstaterna välja att tillämpa vissa av bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet på tjänstepensionsverksamheten hos försäk- ringsföretag som omfattas av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet.