prop · H203109 · 2015-04-23 00:00:00 — Förmågan att verka inom ramen för en gemensam operation med andra är grundläggande för möjligheten att verka i , i närområdet och i operationer utanför närområdet. Därmed ställs krav på samtliga stridskrafter när det gäller interoperabilitet, vilket bl.a. kräver deltagande i kvalificerade internationella övningar. Samarbete med Nato är centralt för att öka förmågan att verka – både nationellt och internationellt. Försvarsmakten bör inom alla stridskrafter bidra till att utöka och utveckla det nordiska och nordisk-baltiska samarbetet. Samarbetet med är av särskild vikt. Försvarsberedningen anser att det ska undersökas om det är möjligt att etablera gemensamma förband eller samordnade resurser med de nordiska och de baltiska länderna. Detta skulle enligt Försvarsberedningen kunna ske antingen genom att permanenta Nordic Battlegroup formatet till en stående nordisk-baltisk snabbinsatsstyrka eller genom etablerandet av en ny struktur för ett gemensamt, och delbart, nordisk-baltiskt förband. Regeringen delar Försvarsberedningens syn på vikten av ett utökat nordisk-baltiskt samarbete men konstaterar att permanenta, stående snabbinsatsstyrkor begränsar krigsförbandens samlade flexibilitet i fred och vid höjd beredskap. Gemensamma övningar i nordisk-baltiskt format är ett effektivare sätt att uppnå den ambition Försvarsberedningen efterfrågar. Såväl EU som Nato utvecklar sina koncept för att snabbt kunna genomföra militära operationer. Det kan konstateras att medlemsländerna i EU och Nato kring är aktiva i denna utveckling. Regeringen anser att aktivt bör söka deltagande i bilaterala och multilaterala samarbeten med tyngdpunkt i norra . Ett exempel på denna typ av samarbete är det brittiskledda samarbete (Joint Expeditionary Force) där styrkor från bl.a. , och de baltiska länderna ingår. Militära samarbeten stärker också förutsättningarna för deltagande i internationella krishanteringsinsatser inom ramen för FN, EU, Nato och . Regeringen anser att svenskt deltagande i sådana operationer i första hand bör ske i samarbete med andra länder, i synnerhet våra grannländer. Förändrade principer för hur Försvarsmakten i grunden ska vara utformad tar att genomföra. Nuläget i insatsorganisationens krigsförband är därför ett resultat av flera tidigare försvarspolitiska inriktningar. Försvarsbesluten fokuserade i huvudsak på att nationellt kunna möta ett väpnat angrepp. 2000 (prop. 1999/2000:30) och (prop. 2004/05:5) flyttades fokus alltmer till att genomföra krishanteringsinsatser i en multinationell kontext utanför närområdet som försvarspolitikens nationella dimension tonades ner. Ett insatsförsvar skapades där krigsförbanden skulle ersättas av insatsförband. präglades försvarsbesluten av omfattande förbandsnedläggningar, rationaliseringar och minskade anslag. Stora delar av insatsorganisationen gavs låga eller inga beredskapskrav. Det försvarspolitiska inriktningsbeslutet (prop. 2008/09:140) betonade både den internationella och den nationella dimensionen genom att ställa krav på att alla insatsförband skulle kunna göra insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Personalförsörjningen skulle bygga på frivillighet och den särskilda utlandsstyrkan för internationella insatser avvecklades. är dock nästan hälften av befattningarna som gruppbefäl, soldater och sjömän i krigsförbanden bemannade med icke anställd totalförsvarspliktig krigsplacerad personal. Under den senaste försvarsinriktningsperioden har en omfattande effektiviseringsverksamhet fortsatt. Förbandsvolymen har dock i huvudsak kunnat bibehållas. Försvarsmakten löser i fredstid uppgifter såväl nationellt som internationellt med god kvalitet. Det finns dock ett antal allvarliga begränsningar inte minst vid höjd beredskap. De största bristerna finns vid operationer i högre konfliktnivåer men även avseende uthållighet vid längre operationer i lägre konfliktnivåer. Regeringen konstaterar att den säkerhetspolitiska utvecklingen innebär ett ökat behov av att kunna möta ett väpnat angrepp, vilket i sin tur ökar allvaret och konsekvenserna av dessa brister. Det kvarstående beroendet av icke anställd krigsplacerad totalförsvarspliktig personal har medfört stora begränsningar i krigsförbandens användbarhet utan mobilisering. Beroendet av sådan personal har exempelvis försvårat eller omöjliggjort samövning av kompletta krigsförband. Färdigheten hos denna personal har också gradvis minskat då de inte har kunnat repetitionsövas. Det innebär begränsningar av krigsförbandens användbarhet även vid mobilisering. Då krigsförbanden i fredstid saknar en stor del av sin personal har begränsningar funnits i möjligheterna att genomföra övningar på högre taktiska nivåer. Det påverkar i sin tur förmågan att kraftsamla mot en kvalificerad motståndare. beslutade regeringen att repetitionsövning av totalförsvarspliktig krigsplacerad personal åter ska kunna genomföras med stöd av pliktlagstiftningen. Detta kommer att möjliggöra att hela förband kan övas, trots att alla krigsförband inte är fullt ut bemannade med anställd personal. En förutsättning är att Försvarsmakten fyller upp samtliga befattningar i krigsorganisationen med krigsplacerad personal. 2014/15:109 Statusen på, och tillgången till, materiel i krigsförbanden bör ytterligare klarläggas. Krigsförbandens krigsduglighet varierar som en värdering av förmågan försvåras. Det finns brister i tyngre materiel, men framför allt när det gäller krigsförbandens grundläggande behov av bl.a. personlig utrustning, sambandsmateriel och standardfordon. Det kan konstateras att logistikkedjan anpassats för att i första hand tillgodose fredstida krav. Möjligheterna att tillgodose Försvarsmaktens samlade behov vid krig eller i övrigt under höjd beredskap har nedprioriterats. Försvarsmaktens förmåga att verka vid krig eller i övrigt under höjd beredskap är också beroende av stöd från civila aktörer inom ramen för det civila försvaret. Ingen planering eller förberedelse för detta har vidtagits . Mobiliseringsplanering har genomförts till del och mobiliseringsövningar har återupptagits. Därmed tydliggörs krigsförbandens personella och materiella status, vilket ger förutsättningar att planera utgående från krigsförbandens faktiska duglighet. har krigsförbandens användbarhet ökat. finns det dock begränsningar i fråga om framför allt möjligheten att uppfylla kravet att vid intagande av höjd beredskap mobilisera inom . har det internationella och nordiska samarbetet haft en positiv utveckling. Några exempel på detta är flygövningssamarbetet mellan de nordiska länderna, sjöövervakning i samt deltagande i Natos snabbinsatsstyrkas reservstyrkeregister (NATO Response Forces Reserve Forces Pool). Deltagande i internationella övningar har också, för några förband, möjliggjort övningsverksamhet på högre nivå än vad som annars hade varit möjligt. Försvarsmakten har under deltagit i ett flertal internationella krishanteringsinsatser. Dessa operationer, bl.a. det omfattande svenska bidragen till insatserna på och i , har haft stor betydelse för Försvarsmaktens förmåga att verka tillsammans med andra. Mot bakgrund av den föreslagna omfördelningen från anslaget som finansierar Försvarsmaktens internationella insatser (6.1:2) till Försvarsmaktens anslag för förbandsverksamhet och beredskap (6.1:1) kommer handlingsutrymmet för deltagande i internationella operationer, liksom handlingsutrymmet att leda multinationella operationer, att minska . Regeringen konstaterar, i likhet med Försvarsmakten, att det finns begränsningar i förmågan att ta emot militärt stöd då nödvändig planering inte genomförts. Läget i Försvarsmakten, i kombination med omvärldsläget, understryker sammanfattningsvis behovet av att öka den operativa förmågan. 5.6Målet för det civila försvaret Regeringens förslag: Målet för det civila försvaret ska vara att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Skälen för regeringens förslag: Försvarsberedningen har föreslagit att målet för det civila försvaret ska vara att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, värna civilbefolkningen och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Regeringen delar i allt väsentligt Försvarsberedningens syn. Regeringen vill betona att de tre delarna i målet för det civila försvaret är ömsesidigt förstärkande. är det av särskild betydelse att planeringen av det civila försvarets bidrag till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och då ytterst i krig omhändertas. Civilt försvar är den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. Verksamheten bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. Det avser skydd av befolkningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten. har det endast bedrivits ett begränsat arbete att planera och förbereda civilt försvar. Detta har sin grund i den hotbild och den inriktning för försvaret som följde efter det slut. I praktiken upphörde berörda myndigheters och andra aktörers planering för höjd beredskap eftersom det inte längre fanns något behov. De resurser som specifikt hade skapats för det civila försvaret under och det fram kring 1990 har blivit inaktuella och kunnat tas ur drift. Vissa resurser, t.ex. livsmedelslagren, har avvecklats. Endast avseende skyddsrummen, drift och vidmakthållande av vissa reservfunktioner inom etermedia, elförsörjningen och upprätthållande av elektroniska kommunikationer har det även fortsättningsvis genomförts åtgärder för att upprätthålla viss specifik förmåga. pågår på uppdrag av regeringen ett arbete med att återuppta en planering för det civila försvaret inom länsstyrelser och centrala myndigheter. Förändringen av arbetet med det civila försvaret pågick som beredskapsarbetet fokuserades på hanteringen av krissituationer i fredstid. Denna omorientering från civilt försvar till krisberedskap har sin grund breddning av den säkerhetspolitiska hotbilden. Krissituationer i fredstid som förorsakats av terrorism, naturkatastrofer, pandemier eller omfattande systemkollapser fick då allt större uppmärksamhet som risken för krig sågs som mycket liten. De resurser och lärdomar som tidigare avsåg det civila försvaret kom i och med denna förändring i synen på hot, risker och sårbarheter att användas i utvecklingen av krisberedskapen. Målet var att skydda människors liv 2014/15:109 och hälsa, att skydda samhällsviktiga funktioner och att värna våra grundläggande värderingar. Omvärldsläget har försämrats och det finns behov att återuppta planeringen för det civila försvaret. Därför är det angeläget att lärdomar och resurser från arbetet med skydd mot olyckor och krisberedskap också används i planeringsarbetet för det civila försvaret. I flera avseenden motsvaras de mål som gäller för krisberedskapen av de mål som gäller för det civila försvaret. Regeringen bedömer dock att det civila försvaret kräver ytterligare åtgärder som det inte har ansetts finnas behov av inom krisberedskapen. Det kan t.ex. gälla särskilda krav på att skyddsåtgärder vidtas, att särskilt viktiga samhällsfunktioner säkerställs och att knappa resurser kan fördelas till prioriterade verksamheter vid höjd beredskap. Regeringen bedömer att det finns behov att utveckla samhällets förmåga att stödja Försvarsmakten vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld och avser vidta åtgärder för att utveckla styrningen närmare i detta avseende. 5.7Samverkan mellan militära och civila aktörer Försvarsberedningen har pekat på att det finns potential och behov att fördjupa samverkan mellan civila och militära krishanteringsaktörer, såväl under fred som vid höjd beredskap och då ytterst i krig. Regeringen konstaterar att Försvarsmakten har kvalificerade resurser som i många fall saknas inom andra samhällssektorer. Dessa resurser är i flera avseenden användbara när samhället utsätts för påfrestningar. Regeringen anser att förmågan att samutnyttja militära och civila resurser bör öka. Genom ökat samarbete säkerställs en högre effektivitet att hantera olika typer av händelser som utgör hot mot vårt samhälle. Regeringen konstaterar att interaktionen mellan civila och militära aktörer kan fördjupas ytterligare för att stärka samhällets säkerhet. Genom en mer samordnad planering, gemensam övning och utbildning och gemensamt resursutnyttjande stärks förmågan både hos civila aktörer och hos Försvarsmakten, inklusive förmågan att ge och ta emot stöd. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns behov av att analysera och förtydliga Försvarsmaktens roll inom samhällets krisberedskap. Regeringen bedömer att det förändrade säkerhetsläget i vårt närområde medför krav på en utökad samverkan mellan myndigheter med olika ansvar i den maritima miljön. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen har gett och Försvarsmakten i uppdrag att undersöka möjligheterna till en utökad samverkan mellan myndigheterna. Myndigheterna har redovisat uppdraget. Ärendet bereds i . Regeringens och verksamhet Prop. Ett särskilt område med anknytning till försvarsplaneringen utgörs av regeringens och verksamhet i samband med militära operationer i fred och under höjd beredskap. I dessa fall antar regeringens styrning en mer direkt karaktär såsom att på strategisk nivå ange mål och ramar för Försvarsmaktens operativa agerande och för totalförsvarsmyndigheter i övrigt. De bestämmelser och den organisation som gäller för regeringens myndighetsstyrning är i allt väsentligt tillämpbara även för beslut om användande av Försvarsmakten och styrning av andra berörda myndigheter i ovan beskrivna situationer. Det är centralt att regeringen i varje givet tillfälle har tillräckligt beslutsunderlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. Det kräver att det finns ändamålsenliga bestämmelser, övad personal, tillgång till experter och möjligheter till informationsförsörjning för att regeringen ska kunna agera. ska med stöd av berörda myndigheter kunna bereda regeringens beslut inom ramen för de tidskrav och utifrån de behov i övrigt som läget kräver. Under höjd beredskap har Försvarsmaktens stöd till regeringen stor betydelse. Regeringens styrning av riket under höjd beredskap förbereds av . Generellt kan sägas att regeringen även vid denna typ av styrning har möjlighet att organisera regeringsarbetet och departementsorganisationen inom på det sätt som situationen kräver. Strävan är att så långt som möjligt bibehålla ordinarie organisation och rutiner även under mer krävande händelser och arbetsformer. Gemensamma övningar för och Försvarsmakten samt andra berörda myndigheter inför och under höjd beredskap är av stor vikt. Även relationen till krigsdelegation bör uppmärksammas. Ett fördjupat försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder och aktörer bör även beaktas i detta sammanhang. Regeringen vill bland annat uppmärksamma vikten av skyddade kommunikationer med viktiga partner. Regeringens bedömning: I ljuset av det försämrade säkerhets- politiska läget och utvecklingen av den operativa förmågan finns det ett behov av att ytterligare förstärka försvarsekonomin jämfört med de av regeringen redan redovisade förstärkningarna. försvarsinriktningsperioden den samlade försvars- ekonomin tillföras ett tillskott om utöver tidigare redovisade tillskott. Skälen för regeringens bedömning: I ljuset av det försämrade säkerhetspolitiska läget, och därmed behovet av att öka den operativa förmågan i krigsförbanden föreligger ett behov av att ytterligare förstärka 2014/15:109 försvarsekonomin jämfört med de av regeringen redan beslutade förstärkningarna. Därför får i försvarsinriktningsperioden den samlade försvarsekonomin ett tillskott om utöver tidigare redovisade tillskott. Detta inkluderar tillskott till försvarsunderrättelseverksamhet. Anslagen förstärks successivt . Grundplanering(1) Tillskott (2) Omfattar anslagen 1:1, 1:2, 1:3, 1:4 och 1:5 och inkluderar preliminär pris- och löneomräkning av anslagen. Respektive års tillskott är och kommer då de ingår i anslagsbasen att justeras inom ramen för den årliga försvarsspecifika pris- och löneomräkningen de efterföljande åren. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att en förstärkning av försvaret motsvarande Försvarsberedningens förslag ska Regeringen bedömer emellertid att ytterligare resurser bör Tillskotten bör inriktas mot att stärka den operativa I detta syfte bör även en viss ombalansering av försvarets verksamhet från internationella operationer till nationell Till grund för den sammanvägda utvecklingen av försvarsekonomin höjningen av anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap för perioderna 2016–2020 och 2021–2024. höjningen utgick från Försvarsberedningens bedömning. De av Försvarsmakten, i underlaget till försvarspolitisk inriktnings- proposition 2015, föreslagna överföringarna mellan myndighetens anslag åren 2016–2024 utgör också en grund för den avvägda ekonomiska Totalt innebär detta en överföring om 2016 från anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt för att stärka anslaget 1:1 Förbandsverksamhet Regeringen avser att återkomma med förslag i samband med budgetpropositionen och i efterföljande budgetpropositioner Regeringen anser i likhet med Försvarsberedningen att planeringen för det civila försvaret bör ges en stabil finansiering. perioden bör planeringen för det civila försvaret återupptas. betonas att den myndighet eller utförare som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden, i enlighet med ansvarsprincipen, även har ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas även i en krissituation och vid höjd beredskap. Regeringen bedömer att den enskilt viktigaste målsättningen i försvarsinriktningsperioden är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Läget i Försvarsmakten i början av försvarsinriktningsperioden är utgångspunkten för detta. Den operativa förmågan är beroende av såväl att krigsförbanden har tillräcklig duglighet som av förmågan att använda dessa på ett ändamålsenligt sätt. Försvarsplaneringen är därmed ett viktigt redskap. Centralt är även de högsta ledningsnivåernas styrning när det gäller militära operationer. Krigsförbanden måste vara bemannade, utrustade och samövade för att lösa sina uppgifter. Alla krigsförband har uppgifter såväl i fred som vid höjd beredskap. Genom att tydliggöra kraven på tillgänglighet i fred och beredskap för intagande av höjd beredskap blir kraven på krigsförbanden tydligare. Krigsförbandens förmåga att lösa sina uppgifter, s.k. krigsduglighet, är därmed en central faktor. Omställningen till ett försvar med en större nationell tyngdpunkt ska genomföras med tillgängliga resurser. Försvarsplanering omfattar operativ planering och beredskapsplanläggning. Försvarsmakten ska enligt förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten ska fortlöpande lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet. Vidare ska Försvarsmakten samordna beredskapsplanläggningen och den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret. Försvarsberedningen lyfter fram att försvarsplanering och en kvalificerad övningsverksamhet är centrala delar för att skapa krigsförband som är sammansatta, utrustade och samövade för att lösa Försvarsmaktens uppgifter. Regeringen delar denna syn. Den säkerhetspolitiska analysen bör vara styrande för försvarsplaneringen. Den tillgängliga operativa förmågan ger de resursmässiga ramarna. Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för försvars- och säkerhetspolitiken och därmed också för försvarsplaneringen. Med hjälp av försvarsplaneringen kan det militära och civila försvarets resurser disponeras på ett sådant sätt att den operativa förmågan optimeras. Regeringen beslutar om anvisningar för försvarsplaneringen med utgångspunkt i det säkerhetspolitiska läget, målen för det militära försvaret, Försvarsmaktens uppgifter samt beredskaps- och tillgänglighetskrav. Utifrån dessa anvisningar formulerar Försvarsmakten en grundoperationsplan och ett antal planeringsantaganden för operationer och kriser som kan bli aktuella i och närområdet eller 2014/15:109 som kan bli aktuella för svenskt deltagande i operationer utanför närområdet. Erfarenheter vunna ur försvarsplaneringen ger också ingångsvärden för framtida utveckling av Försvarsmaktens krigsförband. Slutsatser från försvarsplaneringen blir därmed ett av de underlag som avvägs då Försvarsmakten sammanställer myndighetens budgetunderlag. Regeringens inriktning av Försvarsmaktens försvarsplanering är en utgångspunkt även för planeringen för det civila försvaret och genom planeringsanvisningar till berörda myndigheter säkerställs en sammanhängande planering för totalförsvaret. Inom Försvarsplaneringen görs planeringsantaganden för incidenter i fredstid såväl som försvaret av landet vid väpnat angrepp samt för deltagande i operationer utanför närområdet. Försvarsplaneringen måste utgå från det moderna krigets karaktär och beakta att centrala samhällsfunktioner av vital betydelse för rikets självständighet, samhällets funktionalitet och det militära försvaret kan behöva skyddas mot angrepp. Det gäller för att möta angrepp med olika konventionella medel men också med andra medel som t.ex. cyberangrepp och olika typer av påtryckningar. Strategiska områden bör identifieras utgående från deras betydelse för samhällsfunktioner av vital betydelse för rikets självständighet, samhällets funktionalitet och det militära försvaret. Dit hör t.ex. rikets ledning, elförsörjning, sjukvård, importhamnar, logistikcenter, noder för digitala och fysiska flöden samt kommunikationsleder såsom sjöleder, järnvägar och vägar. Den solidariska säkerhetspolitiken ställer krav på att kunna ge och ta emot militärt stöd. Detta bör även beaktas inom ramen för försvarsplaneringen. För att försvarsplaneringen ska kunna fylla sin roll fullt ut behöver även scenarier som framstår som mindre sannolika kunna ligga till grund för överväganden och bedömningar, såväl för det militära som för det civila försvaret. Regeringen anser, i likhet med Försvarsberedningen, att information om nationell försvarsplanering bör kunna utbytas mellan de nordiska länderna. Utöver detta bör specifik information kunna delas med andra aktörer i vårt närområde. Det militära försvarets utformning Regeringens bedömning: Krigsförbanden bör i första hand utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av det försämrade omvärldsläget och Försvarsberedningens förslag bedömer regeringen att det militära försvaret bör stärkas. utmaningar i fred men innebär framför allt att Försvarsmaktens förmåga att verka som en krigsavhållande tröskel bör stärkas. att utformningen av försvaret i första hand bör bygga på förmågan att kunna möta och hantera ett väpnat angrepp. Med utgångspunkt i den svenska säkerhetspolitiken, bör förmågan i så stor utsträckning som utvecklas tillsammans med andra länder och organisationer. Huvuddelen av den operativa förmågan finns i krigsförbanden. 2014/15:109 Krigsförbanden bör därför, inom givna ekonomiska ramar, i första hand utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. Regeringen anser att krigsförband som är utformade för att lösa sådana uppgifter också har en god grund för att lösa uppgifter i fredstid, t.ex. värnandet av den territoriella integriteten.