prop · H20380 · 2015-03-17 00:00:00 — De nu gällande 40 rekommendationerna med tolkningsnoter antogs och avser även finansiering av spridning av massförstörelsevapen. Centralt i dessa är att systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ska vara effektivt. Enligt standarderna krävs därför att länder och verksamhetsutövare vidtar åtgärder för att identifiera sina risker för penningtvätt och finansering av terrorism. Genom att förstå sina risker kan resurserna fördelas på ett effektivt sätt och systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism utformas ändamålsenligt. I de länder som är medlemmar i genomförs många av de internationella standarderna i nationell rätt genom införlivande av EU- direktiv. Genom lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (förkortad penningtvättslagen) införlivade 2014/15:80 det tredje penningtvättsdirektivet (och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism). Förhandlingar inom EU om ett reviderat penningtvättsdirektiv, det fjärde penningtvättsdirektivet (KOM[2013] 45 slutlig), befinner sig i ett slutskede och direktiv väntas bli antaget . Direktivet bygger på de av Fatf reviderade rekommendationerna och tolkningsnoterna. Penningtvättslagens bestämmelser syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I penningtvättslagen definieras penningtvätt som sådana åtgärder med brottsligt förvärvad egendom som kan medföra att egendomens samband med brott döljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återanskaffandet av egendomen förvåras samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Vidare avses åtgärder med annan egendom än sådan som är brottsligt förvärvad, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning. Med finansiering av terrorism avses insamling, tillhandahållande eller mottagande av tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan brottslighet som avses i 2 § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Penningtvättslagen är tillämplig på såväl finansiella som vissa ickefinansiella verksamheter. Lagen gäller därvid för fysiska och juridiska personer som driver bank- eller finansieringsrörelse, värdepappersrörelse enligt lagen om värdepappersmarknaden, verksamhet som kräver anmälan till eller ansökan hos enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet eller lagen om inlåningsverksamhet, verksamhet för utgivning av elektroniska pengar, verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering, verksamhet för kasinospel, verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag, yrkesmässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revisionstjänster, när det inte är fråga om verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag, yrkesmässig verksamhet som består i att lämna råd i avsikt att påverka storleken på en skatt eller avgift (skatterådgivare), yrkesmässig verksamhet som advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå eller yrkesmässig verksamhet som annan oberoende jurist, till den del verksamheten avser bl.a. att handla i en klients namn för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transaktioner med fastigheter, viss yrkesmässig verksamhet till den del verksamheten avser bl.a. Prop. 2014/15:80 bildande av juridiska personer, försäljning av nybildade aktiebolag och förmedling av svenska eller utländska juridiska personer, yrkesmässig handel med varor till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår till minst ett belopp som motsvarar , verksamhet med att som betalningsinstitut tillhandahålla betaltjänster, verksamhet med att tillhandahålla betaltjänster utan att vara betalningsinstitut, förvaltning av alternativa investeringsfonder, samt verksamhet med konsumentkrediter. I lagen finns bl.a. bestämmelser som ålägger de verksamhetsutövare som omfattas av regelverket att vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom. Av lagen följer även en skyldighet att granska transaktioner och att rapportera sådana transaktioner som kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. I lagen finns också regler om tillsyn. I enlighet med kraven i de internationella standarderna har , genom 16 myndigheter, genomfört en nationell riskbedömning. Även har deltagit. lämnades rapporten , en nationell riskbedömning till regeringen och lämnades rapporten av terrorism, en nationell riskbedömning. Regeringen har tagit fram en nationell strategi för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism (skr. 2013/14:245). En utgångspunkt i strategin är att de risker som har identifierats i den nationella riskbedömningen ska hanteras på ett lämpligt sätt. I riskbedömningen har identifierats ett antal sårbarheter i det svenska systemet för att förhindra och bekämpa penningtvätt. Det handlar bl.a. om att länsstyrelserna, på grund av lagtekniska hinder, saknar effektiva verktyg för att ingripa mot verksamhet som drivs olovligen och att det är svårt att upptäcka penningtvättsaktiviteter kopplade till nya betalningsmetoder. Dessa områden är sådana som kan kopplas till krav som ställs i de internationella standarderna. Enligt standarderna ska tillsynen vara effektiv. Vidare anses, inom Fatf, nya betalningsmetoder omfattas av begreppet ny teknologi, som enligt standarderna utgör ett särskilt riskområde. I standarderna ställs också andra krav som bör hanteras tämligen omgående i syfte att effektivisera systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det handlar om verksamhetsutövares skyldighet att göra en riskbedömning och att bevara uppgifter om transaktioner . Det finns även skäl att anpassa svensk lagstiftning till de nya krav som ställs i standarderna när det gäller personer i politiskt utsatt ställning. I syfte att öka effektiviten i det svenska systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism finns det sammanfattningsvis anledning att utifrån de reviderade standarderna och med beaktande av vad som har framkommit vid den nationella riskbedömningen göra vissa ändringar i penningtvättslagen. 5.1Personer i politiskt utsatt ställning En person i politiskt utsatt ställning (Politically Exposed Person, ) är en person som genom sin position och sitt inflytande anses inneha en ställning som i sig utgör en risk för att utnyttjas för bl.a. mutbrott och andra former av korruption och i förlängningen penningtvätt, liksom för aktiviteter som kan relateras till finansiering av terrorism. De internationella standarderna kräver därför att skärpta åtgärder vidtas när kunden är en sådan person (rekommendationerna 12 och 22, se också FATF Guidance Politically Exposed Persons [recommendations 12 and 22] 2013). Enligt standarderna delas personer i politiskt utsatt ställning numera in i tre kategorier. En person i politiskt utsatt ställning är en fysisk person som har eller har haft viktiga offentliga funktioner i ett annat land (utländsk person i politiskt utsatt ställning), en fysisk person som nationellt har eller har haft viktiga offentliga funktioner (inhemsk person i politiskt utsatt ställning) och en fysisk person som har eller har haft funktioner i en internationell organisation (person i politiskt utsatt ställning i en internationell organisation). Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms vara olika beroende på vilken typ av person i politiskt utsatt ställning det är fråga om. Skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom ska alltid vidtas i förhållande till en utländsk person i politiskt utsatt ställning, medan sådana åtgärder ska vidtas i förhållande till en inhemsk person i politiskt utsatt ställning eller en sådan person i en internationell organisation, om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms vara hög. Av de internationella standarderna följer att verksamhetsutövare måste vidta åtgärder som går utöver grundläggande åtgärder för kundkännedom för att identifiera om en kund eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning. Av standarderna följer också att de åtgärder som ska vidtas i förhållande till en person i politiskt utsatt ställning även ska vidtas i förhållande till familjemedlemmar och kända medarbetare till en sådan person. En person som har upphört att utöva sina funktioner fortsätter enligt standarderna att vara en person i politiskt utsatt ställning, så länge en riskbedömning ger skäl att hantera personen som en sådan. 5.1.2Definitionen av en person i politiskt utsatt ställning Regeringens förslag: Person i politiskt utsatt ställning är en person som har eller har haft en viktig offentlig funktion i en stat eller en person som har eller har haft en funktion i ledningen i en internationell organisation. I lagen anges vad som avses med viktig offentlig funktion. Familjemedlemmar och kända medarbetare ska inte längre omfattas av definitionen av en person i politiskt utsatt ställning. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag till lagtext görs en uppdelning mellan personer som har eller haft viktiga offentliga funktioner i en stat utanför EES respektive inom EES. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i anser att förslaget att inhemska personer i politiskt utsatt ställning ska avse personer i en stat inom EES borde samordnas inom ramen för EU:s penningtvättssamarbete. Kammarrätten hänvisar till artikel 13.4 i direktiv /60/EG, där det talas om personer i politiskt utsatt ställning som är bosatta i ett annat medlemsland eller i ett tredjeland, och menar att den svenska regleringen bör vara i överensstämmelse med lagstiftningen i andra medlemsländer inom EU. Förvaltningsrätten i menar att en internationell organisation enligt normalt språkbruk kan vara såväl en mellanstatlig organisation (t.ex. ett FN-organ) som en ideell icke-statlig organisation. Förvaltningsrätten anser, med hänvisning till ordlistan i de internationella standarderna, att det antingen direkt i lagtexten eller i föreskrifter bör förtydligas att det endast är mellanstatliga organisationer som avses. Lotteriinspektionen framhåller att införandet av kategorierna inhemsk person i politiskt utsatt ställning och person i politiskt utsatt ställning i internationella organisationer medför att kretsen av potentiella personer i politiskt utsatt ställning utökas väsentligt. Utökningen kommer enligt Lotteriinspektionen sannolikt leda till ökade administrativa kostnader för verksamhetsutövarna. Lotteriinspektionen ställer sig frågande till om fördelarna med att utöka kretsen av potentiella personer i politiskt utsatt ställning väger upp den ökade börda som regelverket medför. , till vilken i allt väsentligt ansluter sig, noterar att förhandlingarna avseende det fjärde penningtvättsdirektivet inte är avslutade och anser att det finns skäl att avvakta den slutliga direktivtexten innan en ny definition av person i politiskt utsatt ställning införs i svensk rätt. ifrågasätter om det inte är både enklare och effektivare att utgå från en strikt tolkning av de internationella standarderna, dvs. att inhemska personer i politiskt utsatt ställning endast ska omfatta funktioner som anförtrotts en person nationellt, och anser att det finns skäl att analysera gränsdragningen mellan inhemska och utländska personer i politiskt utsatt ställning ytterligare. konstaterar att förslaget innebär att även om familjemedlemmar och kända medarbetare inte ska definieras som personer i politiskt utsatt ställning ska de hanteras som om de själva vore sådana personer, vilket riskerar att skapa begreppsförvirring och därmed öka förklaringsbördan för verksamhetsutövaren gentemot berörda personer. anser att förslaget att familjemedlemmar och kända medarbetare inte längre ska definieras som personer i politiskt utsatt ställning men ändå behandlas som om de vore sådana personer riskerar att skapa förvirring. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande 1 kap. 5 § 7 penningtvättslagen definieras person i politiskt utsatt ställning som personer som har eller har haft viktiga offentliga funktioner och sådana 2014/15:80 personers närmaste familjemedlemmar och kända medarbetare. Av lagen framgår att det föreligger en presumtion för hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i politiskt utsatt ställning som är bosatt utomlands (2 kap. 6 § tredje stycket 2). Enligt de internationella standarderna definieras en person i politiskt utsatt ställning numera utifrån var personen har anförtrotts sin funktion (rekommendation 12 och definitionen i den till rekommendationerna hörande ordlistan). En person i politiskt utsatt ställning är en person som har eller har haft viktiga offentliga funktioner i ett annat land, en person som inhemskt har eller har haft viktiga offentliga funktioner eller en person som har eller har haft vissa funktioner i en internationell organisation. De reviderade internationella standarderna innebär alltså att begreppet har utvidgats. Den svenska lagstiftningen bör anpassas till standarderna och därmed omfatta fler personer än . Lotteriinspektionen menar att detta ställer ytterligare krav på verksamhetsutövarna. Frågan om förslagens konsekvenser för verksamhetsutövarna behandlas i avsnitt 7. Arbete pågår inom EU med ett fjärde penningtvättsdirektiv. Diskussionerna har bl.a. rört frågan om hur Fatfs definition av en inhemsk person i politiskt utsatt ställning bör hanteras i direktivet. Den överenskommelse som har nåtts inom ramen för förhandlingarna om direktivet innebär emellertid att det i definitionen av person i politiskt utsatt ställning inte görs någon åtskillnad mellan utländsk och inhemsk person i politiskt utsatt ställning. Mot denna bakgrund anser regeringen att den uppdelning som görs i promemorian i funktioner utanför respektive inom EES är relevant. För att särskilja en person i politiskt utsatt ställning med funktioner i en stat från en person i politiskt utsatt ställning i en internationell organsation bör emellertid den distinktion som görs i promemorian i detta avseende behållas, vilket regeringen bedömer är förenligt med det kommande direktivet. Sammanfattningsvis bör en person i politiskt utsatt ställning definieras som en person som har eller har haft viktiga offentliga funktioner i en stat eller funktioner i ledningen i en internationell organisation. Detta får anses vara i linje med vad Kammarrätten i argumenterar för när den efterfrågar en samordning inom ramen för EU:s penningtvättssamarbete. ifrågasätter om inte en strikt tolkning av standarderna, dvs. att en inhemsk person i politiskt utsatt ställning borde avse en nationell sådan, skulle vara enklare och mer effektiv. Mot bakgrund av vad som anförts och i den mån synpunkten alltjämt är relevant, delar regeringen inte uppfattning. Med offentliga funktioner avses, liksom tidigare, funktioner som stats- eller regeringschefer, ministrar samt vice och biträdande ministrar, parlamentsledamöter, domare i högsta domstolen och i andra rättsliga organ på hög nivå vars beslut inte kan överklagas, tjänstemän vid revisionsmyndigheter eller styrelseledamöter i centralbanker, ambassadörer, höga officerare inom försvarsmakten samt ledamöter i statsägda företags förvaltnings-, lednings- och tillsynsorgan. Tjänstemän på mellannivå eller lägre tjänstemän omfattas inte (jfr prop. 2008/09:70 s. 104 och 105). De offentliga funktioner som avses bör framgå i lag. En person i politiskt utsatt ställning i en internationell organisation är Prop. 2014/15:80 enligt promemorians förslag till lagtext en person i ledningen i en sådan I enlighet med vad som följer av de internationella standarderna, bör det förtydligas att det handlar om både personer som har och som har haft funktioner i ledningen. Regeringen delar Förvaltningsrätten i synpunkt att det bör förtydligas vad som avses med en internationell organisation i detta sammanhang. Som förvaltningsrätten påpekar framgår det av ordlistan i de standarder som tagits fram inom Fatf att det med internationell organisation avses organisationer som har upprättats genom formella politiska överenskommelser mellan stater som har status som internationella fördrag. Som exempel nämns bl.a. FN och FN-anslutna organisationer samt , NATO och WTO. Det är också sådana organisationer som avses med förslaget. Med funktioner i ledningen avses närmast styrelseledamöter och generalsekreterare samt deras ersättare respektive ställföreträdare men även motsvarande funktioner. Definitionen av en person i politiskt utsatt ställning i penningtvättslagen omfattar även familjemedlemmar och kända medarbetare. Enligt de internationella standarderna är familjemedlemmar och kända medarbetare inte i sig personer i politiskt utsatt ställning, däremot ska de bestämmelser som tillämpas på en person i politiskt utsatt ställning även tillämpas på dennes familjemedlemmar och kända medarbetare. Mot denna bakgrund bör definitionen av en person i politiskt utsatt ställning ändras på det sättet att den inte längre omfattar familjemedlemmar och kända medarbetare. och är av uppfattningen att detta förslag kan vara förvirrande. Förslaget följer de internationella standarderna och regeringen bedömer att den problematik som beskrivs av remissinstanserna i detta avseende bör vara övergående. Frågan om familjemedlemmar och kända medarbetare behandlas ytterligare i avsnitt 5.1.5. 5.1.3Att identifiera en person i politiskt utsatt ställning Regeringens förslag: Utöver grundläggande åtgärder för att uppnå kundkännedom ska en verksamhetsutövare vidta åtgärder för att avgöra om en kund eller en kunds verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning. Regeringens bedömning: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning inom ramen för ett befintligt bemyndigande att meddela föreskrifter. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. , till vilken i allt väsentligt ansluter sig, framhåller att utgångspunkten i promemorian synes vara att information för kundkännedom när det gäller en person i politiskt utsatt 2014/15:80 ställning i första hand ska inhämtas från kunden och att kompletterande uppgifter kan inhämtas från externa källor. För att minska den administrativa kostnaden och för att underlätta hanteringen för samtliga kunder anser att processen bör vara den omvända, dvs. att verksamhetsutövaren kontrollerar kunden mot externa källor, PEP-listor, och att kompletterande frågor ställs till kunden om verksamhetsutövaren får en träff. menar att förslaget innebär problem bl.a. eftersom verksamhetsutövaren måste kontrollera och dokumentera att klientens uppgifter stämmer, något som för många advokater/advokatbyråer kommer ställa helt andra krav på resurser än . menar också att förslaget strider mot grundläggande advokatetiska principer, eftersom det inte är advokatens skyldighet att kontrollera att klientens uppgifter stämmer. Skälen för regeringens förslag: Av de internationella standarderna följer att verksamhetsutövare ska vidta åtgärder som går utöver grundläggande åtgärder för kundkännedom för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning (rekommendation 12, se också FATF Guidance Politically Exposed Persons [recommendations 12 and 22] 2013 s. 6–9). En bestämmelse med motsvarande innehåll bör införas i penningtvättslagen. Utgångspunkten vid identifieringen av en person i politiskt utsatt ställning är de grundläggande åtgärderna för att uppnå kundkännedom. Redan då kan en verksamhetsutövare få information om att kunden är en person i politiskt utsatt ställning. De grundläggande åtgärderna är dock inte alltid tillräckliga för att upptäcka om kunden eller den verkliga huvudmannen är en sådan person, även andra åtgärder kan behöva vidtas. Verksamhetsutövare kan behöva vidta åtgärder för att kontrollera att de uppgifter som kunden lämnar stämmer (jfr prop. 2008/09:70 s. 103). Även om förslaget innebär en skärpning av nuvarande regler bedömer regeringen därför inte att förslaget, vilket menar, innebär några större förändringar i förhållande till vad som redan gäller i detta avseende. Av penningtvättslagen följer att verksamhetsutövare ska ha ett riskbaserat förhållningssätt. Detta gäller också i fråga om åtgärderna för att identifiera en person i politiskt utsatt ställning (jfr rekommendation 12 och FATF Guidance Politically Exposed Persons s. 6–9). Även de åtgärder som en verksamhetsutövare vidtar för att identifiera en person i politiskt utsatt ställning ska således vara riskbaserade. Verksamhetsutövare bör exempelvis beakta de produkter och tjänster som erbjuds i verksamheten. Vissa produkter och tjänster kan typiskt sett locka till sig en viss typ av kunder eller vara särskilt attraktiva att utnyttja för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Underlaget för att bedöma om någon är en person i politiskt utsatt ställning kommer i typfallet från den information som kunden själv lämnar. Verksamhetsutövare kan emellertid behöva använda sig av flera olika informationskällor. Även om en verksamhetsutövare inte helt bör förlita sig på externa källor kan dessa ge användbar information, inte minst för att verifiera eller komplettera erhållen information. Det kan handla om information som är tillgänglig på internet eller genom olika databaser. Frågan om listor med uppgifter om vilka som är personer i politiskt Prop. 2014/15:80 utsatt ställning (s.k. PEP-listor) har varit föremål för diskussion inom Fatf förespråkar inte att verksamhetsutövarna förlitar sig på sådana listor. Det är exempelvis inte säkert att en lista är uttömmande och listorna riskerar att snabbt bli inaktuella. Genom kontroll mot en lista går det att konstatera att en person kan vara en person i politiskt utsatt ställning. En utebliven träff innebär emellertid inte nödvändigtvis att personen i fråga inte är en sådan person (FATF Guidance Politically Exposed Persons s. 15 och 16). En ordning som innebär att kunden kontrolleras mot en lista och att kompletterande frågor ställs till kunden först om verksamhetsutövaren får en träff, vilket efterfrågar, är således inte i överensstämmelse med standarderna. Sammanfattningsvis bör en bestämmelse införas i penningtvättslagen som anger att en verksamhetsutövare ska vidta åtgärder som går utöver grundläggande åtgärder för kundkännedom när det gäller att avgöra om en kund eller en kunds verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning. Även om de aktuella åtgärderna går utöver grundläggande åtgärder för kundkännedom har de ett nära samband med sådana åtgärder, eftersom de måste vidtas inom ramen för de kundkännedomsåtgärder som en verksamhetsutövare vidtar. Bestämmelsen om detta bör därför tas in i det lagrum som handlar om grundläggande åtgärder för kundkännedom. Skälen för regeringens bedömning: Enligt befintligt bemyndigande i penningtvättslagen (8 kap. 1 § 2) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om grundläggande åtgärder för kundkännedom enligt 2 kap. 3 § samma lag. Detta bemyndigande omfattar åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning. Något ytterligare bemyndigande bedöms därför inte krävas.