prop · H30361 · 2015-12-22 00:00:00 — Eftersom finansräkenskaperna och årsredovisningen utgår ifrån nästan samma värderingsprincip kan vi approximativt säga att jämförelsen även gäller för årsredovisningen för staten. I finansräkenskaperna och årsredovisningen tas alla onoterade bolag upp till justerat eget kapital. I jämförelsen blir det tydligt att de onoterade bolagen generellt uppskattats till ett betydligt högre värde i regeringens verksamhetsberättelse än i övriga underlag. Skillnaderna har emellertid blivit mindre . Utvecklingen går emellertid åt olika håll enligt de olika värderingsmetoderna. Enligt årsredovisningen har statens förmögenhet stigit med genom en värdeökning av de statliga onoterade bolagen. Den aktiva värderingen av samma bolag som regeringen gör i verksamhetsberättelsen visar däremot att statens förmögenhet minskat med . Figur 3.2 En jämförelse av regeringens olika värderingar av de onoterade statliga bolagen Källa: och finansräkenskaper. Anm.: I en värdering av bolagsportföljen som regeringen presenterade angavs värdet till . I regeringens värdering ingick då inte OMX och Vin & Sprit. Dessa bolag såldes för ett samlat värde om . Eftersom bolagen ingick i den förvaltade portföljen 2007 så har vi här justerat portföljvärdet detta år med försäljningsbeloppet. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? har de onoterade bolagen värderats ned med motsvarande . En mindre del av denna förändring, , förklaras av försäljning av onoterade bolag. Resterande del, , förklaras av en förändrad syn på framtidsutsikterna för statens onoterade bolag. En relativt kraftig omvärdering av framtidsutsikterna har således skett. Regeringens verksamhetsberättelse för ägandet i företag innehåller ingen information om enskilda bolagsvärderingar. Därför är det svårt att utifrån regeringens redovisning få en fullständig bild av vilka bolag som drabbats av försämrade framtidsutsikter. Genom att sammanställa information som ges i flera verksamhetsberättelser –2014 går det emellertid att förstå att det främst handlar om och . Vid en intervju med bolagsenhet bekräftas att så också är fallet.38 Omvärderingen beror främst på en reviderad syn på framtida energi- och järnmalmspriser. Detta har regeringen också redovisat tydligare i sin verksamhetsberättelse som presenterades i juni 2015.39 I regeringens verksamhetsberättelse finns portföljvärdet fördelat på ett antal sektorer. I sektorn basindustri/energi som utgör av portföljvärdet finns tre stora företag: , och . Deras andel av portföljvärdet motsvarar . 29 miljarder högre än det bokförda värdet i statens årsredovisning. När företag värderas i närheten av justerat eget kapital brukar det normalt uppfattas som lågt. En intressant iakttagelse var att företrädare för bolagsenheten inte kände till att någon, utöver den politiska ledningen för departementet, löpande efterfrågat information om bolagens värdering.40 Detta trots att bolagsenheten genomför marknadsvärderingar av de större och viktigaste statliga bolagen. finns således en upparbetad kompetens kring värderingar av de statliga bolagen men den används inte löpande av någon utanför den direkta ledningen. 39Regeringskansliet (2015), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2014, s. 47. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.5Olikheter avseende hanteringen av risker Det är generellt en stor skillnad mellan hur statens tillgångar och skulder hanteras. När det gäller statens skulder finns en etablerad ordning. Där har Riksgälden delegerats ansvaret för att sköta förvaltningen av Riksgälden analyserar bland annat vilka risker som är förknippade med statsskulden och ger förslag till regeringen om hur statsskulden ska förvaltas. Regeringen beslutar utifrån det underlaget om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Riktlinjerna innefattar bland annat regler för vilka risker som Riksgälden får ta i förvaltningen av statsskulden. gör regeringen en utvärdering, där även en extern expert medverkar, av statens upplåning och skuldförvaltning som redovisas i en skrivelse till . Vad gäller statens tillgångar finns inte motsvarande processer. Det finns ingen myndighet som har ansvar för att hantera eller värdera statens samlade tillgångar, det finns inga riktlinjer för hela tillgångsmassan, och i termer av redovisning till finns bara årsredovisningen för staten som mer är en sammanställning än en utvärdering. Förvisso är ambitionsnivån högre vad gäller redovisningen och utvecklingen av statliga bolag, men någon helhetsbild finns inte. Uppföljningen i de ekonomiska propositionerna: Syftet är att beskriva hur budgeten och den ekonomiska utvecklingen kommer att påverka den finansiella förmögenheten. I prognosen bortser man i stort sett från värdeförändringar i tillgångs- och skuldportföljen. Uppföljningen sker på högsta aggregerade nivå, det vill säga ställningsvärden för hela den offentliga sektorn. Redovisningen innehåller ingen information om balansräkningens sammansättning. Vidare finns mycket lite information om hur förmögenheten fördelar sig mellan stat, kommun och pensionssystemet. Ett särskilt fokus riktas mot delar av balansräkningens skuldsida. Avkastningen från den offentliga balansräkningen redovisas men det är svårt att skapa sig en bild av vad det är som generar kapitalinkomster eller ränteutgifter. Det framgår tydligt i framställningen att beräkningen bygger på finansräkenskaperna samt vilka eventuella justeringar som gjorts. Det finns också viss information om vilka avgränsningar som gjorts, men vilka värderingsprinciper som används i det statistiska underlaget diskuteras inte. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Uppföljningen i årsredovisningen för staten: En fullständig balansräkning redovisas med både reala och finansiella tillgångar och skulder. Redovisningen är utförlig och transparent på detaljnivå medan den övergripande analysen är nedtonad. Ett särskilt fokus riktas mot skuldsidan. En samlad analys av vilka risker som statens finansiella tillgångar och skulder är utsatta för saknas. Skillnaden är stor mellan den finansiella förmögenhet som presenteras i de ekonomiska propositionerna och den som redovisas i årsredovisningen för staten. Uppföljningen i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande: I verksamhetsberättelsen ges en bild av vilken betydelse ägandet i företag har för statens finanser. I verksamhetsberättelsen redovisas en värdering av bolagsportföljens värde med utgångspunkt i ett fortsatt statligt ägande. Värderingen är sannolikt en försiktig uppskattning av bolagens värde. Vid en jämförelse med årsredovisningen för staten och de ekonomiska propositionerna värderas de onoterade bolagen till ett betydligt högre värde i regeringens särskilda verksamhetsberättelse. De onoterade bolagen i portföljen har värderats ned med sammanlagt . Det är i huvudsak framtidsutsikterna för och som värderats om. De skilda värderingsprinciperna får stort genomslag på värderingen av statens onoterade bolag. Enligt årsredovisningen har dessa bolag bidragit till en förmögenhetsökning med medan en värdering till verkligt värde visar att bolagen medfört att statens förmögenhet minskat med . En övergripande iakttagelse är att det saknas en samlad bild och analys över de statliga tillgångarna och de risker som är förknippade med dessa. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Jämförelse av olika sammanställningar I avsnitt 3 analyserades regeringens uppföljning och återrapportering till . I detta avsnitt ska de statistiska och redovisningsmässiga underlag som ligger till grund för de olika uppföljningarna analyseras noggrannare. Statens samlade finansiella förmögenhet sammanställs i två underlag: årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna. 4.1Stora skillnader i årsredovisningen och finansräkenskaperna Det har tidigare i denna rapport uppmärksammats att de två underlagen kommer fram till mycket olika resultat avseende värdet på statens förmögenhet.41 redovisar finansräkenskaperna en finansiell nettoskuld på medan de finansiella posterna i årsredovisningen summerar till en nettoskuld som är hela större, se tabell 4.1. Huvudförklaringen till de skillnader som finns i underlagen är att olika avgränsningar görs av vad som bör tas upp som finansiell tillgång eller skuld i balansräkningen. Det finns också skillnader i hur den statliga verksamheten Att olika redovisningsprinciper används har sin grund i att olika syften finns med de båda sammanställningarna. Det återkommer vi till i avsnitt 4.3. Den enskilt största diskrepansen uppstår då olika redovisningsprinciper används för korta skulder och fordringar som uppstår i samband med in- och utbetalningar av olika skatter. En annan stor skillnad är behandlingen av ett antal fonder: Kärnavfallsfonden, Insättningsgarantifonden och Stabilitetsfonden. I årsredovisningen ingår fondernas tillgångsposter42 och motsvarande belopp minskar nettoförmögenheten på skuldsidan med en post som benämns Fonder. I finansräkenskaperna finns endast de fonderade medlen med som tillgångar. Ytterligare en skillnad som uppstår till följd av att staten avgränsas olika i de båda underlagen är hanteringen av 16 självständiga 41Se även (2008), Svensk finanspolitik, s. 15 och (2015b), Transparens i Årsredovisningen för staten 2014. 42Stabilitetsfonden har inga egentliga tillgångar utan posten består av ett räntekonto i Riksgälden. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? stiftelser och bolag.43 I finansräkenskaperna räknas de till den statliga sektorn. I årsredovisningen betraktas de just som självständiga juridiska enheter och ingår därför inte i sammanställningen. Tabell 4.1 Den finansiella nettoställningen för staten – en jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten* Finansiellt netto i finansräkenskaperna Skattefordringar/skatteskulder samt övrig Övriga aktier i främst 13 självständiga enheter Reala delar i affärsverk Finansiellt netto i årsredovisningen (ÅRS) Total differens mellan FiR och ÅRS Källa: Årsredovisningen för staten 2014 och finansräkenskaperna publicerade samt egna beräkningar som redovisas i bilaga 2. *Tabellen är konstruerad av på basis av redovisade värden i årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna. Anm: Finansräkenskapernas skuldsida har justerats med i jämförelse med det belopp som publicerades i finansräkenskaperna . Detta har gjorts på inrådan av SCB som upptäckt ett fel i omvärderingen av statsskulden till marknadsvärde. Det finns också stora skillnader som uppstår till följd av att olika värderingsprinciper används. Det är främst hanteringen av , värderingen av noterade aktier och statsskulden som leder till stora skillnader. I finansräkenskaperna tas hela kapitalandel44 upp som tillgång 43Allmänna arvsfonden, , , , , UR och SR, , Norrlandsfonden, Operan, , och kompetensutveckling, , , Stiftelsen Industrifonden, Svensk-Danska Broförbindelsen () samt . 44Se vidare i bilaga 2 under rubriken . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER och både statsskulden och de noterade aktierna värderas till marknadsvärde. I årsredovisningen tas bara med eftersom detta belopp ses som statens insatta belopp. Aktierna värderas i de flesta fall till statens andel av företagets egna kapital och i vissa fall till anskaffningsvärde. Statsskulden redovisas till upplupet anskaffningsvärde45 i årsredovisningen. Även klassificeringen av tillgångar i reala respektive finansiella tillgångar medför olikheter. I finansräkenskaperna betraktas som företag och värderas liknande ett aktieinnehav. Affärsverken värderas där enligt kapitalandelsmetoden som en renodlad finansiell tillgång. I årsredovisningen likställs affärsverken med övriga myndigheter och ingår därmed i den konsoliderade balansräkningen. Eftersom affärsverken har betydande reala tillgångar innebär det att affärsverken till stora delar tas upp som en real tillgång i årsredovisningen. Ytterligare en orsak till att det uppstår olikheter mellan de båda underlagen är att finansräkenskaperna kan uppdateras löpande vid olika publiceringstillfällen. Denna möjlighet finns inte för arbetet med årsredovisningen som har en tydlig leveranstidpunkt, och därför redovisas vissa värdeförändringar först efterföljande år. I finansräkenskaperna finns inga begränsningar för att göra justeringar i tidigare räkenskaper för ändrade redovisningsmetoder med mera. I bilaga 2 presenteras en mer utförlig analys av skillnaderna mellan redovisningen i årsredovisningen och finansräkenskaperna. har ansvaret för att upprätta underlaget till årsredovisningen för staten medan SCB har ansvaret för produktionen av finansräkenskaperna på uppdrag av som är statistikansvarig myndighet. Ett utvecklingsarbete har pågått mellan SCB Arbetet har i viss mån lett till en harmonisering av underlagen avseende vad som ingår i balansräkningen. lämnar ett fullständigt underlag till SCB för hela den statliga sektorn även i finansräkenskaperna. Syftet med utvecklingsarbetet har varit att höja kvaliteten i finansräkenskaperna genom att samma källor används för data i finansräkenskaperna och de reala räkenskaperna. Däremot har syftet inte varit att harmonisera de skilda regelverken för redovisning och nationalräkenskapsstatistik, som har två olika utgångspunkter i vissa avseenden. 45 Se även bilaga 2 under . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 4.3Olika syften, struktur och regelverk I finansräkenskaperna eftersträvas att alla finansiella tillgångar och skulder ska värderas till marknadspris. Balansräkningens uppställning är också strukturerad efter olika typer av tillgångar och skulder såsom aktier, ägarandelar, obligationer, lån, handelskrediter och så vidare.46 Finansräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och det finns ett internationellt regelverk som styr dess utformning.47 Regelverket är utformat så att statistiken ska kunna stödja en mer samhällsekonomiskt orienterad analystradition där bland annat möjligheten att jämföra olika länder utgör en viktig funktion. I årsredovisningen är balansräkningen i stället upprättad efter en struktur som liknar den som normalt används inom företagsekonomin.48 Redovisningens syfte är att utgöra underlag för uppföljning och styrning av den statliga verksamheten. Enligt 10 kap. budgetlagen (2011:203) ska statens samtliga skulder och tillgångar redovisas med en rimlig försiktighet.49 Vidare ska samma värderingsprinciper, klassificeringar och indelningar användas från till ett annat.50 Om regeringen väljer att ändra redovisningsprinciperna ska posterna för närmast föregående budgetår räknas om och anges.51 Rent praktiskt styrs emellertid värderingarna i årsredovisningen till övervägande del av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB).52 Det vill säga det regelverk som styr myndigheternas redovisning. Det beror på att årsredovisningen är en konsolidering av myndigheternas årsredovisningar. Regeringen har dock i enlighet med intentionerna bakom budgetlagen53 möjligheter att utforma redovisningen inom den ram som lagen och en kontinuerligt utvecklad god redovisningssed utgör. fick ett uppdrag av regeringen att jämföra de redovisningsregler som tillämpas i årsredovisningen med internationella redovisningsstandarder. Utredningen bedömde att det statliga regelverket ligger väl framme i en internationell jämförelse och att utvecklingen av reglerna bör följa den inslagna vägen, med en successiv anpassning till internationella standarder.54 I utredningsdirektivet ställdes även frågan om de redovisningsprinciper som gäller 46Se även tabell B1 i bilaga 2. 47ENS 2010 och Europeiska rådets förordning (EU 549/2013) om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen. 48Se även tabell B1 i bilaga 2. 4910 kap. 7 § och 8§ budgetlagen. 5010 kap. 8 § budgetlagen. 5110 kap. 10 § budgetlagen. 52Enligt 17 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten ska FÅB tillämpas vid värdering av fordringar och skulder. 2010/11:40, s. 103 ff. 54Ekonomistyrningsverket (2012), s. 7. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER för finansräkenskaperna även bör användas i årsredovisningen. Utredningen kom fram till att dagens olika principer för att de båda redovisningarna kompletterar varandra och att de grundläggande olikheterna bör behållas, även om en samordning kan eftersträvas på vissa områden.55 4.4Sammanställningarna är svåra att tolka Det är tydligt att olika syften med vad balansräkningen ska visa också kan leda till väldigt olika resultat. För att tolka en balansräkning är det därför viktigt att förstå syftet med redovisningen samt hur den aktuella verksamheten har avgränsats och vilka värderingsprinciper som används. Nedan analyseras ett antal egenskaper i årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna som kan vara svåra att se igenom och som därmed kan göra det svårt att tolka underlaget. Utifrån det regelverk som styr årsredovisningen är det inte lika lätt som i finansräkenskaperna, att på ett entydigt sätt ange en övergripande Därför blir det inte heller lika lätt att tolka den lägesbild som årsredovisningen återger. Värderingen av aktier och obligationer är ett tydligt exempel på detta. I finansräkenskaperna ska de enligt regelverket värderas till marknadsvärde, men i årsredovisningen kan de värderas på olika sätt. Hur de ska värderas beror på vad syftet med ägandet är. har de flesta finansiella tillgångar värderats till anskaffningsvärde. däremot, kommer de tillgångar som innehas för att ge avkastning eller värdeökning att värderas till marknadsvärde, och det kommer att minska skillnaderna mot finansräkenskaperna. Det kommer att gälla både anläggningstillgångar och omsättningstillgångar, dvs. oberoende av om innehavet är långsiktigt eller kortsiktigt.56 Förändringarna innebär en anpassning till internationella redovisningsstandarder (ramverk). De flesta statliga bolag innehas dock inte med detta syfte, utan för att det bedömts finnas någon typ av särskilt statligt intresse att äga bolaget ifråga. Enligt internationella standarder för redovisning ska de därför betraktas som en del av ”staten” och konsolideras.57 I årsredovisningen för staten, används kapitalandelsmetoden som värderingsmetod i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB), vilket här innebär 56Ekonomistyrningsverket (2014). STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? att statens andel av bolagets justerade egna kapital tas upp.58 Statens onoterade bolag kommer därmed att värderas som . Resonemanget ovan beskriver endast reglerna för hur finansiella anläggnings- och omsättningstillgångar ska värderas. Staten har fler olika typer av både finansiella tillgångar och skulder, och när alla dessa sätts samman till en balansräkning blir bilden tämligen komplex. En förutsättning för att förstå vilken samlad bild som ges i årsredovisningen är att man har detaljerade kunskaper om de redovisningsregler som används men även att man är utrustad med en god kunskap om balansräkningens innehåll och sammansättning. Även den bild av det finansiella läget som finansräkenskaperna ger kan vara svår att tolka, trots att den övergripande värderingsprincipen, marknadsvärdering, är tämligen tydlig. Det beror på att denna värderingsprincip inte följs fullt ut; de onoterade bolagen värderas på samma sätt som i årsredovisningen. Dessutom beaktas inte vissa åtaganden och värdeförändringar, se vidare under 4.4.4. 4.4.2 Fonder eller garantier? Fonder är ett speciellt begrepp som används inom redovisningen och ska inte betraktas som en skuld i vanlig bemärkelse. De belopp som tas upp under posten fonder behöver inte motsvaras av ett förväntat åtagande som finns kopplat till fonden. Stabilitetsfonden och Insättningsgarantin redovisas på skuldsidan i årsredovisningen under posten fonder till ett samlat värde av , men skulle i stället kunna betraktas som implicita respektive explicita garantier, se resonemang i bilaga 2. Explicita garantier tas normalt inte upp i balansräkningen utan hanteras i en garantimodell. Vidare har staten många implicita åtaganden förutom de som kan knytas till Stabilitetsfonden, och de tas inte upp i balansräkningen. Att årsredovisningen tar med de båda fonderna handlar mer om att det gällande regelverket kräver att redovisningen ska innehålla hur mycket kapital som reserverats till de båda ändamålen. Men förfarandet kan göra det svårt att tolka den finansiella ställningen.59 4.4.3Hanteringen av korta skulder och fordringar samt periodavgränsningsposter När en balansräkning upprättas uppstår en rad korta skulder och tillgångar till följd av att betalningar som redovisningsmässigt tillhör i 58Ekonomistyrningsverket (2012), s. 70. 59Se även bilaga 2. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett exempel på detta är de betalningar som uppstår i skattesystemet.60 De flesta skatter betalas med en eller flera månaders förskjutning, vilket leder till att staten har en skattefordran på omkring 150–200 miljarder kronor.61 Även andra betalningar inom systemet leder till att kortfristiga skulder och tillgångar uppstår i olika samhällssektorer. Syftet med finansräkenskaperna är att beskriva transaktioner och hur skulder och tillgångar är fördelade mellan olika sektorer i ekonomin. Därför har SCB utvecklat en modell för att beskriva skattesystemet i termer av transaktioner, skulder och fordringar mellan olika samhällssektorer. I årsredovisningen har man valt en annan modell för att uppfylla andra, mer redovisningsmässiga syften. Båda modellerna är mycket komplexa men förenklat kan man säga att i finansräkenskaperna inkluderas den utestående skattefordran som staten har som beror på att skatter betalas in med en eller ett par månaders förskjutning. I årsredovisningen tas den inte upp som en tillgång. De stora skillnaden mellan de två värderingsmetoderna indikerar att periodiseringsposten ska tolkas med viss försiktighet. är det kortfristiga fordringar och periodiseringar; ofta är löptiden eller två. Skattefordringar respektive skatteutgifter varierar starkt och det kan därför i vissa fall vara missvisande att beskriva statens nettofordringar som en förmögenhet då de inte är bestående mer än någon enstaka månad och när influtna medel därtill utbetalas i takt med att de inkommer.62 Fyra tydliga delar i årsredovisningens balansräkning finns inte med i finansräkenskaperna: förväntade kapitalförluster i studiemedelssystemet, övriga avsättningar, upplupna bidragsintäkter och oförbrukade bidrag. Det sammanlagda värdet (netto) för posterna 2014 är –. Att man inte tar med posterna i finansräkenskaperna beror på att de motsvaras av framtida transaktioner där det är osäkert om det finns en motpart och vem den i så fall är. I finansräkenskaperna ska både stockar och flöden stämma överens mellan olika sektorer i samhället och av praktiska skäl inväntar man därför den verkliga transaktionen innan beloppen bokförs. Denna förenkling kan i vissa sammanhang ha en viss betydelse för tolkningen av statens finansiella ställning, men kanske framför allt för bilden av lånen i studiemedelsystemet. 60Se även bilaga 2. 61Underlag från SCB . 62En privatpersons lönekonto är för de flesta betydligt mer välfyllt den 25:e i än den 30:e i samma månad när räkningarna är betalda. Än lägre är behållningen vanligen dagarna innan lönen kommer in. Men det är tveksamt att dra slutsatsen att personens nettoförmögenhet varierar på samma sätt under månadens gång. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 4.5Uppföljningarna har i första hand andra syften än att skapa god överblick I avsnitt 2 efterfrågas en uppföljning som skapar överblick över tillgångar och skulder till verkliga värden. I en sådan sammanställning kan stora värden och risker identifieras. Det vore vidare önskvärt om sammanställningen också kunde ge en indikation om vilken framtida avkastning som kan förväntas från balansräkningen. Denna typ av uppföljning saknas . Det visar analysen av regeringens olika uppföljningar och genomgången av den statistisk som finns tillgänglig.