prop · H203117 · 2015-05-25 00:00:00 — De enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter ska vidare ha samma egenkontroll och rapporteringsskyldighet som enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter. Det ska förtydligas att det i arkivlagen finns bestämmelser om tillsyn över arkivbildning och arkivvård för enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting meddelar föreskrifter om att reglerna om tillsyn i den nya lagen ska tillämpas ska de tillsynsbestämmelser som regeringen föreslagit i avsnitt 8 gälla. Det innebär att den kommunala arkivmyndigheten ska ha ansvaret för tillsyn enligt den nya lagen. Den kommunala arkivmyndigheten ska vidare ha de befogenheter som följer av avsnitt 8. ska således t.ex. kunna meddela förelägganden på samma sätt som den statliga arkivmyndigheten föreslås kunna göra. Har föreskrifter om tillsyn meddelats har de enskilda organ som fått tillstånd att förvara allmänna handlingar från kommunala myndigheter också samma rapporteringsskyldighet som enskilda organ som förvarar handlingar från statliga myndigheter. De enskilda organen ska således fortlöpande planera och kontrollera sin förvaring så att denna sker i överenstämmelse med gällande föreskrifter (egenkontroll). organen ska också rapportera sin planering och kontroll av 2014/15:117 förvaringen till den kommunala arkivmyndigheten (rapporteringsskyldighet). Kommunala arkivmyndigheter har redan, som tidigare framgått, en skyldighet enligt arkivlagen att se till att enskilda organ som förvarar ett kommunalt arkiv uppfyller sina skyldigheter i fråga om t.ex. vård och gallring av handlingar. Att så är fallet bör också förtydligas i den nya lagen genom en särskild bestämmelse. Meddelar en kommun föreskrifter om tillsyn enligt den nya lagen kommer två olika bestämmelser om tillsyn gälla för kommunala bolag som dels förvarar allmänna handlingar med stöd av överlämnandelagen, dels har arkiv med handlingar för vilka tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen ska tillämpas. Som redogjorts för ovan har arkivmyndigheten i sådana fall tillsyn över bolagets samtliga handlingar enligt arkivlagen. De föreslagna bestämmelserna om egenkontroll och rapporteringsskyldighet kommer emellertid enbart att gälla för sådana handlingar som överlämnats för förvaring enligt nuvarande lag eller den nya överlämnandelagen. Särskilt om rätten att ta ut avgift för tillsyn Regeringens förslag: Avgifter ska få tas ut för tillsyn från enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter enligt den nya lagen. Avgifterna ska få avse kostnader för tillsyns- åtgärder enligt den nya lagen och arkivlagen. En kommun eller ett landsting ska få meddela föreskrifter om tillsynsavgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten över och påpekar att det enligt 3 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900) ankommer på fullmäktige att besluta i frågor om avgiftsfinansiering. belysas att ett beslut av fullmäktige är en förutsättning för att ta ut de avgifter som föreslås. Skälen för regeringens förslag: Har en kommun eller ett landsting meddelat föreskrifter om tillsyn enligt den nya lagen bör avgifter också kunna tas ut för denna tillsyn. Förslaget innebär inte någon skyldighet för en kommun eller ett landsting att ta ut avgifter, utan en rätt att göra det. Som Hovrätten över och påpekar ankommer det på fullmäktige att besluta i frågor om avgiftsfinansiering. fullmäktige är således en förutsättning för att de avgifter som föreslås ska kunna tas ut. En kommun eller ett landsting bör också ges rätt att meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen. tillsynsåtgärder enligt den nya lagen och 3–6 §§ arkivlagen på motsvarande sätt som föreslås gälla för statliga förhållanden, se avsnitt För kommunalt bedriven verksamhet gäller bl.a. enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900) den s.k. självkostnadsprincipen. ska likställighetsprincipen beaktas. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, vare sig det är frågan om frivillig eller Principen innebär att kommuner och landsting, om det inte i speciallagstiftning finns bestämmelser som Prop. 2014/15:117 begränsar eller utökar avgiftsuttaget för viss verksamhet, inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Eftersom en självkostnadskalkyl ofta bygger på osäkra antaganden är det dock inte realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter. Det totala avgiftsuttaget får emellertid inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten (se propositionen Lokal demokrati, prop. 1993/94:188 s. 86). Självkostnadsprincipen ska vara tillämplig även i fråga om avgifter för tillsyn från enskilda organ som förvarar handlingar från kommunala myndigheter enligt den nya lagen. Likställighetsprincipen innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat, dvs. avgiften ska fördelas efter objektiva grunder – för lika fall ska samma avgift betalas. Även denna princip ska gälla i fråga om tillsynsavgifter enligt lagen. 11 Skyldigheter för enskilda organ Regeringens förslag: Bestämmelserna om skyldigheter för enskilda organ mot allmänheten samt om ansvar för vård och hantering av allmänna handlingar ska finnas även i den nya lagen. I den nya lagen ska det dessutom förtydligas att regler om gallring av allmänna handlingar finns i arkivlagen. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande överlämnandelag finns bestämmelser som hänvisar till de enskilda organens skyldigheter i arkivlagen vad gäller vården av de allmänna handlingar som förvaras, samt till tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen vad gäller rätten att ta del av handlingarna. Det finns också en bestämmelse om utlämnande av eget material om detta är en nödvändig förutsättning för att en allmän handling ska lämnas ut. Dessa bestämmelser bör finnas kvar även i den nya lagen. I nuvarande lag finns också en bestämmelse om att enskilda organ vid förvaringen och hanteringen av allmänna handlingar ska se till att dessa lätt kan särskiljas från andra handlingar hos organet. I samma bestämmelse framgår hur de enskilda organen ska agera om de i verksamheten behöver göras tillägg i allmänna handlingar. Även denna bestämmelse bör finnas kvar. Därutöver bör det i lagen förtydligas att regler om gallring av allmänna handlingar finns i arkivlagen. En sådan bestämmelse utgör en viktig påminnelse till organen att gallring av överlämnade handlingar inte får 2014/15:117 ske om inte förutsättningarna i arkivlagen är uppfyllda, men även en påminnelse om att de gallringsföreskrifter som finns ska följas. Regeringens förslag: Beslut av en statlig eller arkiv- myndighet om utfärdande av förläggande, övertagande av arkiv och avgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås dock inte att beslut om förelägganden utan vite och om avgift vid återlämnande ska kunna överklagas. Remissinstanserna: Hovrätten över och och Kammarrätten i anser att det bör övervägas ifall även fråga om tillträde till lokaler och andra utrymmen vid tillsyn samt fråga om avgift vid återlämnande av handlingar ska kunna överklagas till allmän Förvaltningsrätten i anser att den föreslagna överklagandebestämmelsen är tydlig och därmed lätt att Skälen för regeringens förslag: Beslut av statliga och kommunala myndigheter får som huvudregel överklagas. Av 22 a § förvaltningslagen (1986:223) framgår att förvaltningsmyndigheters beslut ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inget annat är föreskrivet. Möjligheterna att överklaga arkivbeslut och andra beslut som meddelats med stöd av arkivföreskrifter är relativt restriktiva. arkivförordningen framgår t.ex. att andra beslut av en arkivmyndighet än beslut om information och besked enligt personuppgiftslagen (1998:204) inte får överklagas. Någon uttrycklig reglering avseende överklagande av en arkivmyndighets beslut finns inte heller vare sig i överlämnandelagen eller i arkivlagen. Vissa möjligheter till överklagande bör emellertid finnas i förslaget till ny reglering. I avsnittet om tillsyn (avsnitt 8) föreslås att arkivmyndigheten ska kunna besluta de förelägganden som behövs för tillsynen. föreläggande kan t.ex. avse återlämnande av handlingar till arkiv- Till skillnad från förslaget i promemorian anser regeringen att ett beslut om föreläggande ska kunna överklagas oavsett om det är förenat med vite eller inte. Därutöver bör ett beslut som riktas mot ett enskilt organ om att överta arkivmaterial anses vara så pass ingripande att även detta beslut ska vara möjligt att överklaga. Hovrätten över och och Kammarrätten i anser att det bör övervägas ifall även fråga om tillträde till lokaler bör Rätten till tillträde innebär att arkivmyndigheten vid en inspektion har rätt att få tillträde till de utrymmen där allmänna handlingar förvaras – i den omfattning det behövs för tillsynens I de allra flesta fall bör arkivmyndigheten på frivillig väg kunna träffa en överenskommelse med ett organ om att få tillträde till fattar således inget beslut om Om arkivmyndigheten skulle vägras tillträde kan det dock, som en sista utväg, bli nödvändigt för myndigheten att begära biträde av eller . Denna fråga behandlas i avsnitt 8.3.4. I lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning finns bestämmelser om överklagande av utslag eller beslut. Slutligen bör som Hovrätten över och och Kammarrätten i framhållit både ett beslut att ta ut tillsynsavgift och ett beslut om avgift vid återlämnande kunna överklagas. Därmed kan bl.a. frågan om avgiftsnivån ställas under domstolens prövning. Eftersom avgiftsbesluten i sin slutliga utformning inte direkt bygger på lagens bestämmelser utan på bemyndigande från riksdag och regering, bör överklagandebestämmelsen hänföra sig till beslutet enligt överlämnandelagen eller anslutande föreskrifter (se t.ex. Lagrådets synpunkter i prop. 2009/10:125 s. 263). Övriga beslut av en statlig eller arkivmyndighet bör inte kunna överklagas. Enligt den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Beslut som fattas av den statliga arkivmyndigheten, dvs. , ska således överklagas till Förvaltningsrätten i . För beslut som fattas av en arkivmyndighet kan överklagande komma att ske till andra förvaltningsrätter, beroende på inom vilken domkrets beslutet fattats. Sannolikt kommer den nya överlämnandelagen inte att omfatta något stort antal enskilda organ. finns drygt 100 organ som förvarar handlingar från statliga myndigheter upptagna i bilagan till överlämnandeförordningen. Som framgår av avsnitt 5 är bilagan dock till stora delar inaktuell och många organ som finns upptagna där har återlämnat handlingar till staten. Något stort antal organ som kommer att förvara handlingar från kommunala myndigheter kan inte heller förväntas. Det är dessutom inte säkert att särskilt många kommuner och landsting kommer att meddela föreskrifter om tillsyn. Förutom att de organ som kommer att omfattas av lagen sannolikt blir få är de beslut som kan överklagas om övertagande av arkiv och förelägganden sådana som endast kommer att fattas i absoluta undantagsfall – mot organ som allvarligt missköter sina skyldigheter enligt lagen. Det är inte heller troligt att beslut om avgifter kommer att överklagas i mer än något enstaka fall. Sammantaget kan det således inte förväntas mer än ett fåtal överklaganden av arkivmyndigheternas beslut. Det finns därför inte skäl att införa någon särskild forumregel för överklagande av beslut enligt lagen, i stället bör den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar vara tillämplig. Regeringens beslut kan inte överklagas. Skulle dock ett regeringsbeslut mot ett enskilt organ bedömas innefatta en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, återfinns regler om rättsprövning i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 2014/15:117 Kommunala beslut kan som huvudregel överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) om det inte i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Det innebär att beslut som fattas av en arkivmyndighet och som föreslås kunna överklagas enligt överlämnandelagen inte kommer att kunna överklagas enligt kommunallagen. Däremot kommer andra beslut som fattas av en kommun eller ett landsting kunna överklagas enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Regeringens förslag: Den nya överlämnandelagen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska emellertid gälla till och med för enskilda organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av ett beslut om överlämnande och förvaring som fattats före . Bestämmelsen om förvaringstid får dock tillämpas även i fråga om sådana organ. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom i fråga om tiden för lagens ikraftträdande. Remissinstanserna: anser att den nya lagen inte ska tillämpas redan från för organ som förvarar handlingar enligt äldre bestämmelser utan att en femårig övergångstid till de strängare reglerna är rimlig. Det skulle också innebära att har på sig för att slutföra sitt utredningsuppdrag. Även anser att den föreslagna tidsramen för uppdrag bör ses över. ifrågasätter å andra sidan varför ikraftträdandet ska ske senare för de organ som omfattas av de nuvarande regler och anser inte att det finns anledning att vänta så länge med ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen bör träda i kraft . Lagen kommer då att gälla fullt ut för alla överlämnanden som sker i tiden därefter. Skälet till att regeringen föreslår att nuvarande lag ska gälla fram till och med för överlämnanden som beslutats innan den nya lagen trätt i kraft är följande. finns drygt 100 enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter upptagna i bilagan till överlämnandeförordningen. Bilagan stämmer dock inte längre överens med verkliga förhållanden. fick regeringens uppdrag att utreda var allmänna handlingar som har överlämnats från statliga myndigheter enligt nuvarande överlämnandelag finns . I uppdraget ingår även att utreda vilka enskilda organ som vill återlämna allmänna handlingar till staten och vilka enskilda organ som även efter att den nya lagen trätt i kraft behöver ha tillgång till överlämnade handlingar för att kunna bedriva sin Om ett sådant behov av handlingar finns ska Prop. 2014/15:117 även utreda handlingarna kan återlämnas till staten. uppdrag ska slutredovisas till regeringen . utredningen pågår bör den äldre överlämnandelagen gälla för de enskilda organ som förvarar handlingar med stöd av ett beslut som fattats före . På så vis kan allteftersom och för de organ där utredningen är färdig begära att regeringen uppdaterar bilagan till överlämnandeförordningen. Regeringen bör också kunna besluta om en längsta förvaringstid för handlingarna som enskilda organ vill fortsätta förvara efter utgången av 2016. Enligt regeringen är en rimlig tid för att genomföra utredningen och någon längre övergångsperiod kan såsom föreslår inte anses nödvändig. Tvärtom är det viktigt att även de bolag som vill fortsätta förvara allmänna handlingar omfattas av de nya tillsynsbestämmelserna så att inte de brister som framkommit med nuvarande reglering består längre än nödvändigt. Några frågor om retroaktivitet bör inte aktualiseras i sammanhanget. För de organ som förvarar allmänna handlingar enligt överlämnandelagen och som kommer att göra det även i tiden efter kommer den nya lagen att gälla. Organen kan därmed t.ex. få betala en avgift för tillsyn samt underkasta sig andra tillsynsbestämmelser. När det gäller organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter gäller detta emellertid bara om kommunen har meddelat föreskrifter om att bestämmelserna om tillsyn i lagen ska tillämpas. Den avgörande faktorn för tillsyns- och avgiftsregleringen är inte överlämnandebeslut, som skedde i tiden före , utan den pågående förvaringen av allmänna handlingar. Avgifter tas således inte ut retroaktivt utan för fortsatt förvaring av handlingar. Inte heller kommer regleringen av beslutsprocessen att strida mot några retroaktivitetsregler. Beslut om förvaringstidens längd kommer visserligen kunna fattas även för handlingar som har överlämnats enligt äldre bestämmelser, om förvaringen kommer att ske efter . Utgångspunkten har emellertid aldrig varit att handlingarna skulle finnas kvar hos de enskilda organen för evigt utan tanken har varit att de ska återlämnas. Av nu gällande överlämnandelag framgår också att förvaringen bara får pågå under ””. Slutsatsen är därmed att några särskilda bestämmelser för organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av nuvarande överlämnandelag inte kommer att behövas efter att lagen föreslås upphöra att gälla. 14 Konsekvenser av förslagen Förslaget till ny lag innebär i huvudsak att handläggning och besluts- fattande regleras tydligare, samt att tillsynsmöjligheterna blir bättre. Förslagen kommer i första hand att beröra enskilda organ som förvarar 2014/15:117 allmänna handlingar och arkivmyndigheterna, men även i viss utsträckning de myndigheter vars verksamhet läggs ner och från vilka de allmänna handlingarna begärs överlämnade. Beskrivningen av förslagets konsekvenser utgår från att det är handlingar från statliga myndigheter som överlämnas. Bedömningen av vilka konsekvenser förslagen kan få för arkivmyndigheter utgår således i huvudsak från hur förslagen påverkar som statlig arkivmyndighet. Vad gäller kommunala förhållanden är det inte säkert att de föreslagna bestämmelserna om ansökan, förvaringstid eller tillsyn kommer att tillämpas vid överlämnanden från kommunala myndigheter. Det är inte heller möjligt att förutse om regelverket kommer att användas, även om det är sannolikt att det inte kommer att ske i särskilt många fall. De kommuner och landsting som kommit in med synpunkter på promemorian har inte uppgett att de har behov av att tillämpa de föreslagna bestämmelserna, även om de anser att det är bra att möjligheten finns. Någon konsekvensutredning som redogör särskilt för konsekvenserna av förslagen för kommunala förhållanden har av denna anledning inte varit möjlig att göra. Beskrivningen i följande avsnitt bör dock kunna utgöra en god utgångspunkt vid bedömningen av vilka konsekvenser förslagen har även när det gäller sådana överlämnanden. Eftersom det är frivilligt för kommuner och landsting att tillämpa bestämmelserna om ansökan, förvaringstid, återlämnande och tillsyn bedöms förslagen inte medföra någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Konsekvenser för enskilda organ Regeringens bedömning: Förslaget om nya krav för ett över- lämnande bör underlätta ekonomiskt och administrativt för enskilda Förslagen som rör ansökan och återlämnande bör inte innebära några konsekvenser för dessa. De tillsynsbestämmelser som föreslås kommer att innebära en viss ökad administration och ökade kostnad för enskilda organ men kan sammantaget inte anses innebära någon större ekonomisk eller Promemorians bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret delar inte bedömningen att organ som förvarar handlingar inte kommer att få någon ökad administrativ De höjda kraven på hanteringen av arkiv och allmänna handlingar kommer att innebära utökade arbetsuppgifter för de förvarande organen. Enligt Statskontoret bör frågan om ökade administrativa kostnader analyseras närmare och vägas mot de demokratiska värden som stärks genom de höjda kraven. avstyrker förslaget till ny lag eftersom de administrativa kostnaderna för företag enligt myndigheten är Enligt saknas en närmare beskrivning som visar att de ökade administrativa kostnaderna inte kommer att innebära någon större belastning för berörda bolag. Det finns inte heller någon tillfredställande motivering till varför en sådan beskrivning inte Därutöver saknas helt en redogörelse om påverkan på konkurrensen eller om särskilda hänsyn tagits till små företag vid reglernas utformning. Skälen för regeringens bedömning Vilka enskilda organ kommer att beröras av förslagen? De organ som fått regeringens tillstånd att förvara allmänna handlingar enligt nuvarande överlämnandelag finns förtecknade i en bilaga till överlämnandeförordningen. består bilagan av drygt hundra enskilda organ varav den absoluta merparten är aktiebolag. Det är frågan om allt från mindre advokatbyråer till större affärsverksamheter som t.ex. och . Som framgår av avsnitt 5 är ett av de största problemen med dagens regelverk att uppgifterna i bilagan till överlämnandeförordningen inte är korrekta. Av rapporter från framkommer att uppgifterna om ca hälften av organen i bilagan är felaktiga. fick därför i uppdrag att utreda förvaringen av allmänna handlingar som överlämnats enligt nuvarande regelverk. Efter genomförd utredning är det troligt att antalet organ kommer att minska, dels eftersom organen redan återlämnat de handlingar de förvarat, dels eftersom organ troligtvis kommer att vilja återlämna handlingar. Det är därför inte möjligt att med någon större säkerhet uttala sig om hur många organ som kommer att omfattas av den nya lagen. Det är dock klart att det som mest kan röra sig om cirka hundra organ men att det troligtvis är betydligt färre. Det saknas vidare uppgifter om hur många organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter. Av remissutfallet att döma finns dock inte något som tyder på att det skulle röra sig om mer än ett fåtal. Hur många myndigheter som framöver kommer att vilja överlämna allmänna handlingar till enskilda organ går inte heller att bedöma på något säkert sätt. Det är dock troligt att det inte kommer att röra sig om mer än ett relativt litet antal. För statens del har det (2004–2014) förts in 13 nya organ i bilagan till överlämnandeförordningen. Det (2009–2014) har det rört sig om fem nya organ. Det är inte sannolikt att antalet överlämnanden kommer att öka i omfattning framöver. Mer troligt är att antalet överlämnanden kommer att minska när den nya lagen införts. Med hänsyn till vad som redogjorts för ovan gör regeringen bedömningen att den nya lagen sannolikt inte kommer att omfatta fler än ett hundratal organ, troligtvis kommer det röra sig om betydligt färre. När det sedan gäller storleken på de organ som kan omfattas av lagen är det inte möjligt att göra någon närmare bedömning. Det kan röra sig om stora företag med flera hundra anställda men även små företag med ett fåtal anställda. Organen kan också vara verksamma i branscher av helt olika karaktär där den enda gemensamma nämnaren är att de övertagit verksamhet som har bedrivits av en myndighet. Att det är svårt att närmare uppskatta antalet organ som kan beröras, storleken på dessa samt vilka branscher de är verksamma i medför att det är svårt att få en fullständig och entydig bild av förslagens konsekvenser för organen. Som påpekat, bör det dock vara möjligt att på ett bättre sätt än vad som gjorts i promemorian beskriva vilka kostnader och andra konsekvenser förslaget kan medföra. Regeringen utvecklar denna beskrivning i det följande.