prop · H30336 · 2015-10-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:36 Avskaffande av skattenämnder inom Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skattenämnderna ska avskaffas inom fastighetstaxeringen, i likhet med vad som redan skett inom inkomstbeskattningen. Beslut som har fattats av skattenämnd ska i stället fattas av tjänstemän. En särskilt kvalificerad beslutsfattare som inte har prövat ärendet ska avgöra tvistiga omprövningsärenden. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om 2.2Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ........................................................................ Lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............ Ärendet och dess beredning .............................................................. 4.2Skattenämnderna har avskaffats vid Skattenämnderna vid fastighetstaxeringen avskaffas...................... 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)............................... 7.3Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ...................................................................... Sammanfattning av betänkandet Bostadstaxering – avveckling eller förenkling (SOU 2012:52) ..................... Betänkandets lagförslag i relevanta delar......................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 2.lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 3.lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) 20 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar1 ska ha följande lydelse. Valbar till nämndeman är varje svensk medborgare som är folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till kammarrättens eller förvaltningsrättens domkrets och som inte är underårig, är i konkurstillstånd eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Den som är anställd vid en Den som är anställd vid en styrelsen får inte vara nämndeman. styrelsen får inte vara nämndeman. domare, åklagare, domare, åklagare, advokat eller någon annan som har advokat eller någon annan som har till yrke att föra andras talan inför till yrke att föra andras talan inför domstol samt en ledamot av en Ingen får vara nämndeman i en kammarrätt och i en förvaltningsrätt. Till nämndeman får endast den utses som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget. Den som har fyllt eller uppger något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag som nämndeman. Den som har avgått som nämndeman är inte skyldig att ta emot nytt uppdrag förrän . Domstolen ska kontrollera behörigheten och, i fråga om laglydnad, lämpligheten hos den som har utsetts till nämndeman. Denna lag träder i kraft . Lagen omtryckt 1981:1323. Senaste lydelse 2014:905. Förslag till lag om ändring i fastighets- taxeringslagen (1979:1152) Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152) dels att 17 kap. 3–§§ och 19 kap. 2 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 17 kap. 3 § ska utgå, dels att 17 kap. 2 och 4 §§ och 20 kap. 3 och 3 a §§ ska ha följande lydelse. Att vissa taxeringsärenden avgörs i skattenämnd framgår av 20 kap. 3 §. får förordna det antal personer med sakkunskap i fråga om fastighetsvärdering (konsulenter för fastighetstaxering) som behövs för att biträda vid den allmänna och förenklade fastighetstaxeringen. Konsulenten får inte vara ledamot av skattenämnd. Ett beslut i taxeringsärende ska skattenämnd, om ärendet tidigare inte har prövat frågan, om 1. den som beslutet gäller har tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter överklagat och inte är ense med 2. de omständigheter och bevis som åberopas inte redan har prövats vid en sådan omprövning, 3. frågan ska prövas i sak, och anledning bör prövas i nämnden. 4. prövningen inte är enkel. 1Senaste lydelse 2003:650. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort. 2Senaste lydelse 2003:650. Ändringen innebär att andra stycket tas bort. 3Senaste lydelse 1993:1193. Första stycket gäller inte den första omprövningen av ett beslut som fattats i enlighet med 1. de uppgifter som lämnats av fastighetsägaren i en fastighets- 2. ett påpekande med anledning av förslag till fastighetstaxering. ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda. ärendena blir tillräckligt utredda. skattenämnden i ett fastighetstaxeringsärende som angår honom och som skall avgöras i nämnden, skall han få tillfälle till det om inte särskilda skäl talar emot det. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 2003:650. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort. Lag om ändring i inkomstskattelagen Härigenom föreskrivs att 12 kap. 8 § inkomstskattelagen1(1999:1229) ska ha följande lydelse. Tjänstestället är den plats där den skattskyldige utför huvuddelen av sitt arbete. Utförs detta under förflyttning eller på arbetsplatser som växlar, anses i regel den plats där den skattskyldige hämtar och lämnar arbetsmaterial eller förbereder och avslutar sina arbetsuppgifter som tjänsteställe. Om arbetet pågår en begränsad tid på varje plats enligt vad som gäller för vissa arbeten inom byggnads- och anläggningsbranschen och liknande branscher, anses bostaden som tjänsteställe. För riksdagsledamöter, reserv- För riksdagsledamöter, reserv- officerare samt nämndemän, jury- officerare samt nämndemän, jury- män och andra liknande uppdrags- män och andra liknande uppdrags- tagare i allmän domstol, allmän tagare i allmän domstol, allmän eller arrendenämnd anses bostaden anses bostaden som tjänsteställe. Med bostad anses för riksdagsledamöter bostaden på hemorten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången på beskattningsår som börjar efter . 1 Lagen omtryckt 2008:803. Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur fastighetstaxeringen av bostäder kan avskaffas eller avsevärt förenklas. I uppdraget ingick att föreslå de författningsändringar som bedömdes vara nödvändiga. Utredningen, som antog namnet , lämnade sitt betänkande SOU 2012:52 avveckling eller förenkling. En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats till den del det avser förenkling av En förteckning över remissinstanserna finns i En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Fi2012/03060/S1). I betänkandet lämnades bl.a. förslag om att nämndemän i mål om fastighetstaxering inte längre ska (avsnitt 4.3.15). stärkt förtroende och högre krav (prop. 2013/14:169). I betänkandet lämnades även förslag på vissa mindre förenklingar av taxeringen av lantbruksenheter (avsnitt 4.6.5). Dessa förslag behandlades i proposition Vissa fastighetstaxeringsfrågor inför den allmänna fastighetstaxeringen 2017 (prop. 2014/15:48). I denna proposition behandlas förslag såvitt gäller avskaffande av skattenämnder (avsnitt 4.2). Övriga delar av betänkandet bereds vidare i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har en språklig ändring gjorts avseende de beslut som tidigare fattats av skattenämnd och som i fortsättningen ska fattas av tjänstemän (20 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). Lekmannainflytandet vid taxering har en lång tradition i . Lekmännens uppgift har varit att bidra med kunskaper om ort och De har också haft insyn i verksamheten, vilket har ansetts viktigt för allmänhetens förtroende för taxeringarna. inflytandet i dess nuvarande form, skattenämnderna, tillämpades första gången vid allmän och särskild fastighetstaxering 1994. skattenämnderna skedde som en anpassning till förfarandet vid inkomst- Vid införandet av skattenämnd ansågs lekmannainsyn och lekmannainflytande vara av stor betydelse bland annat för att upprätthålla allmänhetens förtroende för skattemyndigheternas verksamhet. medverkan i avgöranden kunde också antas stärka tilltron till skattemyndighetens objektivitet (prop. 1993/94:1, s. 42 och prop. 1989/90:74, s. 279). Reglerna om skattenämnd gällde tidigare såväl inkomstbeskattningen som fastighetstaxeringen. Fördelarna med likartade förfaranderegler inom olika områden var att det bl.a. skulle öka överskådligheten för de skattskyldiga, öka förutsättningarna för effektivisering och förenkling och därmed innebära lägre administrationskostnader. Det ansågs även i sig vara en fördel från rättsäkerhetssynpunkt (prop. 1993/94:1, s. 41 f.). I och med införandet av skatteförfarandelagen (2011:1244) har skattenämnderna avskaffats inom övriga verksamhet. Skattenämnderna finns numera således bara kvar inom fastighetstaxeringen. Införandet av skatteförfarandelagen har därför medfört att en rad bestämmelser om skattenämnd som tidigare fanns i taxeringslagen (1990:324), har flyttats över till 17 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL. Enligt 20 kap. 3 § FTL ska ett taxeringsärende avgöras i skattenämnd, om ärendet 1.avser omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis fastighetsägaren åberopar, 2.avser en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse för fastighetsägaren eller 3.av någon annan särskild anledning bör prövas i nämnden. Grundläggande beslut om fastighetstaxering kan således fattas av tjänstemän på egen hand om de inte innefattar en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse för fastighetsägaren eller beslutet av någon annan särskild anledning bör fattas i nämnd. När det gäller grundbeslut är det sällan aktuellt att ärenden avgörs i skattenämnd. Till exempel har vid den allmänna fastighetstaxeringen (AFT) av lantbruksenheter 2011 skattenämnd medverkat vid endast elva av drygt 55 000 grundbeslut. De mest frekventa ärendena där skattenämnd ska delta är omprövning av en tvistig fråga där skattenämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis som fastighetsägaren åberopar. En sådan omprövning kan avse dels fastighetsägarens begäran om omprövning eller en s.k. obligatorisk omprövning i samband med fastighetsägarens överklagande till förvaltningsrätt. Antalet ärenden som föredragits i skattenämnd har minskat påtagligt. Vid den förenklade fastighetstaxeringen (FFT) av småhus 2009 föredrogs ca 100 småhusärenden för skattenämnd. Vid FFT 2012 av småhus uppgick antalet till ca 10 ärenden. 4.2Skattenämnderna har avskaffats vid inkomstbeskattningen Som ovan nämnts avskaffades skattenämnderna i övriga verksamhet i och med införandet av skatteförfarandelagen (2011:1244). Frågan om lekmannainflytandet i verksamhet genom skattenämnder har behandlats av som i sitt slutbetänkande Skatteförfarandet föreslog att skattenämnderna skulle avskaffas inom inkomstbeskattningen (SOU 2009:58). uppdrag omfattade inte fastighets- taxeringslagen och det lämnades därför inte något förslag om att avskaffa av skattenämnderna i samband med fastighetstaxering. ordningen med skattenämnd inom fastighetstaxeringen skulle behållas oförändrad har de bestämmelser om skattenämnd som tidigare fanns i 2 kap. 1 och 3–7 §§ samt i 7 kap. 5–7 §§ taxeringslagen (1990:324), i samband med ikraftträdandet av skatteförfarandelagen, tagits in i 17 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). I förarbetena till skatteförfarandelagen gjordes bedömningen att skattenämnderna borde avskaffas i verksamhet utom Det konstaterade bl.a. att arbetssätt förändrats i och med att tio skattemyndigheter och Riksskatte- verket avvecklats och inrättats. En deklaration som avser en person, som bor och arbetar i , kan granskas av skattekontoret Regeringen ansåg att skälet att lekmän kan tillföra person- och lokalkännedom således var överspelat. Ett annat skäl som anförts för lekmannainflytande är att lekmännens medverkan är ett sätt att ge allmänheten insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. att värdet av den insynen inte var tillräckligt stort för att motivera skattenämndernas existens (prop. 2010/11:165, s. 587). Regeringen ansåg att allmänheten, trots ett avskaffande av skattenämnderna inom inkomstbeskattningen, ändå bör ha insyn i och inflytande på verksamhet (prop. 2010/11:165, s. 587). Bland annat angavs att organ som vid huvudkontor utgjorde en bra form för samverkan kring frågor som t.ex. service och handläggningstider. tillsammans med näringslivet utbyta information och erfarenheter avseende den administrativa hanteringen. Sådana organ kan på begäran få generell information om hur hanterar en viss rättsfråga och härigenom kan allmänheten, utan att delta i handläggningen av enskilda ärenden, få insyn i verkets rättstillämpning. mening kunde sådan samverkan tillgodose behovet av att allmänheten har insyn i och inflytande på verksamhet på ett betydligt bättre sätt än genom skattenämndernas arbete. former genom informella organ ansågs kunna öka insynen och dialogen med medborgare och företag. Regeringen ansåg att det borde lämnas till att i samarbete med representanter för olika organisationer och andra sammanslutningar bestämma formerna för samverkan. sätt kunde arbetet förändras över tiden. Samverkan kunde också anpassas till skilda behov i olika delar av landet och på olika nivåer inom 2010/11:165, s. 587 f). Genom att skattenämnderna avskaffades inom inkomstbeskattningen fattas samtliga beslut av tjänstemän och skattenämndernas medverkan av beslutsprocessen har ersatts av en ny beslutordning. I skatteförfarandelagen har det därför tagits in en bestämmelse som föreskriver att en särskilt kvalificerad beslutsfattare ska avgöra tvistiga omprövningsärenden i de fall de omständigheter och bevis som åberopas inte redan har prövats vid tidigare omprövning av en särskild kvalificerad beslutsfattare (66 kap. 5 § skatteförfarandelagen). Det gäller dock inte för ärenden som inte ska prövas i sak och inte heller om prövningen är enkel. 2015/16:36 I dessa fall har det ansetts att den enklaste beslutsformen, det vill säga att handläggande tjänsteman själv fattar beslut, borde gälla. Bestämmelsen motiverades med att det är rimligt att bygga in ett kvalitetsstärkande moment när den enskilde är missnöjd med ett beslut och begär omprövning eller överklagar. Fördelarna med denna ordning var också att både hög kompetens tillförsäkrades och att en annan tjänsteman än den som fattat grundbeslutet kopplades in. Det sistnämnda ansågs vara av betydelse för legitimiteten (prop. 2010/11:165, s. 589). 5Skattenämnderna vid fastighetstaxeringen avskaffas Regeringens bedömning: Allmänhetens behov av inflytande och insyn i verksamhet avseende fastighetstaxering tillgodoses genom expertgrupper med representanter för intresseorganisationer. Regeringens förslag: Skattenämnderna vid fastighetstaxeringen avskaffas. Beslut i ärenden som tidigare fattats av skattenämnd ska i fortsättningen fattas av tjänstemän. Ett omprövningsärende ska normalt avgöras av en särskilt kvalificerad beslutsfattare som inte har prövat de frågor som ärendet avser. Som en följd av att skattenämnderna avskaffas ska även de referensgrupper avskaffas som är verksamma under förberedelsearbetet och som består av skattenämndsledamöter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret, Lantmäteriet, , kommun och kommun tillstyrker förslaget. FAR anser att när det gäller skattenämnder har lekmannainflytande vid taxering lång tradition. Då fastighetstaxering av hela landets bestånd numera sker endast vid fyra skattekontor saknar dock lekmannainflytandet relevans. tillstyrker förslaget och delar utredningens uppfattning att allmänhetens behov av inflytande och insyn i verksamhet tillgodoses genom referensgruppen med representation för intresseorganisationer och Lantmäteriet samt expertgrupper och andra organ. Det är även positivt att förslaget leder till en motsvarande lösning för fastighetstaxeringen som gäller inom övriga verksamheter. Skogsindustrierna anför att denna förändring sammanfaller med annan reglering inom genom skatteförfarandelagen. Föreslagen förändring är bra då det ger en enhetlig struktur inom området. Skogsindustrierna anser att intressentråd och referensgrupper kan klara av att bevaka allmänna intressen. Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget och anser att då skatteförfarandelagen gäller för andra skatter bör samma principer också gälla för fastighetstaxeringen. Som en följd bör skattenämnderna avskaffas. Skälen för regeringens bedömning och förslag I likhet med vad som anfördes vid införandet av skattenämnderna inom fastighetstaxeringen ligger det ett egenvärde i att hanteringen hos så långt det är lämpligt och möjligt följer samma regler oavsett vilken typ av ärende som avses (prop. 1993/94:1, s. 42). Det ger allmänheten möjlighet att känna igen vad som kommer att möta dem och vad som förväntas av dem, oberoende av om de kommer i kontakt med myndigheten i egenskap av skattskyldiga i olika sammanhang eller som fastighetsägare. Ett enhetligt förfarande kan också antas innebära samordningsvinster för på så sätt att rutiner och praxis som utvecklas inom förfarandet kan tas till vara inom hela hantering. I och med införandet av den kommunala fastighetsavgiften har antalet tvistiga omprövningsärenden inom den största gruppen av fastigheter, småhusenheterna, minskat avsevärt. Med hänsyn till dessa omständigheter är det inte rimligt att behålla ett särskilt förfarande inom endast för fastighetstaxeringsärendena. För fastighetstaxeringens del skulle den lokalkännedom som lekmannaledamöterna stått för i skattenämnderna möjligen i högre grad än vad gäller inom övrig beskattningsverksamhet kunna åberopas som ett skäl för att nämnden ska behållas. Sedan skattenämnderna inrättades har skattemyndigheterna gått från att ha varit egna myndigheter inom varje län till en uppdelning i tio regioner för att slutligen avvecklas och ersättas av en myndighet, . har genomfört stora förändringar när det gäller organisationen av fastighetstaxeringen. Fastighetstaxeringen har koncentrerats från 57 orter till fyra. Med hänsyn till de förändringar i organisationen hos där fastighetstaxeringsärenden handläggs endast vid fyra orter har argumentet att lekmannaledamöterna bidrar med lokalkännedom mist sin giltighet. Med nuvarande organisation kan det inte antas annat än att lokalkännedom endast gör sig gällande slumpmässigt i en ytterst liten del av de ärenden som hanteras i nämnderna. I likhet med vad som gjordes gällande vid införandet av skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, anser regeringen att motiveringen att lekmän tillför person- och lokalkännedom är överspelad. Regeringen föreslår därför att skattenämnderna ska avskaffas även vid fastighetstaxering. Andra sätt att tillgodose allmänhetens behov av insyn och inflytande Som anges i avsnitt 4.2 gjorde regeringen, vid införandet av skatteförfarandelagen, bedömningen att allmänheten bör ha insyn och inflytande i verksamhet och att detta t.ex. kunde ske genom som finns vid och genom andra informella organ. Regeringen ansåg att det fick lämnas till att i samarbete med representanter för olika organisationer och andra sammanslutningar att bestämma formerna för samverkan (prop. 2010/11:165, s. 588). När det gäller fastighetstaxering finns vid förberedelsearbetet inför varje allmän och förenklad taxering en referensgrupp vid . I referensgruppen ingår representanter för intresse- organisationer och Lantmäteriet. Referensgruppens uppgift är att före beslut diskutera och lämna synpunkter på de förslag om värderingsregler m.m. som läggs fram för gruppen. har också en expertgrupp som i samband med förberedelsearbetet hjälper att samordna metodfrågor, frågor om köpeskillingsanalyser och andra värderingsfrågor. I expertgruppen ingår sakkunniga på värdering, tjänstemän från Lantmäteriet m.fl. Referensgruppen är en mycket lämplig samverkansform inom fastighetstaxeringens område eftersom det bland annat ingår representanter för intresseorganisationer i gruppen. Detsamma kan sägas om expertgruppen. Detta utesluter dock inte att det kan utvecklas andra samverkansformer eller att det sker en vidareutveckling av befintliga referens- och expertgrupper eller att det tillkommer ytterligare informella organ. Under förberedelsearbetet ska det, förutom ovan nämnda referens- och expertgrupper, även finnas referensgrupper som består av förtroendevalda ledamöter i skattenämnderna (19 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152], förkortad FTL, och i 6 kap. 1 § andra stycket fastighetstaxeringsförordningen [1993:1199]). Sådana referensgrupper bör dock avskaffas eftersom de består av ledamöter från de skattenämnder som enligt regeringens förslag ska avskaffas. finns det en möjlighet för en fastighetsägare att lämna muntliga upplysningar inför skattenämnden (20 kap. 3 a § andra stycket FTL). Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) ska en sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgift muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning få tillfälle till det om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. En fastighetsägare som vill lämna muntliga uppgifter kan i fortsättningen i stället göra det till tjänsteman enligt denna generella bestämmelse. Förslaget bör därför inte leda till att möjligheten att lämna uppgifter muntligt blir mindre än . Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att frågan om allmänhetens insyn och inflytande när det gäller verksamhet inom fastighetstaxeringen får en motsvarande lösning som inom övriga beskattningsverksamhet. En särskilt kvalificerad beslutsfattare som inte har prövat ärendet ska avgöra tvistiga omprövningsärenden Vid införandet av skatteförfarandelagen konstaterades att även om skattenämndernas lekmannaledamöter hade ett mycket begränsat inflytande på besluten, så innebar kravet på beslut i skattenämnd en viss kvalitetssäkring. Det uppgavs att det var rimligt att bygga in ett kvalitetsstärkande moment när den enskilde är missnöjd med ett beslut och begär omprövning eller överklagar (prop. 2010/11:165, s. 588 f.). Det infördes därför en ordning som innebär att ett omprövningsbeslut, initierat av den enskilde, som innebär en prövning i sak av en tvistig fråga ska prövas av en särskild kvalificerad beslutsfattare hos som inte har prövat frågan. För en sådan prövning krävs att de omständigheter och bevis som åberopas inte redan har prövats, att prövningen inte är enkel och att det inte är fråga om en första omprövning av skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt. Ett sådant förfarande ansågs ha den fördelen, förutom att hög kompetens tillförsäkrades, att en annan tjänsteman än den som har fattat det grundbeslutet kopplas in. Detta ansågs även vara av betydelse för beslutens legitimitet (prop. 2010/11:165, s. 589). Att ärenden som inte ska prövas i sak och att enkla prövningar inte omfattades av den nya beslutsordningen motiverades av effektivitetsskäl. Beträffande sådana ärenden ansåg regeringen att den enklare beslutsformen borde gälla, dvs. att handläggande tjänsteman själv fattade beslut (prop. 2010/11:165, s. 590). Vid beslut om skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt ska en omprövning av en särskilt kvalificerad beslutsfattare göras först vid en andra omprövning (66 kap. 5 § andra stycket SFL). Detta beror på att de är beslut som beslutas maskinellt eller automatiskt i enlighet med deklaration eller, om deklaration inte lämnats, bestäms till noll kronor.