prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — Detta inne- bär att direktivets bestämmelser som riktar sig till den enskilde behöver genomföras i lag eller genom bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter på området (8 kap. 2 § första stycket 2 och 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen). Ett antal bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter som innefattar bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer finns i de författningar som reglerar respektive yrke. Detta innebär att de bestämmelser som rör enskilda troligen skulle kunna beslutas av regeringen med stöd av befintliga bemyndiganden. Någon fullständig inventering av befintliga bemyndig- anden för varje reglerat yrke har dock inte gjorts. Med tanke på yrkeskvalifikationsdirektivets breda tillämpningsområde anser dock regeringen att viss övergripande normgivning rörande de rättigheter för enskilda som direktivet ger, oavsett den möjlighet som nämns ovan, bör ske genom lag. Detta gäller såväl tillfällig yrkes- utövning och etablering enligt olika erkännandeordningar som språk- kontroller, yrkespraktik och yrkeskort. Mer detaljerade bestämmelser bör dock lämpligen meddelas i förordning med stöd av ett bemyndigande i den nya lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivet och de genomförandeakter och delegerade akter som antas med stöd av direktivet. Sådana mer detal- jerade bestämmelser som meddelas med stöd av bemyndigandet bör kunna placeras antingen i en horisontell förordning eller i sektors- regleringen (se nedan om detaljbetonade bestämmelser som bara rör vissa sektorer). Vidare innehåller direktivet ett antal tämligen detaljerade bestämmelser om handläggning och förfarandet i övrigt i olika ärenden. Direktivet innehåller även bestämmelser som ålägger de behöriga myndigheterna vissa skyldigheter gentemot dels yrkesutövaren, dels de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater. I dessa delar bör direktivet kunna genomföras med stöd av regeringens restkompetens eller genom verk- ställighetsföreskrifter (8 kap. 7 § första stycket regeringsformen). Av tydlighetsskäl bör dock lagen innehålla en upplysningsbestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela föreskrifter i dessa delar. Lagrådets synpunkter på bemyndigandet i den nya lagen Lagrådet har framfört att utgångspunkten för ett normgivningsbemyn- digande i lag normalt torde vara att det ger ett annat organ rätt att meddela föreskrifter avseende de frågor som regleras i lagen där bemyn- digandet ges. Lagrådet har vidare ifrågasatt om det är lämpligt att det i sektorsregleringen kommer att meddelas föreskrifter med stöd av bemyn- digandet i den nya lagen, och inte med stöd av bemyndiganden i sektors- lagstiftningen. Lagrådet har understrukit att det inte bör råda någon tvekan om vilken grund föreskriftsrätten vilar på. Lagrådet menar därför att utformningen av bemyndigandet i lagen bör övervägas ytterligare. Regeringen vill i detta sammanhang förtydliga att avsikten är att de olika frågor och rättigheter som direktivet reglerar också ska regleras i den nya lagen. Detta gäller såväl tillfällig yrkesutövning och etablering enligt olika erkännandeordningar som språkkontroller, yrkespraktik och yrkeskort. Dessa övergripande frågor innehåller dock vissa detaljer som inte anses lämpliga att reglera på lagnivå. Mer detaljerade föreskrifter i dessa frågor avses framför allt anges i den horisontella förordningen. I de fall som det inom ramen för en viss fråga finns vissa bestämmelser som endast träffar ett eller ett fåtal reglerade yrken, bedöms det dock vara mer ändamålsenligt att placera dessa bestämmelser i sektorsregleringen (se nedan om detaljbetonade bestämmelser som bara rör vissa sektorer). Detta innebär alltså att dessa detaljerade bestämmelser i sektorsregle- ringen inte kommer avse andra frågor än sådana som regleras i lagen. Följaktligen är inte heller bemyndigandet avsett att tillämpas på andra frågor än sådana som omfattas av lagen. Regeringen ser det inte som problematiskt att de föreskrifter som med- delas med stöd av bemyndigandet i den horisontella lagen kan placeras i olika förordningar. Av tydlighetsskäl vill regeringen också understryka att rätten att meddela bestämmelser som genomför yrkeskvalifikations- direktivet ska anses grundad på bemyndigandet i den horisontella lagen, oavsett i vilken förordning bestämmelserna placeras. Detaljbetonade bestämmelser som bara rör vissa sektorer och en ny sekretessbestämmelse Regeringens förslag innebär alltså att genomförandet av yrkeskvali- fikationsdirektivet i huvudsak sker i en generell lag och en generell för- ordning. Detaljbetonade bestämmelser i direktivet som endast berör vissa reglerade yrken eller ett reglerat yrke bör dock enligt regeringen, i enlighet med vad SLU anför, lämpligen genomföras i respektive sektors- författning. Se t.ex. avsnitt 9.1 om möjlighet att för vissa yrken kräva förhandskontroll vid tillfälligt yrkesutövande. Av tydlighetsskäl bör den nya lagen upplysa om att särskilda bestäm- melser som genomför delar av yrkeskvalifikationsdirektivet som endast rör vissa reglerade yrken finns i de författningar där utövandet av dessa yrken regleras. Som framgått ovan avser detta alltså detaljbetonade be- stämmelser i vissa frågor som anges i den horisontella lagen. Vidare bör den nya sekretessbestämmelse som föreslås (se avsnitt 17) införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och inte i den nya horisontella lagen. 2015/16:44 Följdändringar i sektorsförfattningar Införandet av en horisontell lag och förordning om erkännande av yrkes- kvalifikationer medför att sådana bestämmelser i sektorsförfattningarna som tidigare reglerat de aspekter av direktivet som föreslås ingå i den horisontella regleringen behöver upphävas. Dessa bestämmelser föreslås i stället ersättas med en hänvisning till den horisontella regleringen. Vidare kan bestämmelser i sektorsförfattning som både avser fall som kommer att omfattas av den nya horisontella regleringen och andra fall, behöva begränsas så att de inte längre avser de fall som omfattas av den nya regleringen. Som exempel kan nämnas bestämmelser som omfattar både utländska kvalifikationer som kommer regleras i den nya horisontella lagen och andra utländska kvalifikationer. I vissa sektorsförfattningar där det inte finns någon nuvarande reg- lering att upphäva kan det ändå av tydlighetsskäl finnas anledning att införa upplysningsbestämmelser om den nya lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av denna. En följdändring avser bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) om verksamhet rörande barn och ungdom. Regeringens förslag innebär bl.a. att det införs en hänvis- ning till bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande i den nya horisontella lagen. I två paragrafer föreslås även en ändring i för- tydligande syfte som innebär att handläggaren ska ha avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan. I samband med införandet av bestämmelserna om krav på viss behörighet för att utföra vissa arbetsuppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården anfördes i förarbetena (prop. 2012/13:175 s. 53 f.) att socialnämnden bör ha möjlighet att, förutom personer med socionomutbildning, även använda personer med annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för att utföra arbetsuppgifterna. Av förbi- seende angavs inte ordet minst i lagtexten vid införandet av bestäm- melserna (prop. 2012/13:175, bet. 2013/14:SoU2, rskr. 2013/14:130). Detta rättas nu till. Regeringen anser att vissa yrken som inte tidigare ansetts vara reglerade i direktivets bemärkelse utgör reglerade yrken. I fall dessa yrken ska omfattas av den nya lagen och förordningen uppstår behov av att anpassa respektive sektorsförfattningar exempelvis genom att införa hänvisningar till den horisontella regleringen. har ställt frågan om ytterligare ändringar i (2010:900) är nödvändiga i fråga om ett antal av utredningen identifierade eventuellt tillkommande yrken. I finns bestämmelser som innebär att utövare av vissa yrken som kräver certifiering kan verka i med en utländsk certifiering. Regeringen avser inte att ersätta den nuvarande ordningen och bedömer därför i likhet med utredningen att det inte finns något behov av ändringar på lagnivå för de aktuella yrkena. Transportstyrelsen påpekar att om taxichaufför utgör ett reglerat yrke bör taxitrafiklagen (2012:211) ändras så att det framgår att även en taxichaufför med kvalifikationer från en annan medlemsstat inom EES eller i har möjlighet att få taxiförarlegitimation. Ändringar föreslås därför även i den lagen, se avsnitt 9.4. Eftersom det i lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet hänvisas till det ursprungliga direktivet behöver lagen ändras så att den i Prop. 2015/16:44 stället hänvisar till direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. De lagar som berörs av ovan beskrivna ändringar är lagen (1974:191) om bevakningsföretag, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, patientsäkerhetslagen (2010:659), taxitrafiklagen (2012:211) och lagen (2013:513) om ersätt- ning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Vidare kommer ett antal följdändringar behöva göras i sektorsförfattningar på förordningsnivå och i myndighets- föreskrifter. Lagrådets synpunkter på föreslagna följdändringar Lagrådet har med anledning av föreslagna följdändringar i lagen (2009:302) om djurens hälso- och sjukvård och patientsäkerhetslagen (2010:659) framfört att det ur läsbarhetssynpunkt vore lämpligt om det direkt av vissa bestämmelser i dessa lagar kunde framgå att den som har fått sina yrkeskvalifikationer erkända enligt den horisontella lagen också tillhör den krets som kan erhålla legitimation eller godkännande. Rege- ringens avsikt har varit att göra följdändringar på ett sätt som passar in i den befintliga strukturen i sektorsregleringen. Förutsättningarna för legi- timation för hälso- och sjukvårdspersonal samt för legitimation för eller godkännande av djurhälsopersonal med utländsk utbildning regleras inte i lag, utan på lägre normnivå, både när det gäller fall som omfattas av den nya horisontella lagen och fall där lagen inte är tillämp- lig. Detta upplägg har, såvitt känt, inte medfört några tillämp- ningsproblem. Regeringen anser därför att det vare sig är lämpligt eller nödvändigt att i lag ange att just personal som erkänts enligt den hori- sontella lagen tillhör den krets som kan erhålla legitimation eller god- kännande. Till följd av Lagrådets påpekande bör dock de bestämmelser i lagen om djurens hälso- och sjukvård som anger vilka som avses med djurhälsopersonal, är behöriga att utöva veterinäryrket och har rätt att använda viss yrkestitel (1 kap. 4 § och 3 kap. 3 och 4 §§) förtydligas på så sätt att bestämmelserna inte bara gäller den som har legitimation som grundas på en svensk examen enligt 3 kap. 1 §, utan även legitimation enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen. Lagrådet har också påtalat att såväl bemyndigandet i den horisontella lagen som bemyndigandena i sektorslagstiftningen ger rätt att meddela föreskrifter med anledning av direktivet. Med hänsyn till de oklarheter som kan bli följden av den föreslagna regleringen av föreskriftsrätten bör förslagen enligt Lagrådet inte utan ytterligare överväganden läggas till grund för lagstiftning. En inventering av befintliga bemyndiganden i sektorsregleringen bör enligt Lagrådet göras för att klargöra vilken rätt att meddela föreskrifter som redan finns. Som har framgått ovan under rubrikerna Reglering i lag eller för- ordning? och Lagrådets synpunkter på bemyndigandet i den nya lagen är regeringens uppfattning att det är bemyndigandet i den horisontella lagen som ska användas när föreskrifter meddelas i de frågor som omfattas av lagen och som därmed genomför yrkeskvalifikationsdirektivet. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter bör dock de bemyndiganden i de sek- torslagar som behandlas i denna proposition justeras så att det tydligare 2015/16:44 framgår att föreskrifter i frågor som rör yrkeskvalifikationsdirektivet meddelas med stöd av bemyndigandet i den nya lagen. Detta medför att bestämmelserna i 3 kap. 1, 5 och 6 §§ lagen (2009:302) om djurens hälso- och sjukvård bör ändras så att det av dessa framgår att föreskrifter som avser frågor om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkes- kvalifikationer enligt den horisontella lagen meddelas med stöd av bemyndigandet i den horisontella lagen. Vidare bör det förtydligas att 3 b och 4 a §§ lagen (1974:191) om bevakningsföretag inte innehåller bemyndiganden som överlappar bemyndigandet i den horisontella lagen, utan upplysningsbestämmelser. Med hänsyn till att yrkeskvalifikationsdirektivet ska vara genomfört bedöms det inte som möjligt att inom ramen för denna proposition även inventera all sektorslagstiftning för att identifiera eventuella ytterligare bemyndiganden som skulle kunna användas för att meddela föreskrifter i samma frågor som bemyndigandet i den horisontella lagen. Regeringen avser dock att följa hur ordningen med det nya bemyndigandet kommer att fungera i praktiken och vid behov återkomma i fråga om behovet av att justera eventuella ytterligare bemyndiganden. Regeringens förslag: Den nya lagen ska innehålla bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och om erkännande av yrkeskvalifikationer för den som vill utöva ett reglerat yrke i , som anställd eller som egenföretagare, och som har förvärvat yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i . Den nya lagen ska även innehålla vissa bestämmelser om erkän- nande av yrkespraktik gjord i en annan stat inom EES eller i och om europeiskt yrkeskort för den som vill utöva ett reglerat yrke i någon annan stat inom EES eller i . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens lagförslag innehåller även vissa bestämmelser om yrkeskort som regeringen anser bör anges i förordning (se avsnitt 15). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan invändning. påpekar att när det gäller yrken inom hälso- och sjukvården och är det av stor vikt att re- gelverket anpassas även när det gäller tredjelandsutbildade som inte omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Även Universitets- och hög- skolerådet lyfter fram att ordningen för sökande med utbildning från tredjeland som inte omfattas av direktivet bör anpassas till den ordning som föreslås. Skälen för regeringens förslag Yrkeskvalifikationer förvärvade i en annan stat inom EES eller i Av artikel 2 i yrkeskvalifikationsdirektivet framgår att direktivet gäller alla medborgare i en medlemsstat som vill utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat än den där de har förvärvat sina yrkeskvalifikationer. För svenskt vidkommande behöver genomförandet av direktivet alltså avse EU-medborgare som har förvärvat sina yrkeskvalifikationer i en annan medlemsstat än . Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet gäller också medborgare i EES-länderna , och samt medborgare i . Detta följer av bilaga VII till samt bilaga III till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer. Eftersom dessa stater redan deltar i samarbetet om erkännande av yrkeskvalifikationer genom nu gällande avtal, får det endast anses vara en tidsfråga innan nämnda avtal även kommer att omfatta ändrings- direktivet. Därför bör den nya horisontella lagen utformas så att den även omfattar EES-länderna , och samt . Vid genomförandet av det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet har det inom flertalet sektorer inte gjorts någon begränsning i fråga om krav på att yrkesutövaren ska ha visst medborgarskap, utan avgörande är var yrkeskvalifikationerna har förvärvats. En yrkesutövare med yrkes- kvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat inom EES eller i omfattas således enligt gällande författningar, inom ex- empelvis hälso- och sjukvården och det offentliga skolväsendet, av rätten att få yrkeskvalifikationerna erkända, även om yrkesutövaren är tredje- landsmedborgare. Enligt regeringens mening saknas det skäl att begränsa den personkrets som enligt svensk rätt omfattas av rätten att få sina yrkeskvalifikationer erkända. Den nya lagen bör därför, utöver vad di- rektivet kräver, även gälla tredjelandsmedborgare med yrkeskvalifika- tioner förvärvade i en annan stat inom EES eller i . I skäl 1 till ändringsdirektivet påminns också medlemsstaterna om att vissa tredjelandmedborgare i enlighet med separata unionsrättsakter ska likabehandlas med EU-medborgare i fråga om erkännande av examens- bevis, utbildningsbevis och andra yrkeskvalifikationer. Ett exempel på en sådan unionsrättsakt är rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvali- ficerad anställning (det s.k. blåkortsdirektivet). Genom att inte begränsa den nya lagens tillämpningsområde till medborgarskap i en stat inom EES eller , utan i stället utgå från var yrkeskvalifikationerna är förvärvade, säkerställs att uppfyller andra unionsrättsakters krav på likabehandling av tredjelandsmedborgare i fråga om erkännande av yrkeskvalifikationer. Yrkeskvalifikationer förvärvade i andra stater framför att det är av stor vikt att regelverket, när det gäl- ler yrken inom hälso- och sjukvården och , anpassas även när det gäller tredjelandsutbildade som inte omfattas av yrkeskvalifika- tionsdirektivet. Universitets- och högskolerådet hävdar att det är angelä- 2015/16:44 get att även en ordning för sökande med utbildning från tredjeland fast- ställs. Yrkeskvalifikationsdirektivet hindrar inte att medlemsstaterna natio- nellt erkänner tredjelandsmedborgares kvalifikationer som är förvärvade utanför EES och , vilket också framgår av exempelvis skäl 10 till det ursprungliga direktivet. Regeringen anser dock att det inte är lämpligt att låta den nya lagen omfatta även tredjelandsmedborgare med kvalifikationer från tredjeland i andra fall än direktivet kräver, dvs. när sådana kvalifikationer har erkänts i en annan medlemsstat. En anledning att inte låta lagen generellt vara tillämplig på kvalifika- tioner från tredjeland är att direktivet innehåller bestämmelser som inte utan svårigheter kan överföras på yrkeskvalifikationer förvärvade i sådana länder. Exempelvis bygger direktivets princip om automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer på att vissa minimiregler för innehållet och längden på utbildningarna har harmoniserats inom EES och , vilket inte är fallet i fråga om utbildningar från tredjeland. Direktivet kräver vidare att det finns en behörig myndighet för varje reglerat yrke i respektive medlemsstat. De behöriga myndigheterna ansvarar bl.a. för att erkänna yrkeskvalifikationer och är samman- kopplade genom och kommunicerar med varandra i det s.k. Internal Market Information system (). Inte heller i fråga om dessa förfaranden finns förutsättningar att inkludera länder utanför EES och . Det är dock en prioriterad fråga för regeringen att validering och er- kännande av yrkeskvalifikationer underlättas. En utredare inom (, U 2014:G) har haft i uppdrag att kartlägga valideringsinsatser och bl.a. föreslå hur valideringssystem som är lättare för individen att överblicka ska utformas. Regeringen har även gett Arbetsförmedlingen ett särskilt uppdrag att utveckla metoderna för och omfattningen av validering av nyanlända invandrares kompetens (A2013/04879/IU). Frågan om validering är, generellt sett, viktig för re- geringen och det är angeläget att finna vägar så att förfaranden när det gäller detta område förenklas och samordnas. Frågan om validering be- reds vidare inom . kan även ingå avtal om ömsesidigt erkännande av yrkeskvali- fikationer, så kallade Mutual Recognition Agreements (MRA), bilateralt eller mutlilateralt med andra stater. är som medlem i EU part i ett antal frihandelsavtal som innehåller bestämmelser om processen för att ingå sådana avtal. Detta är en process som kräver en gedigen genomgång av likheter och skillnader mellan länderna när det gäller yrkeskvalifika- tioner. Några sådana avtal har ännu inte kommit till stånd. Enligt artikel 2.1 gäller yrkeskvalifikationsdirektivet både den som vill utöva ett yrke som anställd och den som vill utföra sina tjänster i egen- skap av egenföretagare. Andra företag än enskilda firmor har dock inte några rättigheter enligt direktivet. Det är därmed den enskilde yrkes- utövaren som ges rättigheter, oavsett om han eller hon utövar ett reglerat yrke i som egenföretagare eller som anställd. därför gälla yrkesutövare oavsett om dessa är egenföretagare eller an- Prop. 2015/16:44 ställda. Utöver rätten att under vissa förutsättningar få utöva ett yrke tillfälligt eller få yrkeskvalifikationer erkända i en mottagande stat, ger direktivet även vissa rättigheter i den stat där yrkeskvalifikationerna har förvärvats och i den stat där yrkesutövaren är lagligen etablerad. Artikel 55a innebär att den som efter att ha förvärvat sina yrkeskvalifi- kationer i sin ursprungsmedlemsstat, valt att genomföra sin yrkespraktik i en annan medlemsstat under vissa förutsättningar ska få praktiken erkänd i ursprungsmedlemsstaten (se avsnitt 14). Vidare har den som har förvärvat yrkeskvalifikationer eller är etablerad i en stat och vill utöva yrket i någon annan stat inom EES eller under vissa förutsättningar rätt att begära att en behörig myndighet i ursprungsmedlemsstaten utfärdar ett yrkeskort (se avsnitt 15). Bestäm- melser om yrkeskort finns i artiklarna 4a–4e. För svenskt vidkommande innebär dessa artiklar att den nya lagen inte bara bör ge rättigheter till dem som har förvärvat yrkeskvalifikationer i en annan stat inom EES eller i och vill utöva yrket i , utan även bör innehålla vissa bestämmelser om yrkespraktik och yrkes- kort för den som har förvärvat sina yrkeskvalifikationer eller är lagligen etablerad här i landet. 7Undantag från lagens tillämpnings- område 1.Yrken förknippade med anställning i offentlig tjänst och utövande av offentlig makt Regeringens förslag: Den nya lagen ska inte gälla reglerade yrken som innebär anställning i offentlig tjänst eller reglerade yrken som är förenade med offentlig maktutövning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen begränsar undantaget från lagens tillämpningsområde till yrken förknippade med utövande av offentlig makt och gör en vidare tolkning av undantagets omfattning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig att yrken för- knippade med utövande av offentlig makt ska undantas från lagens til- lämpningsområde. Det finns emellertid olika uppfattningar om hur begreppet offentlig makt ska tolkas och vilka yrken som därmed ska falla utanför lagens tillämpningsområde. för europapolitiska studier (Sieps) hänvisar till praxis och menar att det sak- nas skäl att undanta de yrken som utredningen undantagit med hänsyn till Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll 2015/16:44 (Swedac), i , och anser däremot att fler yrken bör undantas med hänvisning till att yrkesutövningen innefattar myndighetsutövning. Naturvetarna anser att det bör klargöras vilka yrken som ska anses vara förknippade med offentligt maktutövande. Skälen för regeringens förslag Undantag från fri rörlighet för arbetstagare och från fri etableringsrätt Den rättsliga grunden för yrkeskvalifikationsdirektivet utgörs av artiklar i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) som dels reg- lerar den fria rörligheten för arbetstagare, dels reglerar den fria etable- ringsrätten. När det gäller arbetstagare framgår av artikel 45.4 FEUF att reglerna om fri rörlighet för arbetstagare inte ska tillämpas på anställning i offentlig tjänst.