prop · H2031310 · 2015-01-01 00:00:00 — Företagen förväntas inte beröras nämnvärt av förslaget om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol. Förslaget riktar sig till fysiska personer som kan drabbas av två sanktioner, en administrativ och en straffrättslig. Om ett skattetillägg riktar sig mot en juridisk person och en fysisk person har krävts på betalning av skattetillägget som tagits ut av den juridiska personen hindrar beslutet om skattetillägg att åtal grundat på samma felaktighet eller passivitet väcks mot den fysiska personen enligt den Förfarandena tar således även i dessa situa- tioner sikte på enbart den fysiska personen. Utredningen har när det gäller effekter för myndigheterna gjort följande Totalt sett kommer inte systemet med två sanktioner i en domstol att innebära något merarbete. förvaltningsdomstolars arbete kommer att minska och åklagarens och de allmänna domstolarnas arbete kommer att öka och medel kan således föras över mellan myndigheterna. I nuvarande system prövas skatte- tillägget oftast tillsammans med beskattningsfrågan. också har ett nära samband med den underliggande beskattningsfrågan prövas för sig. I det föreslagna systemet kommer skattetillägget att prövas tillsammans med brottmålet i stället och beskattningsfrågan kommer att prövas ensam. Den effektivitetsvinst som görs när brottmål och skattetillägg handläggs tillsammans gjordes tidigare hos och allmän förvaltningsdomstol när skattetillägg prövades tillsammans Ingen eller marginell minskning av arbetsuppgifter och kostnader för och de allmänna förvaltningsdomstolarna Regeringen delar inte helt utredningens bedömning avseende minskat arbete för och de allmänna förvaltningsdomstolarna. slaget om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol innebär att de 2014/15:131 ärenden som innehåller en felaktighet eller passivitet som kan utgöra grund både för skattetillägg och en påföljd för skattebrott ska hanteras av åklagaren och i vissa fall även av allmän domstol. ska bedöma om det finns grund för att anmäla misstänkt brott till åklagaren avseende en viss felaktighet eller passivitet och sedan avvakta åklagarens beslut i frågan innan ytterligare åtgärder eventuellt anmäler misstänkta brott till åklagaren och åklagaren utreder brottsmisstanken. Detta inledande skede bör således som utredningen anser inte innebära några förändringar för Vad gäller bör den föreslagna justeringen avse- ende den särskilda åtalsprövningsregeln i 13 § skattebrottslagen bara kräva begränsade insatser. för utbildning och för det utökade informationsutbytet. En del av det påtalade utbildningsbehovet bortfaller dock eftersom regeringen till skillnad från i utkastet till lagrådsremiss inte föreslår någon ändring i regeln om anmälningsskyldighet i 17 § skattebrottslagen. lagstiftning ändras behöver berörda sätta sig in i det förändrade läget och Det behövs naturligtvis utbildnings- insatser, vilket är en naturlig del i ett föränderligt rättssystem. andra kostnader som kan uppstå för bedömer regeringen ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Om åklagaren anser att det finns grund för att väcka åtal avseende felaktigheten eller passiviteten ska åklagaren enligt förslaget även yrka att skattetillägg tas ut i brottmålsprocessen (om det finns förutsättningar för det). I dessa fall kommer inte få tillbaka skattetilläggs- En konsekvens av förslaget är således att i de fall då åtal väcks, åtals- underlåtelse meddelas eller ett strafföreläggande utfärdas, flyttas frågan om skattetillägg ska tas ut slutligt över till åklagare och allmän domstol från och allmän förvaltningsdomstol. bedömt att och allmän förvaltningsdomstols arbetsbörda kan förväntas minska något till följd av förslaget. Regeringen anser dock att denna minskning får antas vara marginell, om någon alls. Antalet fall som leder till en sådan slutlig skuldprövning som nämns ovan är inte så stort. I många fall kommer skattetilläggs- frågan att bli aktuell hos och därmed i vissa fall även hos allmän förvaltningsdomstol i ett senare skede. Av vikt är också att det är beskattningsfrågan som är den större frågan jämfört med skattetillägget. och därmed hos allmän förvaltningsdomstol att pröva. framgår av förslaget, ska skattetillägg beslutade av allmän domstol (eller genom strafföreläggande) verkställas och kan också bli föremål för anstånd och betalningssäkring, åtgärder som ankommer på och delvis också förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i anser att möjligheten för de allmänna domstolarna att begära förtur i handläggningen av beskattningsmålen förväntas medföra en ökad arbetsbörda för de allmänna förvaltnings- finns den möjligheten för allmänna domstolar, och kan förväntas göra sig gällande just när frågan brådskar, t.ex. om den misstänkte är frihetsberövad. Regeringen bedömer inte att den föreslagna regleringen kan förväntas öka antalet brådskande fall. skulle komma att medföra ett ökat antal förtursförklaringar, förväntas denna vara marginell. Sammanfattningsvis bedömer regeringen således att och de allmänna förvaltningsdomstolarna får inga eller bara en marginell minskning av arbetsuppgifter och kostnader med anledning av förslaget. Arbetsuppgifter och kostnader för åklagare och allmänna domstolar Precis som flera remissinstanser påpekar får åklagare och allmän domstol nya arbetsuppgifter och deras arbetsbörda förväntas öka i och med detta. Tillsammans med brottmålet ska, när det är aktuellt, frågan om ytter- ligare en sanktion utredas och lagföras, nämligen skattetillägg. De nya arbetsuppgifterna kommer också i inledningsskedet att kräva utbildnings- insatser och vissa systemanpassningar. Då det jämfört med antalet anmälda brottsmisstankar är väldigt få brottsmisstankar som leder till åtal, är den förväntade ökningen för allmän domstol långt mindre än den för åklagaren. och bedömer att färre strafförelägganden kommer att utfärdas och godkännas och att det kommer att behöva föras domstolsprocesser i stället. Det är svårt att förutse hur enskilda kommer att agera i det nya systemet, och det kan därför inte uteslutas att färre strafförelägganden kommer att godkännas. (avslutades 474 brottsmisstankar genom strafförelägganden avseende skattebrottslagen, jämfört med att 3 277 brottsmisstankar avslutades genom åtal, se betänkandet bilaga 4 tabell 2.) Åklagar- myndigheten bedömer också att det kan förväntas att åklagarna i större utsträckning än kommer att välja att begränsa förundersökningar rörande skattebrott. Om detta blir fallet, minskar antalet brottmål för åklagare och allmän domstol att hantera. För åklagaren måste arbetsinsatsen avseende skattetilläggsfrågan antas vara relativt begränsad i många fall, särskilt i utredningens inlednings- skede. Väljer åklagaren när det gäller brottet att t.ex. inte inleda för- undersökning, lägga ned förundersökningen, besluta om förundersök- ningsbegränsning eller minska utredningen så att aktuell felaktighet eller passivitet inte längre utreds, finns det ingen anledning för åklagaren att utreda skattetilläggsfrågan, eftersom den frågan då inte ska prövas av denne. Det kan dock förstås finnas skäl för åklagaren att ha med sig skattetilläggsfrågan medan brottsutredningen pågår, t.ex. för att inte missa belopp eller dylikt. Vad gäller själva komplexiteten i den för åklagare och allmän domstol till brottet tillkommande skattetilläggsfrågan kan regeringen erinra om vad som sägs i avsnitt 7.4, t.ex. att skattetilläggsfrågan kan antas vara en mindre del av den totala prövningen och att det faktiskt handlar om att pröva samma felaktighet eller passivitet. Som alltid när lagstiftning ändras behöver berörda sätta sig in i det förändrade läget och kompetensfrågor uppkommer. Det behövs naturligt- vis utbildningsinsatser, vilket är en naturlig del i ett föränderligt rätts- system, vilket anges även vad gäller påtalade utbildnings- behov. Det finns också möjligheter att använda sig av skatterättslig expertis direkt från allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 7.13.4). 2014/15:131 Vad gäller omfattningen av förslagens konsekvenser för åklagarna anger och att förslaget kommer att få omfattande konsekvenser för verksamhet. Som framgår ovan bedömer även regeringen att förslaget kommer att få konsekvenser för åklagare och allmän domstol, såväl vad gäller kostnader som utbildningsbehov m.m. Regeringen vill dock fram- hålla att även om de föreslagna förändringarna kommer att medföra nya frågor för åklagare och domstol, innebär regeringens förslag att både antalet och slagen av nya uppgifter för åklagare och allmän domstol att handlägga kommer att vara färre jämfört med utredningens förslag. Förslaget har således minskats i omfattning. En förändrad åtalsprövningsregel kommer enligt regeringens be- dömning att leda till färre brottsanmälningar vilket innebär att åklagaren får färre brott att utreda och beivra och därmed också färre skattetilläggs- ärenden att handlägga. Allmän domstol förväntas härigenom också få en minskning av antalet brottmål och därmed även skattetilläggsfrågor att pröva. Vidare föreslår inte regeringen att skatteförfarandelagens regler om ersättning i skattemål ska gälla, varför åklagare och allmän domstol inte behöver ta sig an denna nya uppgift och därmed sammanhängande för- fattningsreglering och annan processordning. Åklagare kommer därmed inte heller behöva bli part i processer i förvaltningsdomstol eller tillämpa förvaltningslagen. Effekterna av den nya ordningen blir mindre jämfört med utredningens förslag även eftersom regeringen inte föreslår att tulltillägg ska prövas av åklagare och allmän domstol. Vad gäller tullområdet behövs således inga nya utbildningsinsatser eller systemanpassningar. Regeringen bedömer således att de föreslagna ändringarna kommer att medföra kostnader för åklagare och allmän domstol, men att dessa är mindre än vad utredningens förslag skulle ha medfört. Finansiering av åklagares och allmänna domstolars kostnader Förslagen innebär nya arbetsuppgifter för åklagare och allmän domstol och medför behov av utbildningsinsatser och vissa systemanpassningar. Regeringen bedömer dock att det merarbete som skattetilläggsfrågan kommer att medföra för åklagare och allmän domstol – såväl avseende själva handläggningen och utbildning som systemanpassningar – delvis kommer att kompenseras av en minskning av antalet skattebrott att utreda och lagföra. Minskningen förväntas ske till följd av den justerade åtalsprövningsregeln i 13 § skattebrottslagen som regeringen föreslår (se avsnitt 7.6). Flera remissinstanser ifrågasätter om den förändrade åtalsprövnings- regeln kommer att medföra en tillräcklig besparing för åklagare och all- männa domstolar, såsom bedömdes i utkastet till lagrådsremiss. Det är inte möjligt att förutse exakt hur stor minskningen kommer att bli, eftersom tillämpningen av beloppsgränsen är beroende av flera olika faktorer, såsom t.ex. särskilda skäl för åtal och förekomsten av upprepad brottslighet. I utkastet till lagrådsremiss uppskattades minskningen till 2 800 färre brottsmisstankar. Regeringen minskar av försiktighetsskäl denna uppskattning ytterligare till 1 350 färre brottsmisstankar. Att den förändrade åtalsprövningsregeln förväntas leda till att 1 350 Prop. 2014/15:131 färre brottsmisstankar anmäls bedöms innebära i årlig besparing för . Regeringen har därvid i likhet med utgått från att brottsmisstankarna avser den billigaste ärendekategorin. För att täcka uppgiv- na årliga kostnad för den tillkommande skattetilläggsfrågan tillförs . Vidare bedömer regeringen att engångsvisa medel för utbildning, systemanpassningar m.m. om ska tillföras . Medel förs från utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution till utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Eventuella övriga kostnader ska tas inom befintliga ekonomiska ramar. De eventuella merkostnader som förslagen kan medföra för de all- männa domstolarna ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Ett av syftena med den förändrade åtalsprövningsregeln är just att påverka anmälningsflödet, se avsnitt 7.6. Det är dock en ny ordning vars effekter inte helt kan förutses och regeringen avser därför att följa regelns genomslag noga. Effekter på personlig integritet sker som framgått i avsnitt 7.19 kommunikation och sam- ordning mellan åklagaren och , både före och efter Högsta domstolens praxisändring. Både spärregleringen och det samlade sanktionsförfarandet i en domstol medför behov av informationsutbyte mellan myndigheterna, om de åtgärder och förfaranden som är hinder för ett andra förfarande. Just för att skydda den enskilde från att samma brott kan komma att prövas i olika förfaranden krävs kommunikation mellan myndigheterna. Samverkan innebär att uppgifter om den enskilde avse- ende både brott och skattetillägg kommer att utbytas och finnas hos flera myndigheter. Detta ska dock bara ske i den utsträckning det behövs och syftar som sagt till att skydda den enskilde från otillåtna förfaranden. Inskränkningen i den enskildes personliga integritet är således både inrättad och nödvändig för den enskildes skydd. Regeringen bedömer den därför som godtagbar. En konsekvens för den enskilde kan bli att en misstanke om brott kommer att finnas registrerad hos än vad den är . Reglering om längre bevarandemöjligheter har dock redan införts. Uppgiften är vidare sekretessbelagd hos och får bara behandlas i beskattningsverksamhet. Även i detta avseende bedömer således regeringen att effekten på den personliga integriteten är godtagbar. Regeringen föreslår en spärreglering med innebörd att om en sanktion för ett otillåtet agerande på skatteområdet har dömts ut, är det inte möjligt med en andra sanktionsprövning i ett annat förfarande avseende samma felaktighet eller passivitet. Om endast detta hade föreslagits, som en renodlad vägvalsmodell, skulle ett felaktigt beteende beivras långt mycket mildare än vad dagens reglering innebär, och stå i kontrast till den etablerade uppfattningen att felaktigheter på 2014/15:131 skatteområdet ska beivras genom både skattebrottspåföljd och skatte- tillägg, när förutsättningar för detta finns. Regeringen anser att en renodlad vägvalsmodell skulle innebära alltför stora lättnader och därmed riskera öka den ekonomiska brottsligheten. Den ordning som gäller efter Högsta domstolens praxisändring att en person bara kan drabbas av en sanktion, och alltså trots att han eller hon har gjort sig skyldig till skattebrott, endast påförs skattetillägg t.ex., är enligt regeringens mening inte lämplig och behöver undanröjas. Detta gäller i ännu högre grad då den ordningen också innebär att en person, trots att det kan finnas grund för det, kan komma att inte påföras någon sanktion alls. Regeringen föreslår därför också en ordning med ett samlat sanktions- förfarande i en domstol. Härigenom kommer, liksom enligt dagens reglering, ett felaktigt beteende på skatteområdet kunna leda till både en straffrättslig och administrativ sanktion, väl avvägd. Detta anser regeringen behövs för att med tillräcklig styrka visa att sådana felaktiga ageranden inte tolereras i samhället. Utöver detta föreslår regeringen att den befintliga regeln om åtals- prövning justeras från att gälla skatteförseelse till skatteundandraganden upp till två prisbasbelopp. Särskilda skäl för åtal krävs således för skatteundandraganden under denna nivå. Ur brottsbekämpningssynpunkt skulle å ena sidan kunna sägas att brott bör beivras på exakt samma sätt som enligt dagens reglering. Å andra sidan behöver regleringen kring beivrande av brott vara ändamålsenlig för att vara välfungerande. Som framgår av avsnitt 7.6 anser regeringen en justering vara nödvändig för att den föreslagna regleringen ska fungera väl och resurserna fördelas på rätt sätt. Justeringen har gjorts så liten som möjligt och innebär i princip en höjning med ett prisbasbelopp. Vidare berör ändringen endast de fall då det kan bli fråga om även skattetillägg för samma person, och därmed inte situationer då det inte kan bli fråga om ytterligare en sanktion i form av skattetillägg. Regeringen bedömer därför att justeringen av åtalsprövningsregeln, även om den innebär att som huvudregel ska vissa skattebrott av normal- graden inte längre beivras både genom skattetillägg och påföljd för skattebrott, inte kommer att öka brottsligheten. och anger att förslaget kommer att få konsekvenser för rekryteringen av åklagare och för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Skälen till detta är inte närmare utvecklade varför regeringen inte ser skäl till andra bedömningar än de som regeringen presenterar i detta avsnitt. Regeringens bedömning: Förslagen bedöms inte innebära några offentligfinansiella effekter. När det gäller enskilda medför förslaget rättssäkerhetsvinster. Utöver detta bedöms förslaget inte ha några särskilda effekter på företag. Förslaget innebär för myndigheterna att tillämpningen blir enklare. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen har dock ingen bedömning om att tillämpningen blir enklare för myndigheterna. Remissinstanserna: Kammarrätten i anger att förslaget inte innebär någon förenkling och medför inte heller att rättssäkerheten stärks. Förvaltningsrätten i konstaterar att en följd av att uttrycket tillgängliga avstämningsuppgifter innehåller en mer begränsad grupp av kontrolluppgifter än det tidigare begreppet blir att skattetillägg kommer att påföras i fler situationer än vad som är för handen. Även om bestämmelserna blir tydligare och mer förutsebara innebär ändringen alltså en försämring för den enskilde i det avseendet. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Regeringen föreslår en tydlig avgränsning av begreppet normalt till- gängligt kontrollmaterial. Genom avgränsningen får begreppet en ny innebörd varför det även föreslås att uttrycket normalt tillgängligt kontrollmaterial ersätts av uttrycket tillgängliga avstämningsuppgifter. I förslaget definieras avstämningsuppgifter i lagtext. Förslaget innebär också att om den oriktiga uppgiften framgår av tillgängliga avstämnings- uppgifter så ska skattetillägg inte tas ut. I och med denna förändring finns det inte längre utrymme att ta ut skattetillägg med en lägre procentsats enligt 49 kap. 12 § SFL varför denna bestämmelse tas bort. Förslaget redovisas i avsnitt 8.4. Genom att avgränsa begreppet normalt tillgängligt kontrollmaterial tydligt begränsas de situationer då skattetillägg inte ska tas ut med stöd av 49 kap. 10 § 1 SFL. Förslaget innebär emellertid också att det är tillräckligt att den oriktiga uppgiften framgår av de tillgängliga avstäm- ningsuppgifterna för att skattetillägg inte ska tas ut. Genom denna formulering finns det inte längre möjlighet, förutom med stöd av befrielsebestämmelserna i 51 kap. SFL, att ta ut skattetillägg med en lägre procentsats. Genom avgränsningen av uttrycket avstämningsuppgifter kommer en del uppgifter som närvarande utgör normalt tillgängligt kontrollmaterial inte att omfattas av den föreslagna 49 kap. 10 § 1 SFL. Förslaget kan därför tänkas medföra att intäkterna från uttagna skattetillägg ökar något. Å andra sidan innebär förslaget att skattetillägg inte kommer att tas ut i flertalet situationer där skattetillägg tas ut med reducerad procentsats. Vidare kommer befrielsebestämmelserna i 51 kap. SFL att kunna tillämpas i många fall. Förslaget kan sammantaget antas vara kostnadsneutralt. Effekter för enskilda och företag Både för den enskilde personen och företagen medför förslaget en tydlig avgränsning av tillgängliga avstämningsuppgifter som är mer förutsebar 2014/15:131 än vad det varit tidigare vilket stärker rättssäkerheten för den enskilde. Detta gäller även om ändringen innebär att färre situationer kan komma att omfattas av definitionen. Denna eventuella begränsning kan kompen- seras av att situationer som leder till ett (begränsat) skattetillägg inte kommer att sanktioneras med skattetillägg alls, vilket alltså innebär en generösare bedömning än . Avgränsningen av tillgängliga avstämningsuppgifter innebär inte att företagen får nya skyldigheter att lämna kontrolluppgifter eller andra uppgifter till . Avgränsningen grundar sig i nuvarande uppgiftsskyldighet. arbetssätt eller arbetsbörda kommer inte att påverkas av det nya uttrycket tillgängliga avstämningsuppgifter, mer än att deras tillämp- ning av reglerna bedöms bli enklare. Detsamma får anses gälla även för de andra myndigheter som har att bedöma dessa situationer. Vilka andra konsekvenser kan förslaget innebära enligt 15 § och 15 a § kommittéförordningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning? Utredningen har bedömt att förslagen inte innebär några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, och inte heller några konsekvenser för jämställd- heten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. Regeringen delar dessa bedömningar. Förslaget till lag om ändring i skattebrottslagen Paragrafen har fått en ny andra mening och ett nytt andra stycke. Genom den nya andra meningen i första stycket har regeln om särskild åtalsprövning utvidgats från att endast gälla skatteförseelse (3 § skatte- brottslagen) till att även omfatta skattebrott enligt 2 §, vårdslös skatte- uppgift enligt 5 § och skatteavdragsbrott enligt 6 §, om det undandragna skattebeloppet understiger två prisbasbelopp och en felaktighet eller passivitet som skulle omfattas av åtalet även kan läggas till grund för beslut om skattetillägg för samma person. Regeln innebär att om dessa förutsättningar är uppfyllda får åtal väckas bara om det finns särskilda skäl. Vad som kan anses utgöra särskilda skäl behandlas i tidigare förarbeten till paragrafen, se t.ex. propositionen Med förslag till skattebrottslag m.m. (prop. 1971:10 s. 262). Samma skäl som uttalats i tidigare förarbeten gör sig gällande även efter denna ändring, i de fall de kan tillämpas på den aktuella situationen. Andra omständig- heter såsom upprepad brottslighet eller dylikt bör också beaktas. Eftersom situationen att den person som är aktuell för åtal även kan påföras skattetillägg för samma felaktighet eller passivitet är en förutsättning för regelns tillämplighet, se andra punkten, förväntas det i förarbetena uttalade särskilda skälet om gärningsmannen inte kan påföras någon administrativ sanktion för sitt förfarande inte bli vanligt förekommande vid bedömningen av särskilda skäl vid tillämpning av denna bestämmelse. Uttrycket det undandragna skattebeloppet i första punkten tar sikte på det belopp som undandragits eller kunde ha undandragits. Gränsvärdet om två prisbasbelopp är tänkt att användas på samma sätt som gräns- värden används vid tillämpning av skattebrottslagen. Detta är en regel om i vilka fall åtal inte ska väckas. Det är först vid avgörandet av allmän domstol som det kan sägas fastslås vad det undandragna beloppet faktiskt var. Det ligger därför i sakens natur att det för bedömningen av om det finns skäl för åtal inte kan vara säkerställt att det undandragna skattebeloppet faktiskt understiger två prisbasbelopp, utan att det handlar om en bedömning. Andra punkten anger en ytterligare förutsättning för att åtalspröv- ningsregeln för de angivna brotten ska gälla. Regeln gäller bara om felaktigheten eller passiviteten även kan läggas till grund för beslut om skattetillägg för samma person. Ett exempel på vad som kan hamna utanför bestämmelsens tillämpningsområde är en företrädare för en juridisk person som blir misstänkt för skattebrott, när den aktuella felaktigheten eller passiviteten, t.ex. ett oriktigt uppgiftslämnande i företagets deklaration, har lett till att den juridiska personen har påförts skattetillägg. Det är då inte aktuellt med skattetillägg för den person som åtalet gäller. I andra stycket anges att med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde det år då brottet begicks. Det är således det prisbasbelopp som gällde det år då brottet begicks som ska användas.