prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i en statlig myndighets verk- samhet enligt kontoföringslagen för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga om överträd- else av bestämmelse i lag eller annan författning som gäller för värde- papperscentralers och utsedda kreditinstituts verksamhet, om uppgift- en kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att den kan röjas utan att denne lider skada eller men. Nuvarande bestämmelse om sekretess i kontoföringslagen ska utvid- gas till att omfatta uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en miss- tänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller en utpekad persons iden- titet. Regeringens bedömning: Bestämmelsen i offentlighets- och sekre- tesslagen om att sekretess i vissa fall ska gälla vid tillståndsgivning eller tillsyn för uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet, tillgodo- ser det krav på identitetsskydd som följer av förordningen om värde- papperscentraler när det gäller anmälarens identitet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och bedömning eller har inget att invända mot dem. Ekobrotts- myndigheten framhåller att rätten till partsinsyn gäller under en förunder- sökning dvs. redan innan åtal har väckts. , som hänvisar till sitt remissyttrande över betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46), anser att det finns starka skäl att närmare analysera för- hållandet mellan å ena sidan det föreslagna skyddet för visselblåsares identitet och å andra sidan en parts rätt till insyn. avvisar förslaget om sekretess med omvänt skaderekvisit och förordar en sekretess med rakt skaderekvisit med hänvisning till att intresset för allmänhetens insyn i verksamheten i detta fall väger tyngre än intresset att skydda anmälds identitet. Förbundet förordar att en sådan ny regel omfattas av rätten att offentliggöra och lämna uppgifter (meddelarfrihet). anser att det inte klart framkommer av motive- ringarna i promemorian att sekretess bör gälla såväl anmälaren som den som blir föremål för anmälan. Euroclear efterfrågar vidare en närmare analys när det gäller begreppet obehörigt röjande och tolkningen av det- samma i lagen om bank- och finansieringsrörelse med beaktande av att bestämmelsen i kontoföringslagen är utformad på ett annat sätt än den om banksekretess och att de uppgifter som behandlas hos värdepappers- centralerna skiljer sig en hel del från den information som finns hos bankerna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I förordningen om värdepapperscentraler ställs krav på medlemsstaterna att införa regler som säkerställer att identiteten inte röjs avseende både den person som rapporterar en överträdelse och en fysisk person som påstås vara ansvarig för överträdelsen. Identitetsskyddet ska gälla under alla skeden av förfarandena, om inte ett offentliggörande krävs enligt nationell rätt i samband med ytterligare utredning eller efterföljande administrativa eller rättsliga förfaranden (artikel 65.2 d). Detta torde omfatta såväl handläggning vid en myndighet som ett instituts interna rapporterings- system. Om t.ex. åtal väcks till följd av en anmälan om en överträdelse eller om en fråga om beslut om sanktioner mot en värdepapperscentral prövas hos eller vid allmän förvaltningsdomstol, gäller däremot inte något krav på identitetsskydd enligt förordningen. Det torde vara rapportering av överträdelser av förordningens regler och regler som har meddelats med stöd av förordningen som avses när det gäller skyddet för anmälare respektive utpekad person. En regel av liknande innebörd finns även i kapitaltäckningsdirektivet, med den skillnaden att det skyddet endast avser den person som har rapporterat om överträdelsen (artikel 71.2 d). Regeln i det direktivet har genomförts i svensk rätt i 30 kap. 4 b § offentlighets- och sekretesslagen när det gäller det allmännas verksamhet och i 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 11 kap. 11 § andra stycket lagen om värde- pappersmarknaden när det gäller privat verksamhet (prop. 2013/14:228 s. 254–259). Regeln i förordningen om värdepapperscentraler skiljer sig således från regeln i kapitaltäckningsdirektivet på så sätt att skyddet enligt förordningen även omfattar den fysiska person som påstås vara ansvarig för överträdelsen. Ett skydd för anmälarens identitet kan uppnås på två sätt: antingen genom att föreskriva att den som anmäler ska uppge sitt namn men där- efter erbjuda ett skydd för att anmälarens identitet inte röjs (sekretes- skydd), eller genom att ställa krav på anonyma anmälningar. Artikel 29- gruppen (se avsnitt 8.9.4) har i sin rapport belyst bl.a. frågan om anonyma rapportörer i förhållande till dataskyddsdirektivets krav om en korrekt behandling av personuppgifter. Arbetsgruppen anser att vissel- blåsarsystem som huvudregel ska behandla endast rapporter där anmälar- nas namn framgår. Skyddet för enskilda bör i stället tillgodoses genom garantier om att identiteten kommer behandlas konfidentiellt och inte lämnas ut till tredje part. Gruppen framhåller att det i och för sig inte bör föreligga något förbud mot anonyma rapporter, men system bör inte marknadsföras såsom att detta är tillåtet samt att den som vill lämna sin anmälan anonymt bör göras medveten om att identiteten kan komma att röjas i ett senare skede av förfarandet. Artikel 29-gruppens slutsatser talar för att skydd för identitetsuppgifter bör genomföras genom bestäm- melser om sekretess. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som gjordes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, nämligen att instämma i Artikel 29-gruppens slutsatser (a. prop. s. 255). I fråga om sekretess hos för anmälarens identitet har som nämns ovan en sekretessbestämmelse redan införts i offentlig- hets- och sekretesslagen (30 kap. 4 b §) vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (a. prop. 254–259). Bestämmelsen om- fattar bl.a. värdepappersmarknaden, vilket får anses omfatta värde- papperscentraler och kontoförande institut. Däremot finns det till följd av förordningen skäl att överväga om bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen bör utvidgas till att omfatta ett identitetsskydd även för den som anmälan avser, dvs. den utpekade personen. Det kan inledningsvis konstateras att det i fråga om anmälningar om överträdelser av reglerna i förordningen inte är fråga om överförande av sekretess från en myndighet till en annan inom ramen för tillsynsverk- Den bestämmelse om detta som finns i 11 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen är således inte tillräcklig. Inte heller i övrigt finns det någon sekretessbestämmelse som tillgodoser det identitetsskydd som Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som utgör en viktig del av vårt demokratiska statsskick. denna rätt är, som det kommer till uttryck i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförord- ningen, att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbild- ning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen. att ta del av allmänna handlingar är en rätt som tillkommer var och en. Förordningens krav på identitetsskydd för den som pekas ut är moti- verat av integritetsskäl. Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn finns det ett påtagligt intresse av insyn i tillsyns- myndigheters verksamhet, inte minst när det gäller sådan samhälls- ekonomiskt betydelsefull tillsyn som förekommer på finansmarknads- Någon sekretess för uppgift om identiteten på den som omfattas av en anmälan till finns inte . minimera ingreppet i offentlighetsprincipen bör en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen enbart reglera den situation som avses i Frågan är då hur bestämmelsen bör utformas. Bestämmelsen om förundersökningssekretess till skydd för enskilda i 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller bl.a. uppgifter som förekommer i en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i Sekretesskyddet gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada Det är alltså frågan om ett s.k. omvänt skaderekvisit. sekretessbestämmelsen bör i huvudsak utformas efter förebild av denna Sekretess ska således gälla för uppgift om en enskilds per- sonliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga, om upp- giften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att den kan röjas utan att denne lider skada eller men. Det finns alltså inte skäl att ställa upp ett krav på absolut sekretess. Anmälan ska avse en över- trädelse av bestämmelse i lag eller annan författning som gäller för värdepapperscentralers och utsedda kreditinstituts verksamhet, vilket innefattar bl.a. förordningen om värdepapperscentraler. bundet framför att sekretesskyddet för uppgift om anmälds identitet ska utformas med ett rakt skaderekvisit. hetens intresse av insyn över tillsynsmyndigheternas verksamhet behöver tillgodoses även om anmälan inte leder till åtal. insyn är dock inte att hänga ut enskilda medarbetare, utan mer vilka före- tag eller aktörer de anmälda representerar. även att en ny sådan bestämmelse bör omfattas av meddelarfrihet. Det följer av förordningen att medlemsstaterna ska tillse att även den anmälde ska tillförsäkras identitetsskydd under alla skeden av förfaran- Den nya bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som före- slås i denna proposition ska endast vara tillämplig i statlig myndighets verksamhet enligt kontoföringslagen (30 kap. 4 b § andra stycket först- nämnda lag). Regeringen finner att den föreslagna bestämmelsen är väl avvägd för att uppfylla förordningens krav och tillgodose allmänintresset av insyn. Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl för att det ska gälla ett annat skaderekvisit enligt den bestämmelsen än det som gäller enligt nämnda bestämmelse om förundersökningssekretess till skydd för enskilda. Förslaget innebär emellertid att meddelarfrihet ska gälla för den nya bestämmelsen (30 kap. 30 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). Det innebär således att den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen inte inskränker rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. I sammanhanget kan tilläggas att den föreslagna bestämmelsen, i ett första läge, kommer att tillämpas beträffande uppgifter som rör en enda värdepapperscentral. Identitetsskyddet i fråga om uppgifter hos en värdepapperscentral kräver ytterligare överväganden. Regleringen i offentlighets- och sekretesslagen om begränsningar av enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar är inte tillämplig inom den privata sektorn. På finansmark- nadsområdet finns det i stället särskilda regler om sekretess och tystnadsplikt för olika slag av finansiella företag och verksamheter i den lagstiftning som gäller för olika sektorer av finansmarknaden, t.ex. bankrörelse, försäkringsrörelse eller värdepappersrörelse. I 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse finns det bestämmelser om s.k. banksekretess. Banksekretessen gäller för uppgifter om enskildas förhållanden till kreditinstitut och innebär att sådana uppgifter inte får bli föremål för ett obehörigt röjande. Som obehörigt röjande avses inte att uppgifterna lämnas med stöd av lag eller om ett uppgiftslämnande krävs för att institutet ska kunna fullgöra kundens uppdrag eller om kunden lämnat samtycke till att institutet lämnar ut uppgifter om honom eller henne. Intern information inom banken som påkallas av bankens lojala intressen anses inte heller vara obehörigt röjande (se prop. 2002/03:139 s. 478 f.). Sådan information får då lämnas endast till den eller de avdel- ningar eller till den personkrets som behöver den för verksamheten. Upp- gifter om bankkunder får inte bli föremål för någon allmän information inom banken (se a. prop. s. 479). I 1 kap. 10 § tredje stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse anges att ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § inte ska följa för den som bryter mot banksekretessen. Bestämmelsen om banksekretess i 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse har i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet utvidgats till att omfatta även en uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för kreditinstitutets verksamhet, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (artikel 71.2 d, se prop. 2013/14:228 s. 254–259). En liknande bestämmelse om tystnadsplikt för anställda hos centrala värdepappersförvarare och kontoförande institut finns i 8 kap. 2 § konto- föringslagen. Den bestämmelsen avser obehörigt röjande av uppgifter som har registrerats i ett avstämningsregister eller som har lämnats till en central värdepappersförvarare eller ett kontoförande institut av en förvaltare. Den har i huvudsak utformats efter förebild av bestämmelsen 2015/16:10 om banksekretess (prop. 1997/98:160 s. 182). Emellertid är den, till skillnad från bestämmelsen om banksekretess, straffsanktionerad genom 20 kap. 3 § . Bestämmelsen i kontoföringslagen har i huvud- sak samma innebörd som andra, motsvarande, bestämmelser på värde- pappersmarknadsområdet, se t.ex. 1 kap. 11 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden och 2 kap. 19 § lagen om värdepappersfonder. Tystnadsplikten enligt kontoföringslagen ger vika om det under för- undersökning i brottmål begärs uppgifter av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol begärs av åklagare (8 kap. 2 a § samma lag). För att säkerställa ett skydd för en anmälares respektive en utpekad persons identitet i enlighet med det som avses i förordningen bör bestäm- melsen om tystnadsplikt för anställda hos värdepapperscentraler och kontoförande institut i kontoföringslagen utvidgas till att omfatta även uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av de bestämmelser som gäller för verksamheten. Det är i första hand fråga om uppgifter som lämnas inom ramen för institutens särskilda rapporterings- system och som på något sätt kan avslöja vem anmälaren eller den utpekade personen är. I likhet med det som gäller enligt nuvarande bestämmelse om sekretess i kontoföringslagen bör sekretesskyddet endast omfatta skydd för obehörigt röjande. Med det avses t.ex. inte att uppgifter lämnas på begäran av . efterfrågar en närmare analys när det gäller begreppet obehörigt röjande och tolkningen av detsamma i lagen om bank- och finansierings- rörelse med beaktande av att bestämmelsen i kontoföringslagen är ut- formad på ett annat sätt än den om banksekretess och att de uppgifter som behandlas hos värdepapperscentralerna skiljer sig en hel del från den information som finns hos bankerna. Regeringen konstaterar att det i denna proposition inte föreslås någon ändring i sak i den nuvarande bestämmelsen i kontoföringslagen (8 kap. 2 §). Det tillägg som föreslås beträffande uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt över- trädelse avser emellertid även det obehörigt röjande som avses i den nu- varande bestämmelsen. Bestämmelserna i lagen om bank- och finansie- ringsrörelse och kontoföringslagen skiljer sig i och för sig åt när det gäller vilka uppgifter som inte obehörigen får röjas (1 kap. 10 § första stycket första meningen respektive 8 kap. 2 §). Enligt tidigare förarbets- uttalanden är emellertid begreppet obehörigt röjande avsett att tillämpas på samma sätt i kontoföringslagen som i reglerna om banksekretess (se a. prop. Regeringen gör ingen annan bedömning i förevarande lag- stiftningsärende. framhåller att rätten till partsinsyn gäller under en förundersökning dvs. redan innan åtal har väckts. Myndigheten anser att det finns starka skäl att närmare analysera förhållandet mellan å ena sidan det föreslagna skyddet för visselblåsares identitet och å andra sidan en parts rätt till insyn. Rätten till partsinsyn i en förundersökning följer av 23 kap. 18 § . Förundersökning avser en misstänkt brottslig gärning. Överträdelser av reglerna i förordningen torde endast undantagsvis eller i vart fall sällan innebära brottsliga gärningar. Det föreslagna sekretesskyddet i 30 kap. 4 b § första stycket Prop. 2015/16:10 offentlighets- och sekretesslagen (angående anmälarens identitet) avser i praktiken verksamhet ”en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkrings- väsendet”. Det gäller inte brottsbekämpande myndigheter. Rätten enligt kan knappast i sig ge någon rätt till insyn i arbete med en anmälan. Om däremot anmälan resulterar i att en förundersökning inleds, så torde detta ske efter anmälan av eller på eget initiativ av polis/åklagare/ . Om däremot anmälaren ovan väljer att – förutom sin anmälan till inspektionen – också polisanmäla det inträffade omfattar inte sekretesskyddet enligt den nya bestämmelsen anmälarens identitet i fråga om polisanmälan (då gäller i stället 18 kap. och 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen angående sekretess i förundersökning). I det senare fallet innebär partsinsynen att den utpekade kan få reda på anmälarens identitet. Detta bör emellertid inte strida mot förordningen. Även i de fall en anmälan utreds vidare och leder till ett ärende hos eller en annan myndighet eller domstol, kan dock sekretesskyddet ge vika till följd av den rätt till insyn i ett mål eller ärende som tillkommer en part enligt processrättsliga regler. Av 16 § förvaltningslagen framgår att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 10 kap. 3 § samma lag kan en enskild, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, förvägras att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Vid den avvägning som görs enligt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen kommer syftet med visselblåsarsystemet, att möjliggöra för samtlig personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser, stå mot en parts möjlighet att på ett relevant sätt kunna bemöta en anmälan. Vid en bedömning att partsinsynen inte kan begränsas enligt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen blir det i sådana fall fråga om att röja en anmälares eller en anmälds identitet för att i enlighet med nationella bestämmelser kunna utreda en överträdelse vidare eller överlämna ärendet för en rättslig process, vilket medför att bestämmelsen är förenlig med artikel 65 (jfr prop. 2013/14:228 s. 257). 9 Ingripanden och sanktioner I avsnitt 8.4 behandlas tillsynsbefogenheter. befogenheter syftar till att säkerställa att berörda företag följer det regel- verk som gäller för dem. Om t.ex. en värdepapperscentral har överträtt regelverket, aktualiseras frågan om ingripande genom sanktioner till följd av överträdelsen. i förevarande avsnitt. ingripandemöjligheter i fråga om centrala värde- pappersförvarare har reglerats i kontoföringslagen (9 kap. 2 och 3 §§). Om en central värdepappersförvarare har fattat ett beslut som strider mot t.ex. kontoföringslagen eller någon annan författning som reglerar dess verksamhet, får förbjuda att beslutet En auktorisation som central värdepappersförvarare ska åter- 1. värdepappersförvararen genom att överträda kontoföringslagen eller någon annan författning som reglerar dess verksamhet eller på något annat sätt har visat sig olämplig att utöva verksamheten, 2. värdepappersförvararen inte bedriver sådan verksamhet som aukto- 3. såvitt gäller ett svenskt aktiebolag, bolagets egna kapital understiger två tredjedelar av det registrerade aktiekapitalet och bristen inte har täckts från det att den blev känd för bolaget, eller 4. någon som ingår i värdepappersförvararens styrelse eller är dess verk- ställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som gäller för dem. Om det är tillräckligt, får i fall som avses i punkt- en 1 i stället besluta om varning. Enligt förordningen om värdepapperscentraler är medlemsstaterna skyldiga att fastställa bestämmelser som säkerställer att deras behöriga myndigheter får besluta om s.k. administrativa sanktioner och andra åtgärder som är tillämpliga på de omständigheter som anges i artikel 63 för den eller de som är ansvariga för överträdelser av reglerna i förordningen (artikel 61.1). Adjektivet ”administrativa” syftar på att de sanktioner och åtgärder som de behöriga myndigheterna ska kunna besluta om enligt förordningen inte är straffrättsliga. Reglerna om administrativa sanktioner och åtgärder i förordningen har sin bakgrund i ett meddelande från kommissionen (KOM 2010[716] slutlig). Meddelandet gällde sanktioner inom den finansiella tjänstesektorn generellt sett. Av meddelandet framgick att kommissionen ansåg att skillnaderna mellan sanktionssystem i olika medlemsstater är alltför stora och att sanktionerna inte alltid är tillräck- ligt effektiva, proportionella och avskräckande. krävdes det ytterligare konvergens och förstärkning av sanktions- Kommissionen föreslog därför att en gemensam minimi- standard skulle fastställas på EU-nivå. I meddelandet analyserades möj- liga områden där sanktionsreglerna enligt kommissionens uppfattning bör stärkas och bli mer harmoniserade. Även av förordningen om värdepapperscentraler följer att de behöriga myndigheterna bör få tillgång till avskräckande sanktionssystem och kunna vidta åtgärder som är effektiva, proportionella och avskräckande (skälen 61 och 62). Efter tillkännagivandet av meddelandet har kommissionen lagt fram ett flertal förslag till rättsakter på finansmarknadsområdet som innehåller harmoniserade regler om administrativa sanktioner och åtgärder. förslag har i stort sett samma innebörd i fråga om sådana sanktioner och Bland dessa förslag kan nämnas de förslag som sedermera an- togs såsom MiFID II (se avsnitt 4.5) respektive och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag (det s.k. kapitaltäckningsdirektivet). Ett annat exem- pel är förslaget till omarbetning av och rådets direk- tiv om försäkringsförmedling [omarbetning] (COM[2012] 360 final). De administrativa sanktionerna ska i första hand kunna riktas mot värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut som har utsetts av en värdepapperscentral för att tillhandahålla vissa banktjänster (artikel 61.2 i förordningen om värdepapperscentraler). Sanktioner ska dock – med förbehåll för de villkor som fastställs i nationell rätt inom områden som inte harmoniseras genom förordningen – kunna riktas även mot fysiska personer. Den krets av fysiska personer som är aktuell är ledamöter i ledningsorgan för värdepapperscentraler och utsedda kreditinstitut samt ”alla andra personer som i praktiken kontrollerar deras verksamhet eller några andra fysiska personer som enligt nationell rätt betraktas som ansvariga för en överträdelse”. Det sistnämnda gäller även juridiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för en överträdelse.