prop · H3031 · 2015-09-21 00:00:00 — utgiftsramarna och anslagen. Budgetprocessens medelfristiga per- spektiv ger förutsättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå fattas i överensstämmelse med uppstår i den politiska processen. Olika utgifts- ökningar prövas tillsammans inom ett fastställt ekonomiskt utrymme, vilket tvingar fram prioriteringar mellan olika önskemål. Därmed minskar t.ex. risken för att tillfälligt höga inkomster, i ett läge med högt resursutnyttjande, används för att finansiera permanent högre utgifter. Ett flerårigt utgiftstak främjar en kontrollerad utgiftsutveckling och är ett effektivt verktyg för att uppnå målet för det finansiella sparandet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de nivåer på utgiftstaket som har beslutat om normalt inte ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar (se nedan). Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids. De faktiska utgifterna varierar av olika anledningar som är svåra att förutse i prognoserna. Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer bör det finnas en buffert av obudgeterat utrymme under utgiftstaket så att de faktiska utgifterna kan variera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta utrymme mellan utgifts- taket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Det är viktigt att det finns utrymme för de konjunkturberoende utgifterna (i första hand arbetsmarknadsutgifter, s.k. automatiska stabilisatorer) att öka fritt i en konjunkturnedgång. Då minskar risken för att det krävs besparingar för att klara utgiftstaket i ett skede när de offentliga finanserna kan behöva stötta den ekonomiska utvecklingen. Tabell 5.2 Ursprungliga och faktiska nivåer på utgiftstaket –2017 Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 2005–2014, prognos 2015–2017. Anm.: –2004, se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta till följd av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets nivå medför en reell förändring av utgiftstakets begränsade effekt på de offentliga finanserna. Källor: och egna beräkningar. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen minst behöver vara för att hantera osäkerheten till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör säkerhetsmarginalen upp- gå till av de takbegränsade utgif- terna innevarande år (2015), för kommande budgetår (2016), för år två (2017), för år tre (2018) och för år fyra (2019). Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . Utöver utgiftsökningar som uppstår till följd av en annan makroekonomisk utveckling kan budgeteringsmarginalen användas för reformer eller volymökningar i de rättighetsbaserade transfereringssystemen, under förutsättning att det är förenligt med de budgetpolitiska målen och behovet av en säkerhetsmarginal. De takbegränsade utgifterna bedöms understiga utgiftstaket med 4,0, av de takbegränsade utgifterna –2017. Regeringen bedömer att budgeteringsmarginalen under dessa år är tillräcklig för att hantera osäkerheten som finns i utgiftsutvecklingen, även om marginalen 2016 är något mindre än regeringens självpåtagna riktlinje. Jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition bedöms budgete- ringsmarginalen nu bli mindre 2016–2019. Det förklaras i första hand av förslagen på budgetens utgiftssida i denna proposition. bedöms marginalen bli något större. Tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, till följd av tekniska justeringar till respektive . Skälen för regeringens förslag: Varje beslut om nivån på utgiftstaket för ett nytt år innebär att utgiftstaket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisningsmässigt bokförs i budgeten. Från det att nivån fastställts för ett tillkommande år, normalt i förväg, fram till dess att det året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna för det året vara densamma. Under en så sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen justeras beslutade taknivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar. När en förändring inte har samma nettoeffekt på den offentliga sektorns konsoliderade utgifter eller det offentliga finansiella sparandet som på de takbegränsade utgifterna kan det motivera en teknisk justering. Tekniska justeringar har genomförts regelbundet sedan utgiftstaket infördes och justeringarna föreslås normalt i budgetpropositionen. Vissa budgetförändringar som redovisas i denna proposition föranleder tekniska justeringar av utgiftstaket (se tabell 5.3). De tekniska justeringarna omfattar de redan fastställda nivåerna på utgiftstaket och 2017, förslaget till nivå och den bedömning av nivån som regeringen redovisar i denna proposition. Förslaget att ytterligare höja det förhöjda grundavdraget för pensionärer med- för ett minskat skatteunderlag för kommuner och landsting. För att neutralisera effekten på kommunsektorns intäkter av det förändrade skatteunderlaget, föreslår regeringen att motsvarande belopp tillförs anslaget 1:1 Kom- munalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner , vilket motiverar en teknisk justering av taket . Motsvarande tekniska justeringar har gjorts i samband med att förändringar i skattesystemet har påverkat det kommunala skatteunderlaget. Tabell 5.3 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstakets nivå Utgiftstak för staten i sänkt skatt för personer Finansiering av CSN med anslag istället för avgifter Budgetering av vissa stöd på utgiftssidan istället för justeringar (avrundat) Förslag till utgiftstak för 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition. 2Regeringens förslag till nivå för utgiftstaket . 3Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå i denna proposition. Källa: Egna beräkningar. Regeringen angav ekonomiska vårproposition att den avsåg att budgetera och redovisa ett antal stöd som anslag på utgiftssidan i stället för på inkomstsidan av statens budget fr.o.m. budgetpropositionen (se avsnitt 12.5). Omläggningen sker till följd av det nya regelverk för nationalräkenskaperna som infördes , där fyra stöd om- definierats från att utgöra en del av statens skatteinkomster till en del av statens utgifter. De takbegränsade utgifterna blir sammanlagt 9–högre 2016–2019 till följd av förändringen. Det offentliga åtagandet påverkas dock inte. Förändringen motiverar därför en teknisk justering av utgiftstakets nivåer och framåt så att det befintliga utrymmet under utgiftstaket inte påverkas. Finansieringen av Centrala studiemedels- nämndens verksamhet (CSN) förändras . CSN:s avgiftsintäkter, som disponeras av myndigheten, ska redovisas mot en inkomsttitel i statens budget. förstärks myndighetens förvaltnings- anslag med samma belopp. Förändringen medför en ökad omslutning, men inte någon förändring av omfattningen av CSN:s verksamhet, och motiverar därför en teknisk justering av utgiftstakets nivåer och framåt. I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar de ovan nämnda förändringarna att de tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket höjs med 11 respektive . De ekonomiska vårproposition bedömda nivåerna bör till följd av samma föränd- ringar höjas med 13 respektive . Förslag till nivå på utgiftstaket och bedömning av nivån 2019 Regeringen lämnar i enlighet med budgetlagen ett förslag till nivå på utgiftstaket i denna proposition. redovisar regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå. Regeringen återkommer med en bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition och avser att lämna ett förslag till nivå i budgetpropositionen . I tabell 5.4 redovisas utgiftstakets nivåer för 2014- 2019. Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, till . Regeringens bedömning: bör utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, uppgå till . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Vilken nivå på utgiftstaket som regeringen ska föreslå är inte reglerat. Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Regeringar av olika politisk inriktning kommer att ha olika motiv till vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån på utgiftstaket till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Förslaget till nivå och bedömningen av nivån överensstämmer med bedömningen av taknivåerna ekonomiska vårproposition, exklusive sådana budgetförändringar som motiverar tekniska justeringar. Förslaget innebär att nivån på utgiftstaket ökar med i förhållande till 2017, medan bedöm- ningen innebär en ökning med jämfört med . Nedan följer en motivering av nivåerna , med utgångspunkt i de bestämnings- faktorer som redovisas i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Relationen till målet för det finansiella sparandet I regeringens förslag till statens budget bör säkerhetsmarginalen , dvs. det obudgeterade utrymmet under utgiftstaket som ges av regeringens riktlinje, uppgå till . De takbegränsade utgif- terna bör därmed inte uppgå till mer än ca . Den föreslagna nivån på utgiftstaket medger därmed ca i högre takbe- gränsade utgifter än regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna i denna proposit- ion. På samma sätt medger den bedömda nivån på utgiftstaket att de takbegränsade utgifterna maximalt blir högre fram t.o.m. budgetpropositionen . Den möjliga ökningen av de takbegrän- sade utgifterna motsvarar av BNP och av BNP . Det finns flera möjliga anledningar till att nivån på de takbegränsade utgifterna och 2019 kan komma att bli högre (och budget- eringsmarginalen i motsvarande utsträckning mindre) än enligt den aktuella bedömningen. Ändrade makroekonomiska förutsättningar (t.ex. högre inflation), beslut om nya reformer eller oförutsedda ökningar av antalet personer i transfereringssystemen är exempel på föränd- ringar som skulle kunna medföra högre takbegränsade utgifter. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras normalt det strukturella sparandet om de högre utgifterna följer av nya reformer eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk för utgifts- ökningar till följd av makroekonomiska för- ändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till målet för det finansiella sparandet. Det beror på att målet är formulerat på ett sätt som normalt tillåter att utgifts- ökningar som följer av de automatiska stabili- satorerna, främst utgifter för arbetslöshets- ersättningen, försvagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Vidare är de takbegränsade utgifterna i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet, och de kan därför bli högre om priser och löner utvecklas snabbare än väntat. Automatiska utgiftsökningar av detta slag kan därmed ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med målet för det finansiella sparandet, eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när priser och löner utvecklas snabbare än väntat. Utgiftstaket bör inte betraktas som ett utgiftsmål. Att det finns utrymme under utgifts- taket betyder inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Genomförandet av reformer på ut- giftssidan kommer att ske först efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och de inkomstförstärkningar som i så fall kan komma att krävas. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek I den aktuella prognosen ökar de takbegränsade utgifterna med i genomsnitt 2015–2019, vilket främst beror på att utgifterna till viss del direkt påverkas av den allmänna utvecklingen av priser och löner. Det är något snabbare än den historiska ökningen sedan utgiftstaket infördes. Den årliga genomsnittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna uppgick till 1998–2014. Trots att de takbegränsade utgifterna ökar relativt snabbt historiskt sett, ökar budgeteringsmarginalen också förhållandevis snabbt och uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det innebär att budgeteringsmarginalen överstiger regeringens riktlinje för säkerhetsmarginalens minsta storlek . Tabell 5.4 Utgiftstak 2015–2019 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av utgifter, procent av utgifter, fasta priser4 sektor, procent av BNP -1,9 -0,9 -0,9 -0,5 sektor, procent av BNP -1,2 -0,4 -0,4 -0,3 utgifter, procent av 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition. 2Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå 2019 i denna proposition. 3Avser förändringen jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstakets nivå föreslogs till . Den årliga förändringen kan efter det tillfället förändras till följd av tekniska justeringar. 4Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans- fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förut- sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Om storleken på budgeteringsmarginalen vid fastställandet av utgiftstaket endast skulle mot- svara den minsta storleken som av osäkerhets- skäl bör upprätthållas, kan dock detta begränsa möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan . Om det successivt bedöms uppstå ett budgetutrymme är det däremot rimligt att det kan utnyttjas för reformer på budgetens utgiftssida. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgifts- sidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del av budgeteringsmarginalen som eventuellt tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av oförutsedda ökningar av volymer i de rättighets- baserade transfereringssystemen. Om hela utrymmet som kan tas i anspråk un- der utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. , utnyttjas för högre utgifter, skulle det ge en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbe- gränsade utgifterna på 2015–2019. Utgiftstaket och de totala offentliga utgifternas förhållande till BNP De nivåer på utgiftstaket som regeringen föreslagit, inklusive förslaget i denna proposition, innebär att utgiftstaket växer i relation till BNP (se diagram 5.1). Därmed ger utgiftstakets nivåer möjlighet för de offentliga utgifterna att växa. Nivån på utgiftstaket uppgår till av potentiell BNP, enligt bedömningen av BNP i denna proposition. Bedömningen av utgiftstakets nivå motsvarar av potentiell BNP. Diagram 5.1 Utgiftstakets nivå 1997–2019 Procent av potentiell BNP 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem. Uttryckt i fasta priser förväntas de takbegränsade utgifterna öka med sammanlagt ca 2014–2019. av ökningen sker i pensionssystemet, på grund av ett ökande antal pensionärer, medan resten av ökningen sker under utgiftsområdena i statens budget. Ökningen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser om ca kan jämföras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till . Knappt hälften av den nominella utgiftsökningen fram (dvs. 85 av 200) beror alltså på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger. Den föreslagna och bedömda nivån på utgiftstaket innebär att utgiftstaket uttryckt i fasta priser ökar i förhållande till föregående år (se tabell 5.4). 5.3Uppföljning av det kommunala balanskravet Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar även det finansiella sparan- det i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget (se avsnitt 10.2). Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. realisationsvinster och realisationsförluster samt för orealiserade förluster i värdepapper respektive eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Negativa balanskravs- resultat ska återställas . Resultatet positivt för kommunsektorn Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 2014 (se tabell 10.1). Kommunerna redovisade ett resultat om , medan lands- tingen redovisade ett resultat om . Resultatet före extraordinära poster förbättrades därmed något jämfört med , då det uppgick till . Kommunernas resultat försämrades dock med , medan utvecklingen skiljer sig åt mellan kommunerna och landstingen är att det i resultaten ingick tillfälliga generella poster som påverkade resultaten olika. Det var dels återbetalningar av från Försäkring, som påverkade resultaten positivt, dels effekten av sänkningen av diskonteringsräntan som används vid beräkningen av pensionsskulden och som påverkade resultaten negativt. Sammantaget tog beloppen ut varandra, men kommunerna påverkades mer av återbetalningen av , medan landstingen påverkades mer av den förändrade diskonteringsräntan. Landstingen påverkades mer av diskonteringsräntan eftersom de har en relativt sett större pensionsskuld till följd av en högre andel anställda som är högavlönade. Årets resultat för kommunsektorn, inklusive extraordinära poster, uppgick till 13 miljar- der kronor. Motsvarande resultat uppgick till . Skillnaden om berodde i huvudsak på att en kommun sålde kommunala bolag 2013 och därför redovisade en extraordinär intäkt. Resultatet torde för kommunsektorn som helhet motsvara de riktlinjer som kommuner och landsting har fastställt för god ekonomisk hushållning. Sedan balanskravet infördes har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan som lägst 2003 och som högst 2006. För landstingen har motsvarande andel varierat mellan som lägst 2011 och som högst 2006, 2007 och 2010. redovisade av kommu- nerna och landstingen ett nollresultat eller ett överskott. var det 71 kommuner som hade negativa balanskravsresultat motsvarande sammanlagt och 7 landsting som hade sammanlagt i negativa balanskravsresultat. Vid utgången av 2014 var det totalt 30 kommuner som samman- lagt hade i ackumulerade negativa resultat att återställa. Av landstingen var det 7 som vid utgången av 2014 hade ett under- skott om sammanlagt att återställa. Om det finns synnerliga skäl kan en kommun eller ett landsting besluta om att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Det förklarar skillnaden mellan de ackumulerade negativa balanskravsresultaten och negativa balanskravsresultat. Stark utveckling av skatteinkomster förbättrar kommunsektorns resultat i prognos I regeringens prognos för kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsterna öka starkt 2016–2019 till följd av ett fortsatt förbättrat arbetsmarknadsläge. Även statsbidragen ökar på grund av regeringens satsningar inom vård, utbildning och omsorg. Kommunsektorn har därmed utrymme att både öka sin konsumtion och förbättra sitt resultat. Sektorn som helhet klarar balanskravet med god marginal . Resultatet beräknas uppgå till 2015 och beräknas därefter uppgå till 14–2016–2019. Under senare delen av prognosperioden, när ekonomin är i balans, bedöms kommunsektorn uppnå ett resultat som är i linje med god ekonomisk hushållning (se vidare avsnitt 10). Utöver de nationella budgetpolitiska målen är som medlem i EU även bunden av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten, som består av en korrigerande del och en förebyggande del. I den korrigerande delen, underskottsförfarandet, anges gränsvärden som innebär att underskottet i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP och att den offentliga bruttoskulden inte får överstiga av BNP. ha god marginal till dessa gränsvärden (se tabell 9.19 och diagram 9.10). Den förebyggande delen av pakten ska säkerställa att medlemsstaterna bedriver en sund finanspolitik på medellång sikt och i ett tidigt skede förhindra att det uppstår alltför stora underskott i medlemsstaternas offentliga finanser. Varje medlemsstat har ett medelfristigt budgetmål för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns konjunkturjusterade finansiella sparande, rensat från engångseffekter och extraordinära kapitalvinster. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste vara förenlig med en viss miniminivå som beräknas av Europeiska kommissionen. Målet anses uppfyllt även om en avvikelse om föreligger. medel- fristiga budgetmål är -av potentiell BNP. Medlemsstaterna ska i sina stabilitets- och konvergensprogram, som publiceras , bl.a. redogöra för huruvida de uppfyllt sitt medelfristiga budgetmål och anpassningsbanan mot detta mål om målet inte uppfylls. Medlemsstater som inte uppfyller sina medel- fristiga budgetmål förväntas följa Europeiska kommissionens riktlinjer för anpassningsbanan av det strukturella sparandet och måste även ta hänsyn till det s.k. utgiftskriteriet.