prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Med krishanterings- åtgärd avses, som framgår av det föregående, beslut om att försätta ett företag i resolution och beslut om resolutionsåtgärd. Det bör därför införas en bestämmelse i den nya lagen om resolution att sådana beslut gäller . Till skillnad från utredningen anser regeringen att denna bestämmelse inte bör omfatta åtgärder som vidtas mot en EES- filial. Det är inget krav enligt krishanteringsdirektivet att sådana beslut ska gälla och det överensstämmer inte heller med den ordningen som gäller för motsvarande åtgärder enligt LBF och LVM. Regeringen ser ingen anledning att införa en annan ordning för de åtgärder som resolutionsmyndigheten bör kunna vidta mot en EES-filial enligt den nya lagen om resolution (jfr avsnitt 26.4.8 och det följande). anför att det direkt av lagen bör framgå i vilka fall myndigheterna ska ha möjlighet att bestämma att andra beslut än beslut om resolution och resolutionsåtgärd ska gälla . Artikel 85 i krishanteringsdirektivet ställer visserligen inte krav på att andra beslut än beslut om krishanteringsåtgärder ska gälla . Enligt regeringens mening bör det dock vara möjligt för myndigheterna att bestämma att åtminstone beslut om krisavvärjande åtgärder, såsom nedskrivning eller konvertering utanför resolution och förelägganden för att undanröja hinder mot resolution, ska gälla . Vidare bör myndigheterna ha samma möjlighet att förordna om omedelbar verkställighet för andra förelägganden, förbud eller återkallelse av tillstånd för EES-filialer som beslutas med stöd av den nya lagen om resolution (jfr avsnitt 26.4.8). I sammanhanget kan konstateras att redan har motsvarande möjlighet, enligt 17 kap. 1 § LBF och 26 kap. 1 § LVM, att bestämma att förbud, föreläggande eller återkallelse enligt de lagarna ska gälla . Utöver de beslut som nämnts finns det andra beslut enligt den nya lagen om resolution, som varken är krisavvärjande eller av annan anledning behöver kunna gälla , exempelvis beslut om minimikrav på nedskrivningsbara skulder inom ramen för det förberedande arbetet. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att låta den bestämmelse som föreslås för myndigheternas möjlighet att bestämma om omedelbar verkställighet omfatta även dessa beslut. Regeringens förslag: och beslut enligt den nya lagen om resolution får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut som avser normgivning. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringens beslut enligt den nya lagen om resolution får inte överklagas. Regeringens bedömning: beslut om krisav- värjande åtgärder rörande återhämtningsplaner, tidiga ingripanden och tillfällig förvaltare får överklagas i samma ordning som andra beslut enligt sektorslagstiftningen. Det behövs därför inga genomförande- åtgärder i denna del. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I utredningens förslag görs dock inget uttryckligt undantag från överklagandemöjligheten när det gäller normgivningsärenden. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Kammarrätten i anser att en fördjupad utredning av prövningsförfarandet och vilket domstolsslag som ska hantera prövningen bör påbörjas. Det är tveksamt om förvaltningsbesvär enligt allmänna regler är den lämpligaste besvärsordningen för resolution och resolutionsåtgärder. Överprövningen aktualiserar frågeställningar som rör civil-, insolvens- och associations- rätt, vilka normalt inte hanteras av allmän förvaltningsdomstol. Det bör därför övervägas om överklaganden av beslut om resolutionsåtgärder i stället bör prövas av allmän domstol. Såvitt framgår av förslaget är, bortsett från beslut om värdering och beslut fattade av en utländsk resolutionsmyndighet, samtliga beslut av resolutionsmyndigheten och överklagbara. Frånvaron av precisering av vilka beslut som kan överklagas gör förslagets konsekvenser för domstolen svåröverskådliga och kan befaras leda till tillämpningsproblem. Förvaltningsrätten i uppger att det med tanke på den nära koppling resolution har till konkurs och insolvensrätt bör övervägas om överprövning av resolutionsrelaterade beslut bör ligga i allmän domstol. Riktlinjer för vilka beslut enligt lagen som kan bli föremål för överklagande är nödvändiga. Även vid framhåller att resolutionsförfarandets likheter med civilrättsliga institut, såsom företagsrekonstruktion, överväger varför allmän domstol bör vara det mest lämpliga forumet. Vidare finns det skäl att samla resolutionsförfaranden till en domstol, eftersom det ökar möjligheten att bygga upp kompetens och hantera ärendena. anser att det kan finnas skäl att överväga om alla åtgärder enligt lagen om resolution ska kunna överklagas eller om det specifikt ska anges vilka beslut som kan överklagas. Vissa beslut och åtgärder bör inte få överklagas var för sig utan endast i samband med att själva huvudbeslutet överklagas eller bara i samband med att den enskilde begär ekonomisk kompensation. Skälen för regeringens förslag och bedömning Överklagande av krisavvärjande åtgärder Av artikel 85.2 i krishanteringsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska föreskriva en rätt att överklaga ett beslut att vidta en krisavvärjande åtgärd eller ett beslut att utöva någon annan befogenhet än avseende en krishanteringsåtgärd enligt direktivet. De beslut som kommer att fatta inom ramen för den krisavvärjande verksamheten kommer i likhet med dagens ordning att kunna bli föremål för ingripanden av myndigheten i form av förelägganden, förbud att verkställa beslut eller anmärkning. Vid allvarliga överträdelser kan varning meddelas eller institutets tillstånd återkallas. Möjligheten för att besluta om krisavvärjande åtgärder som hänför sig till återhämtningsplaner, tidiga ingripanden och tillfällig förvaltare ryms inom ramen för befintliga bemyndiganden och ingripandemöjligheter enligt LBF och LVM. Det finns således redan en ordning för överklaganden av dessa beslut. Några genomförandeåtgärder i den delen är därför inte nödvändiga. beslut om krisavvärjande åtgärder avser framför allt resolutionsplaneringen och åtgärder för att undanröja hinder för resolution. I det föregående föreslås att grunderna för dessa beslut, liksom grunderna för beslut om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution, ska framgå av den nya lagen om resolution. Det bör därför införas en bestämmelse om överklagande i den lagen. Det finns ingen anledning att frångå den instansordning som normalt gäller för överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. Överklagande bör därför ske till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Överklagande av beslut om resolution och resolutionsåtgärder Enligt artikel 85.3 i krishanteringsdirektivet ska det säkerställas att alla personer som berörs av ett beslut att vidta en krishanteringsåtgärd har rätt att överklaga beslutet. Som framgår av det föregående knyter de åtgärder som beslutas inom ramen för den krisavvärjande verksamheten i mångt och mycket an till befintliga tillsynsåtgärder. När det gäller beslut om resolution och resolutionsåtgärder är det dock inte lika självklart att dra paralleller till liknande typer av beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter . Resolution innefattar ett brett spektrum av åtgärder, som förutsätter komplexa ekonomiska bedömningar, avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen och bedömningar med statsfinansiella implikationer. Nuvarande ordning för krishantering av banker, dvs. stödlagen, ställer dock krav på liknande bedömningar. För prövningen av tvister enligt den lagen har en särskild prövningsnämnd inrättats. Skälen för detta har berörts i det föregående. Utredningen har utgått från att frågan i detta sammanhang är om en motsvarande beslutsordning som i stödlagen bör införas eller om den normala instansordningen för förvaltningsbesvär bör följas. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och vid påpekar finns det emellertid även ett annat alternativ att beakta, nämligen om överprövning av beslut om resolution och resolutionsåtgärder bör ligga i allmän domstol. Ett skäl som talar för en sådan ordning är att allmän domstol handlägger liknade insolvensrättsliga ärenden, såsom konkurs, tvångslikvidation och företagsrekonstruktion. Med hänsyn härtill och till att beslut om resolution och resolutionsåtgärder bl.a. förutsätter att en avveckling av institutet enligt normala insolvensförfaranden inte skulle uppfylla resolutionsändamålen i samma utsträckning (jfr artikel 32.1 c och 32.5), kan det ifrågasättas om inte allmän domstol är bäst lämpad att överpröva resolutionsmyndighetens beslut. ska det också beaktas att beslut om resolution och resolutionsåtgärder även förutsätter goda kunskaper om fallissemangsgrunderna och de tillsynsåtgärder som finns att tillgå på det aktuella området (jfr artikel 32.1 a och b). De frågorna regleras i huvudsak i sektorslagstiftningen, där allmän förvaltningsdomstol ansvarar för överprövningen av beslut. Till detta kommer att allmän förvaltningsdomstol, enligt förslaget i det föregående, ska överpröva såväl som resolutionsmyndighetens beslut i den krisavvärjande fasen. Enligt regeringens mening finns det ett värde i att hålla överprövningen av beslut i den krisavvärjande och den krishanterande fasen samlade i samma domstolsslag. Sammantaget ger det bäst förutsättningar för specialisering i de aktuella frågorna. Vid sådana förhållanden bör överklagande av beslut om resolution och resolutionsåtgärder ske till allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätt. Med hänsyn till att överklagande av beslut om krisavvärjande åtgärder sker till Förvaltningsrätten i , bör detsamma gälla för överklagande av beslut. En sådan ordning följer redan av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Detta behöver därför inte föreskrivas särskilt. Som framgår av det föregående ska alla beslut om krisavvärjande eller krishanterande åtgärder enligt krishanteringsdirektivet kunna överklagas (jfr artikel 85.2 och 85.3). Det innebär att beslut att avlägsna brister eller hinder för återhämtning, vidta åtgärder för tidigt ingripande, tillsätta en tillfällig förvaltare och skriva ned eller konvertera tillämpliga kapitalinstrument utanför resolution ska vara överklagbara. Vidare innebär det att beslut att åtgärda eller avlägsna hinder för resolution, försätta ett företag i resolution, skriva ned eller konvertera tillämpliga kapitalinstrument i resolution, tillsätta en särskild förvaltare i resolution, tillsätta en person för att i myndighetens ställe utöva kontroll över företaget i resolution och vidta andra resolutionsåtgärder ska vara överklagbara. Samtliga åtgärder som har uppräknats måste vara möjliga att överklaga särskilt. Utöver beslut om krisavvärjande eller krishanterande åtgärder kan myndigheterna också fatta andra typer av beslut enligt den nya lagen om resolution, exempelvis rörande minimikravet för nedskrivningsbara skulder, som också måste vara överklagbara. Även beslut om ersättning från resolutionsreserven (se avsnitt 23.2) bör kunna överklagas av t.ex. en borgenär som anser sig ha fått för liten ersättning, eller av den som inte har fått ersättning men anser sig vara ersättningsberättigad. Utredningens förslag till genomförande tillgodoser detta. Enligt regeringens mening bör dock vissa beslut enligt den nya lagen om resolution inte vara överklagbara. Det gäller dels regeringens beslut, exempelvis om statliga stabiliseringsåtgärder och finansiering i resolution, dels myndighets beslut om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Enligt gällande rätt är beslut om stöd enligt stödlagen inte överklagbara (jfr 8 kap. 3 § andra stycket stödlagen). Normalt sett är inte heller myndighets beslut i normgivningsärenden överklagbara (se 20 § första stycket 5 jämförd med 22 a § förvaltningslagen [1986:223] och 30 § myndighetsförordningen [2007:515]). Det finns inte skäl att nu införa en annan ordning. Vidare bör, i enlighet med förvaltningsrättsliga principer, de transaktioner och förvaltningsåtgärder som vidtar och som baserar sig på en beslutad resolutionsåtgärd inte vara överklagbara. Om exempelvis försäljningsverktyget tillämpas, bör således inte den efterföljande transaktionen av aktier eller andra tillgångar till förvärvaren kunna överklagas. Detta följer av att myndigheters faktiska handlande och verkställighet av fattade beslut inte är överklagbara och behöver inte anges uttryckligen i den nya lagen om resolution. Att verkställighetsbeslut inte bör vara överklagbara hänger samman med att rättsskyddsbehovet anses uppfyllt genom att resolutionsåtgärden är överklagbar och att effektiviteten i förfarandet inte ska kunna förhindras genom att i princip samma sak kan överklagas två gånger. Detta bör dock särskiljas från det fallet att resolutionsmyndigheten, med stöd av en beslutad resolutionsåtgärd, förelägger företaget i resolution att utföra densamma, exempelvis att sälja aktier till tredje man (jfr artikel 72.2 i krishanteringsdirektivet). I sådana fall bör föreläggandet, i enlighet med förvaltningsrättsliga principer, vara överklagbart för den som föreläggandet riktar sig mot och även för annan vars rättsställning påverkas. Beslut som fattas av andra resolutionsmyndigheter inom EES är, såsom Kammarrätten i påpekar, visserligen inte överklagbara i , men är å andra sidan inte heller beslut enligt den nya lagen om resolution. Regeringen delar inte heller fullt kammarrättens uppfattning såvitt avser beslut om värdering. Sådana beslut ska vara överklagbara enligt lagförslaget, dock inte särskilt eftersom de endast kan överklagas i samband med talan mot det beslut eller åtgärd som värderingen ligger till grund för. Artikel 36.13 i krishanteringsdirektivet ställer krav på att detta ska vara fallet. I övrigt innehåller direktivet inga krav på i vilka fall ett beslut inte ska kunna överklagas särskilt. Som Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och påpekar finns det i den föreslagna lagen om resolution åtgärder och ställningstaganden som och resolutions- myndigheten kan vidta eller har att göra, utan att de benämns beslut. nämner fastställande att ett företag fallerar som exempel och uppger att det endast ska kunna överprövas om och när resolutionsmyndighetens beslut att försätta ett företag i resolution överklagas. Mot bakgrund av att krishanterings- direktivet uttryckligen reglerar ett fall där beslut inte ska kunna överklagas särskilt kan det emellertid, enligt regeringens mening, ifrågasättas om den av föreslagna ordningen är möjlig. Läst motsatsvis innebär nämligen artikel 36.13 i krishanteringsdirektivet att andra beslut än värderingen ska kunna överklagas särskilt. Oavsett hur det förhåller sig med detta torde den praktiska konsekvensen av förfarandekraven enligt direktivet i princip bli densamma som följer av 2015/16:5 den ordning anser bör gälla. Enligt förfarandekraven ska tillsynsmyndighetens fastställande endast tillhandahållas resolutions- myndigheten och vissa andra myndigheter, som ska upprätthålla sekretessen för uppgifterna (artikel 81.3). Det är först när resolutions- myndigheten har gjort sin prövning och beslutat om resolution som det aktuella företaget ska underrättas (artikel 83.2) och beslutet offentliggöras (artikel 83.4), varvid också aktieägare och borgenärer får kännedom om fastställandet av fallissemang. Enligt regeringens mening finns det inte förutsättningar att nu reglera överklagbarheten närmare. I vilken mån som ställningstaganden m.m. som inte benämns beslut i den nya lagen om resolution kan överklagas får därför avgöras i rättstillämpningen utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och allmänna rättsgrundsatser. Regeringens bedömning: Frågor om klagorätt, partsställning, laga kraft och delgivning får bedömas i det enskilda fallet utifrån gällande rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Kammarrätten i anser att det är tveksamt om förvaltningsprocessuell talerätt enligt gällande rätt tillkommer samtliga personer som enligt krishanteringsdirektivet ska ha rätt att överklaga. Den stora kretsen taleberättigade medför praktiska svårigheter för domstolen, såsom att avgöra när beslut vinner laga kraft och vem som ska delges. Möjligheterna till internationell delgivning i förvaltningsrättsliga mål är begränsade. Förvaltningsrätten i uppger att det föreslagna överprövningsförfarandet är svårt att tillämpa med hänsyn till att den taleberättigade kretsen kan komma att bli tämligen bred. Det kan medföra svårigheter att fastställa om ett beslut vunnit laga kraft. Vid beslut som kan medföra rättsverkningar för flera parter kan fråga uppstå om dessa bör medges tillträde till processen. I de fall ett företag under resolution inte överklagat en åtgärd, är det t.ex. oklart om en borgenär kan överklaga åtgärden, inklusive den underliggande ekonomiska värderingen. Vid en sådan prövning kan då uppstå fråga om andra intressenter som påverkas av värderingen ska medges tillträde till processen. Det är även tveksamt om lagförslaget fullt ut införlivar direktivets bestämmelser om talerätt. Det saknas analys av om den talerätt direktivet medger ligger i linje med talerätten enligt gällande rätt. anser att det bör klargöras vem som har möjlighet att överklaga den åtgärd för vilken värderingen ligger till grund. I de fall företaget i resolution inte har överklagat en åtgärd har då borgenären möjlighet att klaga på åtgärden för att därmed också klaga på den underliggande värderingen? Om det inte är möjligt bör det lagen införas en möjlighet att överklaga en värdering även om något besvär mot själva åtgärden inte har anförts. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 85.3 i kris- hanteringsdirektivet ska alla personer som berörs av ett beslut att vidta en krishanteringsåtgärd ha rätt att överklaga beslutet. I skäl 88 till direktivet framgår bakgrunden till att klagorätten uttrycks på detta sätt. Där anges att i enlighet med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har de berörda parterna rätt till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel mot åtgärder som berör dem. Därför bör beslut som fattas av resolutionsmyndigheterna kunna överklagas. I artikel 47 i stadgan anges bl.a. att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. De fri- och rättigheter som i första hand kan bli föremål för kränkning vid återhämtning och resolution enligt krishanteringsdirektivet är näringsfriheten och egendomsskyddet (jfr skäl 24, 29, 49 och 130 till direktivet). I svensk rätt framgår rätten att klaga på en förvaltningsmyndighets beslut i huvudsak av 22 § förvaltningslagen (1986:223). För klagorätt förutsätts dels att beslutet ska angå den som klagar (saklegitimation), dels att beslutet ska ha gått denne emot (kontraritet). Rätten att klaga på allmän förvaltningsdomstols och kammarrätts avgörande uttrycks på samma sätt i 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Saklegitimationen i svensk allmän förvaltningsrätt uttrycks alltså på i allt väsentligt samma sätt som i artikel 85.3 i krishanteringsdirektivet. När det gäller kravet på kontraritet finner regeringen inte att det begränsar kretsen av klagoberättigade enligt direktivet. Som framgår av skälen till direktivet har artikel 85.3 införts för att erinra om att alla vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts, ska kunna få sin sak prövad i domstol. Krishanteringsåtgärder som innebär en kränkning av t.ex. rätten till egendomsskydd får enligt regeringens mening även anses ha gått vederbörande emot. Som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i konstaterar kan kretsen av klagoberättigade bli ganska vid och omfatta, utöver företaget som försätts i resolution, såväl aktieägare som borgenärer och tredje man. Någon uttömmande uppräkning av vilka som ingår i den klagoberättigade kretsen låter sig emellertid inte göras. Det förutsätts dock inte att företaget som försatts i resolution överklagar den aktuella åtgärden för att även någon annan som är berörd av beslutet ska ha rätt att överklaga. Om resolutionsmyndighetens beslut som värderingen ligger till grund för angår och har gått exempelvis en borgenär emot kan vederbörande överklaga värderingen i samband med att talan förs mot beslutet, och detta oavsett om företaget i resolution överklagar beslutet eller inte. Om borgenären däremot inte är berörd av beslutet på detta sätt, har denne inte heller rätt att överklaga värderingen. En sådan bestämmelse som föreslår, som skulle möjliggöra separata överklaganden av värderingen, är inte förenlig med artikel 36.13 i krishanterings- direktivet och kan därför inte införas. Såväl Kammarrätten i som Förvaltningsrätten i lyfter fram artikel 66.6 i krishanteringsdirektivet. Enligt regeringens mening ger inte den artikeln någon rätt utöver artikel 85 för aktieägare, borgenärer och tredje män att klaga på beslut som berör dem. Artikel 66.6 torde endast ställa krav på lagvalet vid prövningen av överklagande 2015/16:5 i samband med resolutionsmyndighetens erkännande av någon annan resolutionsmyndighets inom EES beslut om vissa överföringar och nedskrivning eller konverteringar. Mot den bakgrunden finner regeringen ingen anledning att införa en särskild bestämmelse för klagorätten i ärenden och mål som avser resolution eller resolutionsåtgärder. När det gäller möjligheten att inträda som part i processen, delgivning av beslut och bedömningen av laga kraft anser regeringen inte att det finns förutsättningar att införa en särskild ordning för mål och ärenden som kan uppkomma med anledning av de lagförslag som förs fram. Dessa frågor får därför bedömas utifrån gällande rätt. Regeringens förslag: Mål om resolution eller resolutionsåtgärder ska handläggas skyndsamt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Skyndsamhetskravet enligt utredningens förslag omfattar dock även mål om åtgärder som föreslås kunna vidtas mot EES-filialer enligt den nya lagen om resolution. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att även mål som gäller beslut om undanröjande av hinder mot resolution bör handläggas skyndsamt. som domstolsprocessen pågår ska beslutet om resolutionsplanen skjutas upp, vilket betyder att det inte kommer att finnas någon fungerande plan förrän myndigheternas beslut vunnit laga kraft. Även om myndigheterna får bestämma att besluten ska gälla finns risken att besluten inhiberas och att planen av det skälet inte kommer kunna färdigställas förrän överklagandet är avgjort. till kreditinstitut uppger att dess ärenden enligt 3 och 4 kap. stödlagen ska handläggas skyndsamt och att detsamma rimligen måste gälla överklaganden av beslut rörande resolution. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 85.3 i krishanterings- direktivet framgår att överklagade av beslut om resolution och resolutionsåtgärder ska prövas skyndsamt. Eftersom förvaltnings- processlagen inte innehåller något krav på skyndsam handläggning, bör det i den nya lagen om resolution finnas en bestämmelse att mål om resolution och resolutionsåtgärder ska handläggas skyndsamt. De åtgärder som resolutionsmyndigheten ska kunna vidta mot EES-filialer enligt förslagen i detta lagstiftningsärende utgör inte resolutionsåtgärder och omfattas därför inte av skyndsamhetskravet (jfr avsnitt 26.4.8). I sammanhanget kan noteras att det inte heller föreligger något skyndsamhetskrav på domstolens handläggning av mål som gäller beslut om motsvarande åtgärder mot filialer enligt sektorlagstiftningen. Enligt bör även mål som gäller beslut om undanröjande av hinder mot resolution handläggas skyndsamt.