prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Med hänsyn till de befogenheter som tilldelas om det bedöms föreligga väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet (se avsnitt 8.1.5), bör det framgå av den nya lagen om resolution att ska pröva möjligheten att rekonstruera eller avveckla ett institut. Även utgångspunkterna för den prövningen bör framgå av lagen. För tydlighetens skull bör det också anges att prövningen ska göras i samband med att planen upprättas. anför i detta sammanhang att det bör anges i lagen att resolutionsmyndigheten vid framtagandet av planen får beakta likviditetsstöd från centralbanker om villkoren för detta är standard- mässiga, vilket följer av artikel 10 i krishanteringsdirektivet. Bedömningen ska göras efter samråd med och när det är relevant med resolutionsmyndigheterna i de medlemsstater där det finns betydande filialer. Det förefaller mindre lämpligt att i lagen ange vilka kriterier som bedömningen ska grunda sig på, motsvarande listan i bilaga C till krishanteringsdirektivet. Synen på vilka frågeställningar som är relevanta kommer sannolikt att utvecklas allteftersom erfarenheterna av att upprätta planer ökar. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka omständigheter som ska ligga till grund för prövning av en resolutionsplan. Det bör framgå av de relevanta bestämmelserna i den nya lagen om resolution att vid framtagandet av planen inte får beakta likviditetsstöd från centralbanker på särskilda villkor. anför bör resolutionsmyndigheten således kunna beakta likviditetsstöd med standardmässiga villkor. 8.1.5Befogenheter att åtgärda hinder mot resolution av ett institut Regeringens förslag: Om efter samråd med , finner att det finns väsentliga hinder mot att avveckla eller rekonstruera ett institut, ska förelägga institutet att ange vilka åtgärder som det anser kan undanröja eller begränsa de väsentliga hinder som myndigheten funnit. Om bedömer att de åtgärder som institutet föreslår inte effektivt undanröjer eller minskar de väsentliga hindren, får under vissa förutsättningar besluta vilka åtgärder som institutet ska vidta för att undanröja eller minska hindren. Vilka åtgärder har att välja mellan ska anges i lag. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att ska ges befogenhet att fatta beslut om undanröjande av hinder mot resolution, efter det att resolutionsmyndigheten överlämnat ärendet till inspektionen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank anser att resolutions- myndigheten ska vara skyldig att samråda med i frågor som rör resolutionsplanering. anser att resolutionsmyndig- heten bör besluta om undanröjande av hinder mot resolution och framför förslag på flera ändringar för det fall att utredningens modell med delat ansvar ska användas. instämmer i utredningens förslag att bör besluta om undanröjande av hinder mot resolution. anför att väsentlighetskriteriet bör förtydligas. Dessutom anser att den av utredningen föreslagna ordningen för fattande av beslut om undanröjande av hinder mot resolution behöver klargöras. vill också se ett klargörande av att instituten inte kan vara skyldiga att undanröja hinder som ligger utanför företagets kontroll, t.ex. på grund av lagkonflikter. Skälen för regeringens förslag Förfarandet för att åtgärda hinder mot resolution Enligt artikel 15 i krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndigheten ta ställning till om det är sannolikt att det går att rekonstruera eller avveckla ett institut utan betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten. I artikel 17 i krishanteringsdirektivet finns bestämmelser om förfarandet när resolutionsmyndigheten, efter samråd med den behöriga myndigheten (i ), bedömer att det finns väsentliga hinder mot resolution som behöver undanröjas. I sådana fall ska resolutionsmyndigheten meddela det berörda institutet, den behöriga myndigheten och resolutionsmyndigheten i jurisdiktioner där betydande filialer är belägna. Institutet ska från mottagandet av ett sådant meddelande föreslå möjliga åtgärder för att åtgärda eller avlägsna de väsentliga hinder som angetts i meddelandet. Efter ett sådant meddelande ska kravet på resolutionsmyndigheterna att upprätta resolutionsplaner tillfälligt upphävas, till dess att resolutions- myndigheten antingen godtagit de åtgärder som institutet föreslagit eller beslutat att det krävs ytterligare åtgärder. Det rör sig om ett stort antal olika, potentiellt mycket ingripande åtgärder som tar sikte på bl.a. institutets finansiering, tillgångar och exponeringar, ytterligare informationskrav och ändringar i såväl institutets verksamhet som dess organisatoriska struktur. överväga åtgärdernas potentiella effekter på institutet i fråga, på den inre marknaden för finansiella tjänster, samt på den finansiella stabiliteten i andra medlemsstater och i unionen som helhet. När resolutionsmyndigheten identifierar alternativa åtgärder ska den visa på vilket sätt de av institutet föreslagna åtgärderna inte kunde avlägsna hindren för möjligheten till resolution och hur de föreslagna alternativa åtgärderna är proportionerliga för att avlägsna hindren. ska beakta det hot som de hindren för möjligheten till resolution innebär för den finansiella stabiliteten samt den inverkan åtgärderna har på institutets verksamhet, dess stabilitet och dess förmåga att bidra till ekonomin. ska utarbeta riktlinjer för att specificera ytterligare detaljer beträffande åtgärderna för att undanröja hinder för resolution. För att genomföra krishanteringsdirektivet krävs att det i svensk rätt införs bestämmelser avseende det förfarande som inleds om resolutionsmyndigheten bedömer att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla ett institut. Eftersom förfarandet kan utmynna i att institutet föreläggs att ändra sin verksamhet och liknande ingripande åtgärder, bör bestämmelserna tas in i den nya lagen om resolution. Av artikel 17.4 i krishanteringsdirektivet framgår att ett föreläggande till institutet antingen ska beslutas av resolutionsmyndigheten eller indirekt via tillsynsmyndigheten. Utredningen föreslår en ordning som innebär att resolutionsmyndigheten ska identifiera åtgärder för att undanröja hinder mot resolution och därefter besluta att överlämna Det är därefter som får fatta beslut om ett föreläggande. Inspektionen är inte bunden av det förslag som resolutionsmyndigheten har lämnat, utan kan även besluta att förelägga institutet att vidta andra åtgärder av de som räknas upp i artikel 17.5 i krishanteringsdirektivet. framför att den föreslagna ordningen skapar en rad problem och oklarheter, särskilt i fall då myndigheterna gör olika befogenheter på detta område måste avgränsas tydligt, och att en ordning där självständigt fattar beslut om föreläggande framstår som mindre lämplig. Det är angeläget att i möjligaste mån tydliggöra ansvarsfördelningen mellan och resolutionsmyndigheten. avsnitt 5.6.1 anser regeringen att ansvaret för resolutionsuppgifter, inklusive befogenheterna som rör undanröjande av hinder mot resolution, bör samlas på en myndighet. En följd av detta blir att ansvaret för att besluta om förelägganden om åtgärder för att undanröja hinder mot resolution bör ligga hos resolutionsmyndigheten, inte Finansinspekt- Det bör därför av den nya lagen om resolution framgå att om efter samråd med konstaterar att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet, ska det förfarande som anges i krishanteringsdirektivet tillämpas för att undanröja eller minska de väsentliga hinder som har En fråga i detta sammanhang är när de av institutet föreslagna åtgärderna kan anses ”effektivt undanröja eller minska” de aktuella Med hänsyn till att resolutionsmyndighetens befogenhet att vidta åtgärder är knuten till att hindret ska vara väsentligt och att det är tämligen ingripande befogenheter knutna till åtgärder mot väsentliga hinder, bör de åtgärder som institutet föreslår anses tillräckliga om hindren inte längre bedöms vara väsentliga. Huruvida hindren kan undanröjas eller om det är tillräckligt att de minskas framstår som mindre betydelsefullt. Det avgörande är om hindren vid en förnyad prövning är av en sådan vikt att de motiverar ingripanden. Är de inte längre väsentliga är så uppenbart inte fallet. bör enbart fatta beslut om att vidta åtgärder om den kan visa dels att de åtgärder som föreslagits av institutet inte är tillräckliga, dels att de alternativa åtgärder som resolutionsmyndigheten identifierar är proportionerliga och lämpliga i ljuset av potentiella effekter på finansiell stabilitet (artikel 17.4 respektive 17.7 i krishanteringsdirektivet). De åtgärder som resolutionsmyndigheten får förelägga ett företag att vidta om det finns väsentliga hinder mot att avveckla eller rekonstruera ett institut bör anges i den nya lagen om resolution. När dessa åtgärder inte är ändamålsenliga är antingen hindren inte väsentliga eller problemen av den karaktären att de bör lösas av inom ramen för inspektionens tillsyn. Institutets efterlevnad av ett av resolutionsmyndigheten beslutat föreläggande att vidta åtgärder är också föremål för inspektionens tillsyn. Om erfarenheterna sedan visar att de uppräknade åtgärderna är otillräckliga, bör åtgärderna kunna kompletteras genom ytterligare initiativ från enligt den ovan beskrivna ordningen. Vissa av åtgärderna rör bara institut som ingår i koncerner. För att skapa ett tydligt regelverk bör dock alla de åtgärder som kan förelägga ett institut eller ett annat företag att vidta anges samlat i en bestämmelse i den nya lagen om resolution. Det följer av artikel 17.7 i krishanteringsdirektivet att resolutions- myndighetens ställningstaganden ska framgå av ett överklagbart beslut som är motiverat och av vilket det framgår vilken bedömning som myndigheten har gjort i proportionalitetsfrågan. I förvaltningslagen (1986:223) finns det bestämmelser om en förvaltningsmyndighets skyldighet att i sina beslut ange de skäl och omständigheter som har bestämt utgången. Endast i vissa speciella fall får skälen utelämnas helt eller delvis, t.ex. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Krishanteringsdirektivets krav på att ett beslut ska vara motiverat, inklusive den del som avser proportionali- tetsprincipen bör därför anses uppfyllt genom förvaltningslagens reglering. Väsentliga hinder för resolution eller avveckling ska bedöma om det är möjligt att hantera ett fallerande institut antingen inom ramen för resolution eller genom konkurs eller likvidation. Om myndigheten konstaterar att detta inte kommer att vara möjligt, behöver det finnas utrymme att kräva proportionerliga förändringar av verksamheten. Det är viktigt att påkallade förändringar är proportionerliga till syftet. Att åtgärderna är proportionerliga är viktigt, eftersom de kan innebära ingrepp i institutets affärsverksamhet och begränsa ägares och styrelsens beslutanderätt. anser att väsentlighetskriteriet bör förtydligas. Enligt bör det dessutom i svensk lag – på sätt som i artikel 15 i krishanteringsdirektivet – anges att hinder mot resolution enbart ska anses föreligga om institutet i fråga inte bedöms kunna försättas i resolution utan att detta får betydande negativa effekter på de finansiella systemen i berörd medlemsstat, andra medlemsstater eller unionen samt i fråga om säkerställande av institutets kritiska funktioner. Som utredningen noterat ger krishanteringsdirektivet ingen vägledning för bedömningen av om ett hinder är väsentligt. Det kan konstateras, som har gjort, att hinder mot resolution eller avveckling föreligger om resolution – med användning av de olika resolutionsverktyg och resolutionsbefogenheter som bedöms lämpliga – eller avveckling genom konkurs eller likvidation sannolikt leder till betydande negativa konsekvenser för det finansiella systemet, inklusive möjligheten att upprätthålla kritiska verksamheter. Bedömningen av om ett sådant hinder är väsentligt får göras av resolutionsmyndigheten. I likhet med utredningen bedömer dock regeringen att om en resolution av ett institut skulle få betydande negativa effekter på de finansiella systemen i berörd medlemsstat, andra medlemsstater eller unionen eller göra att kritiska funktioner i institutet inte kan upprätthållas, föreligger sannolikt ett väsentligt hinder för resolution. efterfrågar ett klargörande av att instituten inte kan vara skyldiga att undanröja hinder som ligger utanför företagets kontroll, t.ex. på grund av lagkonflikter. I detta sammanhang kan konstateras att om ett hinder kan hänföras till krav som följer av bestämmelser i lagstiftning i ett tredjeland, torde det vara ogörligt att inom ramen för den process som föreskrivs i krishanteringsdirektivet undanröja det hindret. Att särskilt ange detta i lagen framstår som överflödigt. Enligt artiklarna 10.1 och 15.1 i krishanteringsdirektivet ska resolutions- myndigheten samråda med den nationella tillsynsmyndigheten och resolutionsmyndigheter i de medlemsstater där det finns betydande filialer inför upprättandet av en resolutionsplan och vid bedömningen av om ett institut är möjligt att hantera inom ramen för konkurs eller resolution. Besluten huruvida det finns möjliga väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet ska dock fatta enbart efter samråd med , vilket följer av artikel 17.1 i krishanteringsdirektivet. ska samråda med innan den bedömer om de åtgärder som ett institut föreslår för att undanröja potentiella hinder mot resolution eller avveckling är tillräckliga. Denna samrådsskyldighet följer av artikel 17.3 i krishanteringsdirektivet och bör även framgå uttryckligen av den nya lagen om resolution. riksbank anser att resolutionsmyndigheten ska vara skyldig att samråda även med i frågor som rör resolutionsplanering, eftersom resolutionsmyndighetens beslut om val av resolutionsstrategi Prop. 2015/16:5 och verktyg kan påverka hur banken utför sina lagstadgade uppgifter i fråga om t.ex. valuta- och kreditpolitik eller betalningsväsendet. I detta sammanhang kan noteras att de bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter som behandlas i avsnitt 27.8.1 möjliggör informationsutbyte mellan och riksbank avseende bl.a. uppgifter hänförliga till olika aspekter av resolutionsmyndighetens förberedande arbete. Mot denna bakgrund saknas det, enligt regeringens bedömning, skäl att därutöver i den nya lagen om resolution införa en uttrycklig skyldighet för att samråda med före det att fattar beslut avseende resolutionsplaner eller bedömer om det finns väsentliga hinder mot resolution. bör också ha en dialog med och om de föreslagna åtgärdernas eventuella effekt på den finansiella stabiliteten. Denna dialog bör inte vara begränsad till effekten i andra medlemsstater utan bör även avse effekten på den finansiella stabiliteten i . För övrigt bör ha en dialog med utländska myndigheter i den omfattning som behövs för att säkerställa att beslutsunderlaget blir tillfredsställande. Informationsutbytet mellan myndigheter behandlas i avsnitt 27.8.1 och 27.8.3. Regeringens förslag: Ett institut som ingår i en koncern som står under gruppbaserad tillsyn, ska omfattas av en koncernresolutions- Planen ska identifiera vilka åtgärder som eller i förekommande fall en utländsk resolutionsmyndighet avser att vidta om institutet eller ett eller flera andra koncernföretag uppfyller förutsättningarna för resolution. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Förberedelser kan vara extra viktiga i samband med resolution i institut med verksamhet i flera länder. fall kan risken för fördröjningar reduceras om de berörda beslutsfattarna på förhand diskuterat igenom tänkbara handlingsalternativ. Bestämmelser om koncernresolutionsplaner finns i artiklarna 12 och 13 Artikel 12 handlar om vad de ska innehålla och artikel 13 om hur medlemsstaternas samarbete för att nå fram till en överenskommelse ska gå till. Enligt artikel 12.1 i krishanteringsdirektivet ska resolutionsmyndigheterna på koncernnivå (dvs. resolutionsmyndigheten) tillsammans med resolutionsmyndigheterna för dotterföretag, och efter samråd med resolutionsmyndigheterna för de betydande filialerna i den mån det är relevant för den betydande filialen, 2015/16:5 Koncernresolutionsplaner ska inbegripa en plan för resolution av koncernen som helhet när dess moderföretag är ett moderföretag inom unionen, endera genom resolution på nivån för moderföretaget (resolution med en enda ingångspunkt) eller genom uppdelning och resolution av dotterföretagen (resolution med flera ingångspunkter). I koncernresolutionsplanen ska åtgärder anges för resolution av moderföretaget, dotterföretag inom unionen, de finansiella institut och holdingföretag inom koncernen som kan bli föremål för resolution, och – om inte annat följer av krishanteringsdirektivets bestämmelser om förbindelser med tredjeland – de dotterföretag som utgör en del av koncernen men som är belägna utanför unionen. En koncernresolutionsplan är i grunden detsamma som en resolutionsplan för ett enskilt institut, med den skillnaden att det ska vara möjligt att hantera finansiella problem som påverkar hela koncernen. En koncernresolutionsplan ska emellertid också innehålla resolutionsplaner för de uppräknade individuella företagen och instituten. Till dessa hör, förutom de företag som kan bli föremål för resolution i en medlemsstat, dotterföretag som är etablerade utanför EES, om inte annat följer av överenskommelser som träffats med tredjeland (se avsnitt 8.2.2). Av samma skäl som anförts beträffande resolutionsplanerna bör det av den nya lagen om resolution framgå att det ska antas en koncernresolutionsplan. Bestämmelsen bör ange att ett institut som tillsammans med andra koncernföretag omfattas av gruppbaserad tillsyn, ska omfattas av en koncernresolutionsplan som identifierar vilka åtgärder som eller i förekommande fall en utländsk resolutionsmyndighet avser att vidta om institutet eller ett annat koncernföretag uppfyller förutsättningarna för resolution. Bestämmelserna i krishanteringsdirektivet behandlar framför allt olika aspekter på gränsöverskridande koncerner. Det kan emellertid finnas behov av att upprätta en koncernresolutionsplan även för nationella koncerner som innehåller institut som står under gruppbaserad tillsyn. Bestämmelserna bör därför tillämpas även i sådana fall. Regeringens förslag: Av en koncernresolutionsplan får det framgå hur resolutionen ska finansieras. Den får innebära att kostnaderna för åtgärderna fördelas mellan resolutionsreserven och de övriga Regeringen får meddela föreskrifter om vad en koncernresolutions- plan ska innehålla och vad som ska beaktas vid dess utformning liksom när den ska upprättas och hur ofta den behöver uppdateras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: En koncernresolutionsplan ska inne- hålla en plan för resolution av koncernen som helhet. åtgärder som ska vidtas beträffande enskilda företag i Bestämmelserna om vad en koncernresolutionsplan mer Prop. 2015/16:5 konkret ska innehålla finns i artikel 12 i krishanteringsdirektivet. vilka åtgärder som ska vidtas och hur de ska finansieras. En koncernresolutionsplan ska också innehålla en detaljerad beskrivning av den bedömning av möjligheterna till resolution som gjorts av resolutionsmyndigheten. Den bedömningen ska göras som koncernresolutionsplanen upprättas och uppdateras. En koncern- resolutionsplan ska upprättas med samma regelbundenhet som en resolutionsplan. En koncernresolutionsplan får inte ha en oproportionerlig verkan på någon medlemsstat. har utarbetat förslag till bindande tekniska standarder för tillsyn som specificerar innehållet i koncernresolutionsplaner. På ett övergripande plan brukar det talas om två huvudsakliga inriktningar för koncernresolutionsstrategier: resolution med en enda ingångspunkt (”Single Point of Entry”, SPE) och resolution med flera ingångspunkter (”Multiple Point of Entry”, MPE). Resolution med en enda ingångspunkt innebär att en enskild nationell resolutionsmyndighet ingriper på moderbolagsnivå. Den åtgärden vidtas sannolikt av den samordnande resolutionsmyndigheten mot moderföretaget. Resolutions- åtgärderna vidtas då mot koncernen som helhet och dotterbolagens tillgångar och verksamheten förväntas fortleva (”going concern”). Resolution med flera ingångspunkter innebär att en eller flera resolutionsmyndigheter vidtar resolutionsåtgärderna mot flera företag i koncernen. En koncernresolutionsplan kan innebära resolution genom en eller flera ingångspunkter eller en kombination av dessa strategier. behöver inte besluta om resolution av ett institut, om det vidtas resolutionsåtgärder mot moderföretaget och det inte är nödvändigt att vidta separata åtgärder mot uppnå resolutionsändamålen. Av samma skäl som anges i avsnitt 8.1.3 bör utgångspunkten vara att en koncernresolutionsplans innehåll m.m. får framgå av föreskrifter som meddelas av regeringen. för en gränsöver- skridande koncern måste emellertid försöka komma överens om en koncernresolutionsplan med de övriga berörda resolutionsmyndig- heterna. En sådan överenskommelse blir en internationell överenskommelse enligt regeringsformen. Sådana överenskommelser ingås enligt 10 kap. 1 § regeringsformen av regeringen. Regeringen får dock ge en förvaltningsmyndighet, t.ex. , i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan. En förutsättning för att ska kunna träffa en överenskommelse om en koncernresolutionsplan är således att regeringen i enlighet med 10 kap. 2 § regeringsformen har bemyndigat myndigheten att ingå sådana överenskommelser (se avsnitt 15.3.4). I detta sammanhang bör även noteras att godkännande krävs, enligt 10 kap. 3 § regeringsformen, innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som 2015/16:5 ska besluta om. Detta gäller även andra internationella överenskommelser som är av större vikt. Kostnaderna för en resolution av en koncern kommer att fördelas på olika sätt beroende på vilken resolutionsstrategi myndigheterna väljer. Om inget särskilt överenskoms skulle det innebära att samtliga kostnader för en resolution med en enda ingångspunkt får bäras av den ansvariga resolutionsmyndigheten, trots att åtgärderna genomförs för att lösa hela koncernens problem. Krishanteringsdirektivet förutsätter därför att en resolutionsplan ska identifiera hur koncernresolutionsåtgärderna skulle kunna finansieras och ange principerna för att dela upp ansvaret för den finansieringen mellan finansieringskällor i olika medlemsstater. Den ska också om det är nödvändigt föreslå en finansieringsplan som en del av den koncernresolutionsordning som ska tas fram när koncernresolutions- åtgärder aktualiseras (se avsnitt 15.3.3, 15.3.4 och 15.3.5). Det bör införas en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen om resolution om möjlighet att ingå överenskommelser om hur en resolution ska finansieras. Bestämmelsen bör ange att det av en koncernresolutionsplan bör framgå hur resolutionen ska finansieras. Den får för en gränsöverskridande koncern innebära att kostnaderna för åtgärderna fördelas mellan den svenska resolutionsreserven och de övriga finansieringsarrangemangen. En given förutsättning för detta är att de relevanta myndigheterna lyckas nå en överenskommelse om finansieringen. När träffar en överenskommelse med utländska myndigheter om fördelningen av kostnaderna ska bära sin del av kostnaderna. En sådan överenskommelse är alltså något annat än utlåning mellan finansieringsarrangemangen.