prop · H203131 · 2015-06-30 00:00:00 — förundersökningen i stället för polisen. 2014/15:131 revision , och för att de olika myndigheternas roller inte ska uppfattas som sammanblandade för den enskilde finns det en handled- ning med direktiv om detta. Väljer åklagaren att lägga ner en förunder- sökning återrapporteras detta till . En revision resulterar ofta i en revisionspromemoria och utgör under- lag för slutliga ställningstagande i en viss skattefråga. Revisionspromemorian har också stor betydelse för brottsprocessen, närmare bestämt för åklagarens beslut att väcka eller inte väcka åtal (handledning för skatterevision Samarbete med åklagare och brottsutredare, 623 utgåva 4). material för beskattningen används således även i brottmålsprocessen. Det betyder också enligt handledningen att en ändring på en vital punkt kan ändra grundvalen för hela brottsprocessen. Sker därför en omvärdering under skatteprocessen och huvudförhandlingen inte avslutats måste åklagaren underrättas (se SKV 623 avsnitt 4.9). I årsredovisning för anges bl.a. följande: och har en nära samverkan. Ett viktigt led i denna samverkan har varit att fortsätta arbetet med att skapa ett elektroniskt informationsflöde mellan myndigheterna vid handläggningen av brottmålsärenden. togs sålunda ett ITstöd i bruk för elektronisk överföring av anmälningar (BAS) och fullföljdes det arbetet med driftsättandet av ett IT- stöd för elektroniskt utbyte av information i de brottmålsärenden där skattebrottsenheterna biträder vid genomförandet av utredningen (BUS). Allt informationsflöde mellan myndigheterna är därmed elektroniskt. Myndigheterna har vidare utarbetat en överenskommelse om när brottmålsärenden ska överlämnas till skattebrottsenheterna för biträde vid genomförandet av utredningen. Myndigheterna har påbörjat ett arbete med att ta fram en gemensam rutin för hantering av tvångsmedel i sådana brottmålsärenden. Överenskommelserna ska klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och förenkla handläggningen av brottmålsärenden. Allt ovanstående är exempel på befintliga rutiner för samarbete och underrättelser mellan åklagare och . Även efter de förändringar som regeringen föreslår behövs rutiner för samarbete mellan myndigheterna. Precis som flera remissinstanser anger ställs genom ändringarna höga krav på samordning mellan myndig- heterna. Regeringen bedömer att myndigheterna har förmåga att upprätta och följa nödvändiga rutiner för samordning. Sådana rutiner behövs för att dubbla förfaranden inte ska kunna äga rum. För att spärregleringen ska fungera, t.ex. att inte ska riskera fatta otillåtna skattetilläggsbeslut, är det lämpligt om känner till vad som sker på åklagarsidan för aktuella frågor. Det bör också påminnas om, som nämns i avsnitt 7.4, att även i en renodlad vägvalsmodell skulle höga krav ställas på samordning mellan myndigheterna, för att otillåtna åtgärder inte ska riskera vidtas. En ändrad reglering, vilken riktning den än skulle ta, kräver således en väl fungerande samordning mellan myndigheterna. Regeringen anser att detta samarbete i flera fall lämpligen kan författ- Prop. 2014/15:131 ningsregleras. Nedan anges regeringens närmare bedömningar avseende Regeringens bedömning: Det är lämpligt att införa vissa regler om underrättelser mellan berörda myndigheter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen presenterar konkreta författningsförslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är tveksamma till om utredningens förslag om underrättelser hänger ihop och kommer att fungera, bl.a. då flera åklagarbeslut som kan möjliggöra för att fatta beslut om skattetillägg inte är reglerade beslut, varför det blir oklarheter om information och om tidsfrister. I förslagen kopplas vissa underrättelser till beslut som kanske inte formellt fattas. instanser ser problem med det höga kravet på samordning mellan myndigheter och ser risk för dubbla förfaranden. Flera ser problem med underrättelser i relation till saken eller processföremålet och att detta kan leda till tillämpningsproblem – t.ex. när åklagaren ska underrätta om saken förändras under processen, för att inte ska fatta ett otillåtet beslut. Sådana delbeslut är inte heller reglerade, och föreslås inte regleras. Bedömningen av om det pågår en utredning eller inte kan falla olika ut beroende på vilket sakbegrepp som används. Flera remissinstanser påpekar att härigenom införs i den straffrättsliga handläggningen inslag som utgår från en för brottmålet främmande definition av processföremålet. myndigheten är kritiska mot att en brottsutredande myndighet ska underrätta i ett tidigt skede om att en brottsutredning pågår. Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas att den av utredningen föreslagna bestämmelsen i den nya förordningen även omfattar situationen att en tidigare nedlagd brottsutredning tas upp. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med Remissinstanserna: Bedömningen omfattas inte av remissen men och lämnar ändå synpunkter. De motsätter sig den övervägda skyldigheten att åklagaren redan när förundersökning har inletts ska underrätta vid anmälningar som initierats av annan och anser att den, om den ska införas, behöver förses med en ventil. Om syftet med underrättelseskyldigheten ska uppfyllas måste nämligen ett antal personer hos få tillgång till uppgiften vilket innebär risker för att det alltför tidigt och på fel sätt avslöjas för misstänkta personer att en förundersökning pågår. hotar i vissa fall allvarligt möjligheten att effektivt bekämpa grov organiserad ekonomisk brottslighet. en konsekvens av förslaget till tillfällig spärr för att besluta om skattetillägg när förundersökning inletts för brott avseende samma sak och person. Det är svårt att se ett behov av underrättelse i andra fall än när den fysiska personen riskerar att drabbas av skattetillägg eftersom 2014/15:131 syftet är att undvika dubbelbestraffningssituationer. Om den föreslagna underrättelseskyldigheten ska införas bör den förses med en ventil som möjliggör för åklagaren att skjuta upp underrättelsen i särskilt känsliga fall. En sådan ventil skulle inte heller stå i strid med dubbelprövnings- Skälen för regeringens bedömning Brottsutredning initierad av eller annan Regeringen föreslår i avsnitt 7.5.4 en spärreglering med innebörd att ska vara tillfälligt förhindrat att fatta beslut om skattetillägg i vissa fall, närmare bestämt då har gjort en anmälan om brott till åklagaren eller förundersökning har inletts på annat sätt än efter Har anmält ett misstänkt brott har förstås kännedom om detta, varför det inte finns behov av några underrättelser myndigheter emellan i dessa fall. Det är beskattningsverksamheten som tar ut ett skattetillägg, som också har anmält det misstänkta skattebrottet, varför sådana underrättelser inte heller behöver övervägas inom myndig- Däremot, om en utredning om brott hos åklagaren har påbörjats på annat sätt än via en anmälan från , kan inte förväntas ha någon kännedom om denna. För att i dessa fall inte ska riskera att fatta ett otillåtet skattetilläggsbeslut, bör få kännedom om detta. är kritiska mot utredningens förslag att en brottsutredande myndighet ska underrätta i ett tidigt skede om att en brottsutredning pågår. Regeringen anser att det bör vara tillräckligt att får veta när en förundersökning har inletts. Regeringen föreslår också i avsnitt 7.5.4 att en tillfällig spärr för skattetillägg ska uppstå först för inledd förundersökning, dvs. en senare tidpunkt än utredningens förslag. En möjlighet är att reglera att åklagaren ska underrätta om att åklagaren har inlett förundersökning. Ett annat alternativ är att gör en sådan kontroll före beslut om skattetillägg. nämnts tidigare är det långt färre fall som är föremål för brottsutredning än där skattetilläggsbeslut fattas (Exempel: 123 435 beslut om skatte- tillägg, 22 942 anmälda brottsmisstankar , se betänkandet bilaga 2 och 4). Det är nu fråga om de fall som inte anmäls av . är jämfört med anmälningar från färre. med anledning av detta att det inte är ett lämpligt alternativ att Skatte- verket skulle behöva kontrollera samtliga fall där skattetilläggsbeslut Detta bedöms som oproportionerligt. Det lämpliga är snarare att reglera att åklagaren ska underrätta om att åklagaren har och motsätter sig även utkastets överväganden att åklagaren när förundersökning har inletts ska underrätta vid anmälningar som initierats av annan och anser att den om den ska införas behöver förses med en ventil som möjliggör för åklagaren att skjuta upp underrättelsen i särskilt känsliga De anför att det är svårt att se ett behov av underrättelse i andra fall än när den fysiska personen riskerar att drabbas av skattetillägg eftersom syftet är att undvika dubbelbestraffningssituationer. Regeringen avser att Prop. 2014/15:131 överväga en sådan lösning vid utformningen av förordningsregleringen. Regeringen föreslår också i avsnitt 7.5.3 en spärreglering med innebörd att åtal inte får väckas om skattetillägg redan har tagits ut beträffande den aktuella felaktigheten eller passiviteten. I de fall då åklagaren får en brottsanmälan från kan åklagaren utgå från att skattetillägg inte har fattats i denna fråga. Däremot, om åklagaren får uppgifter om en brottsmisstanke från något annat håll än från , eller har ett s.k. egenupparbetat ärende, bör åklagaren för att inte riskera väcka ett otillåtet åtal kontrollera hos att ett beslut om skattetillägg inte har meddelats avseende samma felaktighet eller passivitet. regeringen inte skäl att reglera särskilt. Frågan om brott avslutas utan en slutlig skuldprövning Regeringen föreslår i avsnitt 7.5.5 att den tillfälliga spärren ska upphöra i vissa fall och ska då kunna fatta beslut om skattetillägg. Detta gäller om brottsutredningen hos åklagaren inte leder till någon prövning av skuldfrågan, såsom om förundersökning inte inleds, för- undersökningen läggs ned, beslut fattas att inte väcka åtal eller beslut fattas om förundersökningsbegränsning. Detsamma gäller om en pågå- ende utredning minskar i omfattning – ska då kunna fatta beslut om skattetillägg i den del som är föremål för en utredning om brott. I avsnitt 7.5.8 föreslås en tidsfrist för att besluta om skattetillägg i sådana fall. Tidsfristen föreslås knytas till tidpunkten då underrättelse har skett om att felaktigheten eller passivi- teten är föremål för utredning om brott. För att ska få kännedom om att den tillfälliga spärren har upphört kan det lämpligen regleras att åklagaren ska underrätta Skatte- verket i dessa fall. Även Lagrådet förordar en sådan reglering. Se också om förändringar i utredningen nedan. Utredningen förändras i omfattning Under rubriken ovan nämns situationen att utredningen minskar i omfattning, vilket kan leda till att en felaktighet eller passivitet inte längre är föremål för en åklagares utredning och det därmed inte finns hinder för att fatta beslut om skattetillägg i saken. Det kan också förekomma att en brottsutredning ökar i omfattning och en ny felaktighet eller passivitet kan komma att utredas. brottsutredande myndigheten som har bäst kunskap om hur en utredning om brott avseende en viss person utvecklas och förändras. fall kan det lämpligen regleras att den brottsutredande myndigheten ska underrätta , om utredningen om brott har kommit att avse andra felaktigheter eller passiviteter än de som angivits i brottsanmälan eller i den brottsutredande myndighetens första under- rättelse om att förundersökning har inletts. Även situationen som Förvalt- ningsrätten i tar upp om en nedlagd brottsutredning tas upp igen kan i sådana fall lämpligen omfattas. Om inte detta sker riskerar att fatta ett otillåtet skattetilläggsbeslut. Precis som flera remissinstanser invänder kan utredningen öka och minska i omfattning och det kan i vissa fall vara svårt för 2014/15:131 åklagaren att veta när och hur en underrättelse ska göras. Regeringen anser att åklagaren har förmåga att avgöra när utredningen har en sådan stabilitet att det finns anledning att meddela om relevanta förändringar. Bedömer åklagaren att en minskning av utredningens omfattning är tämligen osäker eller har tillfällig karaktär, bör åklagaren inte meddela denna förändring i detta skede. En under- rättelse om förändring kan således lämpligen ske då det bedöms finnas en viss stabilitet eller varaktighet i frågan. Brottmålet kan ha kommit så långt att åtal väcks men åklagaren väljer att vissa felaktigheter eller passiviteter inte ska omfattas av åtalet. När en förundersökning avslutas ska åklagaren väcka åtal, om förutsättningar för detta finns. Har förundersökning inletts avseende samtliga felaktigheter eller passiviteter i en brottsanmälan och har förundersökningen inte lagts ned i någon del och har det inte heller i någon del fattats beslut om att inte väcka åtal, bör gärningsbeskrivningen som åtalet grundar sig på i princip omfatta de anmälda felaktigheterna och passiviteterna. I fall då åtal väcks endast beträffande några av de felaktigheter eller passiviteter som varit föremål för förundersökning kan underrättelseregleringen lämpligen omfatta en skyldighet för åklagaren att underrätta om vad som gäller beträffande de felaktigheter eller passiviteter som ligger utanför åtalet. Annars riskerar det vara oklart för om utredningen om brott i någon del fortfarande pågår. Sammanfattningsvis kan det alltså lämpligen regleras att åklagaren ska underrätta om förändringar i en utredning om brott, som kan ha betydelse för möjligheter att besluta om skattetillägg. Åtal, åtalsunderlåtelse och strafföreläggande Som framgår av avsnitt 7.5.3 föreslår regeringen att en slutlig spärr för att ta ut skattetillägg uppstår om åtal har väckts, strafföre- läggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats avseende brott enligt skattebrottslagen när det gäller samma felaktighet eller passivitet och samma person. För att ska känna till att den slutliga spärren har uppstått, kan det lämpligen regleras en underrättelse- skyldighet för åklagaren om sådana händelser. Beslut om skattetillägg i allmän domstol eller i strafföreläggande Som framgår av avsnitt 7.18.1 följer ett antal åtgärder på ett beslut om skattetillägg. T.ex. ska skattetillägget verkställas av , verket ska räkna ut det slutliga beloppet osv. När beslut om skattetillägg fattas av allmän domstol eller av åklagare bör få kännedom om detta för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas. Det kan därför lämpligen regleras att allmän domstol eller åklagaren ska underrätta om beslut om skattetillägg. Allmän domstol kan också lämpligen informera om fall då skattetillägg inte tas ut. När det gäller strafföreläggande skulle underrättelseskyldigheten kunna omfatta inte bara utfärdade strafförelägganden, se under rubriken ovan, utan även godkända strafförelägganden. Det sistnämnda av samma skäl som för allmän domstols beslut om skattetillägg. 7.19.2Bestämmelser om underrättelseskyldighet kan regleras i förordning Regeringens bedömning: Bestämmelser om underrättelse- eller uppgiftsskyldighet kan regleras i förordning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter på Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 7.19.1 har behovet av regler om underrättelser beskrivits. Frågan är om sådana bestämmelser bör finnas i lag eller förordning. I fråga om på vilken normgivningsnivå sådana bestämmelser ska regleras kan inledningsvis följande sägas. Med normgivningsmakt avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras huvudsakligen i 8 kap. RF och delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Föreskrifter med- delas av genom lag och av regeringen genom förordning. Några exempel på föreskrifter som ska meddelas genom lag är föreskrif- ter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF) samt föreskrifter om rättegången (11 kap. 2 § RF). kan bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter som avses i bl.a. 8 kap. 2 § första stycket 2. Föreskrifterna får dock inte avse bl.a. annan skatt än tull på införsel av varor (8 kap. 3 § RF). Till föreskrifter om skatt i den mening som detta uttryck används i 8 kap. RF hör inte enbart sådana bestämmelser om vem som är skattskyldig, på vad skatten ska utgå, skattesats och dylikt som direkt reglerar skattens tyngd och fördelning utan även de regler som gäller grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet, se propositionen Med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. (prop. 1973:90 s. 302, RÅ 1987 ref. 21 och 1988 ref. 146). Regeringen får enligt 8 kap. 7 § första stycket RF genom förordning meddela föreskrifter om verkställighet av lag, s.k. verkställighets- föreskrifter, och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Sekretessbrytande bestämmelser vid uppgiftslämnande mellan myndigheter kan meddelas i förordning (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, [2009:400], förkortad OSL). De bestämmelser som är i fråga utgör inte föreskrifter om skatt utan bestämmelser om uppgiftsskyldighet, som bl.a. bryter eventuell sekre- tess. Detta talar för att bestämmelserna kan regleras i förordning. I 2 kap. RF regleras grundläggande fri- och rättigheter. Även här finns bestämmelser som kan påverka på vilken nivå som normer får föreskrivas. är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, 2014/15:131 om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Enligt 2 kap. 20 § RF får inskränkning i denna fri- och rättighet endast göras i lag. Detta innebär att bestämmelser om t.ex. uppgiftsskyldighet skulle kunna behöva föreskrivas i lag, trots vad som sagts ovan. Det beror dock på vad reglerna innebär. 2009/10:80 (s. 183 f.) om införande av 2 kap. 6 § andra stycket RF framgår bl.a. följande. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med bl.a. utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det naturligt att lägga stor vikt vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan således normalt anses vara mer känslig än t.ex. hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Det kan anmärkas att i flera lagstiftningsärenden som rört myndigheters personuppgiftsbehandling framhållit att målsättningen bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag. De uppgifter som kan få från åklagaren är bl.a. informa- tion om att förundersökning har inletts i de fall då inte har gjort brottsanmälan och uppgift om när och hur utredningen om brott har avslutats. finns uppgifter hos om de anmälningar som verket gör själva, vilket är den stora merparten av brottsanmälningarna. Som nämnts ovan i avsnitt 6.2.3 sker återrapportering till från åklagaren i de fall då förundersökning inte inleds samt sker annat samarbete mellan myndigheterna avseende brottsutredningar. Den förändrade regleringen syftar till att stärka rättssäkerheten för enskilda i skatteförfarandet. Systemet med ett samlat sanktionsförfarande innebär att en bättre samordning mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner i processerna uppnås och den enskilde riskerar bara en prövning för en och samma felaktighet eller passivitet. Avsikten med en underrättelse om att förundersökning har väckts är att förhindra att meddelar beslut om skattetillägg som utredningen pågår. Underrättelsen lämnas således i avsikt att förhindra att otillåtna beslut om skattetillägg meddelas. En underrättelse om hur en utredning om brott avslutas eller förändras syftar till att ge kännedom om att hinder finns eller inte längre finns för verket att utreda frågan om skattetillägg, och möjliggör också en gallring av en uppgift om brottsanmälan. Det kan också nämnas att de uppgifter som lämnas ut till från åklagaren har sekretesskydd med stöd av 27 kap. 1 § OSL. Enligt första stycket denna paragraf gäller sekretess bl.a. i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestäm- mande av skatt för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Regeringen anser att intrånget i den personliga integriteten inte är av Prop. 2014/15:131 sådan ingripande karaktär att hinder finns för att införa bestämmelserna om underrättelseskyldighet i förordning. Bestämmelserna kan därför regleras i förordning. 7.19.3Sekretess kommer inte att hindra uppgiftslämnandet Regeringens bedömning: Om bestämmelser om uppgifts- eller underrättelseskyldighet införs, säkerställs att det inte finns några sekretesshinder för det nödvändiga uppgiftslämnandet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen presenterar konkreta författningsförslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter i denna del. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Det nya förfarandet med ett samlat sanktionsförfarande kräver en utökad kommunikation mellan och åklagaren, se avsnitt 7.19. De uppgifter som kan behöva lämnas ut för att spärregleringen och det samlade sanktionsförfarandet ska fungera är i vissa fall sekretess- reglerade uppgifter och sekretessen behöver då brytas för att utlämnande ska kunna ske. De uppgifter som måste kunna lämnas ut från åklagaren till är uppgifter som har med åklagarens brottsutredande verksamhet att göra. Sekretess för sådana uppgifter är reglerad i 18 kap. 1 § andra stycket 2 och 35 kap. 1 § första stycket 4 OSL. Där framgår att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till bl.a. verksamhet som syftar till att utreda eller beivra brott och som bedrivs av bl.a. en åklagarmyndighet. Gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen innebär det att en uppgift inte får röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller i lag eller förordning som lagen hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). För att åklagaren ska kunna lämna en sekretessreglerad uppgift till krävs således antingen en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som medger att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut eller att sekretessbrytande bestämmelser finns i annan lag eller förordning. I förhållande till sekretessen enligt 18 kap. 1 § andra stycket 2 eller 35 kap. 1 § första stycket 4 OSL finns inte någon sekretessbrytande bestämmelse i 18 eller 35 kap. som medför att åklagare kan lämna ut uppgifter till . Andra, mer generella, sekretessbrytande bestämmelser finns i 10 kap. OSL. Enligt 10 kap. 28 § hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Enligt 10 kap. 27 § får en sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regeringen överväger att reglera att åklagare ska lämna ut uppgifter som rör utredning om brott till .