prop · H30310 · 2015-11-03 00:00:00 — Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i en värdepapperscentral eller ett utsett kredit- institut, eller en ersättare för någon av dem, kan ske genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften för en fysisk person ska som högst fastställas till ett belopp som per i svenska kronor motsvarade eller, i de fall beloppet kan beräknas, två gånger den vinst som personen erhållit till följd av regelöverträdelsen. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. anser att det är mycket angeläget att det i största möjliga utsträckning klargörs i lagstiftning hur problematiken som hänger samman med förbudet mot dubbla förfaranden ska hanteras. vid erinrar om sitt yttrande avseende remissen av promemorian Sanktioner enligt CRD IV angående vikten av att noga följa utvecklingen av sanktionssystem som tangerar straff ur såväl den utpekade felande partens som synvinkel samt hur ett sådant sanktionssystem påverkar samarbetsklimatet mellan institut under tillsyn och . anser att sanktions- beloppen är oproportionerligt höga och att förslaget brister i rättssäkerhet eftersom ingen vägledning ges när det gäller vilken storlek på sanktions- belopp som bör dömas ut för olika överträdelser. instämmer inte i bedömningen i promemorian att det är den högsta nivån som ska tillämpas utan att den högsta nivån utgör ett avgiftstak. Skälen för regeringens förslag Sanktionsavgift och högsta belopp I förordningen om värdepapperscentraler anges de maximala belopp som sanktionsavgifterna minst ska uppgå till och som ska kunna fastställas för fysiska personer (artikel 63.2 e och f). Avgifterna ska kunna uppgå till maximalt eller, i medlemsstater som inte har euro som valuta, motsvarande belopp i nationell valuta , eller två gånger summan av den vinst som erhållits om beloppen går att fastställa. instämmer inte i bedömningen i prome- att det är den högsta nivån som ska tillämpas utan att den högsta nivån utgör ett avgiftstak. Regeringen anser i likhet med Euroclear att det inte följer av förordningen att det högsta framräknade beloppet ska tillämpas utan att det i stället bör anses utgöra ett avgiftstak, se avsnitt 9.5.5. När det gäller beräkningssätt för att fastställa sanktionsavgifternas storlek, se avsnitt 9.5.5. Det är sålunda tillåtet enligt förordningen att fastställa ett högre maximibelopp än det som följer av förordningen (se artikel 63.2 f och 63.3). Regeringen anser att det inte heller när det gäller fysiska personer finns anledning att höja de redan höga maximibeloppen. Förordningen knyter sanktionsavgiftsbeloppet till eurons kurs en viss dag. Det innebär att den valutakurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. Maximala sanktionsavgiften för en fysisk person ska sålunda kunna upp- gå till ett belopp som per i svenska kronor motsvarade . Den mittkurs som fastställs av Stockholms- börsen bör användas vid omräkningen mellan euro och svenska kronor (se avsnitt 9.5.5). Enligt mittkursen motsvarade . I förordningen anges sådana omständigheter som det ska tas särskild hänsyn tas till när sanktionsavgiftens storlek fastställs (artikel 64). Dessa omständigheter utvecklas närmare i avsnitt 9.7. När det gäller det som framför om sanktionsavgifternas nivåer och rätts- säkerhetsaspekter av förslaget hänvisas till avsnitt 9.5.5. Förbudet mot dubbel lagföring och straff (dubbelprövningsförbudet) återfinns i sjunde tilläggsprotokollet till och i EU:s rättighetsstadga. med tilläggsprotokoll gäller som lag i enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. EU:s rättighetsstadga, som blev rättsligt bindande genom Lissabonfördragets ikraftträdande , har samma rättsliga värde som fördragen och ingår således i EU:s primära regelverk. Detta innebär att dubbelprövningsförbudet är tillämpligt i svensk rätt och att rättstillämpande myndigheter är skyldiga att ta hänsyn till förbudet. Förbudet innebär enligt att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket denne redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. EU:s rättighetsstadga har en be- stämmelse med motsvarande innehåll med den skillnaden att förbudet gäller ett mer vidsträckt geografiskt område än vad som anges i Europa- konventionen då det i stället för stat talas om Europeiska unionen. Stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unions- rätten. Det kan inte uteslutas att ett åsidosättande av sådana bestämmelser som enligt förslagen i denna proposition kan leda till att en fysisk person påförs en administrativ sanktion även kan innebära att personen i fråga skulle kunna lagföras för brott. Det kan vidare antas att påförande av sådan sanktion anses som en anklagelse för brott och straff i Europa- konventionens mening. I en sådan situation aktualiseras dubbelpröv- ningsförbudet. Eftersom det här är fråga om tillämpning av EU-rätt aktualiseras dessutom förbudet i rättighetsstadgan. framför att det inte är tillfredsställande att lämna frågan om dubbelprövningsförbudet oreglerad och överlämna den till myndigheternas bedömning i det enskilda fallet och anser att frågan bör behandlas i förevarande lagstiftningsärende. Juridiska fakultets- nämnden vid erinrar om vikten av att noga följa utvecklingen av sanktionssystem som tangerar straff ur såväl den utpekade felande partens som synvinkel samt hur ett sådant sanktionssystem påverkar samarbetsklimatet mellan institut under I de mycket få fall som det antas bli fråga om när det gäller administrativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av värdepapperscentralers eller utsedda kreditinstituts överträdelser, måste de myndigheter som hanterar ärendet, oavsett om det är Finans- inspektionen eller rättsvårdande myndigheter, handlägga ärendet med hänsyn till dubbelprövningsförbudet. Beroende på situationen i det enskilda fallet kan en konsekvens av reglerna bli att om ett ärende som avser överträdelsen handläggs hos kan det i vissa fall hindra att ett ärende som avser samma handling handläggs hos andra myndigheter eller tvärtom. Enligt regeringens uppfattning krävs det emellertid inte att några särskilda bestämmelser om handläggningen av sådana ärenden införs. I stället måste de befintliga reglerna om förbudet beaktas vid handläggningen av varje enskilt ärende, med utgångspunkt i omständigheterna i det ärendet. Som nämns ovan kan det inte uteslutas att ett åsidosättande av vissa bestämmelser som enligt förslagen i denna proposition kan leda till att en fysisk person påförs en administrativ sanktion även kan innebära att personen i fråga kan lagföras för brott. Det torde framför allt kunna bli aktuellt i en situation när en värdepapperscentral eller ett utsett kredit- institut har erhållit auktorisation genom osanna uppgifter eller andra olagliga metoder (artikel 63.1 b i förordningen om värdepappers- Exempel på brott som skulle kunna föreligga i en sådan situation är urkundsförfalskning (14 kap. 1 § ) och osant intygande (15 kap. 11 § samma balk). Ett sådant förfarande torde dock inte vara att bedöma som bedrägeri eller oredligt förfarande (9 kap. 1 och 8 §§ samma balk). Om en ansökan om auktorisation som värdepappers- central grundas på falska uppgifter när det gäller kapitalkraven enligt artikel 47 i förordningen (artikel 63.1 c), skulle fråga om ansvar för bokföringsbrott (11 kap. 5 § samma balk) kunna uppkomma. av förfaranden som är relaterade till erhållande av auktorisation genom osanna uppgifter skulle möjligen ansvar för trolöshet mot huvudman i vissa fall kunna aktualiseras (10 kap. 5 § samma balk). förfaranden med kontoförda finansiella instrument i stället kan bedömas som förskingring beror i första hand på om gärningsmannen har fått egendomen i sin besittning i den mening som avses i 10 kap. 1 § (se NJA 2011 s. 524, särskilt justitierådet särskilda yttrande). Det får antas att det endast i mycket sällsynta fall skulle kunna bli aktuellt att rikta administrativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av en värdepapperscentrals eller ett utsett kreditinstituts över- trädelser av regler i förordningen. Det kan emellertid redan nu förutses att frågan om tillämpning av dubbelprövningsförbudet kommer att aktualiseras i flera kommande lagstiftningsärenden på finansmarknads- Bestämmelser om sanktioner som riktas mot fysiska personer finns nämligen i flera olika EU-rättsakter. sitt uppdrag i betänkandet Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om dubbelprövnings- Utredningen föreslår att det tas in en bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden om att ett ingripande enligt den lagen inte ska Prop. 2015/16:10 ske om samma otillåtna agerande också är föremål för åtal (s. 558–561). Betänkandet har remissbehandlats och det bereds inom . Det kommer således att finnas anledning att åter- komma till frågan om dubbelprövningsförbudet i kommande lagstift- ningsärenden. 9.6Sanktioner mot utländska värdepappers- centraler Regeringens förslag: I ett sådant fall som avses i artikel 24.5 i förord- ningen om värdepapperscentraler ska ha rätt att besluta om sanktioner mot en värdepapperscentral som har auktorise- rats i ett annat land inom EES än som tillhandahåller tjänster här i landet. ska då ha rätt att –förelägga värdepapperscentralen, vid vite om det krävs, att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande, och –besluta om en sanktionsavgift. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Som berörs i avsnitt 8 gäller prin- cipen om hemlandstillsyn för värdepapperscentraler. Med det avses att det är den behöriga myndigheten i värdepapperscentralens hemmedlems- stat, dvs. det land inom EES där den har auktoriserats, som i första hand ansvarar för tillsynen över en värdepapperscentral som tillhandahåller tjänster i ett annat land inom EES, med eller utan att inrätta en filial. I förordningen om värdepapperscentraler finns det regler om sam- arbetet mellan behöriga myndigheter i värdmedlemsstaten och hemmed- lemsstaten för värdepapperscentralen (artikel 24). Dessa regler inbegriper krav i fråga om inspektioner av filialer, rapportering till hemmedlems- statens behöriga myndighet, samarbetsarrangemang för tillsyn, tillsyns- kollegier m.m. Dessa regler är direkt tillämpliga och kräver i huvudsak inga lagstiftningsåtgärder (se avsnitt 8.8). Enligt förordningen finns det dock en möjlighet för den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten att, under vissa omständigheter, vidta ”alla lämpliga åtgärder” som behövs för att se till att värdepappers- centralen följer bestämmelserna i förordningen inom värdmedlemsstatens territorium (artikel 24.5 andra stycket). En förutsättning är att den be- höriga myndigheten i hemmedlemsstaten inte vidtar tillräckliga åtgärder och att värdepapperscentralen fortsätter att överträda reglerna i förord- ningen. Det är alltså i mycket speciella situationer som den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten kan behöva tillämpa dessa regler. De berörda myndigheterna får också hänskjuta ärendet till , som får agera i enlighet med de befogenheter som den myndigheten tilldelats en- ligt artikel 19 i förordning (EU) nr 1095/2010. Det förfarande som be- skrivs i den förordningen kallas bindande medling (se vidare avsnitt 8.8). 2015/16:10 Frågan är alltså i vilken utsträckning bör kunna besluta om sanktioner mot en värdepapperscentral som har auktoriserats i ett annat land inom EES än som tillhandahåller tjänster här i landet. Eftersom förordningen inte föreskriver vilka sanktioner som de behöriga myndigheterna ska kunna tillgripa vid en överträdelse av reglerna i förordningen, bör en bestämmelse om de befogenheter som ska ha tas in i kontoföringslagen. De sanktioner som ligger närmast till hands är dels ett föreläggande att vidta rättelse (se avsnitt 9.6), dels sanktionsavgifter. Detta möjliggör att en pågående över- trädelse kan sanktioneras med ett föreläggande, eventuellt i förening med vite, om att det otillåtna agerandet ska upphöra. Detta ger också utrymme för att en regelöverträdelse som redan har inträffat kan sanktioneras med en sanktionsavgift, även om beteendet har upphört. bör således kunna använda dessa sanktioner i en sådan situation som avses i förordningen (artikel 24.5 andra stycket). De omständigheter som ska beaktas vid val av sanktion och sanktionsavgiftens storlek m.m. i fråga om en svensk värdepapperscentral bör i förekommande fall beaktas även när det gäller en värdepapperscentral som är etablerad i ett annat land inom EES än som tillhandahåller tjänster här i landet. 9.7Omständigheter att beakta vid valet mellan olika sanktioner Regeringens förslag: Vid valet av sanktion ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till graden av ansvar för den som har begått överträdelsen och skador som uppstått för tredje man. Det ska finnas möjlighet för att avstå från ingripande under vissa omständigheter. Därutöver ska i förmildrande riktning beakta om den som är ansvarig för överträdelsen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat inspektionens utredning. ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till dessa omständigheter samt den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och om det går att fastställa, den vinst som har erhållits till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som undvikits. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inget att invända mot det. påpekar att de möjligheter har att avstå från att ingripa kan, beroende på hur ett sådant beslut utformas, utgöra hinder mot åtal. , med instämmande av Svenska Bank- föreningen, framför att en reglering som överlämnar till myndigheter och domstolar att avgöra sanktionsavgifternas storlek mot enskilda inte är godtagbar ur rättssäkerhetssynpunkt utan efterlyser vägledning i dessa frågor. anser att bedömningskriterierna som fram- går av förordningen (artikel 64) bör beaktas även när det gäller att fast- ställa nivån för sanktionsavgiften för både fysiska och juridiska personer. anser att sanktionsbeloppen är oproportionerligt höga och att förslaget brister i rättssäkerhet eftersom ingen vägledning ges när det gäller vilken storlek på sanktionsbelopp som bör dömas ut för olika överträdelser. Skälen för regeringens förslag: Kontoföringslagen innehåller få anvisningar om vilka omständigheter som ska beaktas inför valet av sanktion. Det anges dock att under vissa förhållanden får besluta om en varning i stället för att återkalla en central värdepap- persförvarares auktorisation (9 kap. 3 § andra stycket). Detta ger uttryck för att valet av sanktion ska göras utifrån hur allvarlig överträdelsen är. Även utan att det uttryckligen framgår av lagtexten får det dock såväl på detta område som på andra näraliggande områden anses gälla en allmän proportionalitetsprincip, dvs. att en sanktion ska stå i proportion till över- trädelsens natur. Enligt förordningen om värdepapperscentraler ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna tar hänsyn till alla relevanta omständigheter när de fastställer typen av administrativa sanktioner och ”nivån för” sanktionerna (artikel 64). Med ”nivån för” sanktioner avses med all säkerhet bl.a. nivån på en eventuell sanktionsavgift. I förordningen specificeras dock vissa omständigheter som, ”om lämpligt”, ska beaktas särskilt. Dessa är följande. –Överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet. –Graden av ansvar hos den person som är ansvarig för överträdelsen. –Finansiell styrka hos den person som är ansvarig för överträdelsen, till exempel enligt den ansvariga juridiska personens totala omsätt- ning eller den aktuella fysiska personens årsinkomst. –Storleken på de vinster som har gjorts eller de förluster som undvikits av den person som är ansvarig för överträdelsen eller förluster för tredje part till följd av överträdelsen, i den mån dessa kan fastställas. –Graden av samarbete med den behöriga myndigheten hos den person som är ansvarig för överträdelsen, utan att det påverkar behovet av att säkerställa återbetalning av de vinster som personen har erhållit eller de förluster som den undvikit. –överträdelser av den person som är ansvarig för överträdel- I kapitaltäckningsdirektivet finns regler som i hög grad liknar nämnda regler i förordningen om värdepapperscentraler (artikel 70 i direktivet). De reglerna har genomförts i svensk rätt i lagen om bank- och finansie- ringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. I de båda lagarna anges det således omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner (15 kap. 1 b och 1 c §§ respektive 25 kap. 1 b och 1 c §§, se prop. 2013/14:228 s. 237–242 samt prop. 2014/15:57 s. 52–55): Vid valet av sanktion ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. 2015/16:10 inspektionen får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om företaget gör rättelse eller om den fysiska personen verkat för att företaget gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot företaget eller den fysiska personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Därutöver ska det i försvårande riktning beaktas om företaget eller den fysiska personen har begått en överträdelse. Vid denna bedömning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska beaktas om företaget eller den fysiska personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat Finansinspek- tionens utredning och företaget snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra sedan den anmälts till eller påtalats av . Medlemsstaterna är skyldiga att se till att de behöriga myndigheterna beaktar de omständigheter som anges i förordningen, i vart fall om det bedöms ”lämpligt”. Gällande rätt på andra näraliggande områden åter- speglar flera av de principer som anges i förordningen. För att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i förordningen om- nämnda omständigheterna framgå av lag. Det bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och berörda företag. För att inte begränsa ut- rymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständig- heter som ska beaktas. Om en sådan reglering ska bli ett bra hjälpmedel vid beslut om sank- tioner, bör den bygga på någon slags systematik. Det bör stå klart vad som ska vara utgångspunkten vid val av sanktion och vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Den centrala principen bör vara att en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska göras. Därutöver bör det anges vilka särskilda omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken sanktion som slutligen ska beslutas. Utifrån de faktorer som är omnämnda i förordningen framstår det som lämpligt att först ange sådana omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen, dvs. hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått samt graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en överträdelse och ha en omfattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör överträdelsen. Till de nu aktuella omständigheterna hör även storleken på den förlust som över- trädelsen har medfört för tredje man, i den mån detta går att fastställa. Denna omständighet kan jämföras med att det belopp som ett förmögen- hetsbrott avser, dvs. värdet av t.ex. det stulna eller det förskingrade, i regel tillmäts stor betydelse vid rubriceringen av en brottslig gärning. För att sanktionerna ska vara proportionerliga bör det emellertid anges att får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om den som har begått överträdelsen gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot denne och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. påpekar att de möjligheter har att avstå från att ingripa kan, beroende på hur ett sådant beslut ut- formas, utgöra hinder mot åtal. Huruvida ett beslut att avstå från ingripande mot en överträdelse som också är straffbar, hindrar ett senare åtal torde vara beroende av hur ett sådant beslut utformas menar . Om beslutet innebär att slutligt tar ställning till, eller gör en bedömning av, den enskildes skuld, kan det utgöra hinder mot åtal. Regeringen konstaterar att denna fråga hänger nära samman med den om dubbelprövningsförbudet, som behandlas i avsnitt 9.5.7. Det bör även anges vissa omständigheter som kan vara förmildrande respektive försvårande och som har inträffat före eller efter över- trädelsen. Det rör sig således inte om omständigheter som främst har med överträdelsen i sig att göra. För det första avses att den som har begått överträdelsen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning. För det andra avses om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till likartade över- trädelser före den nu aktuella överträdelsen. När sanktionsavgiftens storlek fastställs bör det dessutom tas hänsyn till den finansiella styrka hos den som har begått överträdelsen. Det kan till exempel vara den ansvariga juridiska personens totala omsättning eller den ansvariga fysiska personens årsinkomst. Hänsyn bör även tas till den vinst som uppstått eller de kostnader som har undvikits med anledning av överträdelsen, om det går att fastställa. Dessa hänsyn ska inte påverka valet av sanktion utan endast avgiftens storlek. När det däremot gäller att fastställa nivån på sanktionsavgiften bör, som påpekar, även övriga omständigheter som anges i förordningen kunna beaktas för både fysiska och juridiska personer (artikel 64). , med instämmande av , och efterlyser ytterligare vägledning när det gäller fastställande av sanktionsavgifternas storlek. Enligt regeringens uppfattning är det emellertid inte lämpligt att ange någon närmare exemplifiering av vilken storlek som sanktionsavgiften bör ha vid olika slag av överträdelser. När sanktionsavgiftens storlek bestäms är det många omständigheter som måste beaktas som antingen är hänförliga till den specifika överträdelsen eller till den person, juridisk eller fysisk, som har begått överträdelsen. Det innebär att det alltid måste göras en bedömning med hänsyn till alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet.