prop · H3031 · 2015-09-21 00:00:00 — Eftersom den offent- liga skuldsättningen är förhållandevis låg, och förtroendet för offentliga finanser är högt, kan sparandet stärkas i en takt som värnar samhällsekonomisk balans utan att hållbarheten eller förtroendet för de offentliga finanserna äventyras. Resursutnyttjandet har varit lågt , arbetsmarknadsgapet är fortfarande stort och utsikterna för en fortsatt återhämtning är osäkra. Det är därför angeläget att finans- politiken understödjer konjunkturåterhämt- ningen och bidrar till att pressa ned arbetslös- heten genom ökade offentliga investeringar, en aktiv näringspolitik, samt insatser för höjda kunskapsnivåer och bättre matchning på arbets- marknaden samt satsningar på välfärden. 1 Kommitténs slutbetänkande ska lämnas och ett delbetänkande om de delar av uppdraget som berör de hittillsvarande erfarenheterna av det finanspolitiska ramverket och bedömningen av nivån för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande framöver, samt målnivåns effekt på de offentliga finanserna och svensk ekonomi. Mot bakgrund av att riskerna för en svagare utveckling än den i prognosen är stora är det viktigt att det finns marginaler för att möta en kraftigt försämrad ekonomisk utveckling. Detta gäller särskilt i ett läge när möjligheten till att föra en betydligt mer expansiv penningpolitik är begränsad. De reformer som föreslås i budget- propositionen är finansierade fullt ut. Denna inriktning på finanspolitiken bidrar till att sparandet trendmässigt stärks, som den pågående återhämtningen värnas. Prognoserna på är mycket osäkra. Regeringen avser dock att även under resten av mandatperioden bedriva en politik som leder till att sparandet trendmässigt förstärks, som stabiliseringspolitisk hänsyn tas. Underskottet är så stort att det skulle krävas en betydande åtstramning för att nå det nuvarande målet om 1 procents sparande under innevarande mandatperiod. Att bedriva en så kraftigt åtstramande finanspolitik bedöms inte vara samhällsekonomiskt motiverat. Det kom- mer därför att ta ytterligare år innan överskott nås. Förslag till utgiftstakets nivå De nivåer på utgiftstaket som regeringen föreslagit, inklusive förslaget i denna proposition, innebär att utgiftstaket växer i relation till BNP. Därmed ger utgiftstakets nivåer möjlighet för de offentliga utgifterna att växa. Utgiftstaket sätter en övre gräns för utgifterna varje enskilt år. Genom utgiftstaket ges riksdag och regering förbättrade möjligheter till nödvän- dig kontroll och styrning. Utgiftstaket tydliggör behovet av prioriteringar mellan olika utgifter och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. I enlighet med budgetlagen (2011:203) före- slår regeringen i denna proposition utgiftstak för det tredje tillkommande året, dvs. Regeringen bedömer att nivån bör öka med jämfört med . Det är samma bedömning som ekonomiska vårproposition, när hänsyn tagits till de tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer som föreslås i denna proposition. Utgiftstaket uppgår då till , vilket motsvarar av potentiell BNP (se tabell 1.5). Budgeteringsmarginalen , dvs. skill- naden mellan utgiftstaket och de prognostise- rade takbegränsade utgifterna, är större än regeringens riktlinje för hur stor säkerhets- marginal som minst bör finnas under utgifts- taket för att hantera automatiska förändringar av de takbegränsade utgifterna vid en större ekonomisk chock. Utgiftstaket medger därmed en utgiftsökning som möjliggör de refor- mer regeringen prioriterar i denna proposition. bör utgiftstaket inte betraktas som ett utgiftsmål. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder inte i sig att det kommer att användas för reformer som ökar de takbe- gränsade utgifterna. Genomförandet av nya reformer på utgiftssidan kommer att ske först efter avstämning mot den målsatta nivån för det finansiella sparandet och de inkomstförstärk- ningar som reformerna kan komma att kräva. bedömer regeringen att nivån på utgiftstaket bör uppgå till , vilket motsvarar av potentiell BNP. Tabell 1.5 Utgiftstak 2015–2019 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av offentlig sektor, procent -0,9 -0,9 -0,5 1 Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå i denna proposition. Källa: Egna beräkningar. Reformerna i denna proposition är fullt ut finansierade. Regeringen föreslår ett flertal åtgärder som minskar statens utgifter. Det handlar bl.a. om ett slopande av ineffektiva åtgärder såsom jämställdhetsbonusen och etable- ringslotsarna. I vissa fall sker också en omprio- ritering inom ett och samma område. gäller kommuner föreslår regeringen ett bort- tagande av en av de förändringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet som infördes av den förra regeringen. Förändringen var ett avsteg från den parlamentariska utredningens förslag till utformning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet och gynnade välbärgade kommuner. Dessa medel föreslås nu omfördelas till investeringar i bostadsbyggande som främjar hela landet. I fråga om assistansersättningen kommer denna att räknas upp som grunderna för uppräkningen ändras. Detta minskar utgifterna för ändamålet. Utgifterna föreslås också minska till följd av att ersättningen till kommunerna för mottagande av ensamkommande barn och ungdomar schabloni- seras och differentieras med olika ersättnings- nivåer för olika placeringsformer. Regeringen föreslår även ett flertal intäktsför- stärkningar, däribland avtrappat jobbskatte- avdrag för dem med höga inkomster, begräns- ningar av uppräkningen av den nedre skikt- gränsen för statlig inkomstskatt och ett delvis återinförande av den särskilda löneskatten för äldre. Regeringen föreslår vidare höjda skatter på drivmedel, vilket bidrar med såväl viktig finansie- ring som att miljö- skatternas styrande effekter stärks. Detta är ett led i regeringens arbete med att nå miljökvali- tetsmålen. Regeringen föreslår att ROT-avdraget be- gränsas och att beskattningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring höjs. (Se även fördjupningsrutan Förändrade skatteutgifter för ökad enhetlighet och träff- säkerhet.) Förändrade skatteutgifter för ökad enhetlighet och träffsäkerhet Sedan regeringen tillträdde har förändringar av vissa skatteutgifter föreslagits eller genomförts, såsom justeringar av husavdraget och slopandet av nedsättningen av socialavgifterna för unga.2 Sammantaget bidrar förändringarna till att finansiera prioriterade satsningar som ökar förutsättningarna för att uppnå regeringens mål för den ekonomiska politiken. Därtill ökar de enhetligheten och legitimiteten i skattesystemet. Oberoende experter, som t.ex. utvärd- ering och , har också bedömt vissa av de nu reformerade skatteutgif- terna som ineffektiva. Ett problem med stöd genom skatteutgifter, som inte uppkommer vid stöd på utgiftssidan, är att de ökar komplexiteten och minskar enhetlig- heten i skattesystemet i stort. Stöd som ges via budgetens inkomstsida kan även vara mindre tydliga och svårare att uppfatta för medbor- garna.3 Vidare innebär det faktum att regeringen måste föreslå och fatta beslut om medel för varje enskilt anslag att den årliga prövningen av anslagsmedlen normalt är mer omfattande än motsvarande prövning av skatte- utgifter, då dessa ingår i inkomstberäkningen så länge inget aktivt beslut fattas om förändrad lagstiftning. Undantag och gränsdragningsproblem i skattesystemet ökar dessutom incitamenten för olika särintressen att försöka påverka skattepoli- tiken, s.k. rent seeking. Därtill kan skatteutgifter snedvrida konkurrensen och konsumtionen, då de styr resurser från icke-subventionerade verksamheter till subventionerade. Även om ett enhetligt skattesystem bör efter- strävas kan skatteutgifter motiveras om de på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå regeringens mål 2En skatteutgift föreligger när skatten på vissa varor eller tjänster inom ett skatteslag är lägre än skatten på övriga varor och tjänster inom samma skatteslag. En skatteutgift är ett stöd till företag och hushåll på budgetens inkomstsida som helt eller delvis kan likställas med stöd på budgetens utgiftssida. 3För att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomstsida redovisas samtliga skatteutgifter i en skrivelse från regeringen. Den senaste redovisningen finns i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter (skr.2014/15:98). för den ekonomiska politiken, om de har en miljöstyrande effekt eller om de generellt ökar effektiviteten i skatteuttaget. Vid beslut om en skatteutgift måste dock dess positiva effekter vägas även mot annat än skatteutgiftens offent- ligfinansiella kostnad. Även kostnader som kan uppstå till följd av ett mindre enhetligt skatte- system, såsom gränsdragnings- och snedvrid- ningsproblem, är viktiga att beakta. Om syftet med skatteutgiften är att ge stöd till företag eller hushåll för att ändra beteendet måste en bedöm- ning göras om beteendet faktiskt ändrats och om en skatteutgift är det mest effektiva sättet att uppnå detta på. Avgörande för om stöd ska ges genom åtgärder på budgetens utgifts- eller inkomstsida kan också vara skillnader i administ- rativa kostnader för respektive system. Sammantaget bör därför existerande skatte- utgifter kontinuerligt prövas. Nedan samman- fattas motiven bakom några av de förändringar i skatteutgifterna som regeringen genomfört eller avser att genomföra. Nedsatta socialavgifter för unga De nedsatta socialavgifterna för unga är en skatteutgift då de innebär att socialavgiftsuttaget för unga är lägre än för övriga förmåns- berättigade arbetstagare och egenföretagare. Nedsättningen bedöms inte uppfylla sitt syfte att minska arbetslösheten bland unga på ett effektivt sätt. Subventionen ges till alla unga och inte endast till dem som är i behov av stöd för att de har låga chanser att få ett jobb. För att minska arbetslösheten bland unga bedöms mer riktade insatser vara effektivare än nedsättningen av socialavgifterna för unga. Efter förslag från regeringen i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2014/15:99) beslutade att nedsättningen ska slopas. I denna proposition föreslås att slopandet tidigareläggs en månad, till . ROT-avdraget är ett stöd på inkomstsidan av budgeten då de som köper dessa tjänster, eller får tjänsterna som löneförmån, erhåller en skattereduktion. Många av tjänsterna inom ramen för ROT-avdraget bedöms vara kvalifice- rade och därmed inte utgöra ett substitut för eget arbete i hemmet. Därför förväntas inte köparnas arbetsutbud öka i stor utsträckning till följd av avdraget. Då en ökad efterfrågan på arbetskraft till följd av ROT-avdraget inte bedöms riktas till personer med en svag anknyt- ning till arbetsmarknaden förväntas det inte heller öka sysselsättningen i ekonomin i sin helhet, utan snarare tränga undan sysselsättning i andra sektorer. Av främst denna anledning bedöms ROT-avdragets självfinansieringsgrad vara låg. Vidare har kostnaderna för ROT-avdra- get ökat betydligt mer än förväntat. har betalat ut i ROT-avdrag. Kostnaderna vid nuvarande subventionsnivå bedöms överstiga avdragets positiva effekter. Därför föreslås en minskning av subventions- graden från . På så sätt frigörs resurser som kan användas till mer angelägna satsningar, som t.ex. nybyggnation. Skatteutgifter som flyttas till utgiftssidan flyttas redovisningen och budgeteringen av nystartsjobb, liksom ett antal ytterligare stöd, från inkomstsidan till utgifts- sidan av statens budget. Skälet är att det nya regelverket för nationalräkenskaperna, som infördes (ENS2010), innebär att nystartsjobben omklassificerats från att utgöra en del av skattesystemet, i form av en skattenedsättning, till en utgift. I enlighet med budgetlagens förbud mot att budgetera utgifter mot inkomsttitlar budgeteras därför nystarts- jobben som anslag . Överföringen av stöd från inkomst- till utgiftssidan av statens budget motiverar en teknisk justering av utgiftstaket (se avsnitt 5.2). RUT-avdraget är en skatteutgift då de som köper dessa tjänster eller får tjänsterna som löneförmån erhåller en skattereduktion. Den förändring av RUT-avdraget som beslutade efter förslag i propositionen Vår- ändringsbudget , och de förändringar som föreslås i denna proposition, är framför allt fördelningspolitiskt motiverade. Det är viktigt för skattesystemets legitimitet att skattepoliti- ken upplevs som rättvis. Skattereduktionen för hjälp med läxor och annat skolarbete innebar att läxhjälp subventionerades för elever vars föräld- rar var villiga och hade medel att betala. Därför exkluderades den ur RUT-avdraget. Vidare inne- bär ett tak för RUT-avdraget på en subvention för arbetskostnader på , vilket i stort sett endast höginkomsttagare kan betala för sådana tjänster. I denna proposition föreslås därför att taket för RUT-avdraget sänks till för personer som inte fyllt vid årets ingång. Även förslaget om att exkludera skatte- reduktionen för matlagning och för städning med utrustning som inte förekommer i ett genomsnittligt hushåll, som t.ex. poolrengöring, gör att RUT-avdraget riktas mer mot ett genom- snittligt hushålls behov. Förbättrad effektivitet inom skatteområdet Skattepolitikens främsta syfte är att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhälls- funktioner och andra offentliga utgifter. Skatte- politiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd, samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle.4 Skattepolitiken bör sträva efter en ökad enhetlighet. Enkla, tydliga och hållbara regler med få undantag, samt breda skattebaser är grundläggande principer. ska även kunna finansiera en generell och rättvist fördelad välfärd. Det ska vara lätt och lönsamt att göra miljö- vänliga val i vardagen. Genom skatter på miljö- och hälsoskadliga varor och beteenden ska samhällsekonomiska kostnader synliggöras, för att styra konsumtion och investeringar i en mer hållbar riktning. Skatternas miljöstyrande effekt ska öka. Globaliseringen kräver kontinuerlig anpass- ning, såväl för att skattereglerna ska stimulera till investeringar och hållbar tillväxt som för att värna skattebaserna. Nya reformer för att motverka skatteflykt, skattefusk och aggressiv skatteplanering behöver implementeras löpande. Det handlar främst om arbete kring skatteplanering inom det s.k. (Base erosion and profit shifting), samt det arbete som pågår inom EU på detta område och avseende automatiskt informationsutbyte. är vidare representerat i FN:s skatte- kommitté och kan därigenom diskutera åtgärder som är särskilt inriktade på att bekämpa de typer av skatteflykt som framför allt drabbar utvecklingsländer. En viktig utgångspunkt för regeringen i EU-arbetet är att den nationella befogenheten inom skatteområdet ska respekteras. De åtgärder som EU-länderna gemensamt vidtar för att komma åt problem med skatteundandragande ska inte gå längre än nödvändigt. är och ska vara en aktiv part i arbetet med att bekämpa skatteflykt. deltar även aktivt genom och 4 Regeringen presenterade nya riktlinjer för skattepolitiken ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100 s. 104). bete (Sida) i arbetet med att hjälpa utvecklings- länderna att förbättra sin skatteadministration. Regeringen förstärker anslag för att myndigheten successivt ska kunna bygga upp kompetens och öka resurserna för internationell kontroll av skattefusk och skatteuppläggs- insatser. Även i det nationella arbetet kommer insatser för att motverka skattefusk att fortsätta vara högt prioriterat. Bestämmelser om personal- liggare för byggbranschen träder i kraft . Regeringen har också gett Skatte- verket i uppdrag att utreda möjligheten att utveckla systemet med personalliggare till att omfatta fler branscher i syfte att motverka svart- arbete och social dumpning. Det uppdraget ska redovisas . Vidare pågår beredningen av förslag att näringsidkare ska omfattas av kravet på kassa- register, trots att inkomsten från den aktuella försäljningen inte härrör från ett fast driftställe i . Dessutom avser att lämna ett förslag som innebär att arbets- givarna ska slippa lämna både arbetsgivardekla- ration och kontrolluppgift och i stället lämna redovisning på individnivå i arbets- givardeklarationen. Regeringen har höga ambitioner att förbättra det svenska skattesystemet. Regeringen avser bl.a. att se över mervärdesskattelagen (1994:200) i syfte att öka överskådligheten och därmed förenkla tolkningen och tillämpningen av lagen. Regeringen kommer även att fortsätta arbetet med att reformera företagsbeskattningen. Insatser för jämställdhet prioriteras Den ekonomiska politiken är avgörande för kvinnors livsvillkor. Hur den utformas, hur resurserna fördelas och vad som anses viktigt och prioriteras har en betydande effekt på kvinnors liv och förutsättningar. är en feministisk regering. Regeringens jämställdhetspolitik bygger på det övergripande målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Jämställd- het är i grunden en rättvise- och demokratifråga. är jämställdhet även viktigt för jobb och tillväxt. För att klara jobben behöver all kompetens tas tillvara på arbetsmarknaden samt kvinnors sysselsättningsgrad och arbetstid öka. En grundläggande utgångspunkt för regeringens politik är principen om människors lika värde. En feministisk regering nöjer sig inte med att enbart analysera konsekvenserna av de politiska besluten, utan gör analysen innan besluten fattas så att jämställdhetsperspektivet vägs in redan vid beslutsfattandet. Detta leder också till mer effektiva insatser. Därför har regeringen påbörjat arbetet med jämställdhetsbudgetering (se fördjupningsrutan Jämställdhetsbudgetering). Den ekonomiska politiken ska användas för att öka den ekonomiska jämlikheten och bidra till att öka jämställdheten i samhället. Ett tydligt uttryck för bristen på jämställdhet i samhället är att löneskillnaderna mellan kvinnor och män är stora. var kvinnors löner lägre än mäns, om alla kvinnor och män skulle ha arbetat heltid. En betydligt större andel kvinnor än män arbetar dock deltid, vilket gör att skillnaden i faktiska löneinkomster mellan kvinnor och män är . Kvinnors arbete värderas lägre än mäns. Kvinnodominerade branscher har ofta ett lägre löneläge. Inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män kan också förklaras av könssegrege- ringen på arbetsmarknaden liksom att välfärds- systemens utjämnande effekt har minskat. Uttaget av föräldraförsäkringsdagar är ojämnt fördelat. Målet är ett helt jämställt uttag av föräldraförsäkringen. Detta är viktigt för att komma tillrätta med kvinnors sämre arbetsvill- kor och lägre löner. Här har också utbildnings- och arbetsmarknadsmyndigheterna en viktig uppgift i att främja arbete inom icke- könstraditionella yrken. Arbetsförmedlingen har därför getts i uppdrag att utforma sin verksamhet så att den främjar jämställdhet och motverkar könsuppdelningen på arbets- marknaden. Det är också viktigt att eliminera de osakliga löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Ett angeläget steg är att återinföra kravet på årliga lönekartläggningar. Arbetsmarknadens parters ansvar för lönebildningen är en grundpelare i den svenska modellen. Det är viktigt att lönebild- ningen leder till att skillnaden mellan kvinnors och mäns löner minskar. Ett annat uttryck för ojämställdheten i arbets- livet är att kvinnor är underrepresenterade i den absoluta toppen av näringslivet. Även om över- vikten av män i börsföretagens styrelser har minskat utgjorde kvinnor av styrelseledamöterna i dessa bolag . Regeringens målsättning är att andelen kvinnor i börsnoterade bolags- styrelser ska uppgå till . Om målsättningen inte nås kommer regeringen att lämna ett lagförslag om kvotering. För att nå målet om ekonomisk jämställdhet är en jämnare fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet avgörande. Kvinnor tar ofta ett större ansvar för vård av anhöriga och omvårdnad om barn. Många kvinnor går ned i arbetstid för att göra detta. Enligt arbetskraftsundersökning () arbetar 170 000 personer deltid, främst kvinnor, för att ta hand om barn och/eller vuxenanhörig. För att uppnå en jämnare fördelning av föräldraledigheten har regeringen lämnat förslag till om att införa en tredje reserverad månad i föräldraförsäkringen för vardera föräldern. Regeringen vill vidare se över föräldraförsäkringen i sin helhet. Regeringen har även aviserat medel till ökad bemanning i äldre- omsorgen samt riktat resurser för att stimulera tillgängligheten till barnomsorg på obekväm arbetstid. Ensamstående föräldrar, i synnerhet kvinnor, har oftare en svagare ekonomi än föräldrar som är sammanboende. Regeringen har därför höjt underhållsstödet och föreslår en höjning av grundnivån i föräldrapenningen. Regeringen har även lämnat förslag om att avskaffa det kommu- nala vårdnadsbidraget eftersom det tenderar att motverka ekonomiskt jämställdhet. Mäns våld mot kvinnor är ett av de yttersta uttrycken för ojämställdheten mellan kvinnor och män. Detta våld ska upphöra. Att förebygga och motverka våld och andra övergrepp mot kvinnor är högt prioriterat av regeringen. Regeringen föreslår därför, såsom avviserades i vårpropositionen, att medel avsätts till de ideella kvinno- och tjejjourerna. Inom hälso- och sjukvården kvarstår oaccep- tabla skillnader mellan kvinnor och män. Sjuk- domar som drabbar kvinnor i högre utsträckning än män tenderar att vara lägre prioriterade inom sjukvården. Mot bakgrund av bl.a. detta föreslår regeringen flera satsningar på kvinnors hälsa. Regeringen föreslår bl.a. en ytterligare förstärk- ning på området genom en riktad primärvårds- satsning med fokus på kvinnors hälsa, samt en satsning på avgiftsfri mammografi. För att värna unga kvinnors rätt till sexualitet utan oönskade graviditeter föreslår regeringen även att preven- tivmedel inom läkemedelsförmånerna ska erbjudas kostnadsfritt till personer (se avsnitt 1.6). Utifrån den rapportering som finns gällande brister i arbetsmiljön inom hushållsnära tjänster avser regeringen att göra en kartläggning av branschens arbetsmiljö och arbetsvillkor. har en feministisk regering som verkar för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män på alla samhällsområden. Budgetprocessen och budgetpropositionen är av central betydelse i förverkligandet av regeringens politik och det är därför angeläget att budgetarbetet bedrivs på ett sådant sätt att effekter och konsekvenser för jämställdheten beaktas vid beslut om inriktning och fördelning av resurser. Internationellt benämns detta förfarande ”gender budgeting”, vilket kan översättas med jämställdhetsbudgete- ring. Jämställdhetsbudgetering innebär att priorite- ringar, vägval och tilldelning av resurser i största möjliga mån ska främja jämställdhet och göra konkret skillnad i människors vardag, . Det är en fråga om rättvisa, men det är också en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och för utvecklingen av arbetsmarknaden och välfärden. För att åstadkomma en budget för staten som bidrar till jämställdhet måste detta perspektiv beaktas i ett så tidigt skede som möjligt, och i alla led av budgetprocessen. Jämställdhetsintegrering har varit den centrala politiska strategin för att uppnå ett jämställt samhälle. Det innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska beaktas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet. Jämställdhetsbudgetering är en tillämpning av principen om jämställdhets- integrering i budgetförfarandet. Det innebär en utvärdering av budgetpolitikens jämställdhets- effekter, och en integrering av jämställdhets- perspektivet, på alla nivåer i budgetförfarandet, samt en omfördelning av inkomster och utgifter för att främja jämställdheten. De utmaningar och problem som samhället står inför kan ha olika lösningar.