prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — regeringens mening gör sig emellertid inte behovet av skyndsamhet gällande med samma styrka i sådana fall. Ett skäl till att skyndsamhet är Prop. 2015/16:5 påkallad i fråga om mål som rör resolution och resolutionsåtgärder är att den enskildes rättigheter har inskränkts på något ingripande sätt. I planeringsstadiet är detta inte fallet. är det dessutom svårt att uppskatta antalet mål rörande resolutionsplaneringen som skulle kunna uppstå vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid sådana förhållan- den bör skyndsamhetskravet inte utsträckas till att även gälla mål om undanröjande av hinder för resolution. Regeringens bedömning: Allmänna förvaltningsrättsliga bestämmel- ser innebär att de ekonomiska bedömningar som har legat till grund för beslut om resolution och resolutionsåtgärder kommer att utgöra underlag för rättens prövning av det överklagade beslutet. Någon särskild genomförandeåtgärd i denna del är därför inte nödvändig. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det i den nya lagen om resolution ska anges att de ekonomiska bedömningarna ska vara en del av rättens prövning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Kammarrätten i noterar att formuleringen i krishanteringsdirektivet kan uppfattas som att domstolen ska godta myndighetens ekonomiska bedömning utan att överpröva den, vilket vore ett betydligt mer långtgående krav än utredningens förslag. Förvaltningsrätten i anser att det inte har diskuterats om krishanteringsdirektivets krav att den ekonomiska bedömningen ska ligga till grund för domstolens bedömning är avsedd att begränsa domstolens prövning eller förtydliga att bedömningen utgör processmaterial. Vid en prövning av resolutionsbeslut kan ekonomiska bedömningar kräva att sakkunnig expertis behöver tillföras domstolen. anser att det bör klargöras att det är den som påstår att en oberoende värdering är felaktig som har bevisbördan. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 85.3 i krishanteringsdirektivet ska medlemsstaterna se till att resolutions- myndighetens ekonomiska bedömning ska användas som grund för domstolens bedömning av överklagandet. Av skäl 89 till direktivet framgår dock att bedömningarnas komplicerade karaktär inte bör hindra nationella domstolar från att undersöka om de bevis som resolutions- myndigheter åberopar är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som bör beaktas för att bedöma en komplicerad situation och om de styrker de slutsatser som dragits. Av 30 § förvaltningsprocesslagen framgår att rättens avgörande ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Enligt 8 § samma lag har rätten också en skyldighet att se till att ett mål blir utrett som dess beskaffenhet kräver. Vidare framgår av 25 § förvaltningslagen att, om ett överklagande inte avvisas som för sent 2015/16:5 inkommet, ska den myndighet som har meddelat beslutet överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet. Enligt regeringens mening innebär inte krishanteringsdirektivets krav att domstolen vid sin överprövning ska beakta ekonomiska bedömningar att domstolen också är bunden av desamma. Det framgår tydligt av skälen till den relevanta artikeln att domstolen är fri att göra sin egen bedömning av ekonomiska bedömning, liksom av övrigt processmaterial i målet. Kravet som krishanteringsdirektivet ställer i denna del kan därför endast uppfattas som att den ekonomiska bedömningen ska utgöra ett underlag för domstolens prövning. Detta ligger också inom artikelns ordalydelse. Vid detta förhållande finns det ingen anledning att införa en särskild bestämmelse i lagen om resolution att den ekonomiska bedömningen ska tillföras handlingarna i målet. En sådan ordning följer redan av allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser som berörts ovan. Vad gäller synpunkt kan det konstateras att krishanteringsdirektivet inte ger någon närmare ledning om bevisbördans placering vid domstolens slutliga avgörande (jfr dock vad som gäller för inhibition i följande avsnitt). Enligt regeringens mening bör därför de allmänna principerna för bevisbördans placering i förvaltningsmål gälla vid bedömningen av den oberoende värderingens materiella riktighet. Regeringens förslag: Endast om det är förenligt med det allmännas intresse, får den domstol som ska pröva ett överklagat beslut om resolution eller resolutionsåtgärder besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen bedömer att krishanteringsdirektivet inte föranleder någon begränsning av möjligheterna att meddela inhibition enligt förvaltningsprocesslagen och föreslår därför ingen särskild bestämmelse om inhibition. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i ifrågasätter om krishanteringsdirektivets presumtion är förenlig med förvaltnings- processens allmänna inhibitionsinstitut och anser att frågan om inhibition borde ha reglerats särskilt. ifrågasätter om en automatisk presumtion mot inhibition är i linje med gällande rätt. Förvaltningsrätten i uppger att enligt betänkandets logik skulle det i alla mål om resolutionsåtgärder, även då utgången framstår som oviss, följa en presumtion mot inhibition enbart till följd av resolutionsåtgärders allmänna syfte. Detta synsätt föregriper rättens prövning i inhibitions- frågan snarare än talar för att en sådan presumtion redan föreligger enligt nuvarande ordning. Skälen för regeringens förslag: I artikel 85.4 i krishanterings- direktivet anges att resolutionsmyndighetens beslut om resolution och resolutionsåtgärder ska träda i kraft och att inlämnande av ett överklagande inte ska innebära automatiskt uppskjutande av det Prop. 2015/16:5 bestridda beslutet. I artikeln anges vidare att beslutet ska skapa en motbevisbar presumtion att det skulle strida mot allmänintresset att skjuta upp verkställandet av beslutet. En sådan ordning har ansetts nödvändig av lagstiftarna med hänsyn till att direktivet syftar till att täcka synnerligen brådskande situationer och att uppskjutande av resolutions- myndigheters beslut skulle kunna förhindra kontinuiteten för kritiska funktioner (skäl 90). Enligt 28 § förvaltningsprocesslagen får den domstol som ska pröva ett överklagande besluta att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla , tills vidare inte ska gälla (inhibition). Eftersom ett beslut om resolution och resolutionsåtgärder ska gälla skulle en överprövande domstol ha möjlighet att, enligt denna bestämmelse, skjuta upp verkställigheten av det överklagade beslutet. Krishanterings- direktivet förbjuder visserligen inte inhibition, men vid prövning därav måste presumtionen vara att det skulle strida mot det allmännas intresse att meddela inhibition. De allmänintressen som här avses är desamma som uttrycks i resolutionsändamålen (jfr avsnitt 15.1). En motsvarande presumtion föreligger emellertid inte enligt förvaltningsprocesslagen. Där är utgångspunkten i stället en bedömning av sannolikheten för ett slutligt bifall till överklagandet i målet. Eftersom inhibition enligt förvaltningsprocesslagen kan meddelas ex officio av domstolen förutsätts inte heller att klaganden för någon motbevisning i frågan om inhibition skulle strida mot det allmänna intresset. I princip är det möjligt för domstolen att besluta om inhibition enbart utifrån den utredning som myndigheten ger in till domstolen i samband med den enskildes överklagande. Enligt regeringens mening är därför förutsättningarna för att meddela inhibition enligt förvaltningsprocesslagen inte förenliga med de krav som krishanteringsdirektivet ställer. Inhibition av beslut om resolution eller resolutionsåtgärder bör därför regleras särskilt i den nya lagen om resolution. Regeringen föreslår att det i den nya lagen införs en bestämmelse att den domstol som ska pröva ett överklagat beslut om resolution eller resolutionsåtgärder får besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla, endast om inhibition är förenligt med det allmännas intresse. Vid sin prövning av frågan om inhibition ska meddelas har domstolen därmed att utgå från att inhibition strider mot det allmännas intresse. Endast om klaganden åberopar sådana omständigheter och bevis som motbevisar presumtionen får inhibition meddelas. 29.2.7Upphävande av beslut och ersättning för förlust Regeringens bedömning: Krishanteringsdirektivets krav att en dom- stols upphävande av beslut om resolution eller resolutionsåtgärder i vissa fall inte ska påverka resolutionsmyndighetens efterföljande administrativa åtgärder eller transaktioner som baserat sig på det upphävda beslutet, och att korrigerande åtgärder för det felaktiga beslutet i sådana fall ska vara begränsad till ersättning för förlust, föranleder inga genomförandeåtgärder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. av att resolutionsåtgärder står fast även om beslut överklagas och ändras av högre instans. Den enskilde får i stället begära ekonomisk ersättning i Detta bör framgå av lagtexten. Aktieägare och borgenärer bör ha rätt till ersättning om det ekonomiska utfallet i resolutionen blivit sämre än utfallet i konkurs eller likvidation eller till skadestånd enligt skadeståndslagen (1972:207). Om kraven på ersättning ska handläggas i allmän domstol, bör det i lag anges på vilka grunder som ersättning ska utgå och olika parters krav så långt som möjligt handläggas gemensamt för att undvika motsägande resultat i olika processer. , Förvaltningsrätten i och konstaterar att krishanteringsdirektivets bestämmelser om följden av ett upphävt beslut om resolution eller resolutionsåtgärder inte har föranlett någon reglering i lagförslaget. Enligt Kammarrätten i och hovrätt är det tveksamt om den ordning som anges i krishanterings- direktivet följer av gällande rätt. Förvaltningsrätten i anser att innebörden av artikel 85.4 andra stycket i krishanteringsdirektivet är oklar och därför svår att tillämpa. kollegiet i saknar lagförslag om hur ersättningsfrågan ska handläggas och ifrågasätter om ersättningsansvar i andra fall ska beslutas av ansvarig myndighet eller om detta också ska avgöras i domstol. uppger att förhållandet att de åtgärder som vidtagits av resolutionsmyndigheten inte upphävs om ett beslut om resolution undanröjs efter överklagande inte framstår som helt okomplicerat i förhållande till tredje part. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning är i linje med gällande rätt, eftersom huvudregeln vid hävning och ogiltighet är att prestationerna ska gå åter. Det framstår inte som klart vem som skulle vara ersättningsberättigad. Tingsrätten föreslår att en lagregel om rätt till ekonomisk ersättning från staten införs. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 85.4 andra stycket i krishanteringsdirektivet framgår att, när det är nödvändigt att skydda tredje man som i god tro och genom vidtagna resolutionsåtgärder har förvärvat aktier, andra äganderättsinstrument, tillgångar, rättigheter eller skulder i ett företag i resolution, ska domstolens upphävande av en resolutionsmyndighets beslut inte påverka några efterföljande administrativa åtgärder eller transaktioner som den berörda resolutions- myndigheten beslutat om och som baserade sig på det upphävda beslutet. I det fallet, ska korrigerande åtgärder för att rätta till ett felaktigt beslut eller en felaktig åtgärd av resolutionsmyndigheten begränsas till ersättning för den förlust som den sökande lidit till följd av beslutet eller Den aktuella artikeln synes inte vara begränsad till det fallet att det inledande resolutionsbeslutet eller den resolutionsåtgärd varigenom tredje man gör sitt förvärv upphävs. Det förutsätts visserligen att tredje man har gjort ett godtrosförvärv i resolutionsförfarandet, exempelvis genom en tillämpning av försäljningsverktyget, men artikelns ordalydelse omfattar även det fallet att en annan resolutionsåtgärd som föregår den åtgärden upphävs. I det sammanhanget kan konstateras att innan resolutionsmyndigheten överlåter aktier eller andra tillgångar till tredje man ska flera andra, var för sig överklagbara, resolutionsåtgärder ha vidtagits. Det förutsätts bl.a. att resolutionsmyndigheten har beslutat om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument och indragning eller överföring av existerande aktier eller, om företaget haft ett positivt substansvärde, utspädning av aktieägarnas äganderätt genom konvertering (jfr artiklarna 47.1, 60.1 a och 60.5 i krishanterings- direktivet). Därutöver kan överlåtelsen till tredje man föregås av ytterligare resolutionsåtgärder, såsom nedskrivning eller konvertering av seniora skulder med stöd av skuldnedskrivningsverktyget. Vilken typ av administrativa åtgärder som avses i artikel 85.4 andra stycket i krishanteringsdirektivet beror på vilken resolutionsåtgärd som upphävs. Om exempelvis beslutet att sälja tillgångar upphävs, ska den på beslutet grundade transaktionen till tredje man inte påverkas. Om beslutet att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument till aktier upphävs, borde vidare en på beslutet grundad registrering i exempelvis bolagsregister och aktiebok inte påverkas. Följden blir att rättsläget inte ska återställas till det som rådde innan den beslutade resolutionsåtgärden verkställdes. Som nämnts ovan gäller detta dock enligt direktivet endast om det är nödvändigt för att skydda tredje man vid ett godtrosförvärv. I det sammanhanget kan noteras att skäl 91 till krishanteringsdirektivet kan ge intryck av att artikel 85.4 andra stycket i krishanteringsdirektivet omfattar ytterligare ett fall. Skälet kan nämligen läsas som att där det behövs för att säkerställa stabiliteten på de finansiella marknaderna, bör ett överklagande inte påverka någon senare förvaltningshandling eller transaktion som ingåtts på grundval av ett ogiltigförklarat beslut. Eftersom detta inte inryms under artikelns ordalydelse, ställer dock krishanteringsdirektivet inget krav på en sådan ordning i nationell rätt. Frågan om det finns anledning att gå utöver krishanteringsdirektivet och vilka konsekvenser det skulle få är inte utredd. I sammanhanget kan konstateras att frågan dessutom har anknytning till grundläggande rättssäkerhetskrav, såsom rätten till ett effektivt rättsmedel. Med hänsyn härtill föreligger inte förutsättningar att i lag införa någon allmän princip, såsom förordar, att resolutionsåtgärder ska stå fast även om beslut överklagas och ändras av högre instans. Flera remissinstanser ifrågasätter om artikel 85.4 andra stycket i krishanteringsdirektivet ställer några andra krav än vad som redan följer av gällande rätt. Den som anser sig ha lidit skada till följd av resolutions- myndighetens felaktiga beslut eller åtgärd kan begära skadestånd hos Justitiekanslern eller väcka talan mot staten i allmän domstol. Med hänsyn härtill föranleder artikel 85.4 andra stycket i krishanterings- direktivet inga genomförandeåtgärder. Det kan dock finnas anledning att närmare utreda om en särreglering av dessa frågor bör införas. anser att olika parters krav så långt som möjligt ska handläggas gemensamt för att undvika motsägande resultat i olika processer. Enligt regeringens mening bör de bestämmelser som i allmänhet gäller för kumulation av mål vid allmän domstol vara tillräckliga när det gäller handläggningen av sådana mål som är i fråga. Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet i ifrågasätter om ersättningsansvar i andra fall ska beslutas av ansvarig myndighet eller 2015/16:5 om detta också ska avgöras i domstol. I detta lagstiftningsärende föreslås att ersättning i andra fall, dvs. vid tillämpning av reglerna att ingen aktieägare eller borgenär ska få ett sämre ekonomiskt utfall än i konkurs eller likvidation, ska prövas av resolutionsmyndigheten i första instans (se avsnitt 23.2). beslut är dock överklagbart till allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Lagen om resolution, lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut samt de följdändringar som syftar till att genomföra krishanteringsdirektivet i svensk rätt ska träda i kraft . Bestämmelser om krav på avtalsvillkor om erkännande av nedskrivning eller konvertering i avtal som lyder under lagen i tredjeland ska tillämpas på avtal och skuldförbindelser som emitterats eller ingåtts fr.o.m. . Resolutionsavgift tas ut första gången . ska avgiften reduceras till hälften. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innehåller dock inget datum för lagarnas ikraftträdande eller förslag om halverad avgift . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstryker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det bör tydliggöras att stabilitets- respektive resolutionsavgift ska tas ut under de dagar som respektive regelverk varit i kraft. föreslår att det införs övergångsbestämmelser som är gällande från det att den nya lagstiftningen är antagen för att de institut som berörs av lagstiftningen ska beredas skälig tid för att uppfylla de krav som framgår av det nya regelverket. anser att krishanteringsdirektivet innehåller för få övergångsbestämmelser och att regeringen borde försöka mildra de negativa effekterna av det. Vidare anser att det finns starka skäl för att bör utnyttja möjligheten till senare ikraft- trädandedatum för bestämmelserna om avtalsenlig skuldnedskrivning. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 130.1 i krishanteringsdirektivet ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa krishanteringsdirektivet. Bestämmelserna ska tillämpas fr.o.m. . Detta gäller dock inte artiklarna 43–58 som behandlar skuldnedskrivningsverktyget. De artiklarna ska i stället börja tillämpas . Det har inte varit möjligt att genomföra krishanteringsdirektivet inom Prop. 2015/16:5 föreskriven tidsfrist. Det är därför angeläget att det görs så snart som De nu föreslagna lagändringarna bör därför träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . och framför önskemål om övergångsbestämmelser. Regeringen kan med anledning härav konstatera att krishanteringsdirektivet inte ger utrymme för övergångsregler på det sätt som efterfrågas av Kommuninvest och utom vad avser avtalsenlig skuldnedskrivning (se nedan). I avsnitt 11.1 behandlas avtalsenlig skuldnedskrivning och vikten av att säkerställa att skuldinstrument som lyder under ett annat lands lag, i praktiken länder utanför EES, kan skrivas ned eller konverteras inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget. Enligt förslaget ska företagen bli skyldiga att låta de skulder som de ger ut omfattas av avtalsklausuler som erkänner att skulderna kan komma att skrivas ned eller konverteras till följd av ett beslut om resolution av svenska myndigheter. Verkställig- heten av resolutionsmyndighetens beslut säkerställs därmed oavsett om lagstiftningen i det land där resolutionsmyndighetens beslut ska verkställas erkänner att ett sådant beslut får verkställas i landet eller inte. Genom att lagen om resolution, som innehåller bestämmelser om avtalsenlig skuldnedskrivning, kommer att träda i kraft kan Svenska Bankföreningens synpunkter i denna del anses omhändertagna. Av övergångsbestämmelserna bör det framgå att bestämmelsen tillämpas på avtal som lyder under lagen i tredjeland och ingåtts efter ikraftträdandet, dvs. I avsnitt 25 som handlar om finansieringsarrangemang behandlas bl.a. resolutionsavgiften. Institut och EES-filialer med tillstånd att bedriva verksamhet i (avgiftsskyldiga) ska betala årliga avgifter till resolutionsreserven bestående av en resolutionsavgift och – om behov uppstår – en tilläggsavgift. Eftersom resolutionsavgift ska tas ut behövs det ingen sådan övergångsbestämmelse som utredningen föreslår. anser att det bör tydliggöras att stabilitets- respektive resolutionsavgift ska tas ut under de dagar som respektive regelverk varit i kraft. Som framgår av avsnitt 25.2.2 anser regeringen att uttaget av stabilitetsavgift ska upphöra efter det att avgifterna har samlats in. Mot bakgrund av att det även kommer att tas ut stabilitetsavgift som avser 2015 och att avgiftsskyldighet för resolutionsavgift inte kommer att föreligga förrän den nya resolutionslagens ikraftträdande, bör uttaget av resolutionsavgift reduceras. Det bör därför anges i övergångsbestämmelserna att det bara ska tas ut halv resolutionsavgift. Krishanteringsdirektivet innebär att ett nytt och mycket omfattande regelverk införs i syfte att hantera fallerande kreditinstitut och värde- pappersbolag. Bestämmelserna i krishanteringsdirektivet anger, ofta i detalj, hur förfarandet för krishantering bör utformas och ger långtgående befogenheter åt relevanta myndigheter, främst resolutionsmyndigheten. Ett flertal remissinstanser, däribland , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , vid , Rekonstruktör- och konkurs- förvaltarkollegiet (REKON) i , samt , framhåller att konsekvenserna av kris- hanteringsdirektivet är svåra att på förhand överblicka. Regeringen kan i detta sammanhang enbart konstatera att måste genomföra EU- direktiv i svensk rätt. , , , Spar- bankernas riksförbund och anser att det saknas tillräcklig analys av förslagets effekter för företag, konsumenter, investerare och andra privata aktörer, speciellt med avseende på dessas kostnader. underkänner utredningens konsekvensanalys både med avseende på administrativa och finansiella kostnader för finansiella företag. Svensk Försäkring anser att effekterna av skuldnedskrivnings- verktygets eventuella påverkan på försäkringsföretagens investeringsvilja inte utretts, och påpekar att kommande tekniska standarder från gör det svårt att bedöma förslagets konsekvenser. Mot bakgrund av komplexiteten och omfattningen av det nya regelverket har regeringen viss förståelse för denna kritik. Det bör dock framhållas att redan när ursprungsförslaget lades gjorde en konsekvensanalys (Commission Staff Working Document Impact Assessment, , SWD [2012] 166 final) innehållande bl.a. kvantitativa uppskattningar av effekterna av förslagets olika verktyg. 31.2.1Finanskriser är mycket dyra Regeringen hänvisar i prop. 2013/14:228 (s. 262) till beräkningar från IMF och som visade att den senaste finanskrisen kostade av EU:s BNP samt medförde ett produktionsbortfall på i EU, samt till att motsvarande av EU:s BNP mellan lades till stödåtgärder till banker i kris. Detta är offentliga medel som med fördel skulle ha kunnat användas till annat om det inte blivit kris. Eftersom en finansiell kris tar stora resurser från såväl offentlig som privat sektor i anspråk, och eftersom resursåtgången vidare är mycket oförutsägbar, är det av största vikt att minska sannolikheten för kris. Det gör att statens verksamhet i sig blir Prop. 2015/16:5 mer förutsägbar och att statsapparaten därför fungerar bättre. alla samhällets aktörer på finansiell stabilitet. 31.2.2Det nya regelverket syftar till att minska kostnaderna för krishantering Reglerna i krishanteringsdirektivet innebär, på ett övergripande plan, att kostnaderna för att hantera ett institut i kris till stor del kommer att bäras av institutets borgenärer (genom skuldnedskrivning och konvertering) och av dess ägare. Även det finansieringsarrangemang (resolutions- reserven) som i vissa fall kan skjuta till medel ska finansieras av instituten genom resolutionsavgift. De medel från resolutionsreserven som skjuts till för att täcka kostnader inom ramen för ett resolutions- förfarande har alltså betalats in till reserven av instituten. Om medlen i resolutionsreserven inte är tillräckliga, får resolutionsreserven ta upp lån, i första hand i .