prop · H20367 · 2015-03-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:67 Verksamheten inom Organisationen för säkerhet Skr. och samarbete i () under andra Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten inom () och . 2 Svenskt fokus och .......... Redogörelse för konflikten i ................................. hantering av konflikten ......................................... Fördraget om konventionella väpnade Den ekonomiska och miljömässiga dimensionen årliga översynskonferens om den Kontoret för demokratiska institutioner 7 .......................krishantering och de utdragna konflikterna Svensk personal ställd till förfogande under Utdrag ur protokoll ...........vid regeringssammanträde Regeringen redogör i denna skrivelse för verksamheten i () och . Kompletterande information om verksamheten inom och dess institutioner samt organisationens årsbok finns tillgänglig på webbplats (). I OSSE-delegations redogörelse till återfinns kompletterande information om arbetet i parlamentariska församling. Arbetet i har fortsatt att vara präglat av de politiska skiljelinjer som finns mellan deltagande stater i synen på säkerhet, vikten av de mänskliga rättigheterna och den roll ska spela inom ramen för den europeiska säkerhetsordningen. dominerades verksamheten i organisationen av konflikten i , orsakad av den ryska aggressionen mot landet. Arbetet i har även i hög grad speglat det kraftigt försämrade säkerhetspolitiska klimatet som har följt i spåren av konflikten. Diskussioner har förts om hur ska hantera det allvarliga hot mot den europeiska säkerhetsordningen som de ryska brotten mot grundläggande principer har inneburit. målsättning har varit att säkerställa att normer, principer och åtaganden upprätthålls och genomförs och att stärka EU:s röst i . är en av EU:s största givare av frivilliga bidrag till verksamhet och ställer regelbundet personal till organisationens förfogande. har även verkat till stöd för insatser i och bidragit finansiellt till flera av dessa samt med personal till särskilda observatörsmission i landet. Ett stort antal svenska observatörer har dessutom deltagit i valövervakningsmissioner , inklusive vid president- och parlamentsvalen i . har (2013) och (2014) innehaft ordförandeposten i . agerande har fortsatt att vara inriktat på att säkerställa att deltagande stater lever upp till normer, principer och åtaganden samt att stärka EU:s röst inom organisationen. Detta principiella fokus har blivit än mer angeläget efter aggression mot och hantering av den följande har även riktat politiskt, finansiellt personalmässigt stöd till praktiska insatser i och omkring , med tonvikt på den särskilda observatörsmissionen i , valövervakningsmissionerna i samband med president- parlamentsvalen 2014, granskningarna av läget avseende mänskliga rättigheter samt de militära inspektionerna som har genomförts inom ramen för Wiendokumentet. har varit en av de största finansiella och personalmässiga bidragsgivarna till dessa insatser. har även medverkat till att har kunnat användas som instrument och arena för EU:s politik i förhållande till konflikten, vilket har bidragit till att stärka samstämmigheten i EU:s politik. hör till de länder inom EU som aktivt har verkat för att hanteringen av det ryska agerandet och konflikten inte ska undergräva den europeiska säkerhetsordningen som den har kommit till uttryck i folkrätten samt i Helsingforsslutakten, Parisstadgan och andra Detta har gällt inte minst i OSSE-ordförandeskapets arbete inom ramen för den trilaterala kontaktgruppen samt bidrag till genomförandet av Minskprotokollet och -memorandumet. har lagt stor vikt vid organisationens insatser för demokrati, grundläggande fri- och rättigheter samt rättsstatlighet. är angeläget att dessa frågor fortsatt ges en framskjuten plats i organisationens arbete, inte minst mot bakgrund av den pågående har en särskild roll inom EU- kretsen i som koordinator för yttrande- och mediefrihetsfrågor, vilket skapar en slagkraftig plattform att verka utifrån. inneburit att har drivit igenom ett antal EU-uttalanden om yttrande- och mediefrihetssituationen i bland annat , spelade även en central roll vid ministermötet i , i försöken att få ett beslut om att stärka åtagandena om säkerhet för journalister. har också varit en tydlig röst till stöd för tre oberoende institutioner: Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), Mediefrihetsrepresentanten () och Högkommissarien för nationella minoriteter (HCNM). ett viktigt uppdrag i att bistå deltagarstaterna att uppfylla sina åtaganden och stödet till dem är särskilt angeläget mot bakgrund av avsiktliga försök att försvaga och försvåra deras arbete. Det gäller inte minst RFoM:s mandat och ODIHR:s valövervakningsarbete, som i ökande utsträckning har ifrågasatts av en rad deltagande stater. Även förmåga att bidra till lösningar på de utdragna konflikterna i regionen (, Nagorno–Karabach och Transnistrien) har fortsatt diskuterats. För svensk del har fokus varit riktat mot att säkerställa att organisationen bidrar till lösningar som är förenliga med principer och åtaganden. Några genombrott har dock inte skett. De samtal som ägt rum, uttalanden som gjorts och deklarationer som antagits, har ofta begränsats till frågor om format och tekniska spörsmål. operativa fältnärvaro har varit ytterligare en prioritering för Fältnärvaron syftar ytterst till att stödja demokratisk utveckling och stärkande av mänskliga rättigheter i framför allt , Södra , och på . fältnärvaro dock kommit att ifrågasättas av några deltagande I och har närvaron nedgraderats på ländernas egen begäran, vilket medför kringskurna möjligheter för att verka inom alla tre dimensioner av det breda säkerhetsbegreppet. Framför allt har det påverkat missionernas mandat inom den mänskliga dimensionen (se vidare i avsnitt 4.3). har ställt personal till förfogande till fältmissioner och institutioner samt bidragit finansiellt till projektverksamhet på områden som mänskliga rättigheter och demokrati, valövervakning, har också varit pådrivande för att stärka inneburit nära kontakter med , en paraplyorganisation för en rad enskilda organisationer i som aktivt följer arbetet i och som även arbetar för att sprida information och föra debatt om verksamhet. Svårigheterna att föra arbetet framåt inom den militärpolitiska dimensionen har förstärkts , som ett resultat av konflikten i samt det fortsatta dödläget avseende fördraget om konventionella väpnade styrkor i . Detta har negativt påverkat möjligheten till en effektiv rustningskontroll, transparens och förtroendeskapande åtgärder. Att de förtroendeskapande instrumenten, Wiendokumentet och fördraget om observationsflygningar, har fortsatt att fungera under konflikten är dock av stor vikt. användes Wiendokumentet upprepade gånger för extraordinära militärinspektioner i . Den praktiska tillämpningen av fördraget om observationsflygningar har i allt väsentligt fungerat . har fortsatt att verka för ett aktivt genomförande av fördraget, inklusive genom att ställa ett observationsflygplan till förfogande även för andra fördragsstater. har den så kallade Helsinki+40-processen om framtidsfrågor fortskridit. Processen syftar övergripande till att uppmärksamma att det 2015 har gått grunddokument, Helsingforsslutakten, antogs. Processen har dock saknat konkreta målsättningar på grund av det polariserade läget i organisationen. I spåren av aggression mot har förutsättningarna för att enas om den fortsatta inriktningen minskat ytterligare. Mot denna bakgrund och som svar på den omedelbara konflikten samt den bredare krisen för europeisk säkerhet, tillsatte det schweiziska ordförandeskapet en högnivåpanel. Panelens uppdrag är att diskutera den gemensamma säkerheten i och , utvärdera respons på konflikten samt lägga fram förslag på vägen ut ur denna. För svensk del är det centralt att säkerställa att processen och panelen bidrar till att bevara och stärka breda säkerhetsbegrepp samt organisationens åtaganden och principer, särskilt avseende den mänskliga dimensionen. ministermöte ägde rum i den 5–. Mötet dominerades av den spända politiska situationen och de pågående demonstrationerna i värdlandet . Dessa händelser avspeglades också till stor del i deltagarländernas nationella anföranden, som bland annat fokuserade på vikten av att den dåvarande ukrainska regeringen och ordförandelandet agerade i enlighet med principer och åtaganden på områdena förenings- och mötesfrihet, mediefrihet samt journalisters säkerhet. Ministermötet lyckades inte enas om en politisk deklaration. sådan har inte antagits av ministermötet , framför allt på grund av låsningar i frågan om de utdragna konflikterna samt skrivningar som rör de mänskliga rättigheterna. emellertid sammanlagt elva beslut och deklarationer inom tre dimensioner (se vidare avsnitt 4). Detta var mer än förväntat, givet de politiska motsättningarna som råder inom . lyckades ministermötet enas om beslut inom den mänskliga dimensionen. Ett av dem gällde religions- och trosfrihet, det andra handlade om att utöka ansträngningarna för att implementera för att förbättra situationen för romer i OSSE- regionen, med särskilt fokus på kvinnor, barn och ungdomar. nationellt och i egenskap av samordnare inom EU-kretsen i för frågor om yttrande- och mediefrihet, drev på för ett beslut om Beslutet blockerades dock av . Inom den militärpolitiska dimensionen var en av ministermötets stora framgångar ett beslut om att , som första regionala organisation, ska upprätta förtroendeskapande åtgärder på cyberområdet. något som tillsammans med särskilt drivit inför mötet. Ministermötet fattade även ett beslut om små och lätta vapen samt ett beslut med syfte att bekräfta tidigare åtaganden gällande principer för icke-spridning av kärnvapen, kemiska vapen, biologiska vapen och missiler. med att nå enighet om ett beslut om vägledning för arbetet i forum för säkerhetssamarbete, bland annat på grund av motsättningar gällande skrivningar om 1325 om kvinnor, fred och säkerhet (UNSCR 1325) samt behovet av en uppdatering av Wiendokumentet. Ministermötet kunde heller inte anta den av det ukrainska ordförandeskapet framlagda deklarationen om , trots att sådana antogs både 2007 och 2011. Mötet fattade heller inget beslut om att upprätta fältnärvaro i eller bevilja partnerskapsstatus för Ett ryskt initiativ till beslut om rörelsefrihet antogs inte heller, bland annat på grund av oenighet gällande skrivningar med kopplingar till de utdragna konflikterna i . Dock antogs två uttalanden om de utdragna konflikterna, en kortare text om Nagorno–Karabach samt en längre om förhandlingarna rörande Transnistrien inom ramen för det så Inom den ekonomiska och miljömässiga dimensionen antog ministermötet ett beslut om miljökonsekvenser av energirelaterade aktiviteter och ett om skyddet av energinätverk från katastrofer. Två av besluten på ministermötet var av tvärdimensionell karaktär. ena gällde motverkan av människohandel. Det andra beslutet var en överenskommelse om att fortsätta den så kallade Helsinki+40-processen som syftar till vidare diskussioner om framtidsfrågor. slog fast att vägen framåt är att stärka implementeringen av de existerande åtagandena inom alla dimensioner, vilket bland annat Inför ministermötet hölls ett forum för civilsamhället, där även svenska Den svenska delegationen vid ministermötet träffade representanter för civilsamhället och Skr. 2014/15:67 underströk det starka svenska stödet för att engagera civilsamhället ytterligare i arbete. i den 4–dominerades av diskussioner om konflikten i . Det stora flertalet länder behandlade i sina anföranden den ryska olagliga annekteringen av , den ryska militära inblandningen i östra och brotten mot grundprinciper samt uttryckte starkt stöd för verksamhet i och omkring . Den pågående konflikten spelade en central roll även i förhandlingarna om beslut och deklarationer. Det gick till exempel inte att enas om en deklaration om , på grund av oenighet när det gällde skrivningar om den ryska olagliga annekteringen av och territoriella integritet och suveränitet. Drygt 20 deklarationer och beslut antogs dock efter långa och relativt svåra förhandlingar, där diskussionerna speglade den växande klyfta och misstro som finns inom organisationen. Som ett resultat av detta var de texter som antogs generellt svaga. Inom den mänskliga dimensionen antogs en deklaration om insatser i kampen mot antisemitism. Däremot lyckades ministermötet inte enas om ett förslag till beslut om förebyggande av tortyr. På svenskt initiativ lade EU fram två beslutsförslag rörande grundläggande fri- och rättigheter: ett om yttrandefrihet och ett om förenings- och mötesfrihet. Trots att beslutsutkasten till slut samlade över 40 medförslagsställare, valde det schweiziska ordförandeskapet att inte lägga fram förslagen till förhandling i . Två beslut fattades om jämställdhet: ett om våld mot kvinnor och ett om att utarbeta ett tillägg till för jämställdhet. I förhandlingarna om dessa beslut var , tillsammans med och , drivande för att stärka beslutstexterna. På det militärpolitiska området misslyckades ministermötet med att anta en programförklaring . En av stötestenarna var frågan om en modernisering av Wiendokumentet. Beslutet föll också på grund av oenighet om skrivningar om den ryska aggressionen mot . Ministermötet antog emellertid en deklaration som uppmärksammade 20-årsjubileet av uppförandekod. Dessutom togs ett beslut om små och lätta vapen, där var starkt bidragande till att texten omnämnde vapnens inverkan på kvinnor och barn samt vikten av kvinnors deltagande i beslutsfattande processer. Vidare antogs två terrorismrelaterade deklarationer. Inom den ekonomiska och miljömässiga dimensionen fattades ett beslut om antikorruption och ett om hantering av naturkatastrofer. Vidare antogs en deklaration om den fortsatta Helsinki+40-processen. Förhandlingarna som föregick detta beslut var relativt svåra på grund av oenighet mellan de länder som vill se en process inriktad på reformer och de, inklusive , som vill undvika att processen ges en ny riktning. Ministermötet fattade även beslut om att utse och till 2014/15:67 ordförande i 2016 respektive 2017, efter det serbiska ordförandeskapet. Ministermötet lyckades inte anta några deklarationer om de utdragna konflikterna i respektive Nagorno–Karabach. Däremot kom man överens om ett uttalande om förhandlingarna om Transnistrien inom ramen för det så kallade 5+2-formatet (se vidare avsnitt 7.3). Det schweiziska ordförandeskapet lanserade en högnivåpanel som har i uppdrag att diskutera den gemensamma säkerheten i och , utvärdera respons på konflikten samt lägga fram förslag på vägen ut ur denna. Panelen ska arbeta tillsammans med den kommande ordförandeskapstrojkan , och . Idén om en panel var inte oomstridd och kunde inte endosseras genom ministermötesbeslut, som det schweiziska ordförandeskapet hade önskat. Panelen mötte dock allmänt stöd vid lanseringen. Ett stort civilsamhällesforum ägde rum i dagarna före ministermötet. Forumet samlade deltagare från hela , inklusive från , och lade fram en rad rekommendationer till ministermötet. Deltagare ur den svenska delegationen träffade företrädare för civilsamhället vid forumet, till vilket även hade bidragit finansiellt. I övrigt kännetecknades ministermötet i av ett rekordstort ministerdeltagande och ett betydande medieintresse. 3.1Redogörelse för konflikten i Efter protesterna på Majdan i , vilka ledde till maktskifte i , inledde en olaglig annektering av och staden . Efter en lokal så kallad folkomröstning, fattade Krims parlament beslut om självständighet och begärde att upptas i , vilket bifölls. Stora delar av omvärlden fördömde den olagliga annekteringen. Därefter försköts fokus i konflikten till östra , där med militära och politiska medel underblåste en separatiströrelse. inledde en antiterroristoperation mot separatisterna. En lång och blodig konflikt inleddes. Efter illegala folkomröstningar utropade separatistledare två förment självständiga så kallade folkrepubliker i Donetsk och Luhansk, som kraftigt ökade sin militära närvaro vid den ukrainska gränsen. Sedan ukrainsk militär återtagit kontrollen över stora delar av östra , inledde separatisterna en ny offensiv, understödd av ryska reguljära styrkor, på ukrainskt territorium. Vapen, materiel och stridande personal till stöd för separatisterna hade redan tidigare fört över gränsen. Efter en kollaps av de ukrainska förbanden tog separatister och välutrustade ryska styrkor kontrollen över de tätorter som utgör industridistrikt (främst städerna Donetsk och Luhansk). Andra mer glesbefolkade områden i Skr. 2014/15:67 regionen kontrolleras alltjämt av de ukrainska styrkorna. kom den så kallade trilaterala kontaktgruppen (, och företrädare för det schweiziska OSSE- ordförandeskapet) överens om en fredsplan i , det så kallade Minskprotokollet. Kort därefter undertecknade gruppen även Minskmemorandumet om implementeringen av själva vapenvilan. Vid förhandlingarna deltog även företrädare för separatisterna. Minskprotokollet stipulerar bland annat att illegala väpnade grupper ska dras tillbaka samt att ska övervaka bevakning av gränsen mellan och . Det ryska agerandet har emellertid förhindrat genomförandet. En vapenvila trädde i kraft som protokollet undertecknades, men har regelbundet brutits, med i princip dagliga dödsoffer som följd. Vapenvilan har dock inte upphävts. Konflikten hade vid slutet av 2014 skördat minst 4 700 människoliv. Det humanitära läget i östra fortsatte att försämras och utmaningarna var akuta. 3.2OSSE:s hantering av konflikten Den ryska aggressionen mot dominerade dagordning och organisationen blev en huvudarena för det internationella samfundets praktiska och normativa hantering av den påföljande konflikten. De veckovisa sammanträdena i permanenta råd respektive forum för säkerhetssamarbete ägnades nästintill uteslutande åt situationen i och omkring . I dessa diskussioner belystes brott mot grundvalar och landet stod allt tydligare isolerat. De redan befintliga OSSE-strukturerna – autonoma institutioner (ODIHR, RFoM och HCNM), militärinspektioner under Wiendokumentet och fördraget om observationsflygningar samt ordinarie närvaro i i form av ett projektkontor – koncentrerade på kort varsel sin verksamhet på insatser för att hantera det kritiska läget. ODIHR genomförde valövervakningar vid presidentvalet i och parlamentsvalet . Valövervakningsmissionerna var de största som ODIHR någonsin har genomfört och samlade totalt 1 000 respektive 680 observatörer. RFoM gjorde flera resor till och uppmärksammade löpande situationen för yttrande- och mediefrihet i både och med koppling till konflikten. Vidare höll RFoM dialogmöten mellan ukrainska och ryska journalister i syfte att förbättra situationen för media som arbetar i och omkring konflikten. HCNM följde bland annat läget för krimtatarerna samt språkfrågan i . genomförde HCNM tillsammans med ODIHR granskningar av läget för de mänskliga rättigheterna i , inklusive på . var en av huvudfinansiärerna till detta projekt. Med hänvisning till Wiendokumentets artikel III begärde konsultationer med och inbjöd samtliga OSSE- fördragsstater att besöka . Därefter genomfördes åtta extraordinära Wiendokumentsinspektioner, vilka möjliggjorde att internationella observatörer kontinuerligt fanns på plats i mellan deltog med inspektörer från Försvarsmakten i sex av dessa inspektioner och ledde själv en inspektion Under fördraget om observationsflygningar genomförde en extraordinär flygning över . genomfördes ett dussintal flygningar över , bland annat av Även två nya, skräddarsydda instrument skapades för att hantera Det mest centrala var särskilda observatörsmission, på plats i . ordförandeskapets särskilda representant i den trilaterala kontaktgruppen, diplomaten , en betydelsefull insats i arbetet för att försöka nå en politiskt hållbar lösning på konflikten. Beslut om särskilda observatörsmission fattades i permanenta Missionen har mandat att fram till mitten av övervaka och rapportera om säkerhetsläget från nio orter, med hjälp av maximalt 500 observatörer. Missionens högkvarter ligger i . Missionen har ännu inte fått tillträde till . anpassades missionens arbete till det förvärrade läget i östra . Överenskommelserna i , som gav missionen i uppdrag att bidra till Minskprotokollets tillämpning, innebar att missionens uppgifter utökades till att bland annat övervaka eldupphör, den så kallade säkerhetszonen och gränsen mellan och . bidra till Minskprotokollets tillämpning förblev dock begränsad under den aktuella perioden, eftersom observatörerna inte på något meningsfullt sätt fick tillträde till statsgränsen på den separatistkontrollerade sidan och inte heller kunde röra sig fritt i de Missionens budget finansieras genom medel från hela deltagarkretsen, enligt en fördelningsnyckel som reglerar ländernas bidrag till fältverksamhet, samt genom frivilliga bidrag. med och skänkte ett bepansrat fordon. 2014 fanns 14 svenska observatörer i missionen. Ett beslut om en förlängning av missionen efter är att vänta. Den trilaterala kontaktgruppen skapades för att möjliggöra dialog mellan företrädare för , och OSSE- Gruppen förde vid ett flertal tillfällen samtal med representanter för separatistgrupperna i östra . ledde fram till Minskprotokollet och övervakar en temporär OSSE-mission två gränsposteringar på den ryska sidan av den rysk-ukrainska gränsen. Missionens ursprungliga mandat har förlängts . Det löper fram och omfattar 22 observatörer. diskussionerna om mandatet har flertalet av deltagande stater varit eniga om att missionen måste utökas geografiskt och personalmässigt för att kunna bidra till en meningsfull gränsbevakning. har dock motsatt sig en sådan utökning. tjänstgjort i missionen. ordinarie fältnärvaro i , i form av ett projektkontor i , har under krisen anpassat den egna verksamheten till det rådande läget samt bistått de självständiga institutionerna och den särskilda Skr. 2014/15:67 observatörsmissionen att komma igång med sin verksamhet i . Arbetet i den militärpolitiska dimensionen har påverkats av det allt kärvare samarbetsklimatet i . Tre ministermöten i rad (2012, 2013 och 2014) har misslyckats med att anta en programförklaring för arbetet. Istället har ett antal underordnade beslut fattats. I forumet för säkerhetssamarbete diskuterades militärpolitiska dokument, militärpolitiska åtaganden och projekt. ägnades emellertid huvuddelen av arbetet åt den ryska aggression mot , vilket påverkade i stort sett allt samarbete i detta forum. arbete med små och lätta vapen har varit koncentrerat på att vidareutveckla gemensamma normer. Vidare har frågor om dokumentation, övervakning samt klarering i syfte att öka möjligheterna till kontroll av handel och transit behandlats. samarbetar nära med bland annat FN i dessa frågor. uppförandekod antogs vid och dess tjugoårsjubileum uppmärksammades vid . Koden stipulerar grundläggande förhållningssätt mellan såväl individer som stater och kan sägas beskriva den grund varpå relationer ska byggas. finns få möjligheter till utveckling av koden. Arbetet koncentreras istället på implementering inom samt på främjande av kodens tillämpning i partnerländer, framförallt i och . har verkat för att i högre grad ska tillämpa UNSCR 1325 i sin verksamhet. Det finns hos vissa deltagande stater ett motstånd mot att ge frågan utrymme på dagordningen, men trots komplicerade förhandlingar vid 2013 och ministermöten har viktiga referenser till resolutionen antagits. Det årliga informationsutbytet inom ramen för Wiendokumentet inkluderar bland annat militära strukturer, försvarsplanering och försvarsutgifter, och har fungerat relativt väl. verifikationsarbetet, vilket har fortsatt att fungera också under konflikten Konflikten har dock i vissa delar påverkat Wiendokumentets har upprepade gånger underlåtit att besvara 2014/15:67 förfrågningar från samt att delta i de konsultationer man kallats till av ordförandeskap.