prop · H30358 · 2015-12-10 00:00:00 — har beräknat att vinsten av en månads kortare vistelsetid i mottagningssystemet för de knappt 12 000 personer med uppehållstillstånd som befann sig där 2014 i väntan på kommunplacering skulle motsvara för statskassan. 6.2.2 Möjligheterna till sysselsättning bör styra bosättningen En avgörande faktor för de nyanländas etablering är att de kommer till en kommun med goda förutsättningar för sysselsättning. Av den undersökning som genomfört på uppdrag framgår att det finns stora skillnader i etableringsgrad mellan olika kommuntyper i landet. Sysselsättningsökningen är starkt koncentrerad till storstäder och kommuner i närheten av en större stad. I övriga kommuntyper är sysselsättningen eller avtagande. Något enkelt linjärt samband mellan sysselsättningstillväxt och etableringsgrad för nyanlända finns inte. Det kan konstateras att etableringsgraden generellt sett är högre för nyanlända i kommuner med god sysselsättningsutveckling. Med hjälp av räkneexempel illustrerar att de nyanländas etablering skulle öka om mottagandet i ökad utsträckning kom till stånd i kommuner med sysselsättningstillväxt, det vill säga framför allt storstadskommuner. kan det konstateras att bostadsbristen är särskilt kännbar i kommuner med god sysselsättningstillväxt och därmed goda förutsättningar för de nyanländas etablering. Bostadsbristen blir således en begränsande faktor för de nyanländas etablering. Huvudprincipen för såväl asylsökande som nyanlända är att de själva ska ordna sitt boende. Om en asylsökande inte kan ordna eget boende (EBO) är det skyldighet att tillhandahålla plats i ett så kallat GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION anläggningsboende (ABO). bor ungefär två tredjedelar av de asylsökande i ABO medan en knapp tredjedel har ordnat EBO. ordnar ABO är det i allt väsentligt tillgången till bostäder som styr. Någon särskild hänsyn till arbetsmarknadsläget tas inte. Efter beviljat uppehållstillstånd ska den nyanlända bosätta sig i en kommun. För de som bor i har Arbetsförmedlingen ett ansvar att anvisa en kommunplats om den nyanlända så behöver. I de flesta fall ordnar dock den nyanlända och hans eller hennes anhöriga bostad på egen hand. av de kommunmottagna får hjälp med sin bosättning av Arbetsförmedlingen. Av Swecos undersökning framkommer att nyanlända som själva ordnar sin bosättning i högre utsträckning än nyanlända som får hjälp av Arbetsförmedlingen hamnar i kommuner där förutsättningarna till sysselsättning är förhållandevis goda. Ur sysselsättningssynpunkt kan det således hävdas att nyanlända som regel är bättre på att välja kommun än de statliga myndigheterna. Kommunplatserna tas fram genom ett förhållandevis omständligt system där länsstyrelserna har en central roll. De förhandlingskontakter mellan stat och kommun som förekommer inom ramen för planeringssystemet har säkert en roll att fylla för att informera och motivera kommunerna i frågor om flyktingmottagande. Som huvudsakligt planeringsinstrument för statens nationella åtagande kring nyanländas bosättning är det emellertid inte ändamålsenligt enligt mening. Det har alltför svaga styreffekter och det omfattar endast en begränsad del av kommunernas mottagande. Mot ovanstående bakgrund finns det enligt mening anledning att se över hur asylsökande samt nyanlända som beviljats uppehållstillstånd får hjälp med att ordna sitt boende. De nyanländas möjligheter till sysselsättning bör därvid vara en viktig utgångspunkt. 6.2.3 Bättre ersättning till mottagande kommuner Goda sysselsättningsförutsättningar i en kommun innebär ofta att det råder brist på bostäder. Problemet med att nyanlända själva ordnar sitt boende blir då att de ofta hamnar i trångboddhet hos släktingar och vänner eller tvingas flytta runt på ett sätt som kan försvåra deras möjligheter till en effektiv etableringsprocess. Enligt uppgifter som framkommit under granskningen förekommer det att nyanlända under pågående etableringsperiod i vissa fall helt kan sakna bostad. Att komma till en kommun med hög sysselsättning innebär inte med automatik att förutsättningarna för jobb är goda. Inte sällan bosätter man sig i så kallade utanförskapsområden där de sociala förutsättningarna ofta är sämre för en lyckad arbetsmarknadsetablering. Kommuner med ett högt mottagande kan således utsättas för betydande påfrestningar som måste hanteras för att inte utvecklingen ska gå över styr. Nyanlända som inte lyckats etablera sig på arbetsmarknaden tvingas söka försörjningsstöd, vilket innebär att den ekonomiska bördan i slutändan hamnar hos kommunerna. Enligt mening är det viktigt att staten tar sitt övergripande ansvar för landets flyktingmottagande och överväger vilken ersättningsmodell som bäst kompenserar de kommuner som har ett högt mottagande av nyanlända och stimulerar möjligheterna för en god etablering. får kommunerna ersättning från staten genom ett komplext system av såväl prestationsbaserade som återsökningsbara ersättningar per mottagen Det finns anledning att se över hur olika ersättningsformer påverkar kommunernas mottagande och de nyanländas möjligheter till etablering. Regeringen har aviserat en sådan översyn. Kommunerna bör i ökad utsträckning stimuleras till samarbete med andra kommuner och aktörer, exempelvis på länsnivå. I en enskild kommun kan det vara svårt att tillhandahålla den bredd av insatser som ofta krävs för att tillgodose nyanländas skiftande behov. Goda exempel på detta finns bland annat i där kommunerna samarbetar om samhällsorientering och yrkesinriktad svenska. På så sätt ökar möjligheterna till individualiserade insatser högst väsentlig. Länsstyrelserna bör spela en viktig roll för att stimulera ett kommunövergripande samarbete. Som framkommit av granskningar varierar dock engagemanget mellan olika länsstyrelser. Verksamheten är personberoende och förutsätter eldsjälar. saknar länsstyrelserna ett tydligt mandat och i vissa fall även resurser för att initiera sådan verksamhet. 6.3Röd tråd och progression i etableringsinsatserna För att etableringen av nyanlända ska vara effektiv krävs en röd tråd och progression i de insatser som den nyanlända tar del av. Insatserna bör vara meningsfulla och planmässigt följa på varandra så att den nyanlända som etableringsperioden varar på ett tydligt sätt kommer närmare ett jobb eller reguljära studier. De nyanlända som kommit till har varierat i antal, ursprungsland och utbildningsgrad. Detta ställer enligt reformens intentioner krav på individuell anpassning och fokus på arbetsmarknadsinsatser. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6.3.1Tidiga och anpassade etableringsinsatser har i flera granskningar pekat på behovet av tidiga och individanpassade etableringsinsatser för såväl asylsökande som nyanlända. Slutgranskningen visar att endast ett fåtal av de nyanlända som befinner sig i anläggningsboende och väntar på kommunplacering arbetar eller får del av samhällsinformation, undervisning i svenska eller praktik. Att tidigt i etableringsprocessen få grundläggande information om hur samhället fungerar är enligt bedömning centralt för den fortsatta etableringen. Granskningen visar också att många nyanlända inte får del av den samhällsorientering som kommunerna är skyldiga att erbjuda och att möjligheten att delta i målgruppsanpassad och yrkesinriktad undervisning i svenska varierar mellan olika län och kommuner. Nyanlända som inte har motsvarande grundskole- eller gymnasiekompetens har möjlighet att läsa inom det reguljära skolsystemet. Många nyanlända har bristande skolunderbyggnad – drygt en tredjedel har en förgymnasial utbildning som är kortare än – men trots detta är andelen i vuxenutbildning mycket låg. var inskrivna i komvux vid utgången av . Den tvååriga etableringsperioden är för många dessutom alldeles för kort för att både lära sig svenska och fullgöra en utbildning som kan öka chanserna till arbete. I sammanhanget är det därför oroande att Arbetsförmedlingen under pekat på att det inom arbetsförmedlingssystemet saknas effektiva åtgärder för att lyfta de arbetslösa, inrikes såväl som utrikes födda, kunskapsmässigt så att de ska kunna konkurrera om jobben. Denna problematik kräver insatser som går bortom etableringsreformen och Arbetsförmedlingens uppdrag. För högutbildade nyanlända krävs åtgärder tidigt i processen för att bedöma, validera och vid behov komplettera deras utbildnings- och yrkesbakgrund så att den kan användas på den svenska arbetsmarknaden. granskningar har visat att det finns problem såväl när det gäller långa ledtider som oklar ansvarsfördelning mellan de myndigheter som har ansvar för bedömning och validering. Även om regeringen och ansvariga myndigheter har vidtagit vissa åtgärder och tillfört extra resurser kvarstår fortfarande många problem och ledtiderna är långa. Det är därför angeläget att de myndigheter som har i uppdrag att bedöma nyanländas kompetens får det stöd och de resurser som är nödvändiga för att kunna korta ledtiderna och att de inom ramen för sina respektive uppdrag prioriterar detta. Statistik från Arbetsförmedlingen visar att få nyanlända erbjuds validering enligt branschmodell. Av granskningar framgår att det finns brister i hur Arbetsförmedlingen upphandlar, genomför och följer upp valideringsinsatser. Hög ärendebelastning och långa ledtider är fortfarande ett stort problem för ansvariga myndigheter. Branschvalidering, särskilt inom vissa yrkesområden, anses dock fungera bra även om det är få nyanlända som har fått ta del av insatsen. Detsamma gäller yrkeskompetensbedömning som enligt såväl Arbetsförmedlingen som arbetsgivare är en effektiv insats. Enligt mening krävs att regeringen intensifierar sina insatser för att tydliggöra ansvaret och på olika sätt stimulera en snabbare och effektivare process. 6.3.2 Ökad parallellitet och flexibilitet i Arbetsförmedlingens insatser Arbetsförmedlingen har inom ramen för sitt etableringsuppdrag tillgång till ett flertal insatser. har inte granskat samtliga insatser var och en för sig utan snarare hur de sammantaget svarar mot de nyanländas behov. Utifrån exempelvis granskningen av nystartsjobb och instegsjobb kan dock konstateras att dessa insatser underlättar de nyanländas etablering på arbetsmarknaden, om de används på rätt sätt och . En mer generell iakttagelse från granskningar är emellertid att Arbetsförmedlingens insatser ofta inte är tillräckligt anpassade till de nyanländas behov. En bidragande orsak är svårigheter att ordna meningsfulla aktiviteter, bland annat beroende på brister i Arbetsförmedlingens kartläggning av den nyanländas tidigare utbildnings- och yrkesbakgrund. Arbetsförmedlarna kan också ha svårt att hitta aktiviteter som anknyter till tidigare erfarenheter eller som innehåller en tydlig röd tråd med sikte på arbetsmarknaden. finns krav på att varje nyanländ ska ha schemalagd verksamhet för att få full etableringsersättning. Detta kan också medverka till att kvantiteten av insatser blir styrande över kvaliteten. I sammanhanget kan det konstateras att Arbetsförmedlingen inom ramen för etableringsuppdraget huvudsakligen erbjuder nyanlända förberedande insatser, till exempel CV-skrivning, och i mindre omfattning mer specifikt arbetsmarknadsinriktade insatser som exempelvis yrkespraktik eller arbetsmarknadsutbildning. För nyanlända som saknar utbildning, yrkeserfarenhet och kunskaper i det svenska språket är det särskilt viktigt att få del av aktiviteter som kan föra dem närmare arbetsmarknaden. För många nyanlända skulle en kvalificerad yrkesutbildning vara ett lämpligt alternativ ur såväl individuell som samhällsekonomisk synvinkel. I många fall sätter emellertid bristande språkkunskaper hinder i vägen för detta eftersom möjligheterna till parallella svenskstudier eller att studera på hemspråket är begränsade. Bland annat detta innebär svårigheter för de nyanlända att ta del av den arbetsmarknadsutbildning som finns tillgänglig hos Arbetsförmedlingen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6.3.3Ökad handlingsfrihet och ett utåtriktat arbetssätt I flera av granskningar inklusive slutgranskningen framträder en i stort sett samstämmig bild av Arbetsförmedlingen som en starkt centraliserad, hierarkisk och regelstyrd myndighet som det funnits betydande svårigheter att samverka med på olika nivåer. Från bland annat kommunalt håll framförs att myndigheten tycks ägna mer tid åt att blicka inåt och följa de egna uppföljnings- och rapporteringskraven än åt att vara omvärldsorienterad och ta det samordningsansvar man tilldelats inom etableringsuppdraget. I många fall framhålls visserligen att enskilda handläggare och chefer förtjänstfullt agerar för att bidra till goda och lokalt anpassade lösningar. Men detta tycks vara trots, snarare än på grund av, myndighetens interna styrsystem. Ärendebelastningen för enskilda handläggare som arbetar med etablering är ofta hög. Personalomsättningen har och på vissa kontor varit mycket hög. Detta har försvårat möjligheterna till kontakter med såväl nyanlända som med arbetsgivare och kommuner. intervjuer med arbetsgivare under slutgranskningen visar att Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter generellt behöver förbättras. Arbetsförmedlingen behöver utveckla ett mer strukturerat och systematiskt arbetssätt och arbeta mer proaktivt och uppsökande för att hjälpa lokala arbetsgivare att hitta rätt kompetens och matcha nyanlända mot praktikplatser och lediga jobb. Arbetsförmedlingen har också inlett en omfattande översyn av sin organisation i syfte att bland annat åstadkomma mindre detaljstyrning och en mer effektiv uppföljning av verksamheten. Enligt mening är det angeläget att detta arbete fullföljs. 6.3.4 En mer ändamålsenlig upphandling Arbetsförmedlingen anser att regelverket för upphandling i vissa avseenden är oklart och i andra avseenden försvårar en effektiv verksamhet. Enligt finns det oklarheter när det gäller myndighetens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen. Oklarheterna handlar framför allt om huruvida Arbetsförmedlingen kan anlita kommuner som utförare utan att bryta mot upphandlingsreglerna. Ett annat problem som framförs är de långa överklagandeprocesser som kan uppstå och de negativa konsekvenser detta medför för Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda relevanta insatser till de nyanlända. Arbetsförmedlingen framför också synpunkter på att upphandling enligt inte alltid är det mest ändamålsenliga för att kunna tillhandahålla sådana tjänster som krävs inom ramen för etableringsuppdraget. Med anledning av detta vill lyfta fram budgetlagens krav på att statlig verksamhet ska bedrivas effektivt och med god hushållning. Detta kan exempelvis innebära att myndigheten under vissa omständigheter bör överväga att bedriva en viss verksamhet i egen regi i stället för att upphandla. Enligt har emellertid myndigheten i stor utsträckning varit styrd mot ett upphandlingsförfarande genom förordningar och regleringsbrev. tidigare granskningar har pekat på ett missnöje på lokal nivå med utbudet av upphandlade tjänster inom ramen för etableringsuppdraget. En bidragande orsak till detta missnöje är, enligt mening, Arbetsförmedlingens organisering av sin upphandling i vid mening, det vill säga inklusive behovsidentifiering samt kontroll och uppföljning av upphandlade tjänster. Oklarheter kring Arbetsförmedlingens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen kan också ha bidragit till ett utfall som inte motsvarat den lokala nivåns förväntningar. tillbaka håller Arbetsförmedlingen på att se över och förstärka upphandlingsverksamheten, inklusive hur upphandlingsbehovet identifieras samt leverantörerna följs upp och kontrolleras. Enligt mening är det angeläget att detta arbete genomförs med hög prioritet. 6.3.5Ökad anpassning till kvinnors behov Enligt etableringsreformens intentioner ska insatserna anpassas till enskilda individers skilda förutsättningar och behov. Av granskningar framgår dock att så inte är fallet i tillräcklig utsträckning. En särskild utmaning i sammanhanget gäller anpassningen av insatserna till de nyanlända kvinnornas behov. Den svenska arbetsmarknaden för nyanlända är i hög grad könsuppdelad. Oavsett om man tar hänsyn till ursprungsland, ankomstår eller utbildningsgrad är etableringsgraden väsentligt sämre för kvinnor. Kvinnor deltar i mindre utsträckning i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De får dessutom generellt sett i högre omfattning än män ta del av insatser som bedöms som mindre relevanta för arbetsmarknadens behov. riskerar sysselsättningsgapet mellan utrikes och inrikes födda kvinnor att öka ännu mer. Enligt mening har dock varken regeringen eller Arbetsförmedlingen haft någon systematisk ansats i sitt arbete för att öka de utrikes födda kvinnornas deltagande i arbetsmarknadsinsatser och arbetslivet. 6.4Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer Statens åtagande spänner över flera utgiftsområden och genomförs av aktörer på nationell, regional och lokal nivå. En förutsättning för att individen erbjuds rätt insatser är att samverkan mellan inblandade aktörer fungerar. granskningar visar att ansvarsfördelning och GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION samverkan behöver förbättras. Samverkan försvåras av såväl regler som den otydliga ansvarsfördelningen mellan aktörerna men även av olika målbilder och ambitionsnivåer. Också finansieringssystemet reser frågor. Vissa anslag har inte räckt till som myndigheterna i andra fall har lämnat tillbaka betydande belopp till statskassan från andra anslag. Enligt mening är det centralt att dagens oklarheter i ansvarsfördelningen ut. Det gäller exempelvis ansvaret för de sociala frågorna, det dubbla ansvaret för bosättningen samt att landstingen inte har något tydligt uppdrag för de nyanländas hälsa. 6.4.1 Samverkan mellan stat och kommun måste fungera bättre granskning har avsett de statliga insatserna, men även om staten genom Arbetsförmedlingen tagit ett större ansvar för de nyanländas etablering så är kommunerna en fortsatt mycket viktig aktör. Hur staten lyckas etablera en fungerande samverkan på nivå kan därför på många sätt vara direkt avgörande för hur väl etableringen lyckas. Kommunerna har olika förutsättningar att lyckas med etableringen beroende på variationer i mottagande, tillgång till bostäder och lokal arbetsmarknad. granskningar visar dock att en kommun som tar ett ansvar för de nyanlända och lyckas få till stånd en välfungerande samverkan med myndigheter, näringsliv och det civila samhället gör ganska stor skillnad i utfallet. finns det tydliga indikationer på problem i hur samspelet fungerar. Samverkan på regional och lokal nivå varierar i omfattning och organisation av arbetet, och den har på många håll försvårats av att Arbetsförmedlingen inte deltagit i önskvärd utsträckning på grund av tids- och resursbrist. Vidare har Arbetsförmedlingens organisationsstruktur, bland annat med marknadsområden som inte överensstämmer med länsgränserna, försvårat samverkan. Kommuner anställer endast i begränsad omfattning nyanlända från etableringsuppdraget eller ordnar praktik. I många fall avvaktar dessutom kommunen, eftersom man inte ser denna grupp som sitt ansvar förrän etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut. Enligt bedömning motverkar detta etableringsreformens intentioner där tidiga insatser framhålls som mycket betydelsefulla för de nyanländas etablering. 6.4.2 Tydligare ansvar för de sociala frågorna Det övergripande syftet med etableringsreformen är att underlätta och påskynda nyanländas etablering. För att åstadkomma detta krävs också insatser för att se till att nyanlända och deras anhöriga får en stabil social situation. finns en oklarhet vad gäller ansvaret. Många kommuner uppger att de tar ett stort ansvar för det sociala stödet som det inte är alldeles uppenbart vad man egentligen menar ingår i begreppet. Även arbetsförmedlare får ägna en stor del av sin tid åt att hjälpa nyanlända med olika typer av frågor som rör den sociala situationen. En slutsats från granskning av etableringslotsarna är att lotsarna fick ägna mycket tid att lösa frågor som rörde den sociala situationen trots att tanken var att lotsarna skulle hjälpa den nyanlända att få sysselsättning i form av arbete eller utbildning. Trots uppenbara problem hos vissa leverantörer fanns goda exempel där lotsarna gjorde en betydelsefull insats. Här krävs enligt ett tydliggörande av vad som ligger i ansvaret för den sociala situationen och vem som ska ta det. Liknande problem finns när det gäller hälsofrågorna. Landsting och regioner involveras i förhållandevis låg utsträckning i insatserna för nyanlända och det saknas ett genomgående hälsoperspektiv på nyanländas etablering, vilket enligt har försvårat och fördröjt etableringen för nyanlända med hälsoproblem. Ett annat område där flera myndigheter är inblandade och handläggningstiderna långa är bedömning och validering av invandrade akademikers kompetens. 6.4.3 En styrning som främjar flexibilitet och lokala lösningar Frågan om nyanländas etablering på den svenska arbetsmarknaden kan ses som en evig fråga som inte har ett givet svar. Ett sätt för staten att hantera frågan är att man bygger upp administrativa strukturer som är flexibla och kan anpassa sig till en föränderlig omvärld. Syftet är då inte att uppnå ett specifikt mål utan att berörda organisationer självständigt ska kunna uppfatta hur problemen förändrar sig och se hur lösningarna för att hantera problemen ändrar sig. Myndigheter kan därför inte förvänta sig att politikerna ska ge detaljerade direktiv hur problemen ska hanteras utan måste kunna lösa dessa själva. I enlighet med detta synsätt ligger inte lösningen i en mer detaljerad styrning av myndigheterna. I stället krävs en styrning som ger myndigheterna möjlighet att i ökad utsträckning hitta lösningar på lokal nivå. Enligt mening innebär detta dock inte att den grundläggande ansvarsfördelning som infördes genom etableringsreformen behöver ändras. Utvecklingsarbetet bör snarare inriktas mot ett fortsatt reformarbete och justeringar som exempelvis underlättar för och stimulerar Arbetsförmedlingen till att agera mer utåtriktat och med fokus på att hitta lösningar som är bäst för den nyanlända. Arbetsförmedlingen och övriga berörda parter bör dessutom på ett tydligt sätt stimuleras att samarbeta med utgångspunkt i de nyanländas behov. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I detta avsnitt redovisar sina rekommendationer till regering och berörda myndigheter. Rekommendationerna är indelade utifrån de förbättringsområden som behandlats i föregående avsnitt. Inledningsvis redovisas övergripande rekommendationer. Regeringen bör pröva om de samlade statliga resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att underlätta och påskynda de nyanländas etablering. Regeringen bör skyndsamt överväga och vidta åtgärder för att minska bristen på bostäder i framför allt kommuner med goda förutsättningar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Regeringen bör i ökad utsträckning ta ett nationellt ansvar för landets flyktingmottagande. Möjligheterna till sysselsättning bör därvid vara en viktig utgångspunkt. Regeringen bör se över såväl ansvar som former för hur asylsökande och nyanlända får hjälp med att ordna sitt boende. Regeringen bör, i sin aviserade översyn av ersättningssystemet till kommunerna, särskilt beakta att de kommuner som tar emot ett stort antal nyanlända i relation till sin befolkning har förutsättningar att klara av sina åtaganden. Regeringen bör ge berörda myndigheter, företrädesvis och , i uppdrag att utreda boendesituationen för nyanlända med fokus på trångboddhet och folkbokföring. I uppdraget bör ingå att belysa hur omfattande problemet med trångboddhet är bland nyanlända samt att bedöma boendestatistikens kvalitet. 6.5.3Röd tråd och progression i etableringsinsatserna Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Därtill bör regeringen genomföra