prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — Ju större risken för intrång är, desto mer angeläget måste ändamålet med personuppgiftsbehandlingen vara. Som redovisats i föregående avsnitt är enskilda skyddade mot åtgärder från det allmänna som innebär betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § regeringsformen). Enligt den s.k. proportionalitetsprincipen får en lag som inskränker det skyddet aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 21 § regeringsformen). Mot den bakgrunden måste den närmare utformningen av de nya bestämmelserna om behandling av personuppgifter i åklagarväsendets verksamhet föregås av en avvägning mellan å ena sidan intresset av en effektiv brottsbekämpning och å andra sidan framför allt intresset av skydd för den personliga integriteten. Vid den avvägningen finns det anledning att hålla i minnet att de uppgifter som kan bli aktuella att behandla ofta är särskilt integritetskänsliga, dels därför att de kan peka ut personer som misstänkta för brott, dels därför att de inte sällan rör enskildas personliga sfär. Enbart det förhållandet att omfattande uppgifter om en enskilds privata förhållanden kan komma att sammanställas och göras tillgängliga i åklagarväsendets verksamhet kan uppfattas som ett integritetsintrång. I de följande avsnitten diskuteras närmare hur åklagarväsendets behov av att kunna behandla vissa uppgifter lämpligen bör vägas mot behovet av skydd för den personliga integriteten. Det finns dock skäl att redan här redovisa några allmänna utgångspunkter för övervägandena. Det är till att börja med viktigt att den nya lagen tydligt anger för vilka ändamål personuppgifter ska få behandlas. Vidare bör det, på samma sätt som , finnas särskilda bestämmelser som begränsar möjligheterna att behandla s.k. känsliga personuppgifter, dvs. uppgifter om någons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten är självfallet större när uppgifter registreras och lagras på ett sådant sätt att flera personer vid en eller flera myndigheter har möjlighet att ta del av dem, än när en enskild tjänsteman behandlar uppgifter vid sin egen dator utan att någon annan har åtkomst till uppgifterna. Det bör därför införas mera inskränkande bestämmelser för sådan behandling av personuppgifter som innebär att uppgifterna görs åtkomliga för en större krets – görs gemensamt tillgängliga – än för behandling av personuppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga. Ur ett integritetsskyddsperspektiv är det också viktigt att särskilja olika typer av uppgifter. Det är särskilt viktigt att det inte uppstår oklarheter om huruvida den person som en behandlad uppgift rör är misstänkt eller inte. På samma sätt som i polisdatalagen bör en utgångspunkt för den nya lagstiftningen vara att det ska framgå om behandlingen görs för att personen är misstänkt eller inte. När det bedöms vilket intrång i den personliga integriteten som olika former av behandling av personuppgifter innefattar, finns det anledning att särskilt beakta i vilken utsträckning uppgifterna kan användas för sökning och sammanställning. Ju större möjligheter det finns att söka och sammanställa insamlade och lagrade uppgifter, desto större är risken för att behandlingen av personuppgifter leder till intrång i de registrerades personliga integritet. Mot denna bakgrund bör utgångspunkten vara att reglerna utformas så att endast en viss, begränsad, information erhålls initialt när namn eller personnummer eller andra liknande identitetsbeteckningar, som kan hänföras till en bestämd individ, används som sökbegrepp. 2014/15:63 Som redan nämnts måste de brottsbekämpande myndigheterna kunna utbyta information sinsemellan och, i viss utsträckning, lämna information till andra myndigheter. För att kunna utbyta uppgifter på ett effektivt och rättssäkert sätt behöver myndigheterna kunna utnyttja tillgängliga tekniska hjälpmedel. Av särskild betydelse är möjligheten att vid behov snabbt kunna få tillgång till uppgifter hos andra myndigheter på automatiserad väg, exempelvis genom direktåtkomst. En sådan möjlighet kan dock innebära ökade risker för integritetsintrång. Det beror framför allt på att system för direktåtkomst normalt medför att antalet personer som har tillgång till uppgifterna blir större. För att förhindra att uppgifter blir tillgängliga i andra myndigheters verksamhet även i situationer där detta inte är nödvändigt av verksamhetsskäl i det enskilda fallet, bör tillgången till automatiserad information begränsas så att endast den som behöver en viss uppgift för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter kan få tillgång till den genom direktåtkomst. Från verksamhetssynpunkt kan det ibland vara av värde att uppgifter bevaras . För den enskilde kan emellertid ett sådant bevarande innebära att integritetsintrånget består. Att uppgifterna bevaras medför också att den totala mängden information om en person kan komma att öka, vilket kan vara negativt från integritetsskyddssynpunkt. Det är därför nödvändigt att utforma den nya lagens bestämmelser om gallring så att personuppgifter inte bevaras elektroniskt i verksamheten än vad som behövs. Sammanfattningsvis förutsätter samhällets krav på ett rättssäkert och effektivt arbete bl.a. att åklagarmyndigheterna ges möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt med hjälp av väl fungerande informationsteknik som skyddet av den enskildes personliga integritet värnas. Båda dessa utgångspunkter är enligt regeringens mening centrala för lagen och bör komma till uttryck som lagens övergripande syfte. Regeringens förslag: Lagen ska gälla vid behandling av personuppgifter i åklagarväsendets operativa verksamhet. Lagen ska inte vara tillämplig på behandlingen av personuppgifter i polisiär verksamhet vid . Lagen ska innehålla vissa bestämmelser om behandling av uppgifter om juridiska personer. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att fler bestämmelser i lagen ska vara tillämpliga vid behandling av personuppgifter om juridiska personer. Utredningens förslag omfattar endast den brottsbekämpande verksamheten. Remissinstanserna: Länsrätten i tillstyrker förslaget att behandling av uppgifter om juridiska personer ska omfattas av den föreslagna lagen, men anser att bestämmelserna om rättelse och överklagande i personuppgiftslagen även bör gälla för dessa. heten är inte helt övertygad om argumentationens bärkraft såvitt avser att även juridiska personer ska omfattas av den föreslagna lagen men godtar Prop. 2014/15:63 ändå förslaget. anser att det saknas en analys av hur de föreslagna ändamålen påverkar behandlingen av personuppgifter inom åklagarväsendet. ifrågasätter om de föreslagna ändamålen omfattar alla de uppgifter som åklagarväsendet har att utföra. Skälen för regeringens förslag Åklagarväsendet består som tidigare nämnts av och . Verksamheten regleras framför allt genom 7 och 23 kap. , åklagarförordningen (2004:1265), förordningen (2007:971) med instruktion för och förordningen (2007:972) med instruktion för . verksamhetsområde är huvudsakligen utredning och lagföring av brott. Till verksamhetsområde hör även brottsförebyggande arbete hänförligt till de brottstyper som myndigheten har att beivra. Myndigheterna har dessutom administrativ verksamhet. Den enskilde åklagarens huvudsakliga uppgifter är att leda förundersökningar, att besluta i åtalsfrågor och att vid domstol föra talan om ansvar för brott. Åklagare har dessutom behörighet att under vissa förutsättningar fatta beslut om bl.a. förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse och straffprocessuella tvångsmedel och att utfärda strafförelägganden. Om inte ett målsägandebiträde är förordnat är det i de flesta fall åklagaren som för målsägandens skadeståndstalan i anledning av brottet (22 kap. ). En åklagare har särskilda uppgifter enligt bl.a. lagen (1988:688) om kontaktförbud, lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Åklagare har också uppgiften att föra talan vid allmän domstol i vissa ärenden som inte avser ansvar för brott. Det gäller t.ex. uppgiften att föra talan om äktenskapskillnad enligt 5 kap. 5 § eller att föra talan om tvångsförsäljning enligt lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. Dessa och andra uppgifter beskrivs närmare i avsnitt 8.5. Lagen ska gälla i åklagarväsendets operativa verksamhet Den första frågan att ta ställning till är vilken personuppgiftsbehandling som den nya lagen ska omfatta. Ett alternativ är att låta den nya lagen omfatta all personuppgiftsbehandling som krävs för att kunna utföra de uppgifter som åligger åklagare. Den nuvarande förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet är uppbyggd på det sättet. Ett annat alternativ är, som utredningen föreslår, att utforma den nya lagen med polisdatalagen som förebild. Sistnämnda lag gäller endast för en del av polisens verksamhet, nämligen den brottsbekämpande. Även motsvarande lagar som reglerar och personuppgiftsbehandling omfattar bara brottsbekämpande verksamhet. Den föreslagna lagens tillämpningsområde bör i linje med det i vart fall omfatta och brottsbekämpande verksamhet. Både och ifrågasätter emel- lertid de föreslagna ändamålen och analysen av dem. konstatera att åklagare även har vissa andra uppgifter för det allmännas Sådana uppgifter är exempelvis den i 30 § växtförädlarrätts- förordningen (1997:383) respektive 36 § mönsterskyddsförordningen (1970:486) angivna uppgiften att föra talan om hävande av registrering. avsnitt 8.5 redovisas ytterligare sådana uppgifter. Frågan är om den per- sonuppgiftsbehandling som utförs med anledning av sådana uppgifter också bör omfattas av den nya lagen. En fördel med att lämna sistnämnda personuppgiftsbehandling utanför lagens tillämpningsområde är en större samstämmighet med de andra brottsbekämpande myndigheternas regle- Som regeringen uttalade i samband med införandet av polisdatalagen bör det vid utformningen av lagens tillämpningsområde beaktas vilka omständigheter som gör att personuppgiftslagens allmänna bestämmelser inte är ändamålsenliga vid personuppgiftsbehandling i verksamheten (2009/10:85 s. 73). För åklagarväsendets del bör följande omständigheter I arbetet med att utreda och beivra brott är det nödvändigt att behandla en stor mängd uppgifter som typiskt sett är känsliga till sin Behovet av en särreglering av behandlingen av personuppgifter är därför tydligast inom det brottsbekämpande området, vilket dessutom är som de uppgifter som faller utanför den brottsbekämpande verksamheten utgör en mycket liten del av åklagarverksamheten behövs det – i motsats till vad som gäller för och – inte någon särskild personuppgiftslag för annan operativ verksamhet. Även i den åklagar- verksamhet som ligger utanför den brottsbekämpande (se avsnitt 8.5) finns det emellertid integritetskänsliga uppgifter av en karaktär som gör att personuppgiftslagens allmänna bestämmelser är mindre ändamålsen- liga för personuppgiftsbehandlingen i den verksamheten. grunden bör den nya lagen omfatta all personuppgiftsbehandling som rör Dessutom förenklar det om all personuppgiftsbehand- ling inom åklagarväsendet regleras av en enda lag. har valts för , vars lag omfattar all operativ verksamhet vid myndigheten (prop. 2011/12:45 s. 68). Den nya lagen bör således omfatta all behandling av personuppgifter i åklagarväsendets operativa verksamhet. Med operativ verksamhet avses här att förebygga eller förhindra brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott, eller fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtagan- den samt alla andra operativa uppgifter som åklagare har att utföra enligt lag eller förordning. Utredningen bedömer att arbetet i samband med strafförelägganden är sådant att det faller in under begreppet beivra brott. behandlingen av personuppgifter i sådan verksamhet därför bör regleras av den nya lagen och att den nuvarande förordningen om register över strafförelägganden bör upphävas i den del den gäller åklagarväsendet. Vid införandet av polisdatalagen (2010:361) gjordes visserligen bedöm- ningen att register över ordningsbot huvudsakligen var ett stöd för polisen vid verkställighet av påföljder och att registret därför primärt hade ett annat ändamål än brottsbekämpning och att per- sonuppgiftsbehandlingen med anledning av sådan verksamhet därmed föll utanför polisdatalagens tillämpningsområde (prop. 2009/10:85 s. 76– 77). Skillnaden i bedömning mellan utredningen och förarbetsuttalandena till polisdatalagen kan ha sin grund bl.a. i att både ärendehandläggningen och uppbörden av böter efter föreläggande av ordningsbot hanteras i ordningsbotsregistret. Så är inte fallet med strafförelägganderegistret, som enbart innehåller uppgifter om föreläggandena. Det finns därför enligt regeringens mening inte skäl att avvika från utredningens förslag när det gäller behandlingen av strafförelägganden. Utanför lagens tillämpningsområde kommer med den föreslagna lösningen att falla behandling av personuppgifter i samband med de interna och administrativa åtgärder som kan förekomma i och verksamhet. Som exempel på administrativa områden kan nämnas personal- och lokalfrågor och ekonomihantering. Exempel på interna åtgärder är utfärdande av föreskrifter och framtagande av handböcker och policydokument m.m. Enligt regeringens bedömning är det inte nödvändigt med en specialreglering för att kunna hantera behandlingen av personuppgifter i den verksamheten. Personuppgiftslagen bör således vara tillämplig på sådan behandling. Särskilt om personuppgiftsbehandlingen vid Åklagare vid har i allt väsentligt samma behov av personuppgiftsbehandling som åklagare vid i den brottsbekämpande verksamheten. Även om starka skäl talar för att sådana operativa uppgifter som anges i avsnitt 8.5 huvudsakligen ankommer på åklagare vid , finns det inte skäl att göra någon skillnad mellan myndigheterna i detta avseende vid utformningen av den nya lagen. Den personuppgiftsbehandling som förekommer i den polisiära verksamheten vid regleras i polisdatalagen (2010:361) och i andra författningar som reglerar polisens personuppgiftsbehandling, bl.a. lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Det bör därför i den nya lagen uttryckligen anges att den inte omfattar personuppgiftsbehandlingen i den polisiära verksamheten vid . Det innebär ingen skillnad i förhållande till vad som gäller . Under lagstiftningsarbetet har det påpekats att regleringen av personuppgiftsbehandlingen vid är svårtillämpad, framför allt därför att arbetet bedrivs integrerat mellan olika personalkategorier i myndigheten – åklagare, polismän och andra anställda. Utredningen diskuterar inte specifikt behandlingen av personuppgifter vid ur detta perspektiv och det saknas tillräckligt underlag för att föreslå en reglering som avviker från vad som gäller . Det finns dock anledning för regeringen att i annat sammanhang återkomma i frågan om personuppgiftsbehandlingen vid . Personuppgiftslagen definierar personuppgifter som all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Det innebär att behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna inte omfattas av lagen. digheten behandlar i sina verksamheter stora mängder uppgifter som rör juridiska personer, t.ex. uppgifter om företag, myndigheter och andra organisationer som förekommer i ärenden. Enligt den nuvarande förord- ningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet gäller bestämmelserna om bl.a. tillåten behandling av personuppgifter, vilka personuppgifter som får behandlas i åklagarväsendets ärendedatabas och sökning i ärendedatabasen också för juridiska personer. Utredningen föreslår att juridiska personer ska omfattas av bestämmel- serna om ändamålet med behandlingen, möjligheten att söka bland ge- mensamt tillgängliga uppgifter och gallring. Förslaget lämnas utan in- vändningar av en majoritet av remissinstanserna. Vid utarbetandet av polisdatalagen uttalade regeringen att även om juridiska personer inte har samma behov av integritetsskydd som levande fysiska personer bör vissa grundläggande bestämmelser tillämpas på juridiska personer (prop. 2009/10:85 s. 78 och 160). dock att juridiska personer skulle undantas från bestämmelserna om sökbegränsningar i polisdatalagen, eftersom starka verksamhetsskäl talade mot en sådan begränsning (se vidare avsnitt 10.4.3). I åklagares arbetsuppgifter ingår främst att leda förundersökningar, be- sluta om huruvida åtal ska väckas och föra det allmännas talan i domstol. Åklagare får del av utredningsmaterialet antingen redan under förunder- sökningen, i egenskap av förundersökningsledare, eller när förundersök- ningen är färdigställd, för att ta ställning i åtalsfrågan. pande myndigheterna påtalar vikten av att regleringen av personuppgifts- behandlingen inom myndigheterna är enhetlig. Med hänsyn till det nära samarbetet mellan åklagare och de som biträder dem i förundersökningar är det rimligt att lagarna som reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten i väsentliga delar Det har giltighet även för vilka bestämmelser som bör gälla för juridiska personer. Regeringen anser i likhet med utredningen att även juridiska personer bör omfattas av de bestämmelser som reglerar tillåtna ändamål för behandlingen, tillgången till personuppgifter, beva- rande och gallring samt vissa bestämmelser om gemensamt tillgängliga Regeringen återkommer till frågan om sökbegränsningar i I linje med synpunkt om att den av utred- ningen föreslagna lösningen kan leda till problem när det gäller elektro- niskt utlämnande av uppgifter föreslår regeringen där, till skillnad från utredningen, inte att reglerna om direktåtkomst och utlämnande av upp- gifter på medium för automatiserad behandling ska vara tillämpliga på uppgifter om juridiska personer. Regleringen stämmer därmed överens Regeringen föreslår, i likhet med utredningen, att myndigheternas personuppgiftsansvar ska omfatta även uppgifter om Den frågan behandlas ytterligare i avsnitt 7.5. Länsrätten i anser att bestämmelserna om rättelse och överklagande i personuppgiftslagen även bör gälla för juridiska personer. Varken den nuvarande förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet, lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, kustbevakningsdatalagen eller polisdata- lagen ger juridiska personer rätt att begära rättelse eller överklaga beslut. Syftet med den nu föreslagna regleringen är inte att ge juridiska personer samma ställning som fysiska personer i förhållande till personuppgiftsla- Det är inte motiverat, bl.a. av det skälet att en juridisk person inte Prop. 2014/15:63 kan göra anspråk på skydd för personlig integritet. bakgrund av detta, i likhet med utredningen, inte att bestämmelserna om rättelse och överklagande ska tillämpas på juridiska personer. Det ligger dock i myndigheternas eget intresse att de uppgifter som behandlas är riktiga och att ändra felaktiga uppgifter. Regeringens förslag: Lagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen. I lagen ska det hänvisas till de bestämmelser i personuppgiftslagen som ska gälla vid behandling av personuppgifter i åklagarväsendets operativa verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte någon in- vändning mot förslaget. Länsrätten i , Ekobrottsmyndig- heten, , och betonar vikten av att lagstiftningen om personuppgiftsbehandling för de brottsbe- kämpande myndigheterna så långt möjligt är enhetlig. heten anser att det är en svaghet att den föreslagna lagen gäller i stället för – och inte utöver – personuppgiftslagen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar i avsnitt 7.1 att det behövs en särskild lag som reglerar åklagarväsendets personupp- En första fråga att ta ställning till är hur den nya lagen ska vara uppbyggd. Vid utarbetandet av polisdatalagen uttalade rege- ringen att – trots att EG:s dataskyddsdirektiv inte är formellt tillämpligt i fråga om behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten – bör en reglering som avviker från de grundläggande reglerna i personuppgiftslagen införas bara om det finns goda skäl för det (prop. 2009/10:85 s. 79). Även systematiska skäl talade enligt regeringen för att den nya regleringen borde ansluta till personuppgiftslagen. särskilt önskvärt att bestämmelserna om skydd för enskildas integritet i personuppgiftslagen, så långt möjligt, tillämpas även vid personuppgifts- behandling inom polisens brottsbekämpande verksamhet. fann därför att personuppgiftslagens bestämmelser borde gälla i väsent- liga delar för polisens brottsbekämpande verksamhet, som det mot bakgrund av verksamhetens särdrag fanns behov av bestämmelser som avviker från den lagen. Samma överväganden kan göras för åklagar- Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att personuppgiftslagens bestämmelser i väsentliga delar bör gälla även i åklagarväsendets operativa verksamhet. Nästa fråga att ta ställning till är hur de bestämmelser i personupp- giftslagen som ska gälla i åklagarväsendets operativa verksamhet bör infogas i det nya regelverket. I tidigare lagstiftningsärenden, där motsva- rande fråga har uppkommit, har olika lösningar valts. En modell har varit att i den särskilda författning som reglerar verksamhetens personupp- giftsbehandling inte nämna personuppgiftslagen. Det innebär att de från 2014/15:63 personuppgiftslagen avvikande bestämmelserna i den särskilda författningen gäller före personuppgiftslagen. När reglering i den särskilda författningen saknas kommer däremot personuppgiftslagens bestämmelser att vara tillämpliga. Ett annat lagstiftningssätt, som ger samma effekt, är att i den särskilda författningen ange att den gäller utöver personuppgiftslagen. Den modellen har valts i bl.a. förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Nackdelen med båda dessa lösningar är att det kan vara svårt för den som ska tillämpa reglerna att få en överblick över vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga och i vilken omfattning bestämmelserna i den särskilda författningen avviker från personuppgiftslagens regler. Ett tredje alternativ är att de bestämmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillämpliga skrivs ut i den särskilda författningen, som i den modellen får gälla i stället för personuppgiftslagen. Fördelen med en sådan lösning är att tillämparen snabbt får klart för sig vilka bestämmelser som gäller utan att behöva läsa personuppgiftslagen. En nackdel med att upprepa bestämmelser som finns i personuppgiftslagen är att det därigenom införs en onödig dubbelreglering, eftersom personuppgiftslagens regler ändå gäller om inget annat anges. Dessutom innebär även mindre ändringar i personuppgiftslagen att motsvarande justeringar måste göras i den särskilda lagen. Den särskilda lagen kan också komma att bli onödigt omfattande. Ytterligare ett alternativ är att författningen innehåller de bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen och att det uttryckligen hänvisas till de lagrum i personuppgiftslagen som ska vara tillämpliga. Även i denna modell anges att särlagstiftningen gäller i stället för personuppgiftslagen. Fördelen med en sådan lösning är att lagstiftningen blir mer överskådlig, tydlig och lättillämpad jämfört med att det inte görs några hänvisningar till personuppgiftslagen. undviks en omfattande dubbelreglering.