prop · H20363 · 2015-03-12 00:00:00 — För att undvika parallella utredningar om samma sak och för att korrekt kunna tillämpa reglerna om förundersökningsbegränsning förutsätts att även uppgifter om att någon förekommer som anmälare eller misstänkt i ett avslutat ärende redovisas. anser att de begränsningar vid sökning efter handlingar som föreslås är väldigt snäva och medför att arbetet inte blir effektivt, t.ex. därför att sökning inte får göras på avslutningsdatum. och anser att sökbegränsningarna rörande juridiska personer inte är rimliga då de medför att det i en uppgiftssamling som gjorts gemensamt tillgänglig inte går att få fram uppgifter om juridiska personer. Skälen för regeringens förslag Sökning på namn, personnummer och liknande uppgifter Tjänstemän vid åklagarmyndigheterna gör sökningar med hjälp av bl.a. personnummer. Namn och personnummer är viktiga för identifieringen av en person och kontrolleras regelmässigt i samband med brottsutredningar och annat brottsbekämpande arbete. Detsamma gäller samordningsnummer, dvs. sådana identitetsbeteckningar som enligt 18 a § folkbokföringslagen (1991:481) kan tilldelas personer som inte är eller har varit folkbokförda i . Personuppgifter av nu aktuellt slag måste i stor utsträckning användas i brottsutredningar för att undanröja risken för personförväxling. Den nya lagen bör således ge utrymme för sökningar på namn, personnummer och andra liknande identitetsbeteckningar. Användandet av detta slag av uppgifter som sökbegrepp kan emellertid ge upphov till särskilda risker från integritetssynpunkt. En sökning på exempelvis ett personnummer kan, i vart fall om den sker i den samlade informationsmängd som en åklagarmyndighet har tillgång till, möjliggöra kartläggning av en persons privata förhållanden. Från ett integritetsperspektiv är sådana sökningar ägnade att inge betänkligheter. Mot den bakgrunden bör möjligheten att göra sökningar med hjälp av detta slag av uppgifter begränsas. Utredningen överväger om det i den nya lagen bör tas in en bestämmelse motsvarande 21 § lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet eller om en bestämmelse motsvarande 3 kap. 6 § polisdatalagen är mer ändamålsenlig för åklagarväsendet. Enligt den förra bestämmelsen får namn, personnummer och samordningsnummer användas som sökbegrepp bara om uppgifterna avser en person som är misstänkt för något visst brott eller för brottslig verksamhet. Enligt bestämmelsen i polisdatalagen får en sökning på namn, personuppgifter och liknande identitetsuppgifter också omfatta andra än misstänkta personer i vissa fall. Utredningen gör bedömningen att åklagarväsendet har behov av samma sökmöjligheter som finns i polisdatalagen. Det kan i sammanhanget nämnas att motsvarande bestämmelse i det förslag till ny tullbrottsdatalag som har remitterats föreslås utformas på samma sätt som regleringen i polisdatalagen (Fi2013/4100/SKA/S3). Som konstaterades i förarbetena till polisdatalagen är namn, personnummer och samordningsnummer viktiga för identifieringen av en person (prop. 2009/10:85 s. 159). Regeringen delar den bedömningen och vill framhålla att konsekvenserna av felaktiga identitetsuppgifter är minst lika allvarliga vid åtal eller utfärdande av strafföreläggande som vid en brottsmisstanke. Mot bakgrund av det bör möjligheten att söka på namn, personnummer och liknande identitetsuppgifter också omfatta andra än misstänkta personer i vissa fall. Utredningen föreslår att möjligheten att söka på identitetsbeteckningar som avser juridiska personer ska begränsas på samma sätt som när det gäller fysiska personer. Det ifrågasätts av och . Uppgifter om juridiska personer behandlas ofta i åklagarmyndigheternas verksamhet bl.a. på grund av att t.ex. aktiebolag inte sällan används som brottshjälpmedel. Vid utredning av exempelvis organiserad ekonomisk brottslighet – som i mycket stor utsträckning bedrivs inom ramen för olika associationsformer – är sökning på firma eller organisationsnummer för att hitta samband och kopplingar mellan olika personer en viktig del i arbetet. Integritetsaspekterna är inte heller lika framträdande vid sökningar rörande juridiska personer som vid sökningar rörande fysiska personer. Vid införandet av polisdatalagen övervägdes behovet av att i polisens brottsbekämpande verksamhet kunna söka på firma eller organisationsnummer (prop. 2009/10:85 s. 160). Regeringen bedömde att polisens behov av att kunna göra sådana sökningar vägde tyngre än behovet av integritetsskydd. Det infördes därför inte någon bestämmelse i polisdatalagen som begränsar möjligheten att göra sökningar på juridiska personer. Enligt regeringens mening har åklagarmyndigheterna samma behov av sökmöjligheter som polisen i detta avseende och det bör därför inte införas några bestämmelser som begränsar möjligheten att göra sökningar beträffande juridiska personer. När det gäller frågan hur möjligheten att göra sökningar närmare bör regleras delar regeringen utredningens bedömning att det i lagen uttryckligen bör anges vilka uppgifter som får tas fram vid en sökning på identitetsbeteckningar som avser en fysisk person. Den frågan behandlas i det följande. Sökningar som bör omfattas av sökbegränsningar Vid avgörandet av vilka sökningar som bör omfattas av sökbegränsningar kan inledningsvis konstateras att de integritetsrisker som motiverar inskränkningarna inte gör sig gällande i samma utsträckning när det är fråga om sökningar i ett begränsat material, exempelvis en viss handling eller ett visst ärende. Det är från effektivitetssynpunkt dessutom rimligt att en tjänsteman som arbetar i ett elektroniskt dokument får söka fritt i det dokumentet genom att t.ex. använda sedvanliga sökfunktioner i ett ordbehandlingsprogram. Det finns därför inte skäl att införa sökbegränsningar vid sökning i en viss handling eller ett visst ärende. För andra situationer än de nu nämnda, dvs. vid annan sökning än i begränsade uppgiftsmängder, bör lagen innehålla bestämmelser som inskränker träffbilden vid sökningar på personnummer eller liknande identitetsbeteckningar i uppgiftssamlingar som gjorts gemensamt tillgängliga. Det kan dock inte uteslutas att det finns andra situationer än den nu nämnda där tjänstemän inom åklagarväsendet har särskilda behov av att kunna söka och sammanställa information. Mot denna bakgrund bör det i lagen upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om ytterligare undantag från de föreslagna sökbegränsningarna. Uppgifter som bör få tas fram vid en sökning En regel om sökbegränsningar bör utformas så att uppgifter som det generellt sett finns ett stort behov av får tas fram. Först och främst bör det vara möjligt att ta fram uppgifter som anger att den sökte är eller har varit misstänkt för brott eller för brottslig verksamhet. Detta överensstämmer i huvudsak med utredningens förslag. För att undanröja den oklarhet som påtalar bör dock tydliggöras att, i likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen, även personuppgifter i avslutade ärenden får tas fram, så länge övriga krav för att få behandla sådana uppgifter är uppfyllda. Att även uppgifter om tidigare misstankar ska kunna tas fram motiveras bl.a. av att sådana kan behövas för att identifiera t.ex. en förundersökning som har lagts ned och som bör återupptas. Det förtjänar att påpekas att detta inte innebär att en person som har varit misstänkt endast av det skälet får pekas ut som misstänkt när han eller hon på nytt aktualiseras i åklagarväsendets sys- Är det fråga om en avslutad förundersökning där någon har varit misstänkt måste det tydligt framgå att personen i fråga är misstänkt (se avsnitt 10.3). En annan uppgift som bör vara möjlig att få fram är, som utredningen föreslår, att personen har anmält ett brott eller att han eller hon förekommer som målsägande eller vittne eller annan i en brottsutredning. Det bör också vara möjligt att få fram uppgift om att någon är sökande, motpart eller annan part eller kan jämföras med part i ett ärende. Regeringen delar utredningens uppfattning om det. Utredningen gör också bedömningen att de sökbegränsningar som gäller för namn, personnummer eller motsvarande identitetsbeteckningar inte ska gälla vid sökning efter en handling eller efter den till vilken det har expedierats en handling i ett ärende men att andra särskilda begränsningar ska gälla. Regeringen anser i likhet med utredningen att någon begränsning inte ska gälla för sökning efter den som har gett in eller tillhandahållits en handling. Regeringen anser att det i åklagarverksamheten även finns behov av att kunna söka fram ett ärende med hjälp av uppgifter om handläggande åklagare eller uppgifter som är hänförliga till processen i domstol, exempelvis vem som är eller har varit offentlig försvarare eller annat juridiskt biträde. Det förtjänar att framhållas att de begränsningar som föreslås endast omfattar den initiala sökningen. En allmän sökning som görs med hjälp av namn, personnummer eller motsvarande identitetsbeteckning ska alltså, enligt förslaget, ge en första träffbild som innefattar endast någon eller några av de kategorier som anges i förslaget. Sedan man väl har fått träff på en viss person, exempelvis som misstänkt för brott i en viss förundersökning, ska ytterligare uppgifter kunna tas fram genom en fortsatt behandling i den uppgiftsmängden. Möjligheten att få tillgång till ytterligare uppgifter, kanske hela förundersökningen, avgörs av vilken behörighet den berörda tjänstemannen har och om behandlingen behövs för något av lagens ändamål. Som anges ovan gäller inte några sökbegränsningar för den som har tillgång till ett enskilt ärende. Sökning efter handlingar i elektroniska ärendehanteringssystem Utredningen föreslår att särskilda sökbegränsningar ska gälla för sökning efter inkomna och expedierade handlingar i ärendehanteringssystemen. En motsvarande bestämmelse finns i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och i förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. I polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen finns emellertid inte någon motsvarande sökbegränsning. kritiserar de föreslagna sökbegränsningarna för att de riskerar motverka ett effektivt arbete då sökning inte får göras på t.ex. avslutandedatum. Regeringen instämmer i synpunkt att effektiviteten i arbetet riskerar att påverkas negativt av alltför ingående begränsningar. Det gör sig särskilt gällande vid sökning efter handlingar. Förutom effektivitetsvinsten finns det ett värde i att regleringarna för de brottsbekämpande myndigheterna är likartade. Någon sökbegränsning av nu aktuellt slag bör därför inte införas. Regeringens förslag: Om förundersökning inte har inletts eller har lagts ned, om åtal har lagts ned eller om den misstänkte har frikänts genom dom som har fått laga kraft, ska personen inte vara sökbar som misstänkt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår en möjlighet att behandla kvarstående misstankar i vissa fall när en förundersökning har lagts ned på grund av bristande bevisning. Om åtal har lagts ned eller frikännande dom meddelats får uppgifter om tidigare brottsmisstanke behandlas för annat ändamål än arkivering bara om förundersökningen tas upp på nytt eller om det behövs för prövning i frågor om extraordinära rättsmedel. Remissinstanserna: framhåller att bestämmelser om behandling av uppgifter om kvarstående misstankar bör ha samma utformning hos de brottsbekämpande myndigheterna och avstyrker förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: I 11 och 12 §§ förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet finns särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter om brottsmisstankar som förekommer i avslutade förundersökningar. En sådan uppgift får, om förundersökningen har lagts ned på grund av bristande bevisning, behandlas för andra ändamål än arkivering enbart om den misstänkte fortfarande bedöms vara skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersökningen ska kunna tas upp på nytt. Har åtal mot personen lagts ned eller ogillats, får uppgiften behandlas för annat ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller för prövning av resningsfrågor. Regeringen delar uppfattning att de brottsbekämpande myndigheterna så långt möjligt bör ha samma regler. Den reglering som finns i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen är tydligare och bör därför väljas. Av hänsyn till skyddet för enskildas integritet bör givetvis en domstols dom eller beslut, som innebär att den åtalade frias från ansvar för brott, få genomslag även hos och på det sättet att en sådan person inte längre anges såsom misstänkt. Detsamma bör gälla när en åklagare beslutar att inte inleda förundersökning eller lägger ned en förundersökning. Det innebär dock inte att alla handlingar som rör brottsmisstanken måste rensas ut, utan enbart att den åtalade personen inte får pekas ut som misstänkt och att man vid olika typer av sökningar inte ska få träff på honom eller henne i egenskap av misstänkt. Det ska gälla oavsett om beslut angående brottsmisstanken har meddelats av , eller domstol. Den föreslagna ordningen förutsätter att myndigheterna följer upp avslutade ärenden. Genom kravet på att det ska framgå att personen i fråga är misstänkt minskar risken för integritetsintrång. Enligt förslaget får och bevara flertalet av sina ärenden efter att de har avslutats. lingen har då inte sin grund i att det finns kvarstående misstankar mot Prop. 2014/15:63 personen i fråga. 11.1Behovet av ett effektivt informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter Regeringens bedömning: En effektiv brottsbekämpning förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna kan utbyta information på ett rationellt sätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen, och påtalar behovet av effektivt informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. anser att det finns skäl att överväga en gemensam författning för de brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter där de grundläggande begreppen definieras. Skälen för regeringens bedömning Informationsutbytet ska vara effektivt Samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter har blivit allt viktigare i det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Ett effektivt och framgångsrikt arbete mot allvarlig och organiserad brottslighet förutsätter inte bara att man kan dra nytta av den samlade kunskapen om brott som finns inom den egna myndigheten utan också av den som finns hos andra brottsbekämpande myndigheter. Informationsutbyte har även betydelse för bekämpning av mindre allvarlig brottslighet t.ex. den så kallade mängdbrottsligheten. Att den brottsbekämpande verksamheten är uppdelad på olika myndigheter har emellertid kommit att påverka informationsutbytet mellan dessa, eftersom huvuddelen av uppgifterna är sekretessbelagda och sekretess gäller mellan myndigheter. Det kan minska effektiviteten i brottsbekämpningen. Ett förbättrat informationsutbyte gör det möjligt att utnyttja de samlade resurserna effektivare och ökar förutsättningarna för att brott i större utsträckning och snabbare kan upp och att felaktiga brottsmisstankar kan avföras från utredning. Det pågår ett fortlöpande arbete med att utveckla formerna för informationsutbyte inom och mellan myndigheter, t.ex. i RIF-arbetet (där bl.a. , , , , och deltar). Flera utredningar har också betonat att det måste skapas förutsättningar för ett förbättrat utbyte av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna, se bl.a. SOU 2002:113, 2005:117 och 2006:18. Den gemensamma uppfattningen hos dessa utredningar är att en brottsbekämpande myndighet ska kunna lämna information till en annan sådan myndighet, om den senare myndigheten behöver informationen i sin brottsbekämpande verksamhet. Ytterligare förslag om att underlätta informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna lämnas i en promemoria som har tagits fram inom (Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet, Ds 2014:30). Det är också en allmän strävan inom EU att öka informationsutbytet mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. pel kan nämnas inrättandet av Eurojust, vars huvuduppgift är att främja och förbättra samordningen mellan medlemsstaternas åklagarmyndig- heter vid bekämpningen av grov gränsöverskridande brottslighet. Mot de fördelar som ett förbättrat informationsutbyte innebär ska stäl- las att ett ökat flöde av uppgifter mellan myndigheter kan skapa större risker för intrång i den personliga integriteten, särskilt som de uppgifter som åklagarväsendet behandlar ofta är av känsligt slag. och utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter kan, om de skapar en totalbild av en enskild persons förhållanden, riskera att leda till otillbör- liga intrång i den personliga integriteten. Vid informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter bör be- aktas att alla myndigheter tillämpar samma grundläggande regler för Vidare har uppgifter som rör brott och brottsbekämpning samma sekretesskydd hos alla berörda myndigheter. uppgiftsbehandling är också likartat. I förarbetena till polisdatalagen gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att fördelarna med ett ökat informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna väger över de nackdelar som kan finnas med ett sådant (prop. 167–168). Samma bedömning bör göras även för åklagarväsendets del, vilket ligger i linje med tidigare uttalanden om ökat informationsutbyte som ett naturligt och nödvändigt steg i samhällets it-utveckling (prop. 2007/08:160 s. 49). De integritetsrisker som kan finnas bör dock vägas in när bestämmelserna utformas och när myndigheter beviljas direktåt- Då informationsutbytet främst omfattar uppgifter från förundersök- ningar kommer det att inbegripa uppgifter som omfattas av sekretess, eftersom sådana uppgifter regelmässigt skyddas av någon typ av sekre- tess innan åtal har väckts. En grundläggande förutsättning för att uppgif- ter ska få lämnas till en annan myndighet är att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas ut. Det gäller oberoende av om det rör sig om elektroniskt lagrade uppgifter eller uppgifter på papper. och sekretesslagen (2009:400) finns ett antal bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar utbyte av uppgifter mellan nationella brottsbe- Enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretess- lagen finns det möjlighet att meddela sekretessbrytande föreskrifter i andra lagar och förordningar. I 17 och18 §§ förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter som har sekretessbrytande effekt. om sådana bestämmelser bör införas i den nya lagen behandlas i avsnitt Informationsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter kan ske både i pappersform och elektroniskt, t.ex. via e-post. förekommer elektroniskt utlämnande genom att mottagaren ges rätt att själv söka efter information som den utlämnande myndigheten har tillgång till (direktåtkomst). En ordning som innebär att informationsutbytet i huvudsak sker genom behandling skapar praktiska problem, särskilt som brottsbekämpningen bedrivs dygnet runt. Uppgifter som en åklagare behöver för att kunna genomföra en tjänsteåtgärd måste vara lättillgängliga även utanför vanlig kontorstid bl.a. för den jourtjänstgöring som upprätthålls för att tvångsmedelsbeslut ska kunna fattas och . Eftersom åklagare regelmässigt anlitar polisen för att verkställa utredningsåtgärder bör det finnas möjlighet att även ge polisen tillgång till uppgifter utanför kontorstid. Direktåtkomst är således inte bara ett enkelt och arbetsbesparande sätt att lämna ut information utan ibland det enda i praktiken möjliga sättet att göra uppgifterna tillgängliga när de behövs. Det finns alltså ett stort och växande behov av effektivt informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna och detta behov måste kunna tillgodoses genom ökad användning av elektronisk kommunikation. I förarbetena till polisdatalagen framhölls att en ny lag för polisens personuppgiftsbehandling bör underlätta sådant informationsutbyte och bidra till att utveckla samarbetet med andra brottsbekämpande myndigheter, som den värnar om enskildas integritet (prop. 2009/10:85 s. 168). Samma resonemang kan föras även när det gäller en åklagardatalag. Samma begrepp som i annan likartad lagstiftning I många registerlagar och andra författningar om behandling av personuppgifter regleras frågan om utomståendes direktåtkomst till myndigheters register och databaser särskilt. Begreppet direktåtkomst har dock ingen legaldefinition. Den grundläggande innebörden av begreppet är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Den myndighet som är ansvarig för registret eller databasen har således inte någon kontroll över vilka uppgifter mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. För annat elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst används begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling. Sådant utlämnande kan innebära t.ex. att elektronisk information överförs via e- post, genom utlämnande av uppgifter på cd-rom, dvd eller usb-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via allmänna kommunikationsnät. Dessa begrepp, som används i många registerförfattningar, har kritiserats i olika sammanhang. framhöll i sitt delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten att skyddet för den personliga integriteten skulle förbättras om regelverket var enhetligare och tydligare (SOU 2007:22, Del 1, s. 466). Både från verksamhets- och integritetsperspektiv är det att föredra om begreppen är tydliga och används på ett enhetligt sätt. I propositionen Utökat elektroniskt informationsutbyte diskuterade regeringen om begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling borde användas (prop. 2007/08:160 s. 58). Regeringen konstaterade där bl.a. att den tekniska utvecklingen har lett till att skillnaderna mellan direktåtkomst 2014/15:63 och utlämnande på medium för automatiserad behandling har blivit så liten att det ibland kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa former av utlämnande. Det ingår i uppdrag att överväga om det finns skäl att i registerförfattningar behålla skillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande (se SOU 2012:90 s. 197– 214). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Det är nödvändigt att reglera andra myndigheters tillgång till uppgifter i åklagarväsendets system i den nya lagen, både därför att det kan förekomma ett relativt omfattande informationsutbyte med andra myndigheter och för att åklagarmyndigheterna behandlar stora mängder känslig information. Både i polisdatalagen (2010:361) och kustbevakningsdatalagen (2012:145) används begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det kan leda till tolkningsproblem om man nu frångår den terminologi som används på närliggande områden. Det är vidare varken möjligt eller lämpligt att, som föreslår, inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga en gemensam författning för myndigheternas personuppgiftsbehandling och avgöra den principiella frågan om vilken terminologi som bör användas i registerförfattningar. Mot den angivna bakgrunden bör samma terminologi användas i den nya lagen som i annan likartad lagstiftning. Vidare bör uttrycket elektroniskt utlämnande användas som ett överordnat begrepp, som omfattar både direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling (se SOU 2007:64 s. 160; jfr prop. 2008/09:96 s. 58). Frågor om direktåtkomst behandlas närmare i avsnitt 11.3 och frågor om elektroniskt utlämnande på annat sätt i avsnitt 11.4. De föreslagna reglerna om direktåtkomst är, som konstaterats i tidigare lagstiftningsärenden inte sekretessbrytande (prop. 2009/10:85 s. 169), se även avsnitt 12.1. Informationsutbyte i det internationella