prop · H3039 · 2015-09-23 00:00:00 — Med utgångspunkt i svenska förhållanden saknas det anledning att införa övergångsbestämmelsen. 24.2.14 Övergångsbestämmelser för grupp Regeringens förslag: De övergångsbestämmelser som gäller för enskilda försäkringsföretag avseende behandlingen av kapitalbas- poster som har emitterats före lagens ikraftträdande, tillämpliga bestämmelser för vissa typer av lån som har utgetts före , försäkringsföretag som bedriver verksamhet som avser tjänste- pensionsförsäkringar, tillfällig justering av riskfria räntor, och till- fälliga åtgärder samt ingripanden gäller, utan hinder av bestämmel- serna om kapitalbas och kapitalkrav på gruppnivå i försäkringsrörelse- lagens lydelse efter , i tillämpliga delar även på gruppnivå. De övergångsbestämmelser som gäller för enskilda försäkringsföre- tag avseende ingripande när kraven på tillräcklig kapitalbas inte är uppfyllda gäller, utan hinder av bestämmelserna om kapitalbas och kapitalkrav på gruppnivå i försäkringsrörelselagens lydelse efter , i tillämpliga delar även på gruppnivå om försäk- ringsföretagen i en grupp uppfyller de gruppbaserade kapitalkraven i försäkringsrörelselagens lydelse men inte uppfyller kapitalkravet på gruppnivå. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Genom artikel 2.80 i omnibus II- direktivet införs – genom artikel 308b.17 i Solvens II-direktivet – bestäm- melser om att vissa övergångsbestämmelser som gäller för enskilda försäkringsföretag även ska gälla på gruppnivå. Enligt artikel 308b.17 första stycket ska, utan hinder av artikel 218.2 och 218.3 i Solvens II-direktivet, de övergångsbestämmelser som avses i artikel 308b punkterna 8–12 och 15 och artiklarna 308c, 308d och 308e i Solvens II-direktivet gälla i tillämpliga delar på gruppnivå. Enligt artikel 308b.17 andra stycket ska, utan hinder av artikel 218.2, 218.3 och 218.4 i Solvens II-direktivet, de övergångsbestämmelser som avses i artikel 308b.14 gälla i tillämpliga delar på gruppnivå och om försäkrings- eller återförsäkringsföretagen med ägarintresse eller försäkrings- och återförsäkringsföretagen i en grupp uppfyller de jämkade solvenskraven enligt artikel 9 i direktiv /78/EG men inte uppfyller solvenskapitalkravet på gruppnivå. Av artikel 308b.8 (till vilken 308b.17 första stycket hänvisar) framgår att övergångsbestämmelserna i artikel 308b.5–308b.7 inte bara ska gälla för enskilda försäkringsföretag utan dessutom i tillämpliga delar ska gälla för försäkringsföretag med ägarintresse, försäkringholdingföretag och blandade finansiella holdingföretag på gruppnivå i enlighet med artiklarna 254 och 256 i Solvens II-direktivet, varvid de frister som anges i artiklarna 308b.5–308b.7 ska förlängas . Övergångsbestämmelserna i artikel 308b.5–308b.7 har behandlats ovan i avsnitt 24.2.2. Där konstateras att enligt nu lämnat förslag till genom- förande av artikel 35 och artikel 51 kommer de senaste tidpunkterna för olika former av inrapportering och offentliggörande att bestämmas av med stöd av det bemyndigande som föreslås i 17 kap. 30 § andra stycket FRL. De särskilda övergångsbestämmelserna i artiklarna 308b.5–308b.7 avseende tidpunkter för inrapportering respek- tive offentliggörande som införs genom omnibus II-direktivet kräver alltså inte några lagstiftningsåtgärder. Bemyndigandet i 17 kap. 30 § andra stycket FRL omfattar dock inte den del av artikel 308b.17 som avser tillämpligheten av artikel 308.b.8 på gruppnivå. föreslås däremot ett motsvarande bemyndigande för gruppnivå i 19 kap. 104 § FRL. På grund av detta bemyndigande krävs inte några lagstiftningsåtgärder för den del av artikel 308b.17 som avser artikel 308b.8 (se avsnitt 18). När det gäller artikel 308b.12 i Solvens II-direktivet innehåller sär- skilda övergångsbestämmelser kring fastställandet av vissa av de para- metrar som ska användas vid beräkningen av solvenskapitalkravet enligt standardformeln (se avsnitt 24.2.5). Som framgått där föreslås nu att vilka närmare parametrar som ska användas vid beräkningen av solvens- kapitalkravet enligt standardformeln kommer att genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag, jfr 8 kap. 6 § och 8 kap. 22 § 1 FRL. Det bemyndigande som föreslås i 8 kap. 22 § 1 – för föreskrifter om hur det primära solvenskapitalkravet ska beräknas enligt 6 § – kan som konsta- terats ovan även användas för genomförandet av den nu aktuella över- gångsbestämmelsen. Den särskilda övergångsbestämmelsen avseende hur kapitalkravet för aktiekurs- och räntedifferensrisk ska beräknas efter det att Solvens har trätt ikraft kräver alltså inga ytterligare lagstiftningsåtgärder såvitt avser enskilda försäkringsföretag. Artikel 308b.17 innehåller som konstaterats ett krav på att övergångsbestämmelserna i artikel 308b.12 ska gälla även på gruppnivå. föreslås ett motsvarande bemyndigande för gruppnivå i 19 kap. 104 § FRL. Det bemyndigandet avser hur den gruppbaserade kapitalbasen och det gruppbaserade kapitalkravet ska beräknas enligt 16–22 §§ i samma kapitel. På grund av detta bemyndigande krävs inte några lagstift- ningsåtgärder för den del av artikel 308b.17 som avser artikel 308b.12. Artikel 308b.17 innebär även ett krav på att artikel 308d som reglerar övergångsbestämmelser avseende försäkringstekniska avsättningar ska gälla på gruppnivå. Såvitt avser enskilda försäkringsföretag har artikel 308d behandlats i avsnitt 24.2.11 där det konstaterats att artikel 308d inte föranleder några lagstiftningsåtgärder avseende enskilda försäkringsföre- tag eftersom bemyndiganden att meddela föreskrifter omfattar hela artikeln. föreslås ett bemyndigande för gruppnivå som omfattar de detaljerade bestämmelserna i artikel 308d, se 19 kap. 104 §. detta bemyndigande krävs inte några lagstiftningsåtgärder för den del av Prop. 2015/16:9 artikel 308b.17 som avser artikel 308d. Med ovan nämnda undantag för de delar av artikel 308b.17 som avser tillämpning på gruppnivå av artikel 308.b.8, 308b.12 och 308d bör bestämmelser motsvarande artikel 308b.17 första och andra stycket införas i lag. Artikel 308b.17 tredje stycket är riktad endast till kommissionen och ska därför inte genomföras. 24.2.15 Krav på plan för infasning m.m. Regeringens förslag: Ett försäkringsföretag som tillämpar bestämmelserna om justering av de riskfria räntesatserna eller om ett tillfälligt avdrag för de försäkringstekniska avsättningarna, ska underrätta , om företaget inte skulle uppfylla solvenskapitalkravet utan en tillämpning av dessa bestämmelser. ska förelägga företaget att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att företaget kan uppfylla solvenskapital- kravet , och att för bristens konstaterande överlämna en plan för infasning till inspekt- ionen. Företaget ska överlämna en årlig lägesrapport till Finansinspekt- ionen. ska återkalla tillstånd att använda regleringen som rör justering av de riskfria räntesatserna eller ett tillfälligt avdrag för de försäkringstekniska avsättningarna, om lägesrapporten visar att företaget inte kommer att kunna uppfylla solvenskapitalkravet . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i en plan för infasning och en årlig lägesrapport. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Genom artikel 2.80 i omnibus II- direktivet införs det – genom artikel 308e i Solvens II-direktivet – särskilda bestämmelser om vad som ska gälla för försäkringsföretag som använder de särskilda övergångsreglerna kring justering av de riskfria räntesatserna eller ett tillfälligt avdrag för de försäkringstekniska avsättningarna, och som inte skulle uppfylla solvenskapitalkravet utan användning av övergångsreglerna. Enligt artikel 308e första stycket ska ett försäkringsföretag som tilläm- par övergångsbestämmelserna om justering av de riskfria räntesatserna eller om ett tillfälligt avdrag för de försäkringstekniska avsättningarna informera tillsynsmyndigheten så snart företaget konstaterar att det inte skulle uppfylla solvenskapitalkravet utan en tillämpning av övergångs- Enligt bestämmelserna ska tillsynsmyndigheten kräva att företaget vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller solvenskapitalkravet vid utgången av övergångsperioden. Enligt 308e andra stycket ska företaget, från det att företaget konstaterade att det inte uppfyller solvenskapitalkravet utan tillämpning av övergångsreglerna, till sin tillsynsmyndighet lämna in en infasningsplan till tillsynsmyndigheten. I planen ska företaget redogöra för de åtgärder som har planerats för att företag ska uppfylla solvenskapi- talkravet senast vid utgången av övergångsperioden. framgår vidare att företaget får uppdatera planen under övergångs- Enligt 308e tredje stycket ska företaget till sin tillsynsmyndig- het lämna in en lägesrapport till sin tillsynsmyndighet, i vilken förertag ska redogöra för de åtgärder som har vidtagits. I samma stycke finns även en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska återkalla tillståndet att använda övergångsregleringen, om lägesrapporten visar att uppfyllan- det av solvenskapitalkravet vid utgången av övergångsperioden är orea- Merparten av bestämmelserna i artikel 308e bör tas in i lag. Bestämmelserna om det närmare innehållet i en infasningsplan och en lägesrapport bör dock meddelas genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om innehållet i en plan för infasning och en årlig Solvens II-direktivet innebär en reformering av den grundläggande regle- ringen på EU-nivå för försäkringsföretag. Det innehåller bl.a. förändrade kapitalkrav för försäkringsföretagen, tydligare krav på företagsstyrning och riskhantering, förändrade regler i tillsynsprocessen samt mer omfattande krav på försäkringsföretagens rapportering och offentlig- görande av information. Regleringen i Solvens II-direktivet innebär att den nuvarande försäkringsrörelselagen måste revideras kraftigt. Detta kommer få konsekvenser för samtliga europeiska försäkringssföretag. I samband med direktivets antagande har omfattande konsekvens- analyser gjorts av EU-kommissionen.35 Därutöver har CEIOPS/Eiopa utfört fem enkätundersökningar på EU-nivå (Quantitative Impact studies, QIS) och en särskild enkätundersökning med avseende på regleringen av s.k. långa åtaganden, där försäkringsföretagen själva gjort beräkningar över hur regelförslagen påverkar företagen. Solvens II-direktivet är i stor utsträckning ett fullharmoniserings- direktiv. Det innebär att det finns små möjligheter att avvika från dess bestämmelser. Konsekvensanalysen är därmed gjord med hela Solvens i tanke. 35 Se t.ex. Solvency II Impact Assessment Report, COM(2007) 361 final, SEC(2007) 870. Samtliga svenska försäkringsföretag omfattas av den reformerade för- Prop. 2015/16:9 säkringsrörelselagen. Regering föreslår dock att mindre företag ska kunna undantas från delar av den reformerade lagen. De som undantas på grund av sin storlek bör inte omfattas av Solvens . Totalt rör det sig om cirka 160 försäkringsföretag och knappt 20 försäkrings- grupper som omfattas av detta regelverk. 25.1 Konsekvenser för försäkringsföretagen De flesta svenska försäkringsföretag har förberett sig inför Solvens i flera steg. företag som följt Eiopas riktlinjer för förberedelser kommer att ha begränsade engångskostnader i samband med att regel- verket träder ikraft. De företag som däremot inte deltar i det förbere- dande arbetet kommer förmodligen få högre kostnader för att komma räknar därmed att försäkringsföretagen redan tagit – eller under förberedelsefasen kommer ha tagit – merparten av de engångskostnader som Solvens medför. Solvens II-direktivet innebär att försäkringsföretag ska tillämpa nya - metoder för beräkning av kapitalkravet, inklusive nya värderingsregler för försäkringstekniska avsättningar. gjorts av hur dessa nya regler påverkar företagen. ansvarat för insamlingen, kontrollen och sammanställningen av den svenska delen av de europeiska enkäterna till försäkringsbranschen. dessa enkäter har de svenska företagen gjort beräkningar över hur Solvens II-direktivet och de regelförslag avseende värdering och kapital- krav som finns i EU-förordningen på nivå 2, påverkar de svenska före- Detta ger en god bild av hur kraven kommer att påverka försäk- De försäkringsföretag som deltog i den enkät som gjordes 2014, ca 155 stycken, uppskattade sina totala kostnader för att genomföra Solvens till . En del i problematiken för företagen ligger i att Solvens består av många olika delar och att alla de regler som företagen ska tillämpa inte längre kommer finnas samlade. Det kommer finnas regler både i t.ex. lag och i EU-förordningar vilket gör det svårare för företagen att få en överblick över regelverket, det är dock inte möjligt att förutse vilka kostnader detta kan innebära för företagen. Som framgår av Solvens II-direktivet introduceras två nya kapitalkrav. Det ena är solvenskapitalkravet (SCR), som företagen normalt ska upp- fylla. Det andra är minimikapitalkravet (MCR), som är schablonmässigt beräknat och ett krav som företaget inte får gå underskrida. Solvens II-regleringen innebär en mycket kraftig ökning av kapital- kravet jämfört med dagens lagreglering. Resultatet av QIS 5-enkäten indikerar att det samlade solvenskapitalet för den svenska försäkrings- branschen blir ca 6–7 gånger högre än under Solvens I-regleringen (se figur 1). Detta innebär emellertid inte att försäkringsbolagens totala kapital ska öka i en sådan utsträckning utan kravet avser endast det kapital som ska finnas utöver det kapital som ska täcka försäkrings- tekniska avsättningar. Det kapital som krävs för att täcka bästa skattning, riskmarginal och det lagstadgade kapitalkravet ökar med omkring en femtedel för livbolagen, medan det i praktiken är oförändratför skadeför- säkringsföretagen. Minimikapitalkravet beräknas bli dubbelt så högt som nuvarande kapitalkrav enligt Solvens I-regleringen. Detta är en omfattande höjning för framför allt livförsäkringsföretagen. I det sammanhanget bör man dock uppmärksamma att dagens försäkringstagarskydd också baseras på en säkerhetsmarginal i värderingen av de försäkringstekniska avsätt- ningarna som försvinner. Ökningen av kapitalkraven motverkas därför delvis av att kapitalbasen också ökar till följd av att befintliga buffertar synliggörs. I praktiken styrs dock försäkringsföretagens kapitalkrav inte enbart av lagreglerna utan även av trafikljustest,36 trots att detta givetvis inte är ett formellt kapitalkrav utan enbart ett tillsynsverktyg. Kraven från trafikljustestet ligger väsentligt högre än Solvens I-kraven. Det nya solvenskapitalkravet är emellertid också i genomsnitt ca en tredjedel högre än trafikljusets krav. 36 Trafikljuset är en del av metodik för tillsyn över svenska försäkringsföretag. Detta ”stresstest” mäter hur väl företagen klarar av exponeringar mot olika finansiella risker och försäkringsrisker. Figur 1 Jämförelse mellan kapitalkrav enligt solvens , minimikapitalkrav, trafikljus och solvenskapitalkrav Jämförelse mellan Solvens 1, MCR, Trafikljuset och SCR för 107 försäkringsbolag Över hälften av de svenska försäkringsföretagen har en kapitalbas i dags- läget som är mer än dubbelt så stor som det nya solvenskapitalkravet. En handfull företag har en kapitalbas som är mer än fem gånger så stor som det nya kravet. Cirka vart femte företag har emellertid för lite kapital och klarar inte det nya solvenskapitalkravet utan åtgärder. De nya kapitalkraven kan antingen beräknas utifrån en standardmodell eller genom att företagen tillämpar en fullständig eller partiell intern modell. Sannolikt kommer ett tiotal av försäkringsföretagen att använda sig av interna modeller för att på så sätt få fram ett solvenskapitalkrav som mer exakt speglar försäkringsföretagets risker. Ett försäkrings- företag som inte klarar det nya solvenskapitalkravet när direktivet träder i kraft måste vidta åtgärder för att uppfylla kravet . Företag som inte klarar det nya minimikapitalkravet när direktivet träder i kraft måste uppfylla kraven , annars måste företaget avvecklas. I båda fallen följer detta av övergångsregler till Solvens II-direktivet. Det är långt ifrån säkert att alla företag kan skaffa det kapital som krävs, alternativt dra ned riskerna i rörelsen i tillräcklig mån. Införandet av Solvens II-direktivet kan således innebära att några försäkringsföretag försvinner genom att dessa sätts i s.k. run off (ordnad avveckling av företaget) eller genom att försäkringsbeståndet överlåts eller köps upp av annat försäkringsföretag. En mer korrekt prissättning och effektivare kapitalutnyttjande Det mer avancerade sättet att beräkna kapitalkravet enligt Solvens II- reglerna kommer på ett tydligare sätt åskådliggöra vilka kapitalkostnader som är förknippade med de olika försäkringsriskerna och därmed bör företagen kunna prissätta sina försäkringsprodukter på ett mer ända- målenligt sätt. Detta bör gynna försäkringskunderna genom att premien (prissättningen) kan beräknas mer exakt på respektive försäkringsprodukt utifrån rådande omständigheter. 2015/16:9 Försäkringstekniska avsättningar I det nya regelverket ska försäkringstekniska avsättningar (FTA) vär- deras utifrån en bästa skattning av framtida kassaflöden, med ett tillägg av en riskmarginal. Den bästa skattningen utgörs av det förväntade nuvärdet av framtida kassaflöden som kan uppkomma till följd av ingångna försäkringsavtal, medan riskmarginalen ska motsvara kapital- kostnaden för att hålla en kapitalbas motsvarande solvenskapitalkravet. Enligt beräkningar framgår det att FTA ökar för ungefär hälften av de svenska livförsäkringsföretagen, medan övriga får lägre FTA. Att inte alla får en lägre FTA beror bl.a. på att en stor del av livförsäkringsverk- samheten lyder under tjänstepensionsregleringen som inte ska värderas med säkerhetsbuffert samt att företagen nu ska beräkna en riskmarginal. För skadebolagen får en klart övervägande del lägre FTA. Det beror sannolikt på att skadebolagen enligt det nuvarande regelverket inte ska diskontera skadefall som förväntas inträffa . En tredjedel fick dock högre FTA beroende på att företagen inte tidigare haft kravet på betryggande antagande och inte heller beräknat någon riskmarginal. Anpassad riskhantering och företagsstyrning En central del av Solvens rör företagets riskkontroll och styrning. Regelverket innebär att försäkringsföretagen måste analysera varje del av verksamheten, mäta sina risker och beräkna de kapitalkrav dessa risker genererar. Många av försäkringsföretagen har redan anpassat sin riskkontroll och företagsstyrning för att kunna möta de nya kraven. En viktig del av detta är kravet på att försäkringsföretagen regelbundet ska göra en egen risk- och solvensbedömning () som ska vara en integrerad del i affärsstrategin och som ska beaktas vid strategiska beslut. För att möta de nya kraven måste företagen anpassa sina it- och rapporteringssystem för att kunna hantera det ökade rapporteringskraven som Solvens II-direktivet medför (se nedan). De stora och systemviktiga företagen ligger långt framme och har till stor del redan anpassat sina system för kommande regelverk och har därmed även tagit stora delar av investeringskostnaderna. Jämfört med nuvarande regelverk kommer emellertid Solvens att ställa betydligt högre krav på system och tillgång till kvalificerad personal inom bolagens riskkontrollfunktioner, vilket sannolikt ändå kommer bidra till högre indirekta kostnader för försäkringsföretagen när Solvens II-direktivet är genomfört. Även större krav på analys, styrning och kontroll kommer att bidra till högre administrationskostnader. Kostnaderna blir störst i övergångsfasen då företagen ska ta fram interna rutiner och anpassa it-system. Sammantaget bör dock det nya regelverket leda till en ökad och bättre riskkontroll och styrning av företagen, vilket i sin tur bör minska risken betydligt för ekonomiska problem och för de kostnader som det för med sig för försäkringstagare, ägare och samhället. Företagen ska enligt direktivet offentliggöra en solvens- och verksamhetsrapport och till lämna en omfattande tillsynsrapportering. Därutöver kommer det att finnas särskilda krav på att uppdatera tidigare publicerad information om företaget inte längre uppfyller minimikapitalkravet. Denna uppdatering ska ske då underskottet upptäcks och har inte underskottet korrigerats från upptäckt ska underskottet offentliggöras. Även om solvens- kapitalkravet underskrids i väsentlig grad finns krav på att uppdatera tidigare offentliggjorda uppgifter. De nya reglerna kommer att ge aktie- ägare, långivare, försäkringstagare och andra intressenter en bättre insyn i försäkringsföretagens finansiella ställning och verksamhet. De nya reglerna kommer innebära att redovisningen blir betydligt mer transpa- rant, vilket kommer att göra det lättare för utomstående intressenter att bedöma och utvärdera verksamheten. Konsekvenser för mindre försäkringsföretag har, enligt lagförslaget, möjlighet att ansöka om undantag från bestämmelserna i lagen om solvens och offentliggörande av information. Vid prövning av undantag ska beakta proportionalitetsprincipen, dvs. att dessa bestämmelser ska tillämpas proportionellt i förhållande till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i varje försäkringsföretags verksamhet. Detta får särskild betydelse för de minsta försäkringsföretagen. Dessa möjligheter till undantag och lättnader kan förväntas förenkla kraven på bland annat rapportering och verksamhetsplanen för nya företag i denna kategori. Det bör dock betonas att mindre företag i många fall har mindre utvecklade funktioner för exempelvis riskhantering, regelefterlevnad och styrning, vilket medför att anpassning till reglerna kan innebära en relativt sett högre kostnad jämfört med större företag. Solvens II-direktivet innebär att kapitalkraven höjs kraftigt, som försäkringsföretag och grupper får tillgodoräkna sig diversifierings- effekter av att ha flera olika typer av försäkringsprodukter. Detta kommer att innebära att försäkringsföretag med låg kapitalisering som erbjuder enstaka produkter, får incitament att fusionera eller på annat sätt gå upp i större försäkringskoncerner. Detta för att kunna erhålla diversi- fieringseffekter och på så sätt få ned sina kapitalkostnader. Ökade admi- nistrativa kostnader och krav på nya funktioner kommer sannolikt också bidra till att mindre försäkringsföretag kommer söka partners eller fusioner för att få skalfördelar och därmed kunna ha en prissättning som är konkurrenskraftig. Mer allmänt kommer fusioner och beståndöver- låtelser att öka i antal. Om detta resulterar i en alltför hög grad av koncentration i form av ett fåtal aktörer på marknaden inom vissa produktsortiment, kan det få nega- tiva effekter för konkurrensen och i slutändan för konsumenterna. Ökad koncentration på försäkringsmarknaden kan dock även resultera i mer stabila företag, vilket i slutändan gynnar konsumenterna. Det faktum att Solvens II-reglerna innebär ökade kapitalkrav för med sig att försäkringsprodukter, allt annat lika, blir dyrare. I det fall försäkrings- tagarna inte uppfattar att vinsten i form av minskad kreditrisk för försäkringsföretaget (till följd av högre kapitalkrav och bättre riskkon- troll) uppväger prisökningen, kan det komma att resultera i en minskad efterfrågan på vissa försäkringsprodukter. Ett alternativ till att höja priset på försäkringsprodukter är att förändra dem så att de binder mindre kapital. När det gäller livförsäkrings- marknaden kan detta ske genom att justera marknadsrisken genom att exempelvis minska andelen aktier i tillgångar som täcker FTA.