prop · H20392 · 2015-03-27 00:00:00 — Gruppen är ny och arbetar med utvecklingspolitiska aspekter av frågor som rör klimat, miljö och hållbar utveckling. Gruppen arbetar med styrelse- och påverkansarbete gentemot ett antal konventionsbundna miljö- och klimatfonder samt deltar för räkning i FN:s klimatförhandlingar. Gruppen för humanitär politik (HUM-gruppen) Gruppen ansvarar för styrelse- och påverkansarbete gentemot humanitära organisationer, exempelvis FN:s samordningskontor för humanitärt bistånd (OCHA) samt (WFP), () och (). Dessutom finns ett övergripande policyuppdrag för det svenska humanitära biståndet. Gruppen har även omfattande uppdrag vad gäller de aktuella geografiska humanitära kriserna som en del i geografiska enheters arbete. Gruppen företräder i för humanitära frågor (COHAFA) och hanterar det humanitära segmentet av FN:s generalförsamlings plenar. Styrelsearbete i FN-, HUM- och klimatorganisationerna De större organisationer som FN-, HUM- och klimatgrupperna arbetar med har normalt styrelsemöten per år.149 Mötesagendan och underlagen kommer normalt före mötet för respektive organisation. De sista avgörande underlagen kommer dock oftast den allra före mötet. Svenska ståndpunkter för dagordningspunkterna tas fram i instruktionen för de personer som ska representera vid mötet.150 Enligt 149För de Genèvebaserade organisationerna GFATM, , GAVI och WHO sker processen i stället för tre. Processen som beskrivs ovan är dock ungefär densamma. I GAVI och GFATM ingår till exempel i fasta valkretsar som samordnar sitt agerande inför varje möte. 150Intervju vid , . representanter för för den ansvarige handläggaren på UD-MU en dialog med ett antal likasinnade länder inför varje styrelsemöte, för att kunna skapa allianser. När sådana är etablerade delas ansvaret för att ta den ledande rollen i olika frågor upp mellan länderna.151 Vid styrelsemöten är en eller två personer från UD-MU på plats. De åtföljs som regel av en person från Sida samt en eller två personer från FN- representationen i eller . Den svenska delegationen framför de svenska ståndpunkterna, ofta i form av ett svenskt anförande eller ett anförande som har beretts tillsammans med andra länder. förhandlas beslut för varje dagordningspunkt, och den svenska delegationen tar aktiv del i förhandlingarna. Bankgruppen på UD-MU ansvarar för styrelse- och påverkansarbetet gentemot utvecklingsbankerna. I detta uppdrag ingår arbetet med bankernas utvecklingsfonder. Särskilt prioriterade i gruppens arbete är och Afrikanska . Bankgruppens styrelsearbete skiljer sig på flera sätt från de övriga gruppernas. I samtliga utvecklingsbanker representeras , tillsammans med andra länder, genom gemensamma styrelseplatser i så kallade valkretsar. Den gemensamma styrelseplatsen roterar mellan länderna i valkretsen, och det löpande arbetet i styrelsen stöds av ett valkretskontor på plats vid bankerna. Valkretskontoret bemannas på rotationsbasis med tjänstemän från de olika medlemsländerna i valkretsen. gemensamma prioriteringar som fastställs i årliga valkretsmöten för respektive utvecklingsbank.152 Enligt uppgift har bankerna normalt veckovisa styrelsemöten. Inför dessa koordineras valkretsens prioriteringar och budskap. Ansvar för olika frågor på agendan inför ett visst möte fördelas mellan valkretsens Avstämning i valkretsen sker genom löpande kontakter mellan medlemsländerna och valkretskontoret, och valkretsens styrelserepresentant framför de budskap man kommit överens om i styrelsen. På samma sätt styrs även valkretskontorets löpande informella påverkansarbete av gemensamt avstämda budskap.153 151Intervjuer vid , , . 153PM från (UD-MU): Underlag RiR – Policypåverkan, , , enheten för multilateralt utvecklingssamarbete. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Under intervjuer har det framhållits att det löpande arbetet mellan det formella styrelsearbetet i organisationerna är av stor vikt för att få igenom svenska prioriteringar. UD-MU arbetar på flera olika sätt för att löpande påverka organisationerna. Det handlar bland annat om att vara tidigt ute, för att kunna påverka redan när organisationen tar fram olika typer av dokument inför styrelsemötena. Arbetet genomförs till stor del med hjälp av FN-representationerna eller valkretskontoren. Dessa har löpande kontroll över vad som händer i organisationerna och rapporterar till UD-MU om viktiga frågor och planerade informella möten. UD-MU bereder instruktioner, till exempel om att delta i möten för att kommunicera svenska positioner i olika frågor. Det kan också vara som tar initiativet till ett möte för att fördjupa dialogen på något område. Då lämnar UD-MU en instruktion till FN-representationen eller valkretsen, med uppmaning att boka möte och föra fram vissa budskap eller ställa fördjupande frågor. Även utlandsmyndigheter kan involveras för att möjliggöra att svenska positioner och krav ska tydliggöras redan när underlag produceras vid organisationernas landskontor. I det löpande påverkansarbetet försöker genomgående att skapa allianser med andra länder för att främja möjligheterna att påverka organisationernas löpande arbete på strategisk nivå.154 Utöver det löpande påverkansarbetet organiserar UD-MU också särskilda bilaterala högnivåkonsultationer. Ett exempel på ett sådant möte är det årliga bilaterala högnivåmötet som hålls mellan och UNDP för att gå igenom svenska prioriteringar och samarbetet med UNDP.155 5.2Samlad uppföljning och resultatredovisning saknas konstaterar i kapitel 4 att den formella uppföljningen av beslut om kärnstöd är begränsad. De avslutningspromemorior som skrivs saknar ofta resultatuppföljning och passar inte in i processen för hantering av kärnstöd. Avslutningspromemoriornas enda funktion blir därför att formellt avsluta ärendeakten. Utöver detta finns även en intern verksamhetsuppföljning på UD- MU. Genom verksamhetsplaner, organisationsstrategier och årliga arbetsplaner planeras och prioriteras enhetens arbete. 154Intervjuer vid , , . 155PM från (UD-MU): , Underlag RiR – Policypåverkan i FN– sammanhang samt GAVI och GFATM. I detta avsnitt beskrivs övergripande den uppföljning som görs inom UD-MU. Det ovan beskrivna styrelse- och påverkansarbetet utgör en ansenlig del av arbetet på enheten. Det är därför särskilt viktigt att detta arbete följs upp. 5.2.1Organisationsstrategier och organisationsbedömningar har inte uppdaterats Organisationsstrategier är ett centralt verktyg för arbetet med multilaterala organisationer. Strategierna ska göras med viss regelbundenhet och bland annat ta sin utgångspunkt i de organisationsbedömningar som ska göras med fokus på organisationernas effektivitet och relevans. I organisationsstrategierna uppges att uppföljning kommer att operationaliseras i en årlig arbetsplan för berörda aktörer. Mot slutet av respektive strategiperiod ska en mer djupgående resultatanalys genomföras, som underlag för en ny strategiperiod.156 I en utredning av Statskontoret påpekas att det saknas krav på resultatredovisning för det multilaterala utvecklingssamarbetet motsvarande den redovisning som Sida tar fram för det bilaterala utvecklingssamarbetet. I stället ska en bedömning av resultat göras i samband med att organisationsstrategierna omarbetas, det vill säga vart fjärde år.157 Medarbetare på UD-MU har framhållit att prioriteringarna i organisationsstrategierna inte är formulerade på ett uppföljningsbart sätt.158 Detta är något som även Statskontoret påpekade i sin utredning 2011.159 kan konstatera att organisationsbedömningarna och organisationsstrategierna ännu inte har omarbetats. Därmed har det ännu inte genomförts samlade uppföljningar av hur arbetet med prioriterade områden i organisationsstrategierna har gått. Enligt uppgift från beror detta på att man har avvaktat beslutet om nya riktlinjer för resultatstrategier och den nya biståndspolitiska plattformen som beslutades respektive . kan därmed konstatera att den struktur som har funnits för bedömning och uppföljning av multilaterala organisationers arbete inte har använts i praktiken. 156Se resultatstrategier för AfDB, FAO, , , WHO och WFP. Regeringen beslutade om nya riktlinjer för resultatstrategier, vilka ska ersätta de tidigare organisationsstrategierna. I riktlinjerna anges att resultatuppföljning framöver ska genomföras genom förnyad organisationsbedömning i kombination med en slutrapport för hela strategiperioden, Riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd (UF2013/41712/UD/USTYR). 157Styrning av svensk biståndspolitik. En utvärdering (Statskontoret 2011:25). 158Intervju vid , . 159Styrning av svensk biståndspolitik. En utvärdering (Statskontoret 2011:25) s. 71 f. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 5.2.2Arbetsplaner är vägledande för styrelse- och påverkansarbetet Som beskrivs ovan utarbetar UD-MU årliga arbetsplaner för de organisationer som tar emot kärnstöd. Arbetsplanerna är vägledande för arbetet med styrelse- och påverkansarbetet. I arbetsplanerna för respektive organisation finns också mål, aktiviteter och insatser formulerade som konkretiserar de övergripande målen i strategierna. I stor utsträckning rör det sig om aktiviteter av typen ”verka för” och ”nära följa och påverka”. påpekar att det är på detta sätt som diplomatiskt påverkansarbete oftast kan formuleras.160 Enligt är det dock svårt att redovisa resultat kopplade till den typen av aktiviteter. Många aktiviteter återkommer dessutom i arbetsplanerna , utan kommentarer om hur arbetet har utvecklats under föregående år.161 Vid intervjuer på UD-MU har det framkommit att det inte görs någon dokumenterad uppföljning av de respektive arbetsplanerna.162 Det produceras i stället återrapportering i enskilda ärenden, till exempel från styrelsemöten, årsmöten, förhandlingar och konsultationer med organisationerna. Det genomförs också regelbundna möten med övriga svenska aktörer, med uppföljning av genomförda aktiviteter.163 Tjänstemän på UD-MU har i intervjuer framhållit att kunskap om uppnådda resultat, och om vilka aktiviteter som genomförts, finns inom enheten. Denna kunskap finns bland annat i olika arbetsdokument i dokumenthanteringssystem.164 5.2.3Verksamhetsplanerna följer upp genomförda aktiviteter Ett annat verktyg för uppföljning av styrelse- och påverkansarbetet är uppföljningen av verksamhetsplanerna för UD-MU. I uppföljning av verksamhetsplanerna sammanfattas bland annat UD-MU:s olika gruppers arbete och resultat.165 Verksamhetsplanen och uppföljningen av verksamhetsplanen görs av UD-MU och lämnas till planeringsstab (UD-PLAN)166. Dokumenten stäms också av med den politiska ledningen eller utrikesrådet för internationellt utvecklingssamarbete.167 har gått igenom uppföljningen av verksamhetsplanerna för 161Se exempelvis Arbetsplan 2013 och Arbetsplan 2012. 162Intervjuer vid , . 163Intervjuer vid , . 164Intervju vid , . 165Intervjuer vid , . 166UD-PLAN har ansvar för verksamhetsplanering och budgetberedning samt personella och finansiella resurser. 167Intervju vid , . 2012 och 2013. har uppföljningen av verksamhetsplanen sett annorlunda ut.168 I de uppföljningar som har gått igenom anges att resultatuppföljningen av genomförd verksamhet sammantaget ger ett mycket gott utfall.169 Var denna resultatuppföljning finns dokumenterad framgår dock inte. Uppföljningarna innehåller information om prioriterade områden . Exempelvis anges att arbetet med att stärka de multilaterala organisationernas utvecklingsresultat, effektivitet, kostnadseffektivitet, transparens och antikorruption har fortsatt samt att kopplingen mellan transparens och ansvarsutkrävande särskilt har betonats.170 Uppföljningarna av verksamhetsplanerna är indelade utifrån enhetens olika grupper. Exempel på gruppernas arbete presenteras. I uppföljningen av verksamhet finns information om olika aktiviteter som genomförts och arbeten som påbörjats. Till exempel nämns ”fortsatt arbete med ökad öppenhet inom FN:s operativa verksamhet och halvtidsöversyn av Afrikanska utvecklingsfondens påfyllnad ADF 12”.171 I uppföljningen av verksamhet är rapporteringen från de olika grupperna något utförligare. Det finns en tydlig återkoppling till de övergripande målen och prioriteringarna. Uppföljningen innehåller också en bedömning av om målen uppfyllts. bedömning är att uppföljningen ger bättre förståelse för vad olika aktiviteter har syftat till och i viss utsträckning vad de har fått för resultat, genom återkopplingen till mål och prioriteringar. Uppföljningen av verksamhet tar också upp både positiva och negativa resultat i större utsträckning än den föregående. kan konstatera att fokus i uppföljningarna av verksamhetsplanerna tydligt ligger på att redovisa genomförda aktiviteter. Uppnådda resultat redovisas i mindre utsträckning. Det handlar också om uppföljning av just verksamhetsplanen – inte av verksamheten i ett bredare perspektiv. Det kan dock påpekas att UD-MU:s verksamhetsplan, liksom uppföljningen av densamma, är mer detaljerad än vad som krävs. 168Enligt e-post från gjordes processen för verksamhetsplanering om efter 2010. finns bara UD-MU:s äskande till UD-PLAN om resurser . har tagit del av detta äskande avseende 2011 (, arbetspapper, , VP 2011: resurser MU). 169Regeringskansliet (UD-MU), Arbetspapper Genomförd verksamhet 2012 utifrån uppsatta mål samt initiala tankar (). (UD-MU), Arbetspapper Genomförd verksamhet 2013 utifrån uppsatta mål 170Regeringskansliet (UD-MU), Arbetspapper Genomförd verksamhet 2013 utifrån uppsatta mål (). 171Regeringskansliet (UD-MU), Arbetspapper Genomförd verksamhet 2012 utifrån uppsatta mål samt initiala tankar (). BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Både uppföljningen och den ger endast en övergripande bild av det omfattande styrelse- och påverkansarbete som bedrivs på UD- MU och hur arbetar aktivt med de multilaterala organisationerna.172 I intervjuer med tjänstemän på UD-MU har det påpekats att en samlad och systematisk uppföljning av resultatet i styrelse- och påverkansarbetet vore värdefull.173 Det övergripande regelverket för arkivering på slår fast att handlingar som tillkommit i samband med handläggning av ett regerings- eller regeringskansliärende ska föras samman till en akt. När ärendet har slutbehandlats ska akten arkiveras.174 5.3.1Systemet för ärendehantering underlättar inte arbetet UD-MU skapar enskilda akter för enhetens ärenden.175 Vad som ska ses som ett ärende är dock enligt UD-MU inte helt tydliggjort i riktlinjerna. Det är till stor del upp till enheten att bestämma vad som är ett eget ärende, och därmed vad som ska få en egen akt. Normalt sett är alla större insatser och frågor egna ärenden och akter. Alla regeringsbeslut och regeringskanslibeslut är egna ärenden.176 Vid intervjuer på UD-MU har det framförts kritik mot systemet för ärendehantering och arkivering. Enheten arbetar främst med löpande handläggning, snarare än med tydligt åtskilda ärenden. Vid löpande handläggning, till exempel styrelse- och påverkansarbete, kan det vara svårt att avgöra vad som ska tillhöra ett visst ärende.177 Resultatet blir att ett stort antal ärenden skapas per mottagarorganisation och år. Som exempel upprättades 109 ärenden för UNDP – februari 2014.178 172Regeringskansliet (UD-MU), Arbetspapper Genomförd verksamhet 2012 utifrån uppsatta mål samt initiala tankar (). (UD-MU), Arbetspapper Genomförd verksamhet 2013 utifrån uppsatta mål 173Intervjuer vid , , . 1745-6 §§ föreskrifter (RKF 2011:6) om arkivbildning, arkivvård och utlåning av arkivhandlingar. 175De nuvarande arkiveringsrutinerna infördes på 2009. Departementet hade ett eget arkivsystem med en dossier per organisation och år, sorterat i kronologisk ordning (intervju vid , ). 176Intervju vid , . 177Intervjuer vid , , , . 178UNDP-ärenden till , . Utöver detta finns det ärenden för organisationen i FN-representationens arkiv i . Den nuvarande arkiveringen påverkar, enligt representanter för UD-MU, möjligheterna att förstå det samlade svenska engagemanget i de olika organisationerna. Det är till exempel svårt att skapa sig en överblick över en organisation när information om beslut och påverkansarbete är separerad.179 Representanter för UD-MU framhåller att det skulle vara mer logiskt att ha en årsakt för varje organisation, så att all dokumentation kan hållas samlad.180 Det skulle förbättra möjligheterna att följa det löpande arbetet. Dessutom skulle det öka effektiviteten, eftersom det skulle minska den administration som uppstår med många ärenden.181 5.3.2Det finns möjlighet att arbeta med färre ärenden Som beskrivits ovan menar representanter för UD-MU att det med det nuvarande arkivsystemet är möjligt att dokumentera enhetens löpande arbete i en årsdossier, trots att det bedöms vara den mest lämpliga arkiveringsformen för enheten. Inom ramen för den pågående översynen av bidragshantering förs nu diskussioner inom om att ändra på detta och återinföra årsdossier. gör bedömningen att det inte saknas möjlighet att arbeta med årsakter/årsdossier. Denna bedömning görs utifrån gällande interna riktlinjer för ärendehantering och arkivering på . Bedömningen grundar sig också på exempel från annan verksamhet inom . I nuvarande riktlinjer för kärnstöd står det att all rapportering, såväl extern som intern, bör knytas till den bidragsgivning som skett genom att all återrapportering får samma ärendenummer som bidragsbeslutet.182 noterar att handlingar kopplade till arkiveras i månadsakter, där all dokumentation för månaden samlas. Diarieföring och arkivering vad gäller sköts av , som har det övergripande ansvaret för relation till banken.183 På enheten för statlig bolagsförvaltning inom förvaltas de statliga bolagen. Precis som för arbetet med multilaterala organisationer 179Intervju vid , . 180Utrikesdepartementets rättssekretariat och UD-MU har inlett diskussioner med förvaltningschefens kansli på för att se över möjligheten att införa årsakter för kärnstöden. (Information från faktagranskning, ). 181Intervjuer vid , , , . 182Förslag till rutinbeskrivning som kan användas vid hantering av återkommande bidrag till internationella organisationer i form av basbudgetstöd, års- och medlemsavgifter och andra förhandlade utbetalningar (inget ansökningsförfarande), s. 4, 9–11, Rutiner för beslut som tas in i protokoll, s. 1 och Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen (Ds 1998:39) s. 24–25. 183 Lista över arkiverade ärenden för 2010–2013, , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER handlar det om löpande verksamhet, med bland annat styrelsearbete och organisationsbedömningar. Där har ansvarigt statsråd beslutat om riktlinjer för dokumentation av bolagsförvaltning.184 Dessa riktlinjer innebär att en årsakt ska etableras för varje bolag som förvaltas av , för att man ska kunna följa de händelser som anses viktiga för bolagen. I denna akt samlas all information som är relevant för att följa förvaltningen av bolaget.185 5.3.3Stora mängder dokumentation sparas endast internt har under granskningen tagit del av alla beslut som rör de fem största kärnstöden –2013 – totalt 32 beslut. kan konstatera att det för dessa beslut i regel endast finns beslut och underlagpromemoria I cirka hälften av akterna har det också hunnit tillkomma avslutningspromemoria. I akten finns alltså inga andra dokument som skulle kunna visa på viktiga sakuppgifter för ärendet. Under granskning har UD-MU överlämnat stora mängder dokumentation om enhetens verksamhet. Dessutom har UD-MU sammanställt en översikt över var enskilda dokument finns.186 Många handlingar finns i dokumenthanteringssystem samt i e-post hos respektive organisationshandläggare.187 Företrädare för UD-MU framhåller att riktlinjerna för vilken typ av dokumentation som ska tillföras akten inte är tillräckligt tydliga. Detta innebär ett stort ansvar för den enskilde handläggaren och hanteringen kan därmed variera.188 Vidare framhåller att beslutsakterna helst ska vara så korta och avgränsade som möjligt. Den dokumentation som finns kring kärnstöden är omfattande, och en sållning måste göras eftersom arkiv är restriktivt i vad det tar emot. tjänstemän är ombedda att enbart lägga ett absolut minimum i beslutsakten.189 Både enhetsledning och medarbetare på UD-MU framhåller att dokumentationen finns sparad i 184Riktlinjer för dokumentation m.m. av , , Fi2013/175. Riktlinjerna har funnits , se N2005/9346/NÄ. 185Riktlinjer för dokumentation m.m. av , , Fi2013/175, sid 2. 186Dokument UNDP 2010–2014, , , Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria 2010–2014, , , UNHCR: 2010–2013, , , Lista över arkiverade ärenden för 2010–2013, , . 187Förklaring till bilagor v.g. kärnstöd till UNHCR 2010–2013, , . 188Intervjuer vid , och . 189Information från faktagranskning, . understryks att detta självklart inte är bra för transparensen och att det gör dokumentationen svåröverskådlig.190 5.3.4Svårigheter att hitta filer i arkiv I genomgång av beslut för de fem största kärnstöden har samtliga beslut med tillhörande underlag begärts ut från . Akter som hör till beslut som ännu inte är avslutade hanteras av den ansvarige handläggaren. När ett ärende avslutas lämnas det till arkiv för arkivering. Vid granskning var tretton beslut avslutade och hade därmed arkiverats. Vid beställning framkom att två av de akter som skulle ha arkiverats saknades i arkivet. Det gäller två beslut om utbetalning av kärnstöd – dels beslut om utbetalning av kärnstöd till UNDP för , dels beslutet om utbetalning av kärnstöd för UNHCR för . Akterna eftersöktes på utan resultat.191 I samband med faktagranskning informerades om att de aktuella akterna återfunnits i arkivet.192 konstaterar att detta innebär att inte kunde påvisa dokumentation för beslut om utbetalning av totalt . Styrelse- och påverkansarbete i de multilaterala organisationerna är UD- MU:s huvuduppgift och tar större delen av enhetens resurser. Arbetet på enheten planeras och prioriteras med hjälp av organisationsstrategier, verksamhetsplaner och årliga arbetsplaner. Organisationsstrategier är ett centralt verktyg för arbetet med multilaterala organisationer. kan konstatera att organisationsstrategierna inte har uppdaterats, vilket förklaras av att förändringsarbete som gjordes –2013, med bland annat den biståndspolitiska plattformen, i stora delar stoppade arbetet med organisationsbedömningar och organisationsstrategier. Därmed har det ännu inte genomförts samlade uppföljningar av hur arbetet med prioriterade områden i organisationsstrategierna har gått. granskning visar också att det saknas dokumenterad uppföljning av de arbetsplaner som upprättas för styrelse- och 190Intervjuer vid , , . 191Förklaring till bilagor v.g. kärnstöd till UNHCR 2010–2013, , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Detta innebär att det är svårt att följa hur enhetens arbete med respektive organisation utvecklas. Fokus i uppföljningarna av verksamhetsplanerna ligger tydligt på att redovisa genomförda aktiviteter. Uppnådda resultat redovisas i mindre utsträckning. konstaterar att ärendehantering och arkivering på inte tycks vara organiserad utifrån UD-MU:s verksamhet. Ett system med många separata ärenden medför att det blir svårt att följa den löpande verksamheten. menar dock att det inte finns något formellt hinder för färre ärenden, och det pågår diskussioner inom om att förändra detta och återinföra årsakter. Det finns osäkerhet kring vad som ska arkiveras. I de beslut som gått igenom finns mycket begränsat med dokumentation. Under granskning har det också framkommit att det varit svårt att hitta arkiverat material i arkiv. har granskat regeringens redovisning till för att bedöma om har fått tillräcklig information om det multilaterala utvecklingssamarbetet. Kapitlet bygger på den formella skriftliga redovisningen som har lämnats till för budgetåren 2010–2014. har regeringen lämnat fem budgetpropositioner och fyra resultatskrivelser för det internationella utvecklingssamarbetet till riksdagen.193 6.1Olika former av redovisning till