prop · H30363 · 2015-12-01 00:00:00 — Med den nuvarande ordningen i LiL, med skrivningen fotografering eller liknande registrering, omfattas all form av mätning eller avbildning vare sig det sker digitalt, analogt, genom värmeregistrering eller på annat sätt (prop. 1993/94:32 s. 20 och s. 32). Detta ger utrymme för en extensiv 2015/16:63 tolkning och kan således innefatta även nyare teknikers möjlighet att registrera. Det ovan anförda leder till slutsatsen att nuvarande reglering i denna del är ändamålsenlig och det saknas därför skäl att föreslå ändringar i denna del. Slutligen har regeringen övervägt om det finns skäl att ändra skyldigheten för befälhavare på luftfartyg att se till att fotografering eller liknande registrering inte utförs i strid med bestämmelserna. Eftersom huvudregeln är att fotografering eller liknande registrering från luftfartyg inte kräver tillstånd från Försvarsmakten uppstår denna skyldighet endast under höjd beredskap eller andra extraordinära förhållanden. Som tidigare nämnts är under sådana förhållanden särskilt sårbart och behovet av att kontrollera att tillståndskravet följs bör därför vara extra stort. Det kan dessutom förmodas finnas viss okunskap om att ett tillståndskrav har införts eftersom det inte krävs tillstånd under normala förhållanden. Regeringen är av uppfattningen att det saknas skäl att frångå nuvarande reglering. Det ovan anförda innebär sammanfattningsvis att regeringen delar utredningens förslag att bestämmelsen i 4 § LiL innehållsmässigt ska överföras till den nya lagen med ändringar av lagteknisk karaktär. 9Tillstånd för spridning av geografisk information Enligt 6 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) krävs det tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att sprida flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1:100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium. Tillstånd ska ges, om spridning kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs dock inte för kartor och flygbilder som framställts . Av bestämmelsen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. Bestämmelsen om tillstånd i 6 § LiL gäller inte för bilder eller liknande registreringar av landskapsinformation som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att detta material inte har ställts samman med annan landskapsinformation över svenskt territorium. Det ovan anförda framgår av 7 § LiL. Regeringens förslag: Tillstånd för spridning av geografisk informa- tion ska endast krävas om det är fråga om vissa sammanställningar av Tillstånd ska ges om spridningen kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvaret. får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Å ena sidan finns det ett starkt stöd för lättnader i kraven på tillstånd, bland annat från , och Kommuner och Landsting (SKL). Även Försvarsmakten tillstyrker förslaget. Flera remissinstanser anser dock inte de föreslagna lättnaderna tillräckliga. t.ex. anser att regleringen framstår som omodern i dagens högteknologiska samhälle och dessutom som överflödig eftersom samma information skulle kunna hämtas via allmänt tillgängliga satellitbilder, till exempel , Hitta och Google Earth. Dessutom, påpekar myndigheten, finns stora tekniska möjligheter för gemene man att inhämta samma information genom att ta flygbilder eller videofilma genom radiostyrda kameraplattformar. stödjer förslaget att spridningstillståndet begränsas till vattenområde eller viss sträcka av ett vattenområde med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. anser dock att förslaget inte innebär tillräckliga förenklingar av spridningstillstånd för sjögeografisk information. Länsstyrelserna i , , län, , och tillstyrker förslaget men anser att det råder en viss osäkerhet om utbredningsområden för växt- och djurarter, som ofta saknar lägesbestämning för enskilda förekomster, ska innefattas i tillståndskravet. Dessa inmätningar är inte heltäckande och utförs med utrustning av enklare slag. Bibehållen tillståndsplikt skulle innebära en stor, onödig arbetsbörda för berörda myndigheter. Om detta inte kan regleras i lagen efterfrågas skyndsamma, generella undantag genom föreskrifter. Havs- och vattenmyndigheten befarar att förslaget utgör en risk för att svenska myndigheter/nyttjare inte kan få tillgång till sammanställningar som finns lagrade på databaser utanför , om spridningen kan antas medföra skada för totalförsvaret. geologiska undersökning (SGU) anser att tillstånd inte ska krävas för spridning av information insamlad genom sedimentprovtagning eller registrering av havsbotten med kamera eller videokamera i punkter eller längs kortare sträckor. SGU delar inte uppfattningen att upplösning är ett bättre mått än kartskala och föreslår därför att undantagen ska finnas kvar i lagen. Å andra sidan föreslår och () att det även ska krävas spridningstillstånd för geografisk information som avser förhållanden under markytan. Detta menar skulle ge den tillståndsgivande myndigheten möjlighet att få en helhetsbild över informationsmängden och därigenom förhindra att olika producenter var för sig sprider harmlös information som i samlad form är känslig ur ett totalförsvarsperspektiv, vilket verket annars ser som en farhåga. () anser att det är viktigt att även sådan information som rör bergrum, försörjningstunnlar och annan samhällsviktig infrastruktur som är markförlagd också inkluderas i spridningstillstånden. SKL anser att en entydig definition av uttrycket ”luftfartyg” bör införas i lagen, alternativt bör uttrycket 2015/16:63 utmönstras och ersättas av en teknikneutral beskrivning av vilken information som omfattas av tillståndskrav för spridning. Skälen för regeringens förslag I nuvarande 6 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) räknas kartor, flygbilder, liknande registrering från luftfartyg och andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium upp som tillståndspliktiga. En uppräkning är visserligen tydlig men kan medföra att regleringen snabbt blir föråldrad. Uttrycket andra sammanställningar, som inte definieras närmare, innebär också oklarheter. En fråga som regeringen har att ta ställning till är också om det nu gällande tillståndskravet är mer omfattande än nödvändigt, med hänsyn till den enskildes grundlagsskyddade rättigheter. Tillstånd ska krävas för spridning av geografisk information som avser Sveriges sjöterritorium Som regeringen konstaterat i avsnitt 7.2 föreligger det fortfarande skäl att skydda djupinformation och information om bottenbeskaffenhet med hänsyn till försvarssekretessen. Regeringen har i det ovan nämnda avsnittet övervägt om det är möjligt att skilja ut geografisk information över Sveriges sjöterritorium genom att peka ut vissa geografiska områden inom vilka det inte kan anses utgöra en fara för skyddsintresset att sprida information. Av samma skäl som anförts där är det inte möjligt att avgränsa tillämpningsområdet för spridning av geografisk information över Sveriges sjöterritorium utan att man skulle avslöja var känslig information kan finnas. Det generellt utformade kravet på tillstånd för spridning av sjögeografisk information måste därför behållas. En förutsättning för att det ska krävas tillstånd är att det rör sig om lägesbestämd information. I den mån biologiska undersökningar som riktar sig till havets växt- och djurvärld inte är lägesbestämd ska materialet således inte omfattas av tillståndskravet. En fråga som uppkommer är om spridning av en sammanställning med enstaka mätuppgifter har ett sådant skyddsvärde att de ska omfattas av tillståndskrav. Det kan exempelvis röra sig om ett fotografi som tagits under vatten och där havsbottnen finns med. Sådan spridning kan kanske inte utgöra en fara för försvarsintresset eftersom underlaget i sig är för knapphändigt. Å andra sidan skulle en bestämmelse som undantog enstaka mätuppgifter med enkelhet kunna kringgås eftersom spridningen skulle kunna göras . Lösningen förefaller således som mindre lämplig. Det är heller inte ändamålsenligt att exkludera vissa sammanställningar från krav på spridningstillstånd med motiveringen att de har samlats in i ett godtagbart syfte, eftersom även sådan information kan vara bärare av hemliga uppgifter. För att tillämpningsområdet inte ska bli alltför omfattande bör kravet på spridningstillstånd inskränkas till en sammanställning av geografisk information om förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde som avser Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Det innebär att ett enstaka fotografi som innehåller geografisk information ovan vattenytan inte omfattas av krav på spridningstillstånd. Enligt regeringen föreligger det en liten risk att sådan information är bärare av försvarskänsliga uppgifter och det förefaller därför onödigt att uppställa ett tillståndskrav på ett förfarande som är mycket allmänt förekommande hos allmänheten eftersom annars vanliga fotografier ovan vattenytan omfattas av tillståndskrav. Förslaget i denna del torde innebära en förändring jämfört med nuvarande ordning, i vart fall på så sätt att det blir mer tydligt att enstaka fotografier som inte speglar förhållanden i vatten eller avser en viss sträcka av ett vattenområde undantas från regleringen. Det bör även tilläggas att spridningen måste vara av en viss omfattning för att omfattas av tillståndskravet. Med uttrycket spridning avses enligt nuvarande ordning distribution av information som görs till en vidare krets, genom antingen saluhållning, försändning eller annan spridning. Spridningen innefattar all form av distribution av information, både digital och analog. Informationen behöver inte förmedlas till allmänheten för att anses som spridd, men för att informationen ska anses som spridd måste den ha gjorts tillgänglig inte endast för ett fåtal (prop. 1993/94:32 s. 26 och s. 35). Detta spridningsbegrepp överensstämmer med TF och bör enligt regeringens mening behållas. Det innebär att spridning inte ska anses ske av en skrift eller en teknisk bearbetning inom ett och samma företag. I övrigt bör spridningstillstånd krävas om distributionen sker till allmänheten – dvs. en inte helt sluten krets – eller till fler än ett fåtal när kretsen är sluten. Med fåtal får anses den närmaste vän- och familjekretsen. Det bör även förtydligas att överföring av information mellan myndigheter ska anses som spridning i detta sammanhang. I den mån tillståndsgivande myndighet finner att spridning mellan ett par eller flera myndigheter kan ske utan att det kan anses medföra skada för totalförsvaret, bör tillstånd till spridning kunna beviljas, med villkor att det endast får ske mellan dessa myndigheter. Eftersom all form av distribution bör omfattas av tillståndskravet innebär det att semesterfotografier som tagits under vatten och som innehåller sådan lägesbestämd information att den omfattas av definitionen av geografisk information, enligt vad som ovan sägs, kan spridas till ett fåtal utan att det krävs tillstånd. Länsstyrelserna har väckt frågan om tillståndskravet omfattar de mätningar i utbredningsområden för växt- och djurarter som länsstyrelserna bedriver. I de fall dessa mätningar saknar lägesbestämning (vilket länsstyrelserna uppgett ofta är fallet) faller uppgifterna inte in i under definitionen och utgör således inte sjömätning enligt lagen. I andra fall får tillståndsgivande myndigheter pröva om mätningarna är tillståndspliktiga eller inte. Ytterligare undantag för att tillgodose länsstyrelsernas och andra aktörers, såsom även SGU:s behov, kan meddelas genom föreskrifter. Se avsnitt 9.6. Havs- och vattenmyndighetens befarande att lagförslaget innebär att data bestående av geografisk information om , men som lagrats utomlands, inte kan göras tillgängliga för svenska myndigheter/nyttjare, om spridningen kan antas medföra skada för totalförsvaret, saknar grund. Den föreslagna lagstiftningen hindrar inte svenska myndigheter eller andra nyttjare från att tillgodogöra sig informationen, utan endast från att sprida den vidare, för det fall informationen omfattas av tillstånd och inget sådant finns. 2015/16:63 Sammanfattningsvis innebär det ovan anförda att regeringen stannar vid att inte föreslå några ändringar i fråga om krav på spridningstillstånd för en sammanställning av geografisk information över svenskt sjöterritorium, mer än att kravet inte längre ska omfatta insjöar, kanaler och vattendrag samt att informationen måste avse förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. De skäl som ligger bakom ställningstagandet överensstämmer med de som avser undantag för sjömätningstillstånd, se avsnitt 7.5. Tillstånd ska krävas för spridning av geografisk information som inhämtats från luftfartyg Vad gäller annan geografisk information än den som har inhämtats genom sjömätning har utredningen diskuterat flera alternativ. Det första alternativet är att begränsa kravet på tillstånd till att avse geografisk information som avser samtliga skyddsobjekt eller sådana objekt för vilka ett förbud mot avbildning har meddelats enligt 7 § andra och tredje styckena skyddslagen (2010:305), vilket i så fall skulle överensstämma med hur lagen har tillämpats. Ett sådant förslag förespråkas av . och () går ännu längre och förespråkar krav på spridningstillstånd även för sammanställningar av geografisk information som avser förhållanden under markytan. De anläggningar och verksamheter som och syftar på torde ofta kunna klassas som skyddsobjekt. Utredningen konstaterade dock att det för den enskilde är svårt att veta vilka objekt som är skyddsobjekt, att informationen i många fall är tillåten att samla in och att det då blir svårt att hindra spridning. En sådan reglering är inte heller nödvändig med hänsyn till att objekten med avbildningsförbud i normalfallet ändå inte får avbildas och skyddsobjekt inte får tillträdas av obehöriga. Ett beslut om skyddsobjekt kan även vara hemligt, vilket ytterligare försvårar en sådan reglering. Regeringen delar denna bedömning. Ett annat alternativ är att i stället utforma regleringen utifrån vilka uppgifter som kan anses som mest känsliga. Enligt Försvarsmakten rör det sig i huvudsak om flygbilder eller liknande registreringar. För att begränsa kravet på tillstånd för spridning av geografisk information som inhämtats från luftfartyg talar den omständigheten att skyddslagens regler inte är tillräckliga för att skydda skyddsobjekten när uppgifterna inhämtats från luftfartyg och att skyltning om skyddsobjekten inte är framträdande från luften. Därtill innebär flygfotografering att det nästan är oundvikligt att få med hemliga uppgifter. har ifrågasatt varför det ska göras skillnad på flygbilder och bilder som tagits av satelliter (se avsnitt 9.4) och menar att regleringen framstår som omodern i dagens högteknologiska samhälle och dessutom överflödig med den tillgång till satellitinformation som gemene man har . Även om utvecklingen av satelliter har kommit mycket långt och har en hög upplösning kan de inte jämföras med flygbilder. Satelliter kan inte cirkulera på samma sätt som ett luftfartyg och kan inte heller ta bilder på låg höjd. Därtill tar det för en satellit att täcka in ett helt område än det gör för ett luftfartyg. kan även tas vid mörker och det är betydligt lättare att genomföra andra registreringar såsom laserskanning från ett flygplan. Radarsatelliter kan också ta sådana bilder men detta kräver mycket energi, vilket är en bristvara i rymden. I begreppet luftfartyg innefattas också obemannade luftfartyg, s.k. UAS:er () och andra fjärrstyrda anordningar som kan komma mycket nära det skyddsvärda objektet eller området. Satellitbilder som visar känslig information är heller ingenting som kan skydda sig mot, eftersom inte har någon jurisdiktion i rymden. Skydd kan dock fortfarande åstadkommas mot spridning av sammanställningar av geografisk information som inhämtats från luftfartyg och det är regeringens uppfattning att därför bör behålla den möjligheten, så länge inte exakt samma information kan inhämtas genom satelliter, vilket nu inte är fallet. SKL anser att en entydig definition av uttrycket luftfartyg bör införas i lagen, alternativt att uttrycket bör utmönstras och ersättas av en teknikneutral beskrivning av vilken information som omfattas av tillståndskrav för spridning. Införandet av en definition i lagen av luftfartyg har diskuterats och avfärdats i kapitel 8. Regeringen påminner dock om att ledning kan hämtas i den internationella definitionen (se kapitel 8) som regeringen anser tar höjd för den teknikutveckling som kan förväntas på området. Vid en sammanvägd bedömning anser regeringen att den rimligaste lösningen är att kravet på tillstånd, när det gäller landgeografisk information, i den nya lagstiftningen ska begränsas till att avse spridning av en sammanställning av geografisk information som inhämtats från luftfartyg genom fotografering eller liknande registrering. Detta eftersom fotografier och andra registreringar från luftfartyg ofta kan vara bärare av känsliga uppgifter och då det finns en överhängande risk att känsliga uppgifter kommer med vid insamlingen, även om syftet inte har varit det. Genom förslaget definieras inte vilken information som blir tillståndspliktig – annat än att den ska avse landterritorium – utan det är hur informationen har inhämtats som avgör om tillstånd krävs eller inte. Information som inhämtats på annat sätt än från luftfartyg omfattas således inte. Enligt 8 § LiF får ett beslut om tillstånd till framställning eller lagring av landskapsinformation innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Denna typ av bestämmelse föreslås föras in i den nya lagen avseende beslut om tillstånd till sjömätning och fotografering eller liknande registrering. Även när det gäller beslut om tillstånd till spridning av sammanställningar av geografisk information bör det finnas möjlighet att förena tillståndet med villkor. Motsvarande bestämmelse bör därför tas in i lagen även för tillstånd till spridning av sammanställningar av geografisk information. Lättnader i krav på spridningstillstånd har efterlysts, inte minst från remissinstanserna, och genom ovan beskrivna förslag inskränker regeringen lagens tillämpningsområde, vilket innebär att spridning utan tillstånd i fler situationer än blir laglig, i den mån andra bestämmelser inte är tillämpliga. Vid en avvägning av de effekter som ett mer vidsträckt tillämpningsområde kan tänkas få i fråga om skydd för känsliga uppgifter – särskilt mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och tillgången till fjärranalysbaserad information – mot de nackdelar som en 2015/16:63 sådan ordning för med sig väger enligt regeringen det sistnämnda tyngst. Den inskränkning av kravet på tillstånd som förslaget innebär leder till att lagstiftningen anpassas till lagen (2010:1767) om skydd för geografisk miljöinformation och att även den enskildes grundlagsskyddade rättigheter begränsas i en mindre omfattning än med nuvarande ordning, och därför inte påverkar den grundlagsfästa informations- och yttrandefriheten i negativ riktning. Regeringens förslag: Retuschering i en sammanställning ska efter medgivande från sökanden få göras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att kunna meddela ett tillstånd till spridning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Lantmäteriet anser att den föreslagna regleringen om retuscheringsrätt möjliggör en enhetlig retuschering till fördel för skyddsintresset, eftersom anläggningar inte längre riskerar att pekas ut antingen genom olika former av retuschering eller genom uppenbar retuschering. Försvarsmakten tillstyrker också förslaget. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har påpekat att nuvarande ordning inte är helt tillfredsställande, eftersom känslig information i flygbilder som visar skyddsobjekt med avbildningsförbud retuscheras olika inom ramen för självgranskningsrätten, vilket kan få motsatt effekt genom att skyddsobjekten pekas ut i stället för att döljas. Med självgranskningsrätt avses den granskning som aktörerna själva gör av sammanställningarna innan spridning, i enlighet med det beslut som meddelats, får ske. Enligt utredningen innebär den regionala hanteringen av spridningstillstånd att det dessutom inte kan uteslutas att olika tolkningar förekommer i olika delar av landet. Militärregionerna saknar stödsystem för en effektiv hantering av inskickade bilder, vilka hanteras manuellt och gör arbetet tidskrävande. Det förekommer även att aktörer retuscherar i materialet för mycket (exempelvis genom att lägga till skog där det tidigare låg byggnader). Ett annat problem är att retuscheringen varierar mellan de olika producenterna, vilket kan få till följd att vissa skyddsobjekt blir utpekade i stället för att döljas. Regeringen föreslår därför att det, efter medgivande från sökanden, i sammanställningen ska få retuscheras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att kunna meddela tillstånd. Regeringens bedömning är att en sådan möjlighet inte strider mot bestämmelserna i och YGL. En retuscheringsåtgärd torde dessutom vara mindre ingripande för sökanden än att materialet inte får spridas överhuvudtaget. 9.4Undantaget för information som framställts med hjälp av fjärranalys från satellit ska behållas Regeringens förslag: Att sprida en sammanställning av geografisk information som har framställts endast med hjälp av fjärranalys från satellit ska även fortsättningsvis undantas från tillståndskrav. Det ska inte längre krävas tillstånd för att sprida fjärranalysbaserad information från satellit som ställts samman med annan information som i sig inte är tillståndspliktig. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Havs- och vattenmyndigheten tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 7 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) finns ett undantag från tillståndskravet när det gäller spridning av viss geografisk information som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att materialet inte har ställts samman med annan geografisk information över svenskt territorium. För att undantaget ska gälla måste det röra sig om primärdata från satellit, dvs. rådata som fångats upp av satellitens sensorer och vidarebefordrats till marken (prop. 1993/34:32 s. 25 och s. 35). Bakgrunden till undantaget anges i ovannämnda förarbeten vara att internationellt har hävdat att data från fjärranalyssatelliter ska vara tillgängliga för alla länder. Den s.k. ”Open Skies”-principen, som kommer till uttryck i av antagna fjärranalysresolution, innebär att fjärranalyssatelliter ska vara fritt tillgängliga för alla. Resolutionen innehåller femton principer. Den är inte folkrättsligt bindande men har ändå betydelse för staters uppträdande när det gäller bedrivande av fjärranalys och fjärranalysaktiviteter. I en av principerna slås fast att så snart primärdata och bearbetade data rörande territoriet under den observerade statens jurisdiktion har producerats ska den observerade staten ha tillgång till materialet på icke-diskriminerande grundval och till rimliga kostnadsvillkor. För att skapa förutsättningar för bättre och mer effektiv insamling och utnyttjande av geografisk information är undantaget än mer aktuellt än när den nuvarande bestämmelsen tillkom. Ett exempel på det är det inom ramen för EU pågående arbetet i programmet (Earth Observation Programme).