prop · H203110 · 2015-04-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:110 Ambitionshöjning för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2015 Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I propositionen föreslås en justering av kvotkurvan i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Justeringen görs med anledning av den kontrollstation 2015 som genomförs för elcertifikatssystemet och den ambitionshöjning för den förnybara elproduktionen till 2020 som aviserades i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen 2015. Dessutom föreslås att godkänner ett avtal som träffats mellan och om ändring av avtalet om en gemensam marknad för elcertifikat. Ändringen av avtalet är nödvändig för att möjliggöra den aviserade ambitionshöjningen. Regeringen gör i propositionen vidare bedömningen att några marknadsförbättrande informationsåtgärder bör genomföras, att nästa kontrollstation för elcertifikatssystemet bör tidigareläggas, att förutsättningarna för torvanvändning för elproduktionsändamål inom ramen för elcertifikatssystemet inte bör ändras och att bör få i uppdrag att analysera frågan om godkännande av anläggningar för tilldelning av elcertifikat efter 2020 och frågan om nya mål efter 2020. Ändringarna i lagen om elcertifikat ska träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat ....... Ärendet och dess beredning .............................................................. Höjd ambitionsnivå för förnybar elproduktion ................................. Utgångspunkter för beräkningen av nya kvoter ............... Förslag till justering av kvotkurvan .................................. Tidigareläggning av nästa kontrollstation....................................... Utvecklingen efter 2020.................................................................. Kontrollstation för elcertifikatssystemet 2015 förslag till nya kvoter från Förteckning över remissinstanserna – Förteckning över remissinstanserna – Utdrag ur ...........protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat, dels godkänner 2.det nya nationella finansieringsmålet för den förnybara elproduktionen (avsnitt 4), 3.avtalet mellan och om ändring av avtal om en gemensam marknad för elcertifikat (avsnitt 6). 2Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2011:1200) om elcertifikat dels att 4 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 kap. 4 a och 4 b §§, av följande lydelse. Kvotplikten ska beräknas genom att som framgår av följande tabell. multiplicera det antal megawattim- mar el som sålts eller använts un- der beräkningsåret med den kvot som för beräkningsåret anges inom parentes enligt följande: – 2003 (0,074), – 2004 (0,081), – 2005 (0,104), – 2006 (0,126), – 2007 (0,151), – 2008 (0,163), – 2009 (0,170), – 2010 (0,179), – 2011 (0,179), – 2012 (0,179), – 2013 (0,135), – 2014 (0,142), – 2015 (0,143), – 2016 (0,231), – 2017 (0,247), – 2018 (0,270), – 2019 (0,291), – 2020 (0,288), – 2021 (0,272), – 2022 (0,257), – 2023 (0,244), – 2024 (0,227), – 2025 (0,206), – 2026 (0,183), – 2027 (0,162), – 2028 (0,146), – 2029 (0,130), – 2030 (0,114), – 2031 (0,094), – 2032 (0,076), (0,052), (0,028), och (0,013). Om den beräknade kvotplikten inte omfattar elcertifikat till ett heltal, ska antalet avrundas till närmaste heltal. Vid beräkningen av elleverantö- rens kvotplikt ska försäljningen av el anses motsvara den mängd el som elleverantören har fakturerat Vid beräkningen av en elanvändares kvotplikt ska den del av användningen som består av el som köpts från en elleverantör anses motsvara den mängd el som elanvändaren fakturerats för under beräkningsåret. Vid beräkningen av en elleverantörs kvotplikt enligt 4 § ska såld el anses motsvara den mängd el som elleverantören har fakturerat elanvändare för under beräkningsåret. Vid beräkningen av en elanvändares kvotplikt enligt 4 § ska den del av användningen som består av el som köpts från en elleverantör anses motsvara den mängd el som elanvändaren fakturerats för under beräkningsåret. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag åt () att genomföra analyser inom ramen för kontrollstationen för elcertifikatssystemet 2015. redovisade uppdraget till () i rapporten för elcertifikatssystemet 2015 (ER 2014:04). I det följande kallas den kontrollstationsrapporten. I rapporten föreslås bland annat en justering av kvotkurvan i lagen (2011:1200) om elcertifikat för att det gemensamma befintliga målet med om förnybar el till 2020 ska nås. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Myndighetens förslag till nya kvoter finns i bilaga 2. Kontrollstationsrapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och (dnr M2015/72/Ee). Efter remissbehandlingen av kontrollstationsrapporten har regeringen, i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen , aviserat en ambitionshöjning för den förnybara elproduktionen till 2020 inom ramen för elcertifikatssystemet. Ambitionshöjningen innebär att ska finansiera ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med . Detta innebär att det är nödvändigt att ändra kvotkurvan i förhållande till den justering av kurvan som föreslogs i kontrollstationsrapporten. fick därför i uppdrag att redovisa de justeringar av kvotkurvan som krävs för att möjliggöra regeringens ambitionshöjning samt konsekvenserna av justeringarna. Uppdraget redovisades i rapporten av ny förnybar el till 2020 (ER 2015:07). I det följande kallas den finansieringsrapporten. Miljö- och har i departementspromemorian Ambitionshöjning inom elcertifikatssystemet till 2020 föreslagit en ändring i lagen om elcertifikat som innebär att kvotkurvan anpassas för att möjliggöra regeringens ambitionshöjning. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och (dnr M2015/698/Ee). Enligt avtalet av mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat krävs det enighet mellan länderna om målet för elcertifikatsmarknaden till ska ändras. och har genom det avtal som finns i bilaga 6 bland annat kommit överens om en ändring av målet för elcertifikatsmarknaden till . Förslaget i denna proposition innebär en justering av kvoterna i elcertifikatssystemet. Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets ytt- Prop. 2014/15:110 rande har därför inte inhämtats. 4Höjd ambitionsnivå för förnybar elproduktion Regeringens förslag: ska, inom ramen för elcertifikatssystemet, finansiera ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med . Det nya nationella finansieringsmålet ersätter det av tidigare fastställda målet för produktion av förnybar el som innebär en ökning med till 2020 jämfört med . Målet för den gemensamma marknaden med höjs från till ny förnybar elproduktion till 2020. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Havs- och vattenmyndigheten, , , , , Vind, Svensk Vindenergi, , HSB och Kraft tillstyrker promemorians förslag om höjd ambitionsnivå. Svensk Vindenergi anser att det finns stora samhällsekonomiska och miljömässiga fördelar med att utöka satsningen på förnybar elproduktion i och i kombination med en fortsatt satsning på fler utlandsförbindelser. anser att har mycket att vinna på en fortsatt utbyggnad av förnybar energi genom bland annat stora exportmöjligheter av grön el men pekar på att det förutsätter fortsatt satsning på överföringskapacitet till kontinenten. () ser positivt på regeringens ambition att öka andelen förnybar el på elmarknaden i men ser en risk att den planerade ambitionshöjningen tar ut effekten av de styrmedel som verket hanterar i uppdraget att stödja utbyggnaden av förnybar el på landsbygden. anser också att förslaget riskerar att missgynna den småskaliga förnybara elproduktionen och att konsekvensbeskrivningen bör kompletteras med hur småskaliga producenter av förnybar el påverkas innan ytterligare förändringar görs. anser att det är angeläget att ett beslut om ambitionshöjning i certifikatsystemet föregås av en mer fördjupad analys av de systemeffekter som utbyggnad av den förnybara elproduktionen och i synnerhet vindkraft kan innebära på elnäten. efterlyser en utökad analys av konsekvenser för elenergimarknaden av en ytterligare kapacitetshöjning av elenergi och en situation av stabil eller avtagande efterfrågan med en återhållen utveckling av elpris som följd. , och naturresursekonomi (), Fastighetsägarna, , SKGS (Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet), , Energi , Svensk Fjärrvärme, Skogsindustrierna, Energigas , (Svebio), Statkraft, Föreningen svenskt landskapsskydd (FSL), Svenska , , samt omkring hundra privatpersoner och några lokala föreningar avstyrker eller är tveksamma till förslaget. ifrågasätter motivet till att öka ambitionsnivån inom elcertifikatssystemet redan till 2020 eftersom ambitionsökningen inte utformats så att hänsyn tas till övriga mål och styrmedel inom energi- och klimatpolitiken. och Energi anser att en ökad ambitionsnivå i elcertifikatssystemet just nu är olämplig med motiveringen att produktionskapaciteten och överstiger konsumtionen. Fastighetsägarna, Svenska elnätsupproret och menar att underlaget inte visar att förslaget om en höjd ambitionsnivå är samhällsekonomiskt motiverat. Statkraft anser att om den väljer att genomföra en ambitionshöjning för produktion av förnybar el är det bättre att detta sker innanför än utanför elcertifikatssystemet. , , , FSL och SKGS menar att frågan om förändringar i elcertifikatssystemet bör inkluderas i arbete. Skälen för regeringens förslag Klimatfrågan är vår tids ödesfråga och ska ligga i framkant i den klimatomställning som är nödvändig. Arbetet för att nå de av antagna miljökvalitetsmålen och generationsmålet behöver stärkas. Regeringen angav i budgetpropositionen att har särskilt bra förutsättningar att bygga ut den förnybara energin och att den därför bör byggas ut ytterligare. Regeringen angav vidare att elcertifikatssystemet är ett effektivt styrmedel för att nå uppställda mål för produktionen av förnybar el och att en ambitionshöjning för den förnybara elproduktionen till 2020 bör genomföras inom ramen för det systemet. Ambitionshöjningen bidrar till att öka utbyggnaden av den förnybara energin och till att nå regeringens ambition om att ska ha ett energisystem som baseras på förnybar energi. Elcertifikatsmarknaden är gemensam med . Samarbetet innebär att det är upp till investerarna att besluta i vilket land man ska lokalisera den förnybara elproduktionen som behövs för att nå det gemensamma målet. Nationella produktionsmål för anläggningar som ingår i elcertifikatssystemet är inte förenliga med den gemensamma marknaden för elcertifikat. Regeringens ambitionsökning till 2020 innebär att ska finansiera en större utbyggnad än tidigare, nämligen ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med . Enligt Energimyndighetens beräkningar i finansieringsrapporten innebär det nu gällande gemensamma målet att ska finansiera ny förnybar el . Regeringens ambitionshöjning om finansiering av ny förnybar elproduktion till 2020 innebär därmed att behöver justera kvoterna i lagen (2011:1200) om elcertifikat för att driva fram ytterligare ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med det förslag redovisade i kontrollstationsrapporten. ningen påverkar hur mycket förnybar elproduktion som ska drivas fram i den gemensamma elcertifikatsmarknaden behöver det nu gällande målet för den gemensamma marknaden om också höjas med motsvarande volym, det vill säga från till till 2020. Samarbetet med om en gemensam elcertifikatsmarknad regleras i ett bilaterat avtal mellan och . I avtalet regleras målet för den gemensamma marknaden samt ett åtagande gällande annullering av elcertifikat 2020 och totalt . Enligt avtalet krävs det enighet mellan länderna för att ändra målet för den gemensamma elcertifikatsmarknaden till . En förutsättning för att förslaget i denna proposition ska kunna genomföras är därför att det finns en överenskommelse mellan om ändring av målet. En sådan överenskommelse har träffats mellan ländernas regeringar genom det avtal som finns i bilaga 6. Avtalet ska underställas den svenska och det norska för godkännande innan det kan träda i kraft. Avtalet behandlas närmare i avsnitt 6. Den förnybara energin bör byggas ut ytterligare Många remissinstanser tillstyrker den ambitionshöjning som departementspromemorians förslag innebär men flera instanser är även kritiska eller tveksamma till förslaget, däribland , , , , , , Energi , Svensk Fjärrvärme, Skogsindustrierna, Energigas , Svebio, Statkraft, FSL, Svenska , , samt omkring hundra privatpersoner och några lokala föreningar. Kritiken tar främst sikte på tidpunkten för ambitionshöjningen och konsekvenserna för bland annat marknaden och elpriset. och efterlyser en utökad analys av konsekvenser för elenergimarknaden. anser att det är angeläget att ett beslut om ambitionshöjning i certifikatsystemet föregås av en fördjupad analys av de systemeffekter som utbyggnad av den förnybara elproduktionen och i synnerhet vindkraft kan innebära för elnäten. Som redovisas under rubriken på elsystemet i avsnitt 12 har fått två uppdrag om behov av anpassningar av elnäten för att hantera och skapa förutsättningar för ett elsystem med en ökande andel variabel elproduktion samt om framtagande av nätutvecklingsplaner för att inkludera de investeringar som krävs för att överföra ny förnybar elproduktion. Därmed kommer en fördjupad analys av de systemmässiga konsekvenserna att göras. anser att det finns en risk att den planerade ambitionshöjningen motverkar effekten av de styrmedel som verket hanterar i sitt uppdrag att stödja utbyggnaden av förnybar el på landsbygden och att konsekvensbeskrivningen bör kompletteras med hur småskaliga producenter av förnybar el påverkas. synpunkt behandlas under rubriken i avsnitt 12. Fastighetsägarna, Svenska elnätsupproret och ifrågasätter om ambitionshöjningen är samhällsekonomiskt motiverad. , , , FSL och 2014/15:110 SKGS anser att förändringar i elcertifikatssystemet bör hanteras av den som regeringen nu har tillsatt. Som framhållits i budgetpropositionen är regeringens uppfattning att möjligheterna att bygga ut den förnybara energin i bör tas tillvara och att en ambitionshöjning för den förnybara elproduktionen till 2020 bör genomföras inom ramen för elcertifikatssystemet. Det scenario som flera remissinstanser har presenterat om ett stort överskott av el stämmer på kort sikt men kan komma att ändras på något . Det är viktigt att öka utbyggnaden av den förnybara elproduktionen redan nu så att är bättre rustat inför en situation med försämrad kraftbalans. En annan viktig aspekt är att elproduktionssystemet ytterligare diversifieras och därmed bidrar till att öka försörjningstryggheten. Elproduktionen i är starkt beroende av kärnkraft och vattenkraft. Detta innebär att i situationer med låg tillgänglighet i kärnkraftsanläggningar eller under torrår finns det behov av annan elproduktion där den förnybara elproduktion som drivs fram inom elcertifikatssystemet kan spela en viktig roll. Flera remissinstanser lämnar synpunkten att frågan om ambitionshöjning av elcertifikatssystemet till 2020 bör hanteras i den som regeringen har tillsatt. Det framgår dock av kommittédirektiven (dir. 2015:25) att ska ha särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen –2030. Regeringens ambitionshöjning i denna proposition gäller 2020. är därför inte rätt forum för denna fråga. Utgångspunkter för beräkningen av nya kvoter har tagit fram underlag för beräkningen av nya kvo- Den justerade kvotkurvan har beräknats i två steg. I första steget (steg 1) har beräknat vilka juster- ingar som behöver göras för att åtagande om lika finansiering av gällande mål om ny förnybar elproduktion mellan 2012 och 2020 enligt avtalet med ska uppfyllas. redovisas i kontrollstationsrapporten. I andra steget (steg 2) har beräknat vilka juster- ingar som behöver göras för att möjliggöra regeringens ambitionshöjning om finansiering av ny förnybar elproduktion till 2020 av förslaget har varit den kvotkurva som redovisades i kontrollstations- I finansieringsrapporten redovisar ett nytt förslag till kvotkurva som innefattar båda stegen. I kontrollstationsrapporten föreslår en höjning av kvoterna för att gällande avtal med Det förslag till kvotjustering som Energimyndig- heten har tagit fram innebär att kvotplikten höjs med Prop. 2014/15:110 –2019, varav . perioden –2035 innebär förslag att kvoterna behöver höjas med en justeringsvolym om totalt . I figur 5.1 illustreras myndighetens förslag (steg 1) för hur justeringsvolymen bör fördelas genom höjda kvoter . Figur 5.1 Förslag till justering av kvoter enligt steg 1 Myndigheten anger att den största delen () av justeringsvolymen beror på att elproduktionen från anläggningar som fanns med i elcertifikatssystemet före översteg de bedömningar som gjordes vid beräkningen av hur mycket utbyggnad som skulle vara kvar att bygga från . Detta förklaras av den kraftiga utbyggnaden då det gemensamma målet lades fast och då den gemensamma elcertifikatmarknaden inleddes. Vidare fick fler anläggningar än förväntat, framför allt biokraftvärmeanläggningar, godkännande om ny tilldelningsperiod, vilket innebar att mer elproduktion än den förväntade fanns på plats när den gemensamma elcertifikatsmarknaden startade. De anläggningar som var en del av elcertifikatsmarknaden utgör den så kallade övergångsordningen. Re- spektive land, och , ansvarar för att utforma kvotkurvan för att skapa en efterfrågan på elcertifikat från dessa anläggningar. El- produktion från anläggningar i övergångsordningen kan enligt avtalet om en gemensam marknad för elcertifikat inte räknas med för att uppfylla det gemensamma målet. Enligt kontrollstationsrapporten beror justeringsbehovet även till viss del på att prognosen för kvotpliktig elanvändning har reviderats ner jämfört mot hur prognosen såg ut när gällande kvoter beslutades. Vilka som är kvotpliktiga framgår av lagen (2011:1200) om elcertifikat. 2014/15:110 som är kvotpliktiga måste annullera elcertifikat motsvarande en viss andel av sin elförsäljning eller elanvändning. Eftersom den kvotpliktiga elanvändningen är ett antagande som behöver göras i förväg och för kommer kvoterna att succesivt behöva anpassas mot den senast tillgängliga prognosen för den förväntade elanvändningen. Detta arbete sker inom ramen för de fastställda kontrollstationerna. redovisar i finansieringsrapporten ett samlat förslag till höjda kvoter. I rapporten har myndigheten tagit hänsyn till åtagande enligt gällande avtal med om en gemensam marknad för elcertifikat inklusive den av regeringen aviserade ambitionshöjningen som innebär att ska finansiera ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med . utgår från kvotkurvan i kontrollstationsrapporten och därefter justerat upp kvoterna för att möjliggöra regeringens ambitionshöjning. Myndigheten har även gjort en mindre justering för att ta hänsyn till det verkliga utfallet och gör bedömningen att höjda kvoter skulle skapa goda förutsättningar för långsiktighet och tydlighet för marknadens aktörer. Myndigheten bedömer även att ett sådant förslag skulle ge goda förutsättningar för elleverantörer att ta hänsyn till höjda kvoter i fasta elavtal där en kostnad för elcertifikat ingår. I figur 5.2 illustreras justeringsförslaget. Figur 5.2 Förslag till justering av kvoter enligt steg 2 Förslaget innebär en linjär upptrappning av kvoterna . Kvotjusteringarna föreslås sedan vara konstanta och därefter trappas ner linjärt . På det sättet skapas efterfrågan för den tillkommande produktionen som motsvarar en tilldelning av elcertifikat under . Sammanlagt –2034 ökar efterfrågan på elcertifikat med (multiplicerat med tilldelning). bedömer att en linjär upptrappning är rimlig. ning bedöms inte riskera måluppfyllnaden eller leda till oönskade effek- ter som kan uppstå om marknaden inte hinner bygga det som efterfrågan Prop. 2014/15:110 kräver. Ett linjärt införande av den av regeringen aviserade ambitionshöj- ningen , 2018–2020, innebär att det i genomsnitt krävs ytterligare utbyggnad på (per ). I finansieringsrapporten redovisas en summerad kvotkurva som innebär att kommer att uppfylla såväl regeringens ambition att finansiera en större utbyggnad till 2020 som de åtaganden som följer av det gällande avtalet med . I förslaget ingår även en mindre justering av kvoterna för åren 2016, 2017, 2018 och 2019 med anledning av att antalet annullerade certifikat nu är känt, till skillnad mot när beräkningen i kontrollstationsrapporten gjordes. Den mindre justeringen innebär att kvoterna höjs med totalt –2019 och att justeringen fördelas lika mellan åren. Förslaget innebär att kvotkurvan justeras för faktiska, i stället för prognostiserade, avvikelser 2013, och myndigheten bedömer att justeringen bör leda till en bättre styrning mot målet 2020. I figur 5.3 visas den föreslagna justeringen av kvoter till 2035. Figuren visar också justeringarna för respektive steg (steg 1 och steg 2). Figur 5.3 Förslag till justering av kvoter, steg 1 och steg 2 Steg 2 motsvarar den ytterligare justering av kvoterna för perioden –2034 som krävs för att möjliggöra en svensk ambitionshöjning. Justeringen är markerad som mellangrå i figuren. Den ljusgrå delen motsvarar justering enligt steg 1. Hela stapeln motsvarar föreslagna kvoter . Förslag till justering av kvotkurvan Regeringens förslag: Kvotplikten ska beräknas genom att multipli- cera det antal megawattimmar el som sålts eller använts under beräk- ningsåret med den kvot som för beräkningsåret anges inom parentes enligt följande: 2003 (0,074), 2004 (0,081), 2005 (0,104), 2006 (0,126), 2007 (0,151), 2008 (0,163), 2009 (0,170), 2010 (0,179), 2011 (0,179), 2012 (0,179), 2013 (0,135), 2014 (0,142), 2015 (0,143), 2016 (0,231), 2017 (0,247), 2018 (0,270), 2019 (0,291), 2020 (0,288), 2021 (0,272), 2022 (0,257), 2023 (0,244), 2024 (0,227), 2025 (0,206), 2026 (0,183), 2027 (0,162), 2028 (0,146), 2029 (0,130), 2030 (0,114), 2031 (0,094), 2032 (0,076), 2033 (0,052), 2034 (0,028) och 2035 (0,013). Kontrollstationsrapportens förslag överensstämmer delvis med re- Kontrollstationsrapportens förslag omfattar inte ambitionshöj- ningen utan endast de justeringar av kvotkurvan som krävs för att det gällande mål om som är gemensamt med ska Departementspromemorians förslag överensstämmer med regering- Remissinstanserna: Kontrollstationsrapportens förslag till justering av kvotkurvan tillstyrks av , Statkraft, Svensk Fjärrvärme, Svensk Vindenergi, , Svenska Bioenergiför- eningen, , , , NORWEA, Inves- terargruppen och Oberoende Elhandlare. anser att principen för kvotjustering så som den beskrivs i rapporten är väl underbyggd och bra. riksförbund anser att den föreslagna kvothöjningen är rimlig men att de kostnadsökningar som följer av förslagen måste uppmärksammas och be- aktas inom ramen för en samlad översyn av jordbrukets och trädgårds- Kontrollstationsrapportens förslag avstyrks av och naturresursekonomi (). tillstyrker dock den del av kvotjus- teringen som följer av tidigare felprognostisering av den kvotpliktiga el- Svensk Vindenergi bedömer att den största risken för måluppfyllelsen är att elpriset fortsätter att sjunka och att det inte vägs upp av ett stigande elcertifikatpris till följd av ett för stort överskott på elcertifikat. avråder från att höja kvotnivåerna eftersom elpriset bedöms sjunka med 7–till följd av kvotjuster- ingen, vilket kommer leda till att vindkraft, kärnkraft och vattenkraft blir motsätter sig förslaget bland annat