prop · H20349 · 2015-01-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:49 i det internationella utvecklingssamarbetet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat den statliga hanteringen av valutaväxling och valutarisker i det internationella utvecklingssamarbetet. Granskningen har redovisats i rapporten för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet (RiR 2014:19). Syftet har varit att undersöka om Sidas, regeringens och valutahantering bidrar till ett effektivt och förutsägbart bistånd. Även har omfattats av granskningen. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisonens iakttagelser och de åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationerna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ....................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Bakgrund om den statliga betalningsmodellen................... Bedömning av iakttagelser....................... 4Åtgärder med anledning av Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet (RiR 2014:19)..................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1Ärendet och dess beredning har granskat den statliga hanteringen av valutaväxling och valutarisker i det internationella utvecklingssamarbetet. Granskningen har redovisats i rapporten för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet (RiR 2014:19), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen för besvarande . Granskningsrapporten och dess rekommendationer berör , (Sida) samt . Sida respektive har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer syfte med granskningen har varit att undersöka om (Sidas) samt regeringens och () hantering av valutaväxling och valutarisker bidrar till ett effektivt och förutsägbart bistånd. Även har omfattats av granskningen, eftersom myndigheten ansvarar för det ramavtal som används vid statliga valutaaffärer. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Genomförs statens valutaköp inom biståndet på ett sätt som säkerställer bästa möjliga valutakurs? 2.Har och Sida en fungerande hantering av valutarisker i biståndet? framhåller att en kostnadseffektiv valutahantering vid statliga utlandsbetalningar kan spara pengar till statskassan och ge en bättre utväxling för anslagna medel. Genom att valutasäkra framtida statliga åtaganden kan förutsägbarhet och transparens åstadkommas. övergripande slutsats är att Sidas och (UD:s) hantering av valutaväxling och valutarisker brister i effektivitet och förutsägbarhet. valutahanteringen i det internationella utvecklingssamarbetet inte har varit en prioriterad fråga för vare sig Sida eller UD. såväl Sida som UD saknar specifik kompetens i valutafrågor och har inte i tillräckligt hög utsträckning använt sig av den expertis som finns hos anser även att har en del av ansvaret, eftersom myndigheten inte gett handlande myndigheter ett tillräckligt och aktivt stöd i hur valutaväxlingar kan genomföras på ett Sidas valutaköp är inte kostnadseffektiva bedömer i sin granskning att Sida har betalat för mycket för den valutaväxling som sker i samband med myndighetens utgående betalningar till mottagare i utlandet. Vidare anses att Sida inte gjort tillräckligt för att säkerställa att valutaköpen genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. framhåller även att myndigheten inte har bildat sig någon uppfattning om effektiviteten i valutaväxlingen, exempelvis genom att använda bankens återrapportering om utförda betalningar eller genom att ta hjälp av extern expertis. ramavtal för betalningstjänster säkerställer inte bästa pris för valutaaffärer konstaterar att ramavtal för betalningstjänster har en konstruktion som inte säkerställer att myndigheter erbjuds tillräckligt fördelaktiga valutaväxlingar. Varje enskild myndighet behöver i stället själv förhandla med banken för att få en god kurs vid växling. anser att mot denna bakgrund borde arbetat aktivt för att de myndigheter som gör valutaväxlingar får stöd för att kunna genomföra dessa på ett bra sätt. Enligt granskningen är hållning att det ankommer på respektive myndighet att själv avgöra hur ramavtalet för betalningstjänster ska användas i valutafrågor. Olika myndigheter ska också ha fått olika besked från om ramavtalets användning, vilket lett till olika tolkningar. konstaterar att Sida inte fått tillräckligt stöd från . bedömning är att som ramavtalsansvarig myndighet och ansvarig för den statliga betalningsmodellen inte bidragit till en väl fungerande valutahantering i staten i tillräcklig utsträckning. Valutarisken för beslut fattade i svenska kronor ligger hos mottagaren Sida fattar samtliga sina beslut om bistånd i svenska kronor men valutasäkrar inte dessa. påpekar att detta innebär att mottagare och utförare av svenskt bistånd står för risken för eventuella kursförändringar mellan svenska kronor och den valuta biståndet ska omsättas i. anser att Sida inte tagit initiativ till att undersöka möjligheten att erbjuda valutasäkrade utbetalningar till biståndsmottagare med ett sådant behov. Brist på valutasäkring leder till ett bistånd med sämre prognoser och transparens påpekar att vare sig UD eller Sida gör någon valutasäkring av de åtaganden som regeringen eller ingår i andra valutor än svenska kronor. framhåller att behovet av eventuell valutasäkring i syfte att skapa prognossäkerhet och transparens för statens budget och utländska mottagare inte har I granskningen konstateras att det finns exempel inom staten . 2014/15:49 där motsvarande valutarisker hanterats med en aktiv valutasäkring. Det saknas ett tydligt ansvar för valutasäkring av bistånd beslutat av regeringen eller påpekar att det saknas valutasäkring för de åtaganden som regeringen och ingår och som Sida har i uppdrag att sköta utbetalningar för. menar att detta delvis är ett resultat av det revisionen kallar för en bruten ansvarskedja i hanteringen av vissa bidragsbeslut. som konstaterar att det i de flesta fall finns goda motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer, så påtalas att ett gemensamt ansvar inte får innebära att ingen aktör har eller tar ansvar för det statliga åtagandet. Betydande valutarisker i Sidas garantiverksamhet konstaterar att Sida hanterar valutarisker genom att använda en kurs på upp till per US-dollar i sina garantiåtaganden. Detta medför att garantiramen är värd i stället för de som gäller enligt beslut. Detta innebär att Sida inte på ett effektivt sätt kan utfärda garantier till ramens fulla värde. –Se till att svenska åtaganden inte präglas av valutarisker. Regeringen bör tydliggöra ansvarskedjan för biståndsbetalningar som beslutas av . Därefter bör ansvarig organisation få i uppdrag att, med stöd från , tydliggöra vilka valutarisker som finns i svenska biståndsåtaganden och hur dessa bäst ska hanteras. –Säkerställ att myndigheter som påverkas av valutafrågor tar hjälp av . rekommenderar en förändring av 12och13 §§ förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning, i syfte att myndigheter med stor valutahantering ska ta hjälp av för att analysera sina behov av valutakonton och valutasäkring. –Ge Sida möjlighet att valutasäkra sina garantier. Regeringen bör ändra förordningen (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete för att tydliggöra att Sidas garantireserver för åtaganden i utländsk valuta kan matchas mot tillgångar i utländsk valuta. –Säkerställ att valutaköp i biståndet genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Sida bör omgående övergå till en mer aktiv hantering av myndighetens valutaköp. Myndigheten bör söka hjälp hos för att få stöd i hur hanteringen bäst kan genomföras under återstoden av det befintliga ramavtalet. göras omgående, eftersom ramavtalet endast löper till och med mars –Öka kunskapen om valutafrågor i det svenska biståndet. Sida bör stärka myndighetens kompetens i valutafrågor. Myndigheten bör också mer aktivt använda sig av den statliga kompetens inom valutahantering och garantier som finns hos och . –Undersök om Sida kan bidra till att minska valutariskerna för mottagare av svenskt bistånd. Sidas beslut i svenska kronor innebär valutarisker för mottagare och utförare av svenskt bistånd. Sida bör i dialog med berörda parter och undersöka om det finns möjligheter att erbjuda en kostnadseffektiv statlig valutasäkring för beslutade medel. –Tydliggör hur ramavtalet för betalningstjänster kan användas. bör klargöra för användarna hur gällande ramavtal för betalningstjänster ska tolkas i fråga om förnyad konkurrensutsättning av tjänster som innefattar valutaväxling. Detta bör göras omgående, eftersom ramavtalet endast löper . 3.1Bakgrund om den statliga betalningsmodellen Den statliga betalningsmodellen är en samlad benämning på de regelverk, avtal, kontostrukturer och system som stöder myndigheternas betalningar. Modellen omfattar också den centrala likviditetshanteringen som är konstruerad för att samla likviditeten från alla in- och utbetalningar till och från staten på ett ställe – statens centralkonto i . Huvudaktörer i modellen är , ramavtalsbankerna och myndigheterna. De statliga betalningarna förmedlas via det svenska betalningssystemet, och därmed utgör betalningsmodellen en viktig del i det svenska betalningssystemet. Betalningssystemet ägs och förvaltas av banksektorn, inklusive . Enligt förordningen (2007:1447) med instruktion för är en av myndighetens huvuduppgifter att ansvara för den statliga betalningsmodellen inklusive statens centralkonto. Av regleringsbrev framgår att ett övergripande mål för – när det gäller den statliga betalningsmodellen – är att tillgodose statsmakternas uttalade krav på kostnadseffektivitet, säkerhet, information och valfrihet. Vidare ska staten ha en konkurrensneutral relation till bankerna. Statliga betalningar regleras i förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning (betalningsförordningen). Förordningen innehåller regler om statens centralkonto samt om myndigheters bankkonton, betalningar, medelsförvaltning och valutasäkring. meddelar verkställighetsföreskrifter och allmänna råd till förordningen. För att uppnå effektivitet och konkurrensneutralitet upphandlar ramavtal, med svenska och utländska banker och kortleverantörer, för kort- och betaltjänster på marknaden. Det möjliggör för staten och myndigheterna att använda befintlig struktur i det svenska betalningssystemet och skapar bra betalningsmöjligheter för myndigheterna. I ramavtalen ingår bl.a. betaltjänster. Exempel på betaltjänster är kontoinsättning, girering, utlandstjänster, internetbetalningar och kortbetalningar. Merparten av dessa tjänster är standardiserade och används av både företag och myndigheter. Myndigheterna är enligt betalningsförordningen skyldiga att avropa betalningstjänster enligt ramavtalen såvida inte medgivit annat. Myndigheterna är också skyldiga att följa rangordning av tjänsterna. För att reducera statens räntekostnader och risk är den statliga betalningsmodellen konstruerad för att samla likviditeten från alla in- och utbetalningar till och från staten på ett ställe, statens centralkonto i . Statens centralkonto i förs i svenska kronor. Det innebär att myndigheterna måste växla alla in- och utflöden i annan valuta än svenska kronor. Växlingen görs till spotkurs i den ramavtalsbank som förmedlar betalningen. För att myndigheterna ska kunna säkra sina valutaflöden erbjuder valutaterminer. Myndigheterna kan enligt regeringsbeslut förvalta likviditet i svenska kronor eller annan valuta utanför centralkontot. Exempel på betalningar som går utanför statens centralkonto är fondmedel, deponerade medel, donationer, EU-medel som ligger utanför statsbudgeten och andra bidrag i svenska kronor och annan valuta. Merparten av de statliga betalningarna omfattas av ramavtalen, men det finns ett fåtal separatavtal och en mindre andel bankkonton som inte omfattas. Myndigheterna ansvarar för att avropa betaltjänster från ramavtal, öppna, ändra och avsluta bankkonton, samt för att hantera eventuella kvarstående saldon som inte töms till centralkontot. Myndigheterna ansvarar också för att betalningar från deras bankkonton görs i rätt tid, till rätt mottagare och med rätt belopp. Vidare ska myndigheterna tillämpa betalningsförordningen och verkställighetsföreskrifterna till 2014/15:49 denna förordning samt ansvara för en god intern styrning och kontroll av sin betalningsverksamhet. Myndigheternas betalningar är av olika slag, exempelvis samhällsbetalningar, löneutbetalningar och fakturabetalningar. upphandlar ramavtal, hanterar betalningar över centralkontot och placerar och lånar likviditet på marknaden. Ramavtalsbankerna levererar betaltjänster och förmedlar betalningar. Myndigheternas betalningsprocess börjar med avrop av tjänster och öppnande av bankkonton. Myndigheterna har interna system som skapar betalningsuppdrag. Regeringen välkomnar granskning av effektiviteten i medelshanteringen inom biståndet. Regeringen instämmer i delar i iakttagelser. Möjliga förbättringsåtgärder avseende valutahanteringen behöver övervägas noggrant så att konsekvenserna av att effektivisera valutaväxling och reducera valutarisker innebär en positiv effekt för staten och biståndet som helhet. Vad gäller åtgärder för att effektivisera Sidas valutaväxling måste det säkerställas att transaktionskostnaderna i form av förvaltningskostnader för administration av valutahantering samt kostnader för terminssäkring inte överstiger möjliga valutavinster. har i sin granskning visat på möjliga valutavinster för staten och mottagarna genom effektivare valutaväxling, t.ex. genom förnyad konkurrensutsättning. har i yttrande med anledning av granskningen och inför denna skrivelse meddelat sin tolkning att valutaväxling inte ingår bland de tjänster där valet av ramavtalsbank sker genom förnyad konkurrensutsättning. Regeringen bedömer därför att det behövs djupare analys av förutsättningarna och kostnaderna för att tillvarata rekommendationer inom ramen för biståndsförvaltningen. UD och Sida arbetar nu vidare med att bedöma dessa aspekter. Möjliga insatser bör också förhålla sig till pågående arbete med att utveckla en samlad likviditetshantering av utländsk valuta i staten. Genom utvecklingen av en koncernkontostruktur för myndigheters in- och utbetalningar i utländsk valuta kommer att ta hand om valutaväxlingarna för myndigheternas räkning. Ett centralt valutakoncernkonto för staten väntas leda till ökad effektivitet och lägre kostnader såväl för enskilda myndigheter som för staten som helhet. Valutakoncernkontot kommer att upphandlas i det nya ramavtalet för betalningstjänster som planeras träda i kraft . I sin granskning framhåller att den enskilda biståndsmottagaren får stå för valutarisker och rekommenderar att Sida bör undersöka om myndigheten kan bidra till att minska dessa. Såsom också konstaterar behöver det övervägas om detta kan göras kostnadseffektivt. Sida arbetar med att analysera detta. Insatser och stöd till en mottagare sker i en relation som vårdas och värnas för bästa möjliga bidrag till att förändra situationen för fattiga och utsatta människor. En dialog och hantering av eventuellt negativa eller positiva konsekvenser av valutakurser är en del i de ofta fleråriga relationerna Skr. 2014/15:49 som finns med samarbetsparterna. 4Åtgärder med anledning av rekommendationer I det följande återges de åtgärder som regeringen överväger med anledning av rekommendationer. Vidare återges även de slutsatser och åtgärder som planeras av Sida och . I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Se till att svenska åtaganden inte präglas av valutarisker och Sida har ett gemensamt ansvar för de medel inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, som beslutar om. Sida har i enlighet med myndighetens instruktion (2010:1080) till uppgift att för räkning utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid bidragshantering, praktiskt hantera utbetalningar och återkrav av vissa medel för anslagsposter under utgiftsområdet för internationellt bistånd som beslutar om, samt besluta om uppskov med den ekonomiska redovisningen i de fall revisionen inte är klar inom föreskriven tid. Regeringen bedömer att det inte finns något hinder för Sida att inom ramen för det administrativa uppdraget genomföra terminssäkring av de åtaganden som regeringen eller ingår. Det bör finnas relativt goda förutsättningar för att terminssäkra de allra flesta av de åtaganden i utländsk valuta som ingås av regeringen eller . Regeringen anser att det är lämpligt att den myndighet som har tilldelats ett beställningsbemyndigande för att kunna ingå ekonomiska åtaganden och anslagsmedlen för att finansiera dessa åtaganden även har till uppgift att hantera de effekter av valutakursernas utveckling för de åtaganden som ingåtts. Förutsatt att Sida och bedömer att terminssäkring kan genomföras kostnadseffektivt för biståndet och staten som helhet, har Sida möjlighet att med stöd av genomföra en kostnadseffektiv terminssäkring av de framtida utbetalningar i utländsk valuta som Sida utför för räkning. I syfte att tydliggöra Sidas ansvar för valutahanteringen överväger regeringen att i en uppdatering av Sidas instruktion tydliggöra myndighetens uppgift att svara för en effektiv valutahantering för de åtaganden som ingås av regeringen eller . 2014/15:49 Säkerställ att myndigheter som påverkas av valutafrågor tar hjälp av Enligt 12 och 13 §§ förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar har myndigheter möjlighet att ansöka om valutakonto och valutasäkring hos . Det är myndigheterna som ska bedöma sitt behov av detta utifrån den verksamhet och det uppdrag som myndigheten har. har förordat en förändring av förordningen med innebörden att göra den tvingande för myndigheter med stor valutahantering att ta hjälp av för valutahantering. Regeringen bedömer att det finns en svårighet att klassificera vad som utgör en stor valutahantering, eftersom det är något som behöver ställas i relation till den specifika verksamheten. Regeringen bedömer att det snarare finns en potential att nå ut med valutahanteringsfrågorna genom den kommunikation som har gentemot berörda myndigheter. Det finns däremot ett behov av att se över förordningen om statliga myndigheters betalningar inför ett införande av ett valutakoncernkonto i staten 2017. avser att återkomma till regeringen med förslag på förändringar av förordningen. I samband med utvecklingen av ett centralt statligt valutakoncernkonto har en kontinuerlig dialog med de myndigheter som har stora betalningsflöden i valuta. Ge Sida möjlighet att valutasäkra sina garantier rekommenderar regeringen att ge Sida möjligheten att matcha garantireserver för åtaganden i utländsk valuta mot tillgångar i utländsk valuta. I det fall en enskild myndighet medges rätt att placera likvida medel i utländsk valuta, sker det på ett bankkonto utanför det statliga betalningssystemet. En konsekvens av placeringar av statliga medel på bankkonto utanför det statliga betalningssystemet är att dessa betalningar inte budgeteras och redovisas på statens budget och således inte påverkar budgetsaldot och därmed lånebehovet. Inom ramen för det centrala valutakoncernkonto som kommer att upphandlas i det nya ramavtalet för betalningstjänster och som planeras träda i kraft , kommer det sannolikt att finnas en funktionalitet som medger statliga myndigheter att vid behov placera medel i utländsk valuta i konto i . Syftet är att erbjuda en kostnadseffektiv valutahantering för såväl enskilda myndigheter som för staten som helhet. I avvaktan på detta finner regeringen det inte motiverat att för Sida möjliggöra upprättande av ett konto utanför det statliga betalningssystemet. Säkerställ att valutaköp i biståndet genomförs på ett kostnadseffektivt sätt Sida har med anledning av granskning arbetat med bedömning av möjliga åtgärder för att hantera valutarisker i valutaköp för såväl betalningsmottagare som staten. Sida har undersökt vilka möjligheter som finns att avropa olika banktjänster i enlighet med ramavtal och upphandlingsregelverket. För den del som avser statens valutaköp för åtaganden i utländsk valuta (dvs. betalningar som görs för räkning) bedömer Sida att det finns två alternativ till den automatiska valutaväxling som myndigheten använder sig av. Ett alternativ är att aktivera växling genom personlig kontakt med bankman i den enligt ramavtalet högst rankade banken för tjänsten valutaväxling. Ett annat alternativ som övervägs är att Kammarkollegiet anlitas för hantering av Sidas valutaväxlingar gentemot den enligt ramavtalet högst rankade banken för tjänsten valutaväxling. Kammarkollegiet har kompetens och tekniskt stöd för att bedriva en aktiv valutahandel. Myndighetens bedömning är att handlingsalternativen har potential att kunna genomföras kostnadseffektivt inom den tid som återstår till dess att den centrala valutahanteringen över införs . Sidas bedömning är att båda handlingsalternativen innebär att myndigheten kommer behöva prioritera mer av förvaltningsresurserna för att stärka beställar- och handläggarkompetens för valutahantering. Myndigheten arbetar med att byta e-handels-, ekonomisamt planeringssystem och förbereda anslutning till Statens servicecenter vad gäller lönehantering och kommer att i övervägandet av möjliga förändringar i valutahanteringen att behöva ta hänsyn till de resurser som dessa processer tar i anspråk. Undersök om Sida kan bidra till att minska valutariskerna för mottagare av svenskt bistånd Den största delen av Sidas utbetalningar sker till länder med komplicerad betalningsstruktur och komplicerade förhållanden. Sida bedömer att frågan om att kostnadseffektivt kunna erbjuda mottagare av bistånd en valutasäkring av utbetalningarna kräver ytterligare analys. Insatser och stöd till en mottagare sker i de flesta fall i en långsiktig relation. En dialog och hantering av eventuella negativa och positiva konsekvenser av valutakurser sker således kontinuerligt med samarbetsparterna med målsättning att säkerställa önskade resultat. Sida ställer även krav i avtal om redovisning av positiva valutaeffekter och diskuterar villkor om medlens användning alternativt återbetalning i de avtal myndigheten ingår. Öka kunskapen om valutafrågor i det svenska biståndet Sida utvärderar vilken kompetens som myndigheten bör ha mot bakgrund av ovannämnda överväganden om utökade insatser 2014/15:49 avseende valutaköp och valutasäkring. Myndigheten ser det som angeläget att även säkerställa att en eventuellt utvecklad valutakompetens blir anpassad för och avvägd mot den utveckling som pågår mot en central statlig valutahantering hos . Sida kommer även fortsättningsvis att föra en nära dialog med och avtalsbanker såväl som med andra relevanta aktörer där aktuella betalnings- och valutafrågor hanteras och diskuteras. Tydliggör hur ramavtalet för betalningstjänster kan användas I granskning framgår att myndigheter har gjort olika tolkningar av hur tjänsten valutaväxling ska avropas i det befintliga ramavtalet för betalningstjänster. har i yttrande med anledning av granskningen och inför denna skrivelse meddelat sin tolkning att valutaväxling inte ingår bland de tjänster där valet av ramavtalsbank sker genom förnyad konkurrensutsättning. Valutaväxlingen tillhör istället de tjänster som är rangordnade i ramavtalet. Det innebär enligt att myndigheterna i första hand ska välja den ramavtalsbank som är högst rankad. menar att det myndigheter kan göra för att effektivisera sina valutaväxlingar inom ramen för befintligt ramavtal är att i ökad utsträckning ta en personlig kontakt med banken för att förhandla om valutakursen istället för att automatväxla.