prop · H30344 · 2015-11-05 00:00:00 — Den mottagande medlemsstaten har enligt artikel 7 också rätt att av till- fälliga yrkesutövare kräva t.ex. uppgift om försäkringsskydd och, för vissa yrkesgrupper, även andra dokument t.ex. bevis på att yrkesutövaren inte har dömts för något brott. Detta gäller även i de fall yrkesutövaren i fråga ansöker om yrkeskort (se avsnitt 15) för tillfällig yrkesutövning. I artikel 7 i yrkeskvalifikationsdirektivet finns också bestämmelser om vilken yrkestitel som ska användas vid tillfällig yrkesutövning. Enligt artikel 7.3 ska tillfällig yrkesutövning som huvudregel ske under den yrkestitel som används i yrkesutövarens etableringsstat. För de yrken som omfattas av ordningen för automatiskt erkännande på grundval av samordning av minimikraven för utbildning ska dock yrkesutövningen ske under den yrkestitel som används i den mottagande staten. Därutöver följer av artikel 7.4 sjätte stycket att tillfälliga yrkesutövare, vars kvali- fikationer kontrollerats på förhand, ska tillhandahålla sina tjänster under den mottagande medlemsstatens yrkestitel. Av artikel 5.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet framgår bl.a. att tillfälliga yrkesutövare ska omfattas av de yrkesregler av yrkesmässig, yrkesrättslig eller administrativ art som har direkt samband med yrkeskvalifika- tionerna och av de disciplinära bestämmelser som tillämpas i den mot- tagande medlemsstaten på personer som utövar samma yrke i den Förhållandet mellan yrkeskvalifikationsdirektivet och tjänstedirektivet När det gäller artikel 5.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet konstaterar rege- ringen att även artikel 31 i tjänstedirektivet (direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden) reglerar värdmedlemsstatens tillsyn över tjänsteleverantörer som tillhandahåller tjänster tillfälligt i . denna artikel följer att värdmedlemsstaten ska utöva tillsyn över tillfäl- liga tjänsteleverantörer om tjänsten i fråga regleras med hänvisning till något av de fyra allmänintressena allmän ordning, allmän säkerhet, folk- hälsa eller miljöskydd. Om tjänsten regleras med hänvisning till andra allmänintressen är det etableringsstaten som har tillsynsansvaret. Tjänstedirektivets regler ska emellertid enligt dess artikel 17.6 inte tillämpas på yrkesverksamma som enligt yrkeskvalifikationsdirektivet tillhandahåller sin verksamhet tillfälligt i en annan medlemsstat. tjänstedirektivet begränsar värdmedlemsstatens rätt att utöva tillsyn i de beskrivna fallen konstaterar regeringen att den mottagande medlems- staten ska utöva tillsyn i enlighet med artikel 5.3 i yrkeskvalifikations- direktivet (dvs. yrkesregler av yrkesmässig, yrkesrättslig eller administ- rativ art som har direkt samband med yrkeskvalifikationerna) över yrkes- utövare som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Flera remissinstanser är kritiska till att det ska vara möjligt att tillfälligt vara verksam inom ett yrke utan att ha svensk legitimation. kan konstatera att det följer av EUF-fördraget och praxis att det inom görs en åtskillnad mellan tillfälligt tillhandahål- lande av tjänster och den s.k. etableringsfriheten. Generellt sett har med- lemsstaterna större möjlighet att ställa krav på företag från andra länder om de avser att etablera sig än vad som är fallet om de endast tillfälligt avser att erbjuda sina tjänster. Denna åtskillnad återspeglas även i yrkes- Grundregeln i direktivet är alltså att medlems- staterna vid etablering kan kräva ett nationellt godkännande av yrkesut- övaren, medan det vid tillfällig yrkesutövning endast krävs att yrkesutövaren lagligen utövar samma yrke i sitt ursprungsland. Direktivet ger inte möjlighet att kräva att utländska yrkesutövare som tillfälligt utövar sitt yrke i ska ha en svensk legitimation eller Regeringen kan därmed konstatera att det inte finns något stöd för att begränsa tillfälliga yrkesutövare genom att ställa krav på svensk legiti- mation eller motsvarande. Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse som genomför den rätt som direktivet ger i fråga om tillfällig yrkesut- Följaktligen bör också den sektorsreglering som står i strid med direktivets rätt till tillfällig yrkesutövning ändras. Detta utvecklas nedan, se avsnitt 9.3 och 9.4. Tillsyn och disciplinära åtgärder När det gäller artikel 5.3 i direktivet, som medför att tillfälliga yrkesut- övare ska omfattas av samma tillsyn och disciplinära åtgärder som yrkes- 2015/16:44 utövare i den mottagande medlemsstaten, påtalar Lärarnas ansvars- nämnd att yrkesutövare som tillfälligt utövar yrken i utan legiti- mation inte kan bli föremål för samma disciplinära åtgärder avseende yrkesutövningen som andra utövare av yrket här i landet. Regeringen konstaterar i likhet med att de åtgärder som inom vissa sektorer kan vidtas mot utövare av reglerade yrken är kopplade till innehavet av legitimation och därmed inte kan vidtas mot tillfälliga yrkesutövare. Denna ordning får anses förenlig med direktivet, då vitsen med direktivets bestämmelser om tillfällig yrkesutövning är just att legi- timation eller liknande i den mottagande staten inte ska behövas för att få utöva yrket. Regeringen anser att det inte finns skäl att skapa disciplinära åtgärder enbart för tillfälliga yrkesutövare, som därmed inte skulle vara samma åtgärder som kan vidtas mot andra utövare av yrket. Regeringen kan dock konstatera att det inom de aktuella sektorerna finns tillsynsmekanismer som omfattar tillfälliga yrkesutövare. Exempel- vis anges i 26 kap. skollagen (2010:800) att tillsyn är en granskning som har till syfte att kontrollera om verksamheten som granskas uppfyller krav som ställs i lagar och andra föreskrifter. Även om tillsynen i första hand avser själva verksamheten och inte enskilda lärare, är dessa ändå en del av den verksamhet som granskas och är följaktligen föremål för till- syn. Det gäller både tillfälliga yrkesutövare och lärare med svensk legi- timation. Liknande konstruktioner finns även inom andra områden. Regeringen kan således konstatera att tillfälliga yrkesutövare omfattas av samma tillsyn som andra yrkesutövare och att det därmed inte finns skäl för några författningsändringar i fråga om tillsyn och disciplinära åtgär- der i fråga om befintliga reglerade yrken. När det gäller taxiförare, som är ett tillkommande reglerat yrke, behöver dock en tillsynsbestämmelse som omfattar tillfälliga yrkesutövare införas i taxitrafiklagen (2012:211), se avsnitt 9.4. Eftersom direktivet inte reglerar vilka tillsyns- eller disciplinbestäm- melser som ska finnas, är det inte heller aktuellt att införa några materi- ella bestämmelser härom i den nya lagen. Av tydlighetsskäl föreslås dock att den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer bör innehålla en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om tillsyn och disciplinåt- gärder som omfattar tillfällig yrkesutövning finns i de författningar där utövandet av yrket regleras. Tillfällig yrkesutövning eller etablering? Ett flertal remissinstanser har uppmärksammat att det finns behov av att klargöra var gränsen går mellan tillfällig yrkesutövning och etablering. För en enskild yrkesutövare som avser att utöva sitt yrke i är det av avgörande betydelse om utövandet av yrket klassas som tillfällig yrkesutövning eller etablering. I det förra fallet kan yrkesutövaren i många fall utöva yrket direkt utan att kontakta svenska myndigheter medan det i det senare fallet krävs en ansökan om erkännande av utländska kvalifikationer och ett beslut från den behöriga myndigheten innan utövandet kan påbörjas. Flera remissinstanser har föreslagit att det bör införas tidsgränser enligt vilka allt utövande som överstiger ska betraktas som etable- har i ett flertal fall uttalat sig i frågan om vilka fak- torer som ska bedömas när man har att avgöra om fördragets regler om frihet att tillhandahålla tjänster eller reglerna om den fria etableringsrät- ten ska tillämpas. Bestämmelsen i artikel 5.2 i yrkeskvalifikationsdirekti- vet kodifierar delar av denna praxis (se dom mot Con- siglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di , C-55/94, EU:C:1995:411, punkt 27). Enligt artikel 5.2 ska direktivets regler om tillhandahållande av tjänster endast tillämpas om tjänstetillhandahållaren tillfälligt och temporärt utövar yrket i den mottagande medlemsstaten. Huruvida tillhandahållandet av tjänsten är temporärt och tillfälligt ska, enligt den aktuella artikeln, bedömas från fall till fall, i synnerhet på grundval av tjänstens varaktighet, frekvens, periodicitet och kontinuitet. När det gäller befintlig praxis rörande fri rörlighet för tjänster och företagsetablering kan regeringen konstatera att det inte är självklart i vilken utstäckning den är tillämplig på de förhållanden som regleras genom yrkeskvalifikationsdirektivet. Direktivet är tillämpligt på yrkes- utövare som vill utöva ett yrke som anställd eller som egen företagare medan fördragets regler om fri rörlighet för tjänster och etablering endast är tillämpliga på företag och inte på enskilda som uppbär lön som anställd i mottagarlandet (se dom mot Finanzamt Ludwigshafen, C-544/11, EU:C:2013:124, punkt 31 samt dom Ritter-Coulais mot Finan- zamt Germersheim, C-152/03, EU:C:2006:123 punkt 19). För de senare är det fördragets regler om fri rörlighet för arbetstagare som är tillämp- liga. Av detta följer att det i praxis rörande fri rörlighet för tjänster och etablering saknas domar som kan ge ledning när det gäl- ler att avgöra om en person som är anställd i annat land ska anses erbjuda en tjänst eller ska anses ha etablerat sig. Än så länge har, såvitt rege- ringen känner till, inte heller uttalat sig rörande hur yrkes- kvalifikationsdirektivet ska tolkas i detta avseende. I avsaknad av sådana uttalanden är det regeringens uppfattning att det är praxis rörande fri rörlighet för tjänster och företagsetablering som bör vara vägledande även vid bedömningen av om en enskild yrkesutövare som är anställd i inom ramen för yrkeskvalifikationsdirektivets bestäm- melser ska anses tillfälligt utföra tjänster eller anses vara etablerad. Skä- let för detta är att det är denna praxis som varit vägledande vid utform- ningen av artikel 5 i yrkeskvalifikationsdirektivet. Om så inte skulle vara fallet skulle det dessutom innebära att yrkesutövare som kommer till för att utöva ett yrke som anställd skulle bedömas på andra grun- der än yrkesutövare som kommer hit som egna företagare. Ett sådant scenario är inte önskvärt. Det kan också konstateras att praxis rörande fri rörlig- het för tjänster och etablering inte alltid kan appliceras på ett anställ- ningsförhållande. Det finns t.ex. inget rättsfall som berör längden på ett anställningskontrakt eller vilken betydelse som ska läggas vid att det rör sig om en praktiktjänst, tillfällig anställning eller en tillsvidareanställ- ning. har även konstaterat att bestämmelserna i fördraget inte ger någon ledning när det gäller att rent abstrakt bestämma eller över vilken frekvens som tillhandahållandet av en tjänst eller en viss typ av tjänster i en annan medlemsstat kan anses som tillhandahållandet av en tjänst (dom Schnitzer, C-215/01, EU:C:2003:662, punkt 31). Begreppet tjänster i fördragets mening kan 2015/16:44 till och med omfatta tjänster som tillandahålls (samma dom punkt 30). Dessutom har domstolen konstaterat att längden på perioden under vilken en tjänst tillhandahålls i ett annat land inte i sig kan vara avgörande för att fastställa om det är fördragets regler om fri rörlighet för tjänster eller etablering som ska tillämpas (se dom Kommission mot , C-171/02, EU:C:2004:270, punkt 27). I linje med dessa avgö- randen följer dessutom uttryckligen av artikel 5.2 andra stycket i yrkes- kvalifikationsdirektivet att bedömningen av om tillhandahållandet av tjänsten är temporärt och tillfälligt ska bedömas från fall till fall. Det är därför inte möjligt att tillmötesgå de aktuella remissinstansernas önske- mål om fastställande av en gräns mellan tillfällig yrkesutövning och etablering. Det finns däremot anledning att beröra delar av praxis som kan vara vägledande för beslut i enskilda fall. Till att börja med står det klart att i de fall en medborgare från ett annat land stadigvarande bosätter sig i i syfte att tillhandahålla tjänster där under en obe- stämd tidsperiod, är fördragets regler om fri rörlighet för tjänster inte tillämpliga (se dom mot , C- 196/87, EU:C:1988:475, punkt 17). Enligt regeringens uppfattning skulle en tolkning av fallet rimligen kunna innebära att yrkesutövare som erhåller en tillsvidareanställning i ska anses ha etablerat sig i lan- det. Motsatsvis bör en rimlig utgångspunkt vara att en yrkesutövare med en tidsbegränsad anställning ska anses tillfälligt utöva sitt yrke. Som påpekat förekommer det dock på varandra följande tidsbegränsade anställningar hos en och samma arbetsgivare, vilket får tas i beaktande i enskilda fall. När det gäller yrkesutövare som hyrs ut av bemanningsföretag etablerade i andra länder har fastställt att det rör sig om tjänster i fördragets mening (se dom Webb, C-279/80, EU:C:1981:314, punkt 9). När det gäller bemanningsföretag avser rege- ringen att särskilt följa utvecklingen av praxis. Även i övriga situationer blir det slutligen som i sin uttolkning av får ge ledning i fråga om vad som utgör tillfällig yrkesutöv- ning respektive etablering. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att det inte entydigt går att dra en gräns mellan tillfällig yrkesutövning och etablering. Det finns därför skäl att noga följa den framtida tillämpningen av yrkeskvalifika- tionsdirektivet bestämmelser om tillfällig yrkesutövning. För väktare och hälso- och sjukvårdspersonal som inte omfattas av auto- matiskt erkännande har valt att utnyttja den möj- lighet till förhandskontroll som direktivet ger, vilket minskar risken för att yrkesutövare som har otillräckliga kvalifikationer utövar yrkena inom landet. Bestämmelserna finns i patientsäkerhetslagen (2010:659) respek- tive lagen (1974:191) om bevakningsföretag och i de föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar. Enligt regeringens bedömning bör dessa möjligheter till förhandskontroll bestå, i syfte att värna den all- männa säkerheten och patientsäkerheten. För att de behöriga myndigheterna ska kunna utföra en förhandskon- Prop. 2015/16:44 troll behöver de få vetskap om att en yrkesutövare har för avsikt att till- fälligt utöva yrket i . Skyldigheten att på förhand underrätta den behöriga myndigheten om sin avsikt bör således kvarstå i fråga om väk- tare och hälso- och sjukvårdspersonal som omfattas av förhandskontroll. Krav på förhandsunderrättelse finns, förutom för väktare och hälso- och sjukvårdspersonal, även för djurhälsopersonal och fastighetsmäklare. och framhåller att kravet på förhandsunderrättelse inom djurens hälso- och sjukvård bör gälla fortsatt. Fastighetsmäklarinspektionen och anser att förhandsunderrättelse även fortsatt bör gälla fastighetsmäklare. Rege- ringen ser inte anledning att ändra den nuvarande ordningen med för- handsunderrättelser för dessa yrken och delar därför bedömningen att kravet att djurhälsopersonal och fastighetsmäklare ska underrätta den behöriga myndigheten om sin avsikt att tillfälligt utöva yrket i bör gälla även fortsättningsvis. I lagrådsremissen har det föreslagits att regleringen om förhands- kontroll och förhandsunderrättelse, som inte är generell utan avser vissa specifika yrken, alltjämt bör finnas i respektive sektorsförfattning som i fråga om dessa yrken kompletterar den nya lagens bestämmelse om till- fällig yrkesutövning. Lagrådet har dock ifrågasatt om det inte av 6 § i den nya lagen, där tillfällig yrkesutövning regleras, borde framgå att en ordning för förhandsunderrättelse eller förhandskontroll tillämpas vid tillfällig yrkesutövning i de fall det särskilt föreskrivs. Regeringen före- slår med anledning av Lagrådets synpunkt ett sådant tillägg i lagen, men föreslår att tillägget placeras i 7 §. Reglering av mer detaljbetonade sektorsspecifika bestämmelser om förhandsunderrättelse och förhandskontroll bedöms kunna ske med stöd av bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivet (se avsnitt 5). Skollagens bestämmelser omfattar tillfällig yrkesutövning för lärare och förskollärare Regeringens bedömning: Rätten att tillfälligt utöva lärar- och för- skolläraryrket i framgår av skollagens nuvarande bestäm- melser om undantag från kravet på legitimation. därför inte ändras i detta avseende. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning i det avseendet att rätten att tillfälligt utöva lärar- och förskolläraryrket bör framgå av skollagen. Regeringen anser att sådana bestämmelser redan finns i skollagen medan utredningen föreslår att 2 kap. 13 § skollagen ändras så att det framgår att undervisning även får bedrivas av den som tillfälligt utövar lärar- eller förskolläraryrket i i enlighet med den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Remissinstanserna: anser att de tillfälliga anställ- ningarna bör begränsas till det som står i skollagen om möjligheten att 2015/16:44 bedriva undervisning högst ett läsår i taget. avstyrker därför utredningens förslag om ett förtydligande i skollagen om möjligheten för den som tillfälligt tillhandahåller tjänster att bedriva undervisning. Skälen för regeringens bedömning Utgångspunkter för tillfällig yrkesutövning i skolan Som framgår i avsnitt 9.1 ovan, innebär direktivet att en yrkesutövare som är lagligen etablerad i en annan stat inom EES eller i och därmed utövar samma reglerade yrke i den staten har rätt att utöva yrket tillfälligt i . Rätten gäller även om yrket inte är reglerat i etable- ringsstaten, men då förutsätts att yrkesutövaren har utövat yrket under i en eller flera andra stater inom EES eller i . Den nya horisontella lagen föreslås, som nämns ovan, innehålla bestämmelser som tydliggör rätten till tillfällig yrkesutövning i . Den nya lagen kommer att gälla för samtliga reglerade yrken i , alltså även för lärare och förskollärare. För att uppfylla direkti- vet är regeringens utgångspunkt att krav på svensk lärarlegitimation inte kan ställas i fråga om tillfälliga yrkesutövare. Lärare och förskollärare med yrkeskvalifikationer från EES eller som är etablerade i sitt hemland ska alltså tillfälligt kunna undervisa i svenska skolor utan att hindras av de krav på legitimation som annars gäller. Skollagens bestämmelser om legitimation, behörighet och anställning Enligt grundprincipen i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) får endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning bedriva undervisningen. Vissa undantag då en lärare eller förskollärare ändå får bedriva undervisning finns dock bl.a. i 2 kap. 17 och 18 §§ skollagen. I 2 kap. 17 § anges att lärare som inte uppfyller kraven i 13 § trots det får bedriva annan undervisning på ett främmande språk än språkunder- visning, om de har en utländsk lärarutbildning som motsvarar en svensk lärarexamen och kompetens att undervisa på det främmande språket. En sådan lärare får även bedriva undervisning i fritidshem om läraren har en svensk eller utländsk högskoleutbildning som är avsedd för arbete som fritidspedagog eller motsvarande och undervisning i fristående skolor och fristående fritidshem med särskild pedagogisk inriktning. Vidare får förskollärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § trots det bedriva undervisning i fristående förskolor med särskild pedagogisk inriktning. I 2 kap. 18 § anges att om det inte finns någon att tillgå inom huvud- mannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen. En sådan lärare eller förskollärare ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande Enligt 2 kap. 20 § första stycket skollagen får endast den som har legi- timation anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tids- begränsning. Vidare följer det av 2 kap. 21 § skollagen att olegitimerade lärare som ska användas för att bedriva undervisning enligt 2 kap. 18 § Prop. 2015/16:44 får anställas för högst i sänder. Skollagens bestämmelser medger tillfällig yrkesutövning Utredningen har föreslagit en ändring i skollagen för att tydliggöra rätten till tillfällig yrkesutövning för lärare och förskollärare. avstyrker förslaget i sitt remissvar och anser att de tillfälliga anställning- arna bör begränsas till det som står i skollagen om möjligheten att bed- riva undervisning högst ett läsår i taget. Regeringen delar bedömningen att skollagen inte behöver ändras. Däremot anser inte regeringen att skollagens bestämmelser innebär begränsningar att utöva yrket tillfälligt i förhållande till vad direktivet kräver. Som angetts ovan, får endast den som har legitimation anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning. Vid tids- begränsade anställningar, som är den anställningsform som bör vara aktuell för tillfälliga yrkesutövare, finns det dock inte något som hindrar en arbetsgivare att välja att anställa en lärare utan svensk lärarlegitima- tion. Detta eftersom det inte framgår av 2 kap. 21 § att en legitimerad lärare ska prioriteras framför en olegitimerad. Däremot ställs det i 2 kap. 18 § vissa krav som gäller för att huvud- mannen ska få använda läraren eller förskolläraren i undervisning. Dessa gäller oavsett i vilken stat yrkeskvalifikationerna är förvärvade. Som redogjorts för ovan, är ett första krav för att använda en olegitimerad lärare eller förskollärare att det inte finns någon att tillgå inom huvud- mannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § (dvs. legi- timation) eller att det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen. Om det inte finns legitimerade och behöriga lärare inom huvudmannens organisation utgör inte 2 kap. 18 § något hinder mot att använda en tillfällig lärare eller förskollärare. När det gäller kravet på lämplighet är utgångspunkten att huvudmannen redan vid anställningen har bedömt att den tillfälliga läraren är lämplig för uppgiften. Lärare och förskollärare som är etablerade i sitt hemland får även anses uppfylla kravet på att den som anställs tillfälligt i så stor utsträckning som möjligt ska ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgi- vande. En lärare eller förskollärare som har rätt att tillfälligt utöva sitt yrke i kan givetvis också ansöka om erkännande i syfte att få en svensk legitimation. Även bestämmelserna i 2 kap. 17 § skollagen kan i vissa fall ge tillfäl- liga yrkesutövare möjlighet att bedriva undervisning om läraren har en utländsk högskoleutbildning som motsvarar en svensk lärarexamen, men bestämmelsen är begränsad till vissa specifika typer av undervisning. Sammantaget finns det inga formella hinder mot att anställa en lärare eller förskollärare från EES eller som avser att tillfälligt utöva sitt yrke i . Om huvudmannen väljer att anställa en sådan lärare eller förskollärare finns det, om förutsättningarna enligt 2 kap. 17 eller 18 §§ är uppfyllda, inte heller något som hindrar arbetsgivaren från att använda denne i undervisning. Enligt regeringens bedömning framgår rätten att tillfälligt utöva lärar- och förskolläraryrket i alltså av skollagens nuvarande bestäm- melser om undantag från kravet på legitimation. Mot bakgrund av vad 2015/16:44 som beskrivits ovan anser regeringen därför att det för att uppfylla direk- tivets krav inte behövs någon ändring i skollagen vad avser lärare och förskollärare som har för avsikt att tillfälligt utöva respektive yrke i Sve- rige.