prop · H203120 · 2015-04-17 00:00:00 — 5.5Licenser får anpassas till verksamhetens art och omfattning Regeringens förslag: En licens får anpassas till verksamhetens art och omfattning. I licensen ska tillsynsmyndigheten ange hur kraven anpassats och vilken verksamhet licensen gäller för. Formuleringen av försäkringskravet ändras till att licens ska beviljas den som genom försäkring eller tillräcklig garanti täcker den skade- ståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafiken. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Det föreslogs dock ingen ändring av formuleringen av försäk- ringskravet. bestämmelsen i Prop. 3 kap. 2 § 4 järnvägslagen (2004:519) fortsatt bör vara kvar och att garantier” för att stämma överens med SERA-direktivets lydelse. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 17.4 i SERA-direktivet ska inget företag tillåtas tillhandahålla järnvägstransporttjänster såvida det inte har beviljats ett ”lämpligt” tillstånd (i den svenska lagen licens) för ifrågavarande slag av tjänster. Det betyder att kraven för att beviljas licens får anpassas till den verksamhet företaget avser att bedriva. Det framstår också som rimligt att kraven på t.ex. ekonomisk förmåga och försäkring anpassas i förhållande till den verksamhet som den sökande avser att bedriva. Även om detta i vissa avseenden skulle kunna sägas gälla redan enligt nuvarande reglering, bör det i likhet med regleringen av säkerhetsintyg (3 kap. 3 § järnvägslagen) och säkerhetstillstånd (3 kap. 7 § järnvägslagen), införas en uttrycklig bestämmelse. Att det härigenom tydliggörs att kraven kan variera framstår som särskilt ange- läget när det särskilda tillståndet, som gällt för mer begränsade verksam- heter, föreslås försvinna (se ovan) och flertalet av de verksamhetsutövare som opererar med stöd av ett sådant tillstånd framöver kommer att behöva ha en licens och ett säkerhetsintyg. Transport- styrelsen har påpekat att försäkringskravet i licensbestämmelsen (3 kap. 2 § punkten 4) saknas i promemorians författningsförslag. I likhet med vad Transportstyrelsen antagit har detta inte varit avsiktligt. Punkten 4 bör fortsatt gälla. Regeringen delar också Transportstyrelsens synpunkt att nuvarande skrivning rörande likvärdigt arrangemang bör ändras till tillräckliga garantier för att bättre överensstämma med artikel 22 i SERA-direktivet. Enligt artikel 24.6 i SERA-direktivet ska ett järnvägsföretag som avser att ändra eller utvidga sin verksamhet i betydande omfattning lämna in sitt tillstånd till tillsynsmyndigheten för omprövning. Denna skyldighet får anses följa redan av nuvarande reglering i 3 kap. 9 § andra stycket järnvägslagen. Där sägs att tillstånd ska omprövas när verksamheten ska genomgå en väsentlig förändring. Regeln avser alla tillstånd i järnvägs- lagen. Av den nya licensbestämmelsen i lagen bör därför också framgå att tillsynsmyndigheten ska ange vilken verksamhet licensen gäller för och på vilket sätt kraven anpassats utifrån detta. Detta behövs för att en bedömning ska kunna göras om verksamheten ska genomgå en väsentlig förändring och det därmed krävs en omprövning av licensen. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om licenser, omprövning av licenser, förnyad prövning av licenser och tillfälliga licenser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: I SERA-direktivet återfinns ett antal mer detaljerade bestämmelser om krav för att beviljas licens, ompröv- ning av licenser och förnyad prövning av licenser. Det gäller bland annat 2014/15:120 preciseringar av vad som avses med de villkor som uppställs för att beviljas licens, dvs. gott anseende, ekonomisk förmåga, yrkesmässig kompetens och försäkringsskydd. Dessa preciseringar finns i järnvägs- förordningen (2004:526), men bör nu ändras i detaljer för att överens- stämma med ändringarna i direktivet. När de infördes gjordes bedöm- ningen att det var fråga om s.k. verkställighetsföreskrifter (8 kap. 7 § 1 RF). Något särskilt bemyndigande finns därför inte i lagen. Genom SERA-direktivet införs nu vissa nya bestämmelser om licenser. Det handlar bland annat om krav på att i vissa fall ansöka om ny licens, vad som ska gälla för verksamheten omprövningen pågår, tillfällig licens m.m. För att dels på ett enklare sätt kunna åtgärda föränd- ringar i regelverket med anledning av återkommande nyheter i EU-regle- ringen, dels undvika att tynga järnvägslagen med alltför detaljerade förskrifter, bör det införas bemyndiganden genom vilka de nya reglerna kan föras in i förordning eller myndighetsföreskrifter. I 3 kap.10 § järn- vägslagen bör föras in ett nytt bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om licenser, omprövning av licenser, förnyad prövning av licenser och tillfällig licens. Som exempel på föreskrifter som kommer att behöva införas för att uppfylla kraven på genomförande av SERA-direktivet kan nämnas skyldigheten för järnvägsföretag som fusioneras eller övertas av ett annat företag att ansöka om ny licens (artikel 24.5). ska företagen dock, med tillsynsmyndighetens godkännande, få fortsätta bedriva verksamheten om bedömningen görs att detta inte skulle riskera säkerheten i järnvägssystemet. Vidare ska det i vissa fall vara möjligt att bevilja en tillfällig licens om företagets licens återkallats på grund av bristande efterlevnad av kravet på ekonomisk förmåga och företaget är föremål för omorganisation (artikel 24.3). När det gäller omprövning av licenser föreskrivs i SERA-direktivet (artikel 23.2) att tillsynsmyndig- heten får föreskriva om krav på regelbunden omprövning var femte år. SERA-direktivets skrivning får tolkas så att det är tillsynsmyndigheten som ska avgöra om det ska införas krav på regelbunden omprövning av licenser i likhet med vad som gäller för särkerhetsintyg för järnvägs- företag och säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare (3 kap. 9 § andra stycket järnvägslagen). Riksdag och regering ska, som SERA-direktivet får förstås, inte föreskriva detta. För att det lagtekniskt ska fungera måste det dock införas ett bemyndigande i lag och förordning. Om tillsyns- myndigheten väljer att införa krav på regelbunden omprövning, ska detta ske i femårsintervaller. Detta framgår redan av bestämmelsen i SERA- direktivet. 5.5.2Bemyndigande om återkallelse av tillstånd Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om återkallelse av tillstånd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: I SERA-direktivet finns vissa mer Prop. 2014/15:120 detaljerade bestämmelser om återkallelse av licenser. regleringen av återkallelser, 8 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519), behandlas samtliga typer av tillstånd som meddelats med stöd av järn- vägslagen. För att de nu aktuella, mer detaljerade, föreskrifterna ska kunna införas i förordning eller föreskrift bör det införas ett bemyn- digande i lagen. Det handlar t.ex. om införande av artikel 24.4 i SERA- direktivet. Bestämmelsen i artikeln innebär att om ett järnvägsföretag har avbrutit verksamheten eller inte har påbörjar verk- samheten efter det att licensen beviljats, får tillsyns- myndigheten besluta att en ny ansökan om licens måste ges in eller att licensen tillfälligt ska dras in. När det gäller påbörjandet av verksam- heten efter det att licens beviljats ska det vara möjligt för tillsynsmyndig- heten att bevilja dispens i form av en förlängd tidsfrist om verksamheten kräver än för att påbörja. Om en licens har åter- kallats på grund av brister gällande järnvägsföretagets ekonomiska förmåga, får tillsynsmyndigheten bevilja en tillfällig licens företaget omorganiseras. En sådan tillfällig licens får dock inte beviljas om säkerheten därigenom skulle äventyras. En tillfällig licens får vara giltig . Bestämmelser om tillfälliga licenser ska dock meddelas med stöd av bemyndigandet i 3 kap. järnvägslagen om beviljande av licenser, som behandlas i avsnittet ovan. Sammanfattningsvis bör det i 8 kap. järnvägslagen införas ett bemyn- digande som möjliggör för regeringen eller, efter vidare bemyndigande, tillsynsmyndigheten att genomföra de mer detaljerade föreskrifterna om återkallelse av licenser i direktivet. Eftersom nuvarande bestämmelse om återkallelse gäller alla tillstånd som regleras i järnvägslagen, bör även bemyndigandet gälla alla tillstånd. 6Begränsningar i trafikeringsrätt och regellättnader för infrastrukturförvaltare Järnvägslagens reglering är byggd på förutsättningen att järnvägsverk- samheten normalt sett ska vara ekonomiskt, organisatoriskt och besluts- mässigt separerad avseende ansvaret för trafik och bana, att järnvägs- trafikverksamhet bedrivs på affärsmässig grund och såväl järnvägstrafik- som infrastrukturverksamhet bedrivs med viss beslutsautonomi i för- hållande till regeringen och andra myndigheter. Utifrån denna förutsätt- ning har järnvägslagens reglering byggts upp kring en kärna av rättig- heter för aktörer som ansvarar för järnvägstrafik (järnvägsföretag och s.k. auktoriserade sökande) respektive skyldigheter för aktörer som svarar för förvaltning av järnvägsinfrastruktur (infrastrukturförvaltare). Rättigheterna för de som ansvarar för järnvägstrafik rör framförallt rätten till icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen. vägsföretag med tillstånd (licens) har rätt att organisera och utföra såväl 2014/15:120 person- som godstrafik (s.k. trafikeringsrätt) på alla svenska järnvägsnät som inte är uttryckligt undantagna i järnvägslagen. Auktoriserade sökande har också trafikeringsrätt, men den avser endast deras rätt att organisera gods- och persontrafik på svenska järnvägsnät. Utförandet av den trafik de organiserar måste de handla upp av järnvägsföretag med tillstånd. För att säkerställa ett icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen innehåller järnvägslagen ett förhållandevis stort antal skyldigheter för infrastrukturförvaltare. Dessa bestämmelser rör huvudsakligen skyldig- heter att garantera järnvägsföretag och andra med trafikeringsrätt tillträde till och användning av järnvägsinfrastruktur på icke-diskriminerande villkor för bedrivande av järnvägstrafik. Bestämmelserna reglerar de villkor infrastrukturförvaltare ska beakta när de tillhandahåller järnvägs- företagen infrastrukturkapacitet i form av tåglägen. Det övergripande syftet med hela regelverket är att skapa säkra och effektiva järnvägs- transporter till gagn för resenärer och köpare av godstransporttjänster. Som tidigare nämnts kan dock infrastruktur användas och förvaltas för olika ändamål. Detta avspeglas i lagen genom att infrastrukturförvaltare vars huvudverksamhet består i tillhandahållande av järnvägstjänster och som endast tillhandahåller framkomlighet inom ramen för denna huvud- verksamhet åläggs delvis andra skyldigheter än andra infrastrukturför- valtare. Bestämmelserna om dessa andra skyldigheter rör icke- diskriminerande tillhandahållande av själva tjänsten. Bestämmelserna om tillträde till och tillhandahållande av tjänster är vare sig ändamålsenligt synkroniserade med bestämmelserna om trafikeringsrätt, eller med bestämmelserna om infrastrukturförvaltares skyldigheter vid kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av marginalkostnadsbaserade banavgifter. En av de viktigaste rättigheterna för dem som ansvarar för järnvägstrafik är ett icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen. Att ha trafikeringsrätt innebär inga garantier för att tilldelas tåglägen, men ger möjligheten att ansöka om tågläge och delta i kapacitetstilldelnings- processen. I järnvägslagen är denna rätt reglerad enligt följande. För järnvägsnät får regeringen meddela föreskrifter om vem som har rätt att organisera och utföra trafik på det. För andra järnvägsnät är det infrastrukturförvaltaren som bestämmer detta. Regeringens respektive infrastrukturförvaltarens bestämmanderätt inskränks dock av att alla järnvägsföretag med tillstånd (licens) har rätt att organisera och utföra såväl person som godstrafik på alla svenska järnvägsnät som inte är uttryckligen undantagna, jfr 5 kap. 4 § järnvägslagen (2004:519). Detsamma gäller auktoriserade sökandes rätt att organisera trafik. I bestämmelsen är följande järnvägsnät undantagna från en generell trafikeringsrätt: – lokala och regionala järnvägsnät som är fristående och enbart avsedda för person- eller museitrafik, och – järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av Prop. 2014/15:120 infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods (s.k. industrispår). Som en följd av att järnvägsföretag och auktoriserade sökande inte har någon i lag skyddad rätt att organisera och utföra trafik på dessa järn- vägsnät, är dess förvaltare också undantagna från olika krav och skyldig- heter till skydd för effektiv konkurrens. Till exempel är verksamheten vid ovan nämnda fristående järnvägsnät också undantagen från järnvägs- lagens bestämmelser om tillstånd (licens), redovisning av järnvägsverk- samhet, kapacitetstilldelning, fastställande och uttag av avgifter. Det innebär att de i realiteten endast omfattas av järnvägslagens bestämmel- ser om järnvägssäkerhet. På motsvarande sätt är verksamheten på industrispår undantagen från järnvägslagens bestämmelser om kapaci- tetstilldelning och fastställande och uttag av avgifter. Dagens reglering innebär dock att järnvägsföretag och auktoriserade sökande har rätt att organisera och utföra järnvägstrafik även på infra- struktur inom depåer, underhålls- och reparationsverkstäder, förråd eller lokstallar. Sådan infrastruktur, liksom privata anslutningslinjer eller sidospår, omfattas dock inte av SERA-direktivets definition av begreppet infrastruktur. I SERA-direktivet regleras därför inte tillträdet till infra- struktur som inte omfattas av dess infrastrukturdefinition annat än som en del av tillträdet till den tjänst eller tjänster som tillhandahålls i s.k. anläggningar för tjänster. 6.2.1Undantag från trafikeringsrätt m.m. Regeringens bedömning: I likhet med dagens ordning bör rätten att utföra eller organisera järnvägstrafik inte gälla på s.k. industrispår eller lokala och regionala fristående nät avsedda för person- eller museitrafik. Regeringens förslag: Rätten att utföra eller organisera trafik ska inte gälla på järnvägsinfrastruktur som endast är avsedd att användas för stads- och förortstrafik eller järnvägsinfrastruktur inom anlägg- ningar för tjänster. Definitionen av vilka nät som ska anses utgöra s.k. industrispår, och därmed undantas från reglerna dels om kapacitetstilldelning och avgiftsuttag i 6 respektive 7 kap. järnvägslagen, dels från reglerna om trafikeringsrätt i 5 kap. järnvägslagen, vidgas något. Det ska avse järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. Det rådande generella undantaget från kraven på redovisning av järnvägsverksamhet för lokala och regionala järnvägsnät enbart avsedda för persontrafik eller museitrafik upphävs och ersätts av en särskild undantagsbestämmelse i kapitlet rörande redovisning (4 kap.). Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning och förslag. I promemorians förslag definie- ras industrispår som järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av ägaren för transporter av eget gods. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att undantagen från järnvägslagens 6 och 7 kap. (dvs. regler om tilldelning av infrastruktur- 2014/15:120 kapacitet samt uttag av avgifter) som framgår av 1 kap. 1 a § järnvägs- lagen bör utvidgas så att de även omfattar järnvägsnät som inte omfattas av SERA-direktivets definition av järnvägsinfrastruktur och används av infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. delar Transportstyrelsens uppfattning och anser att den i promemorian före- slagna ändringen gällande definitionen av begreppet industrispår ibland kan få negativa konsekvenser. föreslår därför att begreppet ska omfatta både de fall järnvägsnätet används för ägarens gods och de fall järnvägsnätet används för infrastrukturförvaltarens gods. anser det positivt att definitionen av industrispår ändras i syfte att underlätta för industriföretag, som har järnvägsinfrastruktur vid sina produktionsanläggningar, att anlita underentreprenörer för förvaltning av järnvägsanläggningen. Skälen för regeringens bedömning och förslag EU-regleringen på järnvägsområdet är omfattande och detaljerad. För de verksamhetsutövare som träffas av regleringen innebär det avsevärda administrativa kostnader. Utgångspunkten vid genomförandet av direk- tiven har därför varit att så långt möjligt utnyttja de möjligheter till undantag som medges, om det inte finns tungt vägande skäl däremot. De generella undantagen, genom vilka det framgår att vissa verksamhets- utövare inte omfattas av vissa kapitel i lagen, finns samlade i inledningen av järnvägslagen. I de fall det inte har varit möjligt att tillämpa den typen av generella undantag, har det införts speciella undantagsregler i de olika kapitlen. undantas genom 1 kap. 1 a § järnvägslagen (2004:519) verksamhet vid lokala och regionala järnvägsnät som är fristående och enbart avsedda för persontrafik eller museitrafik från bestämmelserna om redovisning av järnvägsverksamhet (4 kap.), kapacitetstilldelning (6 kap.) och avgifter (7 kap.). Vidare undantas järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods (industrispår) från bestämmelserna om kapacitetstilldelning och banavgifter, dvs. 6 och 7 kap. järnvägslagen. Genom bestämmelsen i 1 kap. 1 a § definieras också vad som avses med ett s.k. industrispår i järnvägslagens mening. Förslaget i promemorian innebär att definitionen av industrispår ändras marginellt genom att järnvägsnätetet endast får användas av järnvägs- nätets ägare för transporter av dennes eget gods – i stället för som tidi- gare infrastrukturförvaltaren för dennes gods. Skälet till detta var dels att få en bättre överensstämmelse med lydelsen av undantaget som det formuleras i SERA-direktivet, dels att underlätta för industriföretag, som i anslutning till sina produktionsanläggningar anlagt järnvägsinfrastruk- tur för att medge lastning och lossning av sina produkter, att anlita underentreprenörer för förvaltningen av järnvägsnätet. Såväl Transport- styrelsen som har dock i sina remissvar framfört vissa invändningar mot ändringsförslaget i denna del. att regeln även bör omfatta ägaren till järnvägsnätet, men upplyser att det i finns andra organisationsstrukturer som innebär att det är just infrastrukturförvaltarens gods som transporteras på nätet. En ändring av skrivningen skulle därför kunna medföra onödigt betungande krav för dessa verksamhetsutövare. Det kan t.ex. handla om fall då ett fastighets- bolag hyr ut en anläggning till en industri. I de fallen är det inte ägaren som använder anläggningen för att frakta gods, utan just infrastrukturför- valtaren. Som grund för att (i likhet med vad som f.ö. gäller redan enligt dagens reglering) kunna undanta även dessa från kraven pekar Transport- styrelsen på förhållandet att dessa nät inte omfattas av definitionen av järnvägsinfrastrukturanläggningar i bilaga I till SERA-direktivet (privata anslutningslinjer och sidospår). Transportstyrelsen anser inte att det är ändamålsenligt att dessa järnvägsnät ska omfattas av kraven på tilldel- ning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter. Regeringen delar denna bedömning. Undantagbestämmelsen avseende industrispår ska därför omfatta både de fall dessa spår används av ägaren för transporter av eget gods och de fall då de används av infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. När det gäller undantag från järnvägslagens trafikeringsrättsregler finns en specialbestämmelse i 5 kap. 4 §. Lagtek- niskt hänvisas i denna bestämmelse till den ovan behandlade undantags- bestämmelsen rörande industrispår i 1 kap. 1 a §. Genom att definitionen av industrispår nu vidgas något innebär detta att även undantaget från trafikeringsrättsreglerna vidgas i motsvarande mån. Det får till följd att inget företag kan kräva att få trafikera ett nät som inte förvaltas av staten och som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. Undantag för järnvägsinfrastruktur som endast är avsedd att användas för stads- och förortstrafik Som framgår ovan föreslås bestämmelserna om vilka som ska ha rätt att utföra och organisera trafik på svenska järnvägsnät ändras något, dels på grund av att begreppet auktoriserade sökande nu föreslås upphävas, dels därför att det finns skäl att göra redaktionella ändringar i bestämmelsen. Nuvarande uppdelning mellan bestämmelser som rör godstrafik respek- tive persontrafik är inte längre relevant eftersom trafikeringsrätten är densamma. Den omformulerade bestämmelsen (5 kap. 2 § järnvägslagen) innebär att järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät. Även andra fysiska eller juridiska personer med hemvist eller säte i en stat inom EES eller i som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av infrastrukturkapacitet och som uppfyller de krav som upp- ställs av infrastrukturförvaltaren, har rätt att organisera trafik på svenska järnvägsnät. ställer dock inte krav på att alla järnvägsnät i medlems- staterna ska öppnas på detta sätt. För det första bör rätten för järnvägs- företag och andra sökande att organisera och utföra trafik inte auto- matiskt gälla på järnvägsinfrastruktur som endast är avsedd att användas för stads- och förortstrafik. Ingår sådan infrastruktur i järnvägsnät som förvaltas av staten får i stället regeringen föreskriva vilka som får trafikera den för avsett användningsändamål, i övriga fall bestämmer En praktisk förutsättning för tillämpning av förslaget i denna del är att förvaltaren av den infrastruktur som endast är avsedd att användas för stads- och förortstrafik i sin järnvägsnätsbeskriv- ning har angivit vilken infrastruktur i järnvägsnätet som endast är avsedd för stads- och förortstrafik. Motivet bakom förslaget i denna del är att kunna exkludera all annan trafik än stads- och förortstrafik på särskilt avgränsade delar av infra- strukturen i ett järnvägsnät. Diskussioner om möjlighet att använda denna typ av lösningar har aktualiserats vid olika till- fällen. Förslaget syftar till att skapa en legal förutsättning för genom- förande av sådana lösningar i de fall de, mot bakgrund av existerande lokala förhållanden och finansieringsförutsättningar, framstår som effek- tiva. Som exempel skulle kunna nämnas i . Avsikten är att denna enbart ska användas för pendeltågstrafik. Förslaget grundar sig på att SERA-direktivet i artikel 2.3 b ger medlemsstaterna möjlighet att särbehandla verksamheten vid järnvägsnät som enbart är avsedda att användas för stads- och förortstjänster. På sådana nät behöver inte medlemsstaterna tillämpa nationell rätt som införlivar direktivets bestämmelser om t.ex. kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av avgifter. De som enligt artikel 10 och 11 i direktivet har rätt att trafikera sådana nät i syfte att tillhandahålla gods- eller internationella persontransporter är alltså inte garanterade icke- diskriminerande behandling. I artikel 2.1 undantas också järnvägsföretag från bl.a. direktivets bestämmelser om trafikeringsrätt. Undantaget rör järnvägsföretag som enbart tillhandahåller stadstrafik, förortstrafik och regional trafik på lokala och regionala fristående järnvägsnät för trans- porttjänster, eller på järnvägsinfrastruktur eller järnvägsnät som enbart är avsedda att användas för stads- och förortstjänster.