prop · H30353 · 2015-12-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:53 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten – har staten gett tillräckliga förutsättningar för en hög patientsäkerhet? (RiR 2015:12). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser i rapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Granskningens syfte och utgångspunkter ........................... 3.2Bristfälligt stöd till vårdgivarna i tillämpningen av Den statliga tillsynen har brister......................................... 3.4Patientsäkerhetsfrågorna synliggörs inte i Regeringen har inte styrt myndigheterna tillräckligt ........ 4 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av 4.1Se till att rätt förutsättningar finns för en 4.2Se till att är ett stöd för vårdgivarna i tillämpningen av regelverket för patientsäkerhet ............. 4.3Ge i uppdrag att ansvara för en långsiktig nationell styrning och samordning av 4.4Genomför fördjupade utredningar av principiellt 4.5Ange betydelsen av patientsäkerhetskunskaper i examensordningen i högskoleförordningen...................... gett tillräckliga förutsättningar för en hög Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om staten har gett vårdgivarna tillräckliga förutsättningar att främja en hög patientsäkerhet. överlämnade granskningsrapporten – har staten gett tillräckliga förutsättningar för en hög patientsäkerhet? (RiR 2015:12) till regeringen . Rapporten inkom till . finns i bilagan. Ärendet har beretts inom . 2 iakttagelser och rekommendationer har granskat om staten har gett vårdgivarna tillräckliga förutsättningar att främja en hög patientsäkerhet. avser regeringen, Inspektionen för vård och omsorg () och . Utgångspunkten för granskningen var att det trots en rad insatser kvarstår problem på patientsäkerhetsområdet. indikerar att antalet allvarliga vårdskador minskat medan antalet mindre allvarliga vårdskador ligger kvar på väsentligen samma Syftet med granskningen har varit att, utifrån brister och problem inom patientsäkerhetsområdet, granska om staten gett vårdgivarna tillräckliga förutsättningar att främja en hög patientsäkerhet. framhåller att flertalet av de centrala förutsättningarna för ett fungerande patientsäkerhetsarbete främst är vårdgivarnas ansvar, men att staten också har en viktig roll. upp normering av vårdgivarnas systematiska patient- säkerhetsarbete, myndighetens utfärdande av föreskrifter, vägledningar och riktlinjer, samt uppgifterna enligt sin instruktion att ansvara för kun- skapsutveckling, kunskapsförmedling och stöd till metodutveckling. IVO:s kontroll av vårdgivarens skyldigheter att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete enligt patientsäkerhetslagen ingår också i Riks- bedömer att patientsäkerhetslagen (2010:659) är en god grund för att främja en hög patientsäkerhet, men att lagstiftningen förut- sätter att såväl vårdgivare som staten har kommit relativt långt i sitt för- hållningssätt till patientsäkerhet. pekar också på att landstingen inte förmår att fullt ut uppfylla patientsäkerhetslagens syfte och krav, särskilt när det gäller lärandet och förmågan att arbeta förebyggande. De statliga myndigheterna har inte heller klarat av att leva upp till lagens ambitioner, menar och bedömer att regeringen inte styrt myndigheterna tillräckligt. Det borde, enligt , stått klart att den ambitionshöjning som patientsäkerhetslagen innebar förut- satte en lika genomtänkt satsning på tillsyn, normering och stöd. 2015/16:53 Stödet till vårdgivarna är bristfälligt från myndigheternas sida, menar . Tillräckligt tydliga definitioner av centrala begrepp och vägledning om hur lagen ska tillämpas i fråga om patienters medverkan saknas enligt . Genom föreskrifter bör man mer ingående beskriva hur patientsäkerhetsarbetet ska gå till för att förtydliga hur lagstiftningen ska tolkas. stöd för hur vårdgivarna ska arbeta med ledningssystem är begränsat och en reviderad saknas. Den statliga tillsynen brister, och problemen är kända av regeringen och , anser . saknar handläggarstöd, en enhetlig och effektiv ärendehantering är inte fullt ut säkerställd och grundläggande struktur för uppföljning saknas. Handläggningstiderna ökar och den egeninitierade tillsynsverksamheten är begränsad. Tillsynsresultaten återförs på aggregerad nivå till vårdgivarna och samverkar inte med andra tillsynsmyndigheter mer än i begränsad utsträckning, enligt . anser vidare att patientsäkerhetsfrågorna inte synliggörs i vårdutbildningarna och att innehållet i hälso- och sjukvårdsutbildningarna inom högskolan har betydelse för det långsiktiga patientsäkerhetsarbetet. Detta gäller samtliga vårdutbildningar. I granskningen har dock endast läkarutbildningens innehåll undersökts. Granskningen visar att kursinslagen om patientsäkerhet med utgångspunkt från nyare säkerhetsforskning är mycket begränsade inom utbildningen. Till stor del erbjuder lärosätena enstaka, ofta icke-obligatoriska, föreläsningar under utbildningens senare del. anser dock att strukturerade kursmoment i hälso- och sjukvårdsutbildningarna med utgångspunkt från patientsäkerhetsforskning inte räcker utan förutsätter ett annat förhållningssätt än enbart kliniska aspekter och frågor om regelverk. bedömer utifrån detta att staten inte gett vårdgivarna tillräckliga förutsättningar för att främja en hög patientsäkerhet. Med anledning av vad identifierat när det gäller statens stöd till vårdgivarna inom patientsäkerhetsområdet riktar följande rekommendationer till regeringen: –Se till att rätt förutsättningar finns för en verkningsfull tillsyn. –Se till att är ett stöd för vårdgivarna i tillämpningen av regelverket för patientsäkerhet. –Ge i uppdrag att ansvara för en långsiktig nationell styrning och samordning av patientsäkerhetsarbetet. –Genomför fördjupade utredningar av principiellt viktiga vårdhändelser. –Ange betydelsen av patientsäkerhetskunskaper i examensordningen i högskoleförordningen. 3.1Granskningens syfte och utgångspunkter Patientsäkerhet är ett mycket viktigt kvalitetsområde inom hälso- och sjukvården. Med patientsäkerhet i svensk hälso- och sjukvård avses skydd mot vårdskada. Staten verkar inom patientsäkerhetsområdet genom reglering och tillsyn. I enlighet med patientsäkerhetslagen (2010:659) har vårdgivarna det grundläggande ansvaret att se till att patientsäkerheten är hög. Bristande patientsäkerhet orsakar vårdskador, som medför lidande för enskilda och höga kostnader för samhället. Regeringen bedömer därför att motivet och syftet med granskning är angeläget. Hög patientsäkerhet är ett grundläggande krav enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I granskningen av patientsäkerhetsområdet gör bedömningen att vårdskadorna inte minskat nämnvärt på nationell nivå trots en rad insatser på patientsäkerhetsområdet. Landstingens mätningar av vårdskador visar dock att det har skett en utveckling på området på nationell nivå. gjorde i sin lägesrapport inom patientsäkerhetsområdet bedömningen att antalet undvikbara skador som innebär att patienten får bestående men eller avlider är på en betydligt lägre nivå jämfört med i studie Vårdskador inom somatisk vård 2008. Ca 3000 patienter bedöms få bestående men jämfört med tidigare ca 10 000 patienter, och antalet vårdskador som bidragande orsak till att patienten avlider är drygt 1 400 jämfört med tidigare ca 3 000. Undersökningarna utfördes dock med två olika journalgranskningsmetoder, vilket innebär att siffrorna inte är helt jämförbara, enligt . kommuner och landsting (SKL) publicerade sin fjärde rapport om skador i vården. Rapporten visar att det totala antalet skador och vårdskador har minskat . Den minskning som ses mellan åren innebär att uppskattningsvis 15 000– 20 000 färre patienter undviker en vårdskada, enligt SKL. kommer SKL att publicera en fördjupad analys av utvecklingen för de större skadeområdena, samt resultaten från mätningarna 2015. Regeringen bedömer att patientsäkerhetslagen och patientsäkerhetsöverenskommelserna mellan staten och SKL har ökat fokus på det nationella patientsäkerhetsarbetet. Syftet med patientsäkerhetssatsningen var att skapa incitament för att intensifiera vårdgivarnas arbete och skapa förutsättningar för att följa utvecklingen av vårdskador på lång sikt. Redan när patientsäkerhetsöverenskommelserna inleddes var det tydligt att efter satsningen slut skulle resultaten komma att behöva förvaltas och utvecklas vidare inom ramen för befintliga strukturer. har, i årsvisa lägesrapporter, gjort bedömningen att utvecklingen av patientsäkerhetsarbetet –2013 i stor utsträckning är en effekt av överenskommelserna mellan staten och SKL om förbättrad patientsäkerhet. Överenskommelserna har också i hög grad 2015/16:53 påskyndat framtagande av gemensamma definitioner, nya metoder, system för datainsamling, datasammanställning och analys och på så vis bidragit till uppbyggnaden av en nationell infrastruktur för patientsäkerhetsarbete inom flera viktiga områden. I lägesrapporten bedömer att utvecklingen på patientsäkerhetsområdet går åt rätt håll men att de regionala skillnaderna fortsatt är stora. bedömer vidare att patientsäkerhetskulturen i landstingen behöver förändras, vilket i hög grad är en ledningsfråga. Regeringen bedömer att utvecklingen på patientsäkerhetsområdet innefattar en nödvändig långsiktighet, eftersom det handlar om förändrade strukturer och arbetssätt, samt ibland komplexa samband. Bedömningen av utvecklingen behöver göras utifrån ett långsiktigt perspektiv. Vid en bedömning av utvecklingen behöver hänsyn också tas till de stora regionala skillnaderna i utfall mellan olika landsting. Målsättningen med den nollvision för antalet vårdskador som var utgångspunkten för satsningen var att gradvis minska vårdskadorna. 3.2 Bristfälligt stöd till vårdgivarna i tillämpningen av regelverket anser att patientsäkerhetslagen innebar ökade krav på vårdgivarna att skapa ett fungerande patientsäkerhetsarbete. menar i sin granskning att staten inte lämnat tillräckligt stöd till vårdgivarna i att tillämpa regelverket. menar vidare att det saknas tillräckligt tydliga definitioner av vissa centrala begrepp, liksom vägledning om hur patientsäkerhetslagen ska tillämpas i fråga om patienters medverkan. Hur lagstiftningen ska tolkas mer ingående bör enligt granskningen förtydligas genom föreskrifter. påtalar också att en närmare beskrivning av vad ledningssystem och egenkontroll innebär för vården och patienterna saknas, samt att tillämpningen av dessa båda i vårdverksamheterna bör följas upp, samt åtgärder vidtas. kan göra mer i sin normerande roll, enligt , t.ex. saknas en reviderad föreskrift vad gäller lex Mariaärenden. Regeringen bedömer att det formella stödet till vårdgivarna är tillräckligt. Patientsäkerhetslagen innehåller krav på att vårdgivarna ska bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete och patientlagen syftar till att inom hälso- och sjukvårdsverksamhet bl. a. stärka och tydliggöra patientens Regeringen har kontinuerligt följt patientsäkerhetsarbetet vid Social- Regeringen bedömer att , inom ramen för förordningen (2015:284) med instruktion för , har ett ansvar att utgöra ett stöd för vården på patientsäkerhetsområdet. har genomfört flera insatser för att stödja vårdgivarnas Myndigheten har bl.a. gett ut föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. förtydligas att vårdgivaren eller den som bedriver verksamheten ska ha ett systematiskt förbättringsarbete. Verksamheten ska göra riskanalyser och egenkontroller samt utreda klagomål och synpunkter och använda informationen för att förbättra processer och rutiner. På webbsida finns en film som beskriver vad ledningssystem innebär, samt mer information om hur man bygger upp ett ledningssystem med säkra rutiner, genomför en systematisk riskanalys (inklusive länk till en handbok utgiven av SKL), engagerar patienten i det förebyggande säkerhetsarbetet samt skapar och utvecklar en patientsäkerhetskultur. har också följt upp kraven och föreskrifterna om ledningssystem, vilket redogörs för i myndighetens lägesrapport inom patientsäkerhetsområdet 2015. genomförde 2012 en enkätundersökning med syfte att se om kraven på att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete utifrån patientsäkerhetslagen hade införts i vårdgivarnas ledningssystem och undersöka utvecklingen . Undersökningen upprepades 2014. Samtliga vårdgivare (landstingsstyrelser) besvarade enkäterna. Frågor inom fem områden besvarades enligt en femgradig skala där 1 står för inte alls och 5 för helt och hållet. Det genomsnittliga utfallet på nationell nivå för samtliga frågor ökade från 2012 till 2014. Rutinerna för egenkontroll, dvs. regelbundna uppföljningar av patientsäkerhetsarbetets resultat och effekter, bedömdes av vårdgivarna vara beskrivna i högre utsträckning i ledningssystemen 2014. var utfallet 3,2 jämfört med 2014. har planerat och tidssatt en rad aktiviteter och stödåtgärder till vårdgivarna bland annat för att underlätta tillämpningen av regelverket. Myndigheten har exempelvis påbörjat definitioner av centrala begrepp inom patientsäkerhetsområdet. Tydliggörande kring patientdelaktighet och patientmedverkan utifrån ett patientsäkerhetsperspektiv ingår också i planen. Arbete pågår på med att utarbeta föreskrifter om utredning av vårdskador som avses ersätta föreskrifterna om anmälningsskyldighet enligt lex . Uppdatering av aktuella föreskrifter inom vårdhygien och läkemedelshantering pågår också. Begreppen vårdskada och allvarlig vårdskada beskrivs generellt i patientsäkerhetslagen (2010:659). Inom metoden för markörbaserad journalgranskning finns begreppen definierade för att det ska vara möjligt att genomföra strukturerad journalgranskning, dvs. mäta antal och typ av vårdskador . SKL har tagit fram en handbok, Markörbaserad journalgranskning – för att identifiera och mäta skador i vården. är ett stöd för att bedöma skador, allvarlighetsgrad och undvikbarhet. Alla landsting genomförde regelbundet markörbaserad journalgranskning inom ramen för patientsäkerhetssatsningen. Regeringen bedömer vidare att SKL utgör ett viktigt stöd till vården när det gäller tillämpningen av patientsäkerhetslagen. SKL har tagit fram ett nationellt ramverk för patientsäkerhet tillsammans med representanter för kommuner och landsting. Syftet är att skapa en helhetsbild över patientsäkerhetsområdet och en struktur för patientsäkerhetsarbetet. tydliggör de förhållningssätt och aktiviteter som behövs för att öka patientsäkerheten och kan även fungera som ett stöd för landstingen vid prioritering av det fortsatta patientsäkerhetsarbetet. SKL har även utarbetat en vägledning för vårdgivare enligt kraven i patientsäkerhetslagen med namnet Att styra och leda för ökad patientsäkerhet, samt tagit fram stöd till vårdgivarna när det gäller exempelvis händelseanalys. Patienters och närståendes delaktighet Regeringen gav 2009 i uppdrag att betala ut till SKL för genomförande av insatser för att stödja ett bättre patientdeltagande i vårdgivarnas patientsäkerhetsarbete och för att ge patienter ett gott och respektfullt bemötande i samband med att en vårdskada inträffat. har haft regeringens uppdrag att ta fram en som har eller kan komma att få upprepade kontakter med vården. I handboken till säker vård finns information om vilka lagar och regler som vården ska följa och vilka rättigheter man har som patient. Den innehåller konkreta råd om vart patienten kan vända sig för råd och information och ska bidra till ökad patientmedverkan. har kommunicerat guiden i vård och omsorg och den finns översatt till flera språk och i lättläst version. I förarbetena till patientsäkerhetslagen (prop. 2009/10:210) anges flera exempel på hur vårdgivaren kan uppmuntra och involvera patienterna och deras närstående i patientsäkerhetsarbetet. Detta kan exempelvis ske genom att vårdgivaren har rutiner för att aktivt uppmana patienter och närstående att lämna synpunkter, en systematisk klagomålshantering för att fånga upp brister eller genom att knyta patientråd till verksamheten. Andra exempel är att arbeta med uppföljningssamtal samt att i samband med annan insamling av patientupplevd kvalitet efterfråga patienternas synpunkter på patientsäkerheten. trädde en ny lag, patientlagen (2014:821), i kraft. I den har bestämmelser om bl.a. hälso- och sjukvårdens skyldigheter att informera, ge valmöjligheter och göra patienten delaktig samlats. har gett ut en handbok på området med namnet Din skyldighet att informera och göra patienten delaktig, som reviderades 2015. Där ingår bland annat en beskrivning av lagstiftningen och informationens betydelse för delaktighet, samt hälso- och sjukvårdens skyldigheter att informera, ge patienten möjligheter att välja behandlingsalternativ och erbjuda en förnyad medicinsk bedömning. Lagregleringen av vårdgaranti, val av vårdgivare och utförare, kontinuitet och samordning samt journalföring, sekretess och informationssäkerhet behandlas i särskilda kapitel. avslutas med ett kapitel om hantering av klagomål och patientens delaktighet i patientsäkerhetsarbete, exempel på etiska dilemman, internet som informationskälla samt kvalitetsindikatorer och uppföljning. Som framgår ovan finns skillnader mellan olika landsting i hur väl tillämpningen av exempelvis föreskriften om ledningssystem fungerar, vilket tyder på att en del landsting kommit längre i sitt patientsäkerhets- uttrycker en del företrädare för de landsting Riks- Skr. 2015/16:53 revisionen intervjuat behov av ökat stöd från . bedömer därför att det är viktigt att är lyhörd för landstingens behov av stöd. Det bör dock poängteras att patientsäkerhet ytterst är vårdgivarens ansvar och att även SKL utgör ett stöd till vården på området. Regeringen bedömer vidare att statens stöd till vården inom patientsäkerhetsområdet kan behöva effektiviseras och utvecklas. I syfte att minska de undvikbara skadorna är det viktigt att hälso- och sjukvården fortsätter att verka i enlighet med nollvisionen för antalet vårdskador, som var utgångspunkten för den tillfälliga satsningen på patientsäkerhet –2014. Utöver och är flera andra myndigheter berörda av patientsäkerhetsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att ett samlat statligt stöd, baserat på kunskap, är ett led i att minska vårdskadorna. Regeringen har därför gett , i samverkan och samråd med flera andra berörda myndigheter, ett uppdrag som rör ett samlat stöd för hälso- och sjukvården inom patientsäkerhetsområdet. 3.3Den statliga tillsynen har brister påtalar i rapporten att det finns brister i tillsynen av patientsäkerhetsområdet. Det gäller såväl stöd till handläggare som förutsättningarna för en enhetlig och effektiv ärendehantering för den operativa tillsynen. anser också att det finns brister i hanteringen av enskildas klagomål när det gäller uppföljning av beslutens enhetlighet och att handläggningstiderna för klagomålsärenden är för långa. påtalar vidare att den egeninitierade tillsynen är begränsad och att återföringen av tillsynens iakttagelser främst sker på aggregerad nivå, vilket försvårar för vårdgivare att lära av händelser som inträffat i andra vårdgivares verksamhet. Därutöver anser att IVO:s samverkan med andra myndigheter när det gäller tillsynsinsatser varit alltför begränsad. Regeringen instämmer i stort i bedömning och anser att det fortfarande finns behov av att utveckla och förbättra tillsynen både när det gäller egeninitierad tillsyn och en enhetlig och effektiv handläggning. Regeringen följer noga utvecklingen av IVO:s verksamhet, bl.a. har Statskontoret fått i uppdrag att följa och utvärdera inrättandet av (dnr S2013/00994/). Statskontoret har även fått i uppdrag att följa och utvärdera den förändrade klagomålshanteringen (S2011/03868/FS). Regeringen kan konstatera att har genomfört flera insatser för att effektivisera och utveckla tillsynen och handläggningen av ärenden. utvecklade och prövade en modell för övergripande risk- har vidare identifierat områden där det finns ökad risk för att hälso- och sjukvården inte bedrivs i enlighet med gällande lagstiftning. Riskanalysarbetet har resulterat i en bedömning av vilka övergripande riskområden som bör bli föremål för de egeninitierade, verksamhets- Regeringen följer noga ut- vecklingen på detta område. Enligt 2 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg ska redovisa resultat till de granskade verksamheterna och till det landsting eller den kommun som berörs. Återföring av erfarenheter från tillsynen till de granskade vårdgivarna och huvudmännen samt till andra vårdgivare är en central del av IVO:s arbetar kontinuerligt med att utveckla metoder för Detta sker vid bl.a. återföringskonferenser och har genomfört flera insatser för att minska ärendebalanserna och effektivisera handläggningen, bl.a. en större genomlysning av klagomåls- hanteringen inom hälso- och sjukvården. Syftet var att identifiera de effektiviseringsåtgärder som är möjliga att genomföra med hänsyn till lagstiftning och andra krav på ärendeprocesserna. lanserade en ny process för enskildas klagomål enligt patient- säkerhetslagen (2010:659) där flera förbättringar i förhållande till tidigare arbetssätt infördes. Därutöver har på regeringens uppdrag inrättat en upplysnings- tjänst som ska stödja enskilda som vill få sina klagomål prövade av och utformat ett serviceåtagande för hanteringen av ärenden gentemot För att bidra till en mer enhetlig ärendehantering tar också fram handläggarstöd för olika processer och nationella bedömningskriterier för har vidare inrättat ett antal nätverk inom myndigheten som ska bidra till enhetlighet samt tillsatt en internrevisor med uppdrag att kontrollera om besluten är enhetliga. Regeringen bedömer att IVO:s strategiska arbete med att minska ärendebalanserna och effektivisera handläggningen har gett resultat för bl.a. hanteringen av enskildas klagomål. har antalet öppna ärenden minskat från 7 122 till 4 784. I Statskontorets slutrapport för uppdraget att följa den utökade klagomålshanteringen med namnet Patientklagomål och patientsäkerhet – Utvärdering av hanteringen av enskildas klagomål mot hälso- och sjuk- vården, görs bedömningen att IVO:s klagomålhantering bidrar till högre Statskontoret konstarerar också att kostnaderna för ärendehanteringen är höga. Regeringen bedömer att det finns anledning att ytterligare effektivisera arbetet med enskildas klagomål. Mot denna bakgrund har regeringen tillsatt (S2014:15) med uppdrag att se över ansvarsfördelningen mellan de instanser som tar emot klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal. Utredningen har lämnat del- betänkandet Sedd, hörd och respekterad – Ett ändamålsenligt klagomåls- system i hälso- och sjukvården (SOU 2015:14). att ska skapa en samverkansstruktur tillsammans med företrädare för patientnämnder, landsting och kommuner för att kunna analysera informationen i klagomålen och återföra den till berörda parter. Regeringen beslutade om ett uppdrag till med denna inriktning (dnr S2015/04952/FS). I delbetänkandet berörs också frågor Skr. 2015/16:53 som gäller IVO:s tillsyn i stort av hälso- och sjukvården och hur patienter och deras närstående bör ges möjlighet att bidra i tillsynen. Slutbetänkande ska lämnas . Därefter ska regeringen ta ställning till ytterligare insatser på området. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen på detta område. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) har ett ansvar för att fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten ska också verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. har etablerat samverkan med , , och .