prop · H30352 · 2015-12-11 00:00:00 — kronor som avsattes –2010 förbrukades 1,3 miljarder.58 Det innebär att en del av de pengar som avsattes för regeringens jämställdhetssatsning inte användes till insatser på jämställdhetsområdet. Tabell 2 Avsatta, beslutade och förbrukade medel () samt antal regeringsbeslut –201459 (mnkr)62 (mnkr)63 3.2.2Regeringskansliet beredde beslut och betalade ut Eftersom instruktionerna om hur medlen skulle användas var knapphändiga krävdes en hel del arbete med att hitta på och formulera projekt och uppdrag som pengarna kunde gå till. Enligt företrädare för , som arbetade i när satsningen kom, innebar satsningen enormt mycket arbete. I början av satsningen betalades medlen huvudsakligen ut direkt från efter regerings- eller Regeringskanslibeslut. betalades ut direkt av och året efter . Men började istället fördela medel via Kammarkollegiet i allt större utsträckning. sker detta genom att utbetalningarna anges i regleringsbrevet för anslaget. 58Intervju med 20140512. 59Vissa år är beslutade och förbrukade medel högre än statsbudgeten beroende på att anslagssparande utnyttjats. 60Med beslutade medel avses de medel som regeringen beslutat om, det vill säga summan av alla beslut. 61Årsredovisning för staten 2007–2014. Med förbrukade medel eller utfall avses de medel som faktiskt använts. Belopp som förts till andra anslaget för jämställdhetsåtgärder ingår inte i utfallet på anslaget. 62Epost från 20150508. Regeringsbesluten som redovisas i tabellen avser Jämställdhetsenhetens samtliga regeringsbeslut, som är tagna av jämställdhetsministern –2014. En stor del av uppdragen och besluten som belastat anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder har tagits av andra departement/ministrar och ingår inte i antalet som redovisas här. I antal regeringsbeslut kan det finnas några regeringsbeslut som inte handlar om uppdrag och anslag. uppgift från intervjuer med avlastade detta enheten och skapade utrymme för beredning och mer strategiskt arbete.63 När medel betalas ut direkt från är det svårare att följa medlen, eftersom åtgärderna inte finns beskrivna i regleringsbrev eller motsvarande. I början av satsningen, framförallt , var det därför särskilt svårt att följa satsningen och se hur medlen användes. har möjligheterna att följa satsningen förbättrats eftersom regeringen, i regleringsbrevet för anslaget särskilda jämställdhetsåtgärder, kortfattat började ange vilka Kammarkollegiet skulle betala ut medel till från anslaget, beloppen och hur dessa skulle användas. fanns enbart referenser till regeringsbeslut i regleringsbrevet, utan information om mottagare eller syfte. Att regeringen beslutar om att Kammarkollegiet ska betala ut medel för olika ändamål innebär ett delat ansvar mellan regeringen och Kammarkollegiet vilket kan öka risken för fel och kan ge sämre kontroll över att medlen används till avsedda ändamål vilket pekat på i tidigare rapporter.64 För vissa myndigheter som haft större uppdrag som att exempelvis i sin tur fördela bidrag till projekt eller motsvarande har regeringen skapat särskilda anslagsposter som myndigheterna disponerar. är ansvaret inte delat utan den berörda myndigheten både disponerar och redovisar medlen. Enheten fick inte ökade resurser i samband med anslagshöjningen.65 Många arbetsuppgifter som gjorts tidigare hanns inte längre med, och enheten fick ställa om användningen av sina resurser för att jobba mer med att bereda beslut. Enhetens arbete med utbildningar och strategiskt jämställdhetsarbete fortsatte men fick enligt uppgift från företrädare vid enheten stå tillbaka för arbetet med att hantera anslagshöjningen. blev prioriteringen att få ut anslaget för de särskilda jämställdhetsåtgärderna. I intervjuer har flera medarbetare vittnat om att enhetens arbete med jämställdhetsintegrering inom fick stå tillbaka och att de före satsningen kunde arbeta mer aktivt med kvalitetsutveckling och utvecklingsarbete.66 Arbetet med att hantera själva satsningen i form av att skriva uppdrag och betala ut pengar tog med andra ord tid från arbetet med jämställdhetsintegrering. 63Epost från 20150523. 64Riksrevisorernas årliga rapport och (2014), Bistånd genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet ((RiR 2014:24) 65Intervju med 20150323. 66Intervju med 20140512, intervju med 20150323. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? 3.2.3Jämställdhetsenheten har delvis fungerat som en förvaltningsmyndighet I och med att det inte funnits någon förvaltningsmyndighet på området under satsningen har jämställdhetsenhet istället haft en aktiv roll. I början av satsningen arbetade enheten med att formulera uppdrag och även med att betala ut pengar.67 Uppgiften att betala ut medel brukar vanligtvis åläggas myndigheter. fullgör myndighetsliknande uppgifter bör inte vara normalfallet eftersom resurser är avsedda för andra ändamål.68 Enligt uppgift från tjänstemän på Jämställdhetsenheten är inte anpassat för att hantera pengar på det sättet. De skäl som anges är att det inte är effektivt att medlen fördelas direkt från samt att det finns rutiner och kompetens på myndigheter som är närmare verksamheten. Dessutom har det framkommit i intervjuer med tjänstemän i att det byggs upp kompetens på den organisation som fördelar medlen.69 3.2.4 Jämställdhetsenheten lärde sig av Regeringen satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder fortsatte –2014. Regeringen ansåg att det även fortsättningsvis behövdes tillfälliga insatser för att stimulera, utveckla och påskynda förändringsarbetet.70 I budgetpropositionen föreslog regeringen att skulle avsättas för åren 2011–2014. Huruvida satsningen skulle fortsätta var ovisst fram till efter valet . Det uppstod därmed ett glapp där nya och fortsatta insatser inte kunde beslutas (innan budgetpropositionen hade lämnats och beslutats av ). Det medförde att det även var medel som inte förbrukades, då 30 miljoner blev över. Dessa medel förbrukades inte heller senare i form av disponerat anslagssparande. Om man jämför den första perioden med den andra är det tydligt att lärde sig hur de skulle organisera det egna arbetet med satsningen. beslutade på förslag från regeringen om ett bemyndigande för anslaget, vilket innebär att binder upp pengarna . Det skapade mer långsiktighet i planeringen. Enligt tjänstemännen i var ett bemyndigande en förutsättning för att öka förbrukningen av medlen. kunde därmed besluta om uppdrag som sträckte sig över än . Användningen av bemyndigande gjorde att Jämställdhetsenheten inte behövde bereda lika många beslut och det gav också 67Intervju med en före detta företrädare för 20140910. 68Statskontoret (2005). 69Intervju med 20141126. 70Budgetpropositionen (prop. 2010/11:1), utgiftsområde 13. myndigheterna bättre planeringsförutsättningar. Att använda bemyndiganden frångår dock huvudregeln om en ettårig budgetprocess eftersom det binder upp framtida riksdagar vid utgifter, vilket minskar möjlighet att styra över budgeten. Bemyndiganden skulle också kunna medföra en ökad administration. och den myndighet som disponerar anslaget och bemyndigandet behöver rutiner för att hålla reda på vilka framtida åtaganden som gjorts, kostnaderna för dem och när åtagandena kommer att infrias, det vill säga när kostnaden faktiskt kommer att belasta statsbudgeten. Sammantaget kan vi konstatera att det funnits ett lärande på Jämställdhetsenheten kring hur en tillfällig satsning hanteras och administreras. 3.3Regeringens redovisning av satsningen Att de särskilda jämställdhetsåtgärderna riktats till många olika aktörer inom en rad olika områden försvårar möjligheterna att överblicka satsningens olika delar och att följa resultaten av satsningen. lämnade regeringen en skrivelse där de genomförda åtgärderna –2010 beskrevs samlat. Regeringen anförde vid det tillfället att det på grund av att alla åtgärder ännu inte hade avslutats inte var möjligt att göra en helhetsbedömning av insatsernas effekter.71 I budgetpropositionen aviserade regeringen därför att den skulle återkomma till med en redovisning av anslagets användning.72 Före skrivelsen redovisades satsningen i viss utsträckning i budgetpropositionen. kom den skrivelse där regeringen presenterade sin bedömning av resultat och effekter av satsningen. Det finns dock svårigheter med att redovisa en satsning som denna samlat, som bland annat beror på att satsningen berört flera sektorer. Redovisningar behöver därför hämtas från flera departement som i sin tur behöver hämta underlag från sina myndigheter. Företrädare för bekräftar att det varit en utmaning att ta fram dessa redovisningar. Åtgärderna , det vill säga 2011–2014, har inte redovisats på samma sätt som den första perioden. Regeringen har alltså inte sammanfattat åtgärderna och ännu inte lämnat någon bedömning av åtgärdernas resultat och effekter. Regeringen har däremot tillsatt en utredning (U2014:06) som bland annat ska analysera utvecklingen mot de jämställdhetspolitiska målen och effektiviteten i den genomförda politiken. Trots att regeringen redovisat den tidigare delen av satsningen i två skrivelser, och att den kommande utredningen ska bedöma åtgärderna 71Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen (skr. 2009/10:234). 72Budgetpropositionen (prop. 2010/11:1). 73Intervju med 20141126. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? , har det har delvis saknats kunskapsunderlag för att bedöma behovet av medel för olika åtgärder. Den redovisning som gjorts i budgetpropositionerna är av förklarliga skäl kortfattad. Före regeringens skrivelser var det med andra ord i princip omöjligt att följa innehållet i satsningen i sin helhet. Den som ville överblicka satsningen har tvungen att leta efter information om åtgärder och deras resultat på en rad olika områden, och i dokument från många myndigheter. Våra intervjuer och dokumentstudier visar att det inte fanns tillräcklig beredskap eller kapacitet inom för att ta hand om den stora och plötsliga anslagshöjning som regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder innebar. Det fanns helt enkelt inte tillräckligt med tid för förberedelser och strategiskt tänkande inom tjänstemannaorganisationen. Det var dessutom en ny uppgift för tjänstemännen som inte hade erfarenheter från någon liknande satsning. Regeringens organisering av satsningen i form av en plötslig och betydande ökning av anslaget, i kombination med att tjänstemännen inte var förberedda, är en förklaring till att alla medel som avsatts för satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder inte förbrukades. förklaring till att alla medel inte förbrukades är att enheten inte fick någon förstärkning av resurser trots anslagshöjningen. Det fanns alltså varken tillräcklig beredskap, kunskap eller kapacitet inom för att hantera satsningen på ett effektivt sätt. I och med att Jämställdhetsenheten, som ansvarade för att hantera anslagshöjningen inom , inte fick någon förstärkning av resurser kom satsningen att innebära en viss förskjutning av Jämställdhetsenhetens arbete – från att fokusera på jämställdhetsintegrering till att hantera den mängd beslut som skulle beredas och de medel som skulle utbetalas inom ramen för satsningen. Att satsningen är fragmenterad försvårar möjligheten att överblicka den, och framförallt är det svårt att utläsa resultaten av satsningen. 4Dagsländor eller långsiktiga förbättringar? I det här kapitlet identifieras resultat av regeringens jämställdhetssatsning som kan tänkas bestå på samt resultat som kan tänkas försvinna efter att satsningen avslutats. Resultaten bedöms mot bakgrund av syftet med satsningen, vilket varit att genom tidsbegränsade åtgärder skynda på utvecklingen på jämställdhetsområdet samt att komplettera och stärka arbetet med jämställdhetsintegrering. 4.1Ökat fokus och större medvetenhet Jämställdhetssatsningen är unik på så sätt att regeringen inte tidigare avsatt så mycket medel för särskilda åtgärder på jämställdhetsområdet. Satsningen har också pågått under en förhållandevis och har inneburit att insatser genomförts parallellt på många områden. uppger att satsningen haft ett stort symbolvärde och att satsningen inneburit en kraftsamling kring en rad frågor som är strategiskt viktiga för jämställdheten i Exempel på sådant som enligt företrädare för varit särskilt betydelsefullt i kraft av storlek och inriktning är programmet Hållbar jämställdhet samt delegationer och uppdragen till länsstyrelserna.74 I flertalet av de intervjuer, som genomfört med företrädare för myndigheter, uppges de särskilda jämställdhetsuppdragen ha gjort jämställdhetsfrågan synlig. Genom att särskilda medel avsatts för utvecklingsinsatser för ökad jämställdhet anses arbetet ha fått ökad legitimitet, och de många parallella åtgärderna har också gjort att aktörer kunnat dra nytta av varandra.75 Intervjuerna visar vidare att det kan finnas utmaningar med det långsiktiga jämställdhetsarbetet i myndigheternas linjeverksamhet men att de särskilda uppdragen gjort att tid och resurser kunnat avsättas för arbetet. Fokusgruppsintervjuerna som genomfört med ett antal kommunföreträdare visar också att de statliga medlen genom programmet 74Intervju med 20141126. 75Se t.ex. (2013), (2010), Halldén m.fl. (2011), m.fl. (2014), fokusgrupp 20150119, fokusgrupp 20150123. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Hållbar jämställdhet satt igång utvecklingsarbeten som inte skulle kommit till stånd utan medel från satsningen.76 I flera återrapporteringar och utvärderingar dras slutsatsen att positiva resultat uppnåtts genom ökad kunskap, både om jämställdhetsarbete i stort och genom en ökad specialisering. Exempel finns från flera olika områden.77 Den omfattande satsningen på åtgärder för att motverka mäns våld mot kvinnor bedöms till exempel ha bidragit till mer svårmätta effekter som större medvetenhet och ökat engagemang. Ett område som fått mycket uppmärksamhet inom ramen för satsningen är den hedersrelaterade problematiken. Flera stora myndighetsuppdrag har syftat till ny kunskap på detta område.78 4.2Resultat som kan tänkas överleva satsningen Oavsett vilket område utvecklingsarbetet sker inom är det avgörande att arbetet förankras i den ordinarie verksamheten för att resultaten ska bli bestående på . har under intervjuer frågat företrädare för myndigheter om vilka resultat som kan tänkas bestå och om vilka resultat som kan tänkas försvinna på lite . Flera har betonat att det som byggs in i ordinarie system också är sådant som har bättre förutsättningar att leda till bestående förbättringar, vilket bekräftar det som tidigare studier pekat på.79 I följande avsnitt resonerar vi kring resultat som tycks ha goda förutsättningar för att bestå. 4.2.1Resultat som kan införlivas i system eller processer Den enkät som skickat ut till myndigheter som haft uppdrag inom ramen för satsningen ger bilden av att uppdragen i många fall förbättrat det ordinarie arbetet. Av enkäten framgår däremot inte om förbättringarna blir bestående.80 Intervjuerna med handläggare och företrädare för myndigheter visar att det för en del uppdrag finns resultat som har förutsättningar att leva vidare även när uppdragen tar slut. Exempel på sådana resultat är ändrade eller utvecklade uppföljningsrutiner, riktlinjer och liknande.81 En myndighet som haft uppdrag där resultaten i vissa fall kunnat byggas in i det ordinarie arbetet 76Fokusgrupp 20150119 och fokusgrupp 20150123. 77Se t.ex. Statskontoret (2015), Kulturanalys (2014), (2013), (2010), SKL (2014), SOU 2014:71, intervju 20150217. 78Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 (SOU 2014:71), (2010). 79Intervju med 20141116, fokusgrupp 20150119, fokusgrupp 20150123. 80Av 25 svarande myndigheter ansåg 18 att uppdragen i stor eller ganska stor utsträckning utvecklat eller förbättrat den ordinarie verksamheten. intervju med Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor 20140822, intervju med 20141010, intervju med 20150312. har haft ett tjugotal uppdrag, i första hand inom ramen för de handlingsplaner som rör det fjärde delmålet för jämställdhetspolitiken (dvs. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra). De uppdrag som till exempel mynnat ut i nya eller utvecklade riktlinjer eller föreskrifter till består även efter uppdragets slut, enligt de företrädare för som intervjuat.82 Ett annat exempel på resultat som består finns på skolområdet. hade –2014 flera särskilda jämställdhetsuppdrag. uppger att dessa uppdrag löpte parallellt med att kurs- och läroplanerna sågs över, vilket gjorde att erfarenheterna från de särskilda uppdragen kunde införlivas i arbetet med att se över dessa planer. Att kurs- och läroplanerna sågs över utifrån ett jämställdhetsperspektiv var inte styrt utifrån de särskilda uppdragen utan var ett resultat av att vid tiden hade särskild kompetens, som myndigheten kunde dra nytta av i arbetet med de nya kurs- och läroplanerna. Exemplet från visar att tajming och förutsättningar runtom spelar roll för huruvida resultat blir bestående, vilket vi återkommer till i följande avsnitt. Ett tredje exempel är Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor som uppger förändrade rutiner för uppföljningen av projekt som beviljats bidrag via myndigheten som exempel på något som finns kvar efter att det särskilda uppdraget tagit slut. 4.2.2 Tillfälligheter och tajming Intervjuerna med myndighetsföreträdare visar också att förutsättningarna omkring uppdragen spelar roll för hur väl uppdragen genomförs och hur resultaten kan omhändertas. Det verkar spela roll när uppdragen landar hos myndigheterna. Det kan handla om att myndigheten arbetat med jämställdhet tidigare och att det därför finns kompetens eller tidigare erfarenheter som myndigheten kan dra nytta av i arbetet med uppdraget. Det kan också handla om att myndigheten har något annat uppdrag som kan kopplas ihop med uppdraget. har även i tidigare granskningar av tillfälliga satsningar noterat att det är lättare att få bestående resultat om tillfälliga satsningar kan haka i något pågående arbete.83 deluppdrag (som nämndes i avsnitt 4.2.1) sammanföll till exempel med ett annat pågående arbete om att se över kurs- och läroplanerna, och blev genom det ett resultat av mer permanent karaktär. I detta fall var resultatet avhängigt att det parallellt med jämställdhetsuppdragen pågick ett större arbete med att se över kurs- och läroplaner. 82Intervju med 20141010. 83Riksrevisionen (2009), Psykiatrin och effektiviteten i det statliga stödet (RiR 2009:10) och (2014), Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej (RiR 2014:20). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Fokusgrupperna visar på en ganska stor variation i inriktningen på utvecklingsprojekten och vilka förutsättningar aktörerna haft för att driva projekten och för att få resultaten att bli hållbara. I fokusgrupperna poängterades det av flera deltagare att förutsättningarna för bestående resultat berott på tidpunkten för projektet, om det funnits resurser, personal eller annat pågående förändringsarbete. Andra omgivande faktorer som representanterna ansåg vara avgörande för huruvida resultaten lever vidare var den politiska viljan, den generella kunskapsnivån kring jämställdhetsfrågor och tidigare erfarenheter av att arbeta med utvecklingsarbete med inriktning på jämställdhet.84 Som vi nämnde i föregående kapitel har det varit en stor spridning i vilka insatser som genomförts. Myndighetsuppdragens karaktär har varierat och olika aktörer har tilldelats medel med varierade syften. Förutsättningarna för att få bestående resultat beror därför till viss del på vilken roll myndigheten har och på karaktären på åtgärderna som genomförts. Några uppdrag har handlat om jämställdhet i den fysiska miljön. I dessa fall har jämställdhetsperspektivet kommit in tidigt i planeringsprocessen och åtgärderna har därför påverkat en fysisk miljö, till exempel stadsplanering. drev ett uppdrag kallat Tryggt och jämnt med fokus på att stärka tryggheten i stads- och tätorter ur ett jämställdhetsperspektiv. En del av uppdraget gick ut på att ge stöd till projekt för fysiska åtgärder. Även inom programmet Hållbar jämställdhet finns exempel på åtgärder som gett direkt utslag i en fysisk miljö. Det har då handlat om exempelvis en ny arena eller en ny förskola.85 Resultaten blir i dessa fall bestående, på grund av uppdragens eller åtgärdernas karaktär. 4.2.4 Åtgärder som tagit avstamp i jämställdhetsintegrering För att resultat av utvecklingsarbete ska bestå behöver det i de allra flesta fall finnas en anknytning till kärnverksamheten och till ordinarie system eller processer. Det är en bedömning som gör utifrån det som tidigare studier om hållbart utvecklingsarbete pekar på. Den samlade bilden utifrån den information som tagit del av genom granskningen bekräftar att kopplingen till det ordinarie arbetet är en viktig förutsättning för att få bestående förbättringar av tidsbegränsade åtgärder. Utifrån detta är åtgärder som haft sin utgångspunkt i jämställdhetsintegrering särskilt intressanta då det från början finns ett tydligt syfte att utveckla ordinarie system och processer. Uppdrag som haft en tydlig inriktning på jämställdhetsintegrering kan delvis skiljas från många av de särskilda jämställdhetsuppdrag som regeringen formulerat till myndigheterna och 84Fokusgrupp 20150119 och fokusgrupp 20150123. som vi återkommer till senare i kapitlet. De åtgärder som tydligt haft sin utgångspunkt i jämställdhetsintegrering som tillvägagångssätt är programmet Hållbar jämställdhet (som drevs på nivå), två program för utvecklat arbete med jämställdhetsintegrering inom statliga myndigheter samt de uppdrag om jämställdhetsintegrering som tilldelats länsstyrelserna. Under granskningen har programmet Hållbar jämställdhet i flera sammanhang lyfts fram som ett gott exempel inom regeringens jämställdhetssatsning. I både intervjuer och flera utvärderingar bedöms programmet ha fungerat väl ur flera aspekter.86 har försökt få en förklaring till varför programmet lyfts fram som välfungerande. Programmet var speciellt så till vida att det var en väldigt bred satsning på kommunsektorn och ambitionen om att resultaten skulle bli hållbara var uttalade redan i ett tidigt skede. Programmet Hållbar jämställdhet har haft en tydlig inriktning på jämställdhetsintegrering som tillvägagångssätt, och därmed också på förbättringar av ordinarie system. Fokusgrupperna med kommunföreträdare med erfarenheter från programmet bekräftar att det som varit en del av det ordinarie arbetet och bestått av förbättringar av processer för styrning, ledning och uppföljning har goda förutsättningar för att hålla . Under fokusgrupperna framhöll deltagarna att det handlar om att få in jämställdhet i system, till exempel i statistik, indikatorer och underlag, om man vill att resultaten ska bli hållbara.87 Följeforskningen som varit knuten till programmet Hållbar jämställdhet visar att det i flera avseenden varit framgångsrikt – utöver den integrerade ansatsen ansåg följeforskningen att systemtänkande, det nationella stödet via organisationen och Landsting samt samverkan mellan de deltagande aktörerna/utvecklingsarbetena varit bidragande till programmet resultat.88 Arbetet med jämställdhetsintegrering involverar flera nivåer – såväl central, regional som lokal nivå.89 I kapitel 3 redogjorde vi för arbetet inom och i detta avsnitt har vi beskrivit ett program för jämställdhetsintegrering som bedrivits på lokal nivå. Eftersom en stor del av regeringens jämställdhetssatsning har bestått av regeringsuppdrag till statliga myndigheter borde det också vara viktigt att arbetet med jämställdhetsintegrering fungerar väl inom myndigheterna, för att resultaten av satsningen ska tas omhand.