prop · H203118 · 2015-05-29 00:00:00 — Den har i sitt svar på den formella underrättelsen angett att artiklarna när det gäller skyddet för medietjänstleverantörers ansvar och redaktionella oberoende i förhållande till det allmänna är adekvat införlivade genom 3 kap. 4 § och 4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. Den har också anfört att den s.k. demokratibestämmelsen i 5 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696) till viss del skyddar oberoendet i de redaktionella besluten. När det gäller skyddet för medietjänstleverantörens redaktionella ansvar och redaktionella oberoende i förhållande till privata sponsorer och produktplacerare bidrar förbudet mot otillbörligt gynnande av kommersiella intressen i 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen till detta. När det gäller genomförandet av artiklarna 10.1 a och 11.3 tredje meningen led a i direktivet kan vidare, som anges i den svar, nämnas att det i det självsanerande medieetiska systemets publicitets- och yrkesregler – Spelregler för press, radio och tv – finns bestämmelser om journalisters integritet. Mot bakgrund av vad kommissionen har anfört i den formella underrättelsen angav emellertid den i svaret att genomförandet av artiklarna kunde göras tydligare när det gäller skyddet mot otillbörlig påverkan från privata sponsorer och produktplacerare. Det utlovades därför en utredning som skulle ta fram ett underlag för införandet av bestämmelser i radio- och tv-lagen som uttryckligen garanterar skyddet för tjänsteleverantörens ansvar och redaktionella oberoende mot otillbörlig påverkan när det gäller innehållet, och när det gäller tv-sändningar deras programläggning, från privata sponsorer och produktplacerare. Nya bestämmelser om skydd av det redaktionella oberoendet Bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande i 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen är, som nämnts ovan, av stor betydelse för att värna det redaktionella oberoendet hos medietjänstleverantören. I bestämmelsen anges att program som inte är reklam inte får otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor och tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller framhäva en vara eller tjänst på ett otillbörligt sätt. I 6 kap. 3 § radio- och tv-lagen anges att program som innehåller produktplacering får sändas endast om programmet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen. Bestämmelsen om otillbörligt gynnande i 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen gäller även sponsrade program. I förarbetena till bestämmelsen anges att den träffar gynnandet av ett kommersiellt intresse som inte definieras som reklam. 2014/15:118 otillbörligt gynnande aktualiseras om det i ett program förekommer en markant fokusering på en produkt eller ett varumärke och detta för tittaren inte framstår som motiverat med hänsyn till något informativt eller underhållande syfte när det gäller det enskilda programmet (prop. 1990/91:149 s. 126 f.). Artiklarna 10.1 a och 11.3 tredje meningen led a i AV-direktivet anger att programmens innehåll, och när det gäller tv-sändningar deras programläggning, inte under några förhållanden får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på ansvaret och det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänster. Påverkan på programläggningen nämns inte uttryckligen i bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande i 5 kap. 5 § radio- och tvlagen. Som anges nedan kan dock påverkan på tablåläggningen beaktas vid bestämmande av den särskilda avgiften enligt 17 kap. 5 § radio- och tv-lagen. För att göra genomförandet av direktivet tydligare i denna del har det i promemorian lämnats förslag om att bestämmelser bör föras in i radio- och tv-lagen som uttryckligen säkerställer skyddet för tv- och beställ-tv- leverantörers redaktionella oberoende mot otillbörlig påverkan på programinnehållet, och när det gäller tv-sändningar på deras programläggning, från privata sponsorer och produktplacerare. I princip alla remissinstanser som yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget och har i kontakter med kommissionen ställt sig positivt till införandet av en sådan uttrycklig reglering. Promemorians förslag bör enligt regeringen därför genomföras. Bestämmelserna ska enligt promemorians förslag ha samma innebörd som i AV-direktivet och det finns enligt regeringens bedömning inte utrymme att på det sätt föreslagit förena bestämmelserna med ett uppenbarhetsrekvisit, vilket skulle begränsa tillämpningen till att omfatta endast uppenbara fall, eller att på annat sätt avvika från AV-direktivets ordalydelse. Genom att skydda tv-företagets redaktionella oberoende uppnås direktivets syfte att tv-företaget ensamt ska stå för ansvaret för innehållet. Det redaktionella oberoendet innebär att tv-företaget utan påverkan från andra aktörer, däribland sponsorer och produktplacerare, självständigt ska kunna avgöra vad som ska förekomma i programmet och hur det programläggs. Regeringen delar därför inte TV4 AB:s uppfattning att de föreslagna bestämmelserna skulle innebära ett avsteg från ansvarig utgivares grundlagsreglerade frihet och ansvar. En jämförelse kan göras med de bestämmelser i som syftar till att skydda bl.a. medieleverantörer från otillbörlig påverkan på innehållet från det allmänna (3 kap. 4 § och 4 kap. 3 § YGL). De nya bestämmelserna i radio- och tvlagen som tydligare ska genomföra artiklarna 10.1 a och 11.3 tredje meningen led a i AV-direktivet ska utformas så att de tar sikte på att skydda tv-företagets redaktionella oberoende. Bestämmelserna ska således tydliggöra att innehåll i tv-program, och när det gäller tvsändningar deras programläggning, vid sponsring och produktplacering inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänster. Att det är tv-företaget som ansvarar för innehållet i de tv-program som sänds respektive tillhandahålls följer av de olika bestämmelserna i radio- och tv-lagen om reklam, sponsring och produktplacering. Vidare är det den som bedriver sändningsverksamheten som utser utgivare (4 kap. 1 § andra stycket YGL). Skyldigheten att utse utgivare är straffsanktionerad genom 4 kap. 6 § YGL. Sanktionering av de nya bestämmelserna De nya bestämmelserna om att programinnehåll och programläggning vid produktplacering och sponsring inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten förtydligar kravet på att leverantören av medietjänster alltid måste bibehålla sitt redaktionella ansvar och oberoende. De kompletterar därmed den befintliga bestämmelsen i 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen om förbud mot otillbörligt gynnande av kommersiella intressen, som också är tillämplig på sponsrade program och program som innehåller produktplacering. De bestämmelser om skydd av tv-företagets redaktionella oberoende som föreslås innebär att inte heller programläggningen får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänster. Sanktionen särskild avgift kan enligt 17 kap. 5 § andra stycket radio- och tv-lagen påföras den som bryter mot bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande i 5 kap. 5 §. Vid prövning av frågan om avgift ska påföras ska rätten särskilt beakta överträdelsens art, varaktighet och omfattning. Enligt 17 kap. 6 § radio- och tv-lagen ska, när avgiftens storlek fastställs, särskilt de omständigheter beaktas som legat till grund för prövning av frågan om avgift ska påföras och de intäkter som leverantören kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen. I förarbetena (prop. 1995/96:160 s. 189 f.) till de aktuella bestämmelserna anges att med överträdelsens art avses att hänsyn ska tas både till det slag av överträdelse som är föremål för bedömning och till det mått av uppsåt, nonchalans eller systematiskt handlande som ligger bakom överträdelsen. Vidare anges att hänsyn även ska tas till hur länge en överträdelse pågått och till förfarandets omfattning och spridning bland allmänheten. Ju större del av allmänheten som nås av sändningarna, desto allvarligare bör överträdelsen anses vara. Att program där en överträdelse har skett av radio- och tv-lagens regler om sponsring och produktplacering har nått stor spridning är alltså en omständighet som ska beaktas vid bestämmande av nivån på avgiften. Stor spridning kan uppnås bl.a. genom att många människor kan ta del av programmet på bästa sändningstid, dvs. på grund av hur programläggningen har skett. Genom möjligheten att utdöma en särskild avgift vid överträdelse av bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande sanktioneras fallet att tv-företaget låter sitt redaktionella oberoende påverkas av sponsorer och produktplacerare, både i fråga om programinnehållet, och när det gäller tv-sändningar deras programläggning. Enligt den bedömning som gjorts i promemorian finns det därför inte någon anledning att sanktionera överträdelse av de nya bestämmelserna särskilt. 2014/15:118 remissinstans har kommenterat den bedömningen. Förvaltningsrätten i har ansett resonemanget godtagbart, men att det inte kan uteslutas att det i rättstillämpningen uppstår gränsdragningssvårigheter mellan reglerna om sponsring och produktplacering och reglerna om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen. Även har ansett att tillämpningssvårigheter kan uppstå och att gränsdragningen mellan de nya bestämmelserna om redaktionellt oberoende och det existerande förbudet mot otillbörligt kommersiellt gynnande inte är tillräckligt klar och därför bör övervägas ytterligare för att undvika tillämpningsproblem. Regeringen delar promemorians bedömning att det inte finns skäl att sanktionera de nya bestämmelserna särskilt. Som påtalats kan det dock inte uteslutas att det skulle kunna uppstå bedömningssituationer i anslutning till tillämpningen av bestämmelserna. Dessa bör dock kunna lösas i rättstillämpningen. Det är med hänsyn till bestämmelsernas karaktär ofrånkomligt att bedömningar kan komma att behöva göras i det enskilda fallet. Den situation som kan förutses är dock att de nya bestämmelserna om skydd för tv- och beställ-tv-leverantörers redaktionella oberoende mot otillbörlig påverkan på programinnehållet, och när det gäller tv-sändningar på deras programläggning, från privata sponsorer och produktplacerare blir tillämpliga vid sidan av bestämmelsen om otillbörligt gynnande. Promemorians förslag bör således genomföras. Förvaltningsrätten i har även påpekat att möjligheten att ålägga särskild avgift i fall som avses i 6 kap. 4 § radio- och tv-lagen av förbiseende tycks ha fallit bort i förslaget till ny lagtext i 17 kap. 5 § första stycket 5 nämnda lag. Det aktuella fallet avser den situationen att information inte lämnats om att det förekommer produktplacering i ett program i början och i slutet av programmet och när programmet börjar igen efter ett avbrott för annonser. Synpunkten är riktig och förslaget till författningstext har justerats i förhållande till promemorians förslag. 5Frihet att ta emot och vidaresända tv från andra medlemsstater i EU Regeringens förslag: En bestämmelse som garanterar friheten att i ta emot och vidaresända tv och beställ-tv från tv-leverantörer etablerade i andra länder i EES ska föras in i radio- och tv-lagen. Bestämmelsen ska gälla inom det regelområde som AV-direktivet samordnar. Bestämmelsen ska tillämpas på leverantörer av medietjänster som är etablerade i andra EES-stater än . Den ska även gälla när tjänsten tillhandahålls genom vidaresändning inom av en leverantör av medietjänster som står under svensk jurisdiktion. I anslutning till bestämmelsen införs en upplysningsbestämmelse som påminner om att det i fråga om tv-sändningar finns bestämmelser i 16 kap. radio- och tv-lagen om samarbete mellan myndigheter. ningsbestämmelsen ska också påminna om att det i fråga om beställ-tv finns bestämmelser i lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster om att en domstol eller annan myndighet under vissa förhållanden med stöd av lag får vidta en åtgärd som begränsar den fria rörligheten för en sådan tjänst. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås det inte att direktivets krav på vidaresändning inom landet uttryckligen ska framgå av lagtexten. Enligt promemorians förslag ska vidare den nya bestämmelsen i radio- och tv-lagen om frihet att tillhandahålla beställ-tv till gälla före den möjlighet som finns enligt 3 § andra stycket e-handelslagen att med stöd av lag göra undantag från denna frihet. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Kammarrätten i , , , , och tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. framhåller bl.a. att det saknas resonemang i utredningen kring förslaget att den nya bestämmelsen om frihet att tillhandahålla beställ-tv till ska ges företräde framför den möjlighet att med stöd av lag göra undantag från denna frihet som finns i 3 § andra stycket lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen) och att det inte heller är närmare utrett vilka konsekvenser en sådan ändring skulle få. Myndigheten för radio och tv tillstyrker förslaget men anser att det noga bör övervägas vilka konsekvenser promemorians förslag om att radio- och tv-lagen ska ha företräde framför e-handelslagen kan få. anser att frågan om att fritt tillhandahålla tjänster till från andra EU-medlemmars jurisdiktion, trots svenska regler, fungerar om all lagstiftning som kan komma att gälla dessa tv-sändningar är harmoniserad, t.ex. i fråga om marknadsföring av alkohol, tobak, utländska spelbolag och reklam riktad till barn. Enligt blir, och är, effekten att olika villkor gäller för olika leverantörer till samma tv-publik. anser vidare att om artikel 3 i AV-direktivet ska förtydligas i radio- och tv-lagen bör även artikel 4 förtydligas. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser i om fri mottagning och vidaresändning I artikel 3.1 i och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster – AV-direktivet) anges att medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av audiovisuella medietjänster från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som samordnas av direktivet. Enligt artikel 3.2 får medlemsstaterna, när det gäller tv-sändningar, tillfälligt göra undantag från principen om fri mottagning och vidaresändning om tv-sändningen från den andra medlemsstaten uppenbarligen, 2014/15:118 allvarligt och grovt överträder direktivets bestämmelser om skydd av minderåriga mot skadligt innehåll (artikel 27.1 och 27.2 i direktivet) och kravet att medlemsstaten ska säkerställa att program i tv inte innehåller något som uppammar hat, grundat på kön, religion eller nationalitet (artikel 6 i direktivet). Om medlemsstaterna utnyttjar möjligheten att föreskriva undantag från friheten ska ingripanden göras enligt ett i direktivet föreskrivet förfarande. När det gäller audiovisuella medietjänster på begäran (i radio- och tvlagen benämns dessa tjänster beställ-tv) får enligt artikel 3.4 undantag från friheten i artikel 3.1 i direktivet göras om åtgärderna är nödvändiga av hänsyn till den allmänna ordningen, skydd av folkhälsan, allmän säkerhet eller skydd av konsumenter. Åtgärderna ska vara proportionella i förhållande till skyddsändamålen. Även dessa åtgärder ska vidtas enligt ett särskilt förfarande som anges i artikeln. Formell underrättelse om genomförandet av AV-direktivet Europeiska kommissionen har i den formella underrättelsen anfört att de bestämmelser som åberopats av de svenska myndigheterna inte övertygande visar att det finns ett skydd för de friheter som garanteras i artikel 3 i direktivet, vare sig i fråga om audiovisuella tjänster på begäran eller linjära audiovisuella medietjänster. Kommissionen har också ställt frågor om hur genomförande av artikel 3.4 i och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) förhåller sig till genomförandet av artikel 3 i AV-direktivet. E-handelsdirektivet innebär en frihet att tillhandahålla informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Den har i sitt svar till kommissionen angett att artikel 3 i AV-direktivet har genomförts, både när det gäller tvsändningar och beställ-tv, genom att de svenska myndigheterna inte har utnyttjat möjligheten i artikel 3.2 och 3.4 i AV-direktivet att hindra vidaresändningar från andra medlemsländer (jfr prop. 2009/10:115 s. 112 f.). Vidare har den anfört att censurförbudet i 1 kap. 3 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) garanterar friheten i artikel 3.1. Denna bestämmelse gäller även vidaresändningar i av radioprogram som avses i 1 kap. 6 § YGL och som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning, se 1 kap. 7 § YGL. I uttrycket radioprogram innefattas program i tv och enligt 1 kap. 9 § YGL program i beställ-tv. Den har även hänvisat till att censurförbudet innebär att det inte utan stöd i grundlagen får förekomma en förhandsgranskning av en myndighet eller allmänt organ av sådant som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning. I detta ligger ett förbud mot att hindra sändningar och tillhandahållanden, om ett sådant hinder inte har stöd i grundlagen. Det grundläggande syftet med censurförbudet är att t.ex. ett radioprogram eller en teknisk upptagning alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. YGL har alltså konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får vidtas först i efterhand. Den har även hänvisat till att det i ett avseende görs undantag från förbudet mot förhandsgranskning (1 kap. 3 § andra stycket YGL). Det får i lag meddelas bestämmelser om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Undantaget gäller även granskning och godkännande av digital bio och andra sådana offentliga uppspelningar, se prop. 2009/10:81. Bestämmelsen ger utrymme för förhandsgranskning av filmer som visas på en biograf. För sådana tekniska upptagningar med rörliga bilder som omfattas av AV-direktivet råder därmed samma censurförbud och förbud mot hindrande åtgärder som för andra framställningar enligt YGL. Vidare har den anfört att det enligt 3 kap. 1 § andra stycket 5 YGL också får meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Möjligheten att lagstifta om sådana ingripanden har emellertid inte utnyttjats. Således har varken undantagen enligt AV-direktivet eller YGL utnyttjats i form av lagstiftning som hindrar fri mottagning eller vidaresändning. Censurförbudet i 1 kap. 3 § första stycket YGL gäller även audiovisuella tjänster på begäran som omfattas av 1 kap. 9 § genom att det i 1 kap. 9 § anges att grundlagens föreskrifter om radioprogram, bl.a. 1 kap. 3 §, ska gälla för de tjänster som beskrivs i 1 kap. 9 §. Mot bakgrund av att det i inte finns några regler som hindrar vidaresändningar från andra medlemsländer har genomförandet av AV- direktivet enligt vad den anfört i svaret inte ansetts kräva ytterligare bestämmelser som positivt garanterar friheten i artikel 3 i direktivet. Kommissionen har anfört att YGL:s tillämpningsområde inte omfattar alla audiovisuella medietjänster på begäran, enligt definitionen i artikel i AV-direktivet jämfört med definitionen i artikel 1.1 d och att det även finns program i tv-sändningar som faller utanför YGL. Regeringen har i svar i ärendet i den s.k. EU-piloten och i svaret på den formella underrättelsen anfört att prövningen av om en viss beställ-tv-tjänst omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 9 § YGL genomgående torde få göras i det enskilda fallet. Bland annat måste det vara fråga om en redaktion, i den mening som avses i bestämmelsen, som tillhandahåller tjänsten för att grundlagen ska vara tillämplig. Enligt den uppfattning faller en övervägande del av beställ-tv-tjänsterna under YGL:s tillämpningsområde. Den har i svaret vidare anfört att ett tydligare genomförande av artikel 3 i AV-direktivet kan ske genom nya bestämmelser i radio- och tv-lagen när det gäller beställ-tv som faller utanför YGL och e-handelslagen samt när det gäller tv-sändningar som faller utanför YGL. En ny bestämmelse i radio- och tv-lagen om rätt att i ta emot och vidaresända tv och beställ-tv från andra länder i EES För att ytterligare förtydliga genomförandet av AV-direktivet bör, som föreslagits i promemorian, principen om fri mottagning och rätt till vidaresändningar av tv och beställ-tv från tv-företag i andra medlems- länder komma till uttryck genom tydliga och positivt utformade Bestämmelsen i radio- och tv-lagen bör därmed återspegla friheten i artikel 3.1 i direktivet. För de sändningar och tillhandahållanden som faller under YGL gäller redan friheten att sända till , se 1 kap. 3 § och 1 kap. 7 § YGL. Den föreslagna bestämmelsen om rätt att i ta emot och vidaresända tv och beställ-tv från andra länder i EES kommer att gälla sådana tjänster som inte omfattas av YGL, t.ex. sådan beställ-tv som faller utanför YGL:s tillämpningsområde. Vidare kan tv-sändningar som bara har ett kommersiellt innehåll falla utanför YGL:s tillämpnings- Den föreslagna bestämmelsen ska enligt vad som anges i artikel 3.1 i direktivet gälla inom det område som samordnas av AV-direktivet. innebär att friheten i den föreslagna bestämmelsen gäller inom det till- ämpningsområde som svarar mot direktivets syfte, dvs. inre marknad för tv-sändningar och tillhandahållanden av beställ-tv. Medlemsländerna har därmed möjlighet att tillämpa lagstiftning som inte specifikt avser sändning och distribution av tv-program, jfr Förenade målen C-34/95, C-35/95 och C-36/95 p. mot De (Svenska) och mot i , 1997 s. . Ursprunget till artikel 3.1 i AV-direktivet finns i artikel 2.2 i rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra för- fattningar om utövandet av sändningsverksamhet, ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /36/EG, det s.k. tv-direktivet. direktivet tillkom för att underlätta spridningen av program mellan Enligt direktivet ska medlemsstaterna inte hindra vidarespridning av tv-sändningar som följer direktivets bestämm- Detta innebär dock inte någon skyldighet att sörja för vidare- spridning i form av åtaganden när det gäller utbyggnad av kabelnät eller liknande, utan endast att inte hindra mottagning där den är möjlig (se 1992/93:75 s. 6). I den svenska översättningen av artikel 3.1 i AV-direktivet anges att medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och ska inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av audiovisuella medietjänster från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som samordnas av I artikeln används begreppet vidaresändning även när det Beställ-tv sänds inte utan tillhandahålls. versionen av direktivet används uttrycket transmissions, vilket innefattar både sändningar av tv och tillhandahållanden av beställ-tv. bestämmelserna i radio- och tv-lagen bör de begrepp som i övrigt används i radio- och tv-lagen, dvs. sända tv och tillhandahålla beställ-tv, När det närmare gäller direktivets krav på att vidaresändning även ska kunna ske inom landet, dvs. det fallet att det inte ska finnas några begränsningar för en svensk leverantör av medietjänster att sända en utländsk medieleverantörs tjänster, anser regeringen att lagtexten kan göras tydligare än det förslag som lämnats i promemorian. skull bör den aktuella bestämmelsen inte endast omfatta det fallet att tillhandahållandet sker direkt av en utländsk leverantör av medietjänster,