prop · H30355 · 2015-12-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:55 En kortare instanskedja för detaljplaner Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i som innebär att kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser inte längre ska överklagas till utan direkt till mark- och miljödomstolen. Förslaget syftar till att med bibehållen rättssäkerhet effektivisera prövningen av sådana beslut, bl.a. genom att detaljplaner och områdesbestämmelser snabbare ska kunna få laga kraft. Avsikten är i förlängningen att angelägna samhällsbyggnadsprojekt, t.ex. byggandet av nya bostäder, ska kunna påbörjas och färdigställas tidigare och till en lägre kostnad än . Förslaget stärker roll som samrådspart och pådrivare inom ramen för den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen och i den fysiska planeringsprocessen. kan därmed på ett aktivare sätt företräda statliga intressen och verka för att regeringens mål inom olika politikområden, inte minst inom bostadsförsörjningsområdet, blir tillgodosedda inom ramen för den kommunala planeringen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Behovet av en översyn ....................................................... Handläggning av de olika ärendetyperna........................................ Antalet överklagade beslut och ärendeutvecklingen ........ Handläggningstider för olika ärenden .............................. Handläggningssätt och ändringsfrekvens ......................... En effektivare instansordning ......................................................... Utgångspunkter för överväganden om en förändrad Ingen ändring av domstolsinstanserna.............................. Skilda instansordningar för olika ärendetyper.................. En kortare instanskedja för detaljplaner och Ingen koncentration av prövningen av överklagade lov- och tillsynsärenden.................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för bostads- och övrigt Sammanfattning av utredningens betänkande .................. Utredningens lagförslag (delvis) ...................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2015/16:55 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 13 kap. 3, 8, 9, 16 och 18 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 13 kap. 2 a §, av följande lydelse. ändra eller upphäva en detaljplan överklagas till mark- och miljö- Andra kommunala beslut enligt Andra kommunala beslut enligt denna lag än de som avses i 1 och denna lag än de som avses i 1–2 a 2 §§ får överklagas hos länsstyrel- §§ får överklagas till . Bestämmelser om vem som får Bestämmelser om vem som får överklaga beslut som avses i 3, 5 överklaga beslut som avses i 2 a, och 6 §§ finns i 22 § förvaltnings- 3, 5 och 6 §§ finns i 22 § förvalt- lagen (1986:223). ningslagen (1986:223). Enbart det förhållandet att någon Enbart det förhållandet att någon har underrättats eller ska ha under- har underrättats eller ska ha under- rättats enligt denna lag ger inte rättats enligt denna lag ger inte denne rätt att överklaga beslut som denne rätt att överklaga beslut som avses i 3, 5 och 6 §§. avses i 2 a, 3, 5 och 6 §§. av ett beslut som avses i 3, 5 och av ett beslut som avses i 2 a, 3, 5 6 §§ finns i 23–25 §§ förvaltnings- och 6 §§ finns i 23–25 §§ förvalt- lagen (1986:223). ningslagen (1986:223). Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När beslutet har fattats av kommunfullmäktige, 1 Senaste lydelse 2011:335. 2 Senaste lydelse 2011:335. ska det som enligt 23–25 §§ förvaltningslagen gäller i fråga om den myndighet som har meddelat beslutet i stället gälla kommunstyrelsen. Tiden för överklagande av ett beslut om lov eller förhandsbesked räknas, för alla som inte ska delges beslutet enligt 9 kap. 41 §, från den dag som infaller efter att beslutet har kungjorts i Post- och . Om enligt 11 kap. Om enligt 11 kap. 10 eller 12 § har beslutat att över- 12 § har beslutat att överpröva en pröva en kommuns beslut om en kommuns beslut om ett lov eller melser eller ett lov eller förhands- besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska att ett överklagande av samma prövas förrän ärendet om över- kommunala beslut inte ska prövas prövning enligt 11 kap. är slutligt enligt 11 kap. är slutligt avgjort. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överklagande av beslut som kommunen har meddelat före . 2015/16:55 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som har överklagats enligt (2010:900), nedan kallad . Syftet med utredningen var att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning för ärenden och mål enligt . redovisade sina förslag i betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag (delvis) finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr N2015/00391/PUB). I propositionen behandlas förslag avseende instansordningen. Beträffande övriga förslag, se avsnitt 7. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Behovet av en översyn har beslutat om ett antal reformer som på olika sätt berör frågor om fysisk planering, plangenomförande, bygg- ande och bostadsförsörjning. Det gäller bl.a. förändringar i plan- och bygg- lagen (2010:900), och lagen (2000:1383) om kommunernas De syften som legat bakom dessa förändring- ar har i grunden varit två. Det har dels gällt att förenkla och effektivisera planerings-, bygglovs- och plangenomförandeprocesserna, dels att för- bättra möjligheterna till ett ökat bostadsbyggande. Även om genomförda reformer medfört att det är enklare att t.ex. ta fram en detaljplan och att det inte längre krävs bygglov för vissa komple- mentbostadshus kvarstår det faktum att ett stort antal kommunala beslut inom plan- och byggområdet kan bli föremål för överklaganden i flera steg. Sådana överklaganden kan i vissa fall medföra att ett angeläget byggpro- jekt, t.ex. ett större bostadsområde, blir kraftigt försenat eller inte blir ge- nomfört över huvud taget på grund av förändrade marknadsförutsättning- ar när detaljplanebeslutet väl har fått laga kraft. Instansordningen för överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen har ifrågasatts av bl.a. två statliga utredningar. redningen föreslog i sitt delbetänkande Ökat bostadsbyggande och sam- ordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU Prop. 2015/16:55 2012:86) att länsstyrelserna ska utgå ur instanskedjan när det gäller de- taljplaner och områdesbestämmelser. föreslog i betänkandet Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) att frågan om länsstyrelserna som överklagandeinstans för ärenden enligt borde utredas närmare. Bakgrunden till beslutet som nämns i avsnitt 3 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av ärenden och mål enligt har varit att det i vissa fall har tagit innan ett kommunalt beslut att anta en detaljplan har fått laga kraft. Motsvarande förhållande gäller för bygglov och andra beslut enligt . För uppförande av ny bebyggelse krävs dessutom i många fall både bygglov och reglering med detaljplan. Skälen till att tiderna i vissa fall blir långa är dels instansordningens utformning, dels hur ärendena handläggs. De långa tiderna skapar osäkerhet hos fastighetsägare, byggherrar och exploatörer i alla typer av byggprojekt och medför därför generellt sämre konkurrens, ökade produktionskostnader och därmed högre boendekostnader. Detta leder till att behovet av nya bostäder inte kan tillgodoses i den takt som är önskvärd. Överklagbara kommunala beslut enligt Bestämmelser om vilka kommunala beslut som får respektive inte får överklagas finns i 13 kap. 1–3 §§ . I 13 kap. 1 § anges sådana kommunala beslut som får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det gäller bl.a. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan och kommunfullmäktiges eller beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. I 13 kap. 2 § anges sådana kommunala beslut som inte får överklagas. Av paragrafen framgår bl.a. att beslut om planbesked, behov av kontroll- ansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt samråd eller slutsamråd eller beslut i en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmel- ser eller ett förhandsbesked inte får överklagas. Av 13 kap. 3 § framgår att andra kommunala beslut än de som avses i 1 och 2 §§ får överklagas till . Det finns i grunden tre olika typer av markanvändningsanknutna och överklagbara beslut som fattas av Dessa beslut avser planer (detaljplaner och områdesbestäm- melser), lov (bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked) och till- syn (bl.a. förelägganden avseende lov samt åtgärds-, rättelse- och rivnings- Instansordningen för kommunala beslut om planer, lov och tillsyn Kommunala beslut om planer, lov och tillsyn får överklagas till läns- Enligt 13 kap. 6 § får beslut i överklagade kommunala plan-, lov- och tillsynsärenden överklagas till mark- och miljödomstolen. För en efterföljande prövning i Mark- och miljö- överdomstolen krävs prövningstillstånd. Enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) 2015/16:55 om mark- och miljödomstolar får Mark- och domar och beslut i mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen inte överklagas. Mark- och får dock enligt paragrafen tillåta att en dom eller ett beslut i annat mål än mål enligt överklagas till , om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av (den s.k. ventilen). Om beslut i ett överklagat ärende har överklagats till mark- och miljödomstolen och ärendet rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, , eller ska domstolen enligt 13 kap. 7 § överlämna målet till regeringen för prövning. Rätten att överklaga beslut enligt Vem som har rätt att överklaga ett planbeslut, ett beslut om lov eller ett tillsynsbeslut framgår av bestämmelserna i 13 kap. 8–15 §§ . Den grundläggande regeln finns i 8 §, som hänvisar till bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Beträffande planer finns ett undantag från den grundläggande regeln. Undantaget framgår av 13 kap. 11 § , där det anges att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden för planen skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna inskränkning i rätten att överklaga gäller dock inte om beslutet har gått emot sakägaren genom att planförslaget ändrats efter granskningstiden eller överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. olika roller enligt plan- och bygglagstiftningen har flera olika roller när det gäller frågor med anknytning till . Det gäller alltifrån den kommunala översiktsplaneringen till rollen som tillsynsmyndighet. I detta sammanhang behandlas enbart olika roller i samband med ärenden som rör planer, lov och tillsyn. Innan en kommun antar en detaljplan ska kommunen enligt 5 kap. 6 § bl.a. ha tagit fram ett planförslag och samrått om förslaget och låtit det granskas. I samrådsskedet ska enligt 5 kap. 14 § särskilt ta till vara och samordna statens intressen, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs samt att strandskydd enligt 7 kap. inte upphävs i strid med gällande bestämmelser. ska också verka för en lämplig samordning av mellankommunala markanvändningsfrågor, att bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. ska dessutom under samrådet ge råd om tillämpningen av bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. samt, om det behövs från allmän synpunkt, ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i . planen är föremål för granskning ska enligt 5 kap. 22 § i vissa fall yttra sig över planförslaget. Detta ska ske om bedömer att förslaget innebär att bestämmelserna om riksintressen, miljökvalitetsnormer eller strandskydd i inte följs, om den mellankommunala samordningen inte skett på ett lämpligt sätt, eller om planen är olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller risken för olyckor, översvämning eller erosion. Sedan kommunen antagit, ändrat eller upphävt en plan ska enligt 11 kap. 10 § besluta om den på eget initiativ ska överpröva kommunens beslut. En sådan överprövning ska ske om beslutet kan antas medföra att de frågor som ska bevaka inte har beaktats på ett riktigt sätt. Om efter utredning finner att beslutet är olämpligt i dessa hänseenden, ska enligt 11 kap. 11 § upphäva beslutet. I 11 kap. 12 § finns bestämmelser som anger att regeringen eller för ett visst geografiskt område, om det finns särskilda skäl, får besluta att bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ ska tillämpas även för beslut om lov. Förutom nu nämnda uppgifter ska enligt 6 kap. 20 § ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som ska tillämpa balken samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen får enligt 11 kap. 15 § förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. eller om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt. Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen enligt 11 kap. 16 § besluta att på kommunens bekostnad ska ta fram det förslag och i övrigt göra det arbete som enligt 5 kap. behövs för att detaljplanen eller områdesbestämmelserna ska kunna antas, ändras eller upphävas. Utifrån detta underlag får regeringen anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbestämmelserna. prövar enligt 13 kap. 3 § överklaganden av kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Av bestämmelsen framgår också att prövar överklaganden av kommunala beslut om lov och tillsyn. har även en roll när det gäller kommunens agerande i lov- och tillsynsärenden. Enligt 8 kap. 14 § plan- och byggförordningen (2011:338) ska ge tillsynsvägledning i länet genom att ge råd och stöd i nämndens tillsynsarbete samt följa upp och utvärdera sådant tillsynsarbete. Av bestämmelserna i 8 kap. 18 § första stycket 1 i förordningen följer vidare att ska följa upp tillämpning av och föreskrifter 2015/16:55 som har meddelats i anslutning till lagen och vid behov ge råd och stöd. I detta sammanhang bör de olika rättsverkningar som ett beslut om en plan respektive ett lov har uppmärksammas. Ett beslut att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser ger i sig inte någon omedelbar rätt att starta ett byggprojekt. Ett bygglov kan däremot tas i anspråk så snart det har getts och startbesked har lämnats även om bygglovet överklagas. Ianspråktagande av bygglovet sker dock på byggherrens egen risk. I det fall en överinstans beslutar att upphäva kommunens beslut kan det leda till att byggherren får återställa marken i ursprungligt skick. I 13 kap. 17 § första och andra stycket finns bestämmelser om prövningens omfattning i fråga om överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Den myndighet som prövar ett överklagande av sådana beslut ska endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Om myndigheten vid prövningen finner att beslutet strider mot en rättsregel, ska beslutet upphävas i sin helhet. Annars ska beslutet fastställas i sin helhet. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar som har ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande. Några motsvarande begränsningar i prövningens omfattning finns inte när det gäller överklagade beslut om lov och tillsyn. Som framgår ovan kan på eget initiativ överpröva en detaljplan eller områdesbestämmelser med stöd av bestämmelserna i 11 kap. . Några ändringar av dessa bestämmelser föreslås inte och denna överprövning behandlas därför inte närmare i förslaget. 5 Handläggning av de olika ärendetyperna 5.1Antalet överklagade beslut och ärendeutvecklingen Det finns stora skillnader mellan planärenden, lovärenden och tillsynsärenden (vilka beslut som ingår i de olika kategorierna framgår av avsnitt 4.2) när det gäller antalet beslut som kommunerna fattar samt antalet och andelen kommunala beslut som överklagas. Antalet kommunala planbeslut i landet uppgick –2013 i genomsnitt till 1 910 . Störst var antalet i början av perioden och lägst 2011. Därefter har antalet ökat något och uppgick till 1 770. Antalet beslut som överklagats till har i genomsnitt uppgått till 425 . Även andelen överklagade kommunala beslut om planer som överklagas till har varit tämligen . Överklagandefrekvensen ligger på i genomsnitt . beslut i överklagade planärenden fick fram till överklagas till regeringen, och därefter till mark- och miljödomstolen. överklagades i genomsnitt 275 länsstyrelsebeslut avseende planer . uppgick det genomsnittliga antalet överklagade länsstyrelsebeslut avseende planer till 282. Andelen länsstyrelsebeslut som överklagats har varit stabil och har legat på i storleksordningen . Före mark- och miljödomstolsreformens genomförande fick antagandebeslutet laga kraft när regeringen meddelade sitt beslut, under förutsättning att regeringen efter överklagande inte funnit skäl att ändra ett beslut att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser. Så var fallet även om ärendet blev föremål för Regeringsrättens (nuvarande ) prövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut respektive lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. –uppgick antalet planärenden som kom till Regeringsrättens prövning till i genomsnitt 40 . Det innebär att av regeringens beslut i planärenden rättsprövades. kan ett beslut av den andra överklagandeinstansen, mark- och miljödomstolen, överklagas till Mark- och . Antalet mål som överklagades till Mark- och uppgick till i genomsnitt 152 . Det innebär att andelen mål som överklagades till Mark- och uppgick till . Det i sin tur innebär att av samtliga kommunala planbeslut överklagades hela vägen upp till Mark- och . Mark- och har i ett fåtal fall beslutat, med tillämpning av den s.k. ventilen, att domstolens avgörande får överklagas till . Det totala antalet mål enligt (plan-, lov- och tillsynsärenden) som har överklagats till uppgick till i genomsnitt 16 stycken . Av dessa mål har endast några enstaka beviljats prövningstillstånd. Antalet kommunala beslut i lovärenden bedöms uppgå till i storleksordningen 110 000 . Antalet sådana beslut som har överklagats till har i genomsnitt uppgått till drygt 3 100 . Det innebär att andelen kommunala beslut som överklagades uppgick till . Överklagande av beslut sker numera till mark- och miljödomstolen. Antalet mål om lov som kom in till mark- och miljödomstolarna uppgick till i genomsnitt 1 492 . Före överklagades denna målkategori till allmän förvaltningsdomstol. Statistiska uppgifter avseende tiden före mark- och miljödomstolsreformens genomförande saknas, men för åren 2005– 2007 finns uppgifter som anger att antalet överklagade mål till länsrätten uppgick till i genomsnitt 1 480 . Antalet länsstyrelsebeslut som överklagas och som avser lov förefaller således vara tämligen stabilt. Andelen länsstyrelsebeslut som överklagades till mark- och miljödomstolen uppgick till i genomsnitt . Om antalet länsstyrelsebeslut –2007 var detsamma som –2013 innebär uppgifterna att andelen överklagade länsstyrelsebeslut varit under de två tidsperioderna. Antalet avgöranden av mark- och miljödomstolen inom den aktuella målkategorin som –2013 överklagades till Mark- och uppgick till i genomsnitt 541 . Detta kan jämföras med att –2007, då motsvarande måltyp prövades av kammarrätten, uppgick det genomsnittliga antalet mål till 670 . Andelen avgöranden av mark- och miljödomstolen som 2012–2013 överklagades till Mark- och uppgick till . (2005–2007) som kammarrätten var andra domstolsinstans uppgick överklagandefrekvensen till . Såväl antalet som andelen mål som överklagats till andra domstolsinstansen förefaller alltså ha minskat. Som framgår av beskrivningen under rubriken om planer ovan har den s.k. ventilen endast tillämpats i ett begränsat antal mål. Det saknas exakta uppgifter om hur många beslut som kommunerna fattar i tillsynsärenden. Med stöd av svaren på plan- och byggenkät avseende tillsynen kan antalet kommunala tillsynsärenden som inleds uppskattas till i storleksordningen 12 000. Antalet till överklagade beslut om tillsyn har –2013 i genomsnitt uppgått till 285 . Det innebär att i storleksordningen av tillsynsärendena överklagades. Det kan noteras att det har skett en kraftig ökning av antalet och därmed också av andelen överklagade beslut . var det genomsnittliga antalet överklaganden cirka 210 medan motsvarande antal under de två senare åren uppgick till drygt 400. Det finns en naturlig förklaring till denna uppgång. som den nya trädde i kraft infördes i plan- och byggförordningen (2011:338) nya och, som det senare skulle visa sig, starkt ifrågasatta bestämmelser om byggsanktionsavgifter. Förordningens bestämmelser i detta avseende har därefter ändrats , dels , dels . Med dessa ändringar bör antalet överklagade tillsynsbeslut återgå till en betydligt lägre nivå. Antalet tillsynsärenden som överklagats till mark- och miljödomstolen uppgick till i genomsnitt 293 . Det motsvarar en överklagandefrekvens på . Liksom när det gäller lovären- dena saknas uppgifter från de närmast föregående åren. Antalet mål vid Prop. 2015/16:55 länsrätt dit de aktuella ärendena tidigare överklagades uppgick under åren 2005–2007 till i genomsnitt cirka 210 , dvs. till ett något lägre antal än . överklagades i genomsnitt 76 ärenden till Mark- och . Det motsvarar en överklagadefrekvens om . –uppgick antalet överklaganden till kammarrätten, som tidigare prövade dessa mål, till i genomsnitt 90 .