prop · H20364 · 2015-03-11 00:00:00 — Inom polskt kontinentalsockelområde finns ett antal kända potentiellt olje- och/ eller gasförande geologiska stukturer där det sker eller planeras för utvinning. Flera av dessa olje- och gasförande strukturer ligger i direkt anslutning till svensk ekonomisk zon. Inom den ryska Kaliningradenklaven finns geologiska förutsättningar för olje- och gasutvinning både på land och i havet. På land har olje- och gasutvinning pågått . påbörjades utvinning av olja från ett fält beläget på rysk kontinentalsockel. Enligt bedömningar har så mycket som av de initiala reserverna i de producerande fälten nu utnyttjats och utsikterna att hitta nya fyndigheter i är inte särskilt goda. Inom kontinentalsockelområde finns ett antal potentiellt petroleumförande geologiska strukturer, identifierade . Li- tauen har dock, bl.a. av miljöhänsyn, inga planer på att öppna områden för prospektering och utvinning. Olja och gas utvinns på det lettiska fastlandet och prospekteras efter inom det lettiska kontinentalsockelområdet. Ett antal potentiellt olje- eller gasförande geologiska strukturer har identifierats inom kontinentalsockelområde, i nära anslutning till det svenska. Då ingen utvinning av olja eller gas från lettisk kontinentalsockel utförts saknas dock säkra uppgifter om vilka mängder och typer av kolväten Prop. 2014/15:64 dessa strukturer kan innehålla. och bedöms sakna geologiska förutsättningar för konventionell utvinning av olja och gas. Oljeprospektering och oljeutvinning till havs har förekommit och under mycket varierande förhållanden – från grunda tropiska områden till djupare nordligt belägna områden, t.ex. Nordostatlanten. Detta innebär att tekniken för såväl provborrningar som kommersiell utvinning är väl utvecklad. Kunskapen om miljökonsekvenserna av oljeproduktion till havs är också god. I takt med att tekniken utvecklats har också gränserna för vilka djup och under vilka klimatförhållanden som prospektering och utvinning är möjlig flyttats. Utvecklingen i , Nordostatlanten, och är ett tydligt exempel på denna trend. svarar oljeutvinningen till havs för av den totala oljeproduktionen i världen. För naturgas är motsvarande siffra . Prospektering och utvinning av olja till havs liksom transporten av oljan från plattformarna via pipeline eller tankfartyg innebär risker för såväl operationella oljeutsläpp som utsläpp i samband med olika typer av olyckor. Utsläpp från plattformar kan avse förorenat borrkax, borrslam och produktionsvatten. Borrkax kallas det bergmaterial som lösgörs vid borrningen. Om borrkaxet dumpas på havsbottnen runt plattformarna medför detta en direkt fysisk påverkan på de bottenlevande organismerna i ett område kring plattformen, vilket leder till att antalet arter minskar där. Borrslam, som kan vara vattenbaserat eller oljebaserat, tillsätts som smörjmedel för att upprätthålla ett så högt tryck i borrhålet att vatten från omkringliggande berglager inte tränger in och för att borrkaxet ska transporteras upp till ytan. Borrslammet återanvänds medan borrkaxet antingen släpps ut orenat i havet, renat från borrslam eller tas i land för ytterligare rening och deponering. Resultat från undersökningar i visar att oljeförorenat borrkax åtminstone tidigare utgjorde den största källan till förorening av bottnarna kring plattformarna. Produktionsvattnet är det vatten som naturligt finns i oljereservoaren samt det s.k. injektionsvattnet som används för att transportera oljan i reservoaren till borrhålet när oljan inte kan utvinnas under självtryck. Produktionsvattnet pumpas antingen tillbaka ner i formationen eller släpps efter rening ut i havet. Allteftersom mängden olja i reservoaren minskar ökar vattenmängden i oljan och de flesta äldre fält producerar därför betydligt mera vatten än olja. Produktionsvattnet kan innehålla en lång rad naturligt förekommande ämnen, inklusive naturligt förekommande radioaktiva ämnen, tungmetaller och andra miljögifter, och ett antal kemikalier som tillsatts vattnet. När oljereservoarerna blir äldre måste flera typer och större mängder kemikalier användas på grund av den ökande mängden vatten i oljan. utgör den största föroreningskällan från oljeutvinningen till havs. är särskilt känslig för sådana utsläpp där syrefattiga bottnar redan innebär problem för bl.a. fiskbestånd och halter av föroreningar som exempelvis dioxin förekommer. Avvecklingen av plattformar som tjänat ut utgör också ett potentiellt miljöproblem. Olyckor i samband med oljeutvinning till havs sker oftast i form av s.k. utblåsningar (eng. blow-outs), vilket innebär att man tappar kontrollen över oljekällan till följd av övertryck i borrhålet. Normalt ska det finnas avstängningsventiler men om dessa av någon anledning inte fungerar så kan flödet bli okontrollerbart. Ett omfattande oljeutsläpp till havs på skedde i samband med en utblåsning av en oljekälla i Ixtocfältet utanför den mexikanska kusten 1977–78. Utsläppet som pågick resulterade i mycket stora skador på räkfisket i regionen och i omfattande oljeförorening av stränder. I inträffade en större utblåsning från en norsk plattform i Ekofiskfältet. Totalt släpptes ca olja ut . Tack vare fördelaktiga väderförhållanden och oljans egenskaper blev skadorna på den miljön relativt begränsade. exploderade oljeriggen i , där elva personer omkom. Först lyckades man täta läckan och råolja hade då läckt ut. Vindarna höll oljan borta från land och det varma vattnet i var en fördel, men skadorna på den miljön blev ändå omfattande. Enligt världsstatistiken är sannolikheten för en omfattande olycka ungefär 1 på 13 000 borrningar. Eftersom statistiken huvudsakligen är baserad på borrningar i havsområden med svårare förhållanden (större djup och grövre sjö) än vad som normalt råder i havsområdena i närhet kan man förutsätta att sannolikheten för en större olycka i vårt närområde är betydligt mindre. Det kan också noteras att risken för en utblåsning är liten, eftersom det inte råder övertryck i havsbottnen i . måste man beakta att även ett mindre utsläpp i , exempelvis under isförhållanden, kan vara mycket svårt att bekämpa effektivt. Konsekvenserna av ett utsläpp i kalla vatten är också större eftersom nedbrytningen av olja går långsammare än i varma vatten. I ett semiinneslutet innanhav som exempelvis kan utsläpp av olja också antas få större konskevenser och medföra större risk för kustzonerna vilka är viktiga områden för ekosystemet som helhet. Möjligheterna att framgångsrikt bekämpa ett oljeutsläpp till sjöss beror till största delen på vilka fysikaliska och kemiska egenskaper oljan har, hur snabbt bekämpningsinsatsen kan påbörjas, vilken tillgång man har till lämplig utrustning och metodik, personalens utbildning och träning samt väderförhållandena på platsen. Egenskaper hos olika oljor Råoljor består av naturligt förekommande och av naturen skapade komplexa blandningar av organiska ämnen. När råolja utvinns ur källan består den av många tusen olika kemiska komponenter. Ingen råolja är den andra lik, utan dess fysikaliska egenskaper och kemiska sammansättning varierar från fyndighet till fyndighet och även mellan olika djup i samma källa. Så är exempelvis olja från relativt lätt och avdunstar snabbt, medan tunga råoljor är trögflytande, stelnar snabbt och dunstar obetydligt vid vanliga temperaturer. Destillerade oljor har mer väldefinierade egenskaper, eftersom de framställs genom destillering (raffinering) av råolja eller genom kemiska processer. Destillering innebär att råolja hettas upp och att de olika komponenterna skiljs åt (fraktioneras) efter sina respektive kokpunkter. Kemisk framställning av oljeliknande ämnen kan exempelvis ge vegetabiliska och syntetiska oljor. Typen av olja och dess kemiska sammansättning (andelen av olika typer av kolväten), tillsammans med yttre förhållanden såsom vatten- och lufttemperatur samt vågors energi, bestämmer hur oljan beter sig i miljön. Detta påverkar i sin tur möjligheterna att bekämpa ett oljeutsläpp till sjöss. Så förändras olja i vattnet När olja släpps ut i vattenmiljö påbörjas ett antal processer som på olika sätt förändrar oljans egenskaper. Förändringsprocesserna tar olika . kan viskositeten (hur trögflytande oljan är) ändras till följd av exempelvis avdunstning, medan nedbrytningsprocesser kan pågå . Oljan breder ut sig, avdunstar, transporteras av strömmar och vindar, klumpar ihop sig samt avger små droppar till luften och vattenmassan. Alla oljor blir mer trögflytande när de kommer ut i vatten. De flyktiga komponenterna i oljan avdunstar. Avdunstningen är störst efter ett utsläpp och sker snabbare vid högre vattentemperatur eller vid starkt solsken. Upp till en tredjedel av oljan kan avdunsta eller . Bestämmelser om räddningstjänst finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Lagens syfte är att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt (1 kap. 2 §). Ansvaret för räddningstjänsten är således fördelat mellan staten och kommunerna. I statens skyldigheter ingår fjällräddningstjänst, flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra fall, miljöräddningstjänst till sjöss och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (4 kap.). I andra fall ansvarar kommunen för räddningstjänsten (3 kap. 7 §). Med miljöräddningstjänst till sjöss avses räddningstjänst när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det föreligger en överhängande fara för det. Statens ansvar för miljöräddningstjänst till sjöss omfattar Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon, med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , 2014/15:64 och (4 kap. 5 §). Inom samma geografiska område ansvarar staten för efterforskning och räddning av människor som är eller kan befaras vara i sjönöd och för sjuktransporter från fartyg, dvs. sjöräddningstjänst (4 kap. 3 §). Enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ansvarar för sjöräddningstjänst och för miljöräddningstjänst till sjöss (4 kap. 8 och 12 §§). I uppgifter ingår också att ha beredskap för och på anmodan av räddningsledaren delta i sjöräddningstjänst och annan räddningstjänst och därigenom bidra till ökad sjösäkerhet, att människoliv kan räddas, att personskador begränsas och att konsekvenserna för egendom och miljö minskas. ska vidare medverka i internationellt samarbete för att utveckla bl.a. miljöräddningstjänst och samverka med andra myndigheter för att främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde (11 och 15 §§ förordningen [2007:853] med instruktion för ). Enligt 1 kap. 6 § lagen om skydd mot olyckor ska kommuner och statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt lagen samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och andra som berörs. Be- stämmelserna innebär bl.a. att såväl och som andra statliga myndigheter som har ansvar för räddningstjänst ska samordna sin verksamhet, administrativt och operativt, och samarbeta med andra som berörs av räddningstjänsten. Att myndigheterna samordnar sitt arbete är i många fall en förutsättning för att verksamheten ska kunna vara effektiv. Samarbete och samordning ska ske såväl i planering och förberedelser som operativt. Samarbete ska även ske med andra som har uppgifter som berör räddningstjänstområdet (jfr prop. 1985/86:170 s. 65 och prop. 2002/03:119 s. 103). 7 Genomförandet i svensk lagstiftning 7.1Ett genomförande efter svenska förhållanden Regeringens bedömning: bör, med stöd av artikel 41.3, genomföra artiklarna 20, 32 och 34 i offshoredirektivet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller har inte framfört några invändningar mot den. Världsnaturfonden WWF anser att det föreslagna genomförandet, vilket innebär att tillstånd till olje- och gasverksamhet till havs inte kommer att kunna tillåtas, också motiveras av åtaganden enligt havsmiljödirektivet. Oljespill i samband med sådan verksamhet skulle enligt Världsnaturfonden kunna medföra att hålls ansvarigt för att inte leva upp till kravet i havsmiljödirektivet på god miljöstatus. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 41.3 i offshoredirektivet är medlemsstater med havsområden som inte har någon olje- och gasverksamhet till havs inom sin jurisdiktion, och som inte planerar att ge licens för sådana verksamheter, skyldiga att sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa artiklarna 20, 32 och 34 i direktivet, men inte övriga bestämmelser. Om väljer ett sådant genomförande innebär det att prospektering och utvinning av olja och gas inte får bedrivas i havsområden inom landets jurisdiktion utan att direktivet i dess helhet är genomfört. Med havsområden inom landets jurisdiktion avses i detta sammanhang även de havsområden utanför territorialgränsen som anges i förordningen (1992:1226) om ekonomiska zon. begränsade resurser av olja och gas i havet är främst lokaliserade till ett begränsat antal geologiska strukturer belägna öster och sydost om . avslog regeringen en ansökan från om att söka efter olja och gas samt att genomföra provborrningar på den sydostligaste delen av svensk kontinentalsockel i . Regeringen konstaterade i beslutet att den oljeutvinning som skulle kunna följa av provborrningarna inte var förenlig med skyddet av miljö, eftersom ett utsläpp av olja skulle kunna medföra förödande konsekvenser för miljötillståndet i havet. Även om säkerheten vid olje- och gasutvinning till havs har förbättrats går det inte att bortse från risken att en allvarlig olycka inträffar. Det miljömässiga tillståndet i är fortfarande mycket kritiskt och som Världsnaturfonden WWF påpekat har ett ansvar att verka för att havsmiljödirektivets mål om god miljöstatus uppnås. Det finns mot den bakgrunden inte några planer på att bevilja tillstånd för prospektering eller utvinning av olja eller gas i havet. Med hänsyn till att inte har någon olje- eller gasverksamhet till havs inom sin jurisdiktion och inte heller planerar att ge tillstånd till sådana verksamheter bör det svenska genomförandet, för att ska leva upp till sitt åtagande enligt offshoredirektivet, med stöd av artikel 41.3 avse endast artiklarna 20, 32 och 34. En redogörelse för vad åtagandena enligt dessa artiklar innebär för svensk del finns i de avsnitt som följer. 2014/15:64 7.2 Rapportering av olyckor utanför EU Lag om rapportering av olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs utanför Europeiska Regeringens förslag: Bestämmelser med anledning av offshoredirektivets artikel 20 om rapportering av olyckor och artikel 34 om sanktioner ska införas i en ny lag om rapportering av olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs utanför Europeiska unionen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens förslag I artikel 20 i offshoredirektivet finns bestämmelser om rapportering av omständigheter vid allvarliga olyckor vid olje- och gasverksamhet utanför EU. Medlemsstaterna ska kräva att företag som är registrerade inom deras territorium och som själva eller genom dotterföretag bedriver olje- och gasverksamhet till havs utanför unionen som licensinnehavare eller verksamhetsutövare, på begäran rapporterar till dem om omständigheterna kring allvarliga olyckor som de har varit involverade i. I begäran om en rapport ska den berörda medlemsstaten i detalj ange vilka uppgifter som efterfrågas. Rapporterna ska vara föremål för utbyte i enlighet med artikel 27.1. Medlemsstater som varken har en behörig myndighet eller en kontaktpunkt ska lämna in de rapporter som de tar emot till kommissionen. Behovet av en ny lag Svensk rätt innehåller inga bestämmelser som motsvarar kraven i artikel 20 i offshoredirektivet. Det är därför nödvändigt att införa sådana bestämmelser, vilket bör ske genom lagstiftning. Regeringen bedömer att det inte finns någon befintlig lag där de aktuella bestämmelserna passar in naturligt. Bestämmelserna bör därför införas i en ny lag. Skyldighet att rapportera om olyckor Regeringens förslag: Ett företag som är registrerat i ska på begäran av tillsynsmyndigheten rapportera om omständigheterna kring en allvarlig olycka som företaget, eller dess dotterföretag, har varit inblandat i vid olje- eller gasverksamhet till havs utanför EU. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheten att rapportera om en allvarlig olycka. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invänd- ningar mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt redovisas det fall då enligt artikel 20 i offshoredirektivet ett företag ska vara skyldigt att lämna en rapport om en allvarlig olycka vid olje- eller gasverksamhet till havs utanför EU. Syftet med artikeln är att berörda aktörer inom unionen ska kunna dra nytta av erfarenheter även från olyckor som inträffar utanför unionen. Vad som avses med att ett företag är registrerat i en medlemsstat framgår inte närmare av direktivet men det bör tolkas så att det är fråga om registrering som sker med anledning av bestämmelser i lag eller annan författning, exempelvis i samband med att ett företag bildas. Sådan registrering sker bl.a. hos med anledning av bestämmelser i aktiebolagslagen (2005:551). Direktivet får vidare tolkas på så sätt att såväl juridiska personer som enskilda näringsidkare ska omfattas av skyldigheten att rapportera om en allvarlig olycka. Med hänsyn till den nära anknytning till medlemsstaten som uppställs genom kravet på att företaget ska vara registrerat inom dess territorium, och till synpunkter från Lagrådet, bör skyldigheten enligt lagen träffa företag som är registrerade i . Det bör preciseras i föreskrifter på lägre normnivå vilken registrering som avses. Även i fråga om vad en rapport närmare ska innehålla bör föreskrifter på lägre normnivå meddelas. Ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter bör därför införas i lagen. Det bemyndigande som föreslås avviker inte från hur bestämmelser av detta slag ofta utformas. Regeringen anser därför inte att det krävs en sådan precisering av författningstexten som Lagrådet har föreslagit. Med allvarlig olycka avses tillbud som t.ex. inneburit dödsfall, allvarlig personskada eller allvarlig miljöpåverkan. Avsikten är att uttrycket ska täcka det som omfattas av allvarlig olycka som det definieras i direktivets artikel 2 (se avsnitt 4). En rapport om en allvarlig olycka ska enligt artikel 20 vara föremål för utbyte i enlighet med artikel 27.1. Den myndighet som ska utses att vara tillsynsmyndighet, se nästa avsnitt, bör lämpligen också ges i uppgift att ansvara för utbytet av sådana rapporter, vilket bör ske i förordning. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. ska få besluta de förelägganden som behövs för tillsynen. Ett föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invänd- ningar mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 34 i direktivet ska medlemsstaterna införa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har utfärdats enligt direktivet och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. De sanktioner som fastställs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna ska anmäla dessa bestämmelser till kommissionen och utan dröjsmål anmäla varje senare ändring av dem. Medlemsstaterna är skyldiga att införa bestämmelser om sanktioner för företag som inte följer bestämmelser med anledning av den aktuella artikeln. Ett system för tillsyn behöver därför inrättas och en tillsynsmyndighet utses. Tillsyn bör utövas över att de skyldigheter som följer av lagen eller av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Myndighetens tillsyn bör främst vara att bedöma i vilka fall en rapport ska begäras in och kontrollera att skyldigheten att rapportera om omständigheterna vid en allvarlig olycka utanför EU följs. Regeringen anser att möjligheten att förena de förelägganden som behövs för att trygga att lagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs med vite, motsvarar de krav på sanktioner som följer av artikel 34. En tillsynsmyndighet bör utses av regeringen och det bör framgå på förordningsnivå vilken denna myndighet är. Regeringens avsikt är att utse till tillsynsmyndighet enligt den nya lagen. Regeringens förslag: Beslut enligt lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- Skälen för regeringens förslag: Direktivet innehåller inga bestämmel- Prop. 2014/15:64 ser om överklagande. Sedvanliga överklagandemöjligheter bör dock beslut om föreläggande bör därför få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens avsikt är att ska utses till tillsynsmyndighet enligt lagen. De beslut som kan komma att överklagas kommer i så fall att fattas vid i . Med tillämpning av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skulle därmed beslut överklagas till Förvaltningsrätten i . Ändring i lagen om kontinentalsockeln Regeringens förslag: Tillstånd ska inte få lämnas till olje- eller gas- Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innebär att tillstånd till utforskning och utvinning av olja och gas endast ska få meddelas om det är förenligt med åtaganden enligt offshoredirektivet. Remissinstanserna: har anfört att promemo- rians förslag innebär att regeringens kompetens definieras genom hänvis- ning till ett i huvudsak icke genomfört direktiv, som därmed i sig inte är tillämplig svensk rätt. anser att bestämmelsen i stället bör utformas så att tillstånd avseende olja och gasformiga kolväten endast får meddelas efter det att offshoredirektivet genomförts i sin helhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 § lagen (1966:314) om kon- tinentalsockeln tillkommer rätten att utforska kontinentalsockeln och ut- vinna dess naturtillgångar staten. En förutsättning för att sådan utforsk- ning och utvinning av olja eller gas som faller under direktivets tillämp- ningsområde får bedrivas av staten är till följd av åtagandena i offshore- direktivet att direktivet genomförs fullständigt. bundenhet av och behöver inte framgå av lagen. Av 3 § första stycket kontinentalsockellagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd för annan än staten att genom geofysiska mätningar, borrning eller på annat sätt utforska kontinentalsockeln och att utvinna naturtillgångar från Det som har sagts om statens rätt att bedriva olje- och gasverk- samhet till havs innebär att regeringen inte heller får lämna tillstånd för annan än staten att bedriva sådan verksamhet. Av tydlighetsskäl och för att undvika att företag lägger ned arbete på ansökningar om tillstånd som inte kommer att kunna beviljas, bör regeringens begränsningar i detta avseende komma till uttryck i lagstiftningen. I linje med vad har anfört bör den föreslagna