prop · H3031d28 · 2015-09-21 00:00:00 — P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m............................................................. Räntor på statsskulden ......................................................................................... Räntor på statsskulden .................................................................... Faktorer som påverkar ränteutgifterna........................................... Statsskulden och statens budgetsaldo............................................. Ränte- och valutakursutveckling..................................................... Preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen ........................................... Utvärdering av statsskuldsförvaltningen........................................ Mål, ansvarsfördelning och process ................................................ 4.1.2Övergripande om regeringens styrning av statsskuldens 4.2Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av upplåning och skuldförvaltning ..................... Marknads- och skuldvård ................................................................ Lån för att tillgodose behovet av statslån....................................... Upplåning på privatmarknaden....................................................... Kostnad i termer av genomsnittlig emissionsränta........................ Risker i statsskuldsförvaltningen .................................................... P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Tabell 3.1 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden ............................................. Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2014–2019 ............................................... Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2014–2019 ............................................ Tabell 3.4 Ränteförutsättningar ...................................................................................... Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:1 Räntor på statsskulden .... Tabell 4.1 Mandat för positionstagande ......................................................................... Tabell 4.2 Resultat av positioner (strategiska och löpande) ......................................... Tabell 4.3 Besparing privatmarknadsupplåning ............................................................. Tabell 5.1 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter ................................................ Tabell 6.1 Anslagsutveckling 1:3 provisionsutgifter .................... Tabell 6.2 Utveckling av provisionsutgifter –2014 ................................................ Tabell 6.3 Provisionsutgifter –2019 ........................................................................ Tabell 6.4 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för anslaget 1:3 P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 2000–2019........................................ Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 1990-2019........... Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 2000–2019................................................................ Diagram 3.4 Ränteförutsättningar ................................................................................. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning Diagram 3.6 Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2014 (lån till inkluderas ej) ........................................................................................................ Diagram 3.7 Finansiering av valutaskulden per valuta (inklusive lån Diagram 4.1 Andelen real kronskuld och valutaskuld i förhållande Diagram 4.2 Skuldslagens räntebindningstid ................................................................ Diagram 4.3 Genomsnittliga emissionsräntor per skuldslag ....................................... P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 2 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgifterna under utgiftstaket för staten. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Statsskuldens kostnader påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna då skuldinstrumenten gavs ut. En del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta, varför valutakursrörelser också påverkar kostnaderna. För realskulden påverkas kostnaderna på motsvarande sätt av hur KPI utvecklas. Valet av upplåningsstrategi och upplåningsteknik gör att de ränteutgifter som avräknas mot statens budget kan uppvisa stora svängningar mellan åren, även om skuldutvecklingen, räntenivåerna och valutakurserna är stabila. Detta beror på att de kassamässiga ränteutgifterna påverkas av realiserade valuta- och kursdifferenser. För att studera den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. Utfallet 2014 för utgiftsområdet uppgick till och var därmed lägre än 2013. Utgifterna under utgiftsområdet förväntas bli högre 2015 än anvisat i statens budget. Ökningen härrör till anslaget 1:1 Räntor på statsskulden och beror främst på högre valutakursförluster och kursförluster vid förtidsinlösen av lån. Valutakursförlusterna har blivit större än vad som antogs i budgetpropositionen till följd av kronans svagare utveckling mot framför allt amerikanska dollar men även mot euron . Kursförlusterna har blivit större på grund av att marknadsräntorna blivit lägre än vad som antogs i föregående proposition. Ramförändringarna för utgiftsområdet –2018 förklaras också av utvecklingen på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. I denna proposition föreslås att utgiftsområdet minskas med ca till 2016 jämfört med beräknad nivå i budgetpropositionen . Utgiftsområdet beräknas 2017 till och 2018 till , vilket är ca respektive lägre än beräknat i budgetpropositionen . Detta innebär således en viss omfördelning av utgifter mellan åren 2015 och framför allt 2016 och 2017. De lägre utgifterna och 2017 är främst en effekt av att både långa och korta marknadsräntor är markant lägre än vad som antogs i föregående budgetproposition. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 1:1 Räntor på statsskulden Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2016–2019. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Förändring till följd av: Pris- och löneomräkning 2 till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2014/15:FiU1, rsk. 2014/15:29). Beloppet är således exkl. beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2015. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2019 är preliminär. 3Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 4Volymkomponenten utgörs av effekten av statens lånebehov. 5Övriga faktorer som påverkar utgifterna är upplånings - och skuldförvaltningsteknik. Källa: Egna beräkningar. Tabell 2.3 Ramnivå 2016 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Anm.: Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror samt inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. 4Med ränteutgifter avses räntor på statsskulden och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 3 Räntor på statsskulden Tabell 3.1 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden Anslaget får användas för utgifter för räntor på statskulden. Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga riktlinjebeslut . lämnar förslag till riktlinjer och förslaget remitteras därefter till för yttrande. I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens räntebindningstid och fördelningen mellan de tre skuldslagen nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och skuld i utländsk valuta. Inom de ramar regeringen fastställer har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkten för såväl riktlinjerna som beslut och förvaltning är målet att minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risk. Resultatet för statsskuldsförvaltningen redovisas i avsnitt 4. Utfallet på anslaget 2014 blev , vilket är lägre än anvisade medel. beräknas utgifterna bli vilket är högre än vad som bedömdes budgetproposition. De huvudsakliga orsakerna till revideringen av utgifterna är att utvecklingen av kronans växelkurs blivit svagare än förväntat mot relevanta valutor så som amerikanska dollar och euro, vilket har fått till följd att valutakursförlusterna ökat. Dessutom har marknadsräntorna utvecklats svagare än vad som antogs i budgetpropositionen vilket inneburit att kursförluster uppstått (se tabell 3.2). Utgift- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i stort sett baserad på de betalningar som sker , dvs. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilken upplåningsteknik som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna – 2019 redovisas i tabell 3.2. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissioner av statsobligationer, P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser (se tabell 3.2). Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2014–2019 Utfall 2014 och prognos 2015–2019 Räntor på lån i Räntor på lån i ut- -16,7 -16,5 -5,5 Räntor på in- och -4,0 -3,5 -3,0 -3,0 -3,5 -4,0 -5,0 -0,5 -1,0 1Om () emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs, vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Ränteutgifterna påverkas inte av RGK:s nettoutlåning, medan räntekostnaderna gör det. Den större statsskuld som följer av RGK:s nettoutlåning påverkar således inte anslaget för statsskuldsräntor. Förklaringen är att anslaget nettoredovisas . De högre ränteutgifter som beror på skuldens ökning motsvaras av en lika stor ökning av ränteinkomsterna. Däremot påverkas de kostnadsmässiga statsskulds - räntorna fullt ut av ökningen av statsskulden. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförlus - ter eller valutakursvinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar utgifterna på statens budget och statens budgetsaldo, men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhål - lande. Posten påverkar utgifterna på statens budget och saldot, men inte statens finansiella sparande. De kostnadsmässiga räntorna som visas i tabell 3.3 används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid vilket innebär att de bokförs till det år de uppstått och till vilket de kan hänföras till. De kostnadsmässiga räntorna ger en bättre bild av hur kostnaden för statsskulden utvecklas. Tabell 3.3 utgår från posten summa räntor i tabell 3.2 och lägger till en kostnadsjusteringspost för att få räntorna rätt periodiserade. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, vilka påverkar ränteutgifterna, kommer därmed inte med i beräkningen av de kostnadsmässiga räntorna. I beräkningen av det finansiella sparandet ingår inte värdeförändringar. heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Räntekostnaderna ökar – 2019 i takt med högre marknadsräntor trots att statsskulden minskar . Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2014–2019 -3,0 -3,5 -4,0 1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. 3.3Faktorer som påverkar ränteutgifterna Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Som tidigare nämnts har låneteknik också betydelse för hur ränteutgifterna fördelas över tiden. Ränteutgifterna för statsskulden blev lägre 2014 jämfört med . Det låga utfallet för statsskuldsräntorna 2014 förklaras huvudsakligen av de historiskt sett mycket låga marknadsräntorna. Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 2000–2019 Källor: och egna beräkningar. Av diagram 3.1 framgår att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna har minskat från ca till ca 2014. Som andel av BNP minskade statsskuldsräntorna från till . Minskningen beror främst på att marknadsräntorna har sjunkit men även på en lägre statsskuld i relativa termer. beräknas ränteutgifterna bli högre än 2014. Den stora ökningen mellan åren beror dels på stora valuta- och kursförluster 2015, dels på en större utbetalning av inflationskompensation då ett realobligationslån löper till förfall . Valutaförluster uppstår på samtliga instrument i utländsk valuta om valutakursen för den utländska valutan vid förfallotidpunkten är högre än vid emissionstillfället. På motsvarande sätt uppstår kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån då marknadsräntorna inte är desamma som kupongräntan. I detta fall förklaras utgifterna av att marknadsräntan understiger kupongräntan. –2019 väntas ränteutgifterna öka . Även om statsskulden minskar (både nominellt och som andel av BNP) ökar ränteutgifterna framför allt till följd av relativt kraftigt stigande marknadsräntor jämfört med de historiskt sett låga nivåerna de föregående åren. Uttryckt som andel av BNP beräknas utgifterna för statsskuldsräntorna öka ; från 2019. 3.3.1Statsskulden och statens budgetsaldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition är exempelvis en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Omvärderingen påverkar statsskuldens storlek, men inte budgetsaldot eftersom enbart realiserade valutakursdifferenser belastar ränteanslaget. Efter att skuldkvoten, dvs. statsskulden som andel av BNP, sjunkit ökade kvoten tillfälligt (se diagram 3.2) till stor del p.g.a. vidareutlåningen till för förstärkning av valutareserven samt fallande BNP. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 återigen men i samband med en ytterligare förstärkning av valutareserven om ökade skuldkvoten igen och statsskulden uppgick vid utgången av 2013 till varav vidareutlåningen till uppgick till ca (motsvarande av BNP). Även ökade skuldkvoten något men kommer under hela prognosperioden att minska trendmässigt. Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 1990-2019 Källor: och egna beräkningar. bidrar de växande budgetöverskotten till att statsskulden minskar, både nominellt och som andel av BNP. Skuldkvoten beräknas minska till 2019. Utöver konjunkturåterhämtningen bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag till att statsskulden minskar. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 2015–2019. Sammantaget minskar därmed statsskulden till följd av försäljningsantagandena med fram . Om detta beräkningstekniska antagande exkluderades skulle skuldkvoten uppgå till 2019. –2019 väntas budgetsaldot förbättras för att uppgå till 2019. (se diagram 3.3). P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 2000–2019 Källor: och egna beräkningar. Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna men också statsskulden direkt eftersom valutaskulden värderas till aktuella valutakurser. En svagare krona ökar ränte-ut- gifterna för lån i utländska valutor och en starkare krona minskar ränteutgifterna. Dessutom påverkas ränteanslaget av realiserade differenser, vilka uppstår när lån i utländska valutor förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa. Därutöver påverkas ränteutgifterna av valutakursförändringar mellan andra valutor än kronan. Källor: och egna beräkningar. Statsobligationsräntorna i , och har sjunkit trendmässigt. Låga räntor avspeglar normalt förväntningar om låg tillväxt och låga styrräntor Utvecklingen på räntemarkanden har bl.a. styrts av den geopolitiska utvecklingen i omvärlden vilken ökat finansmarknadens efterfrågan på relativt säkra tillgångar som bl.a. statsobligationer. Utöver förväntningarna om den geopolitiska utvecklingen har även BNP-utvecklingen (och inflationen) varit svagare än förväntat vilket lett till reviderade bedömningar av penninpolitiken i en mer expansiv inriktning . I takt med att konjunkturen återhämtar sig och riskaptiten återgår till normalare nivåer förväntas investerare söka sig till andra placeringsslag och stats-obligationsräntorna kommer då att stiga (diagram 3.4 och tabell 3.4). Procent årsgenomsnitt då inte annat anges -0,22 Källor: och egna beräkningar. Den svenska kronan försvagades mot euron och amerikanska dollar, en utveckling som även fortsatt , om än i måttligare takt. förväntas kronan stärkas något gentemot dessa valutor och mot en korg (dvs. ett sammanvägt genomsnitt) av viktigaste handelspartners valutor, det s.k. KIX-indexet. Den okonsoliderade statsskuldens fördelning på olika skuldslag framgår av diagram 3.5. En första indelning kan göras mellan lån i svenska kronor och i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument Nominella lån i svenska kronor Drygt hälften av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsobligationer och statsskuldväxlar. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan är skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar gör att en förändring i räntenivån slår igenom relativt snabbt på räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns cirka tio olika statsobligationer, med en löptid på . emitterades dock en 30-årig obligation och emitterades en 20-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras i samma lån får en överkurs, alternativt en underkurs. När emitterar obligationer med överkurs betraktas det som en ränteintäkt och när emitteringen sker till underkurs betraktas det som en ränteutgift. Det gör att de kassamässiga räntorna kan variera betydligt. De kostnadsmässiga räntorna påverkas däremot inte av över- och underkurser. lånar även direkt från privatpersoner och mindre investerare, där premieobligationer står för den största delen av upplåningen. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Reala lån i svenska kronor Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Realobligationer finns både med årlig kupongränta och som nollkupongare. Räntan för realobligationer med kupong räknas upp med inflationen, liksom det belopp som återbetalas på förfallodagen. För nollkupongare räknas återbetalningsbeloppet upp med inflationen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det över- och underkurser, vilka vid sidan av relationen mellan kupongränta och marknadsränta även är beroende av inflationen. Nominella lån i utländsk valuta Valutaskulden är finansierad dels i obligationer direkt i utländsk valuta, dels med s.k. valutaswappar. Valutaswappar är avtal där en räntebetalning i kronor byts mot en räntebetalning i utländsk valuta. Valutaswappar har använts när den upplåningsformen har varit billigare än att låna direkt i utländsk valuta. fastställer ett riktmärke som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Riktmärket har ändrats från en procentuell fördelning av exponeringen till en exponering mätt som nominella belopp uttryckta i respektive valuta1. Det ungefärliga riktmärket för exponeringen, med växelkurser per 31/7 2015, mellan de olika valutorna framgår av diagram 3.6. 1 Se vidare Riksgäldens Finans- och riskpolicy 2015. P R O P . 2 0 15 / 1 6: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 6 Diagram 3.6 Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2014 (lån till inkluderas ej) Källa: och egna beräkningar. Riktmärket bestämmer exponeringen mot olika valutor i valutaskulden inklusive derivat (exempelvis valutaswappar). ger inte ut valutalån direkt enligt riktmärket utan strävar efter att minska kostnaderna genom att anpassa valutasammansättningen till riktmärket via derivat. Exponeringen skiljer sig därmed från hur den underliggande finansieringen ser ut, se diagram 3.7. Derivatkontrakten ger upphov till ränteutgifter och ränteinkomster som är beroende av ränte- och valutakursutvecklingen. Derivaten är en del av upplåningstekniken som syftar till att åstadkomma så billig upplåning som möjligt, som risken i förvaltningen kan styras. Diagram 3.7 Finansiering av valutaskulden per valuta (inklusive lån till ) Om de svenska korta och långa marknadsräntorna ökar eller minskar med en procentenhet blir de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna ca högre respektive lägre. En procentenhets ökning eller minskning av nivån på de utländska räntorna leder till att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna blir ca högre eller lägre. Förändrade antaganden avseende budgetsaldot En förbättring av statens budgetsaldo med ett enskilt år skulle minska de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna med ca . efter förbättringen blir effekten på statsskuldsräntorna ca . Känslighetsberäkningarna ovan är schablonmässiga. Beroende på när förändringen inträffar och hur det förändrade lånebehovet påverkar finansieringen kan effekten bli annorlunda. Ekonomiska konsekvenser (i form av kursförluster etc.) av en förändrad låneplan är svåra att kvantifiera eftersom låneplanen kan ändras när lånebehov eller marknadsläge förändras. Statsskulden har varierat mellan 1 062–och räntebetalningarna mellan 3–2000. Dock har såväl statsskulden som räntebetalningarna trendmässigt minskat . Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek.