prop · H3035 · 2015-11-03 00:00:00 — Sammanfattning i betänkandet SOU 2014:52 Resolution – En ny metod för att hantera banker i kris Finansiella kriser kan leda till betydande samhällsekonomiska kostnader eftersom tillgång till det finansiella systemets grundläggande funktioner – betalningsförmedling, kapitalförsörjning och hantering av risk – är nödvändiga för att ekonomin ska fungera. En finansiell kris kan utlösas genom att ett systemviktigt företag fallerar. Ett företag kan vara systemviktigt för att det bedriver verksamhet som är kritisk för någon av det finansiella systemets funktioner eller för att dess fallissemang ger upphov till betydande spridningseffekter. För att förhindra att en finansiell kris ska sprida sig har stater tvingats gripa in och rädda systemviktiga företag. Ofta har en sådan räddning behövt ske till förmånliga villkor för företagets långivare och ibland också dess ägare. Dessutom kan förväntningar om en statlig räddning leda till att systemviktiga företag kan ta högre risker och få billigare finansiering, vilket kan öka riskerna för en finansiell kris framöver och leda till en snedvridning av konkurrensen. Därför behövs ett alternativt förfarande för att rekonstruera eller avveckla systemviktiga företag på ett sätt som inte riskerar att utlösa en finansiell kris och som innebär att företagets ägare och lånefinansiärer får bära kostnader som ankommer på dem till följd av företagets fallissemang. Ett sådan förfarande kallas resolution. respektive antog och ministerrådet slutligt och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag(”resolutionsdirektivet”). Resolutionsdirektivet utgör ett ramverk för resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag, samt företag som ingår i samma koncern som sådana företag. Direktivet syftar inte bara till att ge möjligheter att rekonstruera eller avveckla ovan nämnda företag utan ett annat syfte med ramverket är att undvika att enskilda företag hamnar i problem som kan framtvinga resolution. Resolutionsdirektivet innehåller därför bestämmelser rörande resolution, förberedelser för ett sådant förfarande och förebyggande tillsynsåtgärder. I detta betänkande föreslås ett införlivande av resolutionsdirektivet i svensk rätt. Detta föranleder, förutom ett antal ändringar i befintliga lagar, två helt ny lagar som ska ersätta stödlagen : en ny lag om resolution och en ny lag om förebyggande statligt stöd till solida kreditinstitut. Kommittén lägger även förslag rörande stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften.81 81 För en längre beskrivning av resolutionsdirektivet och kommitténs förslag till införlivande hänvisas till kapitel 4. Resolutionsdirektivet innehåller som nämnts bestämmelser som rör det krisavvärjande arbetet. Till detta räknas både förberedelser för resolution och rena tillsynsåtgärder. Nya krav ska ställas på upprättandet av så kallade återhämtningsplaner och resolutionsplaner. Det ska också vara möjligt att kräva att företag avlägsnar hinder för en effektiv resolution. Till det krisavvärjande arbetet räknas även så kallade tidiga ingripanden, inklusive tillsättandet av en tillfällig förvaltare. Tidiga ingripanden hand- lar om att ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att förhindra att en försämring av ett företags finansiella ställning fortgår ända till dess att resolution är enda alternativet. Med undantag för tillsättandet av en tillfällig förvaltare, ryms dessa ingripanden inom de ingripanden som kan göra . Det ska även finnas möjlighet att i krisavvärjande syfte skriva ned och konvertera skulder som får räknas in i kapitalbasen och ställa krav på att företag har tillräckligt mycket nedskrivningsbara skulder. Med undantag för resolutionsplaneringen anser kommittén att bör vara ansvarig myndighet i för det krisavvärjande arbetet. Detta för att undvika en situation med i princip två myndigheter med tillsynsansvar som annars skulle kunna uppstå. Det grundläggande syftet med resolution är att rekonstruera eller avveckla finansiella företag som fallerar, dvs. hamnar i kris, utan betydande störningar och avbrott i samhällsviktig verksamhet. Resolu- tion ska alltså kunna inledas som ett alternativ till konkurs eller likvi- dation. En resolutionsmyndighet ska vara ansvarig för förfarandet och för att se till att ändamålen med förfarandet, i första hand att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet, uppnås på bästa sätt. Kommittén bedömer att , som är stödmyndighet, är lämplig som resolutionsmyndighet. När ett företag försätts i resolution övergår kontrollen över företaget till resolutionsmyndigheten. Resolutionsbeslutet medför också ett antal andra rättsverkningar, som utmätningsförbud. får även rätt att exempelvis stoppa fullgörande av avtal eller kräva fullgörande. Ett huvudskäl till att försätta ett fallerande företag i resolution är att det bedriver verksamhet som måste fortgå om inte det ska uppstå en allvarlig störning i det finansiella systemet. Därför behöver verksamheten antingen överföras till en finansiellt stark aktör eller så behöver företaget rekonstrueras. För detta ändamål finns fyra så kallade resolutionsverktyg: 1.Försäljningsverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna sälja inkråm och aktier i ett företag under resolution till en privat förvärvare. 2.Broinstitutsverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna överföra inkråm eller aktier från företaget under resolution till ett tillfälligt upprättat broinstitut som kontrolleras av resolutions- myndigheten. 3.Avskiljandeverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna överföra inkråm som inte lämpar sig för omedelbar avyttring till ett särskilt upprättat tillgångsförvaltningsbolag som i stället avvecklar verksamheten . Detta verktyg får endast tillämpas i kombination med något annat resolutionsverktyg. 4.Skuldnedskrivningsverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna dels skriva ned skulder i ett företag under resolution, dels konvertera skulder till aktier. Skulder kan konverteras till aktier i såväl företaget under resolution som i dess moderföretag. Konver- tering kan också ske till aktier i ett broinstitut eller ett tillgångs- Som en förutsättning för att kunna använda verktygen har resolutions- myndigheten ett antal befogenheter att ingripa mot ett företag i resolu- tion, och dess ägare och lånefinansiärer. Under vissa omständigheter kan dessa befogenheter även användas självständigt, utan koppling till ett visst instrument. Innan resolutionsmyndigheten använder något verktyg eller befogenhet som kan leda till att någon borgenär drabbas av förluster ska resolutions- myndigheten vidta åtgärder som innebär att ägarna bär förluster först, och fullt ut. Detta görs i syfte att behålla den prioritetsordning som hade tillämpats om företaget i stället satts i konkurs. Resolution medför ingripanden i enskildas rättigheter. Av detta skäl finns det ett antal bestämmelser som begränsar och ställer krav på resolutionsförfarandet i syfte att upprätthålla ett grundläggande egendomsskydd för olika intressenter. Ett viktigt inslag i dessa är att det alltid ska göras en bedömning av om någon ägare eller borgenär har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid en konkurs eller likvidation. Om detta inträffar har den drabbade rätt till ersättning. Användning av statliga medel och resolutionsreserven Även om staten som huvudregel ska använda skuldnedskrivningsverk- tyget för att kapitalisera företag under resolution så kan det vara nödvändigt att tillföra externa medel i form av statligt stöd för att resolutionen ska lyckas. Ett skäl till detta är att skulder, trots krav på nivån på nedskrivningsbara skulder, kan behöva undantas från nedskriv- ning och konvertering av systemstabilitetsskäl. För att kunna finansiera statligt stöd i samband med resolutionsåtgärder ställer direktivet krav på att ett särskilt finansieringsarrangemang för resolution ska upprättas. Det ska finansieras av avgifter som betalas av de företag som kan bli föremål för resolution. Användningen av finansi- eringsarrangemangen omgärdas av särskilda regler. I finns två olika system för finansiering av offentliga ingripanden i problemdrabbade finansiella institut, dels stabilitetsfonden som kan användas för att ge stöd till kreditinstitut om det bedöms nödvändigt för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet, dels insättningsgarantifonden som används för att finansiera skyddet av insättningar. För att främja en så effektiv och flexibel finansiering av statliga ingripanden som möjligt föreslår kommittén att statliga insatser i samband med generella finansiella kriser respektive vid kriser i enskilda finansiella institut ska finansieras ur tre separata fonder. Statliga åtgärder rörande företag under resolution ska huvudsakligen finansieras med medel ur en nybildad resolutionsreserv. Statliga stödåtgärder som vidtas i förebyggande syfte i förhållande till företag som inte är föremål för resolution (t.ex. garantier och kapital- tillskott till solventa institut;) ska finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Insättningsgarantifonden ska användas för att finansiera ersättningar från insättningsgarantin samt det skydd som insättare åtnjuter i resolution. Kommittén föreslår även hur avgifter till resolutionsreserven ska utfor- mas och att avgiften till stabilitetsfonden tas bort. Vidare föreslås en uppdelning av medlen i stabilitetsfonden mellan den nya resolutionsreserven och den modifierade stabilitetsfonden. Direktivet innehåller dock begränsningar för användningen av resolu- tionsreserven och andra statliga medel i resolution. Ett krav för att få tillföra offentliga medel är att ägare och borgenärer har fått sina ford- ringar nedskrivna eller konverterade med motsvarande av företaget totala skulder och egna kapital. Alternativt kan kravet beräknas som att ägare och borgenärer har bidragit med motsvarande av företagets riskvägda tillgångar. För att få beräkna kravet på sist- nämnda sätt krävs dock bl.a. att resolutionsreserven uppgår till av de garanterade insättningarna. För att svenska myndigheter ska ha så stor handlingsfrihet som möjlighet föreslår kommittén att reso- lutionsreserven ska uppgå till av garanterade insätt- ningar. Därutöver finns möjlighet att under vissa omständigheter använda helt statliga medel inom ramen för resolution för att ge kapitaltillskott eller för att staten tillfälligt ska ta över ägandet av ett företaget. Dessa åtgärder, de så kallade statliga stabiliseringsverktygen, måste enligt direktivet inte införlivas. Kommittén föreslår att de ska införlivas i svensk lag och även att stabilitetsfonden ska kunna användas för finansi- ering av dylika statliga ingripanden. En ny lag om förebyggande statligt stöd Förslaget till en ny lag om resolution innebär att de regler i stödlagen som gäller hantering av kreditinstitut i kris försvinner och ersätts av reglerna i resolutionsregelverket. Vidare så föreslår kommittén att stödlagens regler om stöd till livskraftiga kreditinstitut och finansieringen av sådant stöd justeras för att ansluta till direktivets regler för detta genom en ny lag om förebyggande statligt stöd. Konkret föreslås att stöd kan lämnas genom lån, garantier av nyemitterade skuldförbindelser eller kapitaltillskott. Garantier ska även kunna ges till förmån för i samband med likviditetsstöd som lämnat. riksbank, ombudsmän, , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , , , Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, , , Sjunde AP-fonden, Kammarkollegiet, till kreditinstitut, , vid , , , , , Arbetsdom- stolen, Ackordscentralen, Bankinstitutens , , , , , , , tion, Kollegiet för svensk bolagsstyrning, Kommuninvest i , Konsumenternas bank- och , i , , , , Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet (REKON) i , , Svensk Försäkring, , , , , Akademikers Central- organisation, , Kommuner och Landsting, redovisningskonsulters förbund, Tjänste- männens . Förslag till lag om resolution Härigenom föreskrivs1 följande. INLEDANDE BESTÄMMELSER 1 kap. 1 § I denna lag finns bestämmelser om ett särskilt förfarande under statlig kontroll för rekonstruktion eller avveckling (resolution) av finansiell verksamhet som bedrivs av 1.kreditinstitut och värdepappersbolag, 2.i hemmahörande företag som är a)finansiella institut som är dotterföretag till ett institut, ett utländskt institut eller till ett sådant holdingföretag som anges i b, c eller d och som omfattas av gruppbaserad tillsyn, b)finansiella holdingföretag, c)blandade finansiella holdingföretag, och d)holdingföretag med blandad verksamhet, EES-filialer som är etablerade i . Lagen innehåller också bestämmelser om åtgärder som syftar till att förbereda resolution, förhindra fallissemang och om samarbete med utländska myndigheter. 2 § Innehållet i denna lag är uppdelat enligt följande. INLEDANDE BESTÄMMELSER 1 kap. – Övergripande om lagen 2 kap. – Definitioner ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖRBEREDA RESOLU- FALLISSEMANG 3 kap. – Resolutionsplaner 4 kap. – Minimikrav på nedskrivningsbara skulder 5 kap. – Ytterligare åtgärder för att förbereda resolution och undvika fallissemang 6 kap. – Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution 7 kap. – Värdering AVDELNING III. 8 kap. – Inledande av resolution 1 Jfr och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. 9 kap. – Beslutsförfarande för gränsöverskridande koncerner 10 kap. – Följder av ett beslut om resolution för ägare och ledning 11 kap. – Hinder mot exekutiva åtgärder och rättshandlingar knutna till 12 kap. – Om resolutionsåtgärder 13 kap. – Beslut om ändring av vissa avtalsvillkor och om förbud mot att fullgöra förpliktelser, ta i anspråk säkerheter och att utöva vissa 14 kap. – Kompletterande befogenheter 15 kap. – Särskild förvaltare 16 kap. – Åtgärder mot ägare 17 kap. – Försäljningsverktyget 18 kap. – Broinstitutverktyget 19 kap. – Avskiljandeverktyget 20 kap. – Kompletterande befogenheter vid överföring 21 kap. – Skuldnedskrivningsverktyget 22 kap. – De statliga stabiliseringsverktygen 23 kap. – Skydd för motparter 24 kap. – Konkurs, likvidation och avslutning av resolution 25 kap. – Verkan av vissa beslut fattade av resolutionsmyndigheter i andra länder inom EES 26 kap. – Erkännande och verkställighet av resolution i tredjeland 27 kap. – Finansiering av resolution 28 kap. – Samarbete och informationsutbyte 29 kap. – Bemyndiganden 30 kap. – Överklagande och verkställighet av beslut m.m. 3 § Beslut enligt denna lag fattas av resolutionsmyndigheten, om inte annat följer av 4 eller 5 §. I ett ärende om resolution får beslut som kan få direkta budget- eller systemeffekter inte fattas utan regeringens tillåtelse. I sådana fall ska resolutionsmyndigheten, med ett eget yttrande i saken, överlämna frågan om tillåtligheten till regeringen för prövning. är den myndighet som regeringen bestämmer. 4 § Beslut om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution enligt 6 kap. fattas av . 5 § Beslut om användning av de statliga stabiliseringsverktygen enligt 22 kap. fattas av regeringen. I frågor som överlämnas enligt 3 § andra stycket ska regeringen skynd- samt pröva tillåtligheten av åtgärden. 6 § Ändamålen med resolution är att 1.säkerställa att kritiska verksamheter upprätthålls, 2.undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, 3.skydda offentliga medel, 4.skydda insättare enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och investerare enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och 5.skydda kundmedel och kundtillgångar. 7 § Resolutionsåtgärder ska tillämpas och resolutionsplaner utformas på ett sätt som medför att företagets 1.aktie- eller andelsägare bär förluster först, och 2.om inte annat anges i denna lag, borgenärer bär förluster efter ägarna iden inbördes ordning som gällt om företaget varit försatt i konkurs. Borgenärernas inbördes ordning ska även följas vid konvertering av skulder till kärnprimärkapital. Det ekonomiska utfallet ska inte bli sämre än vid konkurs eller likvidation 8 § Det ekonomiska utfallet för ägare och borgenärer ska inte bli sämre vid resolution eller åtgärder enligt 6 kap. än om företaget i stället hade avvecklats genom konkurs eller likvidation. 9 § Ett beslut enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. Tillämpningen av denna lag och av föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen ska stå i proportion till arten och omfattningen av det berörda företagets verksamhet och dess komplexitetsgrad. 1 § I denna lag avses med anmält avvecklingssystem: ett avvecklingssystem som ett land inom EES har anmält till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten eller till Eftas övervakningsmyndighet, bankdag: som inte är , , , eller nyårsafton eller en allmän helgdag, behörig myndighet: i och i fråga om övriga länder inom EES en behörig myndighet enligt definitionen i artikel 4.1.40 i tillsynsförordningen, inbegripet när det gäller de särskilda uppgifter som den tilldelas genom rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av om tilldelning av särskilda uppgifter till i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut, i den ursprungliga lydelsen, berörd myndighet: i och i fråga om övriga länder inom EES, den myndighet som länderna identifierat enligt artikel 61.2 i krishanteringsdirektivet, betydande filial: en filial som är betydande enligt artikel 51.1 i blandat finansiellt holdingföretag: ett holdingföretag enligt artikel 4.1.21 i tillsynsförordningen, blandat finansiellt moderholdingföretag inom EES: ett inom EES etablerat blandat finansiellt holdingföretag som inte självt är ett a)institut eller ett utländskt institut som auktoriserats i något land inom EES, eller b)annat blandat finansiellt holdingföretag eller ett finansiellt holdingföretag som är etablerat i något land inom EES, dotterföretag: ett dotterföretag enligt artikel 4.1.16 i tillsyns- förordningen, EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-filial: en filial till ett tredjelandsinstitut som är etablerad i ett land inom EES, filial: en filial enligt artikel 4.1.17 i tillsynsförordningen, finansiellt holdingföretag: ett holdingföretag enligt artikel 4.1.20 i tillsynsförordningen, finansiellt institut: ett företag enligt artikel 4.1.26 i tillsyns- förordningen, finansieringsplan: en plan enligt artikel 107 i krishanteringsdirektivet, finansiellt moderholdingföretag inom EES: ett inom EES etablerat finansiellt holdingföretag som inte självt är ett dotterföretag till ett a)institut eller ett utländskt institut som auktoriserats i något land inom EES, eller b)annat finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag som är etablerat i något land inom EES, finansieringsarrangemang: ett arrangemang för finansiering av kostnader för resolution som upprättats av ett land inom EES enligt artikel 100 i krishanteringsdirektivet, garanterad insättning: en insättning som omfattas av insätt- ningsgarantin enligt 4 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, gruppbaserad: som är gjord på grundval av den konsoliderade situationen enligt artikel 4.1.47 i tillsynsförordningen, gränsöverskridande koncern: en koncern med moder- och dotterföretag i flera länder inom EES, holdingföretag med blandad verksamhet: ett holdingföretag enligt artikel 4.1.22 i tillsynsförordningen, institut: kreditinstitut och värdepappersbolag, kapitalbas: detsamma som avses i artikel 72 i tillsynsförordningen, kapitaltäckningsdirektivet: och rådets direktiv 2013/36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, i lydelsen enligt och rådets direktiv /59/EU, koncern: ett moderföretag och dess dotterföretag, koncernresolutionsordning: en plan enligt artikel 91.6 i krishanterings- kreditinstitut: banker och kreditmarknadsföretag enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, a)en åtgärd för att undanröja väsentliga brister eller väsentliga hinder för återhämtning enligt 6 a kap. 6 och 7 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse och 8 a kap. 7 och 8 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, b)en åtgärd för att undanröja eller minska väsentliga hinder för rekonstruktion eller avveckling enligt 3 kap. 3–5 och 15–26 §§, c)en åtgärd som enligt beslut av är en kris- avvärjande åtgärd enligt 15 kap. 2 c § lagen om bank- och finansi- eringsrörelse eller 25 kap. 2 c § lagen om värdepappersmarknaden, d)ett beslut av om att tillsätta en tillfällig förvaltare enligt 15 a kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse eller 25 a kap. lagen om värdepappersmarknaden, eller e)nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument enligt 6 kap., krishanteringsdirektivet: och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämt- ning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparla- mentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012, i den ursprungliga lydelsen, kritisk verksamhet: en tjänst eller en transaktion, som om den upphörde, sannolikt skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet, kvalificerad insättning: en insättning enligt lagen om insättningsgaranti som inte är undantagen enligt 4 b eller 5 § i den lagen, kärnprimärkapitalinstrument: kapitalinstrument som uppfyller villkoren iartiklarna 28.1–28.4, 29.1–29.5 eller 31.1 i tillsynsförordningen, moderföretag: ett moderföretag enligt artikel 4.1.15 a i tillsynsförord- ningen, moderföretag inom EES: ett moderinstitut inom EES, ett finansiellt moderholdingföretag inom EES eller ett blandat finansiellt moderhol- dingföretag inom EES, moderföretag i tredjeland: ett moderinstitut, ett finansiellt moderhol- dingföretag eller ett blandat finansiellt moderholdingföretag som är hemmahörande i ett land utanför EES, moderinstitut inom EES: ett institut eller ett utländskt institut som inte självt är ett dotterföretag till ett a)annat institut eller ett utländskt institut, eller b)finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag som är etablerat i något land inom EES, relevanta kapitalinstrument: övriga primärkapitalinstrument och supplementärkapitalinstrument, resolutionsförfarande i tredjeland: en åtgärd som enligt rätten i ett land utanför EES syftar till att hantera en kris i ett tredjelandsinstitut eller i ett moderföretag i tredjeland, om åtgärden är jämförbar med sådana resolutionsåtgärder som får vidtas enligt denna lag i fråga om ändamål och förväntat resultat, resolutionsåtgärd: någon av de åtgärder som anges i 12 kap. 1 §, samordnande berörd myndighet: den berörda myndigheten i samma land inom EES som den samordnande tillsynsmyndigheten, samordnande resolutionsmyndighet: resolutionsmyndigheten i samma land inom EES som den samordnande tillsynsmyndigheten, samordnande tillsynsmyndighet: en behörig myndighet som ansvarar för att utöva gruppbaserad tillsyn av moderinstitut inom EES och av institut som kontrolleras av finansiella moderholdingföretag inom EES eller blandade finansiella moderholdingföretag inom EES, supplementärkapitalinstrument: kapitalinstrument och efterställda lån som uppfyller villkoren i artikel 63 i tillsynsförordningen,