prop · H3031d27 · 2015-09-21 00:00:00 — Allmänna bidrag till 25 kommuner 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Förslag till statens budget Allmänna bidrag till kommuner Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Utgiftsområde ............................................25 Allmänna bidrag till kommuner Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder Utveckling av tillgångar och skulder 3.4.5Det generella statsbidraget och systemet för Utjämning av kostnader för LSS-verksamhet ................................ Staten bidrar till ökad jämförbarhet................................................ 3.4.8Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting . Analys och slutsatser ....................................................................... Kommunsektorns ekonomiska utveckling –2019.................. Nivån på det generella bidraget....................................................... Systemet för kommunalekonomisk utjämning.............................. Ett väl fungerande ramverk ............................................................. Ändrad inkomstutjämning för kommuner och landsting ............. Ärendet och dess beredning............................................................ Förändringar i inkomstutjämningen............................................... Det särskilda bidraget avskaffas...................................................... Ett nytt införandebidrag.................................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................................. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Höjt tak för avgift enligt socialtjänstlagen ..................................... Ärendet och dess beredning ............................................................ Förslag om ändring i socialtjänstlagen ............................................ 1:1 Kommunalekonomisk utjämning.............................................. 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader ....................................... 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer .................... Bilaga 1 Ändrad inkomstutjämning för kommuner och landsting Bilaga 2 Höjt avgiftstak för avgift enligt Socialtjänstlagen (2001:453) 8 kap. 5 § 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Tabell 3.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag Tabell 3.2 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner............................................................................................ Tabell 3.3 Kommunsektorns finanser 2015–2019......................................................... Tabell 3.4 Exempel införandebidrag .............................................................................. Tabell 3.5 Anslagsutveckling 1:1 Kommunalekonomisk utjämning............................ Tabell 3.6 Tillskott, regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen och övriga ekonomiska regleringar för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk Tabell 3.7 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:1 Kommunalekonomisk Tabell 3.8 Anslagsutveckling 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader..................... Tabell 3.9 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:2 Utjämningsbidrag för Tabell 3.10 Anslagsutveckling 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer 49 Tabell 3.11 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för 1:3 Bidrag till 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Diagram 3.1 Kommunfinansierad sysselsättning 2000–2014 ....................................... Diagram 3.2 Kommunsektorns nettokostnader fördelade efter verksamhet.............. Diagram 3.3 Resultat före extraordinära poster 2000–2014 ......................................... Diagram 3.4 Andel kommuner och landsting med positiva resultat (årets resultat) 2000–2014.............................................................................................................. Diagram 3.5 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag 2000–2014.............................................................................................................. Diagram 3.6 Tillgångar 2000–2014................................................................................. Diagram 3.7 Långfristiga skulder 2000–2014 ................................................................ Diagram 3.8 Det generella statsbidragets betydelse för kommunerna ........................ Diagram 3.9 Det generella statsbidragets betydelse för landstingen ........................... Diagram 3.10 Utjämningssystemets betydelse för kommunerna ................................ Diagram 3.11 Utjämningssystemets betydelse för landstingen ................................... Diagram 3.12 Utjämning av kostnader för LSS 2014, nettobidrag .............................. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (avsnitt 2.1 och 3.6), 2.antar förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) (avsnitt 2.2 och avsnitt 3.7), 3.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner enligt följande uppställning: 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs att 3, 7 och 11–13 §§ lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunderlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive 1 Senaste lydelse 2013:975. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 året före utjämningsåret uppräknad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna beräkning. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun eller ett landsting. Bidragsminskning: En bidragsminskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra och tredje styckena, 12 § andra och tredje styckena samt 15 och 16 §§. Avgiftsökning: En avgiftsökning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9– 12 §§, 13 § första och tredje styckena samt 15 och 16 §§. Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) som ska tillämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. De länsvisa skattesatserna ska för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån av medelskattesatsen och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen . och landsting ska de länsvisa och landsting ska de länsvisa satsen för den del av det multiplicerad med antalet folkbok- förda invånare i kommunen res- del ska den länsvisa skattesatsen 2 Senaste lydelse 2013:975. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna ska hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. En kommun som haft en beräknad standardkostnad för svagt befolkningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp. En kommun som fått strukturbidrag för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller för bidragsminskning har rätt till ett bidrag motsvarande den del av summan av dessa belopp som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget . En kommun som , vid en tillämpning av bestämmelsen om länsvisa skattesatser i 7 § tredje stycket, sammantaget skulle ha fått minskade intäkter från bidrag eller ökade kostnader för avgifter enligt denna lag har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som fått strukturbidrag för bidragsminskning har rätt till ett bidrag motsvarande den del av beloppet som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget . Ett landsting som , vid en tillämpning av bestämmelsen om länsvisa skattesatser i 7 § tredje stycket, sammantaget skulle ha fått minskade intäkter från bidrag eller ökade kostnader för avgifter enligt denna lag har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. 3Senaste lydelse 2013:975. Ändringen innebär att fjärde stycket tas bort. 4Senaste lydelse 2013:975. Ändringen innebär att fjärde stycket tas bort. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 En kommun eller ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som överstiger Införandebidraget ska därefter minska med per invånare till dess det upphör. En kommun eller ett landsting som får en avgiftsökning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av avgiftsökningen som överstiger per invånare. Införandebidragen ska därefter minska med per invånare och bidrag till dess respektive bidrag upphör. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter som avser tid före ikraftträdandet. 5 Senaste lydelse 2013:975. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 2.2Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse. Den enskildes avgifter får 1.för hemtjänst och dagverksamhet, tillsammans med avgifter som avses i 26 § sjätte stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger prisbasbeloppet, 2.för bostad i särskilt boende uppgå till högst en tolftedel av 0,50 gånger prisbasbeloppet. Den enskildes avgifter får 1.för hemtjänst och dagverksamhet, tillsammans med avgifter som avses i 26 § sjätte stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till högst en tolftedel av 0,5392 gånger prisbasbeloppet, 2.för bostad i särskilt boende uppgå till högst en tolftedel av 0,5539 gånger prisbasbeloppet. Denna lag träder i kraft . 6 Senaste lydelse 2010:250. 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 3 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommuner omfattar tre anslag. Inom ramen för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning redovisas flera olika bidrag och avgifter (se avsnitt 3.8.1). Utgiftsområdet omfattar även anslaget 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader (se avsnitt 3.8.2). Bidraget finansieras med en utjämningsavgift för kommuner (inkomsttitel Utjämningsavgift för LSS-kostnader). I utgiftsområdet ingår också anslaget 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer (se avsnitt 3.8.3). Tabell 3.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer 2015 1:4 Stöd till kommuner och landsting Totalt för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2015 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Förändringar av ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Jämfört med 2014, minskade ramen för utgiftsområdet med , vilket huvudsakligen berodde på ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. I denna proposition föreslås utgifts- området öka med 2016 jämfört med prognosen (se avsnitt 3.8.1). 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Tabell 3.2 Härledning av anslagsnivån 2016–2019 för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Förändring till följd av: till/från andra 1 Statens budget enligt beslut (bet. 2014/15:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet (prop. 2008/09:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.3, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150). 3.4.1Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder Resultatredovisningen avseende utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner skiljer sig från många andra utgiftsområden. Staten har genom lag ålagt kommuner och landsting olika uppgifter, såsom hälso- och sjukvård, utbildnings- och omsorgverksamhet av olika slag. Kommunerna och landstingen har således huvudansvaret för driften och kvalitetsutvecklingen inom dessa verksamheter. har kommunerna och landstingen genom den kommunala beskattningsrätten ett långtgående ansvar för finansieringen av verksamheterna. Därtill beslutar fullmäktige i varje kommun och landsting om huruvida kommunallagens (1991:900) krav på balanserade budgetar och god ekonomisk hushållning har uppfyllts. Staten bidrar till finansieringen av de kommunala verksamheterna genom det generella statsbidraget (anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning), som utgör en mindre del () av kommunsektorns totala intäkter och används på det sätt kommunerna och landstingen själva beslutar. För många kommuner och landsting har emellertid det generella statsbidraget och utjämningssystemet stor betydelse. Detta belyses närmare i avsnitt 3.4.5. Det går dock inte att dra alltför långtgående slutsatser om sambandet mellan storleken på de generella statsbidragen, fördelningen av dessa och enskilda kommuners och landstings finansiella ställning. Kommunernas och landstingens ekonomiska resultat kan därför endast i begränsad omfattning användas för att belysa måluppfyllelsen inom utgiftsområdet. Det är därmed svårt att fastställa indikatorer för måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Resultatredovisningen avseende kommunala verksamheter redovisas inom andra utgiftsområden. För att ändå ge en bild av vilken betydelse statens insatser inom utgiftsområdet har för kommunsektorn, redovisas följande: –Den kommunala konsumtionsutvecklingen, resursbehovet till följd av den demografiska utvecklingen och den kommunfinansierade sysselsättningen. –Ekonomiskt resultat samt dess andel av skatteintäkter och statsbidrag. –Avsättningar till och uttag från resultatutjämningsreserver. –Det generella statsbidraget och utjämningssystemets betydelse. –Omfördelning av kostnader för LSS-verk- samhet. Därutöver redovisas bidrag som bl.a. syftar till att underlätta jämförelser i kommunsektorn samt ersättning till kommuner och landsting för mervärdesskatt inom icke skattepliktig verksamhet (viss mervärdesskatt). Av den offentliga sektorns totala utgifter står kommunsektorn för närmare hälften. De kommunala utgifterna motsvarade av BNP 2014, varav utgjordes av konsumtion, som främst omfattar de skattefinansierade välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Kommunsektorns konsumtionsutgifter ökade i fasta priser 2014, vilket var högre än genomsnittet som uppgick till . Den demografiska utvecklingen har stor betydelse för behovet av resurser inom olika välfärdstjänster och därmed för kommunsektorns konsumtionsutgifter (se volym 1 avsnitt 10). har det demografiskt betingade resursbehovet ökat inom nästan alla välfärdstjänster. Det ökade resursbehovet till följd av demografin beräknas ha motsvarat i genomsnitt i konsumtionsökning 2000– 2014. Kommunsektorn är genom sin storlek och sin personalintensiva verksamhet en viktig arbetsgivare. Begreppet kommunfinansierad sysselsättning avser både sysselsatta i kommunsektorn och sysselsatta i näringslivet som utför arbete på uppdrag av kommuner och landsting, såsom friskolor och privata äldreboenden. var drygt 1,2 miljoner personer sysselsatta i kommunfinansierade verksamheter (se diagram 3.1). Antalet sysselsatta med kommuner eller landsting som arbetsgivare uppgick till knappt 1,1 miljoner personer, vilket var ca 1 pro- fler än 2013. Diagram 3.1 Kommunfinansierad sysselsättning 2000– 2014 Sysselsättning kommunfinansierad verksamhet (totalt) Sysselsättning kommuner och landsting Sysselsättning privata utförare m. finansiering Källor: och beräkningsmetod som tagits fram av 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Kommunsektorns intäkter, exklusive extra- ordinära intäkter, uppgick skatterna till kommuner och landsting uppgick till 2014, vilket motsvarade knappt två tredjedelar av de totala intäkterna. Enligt redovisning uppgick statsbidragen 2014 till , varav ca 90 miljarder i form av generella statsbidrag och ca 54 miljarder i form av riktade nader, exklusive extraordinära kostnader, uppgick till totalt till . Verksamhetens nettokostnader7 uppgick till . Hälso- och sjukvården utgjorde den nettokostnadsmässigt största verksamheten följt av socialtjänst och utbildning(se diagram 3.2). Diagram 3.2 Kommunsektorns nettokostnader fördelade efter verksamhet Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. 7 Med nettokostnad avses verksamhetens kostnader inklusive avskrivningskostnader och reducerat för verksamhetens intäkter (dvs. de kostnader som ska finansieras av skatteintäkter, generella statsbidrag och finansnetto). 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Positivt resultat för kommunsektorn 2014 Kommunsektorns resultat, årets resultat, uppgick till 20148. Kommunerna redovisade sammantaget ett resultat om , medan landstingen redovisade ett resultat om . Jämfört med 2013 blev kommunsektorns resultat 2014 lägre. En förklaring till den stora skillnaden är att 2013 påverkades resultatet av en extraordinär intäkt om ca till följd av avyttringar av dotterbolag till det av kommun helägda bolaget . Medelresultatet 2000– uppgick till för kommunsektorn som helhet. Resultatet före extraordinära poster uppgick till , vilket var på samma nivå som 2013. Kommunernas resultat uppgick till och landstingens till (se diagram 3.3). Medelresultatet före extraordinära poster 2000–uppgick till för kommunsektorn som helhet. Diagram 3.3 Resultat före extraordinära poster 2000–2014 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Resultatet i kommunsektorn som helhet har påverkats av tillfälliga poster som berört samtliga kommuner och landsting. I resultatet ingick dels en återbetalning av från Försäkring avseende 2005 och 2006 som påverkade resultatet positivt, dels effekten av sänkningen av diskonteringsräntan som används vid beräkning av pensionsskulden och som påverkade resultatet negativt. Sammantaget tog beloppen ut varandra men kommunerna påverkades mer av återbetalningen av medan landstingen påverkades mer av den förändrade diskonteringsräntan eftersom att de har fler anställda som är högavlönade. Även 2012 skedde en återbetalning av från Försäkring avseende 2007 och 2008 och 2011 sänktes diskonteringsräntan vid beräkning av pensionsskulden, vilket påverkade pensionskostnaderna tillfälligt och därigenom resultatet negativt. Nettokostnaderna ökade 2014 jämfört med , efter att den tillfälliga återbetalningen som skedde 2013 av försäkringspremier från Försäkring exkluderats . Nettokostnaderna ökade därmed mer än skatteintäkterna och de generella statsbidragen, som tillsammans ökade . Ökningen av skatteintäkterna berodde främst på att skatteunderlaget ökade, men till en del också på att medelskattesatsen ökade (per ) i kommunsektorn, vilket motsvarade av den totala skatteintäktsökningen med . Resultatet 2014 påverkades positivt av nettot av realisationsvinster och realisationsförluster vid försäljning av anläggningstillgångar till ett belopp som totalt var högre än 2013.9 För landstingens del var beloppet 2014 jämfört med 2013. Av beloppet 2014 svarade ett landsting för . Kommunerna redovisade realisationsvinster och realisationsförluster som påverkade resultatet positivt med jämfört med 2013. Om även realisationsvinster och realisationsförluster exkluderas ökade nettokostnaderna . Även om kommunsektorn som helhet redovisade ett positivt resultat (årets resultat) fanns det skillnader mellan enskilda kommuner och enskilda landsting. var det av kommunerna (228 stycken) och 65 pro- 8 Definitiv statistik presenteras av SCB . 9 Exklusive den tidigare beskrivna extraordinära intäkten 2013 som avsåg en kommuns avyttring av dotterbolag till ett av kommunen ägd bolag på 2015/16:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 cent av landstingen (13 stycken) som redovisade positiva resultat (se diagram 3.4). Diagram 3.4 Andel kommuner och landsting med positiva resultat (årets resultat) 2000–2014 av sektorns årliga skatteintäkter och generella statsbidrag. Kommunerna har sammantaget haft högre resultat i relation till skatteintäkter och generella statsbidrag jämfört med landstingen. Diagram 3.5 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag 2000–2014 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och Kommuner och landsting ska enligt 8 kap. 1 § kommunallagen ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Det innebär att varje kommun och landsting har ett ansvar för att ha en långsiktigt hållbar ekonomi. För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet ligga på en nivå som stärker ekonomin så att kommunen respektive klarar att finansiera sina investeringsbehov och framtida pensionskostnader. ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. skärptes kraven ytterligare genom att kommuner och landsting ålades att besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Målet för god ekonomisk hushållning och därmed resultatnivån bör kunna skilja sig åt mellan enskilda kommuner och landsting, bl.a. med beaktande av deras ekonomiska utgångsläge och framtida förutsättningar. uppgick resultatet för kommunsektorn som helhet till av skatteintäkter och generella statsbidrag (se diagram 3.5). Kommunernas resultat uppgick i genomsnitt till och landstingens i genomsnitt till . –2014 har kommunsektorn som helhet redovisat ett resultat som i genomsnitt uppgått till hade 203 kommuner () ett resultat som understeg kommunernas genomsnittliga resultat på av skattintäkter och generella statsbidrag och 11 landsting () som hade ett resultat som understeg det genomsnittliga resultatet för landsting på . Resultatets andel i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag för kommunen med högst respektive lägst andel var respektive -9,. Landstingens resultat i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag varierade mellan och -4,. Balanskravet innebär att enskilda kommuner och landsting ska besluta om en budget där intäkterna överstiger kostnaderna. Om resultatet ändå blir negativt måste det kompenseras med överskott . Om det finns synnerliga skäl kan en kommun eller ett landsting budgetera för tillfälliga underskott eller besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat.