prop · H203145 · 2015-09-14 00:00:00 — Förmånerna ska, där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för barnets underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån för barnet eller för dess räkning (artikel 26). Konventionsstaterna erkänner varje barns rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrarna eller andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för Prop. 2014/15:145 att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveck- Konventionsstaterna ska i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra nu aktuell rätt och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram. Konventionsstaterna ska också vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom konventionsstaten och från utlandet (artikel 27). Enligt den av beslutade Strategin för att stärka barnets rättigheter i (prop. 2009/10:232) ska all lagstiftning som rör barn utformas i överensstämmelse med . 4.3Särlevandeutredningens överväganden och förslag hade i uppdrag att bl.a. se över och belysa hur utformningen av de familjeekonomiska stöden till särlevande föräldrar påverkar föräldrarnas samarbete i frågor som rör barnet. Utredningen undersökte om det finns regler som försvårar alternativt underlättar samarbete mellan föräldrarna och i vilken utsträckning barnet drabbas av konflikter i frågor som rör ekonomi och omsorgen om barnet. Ytterligare en fråga för utredningen var i vilken omfattning särlevande föräldrar har behov av hjälp och stöd för att uppnå samförstånd i ekonomiska frågor som rör barnet. I utredningens betänkande (SOU 2011:51) lämnades flera förslag på åtgärder avseende bl.a. underhåll till barn och underhållsstöd. tog i sitt arbete del av tidigare gjorda undersökningar av andra myndigheter och huvudmän. För att belysa och få kunskap om hur föräldrar fördelar kostnader för barnet mellan sig och hur föräldrasamarbetet fungerar i olika avseenden lät utredningen också göra egna undersökningar samt bearbetade och analyserade resultat från andra undersökningar, såväl kvalitativa som kvantitativa. Utredningen hämtade in synpunkter från särlevande föräldrar, barn, organisationer, myndigheter och forskare. Utredningen konstaterade att det i flera fristående undersökningar2 framkommer att särlevande föräldrar har bristfälliga kunskaper om underhållsregler och de olika sätten som underhåll till barn kan regleras på och angav vidare följande. Hos dessa föräldrar finns det ett stort behov av stödjande insatser från samhällets sida i frågor om barns underhåll och försörjning. Om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör försörjningen av barnet, gagnar detta också barnet. Utöver information och beräkningsverktyg på myndighetens webbplats 2 Se bl.a. , RiR 2010:22 Underhållsstödet – för barnens bästa?, , Socialförsäkringsrapport 2011:5 samt Analyserar 2006:7, Skilda vägar – Föräldrars kunskaper om vårdnad, boende, umgänge och underhåll. I sistnämnda rapport hade av de tillfrågade föräldrarna kunskap om att de själva har möjlighet att komma överens om underhållets storlek utanför underhållsstödet. 2014/15:145 finns det ingen officiell information som riktar sig till särlevande föräldrar när det gäller frågor om underhållsbidrag. Utredningen konstaterade vidare3 att det finns ett flertal orsaker till att särlevande föräldrar väljer att reglera underhållet till sina barn genom underhållsstödet även om föräldrarna inte alltid behöver statens stöd, t.ex. för att säkerställa att pengarna kommer . Så länge det finns två olika sätt att reglera underhållsskyldigheten på och som baseras på olika beräkningsgrunder kommer det enligt utredningen att finnas incitament för föräldrar att välja det ena sättet framför det andra, en situation som i sig riskerar att driva konflikter. Utredningen ansåg att regler behöver utformas så att det finns tydliga incitament för särlevande föräldrar att inte i första hand vända sig till för underhållsstöd när de har förutsättningar att avtala om ett underhållsbidrag som bättre kan tillgodose barnets behov. beräkningar visar att om barnets föräldrar i en större utsträckning än skulle välja att avtala om ett underhållsbidrag skulle många barn, utifrån föräldrarnas ekonomiska förutsättningar, få mer i underhåll. Totalt skulle av barnen som det lämnas fullt underhållsstöd till få mer i underhållsbidrag och framför allt gäller detta barn i de lägsta inkomstgrupperna. I den lägsta inkomstgruppen skulle barnen i genomsnitt få mer . Mot denna bakgrund föreslog utredningen en rad åtgärder för att få särlevande föräldrar att i större utsträckning ta sitt gemensamma ansvar för sina barns försörjning och för att tillförsäkra barn det underhåll som de har rätt till enligt FB. Utredningen gjorde bl.a. bedömningen att det bör inrättas en instans som bistår särlevande föräldrar med råd och stöd för att de i större utsträckning själva ska kunna komma överens om avtal om underhållsbidrag i stället för att reglera underhåll via underhållsstödet. Utredningen gjorde också bedömningen att den nuvarande utformningen av underhållsstödssystemet bör förändras och ersättas med ett förskottsbidrag som baseras på föräldrarnas civilrättsliga avtal om underhållsbidrag. Härutöver lämnade utredningen förslag om bl.a. tidsbegränsade underhållsstöd och avskaffande av s.k. umgängesavdrag inom underhållsstödet. Vidare föreslog att kommunernas samarbetssamtal även ska kunna behandla ekonomiska frågor som rör barnet. Denna del har genomförts genom en ändring i socialtjänstlagen (2001:453) som trädde i kraft (SFS 2013:1000, prop. 2012/13:189, bet. 2013/14:SoU4, rskr. 2013/14:61), se vidare under avsnitt 6.1. 3 Bland annat utifrån enkätstudie om underhållsreglering 2010, se RiR 2010:22 s. 37 f. och bilaga 2 samt SOU 2011:51 s. 337. Departementsskrivelsen Ökat stöd för Den interdepartementala arbetsgrupp som hade till uppdrag att göra en fördjupad översyn av behovet att förbättra stödet till föräldrar att reglera underhåll till barn civilrättsligt utredde och belyste vilken instans som är mest lämpad att bistå föräldrar med sådant stöd. I arbetsgruppens uppdrag ingick också att lämna förslag på ändringar i befintliga bestämmelser om underhållsstöd om detta behövs för att ytterligare tydliggöra att det är föräldrarna som primärt är ansvariga för sina barns försörjning. Arbetsgruppen lämnade i departementsskrivelsen (Ds 2014:27) förslag till åtgärder som syftar till att öka stödet för särlevande föräldrar att reglera barns underhåll civilrättsligt. Arbetsgruppen gjorde bedömningen att bör få ett utökat ansvar för att ge föräldrar information och stöd i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn. bedömdes vara den statliga myndighet som har de bästa förutsättningarna för att lämna en samlad information om föräldrars ansvar för sina barns försörjning samt ge föräldrar stöd i beräkningen av underhållsbidrag och upprättande av avtal om sådant bidrag. Arbetsgruppen lämnade också förslag på förändringar inom underhållsstödssystemet som syftar till att ge föräldrar incitament att reglera underhållet till sina barn utanför underhållsstödet när de har förutsättningar för det. Det föreslogs att underhållsstöd ska lämnas från och med en senare tidpunkt än . Vidare föreslogs att rätten till underhållsstöd ska upphöra om den bidragsskyldiga föräldern till har betalat det fastställda betalningsbeloppet i rätt ordning samt att en expeditionsavgift ska betalas vid ansökan i vissa fall. Arbetsgruppen gjorde bedömningen att den möjlighet som finns för bidragsskyldiga föräldrar att tillgodoräkna sig s.k. umgängesavdrag inom underhållsstödet bör avskaffas i enlighet med förslag. Gruppen lämnade dessutom förslag på ändrade regler för uttag av ränta vid anstånd och vid kortare betalningsdröjsmål. I den särskilda promemoria som upprättades inom som ett komplement till arbetsgruppens förslag lämnades förslag på bestämmelser om kommunicering och underrättelse om beslut i ärenden om indragning av underhållsstöd vid den bidragsskyldiga förälderns fullgörande av sin betalningsskyldighet mot . 5 Föräldrarnas separation ur barnets perspektiv Föräldrarnas gemensamma ansvar för ett barn upphör inte vid en sepa- ration eller skilsmässa – föräldraskapet är livslångt. väljer att utforma sina liv och sin fortsatta relation till varandra efter en separation måste barnet få möjlighet att utveckla en nära och god relation 2014/15:145 till båda sina föräldrar, såvida det inte står i strid med barnets bästa. Ur barnets perspektiv är det viktigt att föräldrarna gör sitt bästa för att så långt som möjligt försöka mildra de negativa konsekvenser som en separation kan innebära för barnet. kan det dock vara svårt för föräldrarna att se konsekvenser av separationen ur barnets perspektiv, inte minst om föräldrarna befinner sig i en konfliktfylld situation. För barnets skull är det viktigt att eventuella konflikter så långt som möjligt kan hanteras på ett bra sätt, eller i bästa fall undvikas, och att såväl föräldrar som barn i ett tidigt skede av separationen kan erbjudas stöd och hjälp i frågor som kan påverka barnets situation och vardag. analyser visar att livssituationen och välbefinnandet för barn som bor växelvis hos föräldrarna inte skiljer sig åt i någon större utsträckning från situationen för barn som bor i s.k. kärnfamiljer (se SOU 2011:51 s. 123 f.). Föräldrar till barn som bor växelvis verkar också samarbeta tämligen väl i frågor som rör barnet. Bilden ser dock något annorlunda ut för de barn som bor hela eller merparten av tiden hos en förälder och har umgänge eller ingen kontakt alls med den andra föräldern. Samarbetet kring barnet förefaller överlag fungera sämre mellan dessa särlevande föräldrar och riskerar dessutom att försämras . Barn till föräldrarna i fråga riskerar att få en sämre livssituation än barn som bor växelvis och kan antas ha en ökad utsatthet efter en separation i jämförelse med andra barn till separerade föräldrar. Det finns därför anledning att särskilt vara uppmärksam på och rikta samhällets stödinsatser till dessa föräldrar och deras barn i syfte att få till stånd ett fungerande samarbete om barnet. 6.1 Ökat stöd för reglering av barns underhåll utanför underhållsstödet Regeringens bedömning: bör få ett utökat uppdrag att ge föräldrar information och stöd i frågor som gäller underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn. Genom detta bedöms förutsättningarna för särlevande föräldrar att komma överens om avtal om underhållsbidrag att öka. Promemorians bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens Remissinstanserna: En klar majoritet (28 av 40) av de remissinstanser som har yttrat sig över promemorians bedömning tillstyrker eller är posi- tivt inställda till ett utökat stöd i frågor om underhållsbidrag och under- Ingen remissinstans avstyrker helt att ett sådant stöd bör Några instanser har dock synpunkter som gäller vem uppdraget ska ges till och uppdragets utformning. Flera instanser pekar på fördelarna med en ordning som innebär ökade förutsättningar för att underhåll till barn i första hand regleras civilrätts- ligt direkt mellan föräldrarna, inte via det offentligrättsliga underhållsstödet. Dessa instanser är Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , , Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Statskontoret, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , , internationella föreningar för invandrarkvinnor (RIFFI), , , Kvinno- och tjejjourers () och kvinnolobby. Härutöver pekar några instanser, bl.a. och , på att ett stöd till föräldrar enligt den gjorda bedömningen skulle skapa positiva förutsättningar för att stärka barns rättigheter. vid tillstyrker, om än med tvekan, att ges ett utökat uppdrag enligt bedömningen och anser att det är viktigt att inskärpa föräldrarnas ansvar för barnens försörjning efter en separation. vid instämmer i att det finns behov av en instans som kan bistå föräldrar i frågor om underhållsbidrag då det är angeläget att de mest ekonomiskt utsatta barnen får det underhåll de har rätt till enligt , förkortad FB. befarar dock att en åtgärd i enlighet med promemorians bedömning kommer att ha begränsad effekt då orsaken till att underhållsbidrag inte fastställs i en större omfattning än vad som görs snarare beror på ovilja än kunskapsbrist. Flera instanser, bl.a. , Kammarrätten i , , , kommun, , kommun, , () samt för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS) anser att det finns goda skäl för att ska vara den instans som ges uppdraget. välkomnar åtgärder som kan bidra till ökad kunskap om underhållsbidragsreglering och instämmer i behovet av en instans med ansvar för sådana frågor. anser dock att kommunerna är bättre lämpade för ett sådant uppdrag då de har en lokal förankring och beräkningar av underhåll till barn kan rymmas inom samarbetssamtal. Enligt kan det vara betydelsefullt att föräldrar i samband med en separation får ett kurativt stöd för att kunna komma överens om underhållet. Härefter har emellertid i dialog med uppgett att myndigheten ställer sig positiv till att få det nu aktuella uppdraget. Även , som instämmer i att det finns behov av en ansvarig instans för information och stöd i frågor om underhållsbidrag, anser att kommunerna bör ha huvudansvaret för konkret rådgivning då det är där den främsta kompetensen finns för att hantera frågor kring vårdnad, boende och umgänge, vilka är intimt förknippade med frågor kring barnets försörjning. Förvaltningsrätten i , , kommun, RIFFI och anser att det är en brist om det inte finns en möjlighet för föräldrar att få rådgivning vid ett fysiskt möte med handläggare, särskilt för dem som har större behov av stöd, 2014/15:145 på grund av exempelvis bristande språkkunskaper eller samarbetssvårigheter. pekar på betydelsen av dels att båda föräldrarna får samma information och att de förstår den, dels att får den resursförstärkning avseende kapacitet och kunskap som behövs för att reformen ska få avsedd effekt. ROKS anser att det är bra om får ett uppdrag som det som är i fråga, men framför att när hot och våld har förekommit är det viktigt att staten, för barnens skull, även fortsättningsvis går in och bistår föräldrarna i processen kring underhållsstöd. I förhållanden med stor maktobalans är det enligt ROKS problematiskt att lägga ansvaret på föräldrarna att samarbeta och därför krävs i sådana underhållsstödsärenden en särskild kompetens. SKR framför liknande synpunkter och föreslår en egen enhet inom för ärenden om underhållsreglering i fråga om våldsutsatta föräldrar och barn då detta kräver en annan typ av bemötande på personnivå än i andra fall. För denna grupp föräldrar är heller inte samarbetssamtal att rekommendera enligt SKR. kvinnolobby anser att det inte har lämnats tillräckliga förslag om hur stödet bör vara utformat för föräldrar som levt i våldsutsatta familjesituationer. Statskontoret tillstyrker att ges ett uppdrag enligt bedömningen men anser att det kan vara principiellt tveksamt att en myndighet ges alltför långtgående ansvar för råd och stöd i privatekonomiska frågor. Förvaltningsrätten i och ifrågasätter om det är lämpligt att tillhandahåller mallar för de civilrättsliga avtal som föräldrarna kan välja att ingå. FSR är positiv till att fler föräldrar får kunskap om möjligheten att avtala om underhållsbidrag men anser inte att uppdraget till är tillräckligt långtgående. FSR efterfrågar i stället en möjlighet för att få fatta beslut om underhåll när föräldrarna är oeniga. ISF delar inte bedömningen att bör ges ett utökat uppdrag då flera av de problem som finns inom underhållsstödssystemet kommer att kvarstå, framför allt det att underhållsstödsbeloppet har en normerande effekt och att det även fortsättningsvis kommer att finnas barn för vilka underhåll inte alls regleras. ISF ställer sig tveksam till om det utökade uppdraget kommer att medföra att föräldrar får tillräckligt med stöd för att kunna komma överens. Enligt ISF bör det inte undervärderas hur långt ifrån varandra föräldrarnas syn kan vara initialt och hur stor komplexiteten med att komma överens om ett avtal kan vara. anser att eftersom kommunerna är skyldiga att inom ramen för samarbetssamtalen ta upp frågor som rör barnets försörjning, är det angeläget att skillnaden mellan kommunernas och ansvar tydliggörs i det fortsatta arbetet samt att uppdragen följs upp. Även Förvaltningsrätten i och ISF pekar på risken för otydlig gränsdragning mellan och kommunernas ansvar. () har inte något att invända mot bedömningen men anger att uppdraget till innebär en försämring av möjligheterna att via register framställa officiell inkomststatistik. Skälen för regeringens bedömning Regelverken för underhållsbidrag och underhållsstöd existerar parallellt utan att vara direkt beroende av varandra och inget av regelverken har i sig något uttalat företräde framför det andra. Enligt gällande lagstiftning är det föräldrarna som primärt är försörjningsskyldiga för sina barn, inte staten. Den offentligrättsliga lagstiftningen om underhållsstöd har formen av en skyddslagstiftning och är avsedd att garantera barnet en rimlig försörjning om underhållsbidrag inte lämnas. Det kan även i vissa andra situationer vara lämpligare att underhållsskyldigheten regleras genom underhållsstöd än genom underhållsbidrag. Det kan t.ex. finnas en hotbild mot boföräldern eller barnet från den bidragsskyldiga förälderns sida eller mycket infekterade konflikter föräldrarna emellan som går ut över barnet och där ett samarbete mellan föräldrarna är utsiktslöst eller olämpligt. beräkningar visar att om föräldrar i en större utsträckning skulle välja att avtala om underhållsbidrag till sina barn och utgå från om beräkning av underhåll skulle många barn, utifrån båda föräldrarnas ekonomiska förutsättningar, få mer i underhåll än vad de får i underhållsstöd (SOU 2011:51 s. 381 f.). I Ds 2014:27 har en replikering av dessa beräkningar gjorts med hjälp av SCB. Av beräkningarna framgår att totalt av de barn som det lämnas fullt underhållsstöd för skulle få mer i underhållsbidrag. Framför allt gäller detta barn i de tre lägsta inkomstgrupperna, inom vilka i genomsnitt av barnen skulle få mer i underhållsbidrag än de får i underhållsstöd. I den lägsta inkomstgruppen skulle barnen i fråga få i genomsnitt mer än om underhåll lämnades i form av underhållsbidrag. Det handlar således om en möjlighet till avsevärda ekonomiska förbättringar för barn som lever med låg ekonomisk standard. Om en bidragsskyldig förälder, enligt beräkningar av betalningsbeloppets storlek, saknar förmåga att återbetala ett belopp som motsvarar ett fullt underhållsstöd, kan en s.k. direktreglering till den andra föräldern av underhållet ändå göras. I en sådan situation kan ett utfyllnadsbidrag lämnas av upp till underhållsstödets maximala nivå om . Även om underhållsskyldigheten då hanteras inom ramen för underhållsstödet, så tydliggörs det att det är föräldrarna som har det primära ansvaret för barnets försörjning och att de därmed har förutsättningar att lösa underhållsskyldigheten direkt mellan sig så långt det är ekonomiskt möjligt. Nuvarande information och stöd till föräldrar i frågor som rör barnets försörjning Det finns flera myndigheter och funktioner som, utifrån sina respektive ansvarsområden, arbetar med att erbjuda enskilda stöd i familjeekonomiska frågor. Många av de familjeekonomiska stöden till barnfamiljer lämnas av . Myndigheten ansvarar bl.a. för barnbidrag, bostadsbidrag, föräldrapenning och underhållsstöd. I enlighet med 4 § förvaltningslagen (1986:223) ska myndigheten vad gäller dessa förmåner lämna 2014/15:145 upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda. tillhandahåller viss information på sin webbplats om vad som gäller när föräldrarna separerar. Där framgår bl.a. de övergripande reglerna om underhållsskyldighet. Vidare finns på webbplatsen ett beräkningsverktyg för att föräldrarna själva ska kunna räkna fram underhållsbidragets storlek och exempel på hur avtal om underhållsbidrag kan utformas. Det finns även information om de olika formerna av underhållsstöd och vad som gäller för ansökan om sådant stöd. gör regelbundet beräkningar av skäliga levnadskostnader för såväl vuxna som barn. Myndigheten informerar om konsumenters rättigheter och erbjuder stödmaterial kring privatekonomi. Lokal konsumentvägledning finns i de flesta av kommunerna men är inte en tjänst de är ålagda att erbjuda medborgarna. Då resurserna varierar mellan kommuner erbjuder de lokala konsumentvägledarna delvis olika tjänster i olika kommuner. Den huvudsakliga verksamheten är dock rådgivning till privatpersoner i konsumentärenden. Kommunernas budget- och skuldrådgivare har en viktig roll med att hjälpa skuldsatta personer att på olika sätt komma till rätta med sin ekonomiska situation. Kommunerna ska enligt lag stödja och ge vägledning till skuldsatta före och under ett skuldsaneringsförfarande. Rådgivningsansvaret omfattar inte bara dem som är berättigade till en skuldsanering enligt lag, utan alla skuldsatta som är i behov av hjälp att finna lösningar på sina skuldsättningsproblem. Rådgivningen ska även bidra till att förebygga att människor blir överskuldsatta. Kommuner har en skyldighet enligt socialtjänstlagen (2001:543) att ge föräldrar möjlighet att i samarbetssamtal ta upp frågor som gäller barnets försörjning. Föräldrarna har en rätt att vid sådana samtal diskutera och kunna få övergripande stöd om olika ekonomiska aspekter. De ekonomiska aspekter som avses är exempelvis innebörden av att vara underhållsskyldig, vilka behov barn har i olika åldrar, vilka familjeekonomiska stöd som kan finnas att tillgå vid olika situationer, grundläggande kunskaper om skillnader i bodelningsbestämmelser om föräldrarna är gifta eller sambor, tillgång till budget- och skuldrådgivning i den egna kommunen m.m. I stor utsträckning handlar det också om att kommunerna ska kunna hänvisa vidare till rätt instans eller huvudman när det finns behov av fördjupad kunskap i olika ekonomiska hänseenden (se prop. 2012/13:189 s. 16). Kommunernas skyldighet omfattar inte att bistå föräldrarna med att beräkna underhåll och upprätta avtal om underhållsbidrag, utan lagstiftaren har ansett att det finns ett värde i att hålla detta utanför samarbetssamtalen, då det annars skulle riskera att ta fokus från samförstånd om frågor som rör vårdnad, boende och umgänge vilka samtalen ytterst syftar till att värna (se samma prop. s. 15). Advokater och andra jurister kan lämna såväl juridisk som ekonomisk rådgivning till enskilda, dock mot ersättning. Behov av bättre stöd och information om underhållsbidrag och underhållsskyldighet Samhällets stöd till föräldrar i ekonomiska frågor som rör barnet är enligt bristande och det saknas en samlad information om sådant stöd. är behovet av information, kunskap och stöd i dessa frågor stort. Utredningen framhåller att föräldrarna själva förutsätts lösa ekonomiska frågor kring barnet men att de ofta har svårt att klara detta utan att hamna i konflikter. Många föräldrar är mycket osäkra på vad som förväntas av dem i ekonomiskt hänseende i fråga om barnet samt hur de kan gå till väga när det gäller att enas om barnets försörjning och om vad barn egentligen kostar (SOU 2011:51 s. 27, 334 f. och 337 f.). Även i de undersökningar som har genomfört med särlevande föräldrar finns liknande beskrivningar (Socialförsäkringsrapport 2011:5). Ett önskemål från föräldrarna är enligt undersökningarna att samhället ska bistå med samlad information i frågor om underhållsreglering och barns försörjning direkt i samband med en separation (se nämnda rapport s. 67 f.).